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“PAÍSES DE INGRESO MEDIO. Nuevos problemas, nuevos desafíos”
Alejandro Foxley
La Corporación de Estudios para Latinoamérica es una institución de derecho privado sin fines de lucro y con fines académicos y científicos. Con domicilio en Dag Hammarskjold 3269-piso 3, Vitacura, Santiago de Chile, autorizada por decreto Nº1102 del Ministerio de Justicia, con fecha 17 de octubre de 1975.
Serie Estudios Socio / Económicos Nº54
“PAISES DE INGRESO MEDIO: Nuevos problemas, Nuevos desafíos”
Alejandro Foxley
Septiembre 2009
Este trabajo forma parte del Proyecto "Una Nueva Agenda Económico Social para América Latina”, llevado a cabo por CIEPLAN y el Instituto Fernando H. Cardoso, con financiamiento del BID, el PNUD y la AECI. Esta serie de documentos de trabajo (ISSN 0717 -5264) tiene el propósito de contribuir a la difusión de las investigaciones de CIEPLAN. Las opiniones que se presentan en los documentos, así como los análisis e interpretaciones que ellos contienen, son de la responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Corporación.
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PAISES DE INGRESO MEDIO Nuevos Problemas, Nuevos Desafíos Después de la Crisis Financiera Global
Alejandro Foxley
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INDICE AGRADECIMIENTOS ................................................................................................................ 3 RESUMEN.................................................................................................................................... 4 INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................ 5 CINCO PREGUNTAS QUE ILUSTRAN LAS VULNERABILIDADES DE LAS ECONOMÍAS DE INGRESO MEDIO DURANTE LA CRISIS................................................. 7 LECCIONES PARA LA ECONOMÍA POLÍTICA DE UNA AGENDA POST CRISIS ......... 21 La Economía Política del Cambio Macroeconómico: Austeridad Fiscal Permanente? .......... 21 La Economía Política de las Regulaciones.............................................................................. 22 La Economía Política del Crecimiento Basado en las Exportaciones ..................................... 24 LA NECESIDAD DE ACTUAR INTELIGENTEMENTE ....................................................... 27 LA NECESIDAD DE TENER UNA NUEVA AGENDA ......................................................... 28 REFERENCIAS.......................................................................................................................... 32
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AGRADECIMIENTOS
El autor agradece el aporte de su investigador asistente en Santiago, Fernando Sossdorf, por sus importantes contribuciones y de Shimelse M. Ali y Raffaella Piazzesi, quienes ayudaron en la investigación realizada en las dependencias de Carnegie Endowment en Washington, D.C.
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RESUMEN Ningún país ha probado ser inmune a los devastadores efectos de la actual crisis financiera global. Pero los países de ingreso medio de Europa del Este, América Latina y el Este Asiático, que habían alcanzado previamente un progreso significativo – económica y socialmente - han demostrado ser particularmente vulnerables. Habitando en una zona entre los mundos desarrollados y en desarrollo, la crisis conlleva importantes lecciones para estos países.
Las políticas económicas exitosas seguidas en el pasado reciente no garantizan que estos países no se vean fuertemente afectados por la crisis. De hecho, algunas naciones de Europa del Este ya han mostrado una capacidad limitada para aprender de las crisis financieras experimentadas previamente por otros países – como la crisis de 1982 en Chile, 1985 en México y 1998 en el Este Asiático.
Por otra parte a la medida que la recesión golpea a los países desarrollados, notamos que
aquellos cuyas exportaciones fueron las más afectadas eran los que
confiaron excesivamente en la demanda externa, como se ha observado recientemente en algunos de los países del Este Asiático. Lo que parece necesitarse es un crecimiento que sea más balanceado entre la demanda externa y la interna. Además en algunos casos, las exportaciones han estado muy concentradas tanto en términos de productos como mercados. Economías más diversificadas debieran ser menos vulnerables a los shocks externos.
El informe concluye que los principales desafíos de una agenda post crisis para los países de ingresos medios sería reorientar sus estrategias de desarrollo y reformular sus políticas para maximizar la creación de empleos de alta calidad, dada la posible persistencia de altas tasas de desempleo por varios años.
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INTRODUCCIÓN Una de las buenas noticias para la economía mundial antes de la actual crisis era el desempeño que presentaban las economías de ingreso medio. Si tomamos en consideración a América Latina, el Este Asiático y a Europa del Este entre 2003 y 2007, estas economías crecieron a tasas de 5.5, 5.7 y 6.6 por ciento respectivamente. La mayoría de ellas alcanzó excedentes fiscales sólidos que les permitió reducir deuda, según se muestra en la tabla 1. Las economías de América Latina disminuyeron su deuda pública de 65 por ciento del producto interno bruto (PIB) a 35 por ciento en 2007. Las reducciones para el Este Asiático fueron de 53 a 45 por ciento del PIB, mientras que las economías de Europa del Este mantuvieron un porcentaje bajo y estable de 31 por ciento. El desempleo bajó también – de 11 a 7.5 por ciento, casi 4 puntos porcentuales, en América Latina, y de 12 a 8 por ciento en Europa del Este – y se mantuvo entre 5 y 6 por ciento en el Este Asiático (ver tabla 1).
Los países de ingreso medio son importantes en cuanto a su contribución a una economía mundial estable. También proporcionan un test y posible aprendizaje para las economías de bajos ingresos, acerca del camino a seguir para integrarse completamente a la economía mundial a través de políticas y prácticas de apertura de mercados que debieran producir beneficios claros para la población involucrada. De hecho, el fuerte crecimiento de las exportaciones para estas economías en el período 2003-2007, con tasas de crecimiento anuales entre 7 y 11 por ciento, parece apuntar en esta dirección. Tabla 1. Indicadores Económicos Claves, 2003-2007 Tasa de Crecimiento, PIB Real, 2003-2007 (porcentaje; promedio anual)a
Proporción de la Deuda Pública sobre el PIB Porcentaje
Crecimiento de la Exportaciones, 2003-2007 (porcentaje; promedio anual)b
Desempleo como Porcentaje del Total de la Fuerza Laboral
Región América Latina
5.5
2003 65
2007 35
7.0
2003 11.0
2007 7.5
Este Asiático
5.7
53
45
10.0
5.8
5.3
Europa del Este
6.6
32
31
11.0
12.0
8.0
Fuente: a. Banco Mundial 2008; b. Panizza 2008
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Como lo han advertido varios expertos, sin embargo, los países de ingreso medio podrían clasificarse como pertenecientes al llamado Segundo Mundo, ni el mundo desarrollado (primer mundo) ni al mundo en desarrollo (tercer mundo), pero simultáneamente parecen compartir algunas características de ambos. Estos países de ingreso medio son sociedades conflictuadas donde se ha podido alcanzar un progreso significativo por un cierto período de tiempo, pero que se ven afectadas ya sea por frecuentes caídas del crecimiento, por tensiones sociales o por inestabilidades políticas. En resumen, son sociedades y economías donde no todo va bien al mismo tiempo, aunque la tendencia predominante ha sido hacia niveles más avanzados de desarrollo.
