La vivienda social y su impacto en la configuración de las localidades del AMSFP by Vivienda Social y Ciudad

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La vivienda social en tanto operación de carácter masivo y fuerte impacto urbano, configura diversos modos de construcción de ciudad. Dicha configuración adquiere particulares características en el contexto de las localidades que integran el área metropolitana Santa Fe–Paraná. Es generada mayoritariamente por el Estado en sus diversas administraciones —nacional, provincial y municipal— pero también por organizaciones de la sociedad civil —cooperativas, empresariales, sindicales, etc.— dando cuenta de modelos urbanos diferenciados que permiten su reconocimiento contemporáneo en la estructura urbana del AMSFP. Las tradicionales configuraciones de “ciudad jardín” o los modelos de mayor densidad o concentración vertical, así como los de sesgo intermedio, caracterizan el panorama hasta mediados del siglo XX, materializando respuestas vinculadas por lo general a acciones inclusivas en la ciudad. Dichas acciones, se tornan cada vez más diferenciadas y autónomas hacia los años 60, configurando los “enclaves” habitacionales propios de los años 70 y parte de los ’80. Del mismo modo, la ausencia o desequilibrado desarrollo de las políticas habitacionales, impactan notoriamente en lo urbano, definiendo y consolidando una “ciudad informal”, asociada a la precariedad urbana y habitacional. La configuración de las primeras villas o asentamientos informales es datada por

La vivienda social y su impacto en la configuración de las localidades del área metropolitana Santa Fe–Paraná Paola Bagnera, Sebastián Inglese, Mariana Melhem y Raúl Tonini

Capítulo 6

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Las realizaciones y debates de las primeras décadas del siglo, cuando la problemática de la vivienda popular comienza a manifestarse y a ser abordada por diversos actores e instrumentos, tiene su epicentro en la Ley de Casas Baratas (1912) y su comisión homónima (CNCB, 1914–1944). Esta fase, definida como la “alternativa radical” (Lecuona, 2002:153), si bien incorpora nuevos instrumentos y modalidades de acceso a la vivienda, no implica un quiebre sustancial en los modos de producción de “vivienda obrera” que hasta el momento se manifestaban. De origen católico y con espíritu benefactor, el texto de la ley presentado por Cafferata incluye inicialmente el accionar en el marco de la ciudad de Buenos Aires y recién a partir de 1934 comienza a extenderse su accionar al resto del territorio nacional. De este modo, se conforman las Comisiones Provinciales de Vivienda Popular promovidas por la Comisión Nacional de Casas Baratas, que dota a Santa Fe de una organización específica en 1938, con el objetivo de la construcción de viviendas, manifestándose como un “cuestionamiento al criterio centralista de construir viviendas en las grandes ciudades”.1 Sin embargo, en uno y otro caso, sus acciones no exceden por lo general el plano propositivo. Durante esos años, se sancionan las principales leyes provinciales en Santa Fe vinculadas al abordaje de la cuestión de la vivienda y la creación de organismos pertinentes de ejecución y gestión (Santa Fe, Ley 2607/38 - Dirección Obras Públicas de la Provincia). Por su parte, Entre Ríos define su propio consejo muy tardíamente y ante la práctica desaparición de la Comisión. En Paraná, unos años antes se habían verificado acciones habitacionales promovidas por la beneficencia católica. “El Círculo Católico Obrero de Paraná” existía desde 1895, y en 1927 inaugura su sede con sala de cine. A través de la Unión Popular (o Patronal, se han hallado ambos términos) Católica Argentina (UPCA), con quien estaba articulado, construye en Paraná grupos de ‘casas baratas’ entre 1922 y 1926”.2 Un grupo de 22 viviendas implantado en la intersección de calle Rosario del

1. Los inicios: primeras manifestaciones de la problemática y su abordaje

lo general en torno a los ’30, coexistiendo con un fuerte proceso migratorio hacia los principales centros urbanos, junto a unas incipientes y puntuales políticas habitacionales. Este proceso forma parte de todo el período, incluso en aquellos momentos en donde la respuesta habitacional oficial fue sólida y continua, tornándose en muchos casos objeto de “intervención”: entendida desde la erradicación en los procesos dictatoriales, como factible de ser resultado de operaciones de “integración” a partir de la recuperación democrática, o como escenario de “mejoramiento” en las últimas décadas.

