Teme - Gennaio/Febbraio 2015

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1/2.15 TEME - TECNICA E METODOLOGIA ECONOMALE

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BIMESTRALE DI TECNICA ED ECONOMIA SANITARIA ISSN 1723-9338

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Poste Italiane Spa - Spedizione in abbonamento postale - 70% - Roma - Trib. Viterbo n.393 del 13/04/93 Anno 53 - N° 1/2 Gennaio/Febbraio 2015 In caso di mancato recapito inviare al CMP Romanina per la restituzione al mittente previo pagamento resi.

Editoriale: Lacerenza Direttive appalti in Parlamento

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Alesio PROFILI E LIMITI DEL “POTERE DI CHIARIMENTO” PRIMA DELLA CELEBRAZIONE DELLA GARA

Molinari SOPRALLUOGHI “SUPRA LEGEM”

Lo Squadro IL REQUISITO DELLA REGOLARITà CONTRIBUTIVA QUALE CONDIZIONE NECESSARIA NELLE DIVERSE FASI DELL’AFFIDAMENTO PUBBLICO

In copertina: foto redazionale

Tecnica e metodologia economale Bimestrale di tecnica ed economia sanitaria fondato nel 1962 per l’aggiornamento professionale degli economi e provveditori della Sanità.

ISSN 1723-9338 Spedizione in abbonamento postale - 70% - Roma Trib. Viterbo n. 393 del 13/04/93 Anno 53 - Gennaio/febbraio 2015 Organo ufficiale della FARE Federazione delle Associazioni Regionali Economi e Provveditori della Sanità www.fareonline.it Direttore responsabile Marco Boni e.mail: direttore@teme.it Capo redattore Enza Colagrosso Via Orvieto, 24 - 00182 Roma Tel. 393.5564782 - e.mail: redazione@teme.it Redazione Salvatore Coronato - Massimo Masetti Salvatore Torrisi - Corrada Valle e.mail: redazione@teme.it Corrispondenti Triveneto - Marco Molinari Azienda ULSS n. 20 - Via Murari Bra, 35 - 37136 Verona Tel. 045.8075764 - Fax 045.8075739 mmolinari@ulss20.verona.it Italia Centrale - Orfeo Mazza Az. USL2 Urbino - Via S. Chiara, 24 - 61029 Urbino (PU) Tel. 0722.301832 - Fax 0722.301835 Puglia - Filippo Jacobellis Via della Repubblica, 3 - 70010 Adelfia (BA) Tel. 080.4596070 Sicilia - Salvatore Messina AO Umberto 1° Contrada Ferrante - 94100 Enna Tel. 0935.516705 - tucciomessina@virgilio.it Amministrazione, pubblicità e Abbonamenti ASSOAEL Edizioni TEME - Piazza del Duomo, 6 01033 Civita Castellana (VT) Tel. e Fax 0761.513737 assoael.teme@virgilio.it Abbonamento ordinario annuale Euro 100,00 c/c Postale 10130011 intestato a ASSOAEL Edizioni TEME Partita IVA: 01416490561

1/2 .15 sommario

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Le opinioni espresse negli articoli firmati vincolano soltanto gli autori. La posizione ufficiale della FARE sui vari temi ed argomenti trattati nella rivista è unicamente quella contenuta nei documenti degli organi deliberanti. In caso di riproduzione è necessaria la preventiva autorizzazione scritta del Direttore di Teme. L’editore garantisce la riservatezza dei dati forniti dai destinatari della rivista TEME nel rispetto dell’art. 13 del D.Lgs. n.196/2003. Gli interessati (destinatari o autori) hanno la possibilità di far valere i propri diritti, senza alcuna spesa, secondo quanto previsto dall’art.7 del sopra citato D.Lgs. scrivendo a: Assoael Edizioni Teme, Via A. Pistola 21 - 01033 Civita Castellana (VT).

Autorizzazione del Tribunale di Viterbo n. 393 del 13/04/93 Diritti Riservati

ASSOCIATO ALL’U.S.P.I. UNIONE STAMPA PERIODICA ITALIANA Chiuso in tipografia il 20 Febbraio 2015

Direttive appalti in Parlamento Angelo Lucio Lacerenza

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pubbliche gare

Profili e limiti del “potere di chiarimento” prima della celebrazione della gara Alesio Massimiliano

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pubbliche gare

Sopralluoghi “supra legem” Marco Molinari

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durc

Appalti pubblici e durc: la rilevanza della regolarità contributiva nella procedura Francesco Petrocchi durc

Il requisito della regolarità contributiva quale condizione necessaria nelle diverse fasi dell’affidamento pubblico Michele Lo Squadro

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normazione

Il soccorso istruttorio alla luce della determinazione ANAC n. 1/2015 Pierluigi Piselli, Alessandra Superti

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Editore - ASSOAEL Via A. Pistola, 21 - 01033 Civita Castellana (VT) Iscrizione R.O.C. n. 7852 Impaginazione e Stampa Edizioni Grafiche Manfredi s.n.c.

Via G. Mazzoni, 39/A - 00166 Roma - Tel. 06.6243159 e-mail: edizionimanfredi@gmail.com

editoriale

nuova governance

I processi di cura e i modelli organizzativi emergenti: il monitoraggio continuo dei segnalatori clinici assistenziali a supporto delle analisi economiche Stefano Marcelli, Mirco Gregorini, Massimo Esposito, Renato Rocchi, Elio Capecci, Adoriano Santarelli

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stima del fabbisogno riabilitativo

Stima del fabbisogno del personale della riabilitazione nella asl di Viterbo Giorgio Demurtas, Rosella Bonifazi, Silvia Dari

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editoriale

Direttive appalti in Parlamento In Commissione lavori pubblici del Senato il 9 gennaio sono iniziate le audizioni delle categoria interessate dal recepimento delle direttive appalti e concessioni (d.d.l. AS 1678). L’elevato numero di richieste di audizione testimonia l’auspicio che il nuovo “Codice degli appalti pubblici e delle concessioni” superi le ombre dell’attuale disciplina che sotto la scure di un’incessante manutenzione - oltre 100 interventi “spesso mal coordinati tra di loro, sia rispetto alle originarie disposizioni del codice”, per dirla con le parole del Presidente del Consiglio di Stato, Giorgio Giovannini - ha favorito la crescita del contenzioso amministrativo.

Il tema della semplificazione è stato affrontato dal primo audito, il Presidente dell’Anac, Raffaele Cantone, che ha auspicato un sistema “molto snello”; esigenza sottolineata anche dal Presidente del Consiglio di Stato, con particolare riferimento al “famigerato art 38”. Il Presidente Cantone ha richiamato l’esperienza, ritengo positiva, della elaborazione dei “bandi tipo” da parte dell’Autorità, strumento verso il quale si dovrebbe tendere per offrire una guida agli operatori del settore.

Semplificazione che concorrerebbe ad una “maggiore flessibilità dell’azione pubblica” e ad una riduzione del contenzioso a tutto vantaggio dell’esecuzione delle opere, nelle parole del Prof. Fabrizio Fracchia, Responsabile dell’Osservatorio sui contratti pubblici istituito dalle Università di Pavia e Bocconi di Milano.

Di rilievo la necessità espressa dallo stesso Fracchia di valorizzare il momento dell’esecuzione di contratti, lasso di tempo di fondamentale importanza per assicurare il conseguimento degli obiettivi che le S.A. intendono perseguire mediante la indizione degli appalti e nel quale, talvolta, si annidano i geni della infedeltà alle regole. Regole di cui il Presidente Cantone ha auspicato il rispetto mediante un “rating di legalità” che vada oltre un controllo formale, per investire i comportamenti tenuti dalle imprese anche nei precedenti appalti.

Nelle prime audizioni al rafforzamento di istituti esistenti si affiancano suggestioni innovative. Sotto il primo profilo l’Aniem (Associazione Nazionale Imprese Edili Manifatturiere) auspica il ricorso al criterio della offerta economicamente più vantaggiosa per premiare la “specificità operativa delle imprese”, criterio che richiede “il concorso di conoscenze e professionalità vaste e specifiche” nelle parole del Consiglio di Stato; una maggiore conoscenza delle informazioni sugli appalti sui siti delle amministrazioni; il favore per le centrali di committenza sia pur salvaguardando la presenza degli “enti appaltanti territoriali”, e preservando, per il Consiglio di Stato, le PMI che potrebbero risultare pregiudicate “a causa della maggiore portata dei contratti conseguenti alla centralizzazione delle domande”; la revisione del sistema di qualificazione delle imprese che “ha fallito il suo obiettivo”; infine una stretta sull’avvalimento che “rischia di essere un elemento di alterazione della concorrenza”. Non mancano le innovazioni, rispetto alle quali è bene ponderarne gli effetti giuridici ma anche di fatto, come l’indicazione secondo la quale le garanzie fideiussorie “devono essere di natura bancaria” (Aniem) o la facoltà auspicata da Consip di “consentire alla stazione appaltante di esaminare le offerte tecnico/economiche, prima di verificare l’assenza di motivi di esclusione su elementi di natura amministrativa”.

Attendiamo le indicazioni che verranno dalle prossime audizioni.

Angelo Lucio Lacerenza Studio Lacerenza ROMA

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pubbliche gare

Profili e limiti del “potere di chiarimento” prima della celebrazione della gara Alesio Massimiliano Segretario comunale Comune di Trescore Cremasco

“Le note informative di chiarimento, fornite dalla stazione appaltante prima della celebrazione della gara, non possono modificare il contenuto delle regole di gara e sono solo esplicative del bando. I chiarimenti, pertanto, non possono introdurre previsioni innovative e/o modificative delle prescrizioni già stabilite dal bando, perché ciò significherebbe il suo ritiro, con sostituzione di altro nuovo. E’ quanto statuito dal Tar Abruzzo, sez. I^, con la sentenza 12 gennaio 2015, n. 20, che offre interessanti spunti per analizzare la diffusa prassi delle stazioni appaltanti di formulare chiarimenti, in merito ai documenti di gara, prima della celebrazione della medesima.

L’ASL n. 2 di Lanciano indiceva una procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara, nella forma del cottimo fiduciario, ai sensi dell’articolo 125 del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs n. 163/2006), per l’affidamento della realizzazione della Carta dei servizi sanitari regionali, anni 2014/2015. L’impresa S. partecipa alla gara e ne viene esclusa, in quanto non risulta aver rilasciato la dichiarazione di accettazione integrale ed incondi-

Il comma 5° stabilisce che le informazioni fornite dallo “Sportello dei contratti pubblici” devono essere date in cambio di un corrispettivo, determinato dalla singola stazione appaltante, per coprire il costo del servizio reso 4 TEME 1/2.15

zionata delle note di chiarimento rese dalla stazione appaltante. Avverso tale esclusione, insorge l’impresa, lamentando il fatto che i “chiarimenti” resi dalla stazione appaltante hanno solo valore interpretativo e non modificativo-aggiuntivo, per cui l’esclusione appare infondata ed illegittima. Ciò, anche alla luce del principio di tassatività delle cause di esclusione, introdotto con l’articolo 46, comma 1-bis del Codice. L’analisi dei giudici amministrativi abruzzesi principia proprio da tale importante e nuova disposizione normativa. Il Tar ricorda, infatti, che è possibile escludere le imprese concorrenti in gara solo in caso di: 1) inosservanza delle prescrizioni, contenute nel Codice, nel Regolamento ed in “altre disposizioni di legge vigenti”; 2) nei casi di incertezza assoluta sul contenuto o sulla provenienza dell’offerta, per difetto di sottoscrizione o di altri elementi essenziali; 3) ovvero nel caso di integrità del plico contenente l’offerta o la domanda di partecipazione o altre irregolarità relative alla chiusura dei plichi, tali da far ritenere, secondo le circostanze concrete, che sia stato violato il principio di segretezza delle offerte. Inoltre, occorre tener conto che i bandi e le lettere di invito non possono contenere prescrizioni a pena di esclusione ulteriori rispetto a quelle ora illustrate. I giudici individuano anche la ratio della novella disposizione: “la disposizione è tesa ad assicurare i principi generali di trasparenza, parità di trattamento e di efficienza dell’azione amministrativa, posti a tutela della concorrenza e stabilisce l’essenziale principio della tassatività delle cause di esclusione dalle gare. Tale articolo di legge va collegato all’art. 64, comma

pubbliche gare

4-bis del d. lgs. n. 163/2006, che richiama il bando emanato dalla stazione appaltante, sulla base dei modelli dei bandi-tipo approvati dall’Autorità e indicanti le tassative cause di esclusione, genericamente poste dal citato art., 46, comma 1-bis, nonché le eventuali motivate deroghe”. Delineato e chiarito tale scenario, il Tar procede ad occuparsi delle note di chiarimento ai disciplinari di gara, formulate e diffuse dalle stazioni appaltanti, talora con eccessiva disinvoltura.

Al riguardo, per inquadrare e comprendere correttamente le indicate note, occorre far cenno all’istituto dello “Sportello dei contratti pubblici”. Trattasi di una novità, introdotta dall’articolo 9 del Codice, prevista dalle nuove direttive comunitarie in materia. Infatti, l’articolo 27 della direttiva 2004/18 prevede che l’amministrazione aggiudicatrice può, o di propria iniziativa o in quanto obbligata dallo Stato membro, precisare, in sede di capitolato d’oneri, l’organismo, presso il quale è possibile attingere notizie, in relazione a disposizioni a tutela dell’ambiente, della sicurezza del lavoro, che si applicheranno al singolo contratto “posto in gara”. Parimenti, l’articolo 39 della direttiva 2004/17, in relazione ai settori speciali, presenta una similare disposizione1. Va rilevato che entrambe le disposizioni comunitarie non prevedono un obbligo di istituzione, ma una facoltà. L’articolo 9, al comma 1°, conferma tale previsione e stabilisce che le stazioni appaltanti possono istituire un ufficio, denominato “sportello dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi, forniture”. Il Consiglio di Stato, in sede di parere n. 355/2006, ha formulato positive considerazioni, affermando

che lo Sportello è diretto ad “ottimizzare la diffusione delle informazioni relative alle procedure di gara”. Inoltre, il CdS rileva che i “compiti dello Sportello non sembrano sovrapporsi a quelli degli osservatore regionali e che, comunque, non vi è alcuna lesione delle competenze regionali, trattandosi di istituto facoltativo”. Anche il Consiglio di Stato ribadisce un punto, che deve essere molto chiaro: spetta alla singola amministrazione aggiudicatrice valutare se sia opportuna l’istituzione dello Sportello, il quale non è affatto obbligatorio. A conferma della facoltatività, il comma 3° dell’articolo 9 stabilisce che l’eventuale istituzione non deve comportare oneri aggiuntivi per le pubbliche stazioni appaltanti. Tale necessaria mancanza di oneri non comporta, tuttavia, che il servizio espletato dallo Sportello, cioè le informazioni, sia gratuito. Infatti, il comma 5° stabilisce che le informazioni devono essere fornite in cambio di un corrispettivo. Questo, determinato dalla singola stazione appaltante, deve coprire il costo del servizio reso.

Le stazioni appaltanti, che abbiano istituito lo sportello o ne abbiano attribuito i compiti ad un ufficio già esistente2, devono indicare nel bando, o nel capitolato, lo Sportello o l’ufficio, a cui possono essere chieste le informazioni, precisando, altresì, il costo del servizio.

Ora, è importante concentrare l’attenzione sui poteri dello Sportello, che risultano essere normativamente i seguenti: a) fornire ai candidati, agli offerenti ed ai soggetti, che intendono presentare una candidatura o un’offerta, informazioni relative alle norme vigenti nel luogo di affidamento e

1.

Il calcolo di cui sopra rispetta gli L’ente aggiudicatore può indicare, o può essere obbligato da uno Stato membro a precisare, nel capitolato d’oneri l’organismo o gli organismi dai quali i candidati o gli offerenti possono ottenere le pertinenti informazioni sugli obblighi relativi alla fiscalità, alla tutela dell’ambiente, alle disposizioni in materia di sicurezza e alle condizioni di lavoro che sono in vigore nello Stato membro, nella regione o nella località in cui devono essere fornite le prestazioni, e che si applicheranno ai lavori effettuati nel cantiere o ai servizi forniti nel corso dell’esecuzione dell’appalto

2.

Possibilità prevista dal comma 4°: I compiti dello sportello possono anche essere affidati ad un ufficio già esistente, sempre nel rispetto del comma 2

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5

pubbliche gare

di esecuzione del contratto, inerenti agli obblighi fiscali, alla tutela dell’ambiente, alle disposizioni in materia di sicurezza e condizioni di lavoro, nonché a tutte le altre norme che devono essere rispettate nell’esecuzione del contratto; b) fornire ai candidati la documentazione utile per la presentazione delle candidature e delle offerte, in conformità alle norme del codice.

Per quanto concerne il secondo potere (fornire documentazione), è opportuno ricordare che il comma 3°, dell’articolo 74, del Codice, stabilisce che: “salvo che l’offerta del prezzo sia determinata mediante prezzi unitari il mancato utilizzo di moduli predisposti dalle stazioni appaltanti per la presentazione delle offerte non costituisce causa di esclusione”. La giurisprudenza, in merito, chiarisce che la circostanza che l’operatore economico abbia puntualmente seguito le indicazioni fornite dalla stazione appaltante, nella modulistica pubblicata insieme al bando, non può andare a suo danno, se detta modulistica si rivela in parte non esattamente conforme alle prescrizioni della lex specialis di gara. Precisamente: “Gli essenziali valori dell’affidamento e della buona fede impediscono che le conseguenze di una condotta, erronea e/o omissiva, della Stazione appaltante, non immediatamente percepibile, possano essere trasferite sui partecipanti, sanzionandoli con l’esclusione.