Es dentro de este contexto que la crisis financiera mundial se convirtió en un nuevo factor significativo a considerar cuando se evalúan las perspectivas de mediano a largo plazo para estas economías de ingreso medio. No es el propósito de este informe realizar un análisis exhaustivo del impacto de la crisis. Hay abundante información disponible, casi diariamente, sobre ésta para la mayoría de las economías consideradas aquí. En cambio, este artículo describe algunas de las vulnerabilidades mostradas por estas economías al confrontar la actual crisis y las lecciones que se pueden extraer de ellas, como también elementos básicos que debieran ser incorporados dentro de una agenda post crisis, mientras recuperan el crecimiento y el progreso social.
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CINCO PREGUNTAS QUE ILUSTRAN LAS VULNERABILIDADES DE LAS ECONOMÍAS DE INGRESO MEDIO DURANTE LA CRISIS Para ilustrar algunas de las vulnerabilidades que enfrentan las economías de ingreso medio frente a la actual crisis financiera mundial, planteamos cinco preguntas a partir de las cuales se sugieren los dilemas y desafíos presentados por estas preguntas.
Pregunta 1: ¿Son las políticas económicas sólidas y persistentes que llevaron a cabo en el pasado las economías de ingreso medio, y sus exitosos resultados, una garantía de que estas economías no se van a ver fuertemente afectadas debido a la crisis financiera global? La respuesta es no. Esa garantía no existe, como lo demuestran los hechos recientes.
Ilustremos el argumento con el caso de tres países: Chile, Irlanda y España: Chile ha sido recientemente descrito por el Economist como “una de las economías mejor manejadas del mundo por casi cualquier medida.” Su ingreso per capita ha aumentado de US$3.500 a US$15.000 (a paridad de poder adquisitivo o PPP) en un lapso de veinte años. La pobreza se redujo de 45 a 13 por ciento en el mismo período. Y sus políticas económicas han estado bien diseñadas. La apertura de su economía ha sido tal que la tasa efectiva de protección es prácticamente cero – de hecho, 0.66 por ciento en 2008 – y ha alcanzado un importante excedente fiscal en los últimos veinte años, reduciendo la deuda pública de 114 a 27 por ciento del PIB (Panizza 2008) y permitiendo a su gobierno acumular el equivalente al 15 por ciento del PIB en la forma de fondos soberanos en el exterior. Su activa política social ha sido financiada a través de un esquema mixto e innovador, consistente de recursos tributarios y cuentas de ahorro individual. ¿Estos desarrollos positivos de la economía chilena han hecho a Chile menos vulnerable a la actual crisis? Es demasiado temprano para decirlo. Pero el hecho que la tasa de desempleo de la nación se estima que alcanzaría a un 11 por ciento para 2010 indica que su economía real es aún vulnerable, a pesar de buenas y consistentes políticas en el pasado.
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Otro ejemplo interesante es Irlanda, que fue puesto en la categoría de país de ingreso medio veinte años atrás, con uno de los ingresos per capita más bajos de Europa. En dos décadas, Irlanda se convirtió en un “Tigre Celta”, pasando a convertirse en la economía con el ingreso per capita más alto en Europa. Por mucho tiempo, los que toman las decisiones de políticas en los actuales países de ingreso medio han estudiado la “fórmula irlandesa”. No obstante, hoy se proyecta que su economía tendrá tasas de crecimiento negativo de 8 por ciento en 2009 y 3 por ciento en 2010, junto con altas tasas de desempleo cercanas a 13 por ciento en 2010.
España es otro caso extremadamente exitoso acerca de como un país puede llevar a cabo la transición desde un estatus de una economía de ingreso medio a una economía desarrollada en un lapso de veinte años. No obstante su tasa de desempleo durante la crisis actual ha alcanzado 18 por ciento y se estima que sobrepasará el 20 por ciento a comienzos de 2010. La mitad de la pérdida del empleo en Europa está ocurriendo en España.
¿Qué le ocurrió a las fórmulas de desarrollo exitosas perseguidas por estos países en el pasado? ¿Qué nos dice su experiencia reciente acerca de las vulnerabilidades y los desafíos para el futuro? Si pudiéramos derivar una lección simple, es que no se trata que sus formulas de desarrollo estuvieran erradas (aunque ciertamente ha habido errores en políticas específicas). En cambio, la lección principal que debe ser recordada aquí es que el desarrollo es un proceso donde los desafíos están cambiando continuamente, los shocks ocurren, y la prueba básica va a ser la capacidad de ajuste y adaptación, para absorber el cambio, y para realizar rápidamente las correcciones de políticas que se requieran.
Por lo tanto, en cuanto a lo que de desarrollo se trata, no hay fórmulas mágicas, ni atajos, ni milagros, y no hay “modelos.” El crecimiento y desarrollo económico constituyen una proposición de varias décadas que requiere de políticas consistentes, persistentes al moverse en una cierta dirección y hábil para adaptarse a los shocks, cambios y con capacidad de implementar correcciones oportunas frente a los errores en la política económica.
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Pregunta 2: ¿Hay un aprendizaje acumulativo que surge de la crisis financieras del pasado o estamos evidenciando los mismos errores nuevamente? La experiencia reciente de un grupo de países de ingreso medio, aquellos en Europa del Este, parece sugerir que aún hay una capacidad muy limitada para aprender de crisis previas en otros países similares.
El acceso de los países de Europa del Este a la Unión Europea implicó que abrieran sus economías al gran mercado de Europa occidental y a flujos de capital significativos, que tomaron la forma de inversión extranjera directa proveniente de compañías europeas y de préstamos, tanto de corto como largo plazo, de bancos europeos. Los gobiernos y sectores privados de estas naciones pensaron que pertenecer a la Unión Europea les proporcionaba un seguro implícito: acceso continuo e ininterrumpido a los mercados y financiamiento garantizado sólo con firmar los respectivos tratados de acceso. Una fuerte expansión del gasto público y privado en la forma de un boom del consumo no parecía arriesgado al momento.
Pronto, sin embargo, las economías de estos nuevos estados miembros de la UE comenzaron a experimentar el así llamado doble déficit: déficit presupuestario y desequilibrios significativos en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Estos déficits fueron principalmente financiados incurriendo en deuda externa – particularmente en la forma de préstamos privados en moneda extranjera. Esta situación evolucionó hasta el punto que, en 2007, la deuda externa de corto plazo era equivalente a las reservas totales que estos países tenían en sus bancos centrales. Los dobles déficits – más la excesiva deuda de corto plazo, la acumulación de repagos de deuda de largo plazo y las reservas externas insuficientes – aumentaron la vulnerabilidad de estas economías a las reducciones repentinas en la entrada neta de capital, que ocurrieron como consecuencia de la crisis.
