POLÍTICA PÚBLICA IV ELEMENTOS EDICIONALES
Carlos Salazar Vargas
POLÍTICA PÚBLICA IV
CARLOS SALAZAR VARGAS
Profesor Carlos Salazar Vargas: Es conferencista y consultor internacional en Políticas Públicas, Citymarketing y Politing. Cuenta con amplio y exitoso recorrido en organizaciones públicas, privadas y ONG´s, en varios países. Tiene estudios de Administración con énfasis en Marketing Social, Universidad de los Andes (Bogotá, Colombia), Maestría en Estudios Políticos, Pontificia Universidad Javeriana (Bogotá, Colombia) y mediante beca de honor del Gobierno Británico, realizó Estudios Superiores en Administración Pública y Políticas Públicas en el Departamento de Gobierno de la London School of Economics and Political Science -LSE. (Londres, U.K). Es autor de varios libros-textos sobre Marketing Político, Políticas Públicas, Institutos de Pensamiento Estratégico y Politing (volumen 1, 2, 3 y 4) publicados por el H. Congreso de la Unión de México, la FRPH: Fundación Rafael Preciado Hernández y la KAS: Fundación Konrad Adenauer. Su libro-texto -clásico ya- sobre Políticas Públicas ha sido editado en España, Argentina, Honduras y Colombia y replicado -hasta ahora- en seis Estados de la república mexicana. Es Profesor Titular del SEJ: Sistema de Educación Jesuita de México. Profesor Visitante en Universidades del Reino Unido, México, Sur y Centroamérica. Presidente de CAS&A: Centre for Advanced Systems & Administration, firma de consultoría y capacitación. Es Presidente de la CPP: Corporación de Política Pública, Asesor de FUNDALEX: Fundación para la Libertad de Expresión, miembro activo de la LSE Mexican Alumni Association, consejero del Método ExE: Educación por la Experiencia, creador del EPPPAL: Enfoque Propio de Políticas Públicas para América Latina y de Politing (neologismo de su autoría) donde propone una nueva forma de hacer política. Postulado por el INM: Instituto Nacional de Migración de México al premio Quetzalcóatl. Fue corresponsal de CARACOL: Cadena Radial Colombiana, en Londres. Es colombiano y actualmente está radicado en Puebla, México. Mail: carlosalazar.politing@gmail.com Web: www.carlosalazarvargas.org
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INDICE Dedicatorias Presentación Advertencia Reconocimientos y Agradecimientos Presentación: Dr. Carsten Wieland A propósito del libro: Eduardo Aldana Valdés
Capítulo I Instrumentos adicionales para el estudio de políticas públicas
1.
Lo externo y lo interno
2.
El proyecto político: la política de las políticas
3.
El gasto estatal: indicador de las políticas públicas
4.
Los actores alternativos
5.
Evolución y dinamismo
6.
La Permanencia
7.
Los cambios
8.
El Efecto “bucle”
9.
Políticas públicas y planeación 9.1. La planeación Tradicional 9.1.1 Supuestos 9.1.2 La tecnología de la planeación tradicional 9.2 Propuesta alternativa 9.2.1 Características de las PES
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10.
Políticas públicas y liderazgo
11.
Factores que fortalecen y/o debilitan el proceso
12.
Los vacíos de política pública
13.
Los cambiantes escenarios dibujados por las políticas públicas
14.
Buscar el levante por poniente
15.
políticas públicas y Prospectiva
16.
Los inciertos vericuetos de las políticas públicas
17.
Instrumentos Políticos
18.
Redes de Políticas Públicas 18.1 Clases de Redes en Políticas Públicas 18.2 Características de las Redes en Políticas Públicas 18.3 Toma de decisiones en las Redes de Política 18.4 Ventajas y Desventajas de las Redes en la Política 18.5 Perspectivas futuras de las Redes de Política
19.
Políticas Públicas Críticas
20.
La Teoría de la elección publica ( Pulic Choise)
21.
Elementos para una estrategia de investigación sobre políticas públicas 21.1 ¿Qué Pregunta Formular? 21.2 Enfoque de Investigación en diez etapas.
22.
