La Ciudad de Buenos Aires y la coparticipación federal Diciembre de 2010
La Ciudad de Buenos Aires y la coparticipación federal ¿En qué porcentaje se financia? ¿Cómo se calcula? ¿Qué sucede con los regímenes especiales? ¿Y con el Fondo de ATN? ¿Qué son y cómo se financian los programas federales de gobierno? Aníbal Oscar Bertea www.federalismofiscal.com
Tabla de Contenido I.
Introducción............................................................................................... 2
II.
―Status jurídico‖ de la CABA .................................................................. 3
III.
Ley-Convenio 23.548 ............................................................................. 4
IV.
Adhesión de la CABA a la Ley 23.548 ................................................... 5
V.
Cálculo teórico de la participación de la CABA ...................................... 6
VI.
Cálculo práctico de la participación de la CABA .................................... 7
VII. Evolución de la distribución a la CABA ................................................ 10 VIII.
Impuestos no distribuidos a la CABA................................................ 11
A.
Impuesto a las Ganancias ................................................................ 11
B.
Impuesto sobre Bienes Personales .................................................. 13
C.
Monotributo (componente impositivo) ............................................... 14
D.
Recaudación de los citados Impuestos ............................................ 15
IX.
Ley de Financiamiento Educativo ........................................................ 15
A.
La Ley 26.075 ................................................................................... 15
B.
Asignación específica ....................................................................... 17
C.
Vencimiento del plazo....................................................................... 17
X.
Aportes del Tesoro Nacional (ATN) ..................................................... 17
XI.
Otras transferencias de recursos federales ......................................... 20
A.
Programas federales de gobierno .................................................... 20
B.
Fondo Federal Solidario (soja) ......................................................... 23
XII. Perspectivas y notas adicionales ......................................................... 25 A.
Estabilidad normativa de la participación.......................................... 26
B.
El futuro de la coparticipación federal ............................................... 27
Aníbal Oscar Bertea
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I.
1.
Los ―acuerdos previos‖ .................................................................. 28
2.
Interpretación literal ....................................................................... 29
3.
En síntesis..................................................................................... 34
C.
Impacto fiscal de los conflictos judiciales.......................................... 34
XIII.
El Teorema de Coase ....................................................................... 36
A.
Dos conceptos básicos ..................................................................... 37
1.
Las externalidades ........................................................................ 37
2.
Costos de transacción ................................................................... 38
XIV.
Pareto Superior ................................................................................ 39
XV.
Reflexión final ................................................................................... 40
Introducc ión El presente estudio tiene por finalidad explicar: a) cómo participa la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante, CABA)
en los regímenes de coparticipación federal de impuestos actualmente vigentes; es decir: 1. cómo debe efectuarse el cálculo; 2. cuál es el porcentaje legalmente reconocido; 3. de qué contingente de recursos proviene; 4. qué detracciones de la base deben ser tenidas en cuenta (y en qué orden). b) exponer con qué otras transferencias de recursos federales se financia esta jurisdicción. Finalmente, efectuar algunas reflexiones en torno al futuro del federalismo fiscal argentino y la posición de la CABA en ese proceso.
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II.
―Status j urídic o‖ de l a CABA Los Convencionales Constituyentes de 1994 decidieron brindarle a la ex
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires un grado de autonomía específico, que resultó plasmado en el siguiente texto: Artículo 124: … La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca al efecto. La Ley 24.309 de convocatoria para la reforma había establecido, dentro del Núcleo de Coincidencias Básicas, que “…La ciudad de Buenos Aires será dotada de un status constitucional especial, que le reconozca autonomía y facultades de legislación y jurisdicción 1.” Esta autorización (o recomendación) de la ley tiene un antecedente en un acuerdo federal suscripto por las máximas autoridades de gobierno de todos los estados (nacional, provinciales y de la entonces Municipalidad de Buenos Aires), que, paradójicamente, sin haber reclamado ninguna ratificación o adhesión legislativa, fue el mejor cumplido de todos los pactos federales de las últimas décadas. Se trata del ―Acuerdo de Reafirmación Federal‖ del 24 de mayo de 1990 firmado en la Ciudad de Luján. En dicho documento se propiciaba la “Carta de autonomía de la Ciudad de Buenos Aires”2. En consecuencia, el 1º de octubre de 1996 fue sancionada la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En cuanto a la naturaleza y alcance su “status jurídico” la Corte Suprema de Justicia de la Nación desestimó la prerrogativa de competencia originaria a favor de la CABA, por no ser asimilable a una provincia3.
1
Letra ―F‖ del Núcleo de Coincidencias Básicas. ―Financiación de Provincias y Municipios: Nuevo paradigma del federalismo fiscal argentino‖, por el autor, junio de 2010, en prensa. 3 Ver ―Fisco Nacional (AFIP-DGI)‖ del 16-05-2000 y sus precedentes. En cuanto al problema que suscita este nuevo status, véase especialmente ―Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial‖, del 07-05-1997. 2
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III.
Le y-C o nv eni o 23 . 5 4 8
A pesar de tratarse de un “Régimen Transitorio de Distribución de Recursos Fiscales entre la Nación y las Provincias” vigente desde el 1º de enero de 1988, la cláusula automática de renovación establecida en el artículo 15 lo ha convertido en el más ―permanente‖ de todos los tiempos: Artículo 15.— La presente ley regirá desde el 1 de enero de 1988 hasta el 31 de diciembre de 1989. Su vigencia se prorrogará automáticamente ante la inexistencia de un régimen sustitutivo del presente. En razón de que dicha ley rige desde antes de la existencia de la CABA como tal –del mismo modo sucede con la actual Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur–, prevé su financiamiento a ser detraído del contingente correspondiente al Gobierno Nacional; a saber: Artículo 8º— La Nación, de la parte que le corresponde conforme a esta Ley, entregará a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y al Territorio Nacional de Tierra del Fuego una participación compatible con los niveles históricos, la que no podrá ser inferior en términos constantes a la suma transferida en 1987. Además la Nación asume, en lo que resulte aplicable, las obligaciones previstas en los incisos b), c), d), e) y f) del artículo 9º, por sí y con respecto a los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción sean o no autárquicos. La ex - Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires recibía por entonces una transferencia del Gobierno Nacional, consistente en una suma fija anual, proporcionada mensualmente ($ 157 millones anuales). En abril de 2002 el Poder Ejecutivo Nacional dispuso que la suma fija transferida en concepto de coparticipación federal de impuestos, se realice en forma automática y diaria a través del Banco de la Nación Argentina, proporcionada mensualmente (doceava parte por mes) 4.
4
Decreto 692 del 26 de abril de 2002 (B.O.: 30/04/2002).
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Al año siguiente se estableció que la participación de la CABA consistirá en un porcentaje (1,4%) del monto total recaudado por los gravámenes establecidos en el artículo 2º de la Ley 23.548 (coparticipación neta del financiamiento del régimen previsional nacional –hoy ANSES5– y del Fondo de Desequilibrios Fiscales provinciales -$ 45,8 millones mensuales)6. Es decir: desde enero de 2003 la participación de la CABA en el régimen de la Ley-Convenio 23.548 es porcentual (1,4%), y se acredita en la cuenta del Banco de la Nación Argentina en forma diaria, automática7 y gratuita8. Artículo 1° — Fíjase a partir del 1 de enero de 2003 la participación que le corresponde a la CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES, por la aplicación del Artículo 8° de la Ley N° 23.548 y sus modificaciones, en un coeficiente equivalente al UNO COMA CUARENTA POR CIENTO (1,40%) del monto total recaudado por los gravámenes establecidos en el Artículo 2° de la citada ley y sus modificaciones. Dichas transferencias se realizarán a través del BANCO DE LA NACION ARGENTINA, en forma diaria y automática. Art. 2° — Derógase el Decreto N° 692 de fecha 26 de abril de 2002. Art. 3° — De forma. (Adviértase que nada se dice respecto de la gratuidad en la distribución de los recursos; al menos en forma explícita como sí sucede en la Ley 23.548).
IV .