Los indicadores que ilustran esto, están dados en la tabla 2. Cuando se les compara con otros países de ingreso medio en América Latina y el Este Asiático, las economías de Europa del Este se ven mucho más vulnerables. De hecho, el Instituto para las Finanzas Internacionales estima que, como consecuencia, de sus agudos desequilibrios macroeconómicos, la entrada neta de capitales a Europa del Este decrecerá dramáticamente, de US$254 mil millones en 2008 a US$30 mil millones en
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2009. Moody´s (2008) muestra indicadores de vulnerabilidad externa alta para varios países en la región, incluyendo Estonia, Letonia, Hungría y Lituania.
Tabla 2. Balance de Cuenta Corriente de Balanza de Pagos y de Deuda Externa en Países de Ingreso Medios, 2003-2007 Cuenta Corriente como Porcentaje del PIB (promedio anual) (a)
Región Europa
2003-2007 del
Proporción de la Deuda Externa del PIB, 2008 (porcentaje) (b)
Deuda Externa Privada como Porcentaje de la Deuda Total, 2008 (b)
Proporción de las Reservas sobre Deuda Externa del corto Plazo 2007 (c)
2008-2010
-9.2
-7.2
89.4
85.6
102
2.7
-0.9
26.6
63.6
341
7.5
6.0
32.0
83.3
285
Este América Latina Este Asiático
Fuente: a. FMI 2009b. b. Estadísticas Conjuntas del Bank for International Settlemets – FMI – Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo – Banco Mundial sobre deuda externa y Banco Mundial 2008.
La acumulación de estos desequilibrios no es un fenómeno nuevo o único en la historia reciente. La crisis financiera de Chile en 1982 incluyó algunas de las mismas características. Un cuadro similar se presentaba en la “crisis Tequila” en México a mediados de 1990. En este último caso, como ocurre actualmente con Europa del Este, el gobierno de México y el sector privado del país creyeron que el acceder al Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA) les proporcionaría una red de protección, en la forma de mayores flujos de capital desde los Estados Unidos, para cubrir el creciente déficit de cuenta corriente y fiscal del país. Nuevamente en el caso de las economías del Este de Asia, la crisis de fines de los noventa compartió las mismas características – entre ellas, ese alto endeudamiento del sector privado que fue la raíz del colapso financiero en todos estos casos.
¿Ocurrirá nuevamente? La rápida reacción de las instituciones internacionales para proporcionar el financiamiento necesario para las economías de Europa del Este es un buen augurio. Pero el resultado final estará altamente influenciado por los “instintos”
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de los inversionistas y consumidores y sus expectativas respecto a la posibilidad de una resolución rápida y positiva a la crisis.
¿Fueron aprendidas las lecciones de crisis previas? Aparentemente no. Lo más sorprendente es que con los casos de América Latina y del Este de Asia aún presentes en la memoria de los actores públicos y privados en estos otros países de ingreso-medio, dicha experiencia no impidió que se repitiera la misma secuencia de hechos en forma recurrente. Una conclusión tentativa es que el proceso de aprendizaje tiende a ser propio del país que lo sufre. Sólo entonces los países desarrollan la capacidad política y el consenso necesario para cambiar normas y regulaciones y así evitar cometer los mismos errores otra vez. Parece que las naciones no aprenden de las experiencias catastróficas que no se originaron en su propio medio económico. En cuanto a crisis financieras, la historia tiende a repetirse.
Pregunta 3: En un mundo globalizado, ¿Son aún las exportaciones el motor principal del crecimiento? La sabiduría convencional dice que en una economía globalizada, el éxito en el crecimiento de las exportaciones indica el fuerte grado de competitividad de la economía y su eficiencia en la producción y capacidad empresarial. Los casos mencionados más a menudo son aquellos de las economías del Este Asiático, los llamados Tigres Asiáticos.
Sin embargo, cuando revisamos una muestra comparativa de países de ingreso medio en América Latina y el Este Asiático, resulta ser esta última la que se ha visto más golpeada por la crisis económica, en términos de los niveles de actividad económica. La economía del Asia no se vieron tan afectadas por el síndrome del doble déficit o por una crisis financiera, aunque sí por el excesivo énfasis en las exportaciones como un componente de la demanda agregada. A medida que la recesión va golpeando a los países desarrollados, se evidencia que los más afectados resultaron ser aquellos que confiaron excesivamente en el crecimiento de las exportaciones. Los datos sobre los países del Este Asiático para el 2009 parecen confirmarlo. En promedio, su PIB caerá un 4.3 por ciento, mientras que las tasas de crecimiento para las naciones de América Latina serán cercanas a cero, a diferencia de las tasas negativas que enfrentarán las economías del Este Asiático.
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Como ya se ha señalado por varios analistas, un énfasis excesivo en la demanda externa, a expensas del crecimiento en el consumo interno, ha hecho de algunas economías del Este Asiático más vulnerables a una recesión global. En la tabla 3 se muestran los datos sobre la participación del consumo privado en la demanda total, y aquella de las exportaciones para un grupo seleccionado de economías del Este Asiático, América Latina y desarrollados.
Estos datos parecen reforzar el punto que las economías del Este Asiático han puesto demasiado énfasis en las exportaciones y no lo suficiente en la demanda interna. Este punto ha sido destacado en informes recientes del Fondo Monetario Internacional (FMI 2009a, 2009b). Sorprendentemente, es el FMI que sugiere que los gobiernos del Este Asiático deberían gastar más en infraestructura, salud pública y vivienda, en educación y capacitación laboral, generando condiciones de más expansión de la demanda interna incluyendo más consumo privado.
Las lecciones que se pueden obtener parecen obvias: lo que se necesita es un crecimiento más balanceado entre la demanda externa e interna. Esto es ahora bastante obvio, pero está claro que no se ha puesto en práctica por algunas de las exitosas economías del Este Asiático.
Tabla 3. Consumo Privado y Exportaciones como Porcentaje de Participación en el PIB, 2008 País
Consumo Privado como una Participación del PIB
Exportaciones como una Participación del PIB
China
33
42
Corea del Sur
54
46
Malasia
45
110
Singapur
38
230
Argentina
59
24
Brasil
61
14
Chile
55
47
Colombia
63
17
México
65
28
12
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Estados Unidos
70
11
Reino Unido
63
26
Alemania
57
47
Fuente: Banco Mundial 2008
Pregunta 4: La mayoría de los países de ingreso medio han llegado a aceptar que el libre comercio es un mecanismo poderoso para aumentar la tasa de crecimiento potencial de la economía ¿Es ésto una condición suficiente para un crecimiento más dinámico? Las últimas dos décadas han visto un movimiento sistemático hacia el libre comercio. A pesar del actual estancamiento en la Ronda de Doha de negociaciones de comercio multilateral, la mayoría de los países de ingreso medio han sido muy activos en las negociaciones bilaterales y en buscar acuerdos de libre comercio (TLC) regionales, que han facilitado enormemente el acceso a los mercados internacionales.
