Estudios del Centro de Políticas Públicas Nº 4 by Vicente Ynsfran

Año Iv Primer semestre/2015 Asunción, Paraguay

4 №

ESTUDIOS de POLÍTICAS PÚBLICAS

Estudios de Políticas Públicas Revista de divulgación de los estudios sobre políticas públicas en el Paraguay editada por el Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica «Nuestra Señora de la Asunción». Año iv • № 4 • Primer semestre/2015 • Paraguay ISSN 2218-4759 Staff revista* Director general: Mag. Camilo Filártiga Callizo Editor responsable: Mag. Jorge García Riart Editor ejecutivo: Abog. Miguel Ortíz Rodríguez Consejo editor: Pbro. Dr. Narcizo Velázquez, Dra. Flavia Freiderbert, Mag. Mercedes Argaña, Mag. Jorge García Riart y Abog. Diego Doldán Producción Corrección de estilo: Jessica Olmedo y N.M.V. Duarte Diseño gráfico: Tercermundo Impresión: Marben

Centro de Políticas Públicas

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Paraguaya

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* Resolución del Consejo de Gobierno del Campus de Asunción, nota 1042/2014.

Ortiz, Abog. César Ruffinelli

estudios de políticas públicas • año iv • nº 4 • primer semestre 2015

Contenido

Presentación Los rumbos de la democracia y del Estado Jorge García Riart ¿26 años de democracia en el Paraguay? Liliana Rocío Duarte Recalde

¿El servicio civil al servicio de quién? Mercedes Argaña y Lilian Soto

El Paraguay y su integración en el Mercosur Andrés Malamud

Primer año de gobierno de Horacio Cartes Sarah Patricia Cerna Villagra y Orlando Inocencio Aguirre Martínez

Presentación

Los rumbos de la democracia y del Estado

n febrero recordamos que hace 26 años, un golpe militar derrocó al presidente Alfredo Stroessner luego de 35 años de gobierno dictatorial. Tras aquella madrugada del 2 y 3 de febrero de 1989 se abrieron las puertas a la transición democrática, se convocaron elecciones presidenciales, se elaboró una Constitución Nacional y más tarde los primeros comicios municipales. Desde entonces hasta ahora, ¿cuánto hemos avanzado en democracia en el Paraguay? Al respecto, Rocío Duarte (artículo 1) analiza la apropiación sociocultural del término democracia, al que, en algunos casos, se le da un carácter rutinario (elecciones generales cada 5 años) y en otros casos un carácter instrumental («necesitamos más seguridad»). Si la democracia no funciona para esto y otras cosas, las manifestaciones autoritarias retornan del pasado, lo cual vuelve deficitario el contenido propiamente democrático. Seymourt Martin Lipset (en El hombre político, 1988) transcribe una correlación muy común respecto de la democracia y la disminución de la pobreza. Dice él, que cuanto más próspera sea una nación, mayores son las posibilidades de mantener una democracia. Según evidencias recogidas a finales de la década de los 50, había una relación entre la estabilidad democrática y los indicadores de riqueza nacional, comunicaciones, industrialización, educación y urbanización. Rober Dahl (en Polyarchy: Participation and Opposition, 1971) confirmaba que existían relaciones similares

en más de cien países. La democracia debía sostener un número importantes de indicadores por encima de su originario sentido político. La tesis del desarrollo económico y su conexión con la democracia, por ejemplo, recorrió el mundo entero y se desplegó con más potencia en muchos países tras la caída del Muro de Berlín y el colapso de los regímenes militares en América Latina, en la década de los ’90. Ciertos fondos de cooperación actuaron en paralelo a la agenda internacional para apoyar a los nuevos gobiernos democráticos que surgieron así como en el Paraguay. Pero, Dankwart Rustow, en 1970, ya rebatía esta teoría. La evidencia histórica es que han existido democracias en países con niveles de desarrollo económico relativamente bajos como por ejemplo en Estados Unidos (1820), Francia (1870) y Suecia (1890). La ventaja competitiva en estos países, a criterio del sociólogo alemán, era que habían formado sus instituciones políticas antes del desarrollo de un sistema mundial de comunicaciones, en otras palabras, consiguieron legitimidad. Mercedes Argaña y Lilian Soto (artículo 2) creen que las etapas no cumplidas en el proceso de fortalecimiento de un servicio civil en el país se deben a los conflictos históricos de los partidos políticos tradicionales (factores del entorno) que no han asumido en sus libretas de trabajo la necesidad de dotar de mayor calidad a la Administración Pública.