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Tala y Bv. Alsina, en Paraná, es inaugurado en 1922 y construido a partir de la colecta popular realizada por la Unión Popular Católica Argentina.3 Esta primera fase, si bien inicialmente abogaba por viviendas unifamiliares definidas como “construcciones aisladas o en pequeños grupos con jardines” (Primer Proyecto Ley Cafferata, 1912), no tardó en complejizarse, evidenciándose la discusión entre vivienda individual o colectiva que dominó el debate urbano arquitectónico por entonces. Por su parte, la “alternativa socialista” (Lecuona, 2002:185) se define con el accionar de las cooperativas autogestionarias, que por fuera de la órbita estatal, configuran las primeras aproximaciones colectivas a la intervención en la problemática. Durante el año 1931 se establecen una serie de acuerdos entre el Municipio de Santa Fe —en manos de su interventor Raúl Cruz— para la construcción de Casas Baratas en la ciudad. Las mismas, localizadas en áreas del sur, centro y norte de la ciudad definen un modo de ocupación a partir de prototipos unifamiliares con pequeños recesos y prototipos por lo general pintorescos. Las mismas fueron acciones promovidas por el Municipio y desarrolladas por grupos económicos como la “Empresa Constructora de Casas Baratas para empleados y obreros Adolfo Levene”,4 el “Hogar Propio Municipal”,5 o el “Centro de Pequeños Propietarios de Santa Fe”.6 Estas intervenciones, reconocibles aún en la estructura urbana santafesina, dan cuenta de una modalidad intersticial de ocupación, definiendo en ciertos casos, pequeños fragmentos cualificados de ciudad. Posteriormente, la intendencia de Zapata Gollán atiende cuestiones referidas a la higiene pública, ejerciendo un “riguroso control de las casas de inquilinato”,7 clausurando muchas por inhabitables y emplazando a la mayoría de los conventillos existentes a efectuar mejoras; estas prácticas se llevaban adelante mediante resoluciones del D.E. afrontando (…) personalmente la responsabilidad de la decisión; esto le valió también algunas enemistades de familias relevantes de la ciudad, que tenían gran prestigio y vinculaciones importantes (…) Estos proyectos vieron la luz en forma de ordenanzas pero no alcanzaron a llevarse a la práctica; obviamente todas estas medidas despertaron malestar en los propietarios rentistas, en la medida en que el sentido de “bien de uso” que Zapata asignaba a la vivienda como sustento conceptual de estas reglamentaciones, no estaba asumida en la mentalidad de la época y la idea de la propiedad privada y como absoluta e irrestricta era prevaleciente” (Collado, 1997). Estos incipientes planteos forman parte de las preocupaciones de la época,8 pero no logran materializarse en acciones transformadoras concretas. La construcción de la modernidad en el país es uno de los aspectos protagónicos que ordenan paralelamente la configuración de la ciudad y ciertas producciones en torno a la vivienda social. Este aporte que desde la cuestión

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Estas primeras manifestaciones cuya presencia numérica resulta acotada y su impacto urbano es reducido ya que se inserta habitualmente en el trazado preexistente, alcanza su mayor desarrollo como producción de vivienda masiva en el país, con cifras inéditas y modelos urbanos claramente reconocibles, a mediados del siglo XX —sobre todo a partir de 1946 y durante los dos primeros gobiernos de Perón—. La Administración Nacional de la Vivienda (1945), conformada a instancias de la Secretaría de Trabajo y Previsión, se convierte en el órgano que estructura y anticipa el accionar durante los años siguientes en el país. Con la asunción de Perón al gobierno, la Administración pasa a depender del Banco Hipotecario Nacional, principal órgano de intervención habitacional en el territorio nacional, hecho que encuentra en Santa Fe y Paraná ejemplos paradigmáticos.

2. La cuestión de la vivienda social: el derecho ciudadano y la responsabilidad estatal

Foto: Maira Valdivieso (CAI+D La vivienda social y su aporte a la configuración urbana), 2010.

Conjunto 25 de mayo, Santa Fe

habitacional se genera en torno a la aparición y consolidación de la arquitectura moderna, se evidencia en una serie de trabajos iniciales, centrados por lo general, en la producción habitacional en los grandes centros urbanos. En el caso local, las operaciones refieren a pequeños conjuntos o viviendas unifamiliares en general de alquiler o compra a través de líneas crediticias específicas. En este sentido, se destaca el Conjunto 25 de Mayo en Santa Fe, donde 28 unidades habitacionales son resueltas como vivienda colectiva en un planteo de patio central y un lenguaje moderno que marca una impronta aún reconocible en la ciudad desde su inauguración en 1938.

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En el caso santafesino, la Villa Bancaria “Evita” o el plan ejecutado en Guadalupe, reproducen una configuración de baja densidad: viviendas individuales definiendo cierto esquema de “ciudad jardín” a partir de modelos pintorescos de reminiscencias neocoloniales, denominados “chalet californiano”. Estas operaciones directas protagonizadas por el Banco Hipotecario Nacional y en articulación con diversos actores locales,9 configuran una materialización urbano arquitectónica que se repite en las operaciones crediticias individuales. La estrategia de intervención del peronismo, implicaba la implantación intersticial de estos emprendimientos, ya sea si consideramos a los conjuntos generados por las intervenciones directas, como aquellas gestionadas mediante los créditos hipotecarios individuales. El otro modo tradicional de abordaje de la vivienda social durante el peronismo —esta vez bajo un esquema de vivienda colectiva— se da a partir de la implantación de tipologías y lenguajes modernos, materializando una diferente configuración del tejido urbano tradicional, pero encontrando habitualmente en el entorno que se inserta ciertas claves de articulación contextual, ya sea a partir del mismo trazado como de la presencia de equipamientos significativos.10 Estas son las razones —además de su localización en la planta urbana— a partir de las cuales seguimos reconociendo como intersticiales las operaciones de este tipo son verificables en el tejido urbano pero no se configuran como enclaves residenciales. El monoblock Gral. Paz en Santa Fe, da cuenta de esta implantación, definido como una placa inserta en una manzana triangular definida por las calles Necochea, Gral. Paz y Córdoba, que configura una planta baja libre evidenciando las búsquedas de la modernidad santafesina. y culminada en la década siguiente. Una particular característica de este proceso es el abordaje integral de la cuestión. Así como en los grandes centros urbanos fue habitual la implantación de equipamientos significativos de diverso tipo (educativos, sanitarios, etc.) en articulación con los emplazamientos residenciales, en todas las operaciones se verificó un abordaje de la problemática en términos urbano arquitectónicos, donde la definición en torno a la localización de las implantaciones y su posterior materialización ponían en el centro de la discusión tanto al suelo urbano y su apropiación, como a la tipología arquitectónica y su materialización. En este sentido, vale destacar la generación de ciertas acciones de compra o expropiación de suelo urbano que inician un proceso que muchas veces es culminado o retomado años o décadas después, verificándose una permanencia de esa asignación de uso residencial social.11 Monoblock Gral. Paz, Santa Fe