Politing y Políticas Públicas
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Presentación “El político piensa en la próxima elección; el estadista en la proxima generación” dijo el gran estadista alemán y Canciller Otto von Bismarck (1815-1898). No todo el mundo nace como estadista, pero todo político, igual en qué región del mundo y sin importar su área de acción, debiera imponerse como meta, no sólo sobrevivir a su próximo periodo en el poder, sino dejar resultados a largo plazo. Eso es más fácil decirlo que hacerlo, especialmente cuando más bien el carisma, la caza de votos, la repartición de puestos y el marketing político se apoderan de las emociones de los políticos y de los electores, antes que conceptos racionales bien pensados y sustanciales. Ya el jurista británico John Selden (1584-1654) lo sabía: ”Los que más efectivamente gobiernan, menos ruido hacen.” Especialmente en Latinoamérica parece ser frecuentemente difícil hacer política con temas como las personas se hallan en primer plano. Sin embargo, esto tampoco es extraño en otras regiones del mundo. Es interesante que sea justamente el idioma inglés, el que defina la esencia de lo que trata este tema de manera más precisa: public policies, es decir las estrategias y temas sustanciales de la política. En muchos idiomas existe únicamente” política”,”politique”,”Politik” etc. Esto involucra fenómenos muy diversos, como lo explica el profesor Carlos Salazar-Vargas en la introducción de su libro. En muchos idiomas no se encuentra una diferenciación entre instituciones físicas (polity), estrategias (policies) y el
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negocio político (politics) incluidas todas sus piezas buenas y sucias. La profesionalización de la política como oficio se deriva idiomáticamente y con ello también sustancialmente, del anglosajón. Política es, para decirlo siguiendo a Max Weber, no sólo vocación – es decir una categoría emocional, sino también una profesión que puede ser aprendida. En ningún caso es imposible hacer política con buenos contenidos en contraposición a la polémica y el carisma. Sin embargo, el político interesado en el bienestar general tiene que saber cuáles son los conceptos avalados, en qué contexto convienen mejor, cuándo y en cuál él debiera utilizarlos. No toda public policy es exitosa de igual forma en cada país. La economìa social de mercado como concepto general de ordenamiento político por ejemplo, ha funcionado estupendamente por décadas en Alemania. Pero esto no significa para nada que todas estas medidas particulares pudieran funcionar exactamente igual en el sistema político y en la cultura política de otros Estados. El marco fundamental y brújula de un sistema de economía de mercado que produce bienestar social sostenible para muchos, podría ser, no obstante las diferencias culturales y tradiciones políticas, un modelo también en Latinoamérica. En general rige: El largo plazo y la previsibilidad de un marco político es por igual una ganancia, tanto para los ciudadanos, como para los empresarios. Actores tan diferentes como algunos Hermanos Musulmanes, islamistas protagonistas de la política en el Cercano Oriente, hallan entretanto interés en el concepto de la economía social de mercado – como contenido político racional; y se abstienen de utilizar puramente ”¡El Islam es la solución!” como lema afectivo y difuso. Los contenidos son frecuentemente difíciles de transmitir. Ante todo los políticos, sean alcaldes, concejales, gobernadores, parlamentarios o presidentes, tendrían que comprenderlos ellos mismos y apropiárselos. Eso no es tan evidente en una época en la que los temas se vuelven cada vez más
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complejos y complicados, en la que influencias globales ganan cada vez más poder sobre los instrumentos políticos nacionales existentes o los excluyen, en la que procesos sociales y económicos se hallan cada vez más entrelazados. Ya ningún político gobierna en una polis comprensible y autárquica en sí como en los tiempos de los antiguos griegos. Todo político local tiene que pensar el mundo si busca conceptos exitosos para sacar adelante su comunidad. Los temas se vuelven pues más complicados y al mismo tiempo muchos medios de comunicación se concentran con mayor frecuencia en espots coloridos para explicar el mundo. Cada vez menos ciudadanos están dispuestos a debatir temas de manera profunda antes de acercarse a las urnas. Esto se ha convertido en un problema de la democracia y tiene validez tanto para Europa como para Latinoamérica. Por ejemplo, en 1992 algunos ciudadanos de la Unión Europea recibieron de parte del gobierno directamente en sus buzones el Contrato de Maastricht, el cuál debía convencerlos de la Institución Europea. ¿Pero quién de ellos leyó en verdad el documento que consta de 415 páginas en la versión alemana, o lo hubo comprendido y luego también sufragado? Contenidos convincentes tienen que ser vendidos también convincentemente. También para ello hay manuales y buenos consejos de los estrategas políticos. Las simplificaciones son necesarias. Pero un marketing sin contenidos políticos es un fenómeno sospechoso. Es cierto que el populismo de corto aliento puede ayudar a ganar votos en una coyuntura. ¿Pero cuándo sacan provecho en verdad los electores y ciudadanos a largo plazo de los contenidos que representan las personas? Por ese motivo es tan valioso el libro de Carlos Salazar. No sólo existe el término public policy en pocos idiomas, también hay muy pocos libros, por lo menos en el área latinoamericana, sobre el oficio político del Estado. Entretanto, es gratificante que la enseñanza de la public policy sea también en Latinoamérica cada vez más institucionalizada en escuelas del gobierno (schools of governance). En los Estados Unidos, por ejemplo, la