Adhesi ón de la CABA a la Ley 23. 548
En febrero de 1998 la CABA adhirió expresamente al régimen de la Ley 23.548 (coparticipación federal de impuestos), mediante la sanción y promulgación de la Ley 4:
5
Administración Nacional de la Seguridad Social. Decreto 705 del 26 de marzo de 2003 (B.O.: 27/03/2003). 7 Esto es: sin necesidad de que ningún funcionario de la CABA tenga que efectuar trámite ni solicitud alguna para recibir los fondos. 8 El Banco de la Nación Argentina no debería percibir comisión ni retribución alguna por esta actividad. Sirva la presente nota como homenaje al Ministro Horne que insertó esta cláusula en la Ley de Unificación y Distribución de Impuestos Internos Nº 12.139 de 1935. 6
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Artículo 1º: La Ciudad Autónoma de Buenos Aires adhiere, por la presente, al régimen de Coparticipación Federal de Impuestos establecido en la Ley Nº 23.548 (B.O. del 26 de enero de 1998 y sus modificatorias. Artículo 2º: Notifícase al H. Senado de la Nación, a la Comisión Federal de Impuestos y al Poder Ejecutivo Nacional a sus efectos. Artículo 3º: De forma. En la Comisión Federal de Impuestos la CABA tiene representación plena como un miembro más de todos los adherentes al régimen de coparticipación.
V.
Cálc ul o t eóri co d e l a part ici pación de l a CAB A
Ahora bien: ¿cómo se calcula el porcentaje de participación de la CABA en el régimen de la Ley-Convenio 23.548? Se ha dicho ya que consiste en el 1,4%, pero ¿cuál es la base de cálculo? En el siguiente gráfico se podrá ver con claridad cómo debe procederse: Coparticipación Bruta Recaudación de Impuestos Nacionales
Financiamiento ANSES 15% de la Recaudación
Fondo Desequilibrios Fiscales (FDF) $ 45,8 MM /mes ó $ 549,6 MM /año
Coparticipación Neta Coparticipación Bruta neta de ANSES y FDF
CABA 1,40%
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Nación 40,24%
Provincias 57,36%
ATN 1,00%
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Como se observa, la CABA recibe del contingente asignado al Gobierno Nacional el 1,4% de la masa de recursos coparticipables según la Ley 23.548, neta del financiamiento destinado al ANSES (15%) y del Fondo para Desequilibrios Fiscales9 10. Estas detracciones provienen del Pacto Fiscal I (―Acuerdo entre el Gobierno nacional y los gobiernos provinciales‖ del 12 de agosto de 1992) y del Pacto Fiscal II (―Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento‖ del 12 de agosto de 1993). Además, en el contingente ―provincias‖ se ha incorporado el 0,7% correspondiente a la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, en detrimento del porcentaje originalmente asignado por la ley al Gobierno Nacional11.
VI.
Cálc ul o prác tic o de la partici paci ón de la CABA
A continuación se verá en forma práctica cómo consultar cuantitativamente la participación de la CABA en el régimen general de la Ley-Convenio 23.54812. Ingresando en el sitio web de la Comisión Federal de Impuestos (www.cfi.gov.ar) en el menú desplegable de la izquierda aparece la distribución diaria, acumulada anual y por cada año (comenzando en 2007), aunque con distintos formatos. De allí que en el ejemplo se haya tomado este último año (2007) para que se pueda apreciar la metodología de cálculo. El monto de la ―coparticipación bruta‖ (es decir, sin que opere aún las detracciones previas a las que se hiciera referencia anteriormente) fue en ese 9
Estas detracciones provienen del Pacto Fiscal I (―Acuerdo entre el Gobierno nacional y los gobiernos provinciales‖ del 12 de agosto de 1992) y Pacto Fiscal II (―Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento‖ del 12 de agosto de 1993). 10 En el contingente ―provincias‖ hemos incorporado el 0,7% correspondiente a la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, en detrimento del porcentaje originalmente asignado por la ley al Gobierno Nacional. 11 Ver Decreto 2456 del 22/11/1990 (B.O.: 29/11/1990), modificado por Decreto 702 del 01/07/1999 (B.O.: 07/07/1999). 12 La insistencia en destacar el ―régimen general de la Ley-Convenio 23.548‖ tiene su fundamento, el que se verá más adelante.
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ejercicio de $ 89.144 millones, correspondiendo a la CABA la suma de algo más de $ 1.000 millones.
Coparticipación Bruta: $ 89.144 millones
Año 2007
CABA: $ 1.053 millones Ejemplo Año 2007 Coparticipación Bruta 89.143.661.276 Previsión Social: 15% -13.371.549.191 Primer Neto 75.772.112.085 Fondo Desequilibrios -549.600.000 Coparticipación Neta 75.222.512.085 Ciudad de Buenos Aires: 1,4% 1.053.115.169
Análogamente, tomando ahora los valores correspondientes al ejercicio 2009 puede verse que la CABA recibió la suma de $ 1.440 millones. El total distribuido fue de $ 1.460 millones, en razón de la participación en otro régimen, distinto del general (Ley 23.548):
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Distribución de la Coparticipación Coparticipación Ley 23.548 Financiamiento Educativo Coparticipación neta de Financiamiento Educativo
CABA 2009 1.439.459 361.143 1.078.316
Transferencia de Servicios Nacionales
0
Impuesto a las Ganancias Infraestructura Básica Social (NBI) Excedente Ex Fondo Conurbano Bonaerense Suma Fija ($ 440 millones anuales)
0 0 0 0
Impuesto sobre los Bienes Personales
0
Impuesto a los Activos (residual) Impuesto al Valor Agregado (seguridad social) Impuesto a los Combustibles Líquidos Obras de Infraestructura Eléctrica Fondo Vial Federal Fondo Nacional de la Vivienda (FO.NA.VI.)
44 0 19.893 0 0 19.893
Fondo Desequilibrios Fiscales
0
Monotributo Impositivo
0
TOTAL DISTRIBUIDO A CABA AÑO 2009
1.459.397
En miles de pesos – Fuente: elaboración propia
En otros términos: la participación de la CABA en el régimen general de la Ley-Convenio 23.548 se desagrega del siguiente modo:
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Distribución de la Coparticipación a CABA - 2009 1% 25%
74%
Financiamiento Educativo Coparticipación neta de Financiamiento Educativo Fondo Nacional de la Vivienda (FO.NA.VI.)
Es decir: un 25% de los fondos están asignados específicamente a la función ―educación‖, por imperio de la Ley 26.075 (Ley de Financiamiento Educativo)13 y un 74% de libre disponibilidad (transferencia global o incondicionada).
VII. Evol uci ón de l a dis tribuci ón a l a C ABA Desde el año 2003 en que se determinó que la participación de la CABA en el régimen general de la coparticipación federal de impuestos sería un porcentaje
(1,4%)
sobre
la
masa
coparticipable
neta
de
las
pre-
coparticipaciones, la evolución fue la siguiente:
13
Se hará una breve referencia más adelante.
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CABA - Ley 23548 Años Miles de Pesos 2003 311.519 2004 516.970 2005 638.575 2006 793.681 2007 1.053.115 2008 1.321.443 2009 1.439.459 2010 (*) 1.777.600 (*) Al 10/12/2010 - Fuente: CFI
Adviértase la diferencia existente con el nivel de financiamiento del año 2002 y precedentes: $ 157 millones anuales.
V I I I . Im pu es t o s no di s t ri b ui do s a l a C A B A Pero la CABA no participa de la distribución de impuestos nacionales cuyo producido no integra la ―masa coparticipable‖ del régimen general de la LeyConvenio 23.548. Se trata de aquellos regímenes que se distribuyen de otro modo (aun cuando puedan requerir, como referencia, los porcentajes de la distribución secundaria previstos en de dicha ley). A saber: A.
IMPUESTO A LAS G ANANCIAS
La CABA no participa de las siguientes asignaciones
específicas
provenientes del producido de este impuesto: a) Suma fija equivalente a $ 440 millones anuales, que se destinan exclusivamente al contingente ―provincias‖. b) Asignación del 4% de la recaudación neta de la suma fija a los fines de ser distribuido entre el resto de las provincias (es decir, excluyendo la Provincia de Buenos Aires), con destino a cubrir las necesidades básicas insatisfechas (NBI), según el Censo Nacional vigente.