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Por entonces, el Gobernador de Entre Ríos, Dr. Héctor Maya, planteaba que: “la vivienda económica es motivo de nuestras preocupaciones y confiamos en que pronto hemos de poder comenzar las obras una vez que terminen los estudios previos de los materiales a emplearse y los terrenos en que se edificará. Procuraremos obtener viviendas confortables, de dos y tres habitaciones, baño, cocina–comedor, al menor costo posible, ya que ellas tienen como propósito contribuir a desterrar el rancho de los suburbios de nuestras ciudades. Para esta planificación hemos destinado cinco millones de pesos con los cuales esperamos poder construir cerca de mil casas individuales y separadas, en todas las localidades de la Provincia, en forma proporcional a la población y sus necesidades” (Boletín Oficial, 1947). En Paraná, el accionar del peronismo en materia habitacional se limitó a la implantación de baja densidad, definiendo un tejido residencial cuyo agregado edilicio adquiere las mencionadas características pintorescas neocoloniales. La Junta Administradora Autónoma de la Vivienda (creada por Decreto 1943 del Ministerio de Obras Públicas en 1948) menciona la construcción de 60 viviendas construidas y adjudicadas en Paraná hacia 1950, así como la ejecución de viviendas en localidades del interior como Diamante, Rosario del Tala, Basavilbaso, Gualeguaychú, Concepción del Uruguay y Colón. Del mismo modo, localidades del interior santafesino y asimismo las integrantes del conglomerado de la ciudad capital —Santo Tomé, Recreo, etc.— dan cuenta de implantaciones de barrios y viviendas aisladas que configuran la imagen urbana característica de la vivienda social en esta época. En Paraná, vale mencionar la presencia de las casas para empleados penitenciarios —hoy Barrio San Martín—, destacándose la escala resultante, así como la homogeneidad del conjunto, aún claramente manifiesta.12

Fotos: Sebastián Inglese (CAI+D La vivienda social y su aporte a la configuración urbana), 2010.

Villa Bancaria, Santa Fe

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Estas operaciones se suman a las emprendidas por el Banco Hipotecario Nacional mediante acciones directas. “En 1948, la Administración Nacional de la Vivienda, dependiente del Banco Hipotecario Nacional, estableció un acuerdo con el Instituto de la Vivienda de la Provincia de Mendoza, al que luego adhirieron las de Córdoba, San Juan, Santa Fe, San Luis, Entre Ríos y Tucumán, consistente en que la institución ejecutaría y financiaría primero las obras, para luego adjudicarlas a su costo de terminación mediante préstamos individuales de fomento (Gaggero, Garro, 1996:36). La acción directa del Banco Hipotecario Nacional adquiere un importante impulso, lo que se manifiesta claramente en los indicadores de producción de vivienda. En este sentido, cabe destacar que, considerando el período 1948–1954, se verifica la construcción —en proceso de terminación— del Barrio Presidente Perón de 216 en Santa Fe, la terminación de la Casa Colectiva en Paraná (de 36 unidades habitacionales) y en la misma ciudad, el proyecto del Barrio Paraná con 98 unidades habitacionales (Memorias del Banco Hipotecario, en Gaggero, Garro, 1996). En la actual estructura urbana paranaense resulta reconocible el conjunto de viviendas del Barrio La Floresta, destinado a los obreros del Frigorífico Municipal, inaugurado por entonces. El conjunto está conformado por cuatro chalets (uno por esquina) y casas tipo cajón, con alero sobre el porche y techo plano, en cada una de las cuatro cuadras que conforman la manzana. Dentro de la misma área, se inserta la Escuela Bazán y Bustos, por lo que podría suponerse que se trató de un proyecto que articulaba vivienda y escuela en un claro gesto de urbanización (industria–vivienda–escuela). En diferentes sectores de la ciudad, pueden descubrirse grupos de cuatro a diez viviendas, de la misma raigambre tipológica, que podrían pertenecer a la operatoria del Banco Hipotecario. Calle Plumerillo cuenta con una buena cantidad de viviendas, que se realizaron casi al mismo tiempo, localizadas en el entorno de la Feria. Otro caso es el que se localiza sobre calle Laurencena y Ramírez norte, que por su proximidad con Puerto Nuevo, pueden haber sido promovidas para los empleados portuarios. Por otra parte, resultan numerosos los ejemplos resueltos en todo el territorio del Área metropolitana —incluyendo no sólo las ciudades cabeceras sino localidades intermedias e incluso comunas y municipios de menor rango— que mediante la operatoria crediticia del Banco Hipotecario acceden a la vivienda. Dichas intervenciones, mayoritariamente resueltas en términos de las mencionadas respuestas neocoloniales, son distinguibles intersticialmente en el damero, sin conformar grupos o fragmentos homogéneos como los mencionados conjuntos o barrios, pero dando entidad a una imagen urbana característica, consolidada hacia la mitad del siglo XX. Barrio Floresta, Paraná