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Entonces, cabría preguntar si el golpe de febrero de 1989 fue un golpe para cambiar el Estado o para mantener el Estado. ¿Fue un golpe contra el Estado para poner otro Estado? Existen características intraorganizacionales del Estado, cuyo modelo de gestión tiene apariencias aún de estar anclado hace 30 años, argumentan las autoras citadas. Reclaman que ese modelo debe ser sustituido por una carrera civil basada en méritos, democrática e incluyente. Alejandro Malamud (artículo 3) ironiza al respecto de ciertas políticas públicas: «Muchas cosas se dicen, se anuncian, se pronuncian y no tienen costos; hablar es gratis». Mientras tanto todo sigue igual. Aunque tengan sentido sus palabras para ciertos ejes de gobierno, él se refiere sustancialmente a la integración de países. Precisamente, la firma del Tratado de Asunción, que creó el Mercosur, se realizó el 26 de marzo de 1991, a dos años de la apertura democrática en el Paraguay. Los avances hasta la fecha son mínimos, tan mínimos que corre el riesgo de desaparecer. Seguir voceando de integración es simpático y genera apoyo entre pueblos, punza el autor. Pero se siguen creando organizaciones supranacionales cuyas capas tectónicas se superponen y ahondan la fragmentación y diferenciación de Estados. El caso del juicio político a Fernando Lugo en 2012 y la exclusión temporal del Paraguay del Mercosur es un caso sintomático que explica que ni las tradiciones jurídicas ni las aspiraciones democráticas de América Latina favorecen la integración regional sino que priorizan, por encima de todo, la soberanía estatal. Ahora ya estamos en el Mercosur de vuelta y además en «nuevo rumbo». El mismo canciller uruguayo que se despachó a favor de la salida del Paraguay del bloque regional que integra con sus vecinos, ahora solicita el apoyo de nuestra Cancillería para ubicarse como secretario de la Organización de Estados Americanos; y el Paraguay parece decidido a dárselo. Podemos colegir que esta línea en las relaciones exteriores, de apoyar una candidatura que antes criticaba al país, no puede ser sospechada siquiera de no tener un criterio estratégico.

Sarah Cerna y Orlando Aguirre (artículo 4) dicen que Horacio Cartes, actual mandatario, es pragmático. En sus análisis sobre el primer año de Gobierno, explican que el Presidente obtuvo gobernabilidad y respaldo del Legislativo para la modificación de la Ley de Defensa Nacional y la aprobación de la Ley Alianza Público Privada. En cambio, ha dado menos presupuesto a las políticas sociales y de salud. Cabe mirar con atención el camino que seguirá la gestión social, en especial el combate a la pobreza, en los próximos años que le restan, quizás restando este 2015 que tendrá tinte electoral. La mayoría colorada en el Congreso Nacional, por ahora, se abroquela mientras la oposición se polariza. El sentido de practicidad impulsó al Presidente a contar en su gabinete de asesores con gerentes provenientes de sus empresas particulares y a desalentar el proyecto de Ley que plantea la creación de impuestos a la exportación de granos. De seguir esta tendencia, tras las elecciones municipales venideras, no cabe dudas que en la mesa de Gobierno aparezca el llamado a una Constituyente, con todo el impacto que supondrá la reforma constitucional para la formulación de un nuevo modelo de gestión de la cosa pública. A casi tres décadas de tránsito hacia la democracia o de democracia plena ¿estaremos preparados para debatir una nuevo modelo de Estado? Como dice Benjamin Barber (en Un lugar para todos, 2000), vale la pena tener en cuenta, suceda lo que suceda que «la democracia no es un sinónimo de mercado y la idea de que privatizando el gobierno podemos establecer una sociedad civil y una serie de beneficios públicos es un mito degradante». Jorge García Riart, editor responsable

1 ¿26 años de democracia en el Paraguay? 26 years of democracy in Paraguay?