E’ legittima l’ammissione ad una gara di appalto di una ditta che ha omesso di indicare nell’offerta gli oneri per la

I compiti dello Sportello non sembrano sovrapporsi a quelli degli osservatore regionali e che, comunque, non vi è alcuna lesione delle competenze regionali, trattandosi di istituto facoltativo 6 TEME 1/2.15

sicurezza, ove, da un lato, il modulo predisposto dalla P.A. appaltante per la presentazione dell’offerta non preveda tale indicazione e, dall’altro, il disciplinare di gara affermi espressamente un principio di soccorso istruttorio3”.

Ora, ai fini dell’analisi della sentenza, il potere più importante è sicuramente il primo: fornire informazioni. Non vi è dubbio che gli illustrati compiti ineriscono ad una generale competenza ausiliaria, diretta, in omaggio al principio di trasparenza, a consentire una partecipazione corretta e consapevole delle imprese alle pubbliche gare. Sembra chiaro che le funzioni in capo allo Sportello sono limitate a diffondere informazioni ed a fornire documenti, nella fase temporale antecedente alla presentazione delle offerte. Tale assetto di competenze dovrebbe eliminare anche il pericolo di inutili e dannose sovrapposizioni tra i compiti dello Sportello e quelli del responsabile del procedimento. Il problema vero, che merita di essere affrontato, è quello relativo alla natura delle informazioni.

Precisamente, tali informazioni possono riguardare i seguenti settori: norme vigenti nel luogo di affidamento e di esecuzione del contratto; - norme inerenti gli obblighi fiscali, la tutela dell’ambiente, le disposizioni in materia di sicurezza e condizioni di lavoro; nonché tutte le altre norme che devono essere rispettate nell’esecuzione del contratto. Quindi, appare ben chiaro che l’attività di ausilio preventivo, che le stazioni appaltanti possono porre in essere prima della celebrazione della gara attraverso le informazioni, non riguarda assolutamente la gara medesima, cioè le prescrizioni del disciplinare (bando o lettera di invito) e le sue possibili interpretazioni. Tutt’altro! Le informazioni, che possono essere date, riguardano la fase esecutiva, e non la gara.

Ovviamente, questo non impedisce alle stazioni appaltanti di fornire “chiarimenti ausiliativi”. Il problema è che un uso disinvolto e talora esorbitante di tale facoltà può determinare problema-

pubbliche gare

tiche e patologie indubbiamente rilevanti. In una recente e chiara pronuncia del Tar Lazio4, sono stati delineati i seguenti e legittimi corollari di azione: a) la commissione può fornire chiarimenti sulle eventuali clausole ambigue contenute nelle disposizioni di gara, ma non può modificare le disposizioni già dettate per lo svolgimento della gara; b) le disposizioni contenute nella lex specialis di gara non vincolano soltanto i concorrenti, ma la stessa Amministrazione, che non può sottrarsi alla loro puntuale applicazione, salva la facoltà di annullare o ritirare il bando nell’esercizio del potere di autotutela5; c) non è consentito alla commissione di gara modificare la clausole della lex specialis di gara, mediante chiarimenti forniti ad un’impresa concorrente, quand’anche di tali chiarimenti avrebbe potuto avvantaggiarsi non solo questa, ma ogni partecipante; d) tramite il c.d. chiarimento non può essere modificato, nel corso del procedimento, il testo della lex specialis, trasformando una regola espressamente imposta a pena di esclusione in mera facoltà per i partecipanti, e quindi incorrendo in una illegittimità; e) il rimedio per i ripensamenti, maturati dalla stazione appaltante nel corso del procedimento, è l’annullamento d’ufficio della lex specialis, che comporta la soppressione della gara e, all’occorrenza, la sua emendata riproposizione.

Si tratta, a ben vedere, di regole di azione molto prudenti e sagge, che meriterebbero di essere seguite dalle stazioni appaltanti, nel disinvolto utilizzo delle FAQ6 preventive. In particolare, il Tar Lazio evidenzia, in più punti, l’intervento della commissione di gara, ovviamente nei casi in cui sia stata nominata. Ciò, non è senza significato nel senso che, sussistendo una commissione, si potrebbe creare un pericoloso contrasto fra quanto

preventivamente “chiarito” da un non dichiarato funzionario della stazione appaltante in sede di FAQ e l’interpretazione che del medesimo punto potrebbe dare la commissione, in sede di gara, od anche l’aggiudicatore provvisorio monocratico. E’ evidente che, in tal caso, aver anticipato un’interpretazione eventualmente forzante di una prescrizione del bando comporta problemi, in quanto impinge sulla delicata questione della tutela dell’affidamento e del rispetto del principio di correttezza. Precisamente, aver fornito preventivamente un dato chiarimento potrebbe giustamente ingenerare in favore dell’impresa richiedente (ed in favore di tutte le imprese concorrenti in caso di FAQ) un legittimo affidamento, cioè il ragionevole affidamento suscitato nei terzi da una situazione apparentemente corrispondente a quella reale.

Quindi, se tale chiarimento interpretativo fosse eventualmente non accolto dalla commissione di gara, si potrebbe determinare una chiara violazione del principio di correttezza, sancito dal comma 1°, dell’articolo 2 del Codice.

Tale principio esprime la necessità che l’azione amministrativa sia improntata a canoni di buona fede, soprattutto laddove interagisca con i soggetti privati, in adesione al principio civilistico, delineato all’articolo 1.337 del codice civile. Al riguardo, senza alcuna pretesa di esaustività, va ricordato che la responsabilità precontrattuale tutela l’interesse del soggetto a non essere coinvolto in trattative inutili, a non stipulare contratti invalidi o inefficaci ed a non subire inganni in ordine ad atti negoziali. L’interesse protetto in materia è quello della libertà negoziale. Al riguardo, occorre tener conto che, da tempo, la giurisprudenza evidenzia che, anche in presenza di un legittimo esercizio del potere di autotutela, è ravvisabile la responsabilità precontrattuale: “La legittimità dell’atto di revoca, non elimina il profilo relativo alla valutazione del comportamento della stessa Amministrazione, con riguardo al rispetto del dovere di buona fede e cor-

3.

Tar Lazio, sez. Roma II-bis, 7 aprile 2014, n. 3.742

4.

Sez. III-quater, n. 6.883/2014

5.

In tal senso: “Una volta fissate espressamente nel bando di gara e nel disciplinare di gara le regole della procedura, l’Amministrazione non può sottrarsi alle conseguenze che derivano dalla erronea ed illegittima applicazione di quella disposizione, disapplicandola” (Tar Puglia, sez.

Lecce 29 maggio 2014, n. 1311)

6.

Le Frequently Asked Questions, meglio conosciute con la sigla FAQ, sono letteralmente le “domande poste frequentemente”

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7

pubbliche gare

7.

Consiglio di Stato, sez. VI^, n. 3.989/2006

8.

Consiglio di Stato, sez. IV^, n. 156/2013

rettezza nell’ambito del procedimento formativo della volontà negoziale. L’esercizio di poteri di autotutela da parte dell’Amministrazione, benché legittimo, può determinare la lesione dell’affidamento riposto dai privati negli atti revocati o annullati, con il conseguente insorgere di obblighi risarcitori. Ciò non costituisce elemento per utilizzare in modo limitato i poteri di autotutela, ma rappresenta un dato che l’Amministrazione deve tenere ben presente nelle complessive valutazioni, che precedono l’esercizio dei propri poteri di autotutela7”. Più recentemente, la giurisprudenza ha ammesso la configurabilità della responsabilità precontrattuale anche nel caso in cui non si è pervenuti all’aggiudicazione provvisoria, con un’ovvia anticipazione della soglia di tutela: “In caso di responsabilità precontrattuale, non essendo intervenuta ancora l’aggiudicazione provvisoria, il danno risarcibile è limitato al rimborso delle spese, inutilmente sopportate nel corso delle trattative svolte in vista della conclusione del contratto (danno emergente) ed, eventualmente, al cd. danno curriculare, cioè quel danno consistente nell’impossibilità di far valere, nelle future contrattazioni, il requisito economico pari al valore dell’appalto non eseguito. Non risulta, invece, risarcibile il lucro cessante (ulteriori occasioni di stipula di contratti con altri, impedite dalle trattative indebitamente interrotte8)”. In buona sostanza, se il “chiarimento” fosse poi disatteso in sede di gara, si consumerebbe una violazione del principio di correttezza, con l’ingenerarsi, in capo alla stazione appaltante, di una pos-

Le funzioni in capo allo Sportello sono limitate a diffondere informazioni ed a fornire documenti, nella fase temporale antecedente alla presentazione delle offerte.

8 TEME 1/2.15

sibile responsabilità precontrattuale.

I giudici amministrativi abruzzesi sono consapevoli dello scenario sin qui delineato ed accolgono il ricorso, confermando il principio di “intangibilità degli atti di gara”, una volta pubblicato il bando o la lettera di invito.

Precisamente, il Tar conferma che le note informative di chiarimento non possono modificare il contenuto delle regole di gara, in quanto sono solo esplicative della lex specialis. Di conseguenza, non esprime alcun significato, giuridicamente meritevole di tutela, la previsione di una clausola escludente per una omessa accettazione delle stesse con sottoscrizione ulteriore, che sarebbe fortemente penalizzante.

Infatti, una siffatta clausola determina un ingiustificato, oltre che illegittimo restringimento dei possibili partecipanti alla gara, con connessa vulnerazione del principio di concorrenza. Fra l’altro, tale clausola appare “del tutto illogica anche per il suo automatismo escludente”. Il Tar osserva che, in sede di offerta, risultano essere presenti tutti gli elementi essenziali della domanda, in conformità del bando. Inoltre, l’impresa concorrente si è già impegnata, sottoscrivendo il modulo di presentazione dell’offerta, che, in caso di aggiudicazione, avrebbe osservato tutte le condizioni richieste. Infine, il tribunale fa osservare che la stazione appaltante avrebbe potuto far uso del potere di “soccorso istruttorio”, in relazione a “quello che è un requisito meramente formale, ovvero una clausola fine a se stessa, che non altera la regolarità del confronto concorrenziale e verrebbe a danneggiare solo il libero mercato”. Una conclusione chiara e pienamente condivisibile, che dovrebbe invitare le stazioni appaltanti a riflettere con maggiore attenzione sulla reale necessità di far uso del potere di chiarimento, il quale, come prima indicato, costituisce invero solo una facoltà e non certo un obbligo. Una facoltà da utilizzare con la massima prudenza, al fine di rispettare l’intangibilità degli atti di gara ed il sovrastante principio di correttezza.

pubbliche gare

Sopralluoghi “supra legem” Anche l’ANAC come l’ex AVCP adotta il metodo delle consultazioni pubbliche on line per acquisire osservazioni e proposte da parte dei soggetti interessati. Quelle relative al “Bando-tipo per l’affidamento di contratti pubblici di servizi e forniture”, si sono concluse il 20 novembre 2014.

Non era forse meglio iniziare tali consultazioni dopo l’approvazione della nuova Direttiva CE che certamente semplificherà la materia (e sicuramente non all’italiana), stravolgendo la nostre norme in materia di appalti, oggetto di ormai mensili e stravaganti modifiche?

In ogni caso, non era comunque opportuno proporre un Bando tipo sfrondato dall’inutile, anziché inclusivo di incombenze che anche se obbligatorie risultano essere marginali e spesso inutili?

Si poteva, per esempio, evitare di disquisire sul come effettuare il sopralluogo negli appalti di beni e servizi e quando considerare causa di esclusione la sua mancata effettuazione (vedi punto 9 de Documento di consultazione), alla luce del fatto che né il Codice dei contratti (D. Lgs 163/2006), né il suo Regolamento esecutivo (DPR 207/2010) prevedono tale incombenza.

In effetti, l’unica norma che parla di sopralluogo è l’art. 106 comma 2 del DPR 207/2010 che però si riferisce esclusivamente agli appalti di lavori pubblici e che ricalcando praticamente l’art. 71 comma 2 del DPR 554/1999, recita: “L’offerta da presentare per l’affidamento degli appalti e delle concessioni di lavori pubblici è accompagnata dalla dichiarazione con la quale i concorrenti attestano di essersi recati sul luogo di esecuzione dei lavori”. Da quanto si legge nella suddetta disposizione si evince che nessun obbligo

viene imposto, da parte della stazione appaltante, al rilascio di un certificato per documentare il sopralluogo effettuato.

Ciò nonostante anche l’ANAC, nel Bando tipo per l’affidamento di servizi e forniture (come già anche l’AVCP con determinazione n. 4/2012, paragrafo 6.2), afferma che qualora la stazione appaltante opti per l’obbligatorietà del sopralluogo, il bando dovrà individuare una serie di elementi che devono essere disciplinati per un corretto svolgimento delle relative operazioni (ad esempio, i luoghi oggetto del sopralluogo, gli orari, ecc.). Precisa inoltre che il sopralluogo potrà essere effettuato da un rappresentante legale o da un direttore tecnico del concorrente o da soggetto diverso munito di delega, purché dipendente dell’operatore economico concorrente……………..

Eppure giurisprudenza consolidata ritiene sufficiente l’autocertificazione in quanto la funzione della dichiarazione dell’avvenuto sopralluogo è quella di precludere all’appaltatore contestazioni basate sulla mancata conoscenza dei luoghi di esecuzione del contratto.

Pertanto, “l’onere posto a suo carico,

Marco Molinari Consigliere ATE

Il sopralluogo certificato obbligatoriamente dalla stazione appaltante è solo un appesantimento burocratico per queste che devono effettuarlo nel rispetto dell’art. 13, comma 2, del D.Lgs 163/2006 TEME 1/2.15

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pubbliche gare

di visitare i luoghi dell’appalto prima di formulare la propria offerta è dato essenzialmente a garanzia della stazione appaltante, garanzia che tale dichiarazione assolve. Deve pertanto ritenersi sufficiente, ai fini dell’ammissione ad una gara, la dichiarazione di sopralluogo a prescindere dalle modalità con cui esso venga eseguito, dovendo escludersi che la mancanza dell’attestazione della stazione appaltante possa costituire causa di esclusione” (Tar Lazio, Roma, sentenza n. 11177 del 30.12.2013).

A che titolo quindi l’ANAC trascendendo norme e giurisprudenza offre la possibilità di complicare ciò che si potrebbe invece risolvere con una semplice autocertificazione, ex DPR 445/2000?

Tra l’altro, oltre a non essere previsto per gli appalti di servizi e forniture, il sopralluogo certificato obbligatoriamente dalla stazione appaltante è solo un appesantimento burocratico sia per le stazioni appaltanti che devono effettuarlo nel rispetto dell’art. 13, comma 2, del D.Lgs 163/2006, sia per gli operatori economici che potrebbero effettuarlo autonomamente o addirittura non effettuarlo potendo conoscere già i luoghi per essere stati in precedenza concorrenti, aggiudicatari o subappaltatori.

Per di più, la certificazione dell’effettuazione del sopralluogo fatta dai concorrenti risulta di per sé idonea ad escludere ogni responsabilità del committente per un eventuale preteso difetto di informazione sullo stato dei luoghi. Inoltre, provenendo da una delle parti, secondo le regole generali sulla responsabilità contrattuale, fa fede contro di essa ed anche presumendola non veritiera (fermo restando che la sua eventuale falsità è praticamente indimostrabile), non comporterebbe nessun pregiudizio per le stazioni appaltanti che non hanno nessun interesse giuridicamente rilevante a contestarne la veridicità.

Ricordando che: - l’art. 1, comma 2 della L. 241/1990 vieti alle P.A. di aggravare il procedimento; 10 TEME 1/2.15

- l’art. 13, comma 2 del D. Lgs 163/2006 renda notevolmente gravosi i sopralluoghi certificati dalle stazioni appaltanti per il fatto che dovendo tenere secretata l’identificazione dei concorrenti fino alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte, devono effettuare i sopralluoghi in date distinte per ogni concorrente: - la giurisprudenza ha già più volte ritenuto che l’inserimento nella lex specialis dell’obbligo del verbale di sopralluogo rilasciato dalla stazione appaltante, a pena di esclusione, “introduce un adempimento formale, privo di base normativa e con funzione esclusivamente rafforzativa delle garanzie di legge, che si pone in contrasto con le esigenze di semplificazione e standardizzazione dei bandi perseguita dal c.d. decreto sviluppo e da altre disposizioni normative, quali quelle introduttive dei bandi tipo.

(TAR Lombardia sez.III, sentenza n 1434 del 31/05/2013; .G.A.R.S. Consiglio di Giustizia Amm/va Regione Sicilia sentenza n° 901 del 27/11/13); TAR Sardegna Cagliari, sez I, sentenza n. 817 del 4/12/2013); è forse da ingenui pensare che in certi casi l’obbligo di sopralluogo certificato dalla stazione appaltante potrebbe avere la finalità di scoraggiare i concorrenti geograficamente lontani oppure quella di voler conoscere in anticipo l’elenco degli interessati all’appalto per poi magari usarlo impropriamente ?

Chi sperava che l’ANAC fosse altra cosa rispetto all’AVCP rischia di prendere una cantonata…….. Potrebbe nutrire ancora qualche speranza se venissero aperte delle consultazioni pubbliche on line anche per acquisire osservazioni e proposte sull’AVCPass e sull’utilità di “quei” prezzi di riferimento risultanti dal confronto di pere con mele (siringhe docent) e di cui si continuano a richiedere dati per vigilarne l’osservanza, minacciando che “il mancato riscontro comporterà l’applicazione delle sanzioni previste dall’art. 6, comma 11 del D. Lgs 163/2006”.