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forma del Public Policy Management es una asignatura que está de moda para educar buenos empleados públicos a las diversas áreas como la salud, pensiones, política medioambiental y energética, política financiera, política económica, gerencia organizacional, política externa e interna. La cocina en la que se producen recetas políticas está en el área anglosajona especialmente en los Think Tanks. Estos se ocupan de contenidos políticos y análisis críticos, a pesar de que muchos de ellos tengan también una tendencia ideológica. Ambas cosas no tienen necesariamente que excluirse, siempre y cuando, tanto los políticos, como los científicos tengan la sensación de que se trabaja y se argumenta seriamente, y que pueden confiarse en las recomendaciones. La confluencia entre ciencia y política gana en importancia entre más complejos sean los contenidos políticos. Por esto, también la segunda parte del libro sobre el tema Think Tanks es una sección importante. La Fundación Konrad Adenauer ha intentado sacar adelante en muchos países de Latinoamérica así como en el mundo entero, contenidos en lugar de personas, conceptos en lugar de populismo, entre otros medios a través de la creación de Think Tanks. Esa tradición vale la pena que sea fortalecida. Pero los Think Tanks también tienen que financiarse, tienen que ser bien dirigidos en sus contenidos y en su administración y no deben perder su engranaje con el discurso político de coyuntura. De esto depende si se pretende que nuevas ideas, conocimientos y public policies fluyan en el discurso político. Si apoyados estatalmente como en Alemania, o financiados exclusivamente de forma privada, los Think Tanks viven al mismo tiempo de su fuerza de convencimiento práctica y de sus visiones. Pero los Think Tanks sólo sobreviven si son valorados y aceptados por los políticos como sus consejeros. Con este libro tanto el autor como la Fundación Konrad Adenauer esperan brindar una contribución para la objetivación del trabajo político y
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público y esperan dar a los gobernantes, a los empleados administrativos, a los científicos y a los medios de comunicación importantes referencias sobre la sustancia de lo que realmente trata la política y sobre las formas de organización que pueden apoyar esto. Bismarck estableció entonces en verdad una comprensión política unilateral cuando dijo:”La política no es una ciencia, sino un arte” Sin duda tiene razón: Se trata de destreza, de instinto y de tacto. Pero sin análisis científicos y conceptos tecnocráticos fundados la política de hoy no sale adelante, aunque esto al calor de los debates políticos no siempre sea percibido así. Dr. Carsten Wieland Representante de la Fundación Konrad Adenauer en Colombia web: www.kas.de/kolumbien
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INSTRUMENTOS ADICIONALES PARA EL ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
“Es una ilusión creer que los hombres de Estado pondrán en sus actos la energía manifestada en sus discursos”. (Gustavo Le Bon, Incertidumbres de nuestros días, cap. VIII, IV).
Sería interminable e innecesario, pretender enumerar todos los factores que inciden o pueden incidir en una determinada política pública. Sin embargo, es conveniente enunciar algunos temas que por su importancia relativa se deben tener presentes para llevar a cabo un buen análisis de políticas públicas.
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1. LO EXTERNO Y LO INTERNO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
“Ignoti nulla cupido”. (Ovidio, en el Arte de amar, III, 397, al comprender que la indiferencia nace con frecuencia de la ignorancia, proponía el aforismo de que “No se desea lo que no se conoce”).
Los factores que ayudan a entender y a explicar una determinada política pública, pueden clasificarse como variables de orden interno y variables de orden externo. Las últimas adquieren cada día más peso en un mundo en el cual la globalización y la internacionalización de la economía son factores que condicionan las políticas públicas, en buena parte por el avance y desarrollo de las comunicaciones1 que abren camino al ciudadano del mundo o ciudadano del planetario.
La globalización permite entender porqué cada vez más las políticas de los diferentes Estados son similares. En los años sesenta por ejemplo tanto en América Latina, como en Asia y en África, se impulsaron políticas de reforma agraria. En los setenta, se pregonaron programas similares al Desarrollo Rural Integrado DRI y, posteriormente, como resultado del problema de la deuda externa, los países tuvieron que poner en práctica políticas de ajuste. Más tarde, el Banco Mundial observó que dicho ajuste acarreaba altos costos sociales y fue necesario, entonces, que los países diseñaran políticas contra la pobreza destinadas a compensar 1
Marshal, McLulhan, en su obra La aldea global, presenta un interesante análisis en relación con estos hechos.
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los costos sociales de los programas de ajuste económico y reestructuración industrial.
De la misma manera, la UNESCO2 recomendó la escuela nueva y desde entonces surgió la escuela nueva en Cuba, Chile, Colombia y en los regímenes políticos más diversos. En la actualidad, las políticas de descentralización también se pueden encontrar como proceso en marcha en muchos países. Lo anterior conlleva a afirmar que cada vez es más difícil pensar en políticas ajenas al contexto internacional3.
De otro lado, es importante observar que también hay políticas internas que inciden en lo externo. En síntesis, así como los factores externos inciden en las políticas públicas nacionales, también ocurre que de lo interno hacia fuera se presentan elementos influyentes. Se trata de una misma dimensión que interactúa con dos vectores diferentes debido, básicamente, a que el tamaño del planeta se ha reducido drásticamente, sobre todo por los vertiginosos avances en las comunicaciones.
2
Nombre formado por las iniciales de las palabras inglesas “United Nations Educational Scientific and Cultural Organization”, entidad dependiente de la O.N.U. creada en 1946 para la protección de las libertades humanas y el desarrollo. Su sede está en París. 3 No son exactamente políticas dependientes; ese vocablo es bastante fuerte y no explica mucho, pero inobjetablemente se inciden mutuamente.
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