Liliana Rocío Duarte1

1 Investigadora asociada al Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica «Nuestra Señora de la Asunción» y a la Red de Estudios sobre la Calidad de la Democracia en América Latina, capítulo Paraguay. rociohk@yahoo.com.

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Resumen

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[2218-4759 (2015) 4, 6-15]

A 26 años del advenimiento de la democracia en el Paraguay, se percibe que su calidad está limitada a una serie de procedimientos rutinarios y deficitarios en contenido propiamente democrático, realizados dentro de un marco de competencia poco justa, donde la incidencia efectiva de la población no suele ser alentada. No se percibe, tampoco, una apropiación valorativa generalizada de una parte de la población nacional y se observa, aún, la manifestación de expresiones reivindicativas del pasado autoritario del país. En este sentido, la claridad conceptual acerca del fenómeno en cuestión resulta indispensable para el establecimiento de una hoja de ruta concreta, ya sea hacia su análisis o hacia su praxis eventual. Democracia, democracia procedimental, calidad de la democracia, Stroessner

In 26 years of democracy in Paraguay , it is perceived its quality their quality is low, limited to a range of routine and deficient procedures properly democratic content, conducted within a framework of little fair competition, where the effective incidence of population is not encouraged. It cannot be perceived a general numeral approximation in the regular national population; still it can be observed a revindication of past expression from the country dictatorship. In this sense, the conceptual clarity about this phenomenon is essential for the establishment of a concrete roadmap, either to its analysis or to its eventual praxis. Democracy, procedural democracy, quality of democracy, Stroessner

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1 Introducción Desde principios de 2014 se ha reavivado la reflexión acerca de los años de «democracia» que han transcurridos en el Paraguay2 desde el golpe militar que puso fin a la dictadura de Alfredo Stroessner el 3 de febrero de 1989. Se han analizando los aparentes avances y retrocesos registrados en este contexto y, con frecuencia, contrastando la experiencia vivida durante 26 años frente al periodo del régimen anterior. De esta manera, al asumir una postura conceptual maniquea que identifica a la democracia como fenómeno diametralmente contrapuesto a la dictadura, se ha vinculado discursivamente lo ocurrido durante los años posteriores al régimen estronista3 con una pretendida vigencia de la democracia, responsabilizando tácitamente a la misma de los percibidos avances y retrocesos acaecidos en distintos ámbitos de la vida sociopolítica. No obstante, no se ha emprendido una revisión del mismo concepto de democracia, su naturaleza, sus dimensiones o sus límites, para buscar un sustento semántico consensuado ni claro. Por ello, este trabajo intenta mejorar el análisis de este fenómeno, examinando los desafíos de su vigencia desde la luz de la experiencia política paraguaya. También, se propone reconocer, mediante una revisión bibliográfica, aquellos recursos conceptuales que aporta la teoría de la calidad de la democracia para la valoración del régimen político-nacional, estableciendo una hoja de ruta que analice sistemáticamente el caso nacional. Finalmente, esboza características de la democracia paraguaya a partir de distintos rasgos observados en sus aspectos procedimental, normativo y de resultado.

2 Revisión de la utilización de

2 De modo indicativo, es posible observar la elaboración de sucesivos análisis alrededor de esta temática tanto en la prensa comercial (Última Hora, 7/09/20142) como en espacios generados por iniciativas de la sociedad civil (Paraguay Debate, 7/09/2014), sin limitarse el debate sobre la democracia paraguaya y sus límites a los medios mencionados. 3 Nota del Editor (N.E.): Se mantiene la grafía castellana del calificativo «estronista», aunque deriva del apellido Stroessner, de origen alemán.