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c) Excedente del ex – Fondo Conurbano Bonaerense14: se denomina así a toda la suma que exceda el límite anual de $ 650 millones asignado específica a la Provincia de Buenos Aires y que consiste en un 10% del producido del impuesto. Este último concepto es sumamente importante en términos cuantitativos. Véase, tan sólo a modo de ejemplo, cómo se ha distribuido durante el año 2009:
Impuesto a las Ganancias - Año 2009 Recaudación Total del Impuesto a las Ganancias Suma Fija: $ 580 millones Recaudación Neta 10% de la Recaudación Neta de Suma Fija Ex Fondo Conurbano Bonaerense Excedente Ex Fondo Conurbano Bonaerense
Miles de Pesos
55.552.255 -580.000 54.972.255 5.492.332 650.904 4.841.428
Obsérvese la importancia de este último ítem en el siguiente gráfico:
Impuesto a las Ganancias - 10% Ex Fondo Conurbano Bonaerense Excedente Ex Fondo Conurbano Bonaerense
12%
88%
El incremento del Excedente del Ex – Fondo Conurbano Bonaerense se debió a dos motivos: 14
Insisto en denominarlo ―ex – Fondo etcétera‖ porque a raíz de una modificación legislativa no está afectado territorialmente, sino a programas de infraestructura social básica, que bien pueden implementarse en otras regiones del distrito. Ver Ley 24.621 (B.O.: 09/01/1996).
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a) al crecimiento de la recaudación del Impuesto a las Ganancias en términos nominales y en relación al PBI (se duplicó desde la fecha en que vio la luz este fondo) y b) al haber sido fijado en términos absolutos y no relativos. En síntesis: la CABA no participa de ninguna de estas asignaciones específicamente constituidas sobre el producido del Impuesto a las Ganancias. Sí participa cuando el 64% neto integra la ―masa coparticipable‖. B.
IMPUESTO SOBRE BIENES PERSONALES
Este tributo tampoco es distribuido a la CABA, desde que su producido no integra la masa coparticipable de la Ley 23.548. Así lo establece la Ley 23.966: Artículo 30 — El producido del impuesto establecido en la presente ley se distribuirá, conforme al siguiente régimen especial: a) El NOVENTA POR CIENTO (90%) para el financiamiento del régimen nacional de previsión social que se depositará en la cuenta del INSTITUTO NACIONAL DE PREVISION SOCIAL. b) El DIEZ POR CIENTO (10%) para ser distribuido entre las jurisdicciones provinciales y la CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES, de acuerdo a un prorrateador formado en función de la cantidad de beneficiarios de las cajas de previsión o de seguridad social de cada una de esas jurisdicciones al 31 de mayo de 1991. Los importes que surjan de dicho prorrateo serán girados directamente y en forma diaria a las respectivas cajas con afectación específica a los regímenes previsionales existentes. El prorrateo será efectuado por la SECRETARIA DE SEGURIDAD SOCIAL sobre la base de la información que le suministre la COMISION FEDERAL DE IMPUESTOS. Cuando existan cajas de previsión o de seguridad social en jurisdicciones municipales de las provincias, el importe a distribuir a las mismas se determinará en función a su número Aníbal Oscar Bertea
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total de beneficiarios existentes al 31 de mayo de 1991, en relación con el total de beneficiarios de los regímenes previsionales nacionales, provinciales y de la CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES. El NOVENTA POR CIENTO (90%) del importe mencionado en el párrafo anterior se deducirá del monto a distribuir de conformidad al punto a. y el DIEZ POR CIENTO (10%) del determinado de acuerdo con el punto b. Los importes que surjan de esta distribución serán girados a las jurisdicciones provinciales, las que deberán distribuirlos en forma automática y quincenal a las respectivas cajas municipales. De acuerdo a lo previsto en el artículo 4 de la Ley 24.699, queda suspendida desde el 1 de octubre de 1996 hasta el 31 de diciembre de 1998, ambas fechas inclusive, la aplicación de la distribución del tributo establecida en el inciso a) del presente artículo, el que se distribuirá según las proporciones establecidas en los artículos 3 y 4 de la Ley 23.548, incluyéndose a la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, conforme a las disposiciones vigentes. C.
MONOTRIBUTO (COMPONENTE IMPOSITIVO)
La Ley 24.977 y sus modificatorias tampoco establecen la participación de la CABA en la distribución de este tributo. En efecto: Artículo 55.- La recaudación del impuesto integrado, a que se refiere el artículo 11, se destinará: a) El setenta por ciento (70%) al financiamiento de las prestaciones administradas por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), organismo descentralizado dependiente de la Secretaría de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social; b) El treinta por ciento (30%) a las jurisdicciones provinciales en forma diaria y automática, de acuerdo a la distribución secundaria prevista en la ley 23.548 y sus modificaciones, incluyendo a la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Aníbal Oscar Bertea
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Atlántico Sur, de acuerdo con la norma correspondiente. Esta distribución no sentará precedente a los fines de la Coparticipación. D.
RECAUDACIÓN DE LOS CITADOS IMPUESTOS
Como se podido observar, la CABA no participa de la recaudación de los conceptos antes mencionados, lo cual ha totalizado en el año 2009 la suma de $ 10.355 millones:
AÑO 2009
Miles de Pesos
IMPUESTO A LAS GANANCIAS Suma Fija Excedente ex - Fondo Conurbano Bonaerense Necesidades Básicas Insatisfechas (4%)
7.477.998 440.000 4.841.428 2.196.569
IMPUESTO SOBRE LOS BIENES PERSONALES
2.412.749
MONOTRIBUTO (COMPONENTE IMPOSITIVO) TOTAL
464.677 10.355.425
Como conclusión de este capítulo podría extraerse la siguiente: Las sucesivas prórrogas de la vigencia de tales impuestos (dado su carácter de contribuciones directas) es absolutamente indiferente para las finanzas de la CABA.
IX.
Le y de Fi nanciami ento Ed uc ati vo A.
LA LEY 26.075
En diciembre de 2005 el Congreso de la Nación sancionó la Ley de Financiamiento Educativo Nº 26.075, promulgada por el Poder Ejecutivo el 9 de enero de 200615, mediante la cual se estableció que la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires:
15
Publicada en el Boletín Oficial el 12 de enero de 2006.
Aníbal Oscar Bertea
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―…aumentarán la inversión en educación, ciencia y tecnología, entre los años 2006 y 2010, y mejorarán la eficiencia en el uso de los recursos con el objetivo de garantizar la igualdad de oportunidades de aprendizaje, apoyar las políticas de mejora en la calidad de la enseñanza y fortalecer la investigación científico-tecnológica, reafirmando el rol estratégico de la educación, la ciencia y la tecnología en el desarrollo económico y sociocultural del país...16‖ En el artículo 3º se dispone que el presupuesto consolidado del Gobierno nacional, las provincias y la CABA destinado a la educación, la ciencia y la tecnología se incrementará progresivamente hasta alcanzar, en el año 2010, una participación del SEIS POR CIENTO (6%) en el Producto Interno Bruto (PIB). Particularmente, en relación con las provincias y la CABA, el artículo 5º establece que
el gasto consolidado en educación, ciencia y tecnología se
incrementará anualmente —respecto del año 2005—, de acuerdo a los porcentajes que se reflejan en la siguiente escala:
Año 2006 2007 2008 2009 2010
Meta 4,70% 5,00% 5,03% 5,60% 6,00%
Este incremento se destinará prioritariamente a: i) mejorar las remuneraciones docentes; ii) adecuar las respectivas plantas orgánicas funcionales a fin de asegurar la atención de una matrícula creciente; iii) jerarquizar la carrera docente garantizando su capacitación con el objeto de mejorar la calidad educativa.
16
Artículo 1º.
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B.