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La década del ’70, no solamente se encuentra signada por los vaivenes político–institucionales que refieren a la presencia de las dictaduras militares en Argentina y su derrotero vinculado a la claudicación de los derechos ciudadanos básicos, sino que —en relación a lo mismo— se produce un quiebre en la consideración de las políticas habitacionales y su resultante urbano arquitectónica. La acción de las instituciones provinciales y el financiamiento a través del FONAVI (Fondo Nacional para la Vivienda, Ley 19829/72) caracterizan un panorama que configura masivamente el territorio del Área metropolitana Santa Fe–Paraná. Junto a esta manifestación, se produce una creciente consolidación de asentamientos precarios, cuya aparición data —al igual que en el resto del territorio nacional— de las primeras décadas del siglo y cuya

3. El producto construido: procesos dictatoriales y recuperación democrática

Los momentos posteriores a la fuerte intervención estatal de mediados de siglo, registran procesos y búsquedas proyectuales diversas. En este momento, fundamentalmente hacia la década de los ’70, incorporan en las organizaciones administrativas provinciales, las primeras conformaciones de organismos específicos en el tema. En el caso entrerriano, en 1958 se produce la creación del Instituto Autárquico de Planeamiento y Vivienda, mientras que en Santa Fe, el mismo se genera en torno al año 1961 (Ley 5485/61),13 luego transformado en Dirección Provincial de Vivienda y Urbanismo (Ley 6990/71). A este período corresponde en Paraná el Barrio San Roque, el que presumiblemente se hizo para dar respuesta habitacional a los afectados por las inundaciones de 1959.14

Fotos: Mariana Melhem (CAI+D La vivienda social y su aporte a la configuración urbana), 2010.

Barrio San Martín, Paraná

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localización irá consolidando el área oeste de la ciudad de Santa Fe y en Paraná en el área de quintas desde el noreste y hacia la salida del túnel subfluvial, así como hacia el suroeste conformando un “anillo” que rodea a la ciudad entre bulevares. El FONAVI se constituyó en una política centralizada que —sobre la base de una contribución del 5 % sobre sueldos y salarios a cargo de los empleadores, más un 20 % sobre los aportes previsionales de los trabajadores autónomos (Ley 21581/77)— ejecutó acciones en todo el territorio nacional, sobre todo en las capitales provinciales y localidades de mayor rango. El territorio santafesino se fue configurando durante estos años, a partir de la implantación de grandes enclaves residenciales en la periferia urbana. Para la realización de estos grandes conjuntos, fue necesario generar tierra urbana en los bordes y áreas adyacentes, junto a las vías de comunicación territorial. La localización de los emplazamientos deviene de la posibilidad de “tierra disponible”, de bajo costo inicial —sin atender por tanto, los costos urbanos que conlleva la extensión o los costos sociales que implican los desplazamientos y desarraigos de las poblaciones destinatarias—. Durante la segunda mitad de la década del ’70 y la década del ’80, se materializan este tipo de operaciones, mediante políticas de vivienda “llave en mano” ejecutadas por grandes empresas constructoras, en las que se priorizó una mayor densidad edilicia, por sobre la calidad de las viviendas resultantes y sus condiciones de habitabilidad y perdurabilidad. Estos conjuntos habitacionales de alta densidad, definieron un gran impacto en la estructura urbana ya que, por ejemplo en el caso de Santa Fe, tres conjuntos FONAVI de la época —El Pozo, Centenario, Las Flores— totalizaban más de 4000 viviendas.15 Se caracterizaban por la utilización de diversas tipologías, como la placa, el bloque, o la vivienda individual; así como fue cada vez más frecuente la articulación de diversas tipologías en el mismo conjunto. La construcción de los mismos, en la que primaban los tiempos, se realizó con materiales y técnicas no adecuadas para el sitio, y con la utilización de sistemas constructivos prefabricados pesados de hormigón armado; que sumados a la repetición de una misma célula base en diferentes posiciones y el tratamiento homogéneo de las orientaciones repercutía en la habitabilidad de dichas viviendas. Durante este período, se realizaron también conjuntos de menor densidad que rondaban entre las 25 y las 400 viviendas en diferentes localizaciones, con sistemas constructivos tradicionales y con diferentes tipologías. Algunos conformados por bloques y viviendas individuales, localizados en los bordes y otros, mediante la utilización de torres en cercanías del área central. En Paraná, la mayor parte de los conjuntos habitacionales de este período, fueron producto de concursos nacionales y regionales de proyecto. Se definen