un concepto polisémico

Antes de analizar la democracia en el Paraguay o el derrotero hacia ella, es importante reconocer que, en la actualidad, la misma legitimidad de la democracia como modelo de gobierno tiene múltiples desafíos, principalmente en virtud de sus resultados, asumiendo una connotación utilitaria de la política. No obstante, en consideración de la polisemia contenida en el concepto democracia, se debe tener presente que cualquier reflexión acerca de la misma implica indicar, de antemano y con precisión, la definición en la que se fundamenta el análisis, ya que enmarca todo eventual posicionamiento valorativo con respecto a la misma validez de la democracia y sus desafíos además de sentar las bases para la elaboración argumentativa. La importancia de asumir definiciones claras como base para la elaboración analítica se vincula con la necesidad de regulación terminológica que constituye la convención de un lenguaje común: «Muchos términos proceden de una significación fundamental que está en relación con su uso actual, pues esta significación originaria es desconocida para la mayoría de los que usan ese término» (Seiffert, 1977:52). Si bien es pertinente aclarar que la significación originaria de democracia y sus usos mantienen limitada similitud con sus connotaciones contemporáneas, se nos compele reconocer que su utilización actual depende en alto grado de posicionamientos vinculados con preceptos teóricos muchas veces parciales y encontrados.

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Más aún, una definición de democracia se hace más necesaria al vincularla comparativamente con sus dimensiones procedimental o sustantiva –planteadas con frecuencia como antagónicas antes que complementarias– en tanto se ha tendido a apelar a las mismas en el momento de proporcionar definiciones del concepto que sustentan propuestas ideológicas concretas. Entonces, la consideración explícita que tengamos de estas dimensiones como definitorias de «democracia» determinará, en última instancia, la aceptación de la misma como parámetro regulador de las relaciones políticas en una sociedad. A su vez, la legitimidad de la democracia se vincularía con los resultados que ésta produce en sus dimensiones procedimental, normativa o ambas, asumiendo «el riesgo de la deslegitimación de la democracia cuando queda aferrada a promesas sustantivas que no podrá cumplir» (Quiroga, 2000:363). La presunta discrepancia entre las dimensiones de procedimiento o contenido de la democracia es una reacción a las posturas teóricas hegemónicas en el pensamiento político durante el siglo XX, entre las que se encuentran las obras de Kelsen (1929), Schumpeter (1942), Bobbio (1986) y, en gran manera, Dahl (1971), las cuales acotan la definición de democracia a la presencia de mecanismos de designación de autoridades. No obstante, encontramos que el debate reciente en torno a la democracia incorpora el reconocimiento de su multidimensionalidad y, mediante el desarrollo de análisis de su calidad, se han dado pasos importantes hacia el reconocimiento de la complementariedad funcional de las dimensiones mencionadas.

En este sentido, la propuesta conceptual de Morlino (2005:5) es significativa: «Una democracia, para ser definida como tal, tiene que tener por lo menos: sufragio universal, masculino y femenino; elecciones libres, competitivas, recurrentes, correctas; más de un partido; diferentes y alternativas fuentes de información. En el ámbito de las democracias que están por sobre ese umbral mínimo, será necesario ver empíricamente qué tanto del recorrido se ha cumplido o pueda cumplirse para la realización más plena de los dos objetivos centrales de una democracia ideal: libertad e igualdad». Mediante la admisión de un sustento conceptual que comprenda la complementación de sus distintas dimensiones, se retoma el sentido etimológico de la palabra democracia como «gobierno del pueblo», reconociendo la necesidad de que el pueblo posea esa capacidad efectiva para gobernar, a la vez que se recupera la identificación de Tocqueville (2010) de democracia como una forma de sociedad más que como un simple conjunto de instituciones, en coincidencia con preceptos comunitaristas que arraigan a los individuos a la comunidad concreta a la que pertenecen (Thiebaut, 1992). Aunque el debate teórico acerca del alcance del concepto democracia está lejos de ser agotado, en la actualidad se encuentran disponibles suficientes planteamientos que permiten comprender a este tipo de régimen como aquel que concilia las dimensiones de procedimiento y contenido, sin que la presencia de una tenga que darse en detrimento de la otra. De esta manera, el tránsito entre definiciones mínimas y máximas de democracia abren paso a la reflexión acerca de las fortalezas y las debilidades manifestadas por casos concretos de la experiencia política. Por otra parte, en el momento de definir de qué democracia hablamos, no podemos dejar de lado su dimensión de resultado. Si bien, a fines del siglo XX, Juan Linz argumentaba que era posible partir de cierto consenso en la definición de democracia –haciendo alusión al sistema político y sus mecanismos de gobierno– reconocía al mismo tiempo: «La falta de legitimidad de algunos Estados para gran parte de su población hace imposible la democracia, aunque permita formas de participación más o menos democráticas» (Linz, 1994). Abría, así, las puertas al debate acerca del sistema de gobierno vigente.