ASIGNACIÓN ESPECÍFIC A
El artículo 7º estableció por el plazo de CINCO (5) años una asignación específica de recursos coparticipables: ―…en los términos del inciso 3 del artículo 75 de la Constitución Nacional, con la finalidad de garantizar condiciones equitativas y solidarias en el sistema educativo nacional, y de coadyuvar a la disponibilidad de los recursos previstos en la presente ley en los presupuestos de las Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires…‖ El segundo párrafo del citado artículo dispone: ―…será objeto de tal afectación el incremento, respecto del año 2005, de los recursos anuales coparticipables correspondientes a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el Régimen de la Ley N° 23.548 y sus modificatorias y complementarias…17‖ C.
VENCIMIENTO DEL PLAZO
La asignación específica de los recursos de origen nacional distribuidos en función de la Ley 23.548, sus modificatorias y complementarias, vence el 31 de diciembre del corriente año. Hasta la fecha no se conoce un proyecto de ley que proponga la prórroga del plazo. Sin embargo, no parece probable que se permita la caducidad de la afectación destinado a educación pública.
X.
Aport es d el T es oro N aci o nal (AT N )
La CABA puede resultar beneficiaria del ―Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias‖, según la denominación exacta contenida en el artículo 5º de la Ley 23.548. 17
Una asignación específica de tales características estaría afectando los recursos coparticipados, no coparticipables; es decir, los recursos ya distribuidos a las provincias y la CABA. En consecuencia, no parece ajustarse a la cláusula del inciso 3º, artículo 75, de la Constitución Nacional.
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Efectivamente: luego de adquirido el status autonómico y a instancias del propio
Ministerio
del
Interior
(jurisdicción
donde
se
inscribe
presupuestariamente dicho fondo), la Comisión Federal de Impuestos, ampliando la Resolución General Interpretativa Nº 2718, señaló que la CABA también podría resultar beneficiaria, en razón de que es un aportante más. Este fondo, eminentemente solidario y destinado a “…atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales…”19, se integra del siguiente modo:
Coparticipación Federal
Impuesto a las Ganancias Impuesto sobre los Bienes Personales
• 1% de la masa coparticipable (Ley 23548)
• 2% del producido neto de: • Suma fija ($ 580 millones anuales) • Asignación del 20% para ANSES
• $ 20 millones anuales
• 1% sobre el 90% del producido
Como se expresara anteriormente, de la ―masa coparticipable‖ establecida en la Ley-Convenio 23.548 participa la CABA (neta de pre-coparticipaciones20). Por tanto, se ha considerado justo que también resulte beneficiaria de ese fondo, integrado con el 1% de la ―masa coparticipable‖. Por ejemplo, en lo que va del año 2010 la distribución de este fondo ha sido como se muestra en el siguiente esquema:
18
Fecha: 23/05/2002; B.O.: 03/06/2002. Artículo 5º, Ley 23.548. 20 Financiamiento de ANSES y Fondo de Desequilibrios Fiscales. 19
Aníbal Oscar Bertea
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La Ciudad de Buenos Aires y la coparticipación federal Diciembre de 2010
FONDO DE APORTES DEL TESORO NACIONAL Jurisdicciones (al 05/12/2010) Presupuesto Pagado Ciudad de Buenos Aires 23.709 13.549 Buenos Aires 0 70.020 Catamarca 0 280 Cordoba 0 2.200 Corrientes 0 2.353 Chaco 0 9.350 Chubut 90 0 Entre Rios 0 6.150 Formosa 0 3.200 Jujuy 0 22.100 La Pampa 0 1.520 La Rioja 0 68.760 Mendoza 0 10.180 Misiones 0 7.320 Neuquen 0 4.450 Rio Negro 0 6.320 Salta 0 10.000 San Juan 0 13.100 San Luis 0 300 Santa Cruz 0 3.120 Santa Fe 0 1.040 Santiago del Estero 0 9.875 Tucuman 0 5.650 Tierra del Fuego 0 26.600 Nacional 291.035 0 Total 314.833 297.437 EJECUCIÓN 94% En miles de pesos - Fuente: Ministerio del Interior
Es necesario tener en cuenta que el crédito presupuestario se asigna al Gobierno Nacional porque es el Ministerio del Interior el encargado de ejecutar el fondo. De allí que para algunas jurisdicciones permanezca en cero hasta el momento de su distribución.
Aníbal Oscar Bertea
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XI.
Otras t ra ns ferenc ias de rec urs os f ederal es
A continuación se detallarán otras transferencias de tipo ―condicionadas‖: es decir, efectuadas para la ejecución de determinados programas o con una finalidad previamente establecida. A.
PROGRAMAS FEDERALES DE GOBIERNO
Desde el año 2003 se viene observando un deslizamiento del federalismo fiscal argentino hacia un régimen mixto, donde conviven el de ―participación‖ 21 con
el
de
―transferencias
(o
asignaciones)
condicionadas‖,
también
denominado programas federales de gobierno. Más aún: en algunos ítems este último es sustancialmente más importante que el de distribución automática. Por ejemplo: a) El Fondo Nacional de Vivienda (FO.NA.VI.) se nutre de un porcentaje de la recaudación del Impuesto a los Combustibles Líquidos (Ley 23.966), siendo su distribución de carácter automático. Coexisten en la actualidad con dicho fondo algunos programas federales destinados a vivienda: construcción y/o mejoramiento de viviendas y otras obras de infraestructura, ejecutadas con fondos federales exclusivamente. No son de carácter automático, sino discrecional (que no equivale a decir ―arbitrario‖22. b) El régimen de Vialidad Provincial se integra también con fondos del Impuesto a los Combustibles y es administrado por el Consejo Vial Federal. Este asigna un coeficiente a cada jurisdicción de conformidad con las obras ejecutadas. En cierto punto es de carácter automático (una
21
Según la terminología de la Hacienda Pública internacional. En Argentina, de ―coparticipación‖ determinada por el carácter de co-titularidad de las fuentes de imposición. 22 La diferencia entre ambos conceptos puede verse en ―Recurso de Hecho deducido por LRA 13 Radio Nacional Bahía Blanca en la causa Consejo de Presidencia de la Delegación Bahía Blanca de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos s/ acción de amparo‖, Corte Suprema de Justicia de la Nación, 23 de junio de 1992, Tº 315, págs. 1361 y siguientes.
Aníbal Oscar Bertea
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vez determinado el prorrateador). Paralelamente, existen programas de ejecución de obras viales muy importantes, ejecutadas en provincias, con fondos federales. c) Otro tanto sucede con las Obras de Infraestructura Eléctrica, fondeadas
parcialmente
con
el
producido
del
Impuesto
a
los
Combustibles y del Impuesto a la Energía Eléctrica. Ello no obsta a la inversión en esta materia por parte del Gobierno Federal con recursos propios. En los siguientes gráficos pueden visualizarse la diferencia entre los fondos de carácter automático (regímenes especiales de coparticipación federal: FONAVI, Fondo Vial Federal, FEDEI o Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior) y los de carácter discrecional (programas federales de gobierno): FO.NA.VI. vs. Programas Federales de Vivienda 90,0% 80,0%
70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% 2002
2003
2004
VIVIENDA - Distribución Automática
Aníbal Oscar Bertea
2005
2006
2007
2008
VIVIENDA - Distribución Discrecional
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La Ciudad de Buenos Aires y la coparticipación federal Diciembre de 2010
Vialidades Provinciales vs. Programas Federales Viales 100,0%
90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0%
10,0% 0,0% 2002
2003
2004
VIALIDAD - Distribución Automática
2005
2006
2007
2008
VIALIDAD - Distribución Discrecional
Obras Infraestructura Eléctrica vs. Programas Federales de Energía 120,0%
100,0%
80,0%
60,0%
40,0%
20,0%
0,0% 2002
2003
2004
ENERGIA - Distribución Automática
2005
2006
2007
2008
ENERGIA - Distribución Discrecional
Como puede apreciarse el crecimiento de los programas federales de gobierno en las mismas materias financiadas total o parcialmente con recursos provenientes de los regímenes especiales de coparticipación, es muy apreciable.
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La Ciudad de Buenos Aires y la coparticipación federal Diciembre de 2010
Tal vez esté mutando nuestro federalismo fiscal hacia un régimen de ―participación‖ y de ―transferencias condicionadas‖. Es un dato digno de ser observado en el transcurso del tiempo. B.