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El principal hecho es que la convicción anterior de que el acceso a la vivienda es un derecho cuyo ejercicio debe ser garantizado por el Estado —tal como lo enuncia nuestra Constitución en su art. 14—, se interrumpe a partir de entonces. “La política anterior al FONAVI, se basaba en la convicción de que la producción masiva de vivienda apoyaría el desarrollo de la industria de la construcción y beneficiaría al conjunto de la economía, tanto por la generación de empleo como por la vinculación con otros sectores ligados a la construcción y al proceso de comercialización (…) Estas posiciones son las que se confrontan con la crisis de 1970, momento en el cual se revisan estos enfoques y en el campo de la vivienda se ponen en fuerte cuestionamiento las políticas hasta aquí impulsadas” (Falú, 20045:55). Esta revisión a la que alude Falú, se centra en los procesos vinculados a diversos modos de aproximación a la problemática que comienzan a manifestarse en el ámbito disciplinar o extradisciplinar, o que son el resultado de consensos internacionales:16 la revisión de las respuestas centralizadas, carentes de diversidad, inadecuadas en términos de diseño arquitectónico y resultantes tecnológicas, ausentes de relación con las características regionales, culturales, climáticas o geográficas de los sitios y población destinataria. Estos replanteos no alcanzan a evidenciarse con fuerza en el ámbito local, ya que coinciden en Argentina con la presencia de la dictadura militar y su aval de parte de ciertos sectores de la sociedad civil bajo la forma de grupos de poder económico, principales beneficiarios de las políticas implementadas. En este sentido, los movimientos sociales vinculados a demandas de tierra y vivienda, los grupos cooperativos evidenciados en ciertos barrios periféricos relativos a la producción de respuestas habitacionales alternativas, no superaron el plano de acciones puntuales de escasa reproducción.

implantaciones cuyas tipologías bloques, placas y tiras de una o dos plantas, como se verifica por ejemplo en Barrio Consejo, Treinta y Tres Orientales, AATRA —telefónicos—, Lomas del Mirador, Rocamora II, Paraná V —500 viviendas—, etc.). La mayoría de estos conjuntos cuentan con equipamiento escolar y de salud.

Foto: Paola Bagnera (CAI+D “La vivienda social y su aporte a

Foto: Paulo Cardenal (PCI AECID), 2008.

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En alguna medida, la recuperación de la democracia retoma la vigencia del debate disciplinar en torno a la temática y los replanteos mencionados en torno a los resultados de intervenciones anteriores. La participación social, la arquitectura vernácula, el uso de tecnologías apropiadas, la “apropiación” como valor en sí mismo, la superación de la idea de vivienda como producto para ser concebida como proceso, evidencia planteos alternativos —generados desde ONGs, ámbitos universitarios o acciones generadas desde los propios habitantes— a las políticas e intervenciones oficiales. Sin embargo el accionar oficial, se centró en la continuidad de las políticas habitacionales precedentes, a través del FONAVI. La consolidación de la idea de estado promovido desde la última dictadura militar, hace su eclosión en torno a los ’90, con un paulatino y sostenido retiro de la intervención estatal de la idea de la vivienda como “derecho” ciudadano. Asimismo, las sucesivas privatizaciones de las empresas de servicios públicos repercutieron aún más en las deterioradas condiciones de vida de los sectores de menores recursos económicos, que manifestaron un notorio crecimiento en la década. Las ONGs o grupos organizados de habitantes para la concreción de su vivienda, es un signo del momento a partir de la búsqueda alternativa de recursos para su concreción. El desplazamiento del Estado de las acciones vinculadas a garantizar el acceso ciudadano a la vivienda, se evidencia en los ’90 en un apoyo a la realización de vivienda para aquellos grupos sociales con capacidad económica. De este modo, fue notorio el crecimiento del accionar de organizaciones intermedias como gremios, cooperativas o mutuales, que se manifestó en el desarrollo de acuerdos para la construcción de viviendas

4. La consideración del problema en clave neoliberal: “soluciones habitacionales” de los ´90

FONAVI Rocamora, Paraná

FONAVI Centenario, Santa Fe

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con aportes de los Institutos Provinciales. En cambio, aquellas organizaciones sociales (movimientos de desocupados o trabajadores informales) u ONGs que desarrollan su accionar vinculados a sectores pobres —como “Los sin techo”, “Canoa” o Cáritas— fueron quienes evidenciaron una mayor complejidad en la obtención de un apoyo estatal y fundamentalmente desarrollaron tareas de autogestión de recursos con un fundamental apoyo en este sentido de la cooperación internacional o la articulación con programas nacionales de empleo precario. Pero el hecho más distintivo de este período se produce en el año 1992 con la descentralización de los fondos del FONAVI. A través del Pacto Federal se completa dicha descentralización hacia las provincias a partir de la Ley 24130/92, mediante una distribución de cupos,17 otorgando a los organismos provinciales la facultad de administrar, distribuir y aplicar los recursos que se les transferían automáticamente. La Subsecretaría de Vivienda de la Nación se reservó solamente la capacidad de auditar a las Direcciones Provinciales a fin de verificar la correcta utilización de estos fondos. Esta descentralización produjo una mayor productividad en los institutos provinciales y la realización de numerosos planes habitacionales en las localidades más pequeñas de los aglomerados mediante las operatorias de “administración comunal”. En cuanto a los prototipos utilizados, por un lado tenemos la densificación en áreas centrales con torres y por el otro los prototipos de viviendas individuales (desarrollados en planta baja o en dúplex) para las áreas periféricas de la ciudad central o para las localidades menores que componen el aglomerado, realizados generalmente por administración delegada. Paralelamente surgen en esta década los programas de mejoramiento de barrio (generalmente con financiamiento externo). Si bien estos programas están direccionados a la provisión de infraestructuras, también intervienen con acciones de mejoramiento sobre la vivienda existente, y al ser programas de rehabilitación no tienen el efecto negativo de las otras modalidades de intervención que implican relocalizaciones y/o segregación de la población. En los ’90, la “línea” de la pobreza urbana se consolida y territorializa en el “borde oeste” santafesino. Los sectores poblacionales asentados en el mismo —y por lo tanto vinculados al sistema del río Salado— sufren las consecuencias de la radicación en áreas de baja cota y deficientes calidades ambientales. Es importante destacar que en esos casos, no se trata de “villas” sino que se evidencia por lo general —y a pesar de las características de precariedad y marginalidad mencionadas y la consecuente materialización a partir de instancias de autourbanización y autoconstrucción— una cierta continuidad física y social con los sectores urbanos próximos (verificables en la continuación del trazado, la modalidad de subdivisión e incorporación del agregado edilicio, las características del tejido, etc.). Por otra parte, se manifiestan ciertos “límites”