Las estrategias perseguidas al negociar libre acceso a los mercados son variadas. Algunos países, como México, han descansado significativamente en acuerdos como NAFTA para encontrar un destino a sus exportaciones. Otros han orientado sus esfuerzos hacia el “regionalismo abierto” como estrategia, negociando simultáneamente con diferentes bloques regionales o países individuales, a medida que surgen las oportunidades. Este ha sido el caso de países como Chile y Brasil (Da Mota y Ríos 2009).
Como una consecuencia de las diferentes estrategias seguidas, en el caso de México, las exportaciones han estado altamente concentradas en las naciones miembros de NAFTA, y dentro de NAFTA principalmente en el mercado de los Estados Unidos. Como lo muestra la tabla 4, el 87 por ciento de las exportaciones de México fueron al Mercado de Norte América, y sólo 2 por ciento a Asia, 5 por ciento a Europa y 5 por ciento a América Latina. En los casos de Brasil y Chile, la estrategia del regionalismo abierto genera un acceso bastante más balanceado a diferentes áreas de los mercados mundiales, como también lo muestra la tabla 4.
No debiera sorprender, entonces, que cuando la economía de los Estados Unidos fue impactada por la crisis financiera y la subsecuente recesión, la economía mexicana fue la que más sufrió, con una tasa estimada de crecimiento del PIB de -6 por ciento
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para el 2009. Contrariamente, debido a que las exportaciones brasileras y chilenas han estado más diversificadas en términos de mercados externos, estos dos países pueden esperar una desaceleración menos significativa en sus estimaciones de crecimiento.
Tabla 4. Porcentaje de Participación de las Exportaciones con Destino a Diferentes Mercados, 2006.
Mercados de Destino País Exportador
Norte América
Unión Europea
América Latina
Asia
Chile
18
27
17
35
Brasil
20
23
24
20
México
87
5
5
3
Fuente: Micco (2008), basado en datos obtenidos de la Base de Datos Estadísticos sobre Comercio de Commodity de Naciones Unidas
El caso chileno es interesante puesto que, a pesar del éxito de Chile en la firma de TLCs con cincuenta y ocho países a lo ancho del mundo, en Europa, Norte América y la Región de Asia Pacífico – y con la mayoría de las economías de América Latina, alcanzando así libre acceso a un mercado potencial de 3.500 millones de consumidores, los beneficios de mejorar su potencial de crecimiento no se han logrado totalmente. Esta situación en Chile ha sido principalmente causada por la alta concentración en los commodities, que representan una gran proporción de sus exportaciones totales. Esta es una característica común compartida con la mayoría de las economías de América Latina. De hecho, la tabla 5 compara los índices de concentración de las exportaciones para América Latina (destacando separadamente a Chile y Venezuela), Este Asiático, y Europa del Este. Queda bastante claro que el Este Asiático y Europa del Este han logrado diversificar su canasta de exportaciones mucho más. De hecho once de los diecinueve exportadores principales en América Latina se especializan en materias primas (Mulder 2006).
Este crecimiento basado en la exportación de commodities o materias primas tiene implicancias de corto y largo plazo. En el corto plazo, y enfrentado la recesión mundial, los precios de los commodities caen. Los adversos términos del comercio han
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golpeado mayormente a aquellos países con una composición de sus exportaciones más concentrada. Esto explica en parte la desaceleración en el crecimiento para varios de los productores primarios en América Latina.
Tabla 5. Índice de Concentración de las Exportaciones, 2006 Región y País Exportador América Latina
Índice Herfindahl-Hirschmann 31
Chile
39
Venezuela
91
Este Asiático
21
Europa del Este
13
Fuente: Banco Mundial 2008 Nota: el Índice Herfindahl-Hirschmann es una medición del grado de concentración de las exportaciones dentro de un país. Los valores del Índice Herfindahl-Hirschmann van entre 0 para nada de concentración a 100 por máximo de concentración.
Pero también hay implicancias de largo plazo para las estrategias de crecimiento. La actual crisis abre oportunidades para conectar mejor las vulnerabilidades de corto plazo con reformulaciones en las estrategias de crecimiento de largo plazo. Dentro de ésta la diversificación de las exportaciones debería adquirir una alta prioridad.
Nuevamente, la economía chilena proporciona un ejemplo llamativo. Como se mencionó anteriormente, Chile ha perseguido una estrategia que le permita ganar acceso a los mercados extranjeros mediante la firma de TLCs con un número bastante significativo de países. Un estudio empírico reciente muestra que el crecimiento de sus exportaciones ha sido, de hecho, impresionante. Pero también indica que 85 por ciento del crecimiento en sus exportaciones es explicado por el aumento en las exportaciones tradicionales destinadas a los mercados tradicionales. Sólo 10 por ciento de las exportaciones van hacia nuevos mercados que lograron su acceso gracias a los TLCs, y solamente 5 por ciento de la expansión de las exportaciones consiste de productos nuevos no exportados previamente. Este patrón no es exclusivo para Chile sino que también es común para muchas economías latino americanas (Amurgo-Pacheco y Pierola 2007).
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En cambio, las economías del Este Asiático han sido exitosas al momento de diversificar sus exportaciones, agregando valor a los productos naturales y siendo más activos en la manufactura. Este proceso ha estado acompañado de una fuerte inversión en recursos humanos, investigación y desarrollo, tecnologías de la información e infraestructura.
Las economías más diversificadas debieran ser menos vulnerables a los shocks externos, ceteris paribus. Ellas también tienen usualmente tasas de crecimiento más altas, como claramente lo indica una comparación entre las naciones del Este Asiático y América Latina según lo muestra la tabla 6.
Pregunta 5: ¿Cuál será el tema dominante para los países de ingreso medio en las próximas décadas: estabilidad de precios, la regulación de los mercados financieros o el empleo? Ciertamente será el empleo – particularmente la creación de trabajos y la necesidad de aumentos más significativos en la productividad laboral. Como ya se ha descrito en otros trabajos, la recesión actual va a tener efectos devastadores sobre la demanda agregada en la mayoría de los países. Es una recesión altamente sincronizada; hay múltiples "sudden stops" en créditos a los consumidores y exportadores; y dado que las tasas de inflación están cayendo, el ajuste de la demanda no será a través de caída de los salarios reales pero casi exclusivamente a través de un desempleo más alto (Reinhart y Rogoff 2009). Se proyecta que el desempleo en los países de ingreso medio, y particularmente en América Latina, aumentará fácilmente al menos a 10 por ciento de su fuerza laboral y se mantendrá por sobre un nivel normal por al menos cinco años (BID 2009).
Cuando la tasa de desempleo se mantiene muy alta por un período de tiempo sostenido se generan altas posibilidades de riesgo político. La estabilidad de los gobiernos se puede ver cuestionada, así como también suele surgir la tentación de volver la mirada hacia atajos populistas
para así aparecer como si se estuviera
resolviendo el problema aunque no se están atacando.