FONDO FEDERAL SOLIDARIO (SOJA)
En marzo de 2009 el Poder Ejecutivo nacional dispuso transferir a las Provincias y Municipios –no a la CABA– el treinta por ciento (30%) de las sumas efectivamente percibidas en concepto de derechos de exportación (retenciones) de soja, en todas sus variedades y derivados23. Sin embargo, en el decreto no estaba prevista la participación de la CABA entre las entidades beneficiarias. Sí en su reglamentación. Conceptualmente
se
trata
de
―transferencias
(o
asignaciones)
condicionadas‖, dado que FONDO FEDERAL SOLIDARIO creado tiene por finalidad la de financiar: ―…obras que contribuyan a la mejora de la infraestructura sanitaria, educativa, hospitalaria, de vivienda o vial en ámbitos urbanos o rurales, con expresa prohibición de utilizar las sumas que lo compongan para el financiamiento de gastos corrientes‖. Alguna confusión inicial (se hablaba de la ―coparticipación de las retenciones sobre la soja‖) se debió, al parecer, en el hecho de que la distribución entre las provincias adheridas se practica de acuerdo con los porcentajes establecidos en la Ley 23.548 de coparticipación federal de impuestos. Obviamente, se estaba refiriendo a los prorrateadores de la distribución secundaria. El Fondo Federal Solidario se distribuye en forma automática, diaria y gratuita a través del Banco de la Nación Argentina. Sin embargo, es necesario hacer una pequeña aclaración. Al establecer del decreto de la soja que el 30% del producido de los derechos de exportación (retenciones) se distribuirá según la Ley 23.548 “…y sus modificatorias…”24, significa que para poder abarcar a las nuevas jurisdicciones incorporadas al 23 24
Decreto 206 del 19 de marzo de 2009 (B.O.: 20/03/2009). Artículo 3º, primer párrafo, del Decreto 206/2009.
Aníbal Oscar Bertea
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sistema (Provincia de Tierra del Fuego y CABA), que no estaban contempladas en el 56,66% asignado al conjunto de provincias, todas han debido resignar una cuota muy pequeña de participación. Dicho de otro modo: el decreto de la soja se distribuye entre 24 jurisdicciones (23 provincias y la CABA) según los indicadores que componen el 56,66% de la Ley 23.548, que originariamente contemplaba la participación de 22 provincias. Luego, ¿cómo se distribuye actualmente este recurso? A continuación se expone un ejemplo del total ejecutado al 28 de julio pasado, según información oficial suministrada por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación:
Aníbal Oscar Bertea
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La Ciudad de Buenos Aires y la coparticipación federal Diciembre de 2010
FONDO FEDERAL SOLIDARIO - Decreto de la Soja Jurisdicciones: 05-DIC-10 Presupuesto Pagado Ciudad de Buenos Aires 175 133 Buenos Aires 1.554 1.386 Catamarca 195 174 Cordoba 628 560 Corrientes 263 235 Chaco 353 315 Chubut 112 86 Entre Rios 345 264 Formosa 258 197 Jujuy 201 154 La Pampa 133 102 La Rioja 147 112 Mendoza 295 226 Misiones 234 179 Neuquen 123 94 Rio Negro 179 136 Salta 271 207 San Juan 239 183 San Luis 162 104 Santa Cruz 112 105 Santa Fe 632 483 Santiago del Estero 292 224 Tierra del Fuego 87 67 Tucuman 337 257 Total 7.326 5.982 EJECUTADO 82% En millones de pesos Elaboración propia sobre información del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
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XI I. P er sp ect iv as y no tas a dic io na les En los capítulos precedentes se ha expuesto la forma de calcular la participación de la CABA en el régimen general de la Ley-Convenio 23.548; por qué razón no participa de algunos regímenes especiales de distribución; y otras Aníbal Oscar Bertea
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La Ciudad de Buenos Aires y la coparticipación federal Diciembre de 2010
transferencias
globales
(Fondo
de
Aportes
del
Tesoro
Nacional)
y
condicionadas (Fondo Federal Solidario y programas federales de gobierno). A continuación se hará algunas breves notas adicionales: A.
ESTABILIDAD NORMATIVA DE LA PARTICIPACIÓN
En primer lugar debe distinguirse que la CABA no recibe –al menos en el marco de la Ley 23.548– ―acreditaciones‖ en concepto de co-participación, sino ―transferencias no condicionadas o globales en concepto de participación‖. Como se dijo anteriormente, se financia con transferencias diarias, automáticas y (aunque no lo diga expresamente el Decreto 705/2003) gratuitas del Gobierno Nacional (es decir, provenientes del ―contingente asignado por la ley-convenio a la ex – Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires). En segundo lugar, el porcentaje de participación fue establecido por decreto del Poder Ejecutivo Nacional. En el futuro, sería conveniente, quizás, que quedara consignado en una ley nacional, ratificada luego por la Legislatura de la CABA, manteniendo la condición de que no se afectará el ―contingente‖ del resto de las provincias. Por ejemplo: El Congreso de la Nación sanciona: Artículo 1º. Establécese la participación que le corresponde a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por la aplicación del Artículo 8° de la Ley N 23.548 y sus modificaciones, en un coeficiente equivalente al uno con cuarenta centésimos por ciento (1,40%) del monto total recaudado por los gravámenes establecidos en el Artículo 2° de la citada ley y sus modificaciones. Dichas transferencias se deducirán del contingente correspondiente al Gobierno Nacional y se realizarán a través del Banco de la Nación Argentina, en forma diaria, automática y gratuita. Artículo 2º. Invítase a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a ratificar la presente.
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La Ciudad de Buenos Aires y la coparticipación federal Diciembre de 2010
Artículo 3º. La presente ley entrará en vigencia a partir del primer día hábil del mes siguiente al de la publicación oficial de la ley de ratificación a la que se refiere el artículo anterior. Artículo 4º. De forma. De esta forma se convertiría la participación de la CABA en un régimen más estable, dada la naturaleza de ley-convenio, que no puede ser modificada ni reglamentada unilateralmente por los signatarios. Carácter sinalagmático que se encuentra constitucionalizado a partir de 1994 y reconocido expresamente por la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re ―Transportes Automotores El Cóndor‖. B.
EL FUTURO DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL
Han pasado trece años desde el vencimiento de la Disposición Transitoria Sexta de la Constitución Nacional reformada en 1994, y aún no se ha sancionado el nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos. Aún así, y pensando que en algún momento se darán las condiciones políticas y económicas necesarias para que se produzca el gran debate nacional sobre la distribución de la renta federal, es necesario considerar en qué situación se encontraría la CABA. De la interpretación literal de la Constitución Nacional (inciso 2º, artículo 75) surge que la CABA: NO participaría de los acuerdos políticos previos sobre los cuales se elaborará y remitirá el proyecto de ley-convenio para ser tratado por el Congreso (Cámara iniciadora: Senado). NO
correspondería
la
ratificación
de
la
ley-convenio
que
eventualmente se dicte, resultando automáticamente operativa por la sola circunstancia de resultar sancionada por el Congreso de la Nación. SÍ, en cambio, es considerada como una jurisdicción más al momento de establecer que la distribución (primaria y secundaria) se hará Aníbal Oscar Bertea Página 27
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en relación directa con las competencias, servicios y funciones de cada nivel de gobierno. SÍ se deberá integrar25 el futuro organismo fiscal federal encargado de controlar y fiscalizar el régimen de coparticipación. 1.