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La dificultad que ha demostrado tener la democracia para generar legitimidad, vinculada con una definición parcial asumida por la misma, es un elemento catalizador de sospechas y rechazos acerca de su validez, aún cuando la misma posea claras cualidades positivas redundantes en la praxis de gobierno. Es en virtud de la identificación de esta falencia para generar legitimidad que persisten las amenazas a su vigencia basadas en los resultados perceptibles que produce, entre los que se comprenden (Przeworski, 2010:33): • La incapacidad de generar igualdad socioeconómica; • La incapacidad de hacer sentir a la gente que su participación política es efectiva; • La incapacidad de asegurar que los gobiernos hagan lo que se supone que deben hacer y no hagan lo que no se les ha mandado hacer; • La incapacidad de equilibrar orden con no interferencia. A todo esto se suma el desafío que plantea la bastardización del término democracia en que se ha incurrido en repetidas ocasiones, al utilizarla como justificación discursiva para incursiones militares, a casos de represión o a maniobras políticas antojadizas. Asimismo, este modelo de régimen se enfrenta al desafío mundial que implica el debilitamiento de los Estados-nación modernos, correspondiente a una fase histórica de dominación capitalista adscrita a la globalización, planteada en términos de Imperio propuesto por Hardt & Negri (2005). La conciliación de la tradición republicana y la tradición liberal esbozada por James Madison4 en la instauración de la democracia representativa –como forma de gobierno apropiada para espacios territoriales extensos– resulta insuficiente ante el fenómeno creciente de las imprecisas identificaciones territoriales de los diversos actores sociales, políticos y económicos. Por este motivo, la percepción de los resultados de la democracia resulta, como nunca, determinante para su existencia y desarrollo.

4 N.E. James Madison, abogado, político, cuarto presidente constitucional de los Estados Unidos.

De esta manera, en ocasión de los 26 años de democracia en el Paraguay nos enfrentamos a un reto múltiple vinculado con la reflexión acerca del derrotero sociopolítico. En primer lugar, necesitamos tener claro qué contenido atribuimos al término democracia utilizado para analizar el periodo estudiado. Seguidamente, debemos reconocer los riesgos que implicaría asumir una interpretación procedimental de la misma, que deje de lado su aspecto normativo al no hacerse responsable de generar resultados sustantivos para la población nacional. Asimismo, debemos ser conscientes que al adoptar una interpretación procedimental y normativa de democracia no sólo estamos asumiendo el riesgo mayor que implica hacerse cargo de responsabilidades más amplias, sino que también se abren las puertas para la reivindicación discursiva y participativa de demandas políticas conectadas con esta forma de gobierno, de las cuales podemos exigir rendición de cuentas. Finalmente, nos enfrentamos a la posibilidad de analizar con detenimiento las distintas dimensiones que relacionan con una democracia de calidad, cuyo bosquejo se plantea a continuación.

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3 Dimensiones de la democratización en el Paraguay

Al analizar la democracia paraguaya desde la definición que propone Leonardo Morlino, así como su idea teórico-metodológica de la calidad de la democracia elaborada con Larry Diamond5, podemos observar que, desde 1989, la misma ha producido resultados irregulares tanto en lo que hace a las dimensiones procedimentales -entre las que encuentran la rendición de cuentas electoral e interinstitucional, la participación y competencia política, así como la vigencia del imperio de la ley- como a las de contenido -que comprenden la vigencia de libertad e igualdad en el sistema político (Diamond & Morlino, 2005). Mediante una revisión puntual de estas distintas variables es posible identificar los aspectos en que la democracia paraguaya presenta debilidades que finalmente inciden en su limitada capacidad de respuesta, planteando dificultades para afianzar su legitimidad ante la población nacional. Una vez concretado el golpe de Estado que puso fin al régimen de Stroessner, la clase política paraguaya se concentró en concretar en el país una apariencia de democracia de la mano del afianzamiento de su aspecto procedimental, identificable con la afirmación del proceso electoral como mecanismo regular de designación de autoridades y una renovada libertad para la participación. Sin embargo, la limitada experiencia organizativa de diversos sectores sociales con miras a la conformación de partidos políticos que pudieran pugnar en igualdad de condiciones por la toma del poder administrativo y el persistente control de recursos estatales y privados de los partidos políticos tradicionales incidieron en la escasa presencia de alternativas político-programáticas en el proceso electoral del periodo posterior a 1989, por lo que la vigencia de una efectiva praxis de rendición de cuentas electoral es incipiente. En este sentido, aunque en las últimas elecciones generales se han registrado altos niveles de volatilidad electoral6 (Duarte Recalde, 2012), las variaciones en las preferencias electorales no han redundado en un recambio en lo que refiere a las agrupaciones políticas 5 Entre los análisis realizados previamente acerca de la calidad de la democracia del caso paraguayo se encuentran los trabajos de Barreda & Bou (2010) y Abente Brun (2012), si bien los mismos difieren de los parámetros teórico-metodológicos presentados en esta oportunidad. 6 N.E. La volatilidad electoral es el aspecto dinámico del comportamiento electoral que estima la cantidad de votantes que modifican su opción de voto de unas elecciones a otras.