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El nuevo siglo genera un nuevo impacto en términos de recursos y programas disponibles, luego de un panorama de consolidada ausencia estatal, producto que desde fines del año 2001 hasta el 2003 las obras públicas estuvieron prácticamente paralizadas por los efectos de la crisis económica, la devaluación y la consiguiente redeterminación de precios producto de la inflación generada por la variación del tipo de cambio. Desde la derogación de la Ley de Convertibilidad (enero 2002) a junio de 2002 la suba del costo de la construcción fue de más del 50 %, las cuotas del FONAVI quedaron fijas y la recaudación a la vez disminuyó, por lo tanto se produjo un rápido desfinanciamiento de los organismos provinciales.18 Ante este panorama de iliquidez, un acuerdo entre el gobierno Nacional y las Provincias, permitió desviar hasta un 50 % de los fondos coparticipables de Fonavi hacia rentas generales, restándole al sistema aún más posibilidades de construcción de viviendas. Esta situación se modifica a partir de la implementación del Plan Federal de Viviendas (2004) promovido por el Gobierno Nacional a partir de una diversidad de subprogramas y donde mayoritariamente se desarrolla la línea de Construcción de Vivienda Nueva. La misma implicó un accionar masivo bajo la modalidad de un crecimiento extensivo de baja densidad, generando una fuerte impronta en las ciudades cabecera y sus núcleos conglomerados. Se trata de una respuesta cuyos objetivos se centraron en la reactivación de la actividad productiva y el empleo. La falta de articulación y planificación urbana habilitó una localización periférica de estos conjuntos que significaron un crecimiento de la mancha urbana hacia las periferias de la mayor parte de las localidades del territorio metropolitano. En el caso de la ciudad de Santa Fe, las mismas se insertaron particularmente en la zona norte, careciendo de articulaciones con otras partes o elementos estructurantes de la ciudad. Asimismo, se implantan barrios del Plan Federal en localidades del conglomerado santafesino: Monte Vera, Sauce Viejo y Santo Tomé, ocurriendo lo mismo en el paranaense, con San Benito o Colonia Avellaneda, por ejemplo. Se define una ocupación extensiva del territorio, definiendo implantaciones de viviendas unifamiliares de baja densidad, con una repetición extrema del mismo prototipo arquitectónico. Este modo de ocupación territorial no difiere de las características que por lo general adopta la implantación del Plan Federal en cualquier ciudad del país, sin que se registre

5. La vivienda social y el proceso pos 2001

territoriales precisos en algunos casos debido a la presencia de equipamientos, infraestructuras o elementos significativos, entre otros. Si se considera el conjunto de la ciudad, se verifican situaciones de pobreza urbana “intersticiales”, dada la ocupación de espacios vacantes en áreas pericentrales e interiores. En la zona norte de la ciudad, por su parte, donde conviven pequeños asentamientos con espacios productivos (quintas, pequeños productores agrícolas) con emprendimientos residenciales, si bien poseen cotas más aptas para urbanizar, la carencia de equipamientos y de servicios, y por tanto la manifestación de su precariedad urbana, es notoria.

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Foto: Sebastián Inglese (CAI+D La vivienda social y su aporte

Foto: Belén Pennisi, Tesis de grado FADU-UNL, 2010.

a la configuración urbana), 2010.

Plan Federal de Construcción de Vivienda, Paraná

Plan Federal de Emergencia, Santa Fe

6. Conclusiones

ningún cambio en las estrategias locales motivados por la particular coyuntura de exposición al riesgo del caso santafesino. Por el contrario, su aplicación da cuenta de una serie de aspectos que exponen la inadecuabilidad del planteo: la ocupación de áreas extensas de suelo, en una ciudad que carece en gran medida de tierra urbanizada o en condiciones aptas para serlo, la convierte en una estrategia no sólo perjudicial para la actual ocupación y habitabilidad del conjunto, sino para el futuro mismo de la ciudad. La condición de riesgo de la ciudad —claramente evidenciada en las inundaciones de 2003 y 2007— evidencian en clave de las intervenciones habitacionales, una serie de acciones vinculadas a la relocalización de grupos poblacionales en áreas periféricas del norte de la ciudad en emplazamientos habitacionales carentes de condiciones básicas de habitabilidad (Cruz Roja en Loyola, 29 de abril I, 29 de abril II, etc.). En este período también se desarrolla, en el marco del Programa Federal de Viviendas, el Subprograma “Mejor vivir” que representa una innovación como abordaje al déficit cualitativo. Este programa incorpora acciones de recuperación del parque de viviendas deficitario existente, pero manteniendo el modelo de intervención de obra pública licitada a empresas constructoras. La cantidad de “soluciones” de este programa fue mínima si lo comparamos con la cantidad de viviendas construidas por el Plan Federal en su línea de construcción de Vivienda Nueva. La producción de vivienda en el AMSF–P (incluyendo en este sentido a las localidades de Santa Fe, Paraná, Oro Verde, San Benito, Recreo, Santo Tomé, Sauce Viejo, Rincón y Arroyo Leyes) totaliza unas 6168 viviendas desde el inicio del Programa Federal de Viviendas en sus diversas líneas de trabajo.19