LOS ―ACUERDOS PREVIOS‖
El párrafo del inciso 2º, artículo 75, de la Constitución Nacional que se refiere a los denominados ―acuerdos previos‖ dice textualmente: Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. La consagración constitucional de la ley-convenio (que tiende a saldar una dilatada discusión respecto de su legalidad) se caracteriza por un proceso político y jurídico complejo: acuerdo entre la Nación y las Provincias; sanción por el Congreso de la Nación con una mayoría absoluta (la cámara de origen habrá de ser el Senado) y posterior aprobación por las Legislaturas locales. Los constituyentes han querido con esta norma institucionalizar un régimen que las provincias se encuentren en paridad de condiciones para discutirlo, disipando los peligros, ocurridos en el pasado, de que muchas provincias fueron simple "convidadas de piedra" o se encontraron sujetas a presiones y hasta condicionamientos de la Nación o de otras Provincias26. De
las
versiones
taquigráficas
de
la
Convención
Constituyente,
especialmente de la Comisión de Redacción, surge claramente que el tema de la participación de la CABA en la discusión política previa a la elaboración del nuevo proyecto de ley de coparticipación federal de impuestos, fue arduamente discutido. Las posiciones fueron, sintéticamente, las siguientes:
25
Como lo hace actualmente en la Comisión Federal de Impuestos. Ver las intervenciones de Rubén Marín y de Juan Carlos Romero en los Debates de la Convención Constituyente de 1994. 26
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La Ciudad de Buenos Aires y la coparticipación federal Diciembre de 2010
Debería incluirse expresamente a la CABA en la redacción (recordemos: “...sobre la base de acuerdos entre la Nación y las Provincias...”), aun cuando no se hubiera definido hasta ese momento el grado de autonomía (o no) que la Convención iba a conferirle a la entidad. Es decir, debería en todo caso quedar sujeta a lo que resultara luego de la redacción final en relación con dicha entidad. No se incluyó expresamente por no tener (al menos hasta ese día de la discusión en la Comisión de Redacción) autonomía para dictar sus propias leyes. Una tercera posición pretendió concluir con la discusión: en vez de referirse constantemente a las Provincias y a la Ciudad de Buenos Aires, decir simplemente “las jurisdicciones”, pretendiendo abarcarlas a todas ellas sin excepción en cada uno de los párrafos del inciso. Esta última posición fue aceptada por el Convencional Ibarra (quien sostenía la primera de todas), y por el resto de los convencionales. Y así pareció que iba a quedar definitivamente redactado, cuando al día siguiente, después de un cuarto intermedio, el miembro informante del Partido Justicialista (Yoma), manifestó haber recibido órdenes expresas de volver a la redacción inicial: “...sobre la base de acuerdos entre la Nación y las Provincias...” 2.
INTERPRETACIÓN LITERAL
Como se dijo anteriormente, de una lectura estrictamente literal de la norma surge que el consenso político que demanda la Constitución debería alcanzarse entre el Gobierno Nacional y las Provincias, excluyendo a la CABA. Pero tal interpretación no es racional y no es consistente con otras disposiciones de la propia Carta Magna y de actos propios emanados del Gobierno Nacional, con el consentimiento del conjunto de las Provincias. a) La distribución primaria y secundaria deberá hacerse en relación directa con las competencias, servicios y funciones de cada nivel de gobierno. Y los menciona expresamente: Nación, Provincias y la CABA. Luego, resulta Aníbal Oscar Bertea
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La Ciudad de Buenos Aires y la coparticipación federal Diciembre de 2010
inconsistente este mandato constitucional si no se le permite participar en la etapa de lograr los consensos previos. Sobre el particular, el convencional García Lema en la Comisión de Redacción de 1994 dijo con toda claridad: ―Voy a adherir a las expresiones de los señores convencionales Yoma y Masnatta, porque creo que la situación existente entre el segundo párrafo y el tercero, que viene a continuación, si no se deja a salvo en ambos incisos de que existe una situación comprensiva de la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires, cuando se reúnan las condiciones que están previstas en el artículo aprobado al respecto, va a generar una especie de incongruencia lógica en el sentido de que la ley convenio sólo se celebraría entre la Nación y las provincias, mientras que en el segundo párrafo dice que la distribución entre la Nación, las provincias, incluye también a la ciudad de Buenos Aires y además entre éstas entre sí...‖ 27 b) Participará, también, en la integración del organismo fiscal federal. Al respecto cabría concluir del mismo modo: el Gobierno Nacional no debería tener participación en el futuro organismo, porque no se lo menciona expresamente. Como se advierte, las disposiciones en las que no se menciona a la CABA en el texto del inciso 2° son: participación en los acuerdos previos y necesidad de ratificación por leyes locales. ¿Por qué? En ambos casos por la misma razón: hasta el momento de la redacción del inciso, la Comisión no tenía en claro cuál sería el nuevo status jurídico-constitucional que se le asignaría a la CABA. Pero en la intervención de los acuerdos previos se adicionó otra cuestión: el temor de los demás convencionales representantes de las provincias de que la participación que se le asignara a la CABA surgiera del contingente provincial, y no del nacional. Además de lo expuesto, surge de los actos propios emanados del Gobierno Nacional la necesidad de su inclusión o invitación expresa:
27
Convención Nacional Constituyente.
Aníbal Oscar Bertea
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La Ciudad de Buenos Aires y la coparticipación federal Diciembre de 2010
(1)
COMPROMISO FEDERAL DE 1999
Dispuso en el artículo Quinto: ―El Gobierno Federal, los Gobernadores de Provincia y el Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires presentarán, a los efectos de dar estado parlamentario para su tratamiento durante el año 2000, un proyecto de ley de coparticipación federal en cumplimiento del artículo 75, inciso 2, de la Constitución Nacional durante el año 2000, que...‖ Compromiso que fue ratificado por el Congreso de la Nación (Ley 25.235) y por las Legislaturas de las jurisdicciones locales. (2)
COMPROMISO FEDERAL DE 2000
Entre los días 17 y 20 de Noviembre de 2000 se concluyó la firma de este nuevo pacto fiscal federal, en el que participó el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En el artículo Primero se ratificó expresamente el compromiso federal anterior. En el artículo Segundo se dispuso que las partes presentarán, a los efectos de dar estado parlamentario para su tratamiento durante el año 2001, un proyecto de ley de coparticipación federal de impuestos en cumplimiento del artículo 75, inciso 2, de la Constitución Nacional, que responda a un tratamiento integral del financiamiento del sector argentino, etc. En el artículo Vigésimo-Cuarto se establece que el acuerdo deberá ser comunicado al Honorable Congreso de la Nación por el Poder Ejecutivo para su ratificación. De igual modo procederán las provincias y la Ciudad Autónoma
de
Buenos
Aires
en
el
ámbito
de
sus
respectivas
jurisdicciones. El acuerdo fue ratificado por Ley 25.400.