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Appalti pubblici e durc: la rilevanza della regolarità contributiva nella procedura Come noto, il requisito della regolarità contributiva non rientra tra quelli attinenti la capacità tecnica ed economica ma è invece un requisito di carattere morale che deve essere accertato nei confronti di tutte le componenti soggettive di un dato concorrente (Cfr. CdS, VI, n. 344/09). Nelle procedure ad evidenza pubblica indette per l’aggiudicazione di appalti con la pubblica amministrazione la regolarità contributiva è requisito indispensabile non solo per la stipulazione del contratto, bensì per la stessa partecipazione alla gara, per cui l’impresa deve essere in regola con i relativi obblighi fin dalla presentazione della domanda e conservare tale regolarità per tutto lo svolgimento della procedura, essendo tale requisito indice rivelatore della correttezza dell’impresa nei rapporti con le proprie maestranze (C.d.S., V, 30 settembre 2009 n. 5896).

In giurisprudenza si sono confrontate differenti ed autorevoli opinioni su un nodo centrale di grande rilevanza pratica: se la stazione appaltante possa/ debba valutare le irregolarità riscontrate nel DURC agli effetti della esclusione dalla gara o se debbano essere ritenute un dato inoppugnabile (in quest’ultimo senso vedi ex multis CdS, V, 30 giugno 2011 n. 3912 il quale ha ribadito, in omaggio ad un coerente indirizzo giurisprudenziale, che la presenza di un DURC negativo alla data di presentazione della domanda di partecipazione alla gara, obbliga la stazione appaltante a escludere dalla procedura l’impresa interessata, senza che si possano effettuare apprezzamenti in ordine alla gravità degli adempimenti ed alla definitività degli accertamenti previdenziali.

Sulla questione è intervenuta l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato del 4 maggio 2012 che ha analizzato la disciplina applicabile al DURC, alla luce degli opposti orientamenti giurisprudenziali esistenti e del testo novellato dell’art. 38 comma 2 (modificato dal d.l. 70/11). Il Consiglio di Stato, premesso che il DURC è inquadrabile nell’abito delle dichiarazioni di scienza, assistite da fede pubblica privilegiata ai sensi dell’art. 2700 cc e facenti piena prova fino a querela di falso, ha precisato che gli enti previdenziali sono istituzionalmente e specificamente competenti a valutare la gravità o meno delle violazioni previdenziali.

Le stazioni appaltanti, pertanto, non sono gli enti istituzionalmente e specificamente competenti a valutare la gravità o meno delle violazioni previdenziali. Il Codice degli Appalti deve essere letto e interpretato non in una logica di separatezza ed autonomia, ma come una parte dell’ordinamento nel suo complesso e nell’abito dell’ordinamento giuridico la nozione di “violazione previdenziale grave” non può che essere unitaria ed uniforme e rimessa all’autorità preposta al rispetto delle norme previdenziali. Conseguentemente le stazioni appaltanti non hanno né la competenza né il potere di valutare

Francesco Petrocchi Studio Legale Petrocchi&Partners Mentana (Roma)

La stazione appaltante può/deve valutare le irregolarità riscontrate nel DURC agli effetti della esclusione dalla gara o deve ritenerle un dato inoppugnabile?

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caso per caso la gravità della violazione previdenziale ma devono attenersi alle valutazioni dei competenti enti previdenziali. Concludendo che nel caso di violazione degli obblighi contributivi e previdenziali del concorrente è legittima l’esclusione dell’impresa dalla gara.

Inoltre, come detto, l’impresa deve essere in regola con l’assolvimento degli obblighi previdenziali ed assistenziali fin dalla presentazione dell’offerta e conservare tale stato per tutta la durata della procedura di aggiudicazione e del rapporto con la stazione appaltante, restando irrilevante, pena la vanificazione del principio della par condicio, un eventuale adempimento tardivo della obbligazione contributiva (Così ex pluribus TAR Campania – Napoli, VIII, 7 luglio 2010 n. 16605, TAR Puglia Lecce, III, 1/12/2010 n.

2768).

Nello stesso senso si è espresso anche Tribunale amministrativo Regionale Sicilia – Palermo, III, Sentenza 18 ottobre 2013 n. 1900 che ha rigettato il ricorso di una impresa esclusa dalla aggiudicazione per assenza di regolarità contributiva per un importo di scopertura previdenziale pari ad euro 14.779,33. In tale circostanza il Tribunale ha ribadito che la regolarità contributiva è richiesta come requisito indispensabile per la partecipazione alla gara ai sensi dell’art. 38 d. lgs.

163/06 e deve essere mantenuta per tutto l’arco di svolgimento della gara stessa “fino al momento della aggiudicazione, sussistendo l’esigenza per la stazione appaltante di verificare l’affidabilità del soggetto partecipante alla gara fino alla conclusione della stessa con conseguente irrilevanza, altresì di un eventuale adempimento tardivo dell’obbligazione tributaria, seppur ricondotto retroattivamente”.

Così anche più di recente TAR Campania n. 3334 del 12 giugno 2014 che, nell’occasione ha preso in esame anche le novità normative introdotte dal d.l.

69/13 c.d. Decreto del Fare dirette alla semplificazione della disciplina del rilascio del DURC. Tale normativa, ad 12 TEME 1/2.15

avviso del TAR campano, deve ritenersi operante per il solo c.d. DURC interno, ossia quello confezionato dall’INPS per il riconoscimento di benefici o sgravi contributivi alla ditta e non anche al documento relativo alla verifica requisiti per partecipazione gara di appalto. La regolarità contributiva è, anche secondo i Giudici campani, un requisito indispensabile non solo per la partecipazione alla gara ma anche per la stipulazione del contratto; l’impresa deve essere in regola con i relativi obblighi fin dalla presentazione della domanda e conservare tale regolarità per tutto lo svolgimento della procedura di gara.

Ne deriva che la cosiddetta correttezza contributiva non costituisce un dato che possa essere temporaneamente frazionato o virtualmente ricostruito ex post, in quanto attiene alla diligente condotta dell’impresa in riferimento a tutte le obbligazioni contributive sia relative a periodi precedenti, sia maturate nel periodo in cui è stata espletata la gara. La regolarità contributiva nei confronti degli enti previdenziali costituisce infatti, indice rivelatore della correttezza dell’impresa nei rapporti con le proprie maestranze e deve, pertanto, poter essere apprezzata in relazione a tutti i periodi durante i quali l’impresa era tenuta ad effettuare i relativi versamenti.

Le inadempienze contributive, infatti, sono generalmente regolarizzabili tranne nel caso di verifica di autocertificazione per appalti pubblici. E poiché le attestazioni DURC fanno fede fino a querela di falso il Consiglio di Stato con Sentenza 4035/08 ha precisato che il DURC non può essere sostituito da alcuna certificazione o dalla presentazione di modelli F24 o di bollettini utilizzati per il versamento degli oneri previdenziali per i dipendenti. Pertanto le imprese che debbano stipulare un contratto con la pubblica amministrazione non possono comprovare la propria regolarità mediante autocertificazioni e modelli attestanti i versamenti effettuati. Ha poi sottolineato il Consiglio di Stato che ai sensi dell’art.

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2 comma 1 d.l. 210 25 settembre 2002 convertito in legge n. 266 del 22 novembre 2002 l’impresa aggiudicataria è tenuta “a presentare alla stazione appaltante la certificazione relativa alla regolarità contributiva a pena di revoca dell’affidamento”.

Così sul punto ex multis C.d.S. 21.11.2014 n. 5731: “… il DURC è una dichiarazione di scienza che si colloca fra gli atti di certificazione o di attestazione aventi carattere meramente dichiarativo di dati in possesso dell’ente, assistiti da pubblica fede ai sensi dell’art. 2700 c.c. e facenti pertanto prova fino a querela di falso; le inesattezze o gli errori contenuti in detto contenuto, investendo posizioni di diritto soggettivo, possono essere corretti solo dal giudice ordinario o all’esito della proposizione della querela di falso o a seguito di un’ordinaria controversia in materia di previdenza ed assistenza obbligatoria”.

Anche il Consiglio di Stato, V, Sentenza 8 aprile 2014 n. 1647 ha ribadito con nettezza tale concetto, respingendo la impugnazione e la argomentazione di parte ricorrente secondo cui anche in presenza di un DURC che riveli una posizione di irregolarità, stante il valore indiziario di detto documento, l’amministrazione sarebbe titolare di un ampio potere discrezionale per valutare la gravità delle violazioni contributive. Rispetto a tale argomentazione la Sezione è stata dell’avviso “che non vi sia ragione per discostarsi dal convincente e condivisibile indirizzo giurisprudenziale a mente del quale la regolarità contributiva e fiscale, richiesta come requisito indispensabile per la partecipazione ad una gara di appalto ai sensi dell’art. 38 d. lgs. 12 aprile 2006 n. 138, deve essere mantenuta per tutto l’arco di svolgimento della gara fino al momento dell’aggiudicazione, sussistendo l’esigenza della stazione appaltante di verificare l’affidabilità del soggetto partecipante alla gara fino alla conclusione della stessa, restando irrilevante un eventuale adempimento tardivo degli obblighi contributivi e fiscali, ancorché con effetti retroattivi giacché

la (ammissibilità) della regolarizzazione postuma si tradurrebbe in una integrazione dell’offerta, configurandosi come violazione della par condicio”.

Inoltre va anche detto e sottolineato che si è dinanzi ad una violazione “grave”. Infatti in materia di accertamento della regolarità contributiva per la partecipazione ad una gara pubblica, prima del Decreto Ministero del Lavoro del 24.10.2007, il mero fatto che il relativo documento non fosse regolare non costituiva di per sé prova di una grave violazione contributiva definitivamente accertata, poiché qualsiasi inadempimento era ostativo alla dichiarazione di regolarità contributiva, a prescindere dalla soglia di gravità. In seguito alla emanazione del citato provvedimento ministeriale, in attuazione dell’art, 1, comma 1176 l. n. 296 del 2006, recante la regolamentazione delle modalità di rilascio e dei contenuti analitici del documento unico di regolarità contributiva, risultano definite le tipologie di pregresse irregolarità di natura previdenziale ed in materia di tutela delle condizioni di lavoro da non considerare ostative al rilascio del medesimo documento. La disciplina si riferisce a tutti gli utilizzi del documento predetto ivi compresa la materia degli appalti pubblici.

Ne consegue che in una procedura di gara in presenza di un DURC negativo vi è l’obbligo da parte della stazione appaltante di escludere dalla procedura l’impresa interessata, senza che si possano effettuare apprezzamenti in ordine alla gravità degli adempimenti ed alla definitività dell’accertamento previdenziale (Così TAR Campania – Napoli, I, Sentenza 26 giugno 2013 n.

3340).

In conclusione, fermo restando che esiste anche parte della giurisprudenza che affronta il tema con meno rigore, è dato di lampante ovvietà la cura e la dovizia che l’impresa deve prestare alla regolarità contabile in ogni fase della procedura al fine di non rischiare la estromissione anche dopo la avvenuta aggiudicazione.

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Il requisito della regolarità contributiva quale condizione necessaria nelle diverse fasi dell’affidamento pubblico Michele Lo Squadro Amministrativista

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Il requisito della regolarità contributiva delle imprese partecipanti a gare per l’aggiudicazione di appalti con la P.A., deve essere presente in tutte le fasi dell’affidamento della pubblica commessa, dal momento di presentazione dell’offerta, alla fase post aggiudicazione, ed in tutta la fase di esecuzione contrattuale.

Al riguardo occorre dire - come ha avuto modo di rilevare il TAR Veneto, Sez. I, n.

486/14 - che alla luce dell’art. 31, VIII comma, del D.L. n. 69 del 2012, entrato in vigore il 22.6.2013, in caso di mancanza dei requisiti per il rilascio del documento unico di regolarità contributiva (che le stazioni appaltanti debbono acquisire d’ufficio, attraverso strumenti informatici, ai fini della verifica della dichiarazione sostitutiva relativa al requisito di cui all’art. 38, I comma, lett. “i” del codice dei contratti: cfr. il precedente IV comma), “gli Enti preposti al rilascio, prima dell’emissione del DURC…. invitano l’interessato……a regolarizzare la propria posizione entro un termine non superiore a quindici giorni, indicando analiticamente le cause della irregolarità”.

La citata disposizione - che stabilisce che gli Enti previdenziali deputati all’emanazione del DURC debbono attivare un procedimento di regolarizzazione mediante il quale i concorrenti ad una procedura concorsuale, che fossero privi del requisito della regolarità contributiva, possono sanare la loro posizione prima dell’emissione di un documento di irregolarità – ha modificato (per incompatibilità) la prescrizione dell’art. 38 del DLgs n. 163/2006, laddove il requisito della regolarità contributiva, necessario per la partecipazione alle gare pubbliche, è stato pacificamente inteso che deve sussistere al momento della presentazione della domanda di ammissione alla procedura: dovendosi ora, invece, ritenere che il predetto requisito deve sussistere al

momento di scadenza del termine quindicennale assegnato dall’Ente previdenziale per la regolarizzazione della posizione contributiva.

Prima del d.lgs. n. 163/2006, per gli appalti di servizi, la regolarità contributiva andava dichiarata dal concorrente per qualsivoglia violazione in ordine al pagamento di contributi previdenziali e assistenziali.

Nel nuovo regime, sono causa di esclusione solo le gravi violazioni, definitivamente accertate. Mentre il concorrente può essere escluso solo in presenza di gravi violazioni, definitivamente accertate, sicché le violazioni non gravi, o ancora non definitive, non sono causa di esclusione, ai fini della stipula del contratto, l’affidatario deve presentare la certificazione di regolarità contributiva ai sensi dell’art. 2, d.l. n.

210/2002 (art. 38, co. 3, d.lgs. n. 163/2006).

Tale disposizione, a sua volta, prevede il rilascio del D.U.R.C., documento unico di regolarità contributiva, che attesta contemporaneamente la regolarità contributiva quanto agli obblighi nei confronti dell’I.N.P.S., dell’I.N.A.I.L. e delle Casse edili. Il D.U.R.C. regolare, poi, è requisito che accompagna l’intera fase di esecuzione del contratto, essendo necessario al fine del pagamento secondo gli stati di avanzamento e al fine del pagamento della rata di saldo dopo il collaudo.

Ma quali sono i presupposti in presenza dei quali il D.U.R.C. può attestare la regolarità contributiva?

A tal fine soccorre il Decreto del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, adottato in data 24 ottobre 2007, in attuazione dell’art. 1, co. 1176, l. n.

296/2006, che disciplina il DURC in termini generali, a prescindere dallo scopo per cui lo stesso è richiesto, e, dunque, anche con riferimento alla fase dell’affidamento di appalti pubblici.

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Secondo il D.M. in esame: • ai fini specifici della partecipazione a gare di appalto, viene fissata una soglia di “gravità” delle violazioni, ritenendosi le violazioni al di sotto di tale soglia di gravità non ostative al rilascio del d.u.r.c.: non si considera, in particolare, grave lo scostamento inferiore o pari al 5% tra le somme dovute e quelle versate con riferimento a ciascun periodo di paga o di contribuzione o, comunque, uno scostamento inferiore a 100 euro, fermo restando l’obbligo di versamento del predetto importo entro i trenta giorni successivi al rilascio del d.u.r.c. (art. 8, co.

3, d.m. citato); • la pendenza di qualsivoglia contenzioso amministrativo impedisce di ritenere il soggetto in posizione irregolare; fino alla decisione che respinge il ricorso, può essere dichiarata la regolarità contributiva (art. 8, co. 2, lett. a), d.m. citato); • non costituisce causa ostativa al rilascio del d.u.r.c. l’aver beneficiato degli aiuti di stato specificati nel d.P.C.M. emanato ai sensi dell’art. 1, co. 1223, l. n. 296/2006, sebbene non ancora rimborsati o depositati in conto bloccato (art. 8, co. 4, d.m.

Citato).

Il DURC, dunque, attesta solo le irregolarità contributive “definitivamente accertate”, e solo quelle che superano una “soglia di gravità”, fissata autonomamente dal citato D.M.. Da ciò deriva che la declaratoria di non regolarità contributiva è grave indizio, ai fini dell’art. 38, co. 1, lett. i), codice appalti, che sia stata commessa una “violazione grave” e “definitivamente accertata”. Alla stregua del regime ora descritto, la valutazione di gravità o meno della infrazione previdenziale è riservata agli Enti previdenziali, in quanto se questi ritengono la violazione non grave, rilasciano il DURC con esito positivo, viceversa, non procedo-

no al rilascio.

Questo perché, come ci ricorda il Consiglio di Stato (Ad. Pl. n. 8/12): a) gli enti previdenziali sono istituzionalmente e specificamente competenti a valutare la gravità o meno delle violazioni previdenziali; b) il D.U.R.C. è il documento pubblico che certifica in modo ufficiale la sussistenza o meno della regolarità contributiva, da ascrivere al novero delle dichiarazioni di scienza, assistite da fede pubblica privilegiata ai sensi dell’art. 2700 c.c., e facenti piena prova fino a querela di falso; c) le Stazioni Appaltanti non sono gli enti istituzionalmente e specificamente competenti a valutare la gravità o meno delle violazioni previdenziali; d) il Codice degli Appalti deve essere letto e interpretato non in una logica di separatezza e autonomia, ma come una parte dell’ordinamento nel suo complesso, e nell’ambito dell’ordinamento giuridico la nozione di “violazione previdenziale grave” non può che essere unitaria e uniforme, e rimessa all’autorità preposta al rispetto delle norme previdenziali; pertanto, l’art. 38, comma 1, lett. i), laddove menziona le “violazioni gravi” delle norme previdenziali, intende riferirsi alla nozione di “violazione previdenziale grave” esistente nell’ambito

Il DURC attesta solo le irregolarità contributive “definitivamente accertate”, e solo quelle che superano una “soglia di gravità”, fissata autonomamente dal D.M. TEME 1/2.15

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dell’ordinamento giuridico, e in particolare nello specifico settore previdenziale.