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La lectura de las manifestaciones de vivienda social en el concierto de las localidades del área metropolitana Santa Fe–Paraná, evidencia ciertas lógicas de comportamiento común que, más allá de las particularidades locales de cada contexto, permite una aproximación a ciertos elementos conclusivos vinculados a algunos aspectos centrales. ฀ ฀ ฀ ฀ ฀฀ ฀ ฀ las décadas iniciales del siglo XX que coinciden con las primeras aproximaciones a la problemática —siempre centradas en las ciudades cabecera: Santa Fe y Paraná— y dan cuenta de una localización pericentral o más bien periférica de las implantaciones residenciales, que conforman hoy las áreas intermedias de nuestras ciudades. Hacia mediados de siglo, las políticas habitacionales promueven de localizaciones intersticiales, ya sea a partir de la intervención directa como mediante la operatoria mayoritaria de construcción a partir de créditos hipotecarios. Existe por entonces una mayor apertura al considerar las “localidades destinatarias”, ya que no son sólo priorizadas las ciudades cabecera sino otras localidades intermedias o de menor rango. En cambio, las políticas FONAVI desarrolladas durante la dictadura y los primeros años de democracia, centralizan su accionar en Santa Fe y Paraná, condicionando la localización de los emplazamientos a la obtención de “tierra barata”, que por lo general eran áreas de borde o periféricas, llegándose incluso a “generar tierra urbana” mediante operaciones de relleno de áreas no urbanizables. La fase descentralizada del FONAVI en torno a los ’90 incorpora localidades de menor rango en el interior provincial y aprovecha ciertas coyunturas para la inserción de unidades en áreas pericentrales o intersticiales. La localización periférica prima en las últimas intervenciones pos 2004, aun en localidades pequeñas con mayor facilidad a suelos aptos. ฀Acerca de la modalidad de crecimiento urbano: el crecimiento intensivo de baja densidad domina el panorama local hasta la década del ’60, definiendo una inserción urbana adecuada con la preexistencia construida. La implementación de los Planes FONAVI a partir de la década de los ’70, da cuenta de una mayor densificación de las respuestas habitacionales, definiendo en muchos casos la figura de “enclave residencial” y separándose notoriamente de la trama y tejido circundante. La alta y baja densidad conviven en los ’90, junto a un crecimiento acelerado de la urbanización precaria en los bordes urbanos, en condiciones de escasa habitabilidad, mientras que la baja densidad configurada como viviendas unifamiliares, predomina en las intervenciones de los últimos años, a partir de la cual la ciudad crece a partir de “fragmentos residenciales” de escasa articulación entre sí y desprovistos de los equipamientos e infraestructuras necesarias para la “construcción” de ciudad. ฀ ฀ ฀ ฀ ฀ ฀ ฀ la perspectiva de un problema a ser abordado desde la lógica metropolitana y no desde la gestión 152

comunal o municipal de cada localidad que la integra, comienza a vislumbrarse recién en los últimos años. Probablemente dicho reconocimiento obedece más a situaciones o problemáticas evidentes —tales como la insuficiencia de suelos aptos, el aprovisionamiento de servicios a los conjuntos localizados en el límite de los ejidos municipales de origen que mantienen relaciones de mayor proximidad y pertenencia con municipios linderos, o la relación entre la oferta de suelo accesible y las posibilidades laborales de la población, etc.— que a una concientización política acerca del abordaje metropolitano de la problemática. Un aspecto a señalar en este sentido es la situación de extrema vulnerabilidad hídrica de la capital santafesina, que conlleva la necesaria mirada al entorno metropolitano que conforma a los efectos de evaluar posibilidades de inserción habitacional y planificar acciones concretas de crecimiento urbano. Sin embargo, y más allá de las causas que originan este abordaje, vale destacar que tanto problemáticas comunes como posibilidades conjuntas de gestión parecerían vislumbrase como los ejes de trabajo “metropolitanos” en los próximos años, relacionados con la resolución habitacional en el Área metropolitana Santa Fe–Paraná.

pacitado” (Acosta, 1944:24, citado en Gutierrez,

R.; Gutman, M., 1988:87).

Entre Ríos, Paraná.

plo, la gestión es realizada por un grupo de 43

empleados de la Casa Central del Banco Provincial

de Santa Fe, quienes solicitaron un crédito a dicho

Banco para la construcción de viviendas. El Banco

termina planteándose como una gestión de 38

empleados del BPSF y 5 del BHN quienes se orga-

Toledo, Vázquez, Zárate (s/f): “Casas Baratas: 3 de

febrero 3579, Santa Fe” en Inventario Patrimonio

Arquitectónico Historia III, FADU UNL, Santa Fe.