Por lo tanto, una conclusión preliminar es que un componente clave de cualquier agenda post crisis para los países de ingreso medio debiera ser la creación de empleo y un énfasis en mejorar las capacidades laborales. Esto requerirá de cambios profundos en
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la forma como operan los mercados laborales. Sin embargo, la reforma de los mercados laborales es un tema contencioso en la mayoría de los países (OCDE 2006). Hay muchos intereses creados. Finalmente pueden producirse múltiples vetos para aspectos específicos de tal reforma. Tampoco ayudarán las posturas políticas e ideológicas fragmentadas que en el caso laboral tienden a acentuarse ante la posibilidad de cualquier cambio en el status quo.
Tabla 7: El Sector Informal en el Mercado Laboral, 2003 Región o País América Latina
Proporción de la Economía Informal en el PIB (porcentaje) 38.0
Este Asiático
31.0
Europa del Este
33.0
Estados Unidos
8.4
Japón
11.0
Fuente: Schmeider 2006 Nota: El sector informal es definido como trabajos que carecen o no proporcionan derechos de seguridad social.
La reforma de los mercados laborales es probablemente el desafío más importante, y sin embargo, es el políticamente más difícil. El único factor que podría abrir espacio para esa reforma es la crisis por sí misma. Debido a su impacto sobre el empleo, un número creciente de personas siente que debido a la crisis, la inseguridad laboral se convierte en la preocupación más presionante para ellos y sus familias. Esta amplia y compartida preocupación abre las posibilidades para hacer cambios que estimulen la capacidad de generar más empleos a futuro.
¿Por qué es tan difícil avanzar con una reforma laboral? Una característica clave en América Latina es la persistencia de mercados laborales duales. Un segmento del mercado, el “sector formal,” consiste de trabajadores en el sector público y en la mayoría de las grandes empresas, quienes tienen empleos permanentes con contratos laborales indefinidos, y que están cubiertos ante los riesgos de salud y desempleo como también seguro social.
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El otro segmento del mercado laboral, a menudo referido como “sector informal,” consiste de trabajadores con contratos laborales de corto plazo que constantemente rotan entre trabajos o de trabajadores sin ningún tipo de contrato, y de personas independientes o auto-empleadas. Estos trabajadores son considerados “informales” porque no pertenecen a los sindicatos y por lo general no se encuentran cubiertos por la seguridad social, salud o seguros de desempleo. Este segmento de la fuerza laboral representa cerca de un tercio del PIB de los países de ingreso medio, y sólo cerca del 10 por ciento de las economías de desarrollo avanzado, como lo muestra la tabla 7.
Los trabajadores en el sector formal resisten el cambio por razones obvias: temen perder los beneficios que hoy tienen garantizados. Los “informales” por otra parte no cuentan con una capacidad real para negociar. Los empleadores en este cuadro se enfrentan a un mercado donde, si se ven en la obligación de despedir trabajadores con trabajos permanentes, deben
realizar altos pagos de indemnización. Así, los
empleadores tienen como incentivo contratar preferentemente a trabajadores temporales y que son los que pertenecen al grupo de los no cubiertos, por la seguridad social, seguro de desempleo o planes de salud. Los salarios de estos trabajadores son más bajos, sus costos en seguridad social son inexistentes, y poner término a los contratos laborales con ellos no conlleva ningún costo.
Tabla 8: Tasas de Participación de las Mujeres en a Fuerza Laboral, Regiones con Países de Ingreso Medio Comparado a un Grupo Seleccionado de Economías Desarrolladas, 2007 (porcentaje) Región o País
Tasa
América Latina
52.6
Este Asiático
52.3
Europa del Este
49.0
Estados Unidos
59.0
Reino Unido
56.0
Dinamarca
61.0
Finlandia
58.0
Fuente: Banco Mundial 2008.
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Esta característica estructural del mercado laboral tiene implicancias en el potencial de crecimiento de la economía, porque los empleos de alta rotación y bajo salario tienden a ser trabajos de baja especialización y ni las empresas como tampoco los trabajadores tienen un incentivo en particular para invertir en mejorar sus capacidades.
Por otra parte, en los mercados laborales de muchos países de ingreso medio se tiende a castigar particularmente a dos grupos de la población, en términos de su acceso al empleo: las mujeres y aquellos en rango de edad entre quince y veinticuatro años. En estos países, la participación en la fuerza laboral de estos dos grupos es anormalmente baja, especialmente cuando se les compara con las economías desarrolladas, como se indica en las tablas 8 y 9. Esta es una fuente de profundas y enraizadas desigualdades del ingreso, y también limita el crecimiento potencial de la economía al restar la contribución que podría aportar una mayor participación de las mujeres y la gente joven en el crecimiento.
La descripción anterior constituye un diagnóstico ampliamente compartido sobre las principales limitaciones existentes en cuanto a la creación de más y mejores empleos en las economías de ingreso medio (BID 2009). También establece un marco posible para la reforma del mercado laboral, que incluiría tres aspectos principales.
Primero, será necesaria una nueva legislación que reduzca los costos de contratación y despido para las empresas, aumentando así la flexibilidad del mercado. Si, además, es acompañado de mejoras significativas en el seguro de desempleo, este esquema podría ser un paliativo para los trabajadores en las áreas con y sin regulación del mercado laboral. Dinamarca implementó estos tipos de reformas en los noventa y más recientemente Austria hizo lo mismo en 2003 de forma bastante exitosa y con amplio apoyo político.
Segundo, debiera ser de alta prioridad inducir una tasa más alta de participación de las mujeres y jóvenes. La participación de las mujeres en el mercado laboral en América Latina es entre 40 a 50 por ciento, mientras que en la Unión Europea alcanza de 65 a 70 por ciento. Para las personas en el rango de entre quince y veinticuatro años de edad, las tasas de participación en América Latina, Este Asiático y Europa del Este
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son, respectivamente, 49, 45 y 31 por ciento, comparado con más de 65 por ciento en el Reino Unido y Dinamarca (ver tabla 9). Estos son recursos humanos que no están contribuyendo, como podrían hacerlo, a generar un crecimiento económico mayor. Aumentar las tasas de participación de las mujeres requerirá, al menos, de una enorme inversión que permita otorgar apoyo universal para guarderías infantiles e infraestructura pre-escolar, subsidios para las empresas que contratan a mujeres de familias de bajos ingresos y mejorar las instalaciones de capacitación tanto para las mujeres como para los jóvenes desempleados.
Tercero, estos países también necesitan mejorar y elevar las capacidades de aquellos con trabajo. Esto significa comprometer recursos adicionales, como lo demuestran los números comparativos para América Latina, los Estados Unidos y la Unión Europea. Los Estados Unidos y el Reino Unido invierten cinco veces más en esfuerzos para mejorar capacidades, como participación del PIB, que lo que hace América Latina. La Unión Europea invierte diez veces más en programas de capacitación en el lugar de trabajo.