Ecco quindi che la valutazione compiuta dagli Enti previdenziali è vincolante per le Stazioni Appaltanti e preclude, ad esse, una valutazione autonoma, anche perchè nell’ambito dell’ordinamento giuridico la nozione di “violazione previdenziale grave” non può che essere unitaria e uniforme, e rimessa all’autorità preposta al rispetto delle norme previdenziali. Pertanto, l’accertamento di una pendenza di carattere previdenziale o assistenziale in capo all’impresa pur dichiarata aggiudicataria dell’appalto, in qualunque tempo prodottasi, fosse anche in epoca successiva alla scadenza del termine per partecipare al procedimento di scelta del contraente, implica, a seconda dei casi, la impossibilità per l’amministrazione appaltante di stipulare il contratto con l’impresa medesima, ovvero la risoluzione dello stesso; sempre in forza di ciò, è del tutto irrilevante un eventuale adempimento tardivo della obbligazione contributiva quand’anche ricondotto retroattivamente, quanto ad efficacia, al momento della scadenza del termine di pagamento (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 12 marzo 2009, n. 1458), alla stregua di quanto precisato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella decisione n. 8 del 2012, secondo cui “Si tratta, del resto, di un corollario del più generale principio (già affermato nella giurisprudenza della Corte di giustizia UE con la pronuncia del 9 febbraio 1996, in cause riunite C-226/04 e C-228/04) secondo cui la sussistenza del requisito della regolarità fiscale e contributiva (che, pure, può essere regolarizzato in base a disposizioni nazionali di concordato, condono o sanatoria) deve comunque essere riguardata con riferimento insuperabile al momento ultimo per la presentazione delle offerte, a nulla rilevando una regolarizzazione successiva la quale, pertanto, non potrà in alcun modo incidere sul dato dell’irregolarità ai fini della singola gara [Cons. St., sez.

VI, 5 luglio 2010, n. 4243]”. Le norme citate, pertanto, se rendono doverosa la esclusione dalla gara dell’impresa cui sia riferibile l’irregolarità conclamata alla stregua della documentazione amministrativa in possesso dalla Stazione Appaltante, in uno stadio 16 TEME 1/2.15

anteriore all’intervento dell’aggiudicazione, tanto più impongono la revoca dell’aggiudicazione, ove in ipotesi già intervenuta, al fine di evitare la illogica aggiudicazione di una gara destinata ad essere oggetto di successiva ed obbligatoria autotutela alla stregua della normativa ora richiamata (Consiglio di Stato, Sez. VI, 29 ottobre 2004, n.7045).

Ed infine sembra utile chiedersi: eventuali errori risultanti dal DURC dinanzi a quale Autorità debbono essere impugnati?

Sul punto, più volte la giurisprudenza ha precisato che il D.U.R.C. si sostanza in una dichiarazione di scienza e si colloca fra gli atti di certificazione o di attestazione aventi carattere meramente dichiarativo di dati in possesso dell’ente, assistiti da pubblica fede ex articolo 2700 c.c. e facenti pertanto prova fino a querela di falso ( cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV n.1458/2009; Sez. V n. 789 /2011 ). Ne consegue che eventuali errori contenuti in detto documento, involgendo posizioni di diritto soggettivo afferenti al sottostante rapporto contributivo, potranno essere corretti dal Giudice Ordinario, o all’esito di proposizione di querela di falso, ovvero a seguito di ordinaria controversia in materia di previdenza e di assistenza obbligatoria. In altri termini, il rapporto sostanziale di cui il D.U.R.C. è mera attestazione si consuma interamente in ambito privatistico, senza che su di esso vengano ad incidere direttamente o indirettamente poteri pubblicistici, per cui il sindacato sullo stesso esula dall’ambito della giurisdizione, ancorché esclusiva, di cui è titolare il giudice amministrativo in materia di appalti.

Si rileva, al riguardo, l’esistenza di indirizzo giurisprudenziale opposto (TAR Lecce 7.11.2013 n. 2258) secondo cui sussiste la giurisdizione amministrativa in merito all’impugnazione del DURC sulla base della considerazione che tale atto - interno alla fase procedimentale di verifica dei requisiti di ammissione dichiarati dal partecipante ad una gara e, quindi, impugnabile non già autonomamente, ma unitamente al provvedimento conclusivo della fase stessa - inerisce al procedimento amministrativo di aggiudicazione di un appalto (SS.UU. 9 febbraio 2011 n. 3169; CdS, V, 11.5.2009 n. 2874).

normazione

Il soccorso istruttorio alla luce della determinazione anac n. 1/2015 Il decreto legge 24 giugno 2014 n. 90, convertito con modificazioni in legge 11 agosto 2014, n. 114 è intervenuto sul controverso istituto del soccorso istruttorio.

Formalmente introdotto dall’art. 27 della direttiva 71/305/CEE del Consiglio, l’istituto del soccorso istruttorio è stato recepito nel nostro ordinamento all’art. 46, co. 1 del Codice dei contratti pubblici.

Nella sua formulazione iniziale, il legislatore aveva previsto che “Nei limiti previsti dagli articoli da 38 a 45, le stazioni appaltanti invitano, se necessario, i concorrenti a completare o a fornire chiarimenti in ordine al contenuto dei certificati, documenti e dichiarazioni presentati”.

Stante l’indeterminatezza del dato letterale, la giurisprudenza si è più volta pronunciata sul tema, al fine di definire i contorni e le condizioni in presenza delle quali si poteva ricorrere a tale strumento integrativo.

Sul punto si sono registrati orientamenti spesso contrastanti, in ragione del fatto che il concreto atteggiarsi dell’istituto ha sempre risentito della necessità di bilanciare i due fondamentali principi del favor partecipationis e della par condicio tra i concorrenti, determinando così alternativamente un’applicazione estensiva ovvero restrittiva del ricorso a tale strumento, in funzione del principio a cui si intendeva dare prevalenza.

Tale dibattito giurisprudenziale deve, in parte, ritenersi superato, alla luce della nuova disposizione introdotta all’art. 39 del d.l. 90/2014, convertito con modificazioni in legge 11 agosto 2014 n. 114.

Con tale norma, rubricata “Semplificazione degli oneri formali nella partecipazione a procedure di affidamento di contratti pubblici”, il legislatore ha procedimentalizzato l’istituto del soccorso

istruttorio, al fine di superare le incertezze interpretative ed applicative del combinato disposto degli artt. 38 e 46 D.Lgs. 163/2006, in un’ottica di deflazione del contenzioso amministrativo in materia di appalti pubblici.

Tuttavia, l’intervento normativo non ha avuto gli effetti di semplificazione sperati, soprattutto in ragione della sua formulazione che ha posto diverse questioni interpretative, rendendo necessario un intervento dell’ANAC al fine di dirimere le problematiche più importanti.

La novella legislativa ha introdotto all’art. 38 D.Lgs. 163/2006 il comma 2-bis ai sensi del quale “La mancanza, l’incompletezza e ogni altra irregolarità essenziale degli elementi e delle dichiarazioni sostitutive di cui al comma 2 obbliga il concorrente che vi ha dato causa al pagamento, in favore della stazione appaltante, della sanzione pecuniaria stabilita dal bando di gara, in misura non inferiore all’uno per mille e non superiore all’uno per cento del valore della gara e comunque non superiore a 50.000 euro, il cui versamento è garantito dalla cauzione provvisoria. In tal caso, la stazione appaltante assegna al concorrente un termine, non superiore a dieci giorni, perché siano rese, integrate o regolarizzate le dichiarazioni necessarie, indicandone il

Pierluigi Piselli Dott.ssa Alessandra Superti Studio legale Cancrini- Piselli Roma

Con l’art. 39 del d.l. 90/2014, legge 11 agosto 2014 n. 114, il legislatore ha procedimentalizzato l’istituto del soccorso istruttorio, superando le incertezze degli artt. 38 e 46 D.Lgs. 163/2006 TEME 1/2.15

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normazione

contenuto e i soggetti che le devono rendere. Nei casi di irregolarità non essenziali, ovvero di mancanza o incompletezza di dichiarazioni non indispensabili, la stazione appaltante non ne richiede la regolarizzazione, né applica alcuna sanzione.

In caso di inutile decorso del termine di cui al secondo periodo il concorrente è escluso dalla gara. Ogni variazione che intervenga, anche in conseguenza di una pronuncia giurisdizionale, successivamente alla fase di ammissione, regolarizzazione o esclusione delle offerte non rileva ai fini del calcolo di medie nella procedura, né per l’individuazione della soglia di anomalia delle offerte”.

Le principali difficoltà interpretative hanno riguardato la qualificazione come essenziali o meno delle irregolarità degli elementi e delle dichiarazioni sostitutive rese dal concorrente.

La definizione del concetto di essenzialità delle informazioni fornite, ha una portata dirompente anche in funzione dell’individuazione delle cause di esclusione per le quali non si ritiene possa essere ammessa alcuna integrazione e/o regolarizzazione.

In particolare, la mancanza di una definizione del concetto di essenzialità delle irregolarità, lascia sostanzialmente alla stazione appaltante la determinazione dei casi in cui è ammesso il ricorso al soccorso istruttorio, con il rischio di ingenerare comportamenti disomogenei in ordine ad una stessa fattispecie.

L’ANAC, intervenuta sul punto ha affermato che “In sintesi, le carenze essenziali riguardano l’impossibilità di stabilire se il singolo requisito contemplato dal comma 1 dell’art. 38 sia posseduto o meno e da quali soggetti (indicati dallo stesso arti-

Il legislatore ha prescritto la sanabilità delle carenze delle dichiarazioni rese, la condotta dell’operatore è comunque sanzionata con l’irrogazione della sanzione pecuniaria 18 TEME 1/2.15

colo). Ciò si verifica nei casi in cui: a) non sussiste dichiarazione in merito ad una specifica lettera del comma 1 dell’art.

38 del Codice; b) la dichiarazione sussiste ma non da parte di uno dei soggetti o con riferimento ad uno dei soggetti che la norma individua come titolare del requisito; c) la dichiarazione sussiste ma dalla medesima non si evince se il requisito sia posseduto o meno”.

Appare opportuno evidenziare che, nonostante il legislatore ha prescritto la generale sanabilità delle carenze delle dichiarazioni rese, la condotta dell’operatore, seppur sanabile, è comunque sanzionata con l’irrogazione della sanzione pecuniaria che rappresenta, pertanto, un deterrente volto ad evitare che i concorrenti, stante la possibilità di ricorrere allo strumento del soccorso istruttorio, siano indotti a produrre dichiarazioni incomplete.

Con tale pronuncia, l’ANAC ha sostanzialmente recepito l’orientamento del Consiglio di Stato che sul punto aveva precedentemente affermato che “La nuova disciplina del soccorso istruttorio può ritenersi un’implicita ammissione normativa della facoltà delle stazioni appaltanti di richiedere in modo analitico e da parte di tutti i soggetti interessati dalla norma le dichiarazioni di cui all’art.

38, comma 1 del Codice, al fine di evitare l’esclusione dalla gara per mere carenze documentali” (Cons. St. Ad. Plen., 30 luglio 2014, n. 16).

Per quel che attiene specificamente il profilo sanzionatorio, l’ammontare della sanzione è determinata dalla stazione appaltante nell’atto di gara, a garanzia dell’imparzialità e della parità di trattamento di tutti i concorrenti, ed è applicata automaticamente, solo nel caso in cui il concorrente intenda ricorrere al soccorso istruttorio.

Il quantum deve essere commisurato al valore dell’appalto per cui si gareggia, sempre entro i limiti normativamente individuati, con particolare riguardo alle gare suddivise in lotti.

La sanzione, inoltre, non viene graduata in funzione della gravità dell’irregolari-

normazione

tà riscontrata ma è onnicomprensiva, in quanto legata esclusivamente all’essenzialità dell’informazione mancante.

Nell’ipotesi di avvalimento, la sanzione deve essere comminata anche all’impresa ausiliaria, in ragione del fatto che il concorrente soddisfa i requisiti di partecipazione mediante quelli posseduti dalla prima.

Alcune perplessità sono sorte in merito alla possibilità di applicare la nuova disciplina del soccorso istruttorio, segnatamente nella parte in cui viene prevista l’irrogazione della sanzione, nell’ambito di procedure ristrette, in quanto in tali procedure la cauzione non è presentata unitamente alla richiesta di invito.

Tuttavia, deve rilevarsi che la cauzione provvisoria non costituisce presupposto per l’applicazione della sanzione ma solo garanzia del versamento e, pertanto, nulla osta all’applicabilità di tale disciplina anche alle procedure ristrette.

La novella legislativa, contempla, altresì, ipotesi di irregolarità non essenziali e non indispensabili, per le quali viene riconosciuta la possibilità di ricorrere all’istituto del soccorso istruttorio, senza però che sia comminata alcuna sanzione, in ragione della minore gravità della carenza.

In tali ipotesi, il soccorso istruttorio è funzionale a garantire la completezza delle informazioni fornite e ad assicurare il rispetto del generale principio di buona fede e leale collaborazione, consentendo alla stazione appaltante una celere e sicura verifica dei requisiti, acquisendo quelle informazioni che, seppur non essenziali, sono comunque esigibili.

Per quel che attiene la portata applicativa della nuova disciplina del soccorso istruttorio, il comma 1-ter dell’art.

46 D.Lgs. 163/2006, introdotto dall’art.

39 d.l. 90/2014 conv. in l. n. 114/2014, prevede che “Le disposizioni di cui all’articolo 38, comma 2-bis, si applicano ad ogni ipotesi di mancanza, incompletezza o irregolarità degli elementi e delle dichiarazioni, anche di soggetti terzi, che devono essere prodotte dai concorrenti in base alla legge, al bando o al discipli-

nare di gara”.

Appare di tutta evidenza che il legislatore, con tale previsione, ha inteso ampliare l’ambito di operatività del soccorso istruttorio rispetto alla normativa previgente che circoscriveva, invece, la possibilità di ricorrere a tale strumento solo al fine di procedere ad integrazioni ovvero chiarimenti in ordine al contenuto delle dichiarazioni rese.

Attualmente, infatti, il concorrente può ricorrere al soccorso istruttorio al fine di sanare ogni omissione o incompletezza documentale, con i soli limiti dell’inalterabilità del contenuto dell’offerta e della falsità delle dichiarazioni rese.

Sotto il primo profilo, resta fermo, quindi, il principio per cui i requisiti di partecipazione devono essere posseduti dal concorrente alla scadenza del termine fissato nel bando per la presentazione dell’offerta o della domanda.

Per quel che attiene, invece, le false dichiarazioni, qualora la stazione appaltante accerti che il concorrente abbia presentato una dichiarazione ovvero una documentazione non veritiera, si attiva il procedimento disciplinato al comma 1-ter dell’art. 38 D.Lgs. 163/2006 che prescrive che la stazione appaltante dia opportuna segnalazione di tale circostanza all’Autorità per l’applicazione delle sanzioni pecuniarie e interdittive fissate nella disciplina di riferimento.

Sulla base dell’analisi svolta, deve ritenersi che il legislatore, con la disciplina di cui all’art. 39 d.l. 90/2014 conv. in l. n. 114/2014, ha inteso dare nuovo slancio al soccorso istruttorio, al fine di garantire in concreto il principio del favor partecipationis, “imponendo lo svolgimento di un’istruttoria veloce ma preordinata ad acquisire la completezza delle dichiarazioni, prima della valutazione dell’ammissibilità dell’offerta o della domanda, e di autorizzare la sanzione espulsiva quale conseguenza della sola inosservanza da parte dell’impresa concorrente all’obbligo di integrazione documentale entro il termine perentorio accordato, a tal fine, dalla stazione appaltante” (ANAC, determinazione n. 1/2015).