dominantes, configurando un sistema de partidos a la vez cristalizado pero inestable. Otro de los aspectos procedimentales de la democracia es la rendición de cuentas horizontal (O’Donnell, 1997) entres las instituciones del Estado. Aunque el diseño institucional del Estado paraguayo abarca el control mutuo entre dependencias, con miras a limitar la concentración administrativa del poder y la discrecionalidad en la utilización de los recursos estatales, se ha observado que el efectivo control ejercido se supedita a los intereses coyunturales de los actores presentes dentro de la burocracia estatal, en tanto el clientelismo y la corrupción son constantes (Usaid, 2008). A su vez, la participación política convencional en el país es constante y se encuentra institucionalizada en la praxis política nacional, aunque su cualidad deliberativa (Habermas, 1994) es endeble, mientras que las formas de participación no convencional suelen estar discursivamente estigmatizadas. Por su parte, la calidad de la competencia política se mantiene débil principalmente debido a que la competencia entre actores políticos y sociales, junto a la materialización de sus resultados, excluye a parte importante de la población que presenta reivindicaciones sociales concretas (Duarte Recalde, 2013). El imperio de la ley en el país también es irregular; en tanto las fuerzas de seguridad se mantienen bajo el control formal de las instituciones civiles, los derechos ciudadanos son sistemáticamente vulnerados por las instituciones estatales (Galeano & Duarte Ocampos, 2013). Así, indicadores que forman parte de la dimensión procedimental de la democracia paraguaya presentan falencias que limitan el ejercicio de una ciudadanía libre y con capacidad de autodeterminarse, coartando el principio del autogobierno contenido en la democracia y justificando su cuestionamiento. Por otra parte, dado que la democracia no se agota con el procedimiento y comprende determinados valores implicados en el procedimiento: la igualdad política (derecho de voto, de participación, de propaganda), derechos civiles clásicos (de reunión, asociación,

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Por su parte, la limitada igualdad resultante de los últimos 26 años de gobierno en el país es uno de sus productos más débiles, en consideración de la exigua asignación de recursos económicos, culturales y sociales para la población, que se contraponen al reconocimiento formal de tales derechos. Esto ocurre en coincidencia con la perpetuación de la discriminación estructural que afecta a importantes sectores de la población, desafiando a cualquier sentido de justicia que pudiera relacionarse con principios de equidad (Rawls, 1971). Las debilidades tanto procedimentales como de contenido de la democracia paraguaya inciden en su deficiente aceptación por parte de la población. La débil aceptación de la democracia como forma de gobierno es perceptible en los datos presentados en el Informe Latinbarómetro correspondiente a 2013 (Tabla 1), donde se identifica que apenas cerca de la mitad de las personas encuestadas han preferido la democracia a cualquier otra forma de gobierno desde 1995, mientras que la preferencia por gobiernos autoritarios mantiene un margen de aceptación amplio durante el mismo periodo, llegando a alcanzar al 44% en 2005. Asimismo, existe una proporción que ha oscilado entre 10% y 24% de personas que se manifiestan indiferentes entre estos tipos de gobierno.