Parece obvio, entonces, que una agenda pro-empleo requeriría de sustanciales recursos adicionales y de cambios legislativos de fondo. El desafío es persuadir tanto a los trabajadores “formales” como “informales” que todos ganarán si hay cooperación en vez de confrontación. Más que ser la causa de una disputa redistributiva, la modernización de los mercados laborales y las políticas pro-empleo si están bien diseñadas debieran ser , ser percibidas como un bien público que, en el mediano y largo plazo, beneficiará a todos. De hecho, una reforma exitosa generaría más y mejores trabajos de calidad. Mejoraría la productividad laboral y, así, la habilidad para competir mejor en los mercados mundiales en los escenarios post crisis.
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LECCIONES PARA LA ECONOMÍA POLÍTICA DE UNA AGENDA POST CRISIS El impacto diferenciado de la crisis financiera en los países de ingreso medio descritos anteriormente apunta a varias áreas de vulnerabilidad política. Algunas de ellas pueden requerir de cambios significativos en materia de políticas, y otras pueden necesitar de transformaciones estructurales más profundas. A continuación discutiré algunos aspectos de la economía política que limitará o facilitará los cambios requeridos.
La Economía Política del Cambio Macroeconómico: Austeridad Fiscal Permanente? Ilustremos este tema con lo que se ha observado en las economías de América Latina. Estos países lograron acumular excedentes fiscales por varios años antes del shock financiero global. Pero la idea de la austeridad fiscal no era una que, en los años previos, haya estado en el consciente de la cultura política de la sociedad y de los políticos de América Latina. De hecho, los excedentes fiscales observados en los últimos cinco años fueron un hecho excepcional. Esto ocurrió gracias a la bonanza por los precios extremadamente altos alcanzados por los commodities. De hecho, estos países ahorraron solamente 20 por ciento de sus anormalmente altas recaudaciones tributarias suficiente para mostrar estadísticamente un excedente fiscal (BID 2008), pero gastaron el 80 por ciento restante.
Las estimaciones actuales apuntan en la dirección de un período extendido de unos cinco años o más antes que los indicadores de empleo se recuperen a niveles precrisis. Esto sugeriría que los gobiernos necesitarán financiar sucesivos estímulos fiscales por varios años para bajar el desempleo, por lo tanto la deuda pública a menos que hayan acumulado por bastantes años ahorros públicos sin gastarlos, como ha sido el caso de Chile, que cuenta con más del 15 por ciento de su PIB depositado en tales fondos.
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Por otra parte, si se acumula deuda pública, digamos, por sobre el 60 del PIB, los gobiernos descubrirán que se hará cada vez más difícil pedir prestada la diferencia. El riesgo país subirá fuertemente y, en algún momento, se producirá una detención brusca en los flujos de capital. Este es el tipo de escenario que se vivió en las economías de América Latina durante crisis financieras previas, y es lo que están experimentando actualmente las economías de Europa del Este, donde los flujos de capital cayeron de un 10 por ciento a -1 por ciento del PIB en 2009.
Justificar los excedentes fiscales como un objetivo permanente y de largo-plazo en preparación para enfrentar crisis futuras, se hace cada vez más difícil de aceptar a la luz de repetitivos y negativos escenarios de auge y caída en las últimas décadas. Lo que hemos aprendido de esa experiencia es que para evitar tal escenario, será necesario que los países adopten una perspectiva inter-temporal de varios años: acumular suficientes ahorros públicos en la forma de fondos soberanos que no serán gastados, excepto como un instrumento contra cíclico para enfrentar crisis futuras o shocks financieros. Pero este tipo de austeridad permanente y estricta no será fácil de justificar ante la comunidad política en países donde los políticos deben enfrentar elecciones frecuentes y donde la pobreza y las desigualdades de ingreso son hechos a menudo dramáticos y difíciles de revertir en el corto plazo.
La Economía Política de las Regulaciones Las economías de Europa del Este nos proporcionan un caso de primera fuente de una situación en la cual la regulación financiera no era adecuada para prevenir el sobreendeudamiento de los individuos de las empresas y del sector público. Este comportamiento se hace más fácil de adoptar cuando hay transitoriamente un abastecimiento abundante de préstamos baratos por parte de las instituciones financieras nacionales o de los bancos extranjeros. Esto ocurrió en esos países.
Pero los
desequilibrios que se fueron acumulando llevaron a que la oferta de créditos se frenara, dejando a consumidores y empresas sobre-endeudados y con limitada capacidad de pago.
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En todo caso, que no se puede ignorar en el caso de las economías de Europa del Este es el hecho que los bancos extranjeros, principalmente los europeos occidentales, tuvieron mucha responsabilidad en la burbuja financiera que surgió en las economías de Europa del Este. Así es difícil explicar cómo, por ejemplo, los Bancos austriacos prestaran a estas economías el equivalente al 70 por ciento del PIB de Austria, sin que la acción de reguladores financieros en ese país alertara sobre el alto riesgo que una acción de este tipo implicaba tanto para los acreedores como deudores.
Después de esta crisis financiera global parece obvio que las reformas de los marcos regulatorios debieran recibir urgentemente atención y prioridad. Se trata de cambios institucionales comprehensivos y muy difíciles. El Fondo Monetario Internacional ha argumentado recientemente sobre la necesidad de llevar a reformas en los marcos regulatorios en
los países de ingreso medio que incluyen cuatro
componentes principales (FMI 2009b): (1) implantan regulaciones sistémicas, que quiere decir que todas las instituciones financieras deben estar incorporadas dentro de un marco de supervisión inclusivo – no sólo los bancos sino también las compañías de seguro, los fondos de inversión, los fondos mutuos y otras compañías que operan con hipotecas, derivados y demás; (2) “supervisión consolidada,” refiriéndose a los conglomerados financieros a los bancos internacionales y bancos regionales y otras instituciones financieras relacionadas, que debieran ser supervisadas no sólo a nivel nacional sino también en coordinación con reguladores en las economías avanzadas; (3) evitar la naturaleza pro-cíclica de los requerimientos de capital y de las provisiones requeridas por los bancos y otras instituciones financieras. Estos debieran aumentarse durante años de auge con el fin de estar mejor preparados para enfrentar el eventual incumplimiento en el pago de los préstamos y (4) supervisión de parte de los bancos centrales respecto del precio de los activos, para anticiparse y actuar al momento que surja un riesgo sistémico.