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I processi di cura e i modelli organizzativi emergenti: il monitoraggio continuo dei segnalatori clinici assistenziali a supporto delle analisi economiche Stefano Marcelli Direttore delle Attività didattiche professionalizzanti Università Politecnica delle Marche Corso di Laurea in Infermieristica Polo Didattico di Macerata Mirco Gregorini Direttore Dipartimento Professioni Sanitarie Asur Marche Area Vasta N. 4 Fermo Massimo Esposito Dirigente amministrativo di Struttura Complessa responsabile rischio clinico Agenzia Sanitaria Regione Marche Renato Rocchi Direttore Dipartimento Professioni Sanitarie Asur Marche Area Vasta N. 3 Macerata Elio Capecci Direttore Dipartimento Professioni Sanitarie Asur Marche Area Vasta N. 5 Ascoli Piceno Adoriano Santarelli Direttore delle Attività didattiche professionalizzanti Università Politecnica delle Marche Corso di Laurea in Infermieristica Polo Didattico di Fermo

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I modelli organizzativi emergenti I presupposti che vanno ad influenzare il successo durevole di un’organizzazione sanitaria, sono da ricercarsi nelle potenzialità degli assetti infrastrutturali1. Gli attuali modelli di cura, si caratterizzano per un’elevata complessità organizzativa e assistenziale, dove i “buoni” risultati possono essere conseguiti solo se le direzioni strategiche hanno la capacità di governare i fondamentali determinanti del successo organizzativo come: la flessibilità, l’uniformità dell’offerta assistenziale e la sicurezza dei malati e degli operatori2. I modelli organizzativi emergenti caratterizzati dalla ridefinizione delle funzioni, all’interno della filiera di cura, sono in grado di orientare le prestazioni verso i bisogni degli utenti valorizzando la crescita dei profili professionali e la sostenibilità economica. La scelta strategica di intraprendere nuove modalità organizzative, da una parte deriva dalla necessità di reagire o di anticipare le continue spinte al cambiamento per non correre il rischio di soccombere ad una competizione sempre maggiore, dall’altra nasce dalla volontà di ridefinire le modalità di risposta sanitaria ai bisogni emergenti dei cittadini, tenendo conto delle risorse limitate, ma anche della imprescindibile esigenza di fornire appropriatezza clinico-assistenziale, evitando aree di sottoutilizzo, di omogeneizzazione dei carichi di lavoro, incrementando l’organizzazione delle aree di degenza secondo i livelli di complessità assisten-

ziale, esaminando sistematicamente gli indicatori di qualità di esito. Di conseguenza, i modelli organizzativi emergenti, si sviluppano su due binari paralleli, indipendenti tra loro come metodo, ma necessariamente complementari come finalità operativa. Da una parte la definizione dei nuovi assetti delle aree di degenza attraverso la realizzazione dei modelli per intensità di cura, dall’altra la misurazione continua degli esiti sensibili alle performance dei professionisti della salute. In riferimento alla ridefinizione dei singoli “contenitori di assistenza”, non si cerca di collocare il paziente per patologia principale, ma nel luogo in cui l’intensità di cura è più rappresentata perché i singoli professionisti saranno nella condizione di ruotarvi intorno. La multidimensionalità di questa metodologia di approccio patient-oriented, si contraddistingue per i suoi criteri di definizione, tarati sui bisogni clinici assistenziali di multispecialità, sulla valutazione del carico assistenziale e sul grado di stabilizzazione delle condizioni generali. Un sistema assistenziale organizzato per intensità di cura consiste nella presenza di aree meno circoscritte rispetto alle attuali strutture, in cui vengono erogate prestazioni assistenziali efficaci senza barriere verso le altre parti dell’azienda, con pazienti che passano (flusso) da un livello assistenziale all’altro in base all’intensità assistenziale e clinica richiesta. Di conseguenza tale metodologia, si caratterizza in un sistema strutturato per aree dedicate a utenti omogenei

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sotto il profilo del fabbisogno assistenziale3-4. Per raggiungere tale obiettivo, vi è la necessità di avviare nuovi strumenti di governance, in quanto non è solamente una trasformazione logistica della struttura ma principalmente un nuovo modello operativo nei confronti del paziente, che prevede di prendersi carico del suo intero percorso clinicoassistenziale, rapportandosi con la persona in modo personalizzato, attraverso metodologie di lavoro multidisciplinari organizzate per processi, supportate da linee guida e protocolli. Per completare e migliorare tale innovazione, vi è l’urgenza di studiare la stretta relazione tra gli elementi distintivi dei singoli staff e i risultati in termini di valore aggiunto, ma fondamentalmente vi è l’obbligatorietà di stabilire e misurare in maniera incessante gli indicatori di cura sensibili, per determinare in modo valido e affidabile se i progetti di miglioramento messi in atto, permettono di promuovere il miglioramento continuo della qualità5.

La revisione della letteratura nazionale ed internazionale è stata eseguita attraverso l’utilizzo di motori di ricerca quali PubMed, CINAHL, Cochrane Databases, EBSCO research, National Database of Nursing Quality Indicators, e periodici elettronici come American Nurses Association, The Journal of the American Academy of Nurse Practitioners e Nursing Research, attraverso specifiche parole chiavi, come clinical indicators, nursing outcomes, quality of care, nursing sensitive patient outcomes, nursing

minimum data set and nursing process.

Il primo modello di valutazione delle attività sanitarie fu sviluppato alla fine degli anni sessanta da Donabedian, che identificò gli indicatori di struttura, di processo e di esito, come la mortalità, la morbosità e la durata della degenza6. In seguito, altri indicatori clinici di esito come la mortalità intraospedaliera, le riammissioni ospedaliere entro trenta giorni dalla dimissione, le incapacità di intervenire in tempi rapidi in caso di arresto cardio circolatorio e le infezioni conseguenti a pratiche assistenziali, vennero presi in considerazione come indicatori di efficienza sanitaria7. Tarlov A. et Al, riferendosi al modello di analisi di Donabedian, attraverso il Medical Outcomes Study (MOS), determinò altri “segnalatori” per valutare l’assistenza, lo stato funzionale e gli aspetti clinici8.

Successivamente Mc Kormick, ha contestualizzato gli indicatori di esito all’interno delle aree critiche, in relazione all’incidenza di lesioni da pressione, al livello di mobilità, alla disidratazione e alla continenza9. Brown ha considerato

La patient-oriented, si contraddistingue per i suoi criteri di definizione, tarati sui bisogni clinici assistenziali di multispecialità e sulla valutazione del carico assistenziale TEME 1/2.15

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le condizioni globali del paziente, il livello di soddisfazione e la percezione della propria salute10. Gillette B. et Al, ha dato maggior peso alla sicurezza dell’assistito, alla capacità di autocura e al grado di soddisfazione11. Altri esperti come Nailor et Al, si sono soffermati sul livello di stress dell’assistito e sui costi dell’assistenza 12 . Altri autori come Johnson et Al, alla fine degli anni novanta non solo hanno stabilito specifici indicatori capaci di verificare le performance assistenziali, ma li ha collegati a specifiche variabili come la complessità clinica del paziente, le risorse dell’organizzazione le risorse umane e con i livelli di competenza dei singoli professionisti13.

Keston VJ et Al, conducendo uno studio negli Stati Uniti nei pazienti sottoposti a protesi d’anca, ha dimostrato che era possibile ridurre le spese e migliorare la qualità attraverso l’applicazione delle linee guida derivanti dalle migliori evidenze scientifiche, l’implementazione dell’educazione preoperatoria, l’utilizzo dell’anestesia spinale, l’espansione dei modelli di assistenza infermieristica standardizzati e l’attivazione dei percorsi efficaci per migliorare le dimissioni programmate14. L’attenzione specifica e continua sugli indicatori clinici assistenziali è confermata dal fatto, che gli eventi avversi ospedalieri occupano l’undicesimo posto come causa dei decessi15, seguiti da incidenti stradali, inquinamento atmosferico, violenza, droga e alcol e tali avvenimenti imprevisti, con una percentuale tra l’8% e il 12% vengono considerati caratteristici dei sistemi sanitari avanzati16. Zegers et Al, ha stimato che le spese dell’assistenza ospe-

La rilevazione continua degli esiti costituisce parte integrante della ricerca valutativa e rappresenta un elemento strategico per tutti i sistemi sanitari 22 TEME 1/2.15

daliera diretta, dovuti principalmente al prolungamento delle giornate di degenza, circa il 3% di tutti i giorni di ricovero e l’1% della spesa sanitaria totale potevano essere attribuiti a eventi avversi prevenibili17. In ambito chirurgico si è dimostrato che specifici indicatori, caratteristici di performance inadeguate, come l’insorgenza di lesioni da pressione, cadute accidentali, infezioni polmonari, gestione non appropriata dei cateteri uretrali ed errori di terapia, erano in qualche modo evitabili18. La rilevazione continua degli esiti costituisce parte integrante della ricerca valutativa e rappresenta un elemento strategico per tutti i sistemi sanitari, dove le caratteristiche del Nursing influenzano i risultati delle cure, migliorando la qualità globale19. La necessità di concentrare l’attenzione sui cambiamenti misurabili delle condizioni dei pazienti determinati dalle attività infermieristiche20 è da ricercarsi nell’esigenza di differenziarli rispetto a quelli collegati alle attività multiprofessionali e multidisciplinari, perché, come evidenziato dalla letteratura, il caring derivante dal Nursing, da la possibilità di rendere più efficaci ed efficienti le singole organizzazioni, attraverso la riduzione degli eventi avversi, la riduzione delle giornate di degenze e dei costi21-22. Alla fine degli anni settanta, esperti del settore come Hover et al. ha individuato un set di indicatori, in riferimento alle conoscenze del paziente, in relazione alla patologia, alla capacità di autocura, alle terapie e ai farmaci23.

Uno studio condotto in Corea, denominato Delphi, utilizzando la tassonomia NOC, ha individuato cinque variabili sensibili, per valutare l’assistenza erogata, come i parametri vitali, la gravità delle infezioni, i comportamenti orientati alla sicurezza, la prevenzione delle cadute e il controllo del dolore24. Abraham IL et Al, si è concentrato sulle capacità relazionali e sul confort25, mentre Irvine et Al, oltre allo stato funzionale e al self care terapeutico, ha contestualizzato come variabile sensibile anche il tono dell’umore26. L’American Nursing Asso-

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ciation (ANA) ha fondato il National Database Nursing Quality Indicators (NDNQI) una delle prime banche dati che forniscono relazioni trimestrali sugli indicatori delle singole strutture, dei processi e degli esiti per valutare l’assistenza27, dove ad oggi su base volontaria, più di 2.000 ospedali degli Stati Uniti fanno parte del NDNQI, mentre è obbligatoria la partecipazione per quelle strutture, che aspirano al riconoscimento di Magnet Hopital dell’American Nurses Credentialing Centre28. Il riconoscimento Magnet rappresenta un indicatore fondamentale per i processi di Benckmarking, dove gli “ospedali migliori”, vengono valutati in relazione al livello di leaderschip interna, alle caratteristiche strutturali, alla qualità delle performance assistenziali, alla capacità di sviluppare la ricerca e implementare processi di crescita continua e ai livelli di mortalità. In riferimento alla particolarità espressa dagli indicatori assistenziali, oltre a quelli precedentemente citati, all’interno dei Magnet Hospital, vengono ritenuti importanti altri set di riferimento, come l’infiltrazione endovenosa periferica, la contenzione fisica, le infezioni correlate a linee venose centrali e le complicanze da ventilazione meccanica.

Questo approccio fondato sulla qualità totale, ha determinato all’interno di tali strutture, una riduzione del 14% del tasso di mortalità ospedaliera nei pazienti chirurgici a trenta giorni e del 12% di probabilità di fallimento durante le procedure rianimatorie29. Il National Quality Forum (NQF), attraverso la costruzione di un consenso sulle priorità e gli obiettivi di miglioramento delle prestazioni sanitarie, ha individuato altri rilevatori di performance, come la consulenza no smoking nei pazienti con insufficienza cardiaca 30 . Il Collaborative Alliance for Nursing Outcomes ( CALNOC), alimentata da 175 ospedali, ha incentrato le proprie attenzioni anche sulle infezioni ematiche associate ai cateteri PICC e sulla gestione delle dosi dei farmaci31, mentre l’Health Outcomes for Better Information and Care (HOBIC),

con l’obiettivo di promuovere e diffondere l’uso standardizzato di informazioni infermieristiche e restituire feedback ai stessi professionisti, relativi agli esiti dei pazienti, identificati in diversi contesti assistenziali, come ospedali per acuti, territorio e continuità assistenziale, ha focalizzato l’attenzione anche sulla nausea, sulla dispnea, sulla fatigue e sul selfcare terapeutico32. Secondo la matrice concettuale, basata sul modello di Holzemer’s Outcomes Model for Health Care Research, una revisione accurata attraverso la banca dati EBSCO di articoli dal 2000 al 2012, oltre ai già descritti sensitive outcome, ha indicato anche la soddisfazione del paziente e della famiglia rispetto all’assistenza infermieristica33.

Staff assistenziale e i guasti di sistema Nonostante siano stati compiuti innumerevoli sforzi per incrementare la sicurezza delle cure, la conseguente necessità di contenere i costi derivanti da errori, l’esigenza di mantenere e collocare gli assetti ospedalieri verso l’ottimizzazione dei processi ha orientato gli esperti del settore verso specifiche attività di ricerca, per capire in che modo le caratteristiche qualitative e quantitative degli staff assistenziali, potevano influenzare gli esiti finali delle cure34. D’Aumor et Al, considerando sei nursing sensitive outcome, come le lesioni da decubito, le cadute, la terapia farmacologica, le polmoniti, le infezioni urinarie e la contenzione, su 2.699 ricoverati su 22 unità mediche in 11 ospedali in Quebec, ha dimostrato che il 15% dei pazienti è stato a rischio di un evento avverso riconducibile a uno degli indicatori precedentemente descritti35. Studi multicentrici su larga scala hanno studiato la correlazione tra staff infermieristico e probabilità di eventi avversi36, definendo un’organizzazione sanitaria di qualità e innovativa, se capace di controllare i costi, evitare gli eventi sfavorevoli e essere in possesso di personale di assistenza ben preparato e competente37.

La letteratura scientifica mette in risalto che i pazienti trasferiti dalle terapie intensive alle aree di degenza mediche TEME 1/2.15

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e chirurgiche, sono fragili e vulnerabili e per evitare il rischio di riammissione in area critica, vi è la necessità di personale qualificato e un monitoraggio continuo degli esiti38. Infatti, una revisione sistematica, mette in evidenza che i pazienti riammessi in terapia intensiva, producono un aumento della durata di degenza (35-47 giorni) almeno il doppio rispetto agli standard, un aumento della mortalità da 1,5 a 10 volte, un incremento delle infezioni nosocomiali, un disagio per i pazienti e per le famiglie e un inevitabile aumento dei costi, stimato a 15 miliardi di dollari39. Altre cause che producono guasti di sistema, che si traducono in un aumento della spesa, sia nella gestione dei pazienti adulti che pediatrici, sono il ricorso al lavoro straordinario e all’aumento della durata dei turni40-41. La relazione tra particolari caratteristiche degli ambienti di cura, come il rapporto infermiere – paziente, l’istruzione degli operatori, l’ambiente di lavoro e la soddisfazione vengono studiati da oltre un decennio42. Precisamente, Kelly D et Al, attraverso un’indagine su di un campione di 320 strutture ospedaliere per un totale di 3217 infermieri di terapia intensiva, ha accertato che i pazienti critici ricoverati in aree dove l’ambiente di lavoro era ottimale, avevano un 36%-40% di probabilità in meno, di sviluppare infezioni legate alla ventilazione meccanica, al cateterismo vescicale e agli accessi venosi centrali, rispetto agli ambienti di lavoro scadenti43. Un progetto di studio che ha coinvolto 33.659 operatori in 488 ospedali in 12 paesi europei, ha messo in evidenza i “difetti” assistenziali, derivanti da criticità organizzative, che operativamente si sono tradotte in attività incompiute, in riferimento alla gestione del confort e delle attività relazionali 53%, allo sviluppo e aggiornamento dei piani di assistenza e percorsi di cura 42%, e per un 41% all’educazione terapeutica dei pazienti e della famiglia44. Tucker AL et Al, afferma che durante i “round” assistenziali, mediamente ogni ora, i professionisti sono costretti ad interrompere le proprie attività, per risolvere determinati 24 TEME 1/2.15

problemi, come presidi mancanti, attrezzature obsolete, scarsità di farmaci, ritardi nei referti di esami ematici e approvvigionamento di sacche per trasfusioni di sangue45. La letteratura mette in evidenza che la presenza di professionisti con contratto di lavoro a tempo determinato influisce in maniera negativa sugli esiti sensibili46. Una valutazione sui risultati in area chirurgica, con pazienti con età > di 50 anni, ha messo in risalto l’influenza della dotazione organica e precisamente si è accertato che uno staff inadeguato ha comportato un aumento del 7% di mortalità a trenta giorni dal ricovero47. In riferimento al livello di istruzione infermieristica, Kutney-Lee A et Al attraverso un’analisi retrospettiva della documentazione fornita da 134 presidi ospedalieri per un periodo tra il 1999 e il 2006, è emerso che un aumento di dieci punti percentuale di infermieri in possesso della laurea, è stato associato ad una riduzione media di 2,12 decessi su 1000 pazienti e una diminuzione media di 7,47 morti su un sottogruppo affetto da complicanze48. Kelly DM et Al, su 55.159 pazienti sottoposti a ventilazione meccanica negli ospedali di cura per acuti della California, Florida, New Jersey e Pennsylvania, ha dato prova che gli ambienti di cura positivi sono capaci di ridurre la mortalità dell’11% a trenta giorni dal ricovero49. Infine, una recentissima revisione, una delle più importanti indagini infermieristiche (denominata RN4CAST, da Registered Nurses Forecasting), che ha coinvolto 422.730 pazienti con età > di 50 anni sottoposti ai più comuni interventi di chirurgia generale, vascolare ed ortopedica, in 300 ospedali di 9 Stati europei (Svizzera, Belgio, Finlandia, Irlanda, Paesi Bassi, Norvegia, Spagna, Inghilterra e Svezia) con una dotazione organica pari a 26.516 infermieri, ha confermato che per combattere il rischio di eventi avversi e l’aumento dei costi di gestione, è necessario, modellare le dotazioni organiche in relazione alla complessità assistenziale e avere personale in possesso di una formazione universitaria avanzata50.

Conclusioni

I sforzi e i metodi applicati dalle industrie per salvaguardare il prodotto finale, hanno insegnato che la sicurezza non dipende soltanto dall’implementazione di nuove tecnologie e dalla ricerca a tutti i costi del risparmio economico, ma essa scaturisce dalla capacità di raggiungere un certo livello di cultura, di trasparenza e di disciplina all’interno delle aree produttive. L’obiettivo primario è rappresentato dalla capacità di ridurre l’errore, far crescere in maniera adeguata i professionisti della salute che si occupano di caring assistenziale, lottando per diffondere le migliori evidenze disponibili, migliorare l’affidabilità dei sistemi, sviluppare le misure per affrontare gli imprevisti, dare un peso fondamentale agli esiti sensibili, promuovere il senso di appartenenza al gruppo, misurare la capacità di gestire i conflitti e tutto quanto possa aiutare a mettere i professionisti nelle condizioni, in cui è facile fare le cose giuste e difficile fare quelle sbagliate. Stabilire e raccogliere indicatori non deve essere il fine ultimo di un processo di miglioramento, ma un suo strumento. Stabilire e monitorare i cosi detti segnalatori clinici assistenziali, permette di far emergere le aree in cui è necessario mettere in atto strategie di miglioramento della qualità, permette di intercettare le aree di inappropriatezza e di scostamento dagli esiti previsti, supporta la programmazione, sviluppa la valutazione multidimensionale degli ostacoli e permette di misurare se quello che un sistema sta facendo è in linea con gli standard di riferimento51.