Aníbal Oscar Bertea
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La Ciudad de Buenos Aires y la coparticipación federal Diciembre de 2010
(3)
DECRETO 1584/01 – 2ª ADDENDA
Dictado por el Poder Ejecutivo Nacional el 5 de Diciembre de 2001, ratificó la Segunda Addenda o Segunda Cláusula Adicional al Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal, en el que, si bien no está específicamente referido al nuevo régimen de coparticipación, incluye a la CABA como una jurisdicción más junto al resto de las Provincias. (4)
ACUERDO FEDERAL DE 2002
En esta fecha se celebró un nuevo pacto fiscal federal en el que se volvió a la distribución del régimen de coparticipación, abandonando el sistema de transferencias presupuestarias adoptado desde el Compromiso Federal de 1999. Allí también fue invitado a suscribirlo el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La Ley 25.570 ratificó el citado acuerdo. (5)
DECRETO 872/03 – COMISIÓN TRIPARTITA
El 6 de Octubre de 2003 el Poder Ejecutivo Nacional dictó el Decreto 872 mediante el cual se creó una Comisión para la Reforma de la Coparticipación Federal de Impuestos en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Entre los considerandos, luego de hacer referencia a la Cláusula Transitoria Sexta y al segundo párrafo del inciso 2° del artículo 75 (acuerdos previos) se expresó: Que el Acuerdo Nación – Provincias del 27 de febrero de 2002, “...celebrado entre el Estado Nacional, los Estados Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires... establece en primer término entre sus propósitos el de „cumplir con el mandato constitucional de dar forma a un régimen de coparticipación de impuestos que permita una distribución de los ingresos fiscales adecuada a las especiales circunstancias que atraviesa la República y que inicie, sobre una base estable, el régimen de coparticipación definitivo.’ Y continúa: Aníbal Oscar Bertea
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La Ciudad de Buenos Aires y la coparticipación federal Diciembre de 2010
―Que a esos fines corresponde contar con una herramienta idónea para la coordinación, que vincule a los Poderes del ESTADO NACIONAL y a las Jurisdicciones participantes del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, de modo que resulte conducente a la formación del consenso necesario para la sanción del nuevo Régimen.‖ Por último, señala: ―...que a tales efectos, se estima necesario crear una Comisión que formalice la representación del Poder Ejecutivo Nacional, adecuando las pautas particulares al criterio general que en definitiva oriente el nuevo Régimen de Coparticipación que se establezca; y convoque a los representantes de las distintas jurisdicciones participantes con el mencionado objetivo.‖ Luego de la creación de la comisión en el artículo 1°, en el siguiente se dispone: ―...coordinará su accionar con las distintas áreas del Poder Ejecutivo Nacional, con los restantes Poderes del ESTADO NACIONAL y con los representantes de las Jurisdicciones Provinciales y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y tendrá a su cargo la misión de diseñar la propuesta de un nuevo Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos con arreglo a lo dispuesto en el artículo 75 inciso 2 y a la Disposición Transitoria Sexta de la CONSTITUCIÓN NACIONAL. Dicha Comisión participará en todas las acciones relacionadas con la formalización de los acuerdos y será la encargada de asistir en la implementación del nuevo Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos.‖ Y así ocurrió. La Jefatura del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires fue invitada a participar de las reuniones de dicha Comisión. (6)
COMISIÓN DE COPARTICIPACIÓN DEL SENADO
Luego de dictado el Decreto de creación de la Comisión Tripartita, el por entonces Presidente de la Comisión de Coparticipación Federal de Impuestos
Aníbal Oscar Bertea
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La Ciudad de Buenos Aires y la coparticipación federal Diciembre de 2010
del Senado, Jorge Capitanich, cursó invitaciones a todas las jurisdicciones participantes del régimen a sentar las bases del futuro acuerdo. 3.
EN SÍNTESIS
Todos estos actos emanados del propio Gobierno Nacional, ratificado por el Congreso de la Nación y las Legislaturas provinciales, señalan una conducta que no puede ser hoy desconocida, so pena de violentar el principio jurídico de no argumentar en contra de los propios actos (nemo potest contra factum venire). Este mismo tratamiento le cupo a Tierra del Fuego luego de su provincialización. C.
IMPACTO FISCAL DE LOS CONFLICTOS JUDICIALES
Como es conocimiento público, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha recibido numerosas demandas promovidas por provincias y relacionadas con la distribución de la renta federal; más precisamente: con el establecimiento y prórrogas de asignaciones específicas de recursos coparticipables. La eventual resolución de estos conflictos en el sentido reclamado por las provincias impactaría negativamente en las finanzas públicas del Gobierno Nacional y se modificaría la distribución para el resto de las jurisdicciones, incluyendo a la CABA. Los reclamos tienen que ver con impuestos que sí se deberían distribuir por el régimen general (Ley 23.548). En otras palabras: impactaría directamente en la integración de la ―masa coparticipable‖, de la cual participa la CABA. No sucedería lo mismo, si los reclamos tuvieran que ver con impuestos que no se distribuyen a través de la Ley 23.548 (v.gr.: monotributo; bienes personales). ¿Cuáles son, sintéticamente, esos reclamos interjurisdiccionales? Decreto 1399/2001 de financiamiento del régimen de autarquía de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), que toma como base de cálculo el total de los impuestos recaudados, incluyendo los Aníbal Oscar Bertea
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La Ciudad de Buenos Aires y la coparticipación federal Diciembre de 2010
aduaneros, pero se financia del 89% del IVA. Las provincias reclamantes dicen que la tasa efectiva para las provincias no es la nominal (1,9%), sino cercana al 3%. Adviértase que estas no participan de la renta aduanera. o Calculando aproximadamente en $ 23.000 millones el total de la detracción con destino al financiamiento de la AFIP, entre enero de 2003 hasta la fecha, puede afirmarse que la CABA ha contribuido con aproximadamente $ 275 millones en todo el período. Impuesto a los Créditos y Débitos Bancarios (Impuesto al Cheque) que ha dejado de tener ―especificidad‖ en la asignación modificada por Ley 26.180 y que, por tanto, debiera incluirse su producido en la masa coparticipable. o Calculando aproximadamente el producido de este impuesto para el período enero-2007 hasta junio-2010 en $ 68.000 millones; la asignación específica del 70% destinada al Gobierno Nacional representa $ 47.600 millones. Si la Corte fallara a favor del reclamo provincial, la CABA recibiría por este período una suma equivalente a $ 570 millones. Caducidad del Pacto Fiscal (Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de 1993) y, por tanto, de la obligación de participar con el 15% de la masa coparticipable al financiamiento de la Administración Nacional de la Seguridad
Social
(ANSES).
Dicho
pacto
fue
prorrogado
unilateralmente por una ley de presupuesto del Congreso de la Nación. Algunas jurisdicciones no ratificaron esa disposición. Además, sostienen, al haberse derogado el régimen de capitalización perdió todo sentido su continuidad. o Esta situación, si bien merece un análisis más profundo impropio de este lugar (puesto que habría que considerar si la CABA ratificó o no la prórroga del Pacto Fiscal II); esta Aníbal Oscar Bertea
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La Ciudad de Buenos Aires y la coparticipación federal Diciembre de 2010
situación,
reitero,
de
resolverse
a
favor
de
aquellas
jurisdicciones que plantearon la caducidad, podría beneficiar a la CABA desde enero de 2007 en aproximadamente $ 800 millones. Impuesto Adicional de Emergencia sobre el Precio de Venta de Cigarrillos: desde 2004 la Comisión Federal de Impuestos resolvió en Plenario que corresponde su distribución. Impuesto Internos sobre Seguros: igual caso que el anterior. Vigencia plena de la garantía del 34% prevista en la Ley 23.548 y no ejecutada por el Gobierno Nacional.
XI II. E l T e or em a d e C o ase Ronald Harry Coase, Premio Nobel de Economía en 1991, publicó en The Journal of Law and Economics (Octubre de 1960), un trabajo titulado ―El Problema del Costo Social‖, cuyo impacto no se circunscribió al ámbito de la teoría económica, sino que también se extendió al Derecho. Sin embargo, no fue el propio autor quien acuñara la expresión ―teorema de Coase‖, sino que le pertenece a otro Premio Nobel de Economía: George Stigler. En una muy apretada síntesis, podríamos decir que Coase señala que es erróneo considerar al gobierno como una fuerza correctiva de las fallas de mercado que no tiene costos. Y afirma que, en la medida en que los costos de transacción sean bajos o inexistentes y que los derechos de propiedad establecidos en los fallos judiciales no permitan una solución económica eficiente, se producirá una reasignación de estos derechos hacia aquellos que los valoran más, aunque las Cortes fallen en contra de estos. Coase sostiene que en estos casos las Cortes deben intentar minimizar los costos asociados a sus fallos, siempre que ello no altere la tesis de la ley.
Aníbal Oscar Bertea
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A.
DOS CONCEPTOS BÁSICO S 1.