expresión), sin los cuales no se podría desarrollar una competencia pacífica por el poder, limpia y pluralista, además de la necesaria tolerancia política entre mayoría y minoría (Quiroga, 2000:366), es necesario revisar la manera en que el contenido de la democracia paraguaya se aproxima a parámetros de idoneidad teórica. Se observa aquí que las variables que constituyen sus dimensiones de contenido también presentan irregularidades; mientras la ampliación formal de derechos políticos pretendió a marcar una clara diferencia entre los gobiernos posteriores a 1989 y el régimen dictatorial, la desigualdad socio-económica que persiste en el país dificulta el afianzamiento de la democracia relacionada con la debilidad de la ciudadanía, al mismo tiempo que perpetúa la concentración del poder en manos de élites políticas y económicas vinculadas al gobierno desde tiempos de la dictadura. Al analizar el respeto a las libertades individuales, sea en consideración de la libertad negativa o positiva (Berlin, 1967), se percibe que en el Paraguay existe mayor vigencia de los derechos políticos -materializados principalmente en la vigencia del voto universal- que respeto a los derechos civiles o a la dignidad de las personas, a pesar de las salvaguardas legales existentes.

Tabla 1. Apoyo a la democracia 1995-2013 Paraguay

Pregunta: ¿Con cuál de las siguientes frases está usted más de acuerdo? Datos en %

1995

1996

1997

1998

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2013

Democracia es preferible

Gobierno autoritario Da lo mismo NS/NR

Fuente: Latinobarómetro (7/05/2014)

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De esta manera, es posible argumentar que la calidad de la democracia en el Paraguay tiende a ser baja, al tener en cuenta las múltiples coacciones existentes al ejercicio de la ciudadanía en el país. Se percibe que la democracia paraguaya se limita a una serie de procedimientos rutinarios y deficitarios en contenido propiamente democrático, realizados dentro de un marco de competencia poco justa, donde la incidencia efectiva de la población no suele ser alentada. No obstante, antes que identificar a la democracia como factor causante de tal situación, es importante reconocer la deficiencia en su concreción amplia como el elemento explicativo de los problemas señalados, condición sine qua non para la persecución de su mejoría.

4 Conclusiones Si bien debemos valorar en justa medida las reflexiones surgidas por el aniversario 26 de la apertura institucional hacia la democracia en el Paraguay, así como las subsecuentes que se desarrollen dentro de esta misma temática, no podemos perder de vista la importancia de la reflexión acerca del mismo significado de democracia que fundamente el análisis. La ausencia de convención inequívoca acerca del contenido de este término no impide que el fenómeno sea analizado en profundidad, sino que abre la posibilidad para su examen detenido atendiendo a las distintas dimensiones que constituyen la democracia. Por estos motivos, es importante asumir una definición amplia de democracia y los desafíos que la misma implica, para evitar que la falta de legitimidad generada por una definición no comprenda al aspecto normativo de la misma. No podemos perder de vista que, al debilitarse algún aspecto de las dimensiones constitutivas de una democracia de calidad, se incurre en la corrosión de los principios mismos de la democracia; los resultados de tales acciones no son atribuibles a la democracia como modelo de vinculación socio-política sino que representan violaciones a la misma. Por este motivo, es importante que identifiquemos los casos de utilización arbitraria del concepto en lugar de cargar a la democracia con la responsabilidad de tener que probar la validez de su existencia.

A su vez, es importante reconocer que la legitimidad de la democracia se encuentra cuestionada y desafiada con creciente intensidad. En tanto la expectativa de los ciudadanos aparece como elemento constitutivo del sistema político, la democracia encuentra el principal desafío de su vigencia en los resultados que produce, en su capacidad de dar respuestas a los diversos intereses que coexisten y generar su aceptación. Así, la legitimidad de ejercicio de la democracia como modelo de régimen sería, en última instancia, el recurso decisivo con que se contaría para evitar regresiones autoritarias. El contexto generalizado de desatención a las necesidades de la población de los gobiernos paraguayos de los últimos 26 años, apoyado en factores objetivos que limitan a su capacidad de respuesta, dificulta la realización de cambios estructurales y configura una democracia deficitaria en legitimidad. Es así que no se percibe la apropiación valorativa generalizada de una coexistencia democrática por parte de la población nacional y todavía se observa la manifestación de expresiones reivindicativas del pasado autoritario del país. En este sentido, la claridad conceptual acerca del fenómeno en cuestión resulta indispensable para el establecimiento de una hoja de ruta concreta, ya sea hacia su análisis o hacia su praxis eventual.