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TEME 1/2.15

27

stima del fabbisogno riabilitativo

Stima del fabbisogno del personale della riabilitazione nella asl di Viterbo Giorgio Demurtas Direttore Didattico Corso di Laurea Magistrale in Scienze Riabilitative delle Professioni Sanitarie ASL Viterbo Università la Sapienza Rosella Bonifazi Fisioterapista Distretto 3 ASL Viterbo Silvia Dari Docente Diritto Amministrativo Corso di Laurea Magistrale in Scienze Riabilitative delle Professioni Sanitarie ASL Viterbo Università la Sapienza

28 TEME 1/2.15

Non esiste a tutt’oggi una stima del fabbisogno riabilitativo a livello locale.

Lo scopo di questo lavoro è stato quello di individuare quanti pazienti sono interessati, quanti operatori sono coinvolti, quale è l’offerta attuale di riabilitazione della ASL di Viterbo e quella delle strutture accreditate presenti sul territorio.

Gli obiettivi della ricerca sono stati: 1. definire il fabbisogno reale di personale della riabilitazione, 2. valutare se il numero degli operatori attivi è adeguato o carente in relazione al fabbisogno.

La metodologia utilizzata è stata quella della ricerca sistematica e dell’elaborazione dei dati sul numero degli operatori attivi e dei pazienti eleggibili, il carico di lavoro medio annuo per operatore e le prestazioni totali attese per la popolazione residente (Case-Mix Riabilitativo), sia dalla struttura pubblica sia privata-accreditata, nei tre diversi setting riabilitati: ospedaliero, ambulatoriale, domiciliare (ADI e ADIAI).

I dati ottenuti rappresentano il numero di operatori necessari per coprire il fabbisogno totale di personale della riabilitazione della provincia di Viterbo. Il risultato solleva delle domande sulle scelte più opportune per coprire l’intero fabbisogno di personale della riabilitazione all’interno della ASL di Viterbo.

Il Legislatore negli ultimi anni ha trattato il problema della dotazione di personale introducendo standard di riferimento per il personale ospedaliero, degli ambulatori e per le terapie domiciliari. L’asse decisionale del fabbisogno di organico è stato spostato sulle Regioni, divenute gli enti preposti a tradurre, attraverso le Aziende Sanitarie, i bisogni di salute in servizi sanitari per i cittadini dei territori di competenza.

In questo quadro la determinazione del fabbisogno di personale in riabilitazione rappresenta una delle variabili fondamen-

tali nella progettazione organizzativa dei servizi ed è necessaria per garantire adeguati ed appropriati livelli qualitativi nelle diverse aree cliniche, quale elemento centrale nel contesto della programmazione sanitaria, anche nell’attuazione degli Atti Aziendali.

La stima del fabbisogno si traduce pertanto nella sintesi di un’analisi multifattoriale che incrocia: • fabbisogno vero e proprio (quanti operatori), • livello di intensità assistenziale, • obiettivi di salute da perseguire con le competenze del gruppo professionale, • organizzazione di percorsi, progetti e programmi riabilitativi, • management con la struttura dell’offerta e le risorse economiche disponibili.

MATERIALI E METODI La dotazione di personale dell’area della riabilitazione deve essere adeguata alla tipologia, al volume, alla durata delle prestazioni erogate e al case-mix assistenziale come specificato nei DCA regionali.

Questi prevedono: • Per i trattamenti ambulatoriali: 1 paziente ogni ora, con una presa in carico effettiva di 45 minuti, per un totale massimo di 36 ore settimanali per operatore.

• Per i trattamenti domiciliari: 1 paziente ogni 108 minuti, comprensivi dei tempi di spostamento con una presa in carico effettiva di 45 minuti, per un totale massimo di 20 pazienti settimanali (il numero di accessi varia a seconda del livello assistenziale).

• Per i trattamenti in regime di ricovero: il trattamento riabilitativo si deve effettuare con il rispetto degli stessi tempi previsti per lo svolgimento delle attività ambulatoriali, mentre il numero di accessi dipende dal livello assistenziale.

Per calcolare la media delle presenze an-

stima del fabbisogno riabilitativo

nue dei fisioterapisti della ASL di Viterbo (ospedale, ADI, ambulatori), si è preso un anno di riferimento considerando 36 ore settimanali spalmate su 6 giorni contrattualmente dovuti, seguendo il seguente schema: • Orario contrattuale netto meno saldo fra ferie, festività e recuperi spettanti e goduti.

• Ore dovute effettive totali meno le assenze e i congedi.

• Calcolo del tasso di assenteismo (assenze al di fuori delle ferie e dei permessi retribuiti).

• Ore ordinarie di presenza attiva.

• Ore produttive totali.

Nel lavoro svolto è stata considerata l’attività di riabilitazione svolta in: • Ambulatori Fkt • Ospedali: Attività di riabilitazione intra-ospedaliera (intensiva su pazienti acuti) • Territorio: Assistenza Domiciliare Integrata (media-bassa intensità); ADIAI (alta intensità) Inoltre sono state mappate nel territorio diverse strutture autorizzate ed accreditate, specificatamente: • quattordici RSA per un totale di 723 posti letto1, • due strutture per lungodegenza per un totale di 84 posti letto, • cinque case di cura, due delle quali svolgono attività ADI, • tre strutture di medicina per acuti • una struttura per ADI e attività ambulatoriale, • una struttura convenzionata per la riabilitazione ambulatoriale, • otto cooperative sociali, • numerosi centri autorizzati privati con prestazioni a carico dell’utente.

Tab.1: mappatura delle professioni sanitarie della riabilitazione nella ASL VT al 31/12/2014

Profilo Fisioterapista Logopedista Massaggiatore non vedente Tecnico della Riabilitazione Psichiatrica Terapista neuropsicomotricità dell’età evolutiva Terapista Occupazionale Educatore Professionale Podologo Ortottista

Tot Organico personale di ruolo 80 9 1 1 4 4 9 0 1

Alcune figure professionali della riabilitazione, quali il Podologo e l’Ortottista, risultano del tutto assenti (tab.1), mentre per altre si registra una scarsa rappresentanza rispetto all’effettivo bisogno come nel caso di logopedisti e Terapisti Occupazionali, figure riabilitative insieme al fisioterapista fondamentali nella pianificazione e attuazione dei percorsi riabilitativi (PDCA) .

Di seguito si riportano per ciascun fabbisogno riabilitativo le metodologie di analisi utilizzate: 1. Fabbisogno riabilitativo Ospedaliero: Per ciascuna Unità Operativa di degenza è stato elaborato tenendo conto dei posti letto previsti2, del relativo tasso di occupazione e l’effettiva attività svolta in Azienda nell’anno 2012.

2. Fabbisogno riabilitativo Ambulatori Sono stati estrapolati i dati SIAS (anno 2012) relativi alle prestazioni della Regione Lazio e si è applicato il metodo statistico della standardizzazione diretta considerando il numero dei residenti riportati nella banca dati ISTAT; ovvero dall’andamento regionale si è risalito a quello Aziendale.

3. Fabbisogno riabilitativo ADI (Assistenza Domiciliare Integrata) La popolazione eleggibile è stata individuata applicando le direttive Regionali per l’Assistenza Domiciliare Integrata con la specifica della disaggregazione dei livelli

1.

La ASL ha stimato un fabbisogno provinciale pari a 826 posti letto, risultando mancanti 103, al momento sono in corso di costruzione 3 RSA

2.

Ai sensi della deliberazione commissariale della Regione Lazio n. 45/2010

TEME 9.10

29

stima del fabbisogno riabilitativo

diviso le giornate medie di degenza, ammontano a 7.280.

Tenendo conto che negli ospedali dell’Azienda sono stati trattati 5.558 pazienti, sono state erogate 36.688 prestazioni da 17 operatori, ciascun fisioterapista in media all’anno eroga 2.158 prestazioni a 327 pazienti.

Considerato che i pazienti necessitanti ma non trattati ammontano a 1722, si deduce RISULTATI che per coprire il fabbisogno di Fisioterapi1. Fabbisogno riabilitativo Ospedaliero: Il fabbisogno riabilitativo ospedaliero è sti ospedalieri della ASL risultano mancanstato calcolato intrecciando dati Aziendali ti 5 operatori. relativi all’anno 2012 e i pazienti teoricamente necessitanti, come previsto dal Pia- 2. Fabbisogno riabilitativo Ambulatori Applicando il metodo della standardizzano Sanitario Regionale 2010/2012.

Considerato che i posti letto dedicati alla zione diretta sono stati estrapolati i dati Riabilitazione previsti per la ASL di Viter- SIAS del Lazio, deducendo quelli probo dalla Regione Lazio siano 176, poiché vinciali. Il dato ottenuto è stato messo a l’occupazione media Aziendale è stata del confronto con il volume medio di presta85%, i posti letto effettivamente utilizza- zioni per 1000 abitanti (Fonte ASPLAZIO ti ammontano a 149,6 ciascuno con 7,5 2012). Successivamente è stato ricercato il numero degli operatori ed il tempo effetgiornate medie di degenza (Tab.2). tivamente lavorato da ciascuno che amTab.2: calcolo del fabbisogno riabilitati- monta ad una media di 1480 ore, ricavavo ospedaliero. Anno 2012 to dal report analitico teste equivalenti3: da tali risultati si è calcolata la mePosti letto ospedali* 176 dia delle prestazioni erogate da ciascun Occupazione media dei posti 85% operatore ASL/VT considerando il nuletto riabilitativi nella ASL/VT ** 149,6 mero ottenuto per teste equivalenti.

Giornate medie degenza** 7,5 Tale valore è stato diviso per le prestazioni Pazienti necessitanti 7.280 totali erogabili dalla ASL/VT, deducendo in Pazienti trattati** 5.558 tal modo il numero di operatori totali per Prestazioni erogate** 36.688 coprire il fabbisogno ambulatoriale riabiliTotale Fisioterapisti in servizio** 17 tativo della provincia nel 2012 pari a 146 Ore lavorate anno per operatore** 1482 operatori.

Durata trattamento 60 minuti Considerando che in quella data il numero dei fisioterapisti ASL/VT dedicati agli amPrestazioni erogate x operatore 2.158 anno bulatori era di 43 unità e che quelli delle Pazienti trattati x operatori anno 327 strutture private erano 109 si può concluPazienti non trattati 1.722 dere che questi operatori sono sufficienti a coprire l’intero fabbisogno di riabilitazione Totale operatori mancanti 5 ambulatoriale della provincia in quan*dati teorici to eccedenti di 6 operatori Fisioterapisti. **dati Aziendali, rielaborati da SIO e/o 3. Fabbisogno riabilitativo ADI Controllo di Gestione Il fabbisogno dei fisioterapisti ADI è stato Il numero dei pazienti che teoricamente calcolato considerando i dati DCA Regione dovrebbero essere trattati in un anno, ot- Lazio 429 del 24 dicembre 2012, “Stima 3. con tale voce si intende il rapporto tenuti moltiplicando l’occupazione media di prevalenza della popolazione eleggibile tra n° ore effettivamente lavorate e n° ore teoriche calcolate dall’azienda dei posti letto riabilitativi per 365 giorni per ADI della provincia di Viterbo”, menassistenziali secondo i LEA (anno 2012).

4. Fabbisogno riabilitativo ADIAI (Assistenza Domiciliare Integrata Alta Intensità) La popolazione eleggibile è stata calcolata attraverso dati storico-statistici aziendali stimati dal Distretto 3 della ASL di Viterbo (anno 2012).

30 TEME 1/2.15

stima del fabbisogno riabilitativo

tre la suddivisione per livello assistenziale Alto-medio-basso con gli effettivi accessi ADIAI relativi all’anno 2012 calcolati dai Distretti Aziendali.

Tab.3: calcolo del fabbisogno riabilitativo ADI. Anno 2012 Popolazione eleggibile* Pazienti ADIAI**

3.459 180

N. Pazienti livello assistenziale medio-basso

3.279

Accessi a paziente*** Accessi annui Durata trattamento Ore lavoro per operatore medie annue***

15,2 49.840,8 60 minuti 1.482

Fisioterapisti necessari per la popolazione eleggibile

34

Totale Fisioterapisti in servizio*** Fisioterapisti esternalizzati*** Totale operatori mancanti

19 8 7

*dati teorici **dati Aziendali, rielaborati dai Distretti ***dati Aziendali, rielaborati da SIO e/o Controllo di Gestione

I pazienti ad ALTO livello assistenziale in carico all’ADI della ASL/VT sono per il 20% assistiti dall’ADIAI aziendale e per l’80% dagli Hospice e dall’assistenza Domiciliare Ematologica Aziendale.

Tab.5: calcolo del fabbisogno riabilitativo ADIAI. Anno 2012 Popolazione eleggibile* Pazienti ADIAI* Accessi a paziente* Accessi annui Durata accesso

180 20% 36 156 5.616 60 minuti

Ore lavoro per operatore medie annue**

1.482

Fisioterapisti teorici Totale Fisioterapisti in servizio Totale operatori mancanti

4 0 4

*dati Aziendali, rielaborati dai Distretti **dati Aziendali, rielaborati da SIO e/o Controllo di Gestione

I 36 pazienti ADIAI necessitano di 156 accessi annui, in media 3 a settimana, I pazienti in carico all’ADI della ASL/VT ciascuno della durata di 60 minuti. Rapsono di MEDIO e BASSO livello assistenzia- portando gli accessi annui e le ore lavole ed ammontano a 3.279, quelli di ALTO ro medie annue per operatore, sarebbero livello assistenziale sono invece in carico necessari 4 fisioterapisti4; non essendo all’ADIAI ed agli Hospice. presenti al momento in organico, possiaConsiderando che i pazienti aventi fabbisogno riabilitativo ADIAI, ovvero Alto, mo concludere che risultano mancanti 4 nell’anno 2012 ammontavano a 180, operatori. mentre quelli presi in carico dall’ADI sono 3.279 (Tab.3). Da dati aziendali risulta che 4. Fabbisogno riassuntivo ASL VT per ogni paziente necessitano 15,2 accessi. Da quanto detto in precedenza, teoricaMoltiplicando i pazienti con un livello as- mente nella ASL di Viterbo risultano mansistenziale medio-basso per il numero me- canti 10 operatori (Tab.6). dio di accessi e dividendo il tutto per le ore medie annue lavorate da un fisioterapista, Tab.6: calcolo del fabbisogno riassuntivo sarebbero necessarie 34 unità di personale. ASL VT Considerando che in servizio sono presenti N. 19 fisioterapisti in ASL e 8 esternalizzati, Setting Riabilitativo Fisioterapisti risultano mancanti 7 operatori.

4. Fabbisogno riabilitativo ADIAI I pazienti in carico all’ADIAI sono di ALTO livello assistenziale ed ammontano a 180 (Tab.4).

Ospedale Ambulatori ADI ADIAI Totale operatori mancanti

-5 +6 -7 -4 - 10

4.

Il calcolo di cui sopra rispetta gli standard previsti dal Documento LEA “Nuova caratterizzazione degli interventi dell’Assistenza Domiciliare Territoriale e degli interventi a domicilio” (citato nel DGR 326/2008)

TEME 1/2.15 9.10 31 31

Bibliografia

Conclusioni

stima del fabbisogno riabilitativo

32 TEME 1/2.15

Le modalità di definizione del fabbisogno delle risorse per la riabilitazione, affinché il cittadino possa avere una risposta appropriata, devono essere inserite in un contesto di natura sociale, economico, istituzionale e tecnologico in continua evoluzione, tenendo conto del federalismo fiscale e della spending review che impongono costanti riflessioni sulle risorse a disposizione e sulla modalità di utilizzo. Il costo della Riabilitazione nel Lazio nel 2012 è stato di 10.892,02 euro per mille abitanti, le prestazioni erogate nello stesso anno sono state 7.437.426 (report SIAS anno 2012). Le prestazioni riabilitative in Italia (dati del ministero) sono state quasi 300mila, per un totale di oltre 8 milioni di giornate di degenza senza considerare i trattamenti ambulatoriali e domiciliari. In testa la riabilitazione delle malattie e disturbi del sistema muscolo-scheletrico (41%), seguite da malattie e disturbi del sistema nervoso (23%) e da quelli dell’apparato cardiocircolatorio (16%), anche se gli interventi medi più lunghi hanno riguardato le malattie del sistema nervoso. In Italia stimiamo oggi l’esistenza di circa 300.000 posti letto in strutture residenziali di varia tipologia riabilitativa, per una spesa annua di circa sei miliardi di euro sul Fondo Sanitario Nazionale.

Tuttavia non esiste ad oggi un flusso informativo costante ed esaustivo per le prestazioni riabilitative ospedaliere, ambulatoriali e residenziali e non esiste un modello univoco di classificazione delle strutture, delle prestazioni e dei pazienti né un flusso in grado di costruire indici di Case-Mix assistenziale riabilitativo dei soggetti assistiti e di valutare l’appropriatezza del trattamento (salute.gov.it pubblicazione 646).