El Litoral, miércoles 28 de agosto de 1931.

El Litoral, sábado 29 de agosto de 1931.

Cita de la autora: “Aquí cabe mencionar una viru-

lenta campaña desatada por la prensa (en especial

comunitarios (deportivos, recreativos, educativos,

sanitarios o comerciales) se define como una

“articulación” con la situación urbana preexisten-

Santa Fe’, etc.”.

La preocupación por la vivienda individual o

colectiva, la casa propia o de alquiler, pero sobre

habitacional.

W. Acosta “La obra de la comisión no ha aportado

solución alguna al problema de la vivienda obrera

153

refiriendo al barrio y no limitándose al conjunto

evidenciado por referentes en la cuestión como

ni a su estudio. Ha sido técnicamente nula y

te, insertándose en situaciones estratégicas de

vinculación o adquiriendo una escala significativa,

todo la fuerte crítica al accionar de la CNCB fue

Por lo general, la presencia de equipamientos

proceso (Vidoz, Hechim, 1994).

suplicio es, a veces, la vida en los inquilinatos de

poco tiempo antes de asumir la Intendencia Zapa-

ta; se destacan titulares tales como: ‘Un verdadero

nizan en dos comisiones —Compra y presupuesto;

Administración y Control— para llevar adelante el

por el diario El Orden) sobre esta cuestión, iniciada

se articula con el BHN que otorga el préstamo y

trimonio Arquitectónico de Paraná, CFI, Paraná.

En el caso de la Villa Bancaria Evita, por ejem-

posibilidad de aparición de otro organismo más ca-

Santiago (2004): Patrimonio Arquitectónico de

Doce, Jonson, Musich (2000–01): Inventario Pa-

única entidad oficial de este tipo, ha excluido la

Al respecto, consultar: Musich, Melhem, Soijet,

socialmente perjudicial, pues su existencia, como

El Litoral, miércoles 18 de mayo de 1938.

Notas

Provincia de Santa Fe. humanos HABITAT I (Vancouver, 1976) plantea la necesidad de políticas que “pongan foco en el rol central de los recursos humanos como agente del desarrollo”, recomendando cuestiones como: la necesaria articulación y contacto con los habitantes por parte de planificación y planificadores, la participación comunitaria en la definición de los asuntos de sus vecindarios, la adecuabilidad de las respuestas habitacionales en función de las necesidades manifestadas por la población, etc.

PVCARITAS (Programa de Viviendas Cáritas Ar-

para la de Entre Ríos el 3,90 % del total nacional. Diario La Capital, 7 de mayo de 2002.

18 19

gentina), PFCV (Programa Federal de Construcción de Viviendas), EH (Programa Federal de Emergencia Habitacional), RI y RII (Programa Federal de Re-

prolongación de Avenida Costanera al este; vías del F.C.N. General Belgrano, al sud y al oeste, y la calle Regis Martínez al norte; comprenderá un total de 190 viviendas independientes, más 96 departamentos en monoblocks, que permitirán albergar a 1144 personas” (El Litoral, 8 de junio de 1950). Si bien dicho proyecto no se concreta, el sitio definido fue destinado años después a la construcción de los monoblok de la costanera santafesina. “Dentro del Plan quinquenal de 1950, se men-

ciona para la provincia de Entre Ríos un total de viviendas construidas de 301, con un aporte de $ 10.057.000 por parte de la Nación y 6.000.000 por parte de la Provincia. En el apartado referido a cárceles, se menciona en Paraná la Colonia Penal Regional con un barrio de casas para empleados (Bº San Martín)”, El Litoral, 8 de junio de 1950. 13

de mejoramiento habitacional e insfraestructura básica), PFMV (Programa federal de Mejoramiento de Vivienda Mejor Vivir). Fuente: Ministerio de

y buena parte del sur entrerriano. 15

154

(1472 viv.), Barrio Las Flores (1500 Viv.) fueron

Planificación Federal, agosto 2010.

de Solidaridad Habitacional), PROMHIB (Programa

aguas, por el desborde de ambos ríos, a Concordia Barrio Centenario (1289 Viv.), Barrio El Pozo

conversión FONAVI I y II), PFSH (Programa Federal

Esta inundación de gran magnitud, dejó bajo las

Para la provincia de Santa Fe era de 5,65 % y

de la Vivienda.

Definido en principio como Instituto Provincial

Dirección Provincial de Vivienda y Urbanismo,

expropiados recientemente, que limitan con la

La Conferencia Mundial sobre los asentamientos

realizados desde el año 1976 al 1985. Fuente:

Tal es el caso, por ejemplo, del Barrio Evita en

Santa Fe, que iba a ser construido “en los terrenos

actualidad), Santa Fe, FADU UNL. Collado, A. (1997): “La defensa de los intereses ciudadanos en la Intendencia de Agustín Zapata Gollán. Santa Fe /1932–1934”, Revista América Nº 13, Centro de Estudios Hispanoamericanos, Santa Fe, El Litoral. Falu, Ana (2003): “Revisión crítica de las políticas habitacionales y el rol del Estado. De los ’70 al 2000” en GATANI, M.; FERNÁNDEZ, E. (2004): Procesos

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155

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