Esta descripción un tanto detallada de los cambios sugeridos por el Fondo Monetario Internacional tiene como propósito llamar la atención sobre el enorme desafío que significa llevar adelante exitosamente las reformas regulatorias. Y ésto puede ser ilustrado de forma aún más clara citando la página editorial de un reciente número de el Economist que se refería a las dificultades de cambiar las regulaciones: “los financistas tienden a obtener ventaja por sobre sus fiscalizadores. Están mejor
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pagados, mejor calificados y son más influyentes que los reguladores. Los legisladores son fácilmente seducidos por los auges financieros y por los lobbystas. A los votantes el tema de las regulaciones les aburre y lo ignoran en la práctica". Sería difícil encontrar una descripción más precisa de las dificultades que se deben enfrentar cuando se trata de llevar adelante una reforma sistémica de los marcos regulatorios, ya sea en economías avanzadas o de ingreso medio.-
La Economía Política del Crecimiento Basado en las Exportaciones El análisis del crecimiento centrado en las exportaciones enfatiza que las exportaciones no son en sí la fórmula mágica para alcanzar una dinámica de más alto crecimiento. Para algunos países de ingreso medio, como aquellos en el Este Asiático, demasiadas exportaciones a expensas de la demanda interna ha significado que cuando las economías avanzadas han entrado en recesión, estas naciones de ingreso medio se ven golpeadas de forma más severa con tasas de crecimiento sustancialmente negativas para sus exportaciones – por ejemplo, para el período desde abril 2008 a abril 2009, la contracción de las exportaciones fue de -8 por ciento en Corea del Sur y Malasia, -18 por ciento en Taiwán, y -13 por ciento en Singapur.
La receta que se desprende de este caso ha sido algo obvio: reducir el ahorro e inducir mayor consumo de parte de los individuos. ¿Qué instrumentos pueden ser usados para lograr esto? La mayoría de los políticos dirían: Hay que reducir los impuestos o expandir el crédito para que las personas gasten más. Pero resolver este problema no es tan simple. Como lo demostró el economista Franco Modigliani muchos años atrás, el consumo de los individuos depende no sólo de su ingreso actual sino también y en gran medida, de su “ingreso permanente,” es decir, de la riqueza acumulada por las personas. En otras palabras, a medida que el valor de los activos acumulados por los individuos no se recupera a niveles “normales”, casi cualquier estímulo diseñado por los gobiernos será más bien ahorrado que gastado con el objeto de recuperar el patrimonio inicial. Esta es la razón que explica porque los gobiernos en el Este Asiático están utilizando el estímulo fiscal aumentando la inversión pública en infraestructura y en los sectores sociales como una forma de reequilibrar la composición de la demanda agregada entre las exportaciones y los componentes internos.
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En el Este Asiático, está claro que la expansión de la inversión pública mejorará indirectamente la confianza del consumidor, en la medida que se produzca una creación significativa de empleos. La inversión del gobierno en la creación de una red de seguridad social también puede ejercer un impacto favorable en las actitudes de los consumidores. Si los consumidores se sienten más protegidos y menos inseguros cuando se enfrentan a circunstancias catastróficas respecto a temas de salud, la pérdida de empleo, la extrema pobreza y la seguridad social, estarán más propensos a gastar y menos a mantener ahorros como precaución ante shocks inesperados. Sin embargo, a fin de cuentas, lo que probablemente enfrentarán los países del Este Asiático es una especie de carrera entre un estímulo fiscal sostenido por varios años, con el aumento concomitante en deuda pública, y por otra parte, la velocidad a la cual los consumidores se decidan a reasumir sus niveles normales de gasto – niveles requeridos no sólo para recuperar el crecimiento de la economía,
sino también para ayudar a corregir el
desequilibrio estructural entre el consumo y las exportaciones en esos países.
Tanto la corrección de los desequilibrios estructurales en la producción, como el fortalecimiento de las redes de seguridad para los consumidores, no pueden ser implementados de la noche a la mañana por un grupo de iluminados formuladores de políticas. Reorientar la producción hacia el consumo interno requiere de una amplia discusión de objetivos estratégicos entre el gobierno y el sector privado. Y el diseño de la red social supone comprometer la participación de los legisladores, de organizaciones sociales y laborales en el proceso.
El otro tema es si acaso es conveniente persistir en la apertura de la economía y si se debe seguir presionando por acuerdos de liberalización comercial multilateral, tales como la largamente pospuesta Ronda de Doha, a pesar del proteccionismo que aumenta en los países desarrollados. Esta pregunta será más difícil de responder en la medida que la actual recesión tome la forma de una L – es decir que las caídas abruptas del PIB sean seguidas por un prolongado estancamiento en los índices de actividad económica. Esto representaría un mayor tiempo de recuperación para los niveles de producción y el empleo formando adicionalmente el proteccionismo. Signos negativos como la legislación “compre América” recientemente pasada por el Congreso de los Estados Unidos, es una invitación a represalias, como ya está ocurriendo. Pero tal
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proteccionismo hará también más y más difícil que los políticos progresistas en el mundo en desarrollo persistan en un enfoque de libre comercio en su discurso político.
El otro desafío consiste en cómo enfrentar el hecho que las economías de ingreso medio hayan tenido éxito en aumentar las exportaciones, pero que la composición de esas exportaciones haya estado muy concentrada en términos de producto (por ejemplo, recursos naturales en la mayoría de las economías de América Latina; algunos productos manufacturados como automóviles, electrónicos y otros bienes durables en Asia; y las maquiladoras en México) o muy concentradas en términos de mercados (el mercado de los Estados Unidos para México; el de la Unión Europea para las economías de Europa del Este). La solución para esta situación es nuevamente algo obvio: es mejor diversificar lo que se exporta, tanto en términos de productos como mercados. Pero el dilema real no está entre exportar recursos naturales o manufacturas, sino en generar endógenamente un proceso continuo para incorporar valor a las exportaciones y para aprovechar los nuevos nichos que van a estar emergiendo en los nuevos mercados. Es más fácil definir ete objetivo, en que todos concuerdan, que llevarlo a la práctica.
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LA NECESIDAD DE ACTUAR INTELIGENTEMENTE La pregunta de fondo entonces, es qué se necesita hacer para que las exportaciones aumenten su valor. Y la respuesta es bien sabida: incorporar conocimiento. Transitar hacia una economía basada en el conocimiento se convertirá crecientemente en una condición necesaria para que cualquier estrategia centrada en el desarrollo exportador sea exitosa. En la economía globalizada, y más aún como una consecuencia de la actual crisis, el desafío será el de persuadir al conjunto de la sociedad para que se realicen seriamente los cambios hacia una educación de alta calidad, hacia más investigación y desarrollo, y hacia asociaciones público-privadas que desarrollen perspectivas innovadoras para el futuro. Esto se convierte en un tema estratégico clave para las economías de ingreso medio en América Latina.
Cumplir con este desafío está obviamente conectado a la estrategia centrada en el empleo descrita anteriormente en este documento. Los cambios requeridos en la calidad de la fuerza de trabajo, así como en la forma en que operan los mercados laborales con el fin de aumentar la productividad son componentes esenciales para acelerar la transición hacia una economía basada en el conocimiento. Implementar estas reformas representa nuevamente un desafío mayor para los gobiernos y para quienes formulan las políticas (OCDE 2009).
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LA NECESIDAD DE TENER UNA NUEVA AGENDA Lo que surge del análisis anterior, es la necesidad de tener una nueva agenda. Una agenda que necesariamente incluye significativos cambios institucionales y en las políticas. La crisis actual, paradójicamente, puede otorgarnos más espacio político para realizar estos cambios, dada la ampliamente compartida experiencia de una severa inseguridad económica de parte de todos los actores relevantes en la sociedad. Existe la necesidad de actuar, aún si se requiere cuestionar la sabiduría convencional en aspectos centrales como el rol del estado y del mercado en los escenarios post crisis.