Inoltre, l’accessibilità ai servizi, il livello di offerta, gli standard assistenziali, le quote di partecipazione alla spesa, sono diverse da regione a regione: la presenza di dati parziali impedisce la completa verifica dei livelli essenziali di assistenza (LEA). Cosa tanto più grave se si tiene conto che, in assenza di chiari modelli normativi nazionali, di strumenti per la valutazione dei bisogni assistenziali, di criteri di appropriatezza e di verifica della qualità, le cure riabilitative sono caratterizzate da una sostanziale casualità e da un basso valore aggiunto. Solo da poco tempo, con una specifica decretazione, la Regione Lazio sta verificando l’adesione ai requisiti minimi delle strutture e si sta lavorando sulle competenze professionali. Tale situazione è presente in tutte le regioni italiane e come abbiamo potuto verificare anche a Viterbo. In generale, le ASL devono rispondere con strumenti e modelli gestionali adeguati a garantire gli appropriati livelli riabilitativi nelle diverse aree cliniche. In questo contesto la valutazione del fabbisogno di personale rappresenta sicuramente un elemento centrale all’interno della programmazione sanitaria, anche in coerenza ed attuazione degli Atti Aziendali.

Con questo lavoro siamo riusciti non solo a individuare un sistema per definire il fabbisogno di personale fisioterapista in relazione ai diversi setting riabilitativi presenti della ASL di Viterbo, ma anche valutato se il numero degli operatori fisioterapisti è adeguato o carente in relazione al fabbisogno riabilitativo della popolazione.

Cavaliere B., Misurare la complessità assistenziale, Ed. Maggioli 2009 Dari Silvia, E.Procurement e Reingegnerizzazione dei processi in Sanità, TEME 5/6 2014 De Pietro Carlo, Carichi di lavoro e fabbisogno di personale nelle aziende del SSN: criticità e prospettive, Mecosan 1/2005

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Spandonaron., Buzzi V., Lorenzini M., Salmoiraghi C., Sileo R., L’analisi dei carichi di lavoro in sanità, Ed. Edises 1997

gli esperti rispondono

Sulla omessa dichiarazione di reati non gravi Un nostro lettore chiede di sapere se la dichiarazione non veritiera circa la condanna di un amministratore con poteri di rappresentanza per un reato lieve non menzionato nel certificato del casellario giudiziale comporti l’esclusione dalla gara.

Come noto, l’art. 38 del Codice dei Contratti elenca i requisiti soggettivi che le imprese devono possedere per partecipare alle pubbliche gare. Tra questi, c’è quello indicato dal comma 1, lett. c), che preclude la partecipazione del concorrente (con riferimento ad alcuni soggetti, come ad esempio a coloro che sono muniti di poteri di rappresentanza) che ha subito condanne per gravi reati che incidono sulla moralità professionale. Il comma 2 dello stesso articolo, prescrive, inoltre, al concorrente, di dichiarare anche le condanne per le quali ha beneficiato della non menzione nel certificato del casellario giudiziale. In passato una parte della giurisprudenza riteneva che il concorrente dovesse in ogni caso dichiarare tutte le condanne subite, comprese quelle relative a reati non gravi, pena l’esclusione. Un’altra parte della giurisprudenza sosteneva invece, sulla scia della cd. teoria del falso innocuo elaborata in ambito penalistico, che l’omissione o la falsa dichiarazione relativa ad un reato che comunque non avrebbe potuto determinare l’esclusione della gara, non poteva assumere alcun rilievo ai fini dell’ammissione alla stessa. La modifica recentemente apportata al codice dei contratti con l’inserimento del comma 2 bis all’art.38, che ha introdotto il principio generale

di sanabilità di ogni “mancanza, incompletezza od irregolarità essenziale” (cui può conseguire solo l’irrogazione di una pena pecuniaria) e, parallelamente, quello della irrilevanza delle “irregolarità non essenziali, ovvero della mancanza o della incompletezza delle dichiarazioni non indispensabili”, impone, però, un ripensamento complessivo di questa materia.

Una recentissima sentenza del Tar Sicilia (TAR Sicilia–Palermo, 16.12.2014, n. 3331) sembra andare proprio in questa direzione. Il caso deciso concerneva la revoca dell’aggiudicazione disposta a seguito di controlli sulle dichiarazioni effettuate ai sensi dell’art. 38. In particolare, la Stazione appaltante aveva accertato che il socio di maggioranza della società ricorrente era stato condannato con il beneficio della non menzione per un omicidio colposo (investimento di un ciclista mentre si trovava alla guida di un autocarro), ma tale precedente non era stato dichiarato nella domanda di partecipazione alla gara. Il giudice siciliano ha innanzitutto evidenziato che, in tema di valutazioni operate dalle stazioni appaltanti, i recenti interventi legislativi insistono sulla rilevanza sostanziale dei fatti dichiarati, piuttosto che sul rispetto formale dell’obbligo di dichiarare. E dunque l’eventuale falsa dichiarazione rela-

tiva a precedenti penali, pur se astrattamente idonea a vulnerare il vincolo fiduciario con il committente pubblico, può assumere rilievo soltanto se afferente a reati gravi che incidono sulla moralità professionale. Al contrario, reati di natura diversa sono privi di carattere “essenziale”: pertanto, l’omissione della relativa menzione nella domanda di partecipazione, in quanto afferente ad elementi normativamente “non essenziali”, non riveste valenza preclusiva. Nel caso di specie, l’omicidio colposo commesso dal socio di maggioranza della ricorrente, non incide sulla moralità professionale del concorrente: e dunque è priva di rilievo ai fini dell’esclusione. Occorre ricordare, infine, che nonostante il fatto in questione si fosse verificato prima dell’entrata in vigore della citata modifica legislativa, il giudice siciliano ha rilevato che “in una materia, quale quella degli appalti pubblici, in continua ed incessante evoluzione le norme sopravvenute fungono da criterio interpretativo (anche) della legislazione previgente e, specie nel caso di gare ancora in corso, rappresentano un ineludibile fattore di modulazione della decisione giurisdizionale, che non può non tenerne conto e contorcersi in una ossificata e rigida applicazione di norme già superate dal sopravvenuto flusso normativo”.

Monica Piovi Piero Fidanza PA Consultant

TEME 1/2.15

33

juris aula in collaborazione con

Secondo un recente orientamento giurisprudenziale, pienamente condiviso dal Collegio, ai fini dell’applicazione dell’art.

38, comma 1, lett. f) del Codice dei contratti pubblici non è necessario un accertamento della responsabilità per inadempimento del contraente in relazione ad un precedente rapporto contrattuale, quale sarebbe richiesto per l’esercizio di un potere sanzionatorio, ma è sufficiente una motivata valutazione dell’Amministrazione in ordine alla grave negligenza o malafede nell’esercizio delle prestazioni affidate, che abbia fatto venir meno la fiducia nell’impresa (cfr.

Consiglio di Stato, Sez. V, 25 maggio 2012 n. 3078; 22 febbraio 2011 n. 1107; TAR Puglia, Lecce, Sez. III, 25 novembre 2011 n. 2057). (cfr. art. 38, comma 1, lett. f) d.lgs. 12 aprile 2006, n.

163) Tratta da Tar Puglia-Lecce, Sez. II, 26 marzo 2013, n.

668, Biblion s.r.l. contro Azienda Sanitaria Locale di Taranto, nei confronti di Pan.eco. s.r.l. e A.P.E. (Azienda Pugliese Ecologica) s.r.l.

34 TEME 1/2.15

Alfa ha partecipato a una procedura di gara aperta indetta dalla A.S.L. per l’affidamento del servizio di disinfezione ordinaria e straordinaria dei presidi ospedalieri e territoriali, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Alfa è risultata aggiudicataria provvisoria, ma è stata poi esclusa ai sensi dell’art. 38 comma 1 lett. f) del d.lgs. n. 163/2006, per inadempimento in relazione ad un precedente rapporto contrattuale.

Di qui l’impugnazione dell’atto di esclusione da parte di Alfa davanti al competente Tar, per l’asserita “insussistenza nel caso di specie dei presupposti legittimanti la stazione appaltante a disporre l’esclusione della società ricorrente dalla gara in questione, evidenziando di non essere mai incorsa, nell’ambito dei rapporti negoziali con le pp.aa., in risoluzione contrattuale per dolo o per colpa grave”.

Il Tar rileva, in primo luogo, che “la A.S.L. ha posto alla base della determinazione di escludere dalla gara la società ricorrente

la precedente risoluzione consensuale di un rapporto contrattuale (di analogo oggetto e importo) intercorso tra la società ricorrente e il Comune (..) e il conseguente accordo transattivo del 12 marzo 2008, con il quale la medesima società si è impegnata a corrispondere al Comune (...), in relazione ad alcune inadempienze contrattuali contestate dalla stazione appaltante (violazioni ripetute degli obblighi di disinfestazione stabiliti nel contratto; subappalto non autorizzato; violazione del piano di inserimento dei lavoratori svantaggiati, etc.), penali per un valore complessivo di € 46.000,00 (ridotte, in sede di transazione, rispetto a quelle inizialmente stabilite dal Comune in € 66.400,00)”.

Ora, afferma il Collegio, “ è bensì vero che la transazione (che è un atto di natura negoziale, stipulato al fine di prevenire liti future o di comporre stragiudizialmente liti già insorte) non può essere assimilata a una risoluzione per inadempimento contrattuale, tuttavia, l’accertamento della responsabilità per dolo o

per colpa dell’appaltatore in ordine all’esecuzione di un appalto non è elemento richiesto dall’art. 38 comma 1 lett. f) del codice dei contratti pubblici ai fini dell’esclusione dalle gare pubbliche”. In particolare, prosegue il Tar, “l’art. 38 del Codice dei contratti pubblici nell’individuare i requisiti di ordine generale per la partecipazione alle procedure di affidamento delle concessioni e degli appalti di lavori, servizi e forniture dispone, al comma 1, lett. f), che sono esclusi dalle predette procedure i soggetti “che, secondo motivata valutazione della stazione appaltante, hanno commesso grave negligenza o malafede nell’esecuzione delle prestazioni affidate dalla stazione appaltante che bandisce la gara; o che hanno commesso un errore grave nell’esercizio della loro attività professionale, accertato con qualsiasi mezzo di prova da parte della stazione appaltante”. Risulta evidente che la disposizione sopra richiamata configura due differenti ipotesi di esclusione dalle gare con le pp.aa.: la prima si riferisce

all’ipotesi in cui la società concorrente, in sede di esecuzione di un appalto, sia incorsa in “grave negligenza o malafede” rispetto alla stessa stazione appaltante che indice la gara; la seconda ipotesi concerne l’ipotesi di “errore grave” nell’esercizio dell’attività professionale, anche nei confronti di soggetti diversi dall’amministrazione che indice la gara, (errore) accertabile “con qualsiasi mezzo di prova”. Si può quindi considerare che secondo “un recente orientamento giurisprudenziale, pienamente condiviso dal Collegio, ai fini dell’applicazione dell’art.

38, comma 1, lett. f) del Codice dei contratti pubblici non è necessario un accertamento della responsabilità per inadempimento del contraente in relazione ad un precedente rapporto contrattuale, quale sarebbe richiesto per l’esercizio di un potere sanzionatorio, ma è sufficiente una motivata valutazione dell’Amministrazione in ordine alla grave negligenza o malafede nell’esercizio delle prestazioni affidate, che abbia fatto venir meno

la fiducia nell’impresa (cfr.

Consiglio di Stato, Sez. V, 25 maggio 2012 n. 3078; 22 febbraio 2011 n. 1107; TAR Puglia, Lecce, Sez. III, 25 novembre 2011 n.

2057)”. Nella fattispecie, peraltro, “risulta per tabulas dall’accordo transattivo del 12 marzo 2008 e dagli atti del Comune di Cesena che lo hanno preceduto che la società ricorrente si è impegnata a corrispondere alla stazione appaltante penali per un valore complessivo di € 46.000,00, in relazione agli addebiti contestati nell’esecuzione dell’appalto, evidentemente riconoscendone almeno in parte la fondatezza. Del resto, a giudizio del Collegio, il subappalto non autorizzato (cui la ricorrente stessa ammette di aver fatto ricorso, pur adducendo, senza documentarla, la necessità di eseguire degli interventi urgenti, non previsti nell’oggetto dell’appalto) costituisce di per sé solo “errore grave” nell’esercizio dell’attività professionale ed imprenditoriale, tanto da assumere rilevanza penale (art. 21 legge 13 settembre 1982 n.

646). Conseguentemente,

deve ritenersi che legittimamente la stazione appaltante possa escludere da una gara pubblica, ai sensi dell’art. 38 comma 1 lett. f) del d.lgs. n. 163/2006, l’appaltatore che vi abbia fatto ricorso, sia pure nell’ambito del rapporto contrattuale con altra pubblica amministrazione, in quanto la violazione di un divieto così grave (e così gravemente sanzionato dall’ordinamento giuridico) è idoneo di per sé solo a incidere negativamente sul rapporto fiduciario tra la stazione appaltante e l’appaltatore che la disposizione in questione si propone di salvaguardare”.

Il Collegio rigetta in definitiva il ricorso, considerando ancora che “ per costante giurisprudenza, la determinazione della stazione appaltante di escludere l’impresa ai sensi dell’art.

38 comma 1 lett. f) del d.lgs. n. 163/2006 ha natura discrezionale ed è soggetta pertanto al sindacato del giudice amministrativo nei soli limiti della manifesta illogicità, irrazionalità o errore sui fatti (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, 25 maggio 2012 n. 3078)”.

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3636 TEME TEME 1/2.15 4.10

GE Healthcare fornisce tecnologie e servizi medicali progettati per rispondere alla necessità di un maggiore accesso alle cure, e una migliore qualità e accessibilità delle stesse in tutto il mondo. GE (NYSE: GE) si occupa di cose che contano - grandi persone e grandi tecnologie che affrontano sfide difficili. Attraverso l’esperienza nell’imaging medicale, nella diagnostica, nelle tecnologie informatiche, nei sistemi di monitoraggio paziente, nella ricerca su nuovi farmaci e nello sviluppo di tecnologie dedicate alla ricerca farmacologica, nel miglioramento delle prestazioni cliniche, GE Healthcare sta aiutando i professionisti della medicina ad offrire migliori cure ai loro pazienti. Per maggiori informazioni su GE Healthcare visitare www.gehealthcare.com.

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Sapio Life è la società del Gruppo Sapio - leader nel settore dei gas tecnici e medicinali, puri e purissimi e liquidi criogenici - che opera in ambito sanitario con strutture e tecnologie dedicate sia ai servizi di home care, sia alle strutture ospedaliere pubbliche e private.

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ASTRAZENECA S.p.A. Palazzo Volta - Via F. Sforza 20080 Basiglio (MI) www.astrazeneca.it I numeri per contattarci: - CentralinoTel. 02 98 011 - BibliotecaTel. 02 98 01 57 61 - Ufficio GareTel. 02 98 01 65 78 - Customer Service Hospital numero verdeTel. 800 33 42 98 - Customer Service Hospital numero verdeFax. 800 30 23 50 - Responsabile relazioni istituzionaliTel. 02 98 01 53 84

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Carestream Health nasce dallo scorporo del business medicale di Eastman Kodak Co. Offre prodotti e soluzioni a marchio Kodak per l’imaging medicale, dentale, molecolare e per la radiografia industriale: film, chimici, direct e computed radiography, sistemi RIS/ PACS, CAD, soluzioni di archivio immagini, servizi customer care e professionali.

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articoli sanitari | dispositivi medici e prodotti farmaceutici

Biotecnologie applicate al settore farmaceutico La nascita di Amgen Dompé trae origine dalla solida collaborazione stretta in Italia dal gruppo Amgen e dal gruppo Dompé. Amgen Dompé vuole sostenere nel nostro Paese, con la sua esperienza e con lo sforzo della ricerca del Gruppo Amgen, l’innovazione biotecnologica, focalizzata alla terapia di patologie gravi e invalidanti, in tre are chiave: oncologia, nefrologia ed ematologia.

Amgen Dompé S.p.A. Via Enrico Tazzoli 6 - 20154 Milano (MI) Tel. 02 6241121 - Fax 02 29005446

La Boston Scientific è un’azienda a livello mondiale che sviluppa, produce e distribuisce dispositivi medici.

Da oltre 30 anni la Boston Scientific si dedica al miglioramento delle procedure mediche meno invasive grazie ad un ampio e dettagliato portafoglio di prodotti, tecnologie e servizi innovativi che coprono una vasta gamma di specialità mediche.

Diffusi a livello mondiale, i prodotti della Boston Scientific consentono a medici ed altri professionisti del settore di migliorare la qualità della vita dei pazienti fornendo alternative all’intervento chirurgico.

Boston Scientific Spa Viale Forlanini, 23 - 20134 Milano - Italy - Tel. +39 02 269830 Divisione Aesculap: Suture - Protesi vascolari - Filtri per vena cava - Sistemi totalmente impiantabili - Sostituti durali - Reti chirurgiche - Drenaggi post-operatori - Emostatici - Strumentario per chirurgia mininvasiva - Strumentario chirurgico specialistico e di base - Protesica anca e ginocchio - Osteosintesi Prodotti per colonna vertebrale - Artroscopia - Sistemi di navigazione per ortopedia e neurochirurgia - Prodotti per cardiologia interventistica e diagnostica - Prodotti per monitoraggio emodinamico - Accessori per elettrofisiologia.

Divisione Hospital Care: Siringhe e cannule - Sistemi per venipuntura centrale e periferica - Sistemi per anestesia spinale, epidurale e del plesso - Cateteri uretrali - Sistemi di misurazione e drenaggio delle urine - Prodotti e presidi per nutrizione enterale e parenterale - Soluzioni infusionali e per irrigazione.