LAS EXTERNALIDADES
Para entender la esencia del Teorema de Coase es necesario conocer el concepto de externalidad, que el propio Coase la denominaba de otro modo: efecto externo perjudicial, nocivo o dañino. Se considera externalidad al beneficio (en cuyo caso la denominaremos externalidad positiva; por ejemplo, una vacuna) o perjuicio (externalidad negativa; por ejemplo, fumar en presencia de no fumadores) que recibe un agente económico (consumidor o productor) como consecuencia del acto de producción o de consumo de un segundo agente económico. O, dicho de otro modo: Las externalidades se definen como la influencia de las acciones de una persona en el bienestar de otra. Estas pueden ser positivas o negativas. Las externalidades positivas son aquellas que afectan favorablemente a terceros. Las externalidades son negativas cuando afectan desfavorablemente a los demás. Según Pigou, a quien Coase critica en la obra citada, la externalidad produce divergencias entre producto social neto y privado. Para mejorar esas tendencias naturales (ineficientes) aumentando el bienestar general y la renta nacional, es necesaria la intervención del Estado. La función del gobierno consiste en corregir fallas de mercado. Cuando existen externalidades el gobierno puede y debe de intervenir en el mercado para asignar los recursos de una manera más eficiente. En ausencia de intervención del Estado, el precio funciona como un instrumento que iguala las cantidades ofrecidas y demandadas. Ahora bien: no siempre es posible o necesaria la intervención del gobierno para solucionar los problemas de las externalidades. En algunas ocasiones éstas pueden solucionarse entre particulares. Por ejemplo, a través de los códigos de ética y demás sanciones sociales; creación de instituciones de Aníbal Oscar Bertea
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beneficencia (O.N.G. de Derechos Humanos; Green-Peace; etc.); celebración de contratos, donde se especifica qué se puede y qué no se puede obtener de la otra parte, así como prever indemnizaciones por incumplimiento; etcétera. Por otra parte, no siempre es posible solucionar los problemas de externalidades entre particulares; algunas razones pueden ser: 1. Costos de transacción altos (contratación de abogados); 2. Rompimiento de negociaciones (huelgas); 3. Cuando el número de las partes involucradas es grande (es costoso coordinar a todos); etcétera. Cuando el problema de externalidades no puede solucionarse entre particulares, el gobierno puede actuar para llegar a una solución. Lo puede hacer mediante regulación de los mercados o mediante esquemas de incentivos. 2.
COSTOS DE TRANSACCIÓN
Otro concepto importante en la obra de Coase es el de los costos de transacción: los costos de transferir derechos de propiedad o de establecer y mantener los derechos de propiedad. Las transacciones económicas son transferencias de derechos de propiedad. Cualquier transacción requiere de una serie de mecanismos que protejan a los agentes que intervienen de los riesgos relacionados con el intercambio. El objetivo de los contratos es prever acontecimientos futuros que pueden afectar al objeto de la transacción. En última instancia todos los costos de transacción son costos de información. El Teorema de Coase puede enunciarse del siguiente modo: 1) Si las transacciones pueden realizarse sin ningún costo y los derechos de propiedad están claramente establecidos, sea cual fuere la asignación inicial de esos derechos, se producirá una redistribución cuyo resultado será el de máxima eficiencia.
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2) Si las transacciones implican costos que impiden la redistribución de derechos, habrá sólo una asignación inicial de los mismos que permita la máxima eficiencia. Para el Derecho, los enunciados del Teorema de Coase implican: 1) La eficiencia requiere, en cualquier caso, que los derechos estén establecidos con claridad, sin lagunas ni contradicciones. 2) Si los costos de transacción van a impedir los intercambios, es posible establecer una asignación inicial de derechos que garantice la máxima eficiencia. 3) El Derecho puede aumentar la eficiencia global del sistema reduciendo los costos de transacción, puesto que los costos de transacción más elevados derivan, precisamente, de la falta de seguridad jurídica.
XIV . P ar et o S up e rio r Vilfredo Pareto (1848-1923), economista italiano titular de la cátedra de Economía Política de la Universidad de Lausana (Suiza), fue un prolífico investigador tanto en el campo de la economía como en el de la sociología y la ciencia política. Pero su contribución fundamental a las ciencias económicas fue –entre otros conceptos– la formulación del ―criterio paretiano‖ de óptimo. El nuevo criterio propuesto por Pareto fue: “la eficiencia de una asignación es máxima cuando resulta imposible aumentar una magnitud económica sin que disminuya otra”. En el caso específico del bienestar social, el criterio paretiano asume la conocida formulación según la cual una determinada configuración económica es óptima cuando resulta imposible mejorar el bienestar de un individuo sin que empeore el de otro. Un criterio de este tipo permite evaluar estados sociales alternativos, sin necesidad de recurrir a comparaciones interpersonales de utilidad o de bienestar: todo lo que se requiere es determinar si cada individuo mejora o empeora su condición. Aníbal Oscar Bertea
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En síntesis: 1) Un estado social es “Pareto-óptimo” si y sólo si no existe ningún estado alternativo en el que al menos un individuo esté mejor y nadie esté peor. 2) Un estado social “x” es “Pareto-superior” a otro estado social “y” si y sólo si existe al menos un individuo que está mejor en “x” que en “y” sin que ningún otro individuo esté peor en “x” que en “y”.
XV . R efl e xi ó n f i n al Es especialmente interesante el fallo dictado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la causa Sociedad Anónima Mattaldi - Simón Limitada contra Provincia de Buenos Aires, de fecha 28 de Setiembre de 1927 28, donde se planteó, una vez más, el problema de determinar si los impuestos específicos al consumo nacionales y provinciales podían coexistir o no en el sistema tributario argentino. La parte actora sostuvo que no. Si el Estado federal ha ejercido esa facultad de imposición, las provincias debían abstenerse de gravar los mismos objetos o actividades. La parte demandada -esto es, la Provincia de Buenos Aires- respondió que, en todo caso, lo que debería permanecer vigente era el impuesto provincial, desde que las cláusulas constitucionales no podían interpretarse en el sentido de inhibir la potestad tributaria de los Estados miembros. En definitiva, este fallo tiene la capital importancia de ser el primer pronunciamiento sobre la cuestión -anteriormente sólo se la había abordado de manera tangencial-, decidiendo que los impuestos internos nacionales y provinciales eran el producto del ejercicio de facultades constitucionales concurrentes. Este antecedente resultó fundamental para comenzar a diseñar la finalización del estado de beligerancia fiscal, como la denominaba Luqui. Tan
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Fallos 149:260; Gaceta del Foro, tomo LXX, página 237.
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es así que en poco más de 7 años se arribó a una solución casi definitiva: la ley-convenio 12.139 de unificación de impuestos internos.29 De todo lo expuesto, surge evidente que: 1) La Corte estableció definitivamente el derecho aplicable: facultad concurrente del gobierno federal y de las provincias respecto de las contribuciones indirectas (hoy receptada en el inciso 2° del artículo 75 de la Constitución Nacional). 2) Sugirió a los dos niveles de gobierno (federal y estados federales) que arribaran a una solución a favor del contribuyente: reforma constitucional o ley-convenio. 3) Con este precedente, se aceleraron los tiempos parlamentarios (porque disminuyeron los costos de transacción), y en poco más de 7 años el gobierno federal, previa discusión con los Ministros de Hacienda provinciales, elevó su propuesta al Congreso de la Nación, dando origen a la Ley de Unificación de Impuestos Internos. 4) Esta ley eliminó una las externalidades negativas del régimen anterior: beligerancia fiscal entre la Nación y las Provincias, y entre éstas, dejando sin efecto (derogando) los impuestos locales o comprometiéndose a derogarlos (cláusula de no analogía con impuestos nacionales coparticipados). 5) Las “partes” arribaron a una solución que mejoró la situación fiscal de ambas al mismo tiempo (Pareto Superior): la Nación recaudó más y las provincias recibieron más recursos. En la misma ley se garantizaba tal circunstancia en base a un sistema de sumas mínimas, cualquiera fuera el nivel de recaudación. 6) Finalmente, al aplicar ―Coase‖ (aún antes de que éste hubiera hecho público su paper: El problema del costo social) se pudo arribar a la mejor solución negociada.
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Este sistema de participación de muchos gobiernos en la recaudación o el producido de un impuesto establecido por una sola jurisdicción, fue practicado en el S. XIX por Francia en muchos de sus impuestos nacionales, provinciales y municipales, y también lo hizo Bélgica a instancia del Ministro FrereOrban. Asimismo, a principios del S. XX ya se conocía en la Provincia de Buenos Aires.
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7) Se alcanzó el nivel de Pareto-Superior, viéndose beneficiadas las partes en la negociación (Gobierno Federal y gobiernos provinciales) y el propio contribuyente. Es imprescindible lograr ―acuerdos previos‖ eficientes sobre la base de minimizar los ―costos de transacción‖ (alta conflictividad en el ámbito judicial entre jurisdicciones provinciales y el Gobierno Nacional por el reclamo de fondos coparticipables) e intentar alcanzar el ―pareto superior‖.
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