En el contexto de la actual crisis económica y financiera, una ventaja de lo que está ocurriendo en la discusión pública, es que hay muy pocos enfoques del tipo “Yo lo sé todo” o “Los mercados lo arreglarán.” Pocos economistas les están diciendo a quienes formulan las políticas “Se lo advertimos.” En cambio, el sentimiento compartido tanto para los políticos como para quienes toman las decisiones y también para los reguladores es “¿Cómo no vimos lo que se venía?”
Se requerirá de muchas explicaciones y gran capacidad de persuasión para llevar a cabo un programa de reformas múltiples y que sea aceptado por el público general. En esencia, será necesario que surja un nuevo enfoque que dé cuenta de seis preocupaciones principales. Primero, deberá ser persuasivo en explicar que los mercados funcionarán mejor si hay más regulaciones y no menos. Segundo, necesitará explicar que lo que es producido y comerciado debiera estar más en concordancia con la idea de que se creen nuevos trabajos de alta calidad, en lugar de más de lo mismo, como ocurre en la mayoría de los casos. Tercero, habrá que priorizar dos reformas claves: la reforma laboral y la de educación. Ambas para ser exitosas requerirán de un respaldo de un amplio espectro político. Cuarto, necesitará explicar que se requerirá de persistencia en el tiempo para expandir gradualmente la cobertura de los servicios sociales básicos, hasta que se logre incluir a todos los participantes en la fuerza laboral, tanto los formales como informales. Quinto, necesitará explicar que la única forma de hacer aceptable una mayor flexibilidad en el mercado laboral consistirá en comprometerse a una cobertura universal garantizada en materia de seguridad social, de salud y de seguro
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de desempleo para todos los trabajadores con diferentes tipos de contratos. Y, sexto, altamente relevante, necesitará explicar que todos estos cambios requerirán de recursos adicionales, y que algunos países tienen más margen para aumentar sus ingresos tributarios y otros no. Y si ese no fuera el caso, se debiera tratar de implementar fórmulas innovadoras que estén basadas en financiamiento combinado de recursos públicos y de ahorros individuales como lo están intentando algunos países de América Latina y europeos.
De hecho, la agenda post crisis proporciona una oportunidad para plantar las semillas de una “política para tiempos excepcionales.” Un ejercicio útil sería dar una mirada a las experiencias de países de tamaño medio similares, que hace dos o tres décadas estaban donde se encuentran hoy la mayoría de las economías de Europa del Este y América Latina en términos de ingreso per capita. En su momento, estos países se enfrentaron a severos shocks externos o crisis económicas internas, y fueron exitosos en transformar la crisis en una oportunidad para profundos cambios estructurales que condujeron hacia un mayor crecimiento, mejores políticas sociales y una mejor democracia. Estos países de tamaño medio se enfrentaron, entonces, con desafíos similares a los experimentados hoy por las economías de Europa del Este, Este Asiático y América Latina. Ellos pueden ser considerados “países afines” en el sentido que comparten ciertas características estructurales: economías de tamaño medio o pequeñas, en alguna medida ubicadas en la periferia de los mercados mundiales pero altamente globalizados, cuya composición de exportaciones estaba altamente concentrada en los recursos naturales. Entre ellos, las experiencias de Finlandia, Australia, Nueva Zelandia, Irlanda, España y Portugal son particularmente relevantes. (Para estudios comparativos de su experiencia de desarrollo en las últimas tres décadas, ver BID y Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile 2009.)
Un componente frecuente en las experiencias de estos países fue que emergieron políticas que eran el resultado de un amplio consenso. Cuando se vieron enfrentados a circunstancias críticas, los actores más relevantes, tanto del sector público como privado, concordaron con la necesidad de estar de acuerdo, y de compartir una perspectiva de largo plazo respecto hacia donde el país necesitaba dirigirse y respecto de los pasos necesarios para moverse gradualmente en esa dirección.
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Estos países también comprobaron lo obvio, es decir que la política en una democracia es competitiva por naturaleza, por lo tanto hay un lapso de tiempo limitado para alcanzar los acuerdos básicos. Pero también aprendieron que cuando surgió la competencia y la diferenciación política sobre materias de políticas públicas, fue siempre posible diseñar vías alternativas para construir consenso, incluso con objetivos parciales y limitados, que aún así le permiten al país moverse en la dirección correcta.
Por supuesto, el desafío permanente para aquellos en el gobierno será que una respuesta de política adecuada a la crisis requerirá de actitudes resueltas de parte de los líderes políticos. Esto significará reaccionar prontamente y proporcionar soluciones a un paso rápido. Ello no necesariamente será consistente con el tiempo requerido para construir el consenso – o incluso para proporcionar una base de legitimidad política a las decisiones tomadas por el ejecutivo.
Aquí nos encontramos en un típico punto de inflexión, entre lo que Francis Fukuyama y otros cientistas políticos han llamado la necesidad simultanea de ser decisivo y resolutivo, y la legitimidad mínima para una toma de decisiones, que no se revierta posteriormente, particularmente en aquellas áreas críticas donde las reformas son tan esenciales como aquellas sugeridas en este documento. La construcción de consenso toma tiempo, debilitando entonces la capacidad de decisión rápida. Contrariamente, sin embargo, las reformas implementadas con apoyo transversal adquieren una legitimidad que las harán más permanentes.
Este es un dilema que enfrentan todas las democracias. Los problemas cambian, pero siempre hay asuntos presionantes para los cuales hay varias fórmulas alternativas disponibles. Por ejemplo, por muchos años más, las sociedades europeas enfrentarán el envejecimiento de su población con sistemas de seguridad social sin fondos suficientes y con alta carga tributaria. La reforma del sistema de salud de los Estados Unidos es otro ejemplo de reforma controvertida y de difícil consenso. De la misma manera, la carrera hacia la competitividad es un desafío para todos los países en desarrollo que requiere de cambios estructurales, algunas urgentes, pero que respecto de los cuales hay visiones distintas y hasta contradictorias entre las distintas fuerzas políticas. .
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Aquellos países que encuentran prontamente la correcta ecuación política para el cambio, anticiparán a otros y competirán mejor en los mercados mundiales. Al mismo tiempo, se tendrá una voz más significativa en el escenario global. El hecho que los países de ingreso medio bajo análisis en este artículo hayan probado en los últimos años ser capaces de enfrentar algunos de estos desafíos, indica que la agenda post crisis es posible de lograr. Pero el éxito reside no sólo en el correcto diseño de las políticas. Después de todo, hemos aumentado significativamente nuestro conocimiento sobre qué funciona y qué no en el diseño de políticas. Lo que es escaso y de gran necesidad es tener una política de alta calidad, una política para tiempos excepcionales.
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