Divisione OPM: Presidi per colo, ileo ed urostomizzati - Presidi per la raccolta dei liquidi di drenaggio - Presidi per la raccolta di urina - Cateteri vescicali idrofili per il cateterismo intermittente - Sistemi per la gestione del catetere vescicale a permanenza.

B. Braun Milano S.p.A. Via Vincenzo da Seregno, 14 - 20161 MILANO Tel. 02 66218.2 - Fax 02 66218 290 - Customer Service - Fax 02 66243 350 Div. Aesculap - Fax 02 66243 310 - Div. Hospital Care - Fax 02 66218 298 Div. Out Patient Market - Fax 02 66218 357 servizio.clienti@bbraun.com - info.bbitalia@bbraun.com - www.bbraun.it Sistemi di aspirazione monouso per liquidi biologici (Medivac) - Guanti chirurgici sterili specialistici e Guanti da esame - Tessuto non tessuto per sale operatorie (Convertors) - Set Procedurali (Custom Sterile)

medline international italy S.r.l. UNIP. Via dei Colatori, 5E - 50019 Sesto Fiorentino (FI) Tel. +39 055 7766511 - Fax +39 055 340112 - www.medline.com/it

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Pall Corporation è Leader nella Filtrazione di Fluidi nel Settore Industriale, Farmaceutico e Medicale. La Filtrazione è una sofisticata tecnologia che permette la purificazione da particelle e microrganismi di olii, aria, vapore, fluidi complessi e acqua. Pall Lifesciences comprende la Divisione Farmaceutica dedicata alla filtrazione e validazione nella produzione di farmaci e la Divisione Medical dedicata all’area Sanitaria.

Divisione Life Sciences La filtrazione in ambito sanitario comprende Dispositivi Medici con Marchio CE quali filtri per Cardiochirurgia, produzione Emocomponenti, Laparoscopia, Ventilazione Meccanica, Terapia Endovenosa e Rete Idrica. La Struttura di Pall Italia Comprende uno stabilimento di produzione sacche per Emocomponenti ad Ascoli Piceno. Lo stabilimento è bacino di utenza per Europa, Australia e Nuova Zelanda. Filtri per la trasfusione di sangue ad alta efficienza di rimozione leucocitaria. Sistemi di separazione cellulare per la concentrazione di cellule staminali. Sistemi di protezione della rete idrica sanitaria quali step di pre filtrazione e filtri sterilizzanti al punto d’uso per i pazienti ad alto rischio di contaminazione da patogeni dell’acqua.

Laboratori Life Sciences La nuova sede di Pall Italia a Milano, comprende il Laboratorio Europeo di Pall LifeSciences certificato ISO 9001: Vision 2000, sito di Validazione e Certificazione di step di filtrazione in ambito Farmaceutico e analisi delle Acque Sanitarie.

Pall Italia S.r.l. Via Emilia 26 - 20090 Buccinasco (MI) Tel. 02 488870.2 - fax 02 4880014 - www.pall.com

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La consegna domiciliare della fornitura è più conveniente per l’Ente e più soddisfacente per l’Assistito, perché offre una serie di vantaggi: •sconto in sede di gara, di sicuro interesse sui prodotti •servizi offerti ad hoc finalizzati all’ottimizzazione della spesa, che comportano un ulteriore sconto aggiuntivo •risparmio sugli eventuali costi dovuti alla distribuzione diretta da parte degli Enti •ottimo rapporto Costo/Beneficio per l’Assistito •personale specializzato a disposizione degli assistiti e delle amministrazioni.

Grazie ad una politica di dialogo costante ed approfondita con tutti gli operatori sanitari, la SESAT rappresenta il partner migliore per le Aziende A.S.L. SESAT - De Rosa s.r.l. Via della Stazione, snc - 81030 Gricignano di Aversa (CE) Tel. 081.8133388 - Fax 081.8133424

Da oltre 150 anni Smith & Nephew sviluppa dispositivi medici innovativi per gli operatori sanitari di tutto il mondo ed è leader in ognuno dei segmenti nei quali è focalizzata: Ortopedia, Wound Management ed Endoscopia. La divisione Endoscopy è leader di settore perché offre una gamma di prodotti unica oltre a numerosi servizi a valore aggiunto che la rendono un partner più che un fornitore. Il suo catalogo include telecamere 3 CCD Full HD endoscopiche e tutti gli accessori per la visualizzazione, il trattamento e l’archiviazione dell’immagine, sistemi di resezione meccanica, manuale e a radiofrequenza, dispositivi elettromedicali per la gestione della pressione intrarticolare. Gli strumentari chirurgici e i relativi impianti per la riparazione dei tessuti molli per Ginocchio, Spalla, Piccole Articolazioni ed Anca ne completano il porfolio.

Nell’ambito del Wound Management Smith & Nephew è leader nel settore delle medicazioni avanzate. Il suo portafoglio prodotti è il più completo del mercato ed include medicazioni, farmaci e dispositivi elettromedicali (come la terapia a pressione negativa – NPWT) per la cura di ferite croniche, acute ed ustioni. Con un patrimonio di competenze che non ha eguali nel wound care, offre supporto clinico, formativo e gestionale, per favorire la diffusione di un approccio orientato all’efficienza ed all’appropriatezza delle cure.

Smith & Nephew Ortopedia è uno dei principali soggetti sul mercato mondiale nella traumatologia e nella ricostruzione articolare. Da sempre impegnata nella ricerca e sviluppo, si propone nel settore ortopedico con tecnologie sempre più innovative al fine di ottenere soluzioni protesiche anche per pazienti giovani ed attivi, per garantire agli stessi il minor impatto chirurgico ed il massimo recupero funzionale. La formazione, la comunicazione e la diffusione delle conoscenze in ambito ortopedico sono da sempre importanti obiettivi volti a soddisfare le sempre crescenti esigenze degli ortopedici.

Smith & Nephew S.r.l. Via De Capitani, 2a - 20864 Agrate Brianza (MB) Tel. 039 60941 - Fax 039 651535

Il Gruppo Roche Con sede centrale a Basilea, Svizzera, Roche è leader nell’area salute in cui opera nei settori farmaceutico e diagnostico con un forte orientamento alla ricerca. Roche è la più grande azienda di biotecnologie al mondo, con farmaci innovativi nelle aree oncologia, virologia, malattie infiammatorie, metabolismo e sistema nervoso centrale. È leader mondiale nella diagnostica in vitro, nella diagnostica istologica del cancro ed è all’avanguardia nella gestione del diabete. Fornire farmaci e strumenti diagnostici che permettano miglioramenti tangibili della salute, della qualità di vita e della sopravvivenza dei pazienti è la strategia di Roche nella Medicina Personalizzata.

Roche Italia Il Gruppo Roche è presente in Italia dal 1897. Oggi è attivo con le sue due competenze, quella farmaceutica rappresentata da Roche S.p.A. e quella Diagnostica, rappresentata da Roche Diagnostics S.p.A. Roche Diagnostics S.p.A. - È leader della diagnostica in vitro, con un portafoglio prodotti unico. Grazie all’attività svolta da più di 600 collaboratori tra dipendenti ed agenti fornisce un ampissimo range di prodotti e servizi innovativi rivolti a ricercatori, medici, pazienti, ospedali e laboratori.

Roche Diagnostics S.p.A. Viale G.B. Stucchi, 110 - 20900 Monza Tel. 039 2817.1 - www.roche.it Siemens Healthcare Diagnostics è l’azienda leader a livello globale nella diagnostica clinica, impegnata nel mettere a disposizione dei propri clienti in tutto il mondo le informazioni cliniche utili per ottenere screening accurati, diagnosi precoci, trattamento, monitoraggio e terapia del paziente.

Il portfolio prodotti comprende: chimica clinica, immunochimica, sistemi integrati, plasma proteine, farmacotossicologia, sistemi di automazione, ematologia, emostasi, analisi urine, infettivologia, biologia molecolare, batteriologia, diabetologia, emogasanalisi, funzionalità piastrinica, analisi d’urgenza e test rapidi droghe.

Siemens Healthcare Diagnostics S.r.l. Viale Piero e Alberto Pirelli, 10 - 20126 Milano Tel. 02 243 67 593 - Fax 02 243 67 659

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cancelleria | macchine per ufficio | tipografie OFFSET - TIPOGRAFIA RILIEVO - SERIGRAFIA Via G. Mazzoni, 39/A - 00168 Roma Tel. 06 6243159 - Fax 06 6140499

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detersivi | detergenti | disinfettanti Divisione OPM Antisettici e disinfettanti per trattamento di: mani, cute, ferite, mucose, strumenti, apparecchiature e superfici.

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attrezzature e prodotti di laboratorio

A.MENARINI DIAGNOSTICS S.rl.

Via Sette Santi, 3 - 50100 Firenze Tel. 055 5680233 / 5680304 - Fax 055 5680216 diaggare@menarini.it - www.menarinidiagnostics.it

B. Braun Milano S.p.A. Via Vincenzo da Seregno, 14 - 20161 MILANO Tel. 02 66218.2 - Fax 02 66218 290 - Customer Service - Fax 02 66243 350 Div. Aesculap - Fax 02 66243 310 - Div. Hospital Care - Fax 02 66218 298 Div. Out Patient Market - Fax 02 66218 357 servizio.clienti@bbraun.com - info.bbitalia@bbraun.com - www.bbraun.it

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lavanderia | noleggio | accessori | attrezzature Servizi ed idee per la sanità Lavaggio e noleggio biancheria e materasseria Sterilizzazione biancheria e strumentario chirurgico.

Servizi Italia S.p.A Sede Legale e Amministrativa: Via San Pietro, 59/4 - 43019 Castellina di Soragna (PR) Tel. 0524 598511 - Fax 0524 598232 sede@si-servizitalia.com - www.si-servizitalia.com

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elenco fornitori

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| prodotti per l’igiene personale Servizi di igiene e sanificazione per ospedali e strutture sanitarie.

COOPSERVICE S. Coop. p.a. Via Rochdale, 5 - 42122 Reggio Emilia Tel. 0522 94011 - Fax 0522 940128 - info@coopservice.it - www.coopservice.it

PFE S.p.A. offre supporto professionale e completo alle strutture pubbliche e private nella fornitura dei servizi integrati. Gestione servizi di pulizia e sanificazione in ambito sanitario e non, ausili arato, guardaroba e lavanderia, giardinaggio, custodia immobili, video ispezione e sanificazione condotte aerauliche, portierato, vigilanza. Gestione servizi integrati per l’energia alternativa, progettazione, realizzazione e manutenzione impianti tecnologici per il risparmio energetico.

Via Dogana, 3 - 20123 Milano Tel 02/72094690 - Fax 02/89097240 - P.Iva 01701300855 info@pfespa.it - www.pfespa.it

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Ausili per incontinenti (con service a domicilio).

Articoli monouso per l’igiene del paziente.

Pannolini e salviettine umidificate per bambini.

Assorbenti igienici per signora.

Salviette umidificate milleusi e per igiene intima.

materiali e macchine per l’igiene ambientale

medicazioni

SILC S.p.A. Divisione Ospedaliera Strada Provinciale n. 35 km. 4 - 26017 Trescore Cremasco (CR) www.silcitalia.com Tel. 0373 2711 - Fax 0373 274762 - info@silcitalia.com Div. Ospedaliera: Tel. 0373 271256 - Fax 0373 273922 - istituzionale@silc.it

Azienda leader di dispositivi medici fondata nel 1856 e operante in oltre 90 paesi.

Nell’ambito del Wound Management Smith & Nephew è leader nel settore delle medicazioni avanzate ed il suo portafoglio prodotti è il più completo del mercato, includendo medicazioni, farmaci e dispositivi elettromedicali (come la terapia a pressione negativa – NPWT) per la cura di ferite croniche, acute ed ustioni. Con un patrimonio di competenze che non ha eguali nel wound care, offre supporto clinico, formativo e gestionale, per favorire la diffusione di un approccio orientato all’efficienza ed all’appropriatezza delle cure.

Smith & Nephew S.r.l.

Via De Capitani, 2a - 20864 Agrate Brianza (MB) Tel. 039 60941 - Fax 039 6056931

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Coloplast sviluppa prodotti e servizi per rendere la vita più facile alle persone con bisogni di cura intimi e personali.

Lavorando a stretto contatto con le persone che utilizzano i nostri prodotti, creiamo soluzioni che rispondono ai loro bisogni speciali. Èquesto che intendiamo con “Intimate Healthcare”. Le nostre aree di business includono stomia, urologia e continenza, lesioni cutanee. Operiamo a livello globale e impieghiamo oltre 8.000 persone. Da oltre 30 anni operiamo in ambito Wound Care con un portafoglio ampio e completo per la cura delle lesioni cutanee a tutti i livelli. Le nostre medicazioni avanzate offrono soluzioni semplici e innovative per la guarigione delle lesioni in ambiente umido.

Biatain, il nostro Brand di punta, garantisce Assorbimento Superiore per una guarigione più rapida. Grazie alle sue varie soluzioni la gamma Biatain offre schiume di poliuretano, alginati, medicazioni idrocapillari, medicazioni a rilascio di argento ionico contro le infezioni e a rilascio di ibuprofene contro il dolore delle ferite.

Biatain Silicone, l’ultimo arrivato in casa Biatain, combina l’Assorbimento Superiore della schiuma Biatain con la delicatezza di un adesivo in Silicone per un ambiente di guarigione ottimale. Le nostre medicazioni avanzate sono sviluppate in costante sinergia ed interscambio con i professionisti sanitari ed i pazienti, lavoriamo insieme per raggiungere gli stessi obiettivi: accelerare la guarigione, garantire un comfort ottimale e semplificare il lavoro di chi opera in ambito Wound Care.

COLOPLAST S.p.A. Via Trattati Comunitari Europei 1957-2007, n° 9 - Edificio F - 40127 Bologna Tel. 800.018.537 chiam@coloplast.it

gestioni in service | logistica Gestione tecnologica e logistica di Laboratori di Emodinamica, Blocchi Operatori di Cardiochirurgia, Terapie Intensive.

NGC Medical S.p.A. Strada Provinciale Novedratese, 35 - 22060 Novedrate (CO) Tel. 031 794 111 - Fax 031 792 130 ngc@ngc.it - www.ngc.it

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varie

Raccolta, stoccaggio e smaltimento di rifiuti radioattivi provenienti da impiego medico, ricerca scientifica e usi industriali, sorgenti radioattive non più utilizzabili, rottami metallici contaminati, rivelatori di fumo contenenti elementi radioattivi, materiali radiferi. Distribuzione per l’Italia di sorgenti radioattive Eckert & Ziegler industriali e di calibrazione, rivelatori di radiazioni. Sorgenti, farmaci e radiofarmaci (soluzioni di 90Y e 177Lu per radioimmunologia), strumenti e tecnologie per la medicina nucleare. Reagenti per la ricerca biomedica, biotecnologie e diagnostica, prodotti e accessori per i laboratori di ricerca, strumenti per la ricerca biomedica, software tecnico-scientifici. Servizi di consulenza e formazione in materia di sicurezza e salute dei lavoratori, tutela dell’ambiente.

Via Quintiliano, 30 – 20138 Milano Tel. 02 5803901 - Fax 02 58039021 campoverde@campoverde.it - www.campoverde-group.com

Materiale per medicazione in garza e TNT, sterile e non sterile.

Medicazioni adesive aderenti.

DEALFA srl Via Borgazzi, 93 - 22052 MONZA (MB) Tel. 039 2103626 - Fax 039 2148566 www.dealfa.it

Mostra internazionale al servizio della sanità e dell’assistenza servizi, convegni, seminari, corsi di formazione, iniziative speciali dedicati agli operatori della sanità e dell’assistenza. È una manifestazione fieristica di:

Materiale per medicazione ed ortopedia, dispositivi monouso per l’incontinenza e l’igiene della persona.

Via Messina, 15 - 36040 SAREGO (VI) Tel. 0444 726328/7 - Ufficio Gare fax 0444 726391

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Via di Corticella, 181/3 - 40128 Bologna Tel. 051 325511 - Fax 051 324647 info.bo@senaf.it - www.senaf.it Questa rubrica è riservata alla comunicazione pubblicitaria e costituisce una “vetrina” in cui sono esposti marchi di aziende specializzate nei vari settori merceologici e dei servizi.

Dall’alleanza tra più Aziende nasce Gruppo GPI che è interlocutore di riferimento a livello nazionale per i Sistemi Informativi nel settore della Sanità e del Sociale.

Le nostre soluzioni informatiche e le nostre competenze distintive aiutano i nostri clienti a migliorare la qualità dei processi di gestione per una maggiore efficienza interna ed una più efficace difesa dell’equilibrio economico.

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talento e specializzazione per evitare sorprese

BIMESTRALE DI TECNICA ED ECONOMIA SANITARIA ISSN 1723-9338

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Poste Italiane Spa - Spedizione in abbonamento postale - 70% - Roma - Trib. Viterbo n.393 del 13/04/93 Anno 53 - N° 1/2 Gennaio/Febbraio 2015 In caso di mancato recapito inviare al CMP Romanina per la restituzione al mittente previo pagamento resi.

Editoriale: Lacerenza Direttive appalti in Parlamento

www.gpi.it | info@gpi.it

Alesio PROFILI E LIMITI DEL “POTERE DI CHIARIMENTO” PRIMA DELLA CELEBRAZIONE DELLA GARA

Molinari SOPRALLUOGHI “SUPRA LEGEM”

Lo Squadro IL REQUISITO DELLA REGOLARITà CONTRIBUTIVA QUALE CONDIZIONE NECESSARIA NELLE DIVERSE FASI DELL’AFFIDAMENTO PUBBLICO