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REFERENCIAS CITADAS Abente Brun, Diego (2012): «Estatalidad y calidad de la democracia en Paraguay», en América Latina Hoy, Universidad de Salamanca, nº. 60, pp. 43-66. Barreda, Mikel & Bou, Mark (2010): «La calidad de la democracia paraguaya: un avance sobre caminos tortuosos», en América Latina Hoy, Universidad de Salamanca, nº 56, pp. 33-161. Berlin, Isaiah (1969): «Two Concepts of Liberty», en Berlin, Isaiah (1969): Four essays on liberty. Oxford: Oxford University Press, pp. 118-172. Bobbio, Norberto (1986): O Futuro da Democracia, São Paulo: Paz e Terra. Dahl, Robert (1971): Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven: Yale University Press. Diamond, Larry & Morlino, Leonardo (2005): Assessing the quality of democracy, Baltimore: Johns Hopkins University Press. Duarte Recalde, Liliana (2012): «Variaciones en el comportamiento electoral en Paraguay», en América Latina Hoy, Universidad de Salamanca, nº. 60, pp. 117-138.

Hardt, Michael & Negri, Antonio (2005): Imperio, Barcelona: Paidós. Kelsen, Hans (1929): A Democracia. São Paulo: Martins Fontes. Latinobarómetro (7/05/2014): Informe 2013, disponible en: http://www.latinobarometro.org/latino/LATContenidos.jsp Linz, Juan (1994): «Los problemas de las democracias y la diversidad de democracias», en Del Águila, Rafael y otros: La democracia en sus textos, Madrid: Alianza, pp. 225-266. Morlino, Leonardo (2005): Calidad de la democracia, notas para discusión, en Metapolítica, México, Centro de Estudios de Política Comparada, nº. 39, pp. 37-53. O’Donnell, Guillermo (1997): «Rendición de cuentas horizontal y nuevas poliarquías», en Nueva Sociedad, Fundación Friedrich Ebert, nº. 52, pp. 43-167. Paraguay Debate (7/09/014): «25 años de un caminar democrático en Paraguay», en Debate, revista digital de políticas públicas, disponible en http://paraguaydebate.org.py/wp-content/uploads/2014/ 02/Revista-Debate-Primer-Numero.pdf

Duarte Recalde, Liliana (2013): «Límites de la democracia electoral en el Paraguay», en Proyecto Sociedad Civil–Topu’ã Paraguay: Jóvenes Investigadores, Asunción: Usaid/ Semillas para la Democracia, pp. 42-59.

Przeworski, Adam (2010): Qué esperar de la democracia: Límites y posibilidades del autogobierno, Buenos Aires: Siglo XXI.

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2 ¿ El servicio civil al servicio de quién?1 At whose service is civil service?

Mercedes Argaña2 y Lilian Soto3

1 Este ensayo fue escrito inicialmente para su presentación en el XVI Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, celebrado en Asunción del 8 al 11 de noviembre de 2011. 2 Coordinadora del Proyecto «Promoción del Servicio Civil» del Programa de Cooperación Técnica entre la Secretaría General de la Función Pública y la organización GEAM entre 2009 y 2013. mercearpy@gmail.com 3 Ministra Secretaria Ejecutiva de la Función Pública desde 2008 hasta 2012. lilsotoba@gmail.com

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[2218-4759 (2015) 4, 16-28]

El presente ensayo aborda la situación del servicio civil en el Paraguay desde una perspectiva histórica, procesual y contextual. Desde la caída de la Dictadura, en 1989, hasta nuestros días, factores estructurales del entorno así como características intraorganizacionales han provocado bajos índices de calidad de los sistemas de gestión de personas. Para superar esta situación se proponen algunas estrategias técnicas como la instalación del Sistema Integrado Centralizado de la Carrera Administrativa, el cual pueda apuntalar el servicio civil, basado en méritos, democrático e incluyente. Servicio civil, Administración Pública, índices de calidad de los sistemas de gestión de personas

This essay addresses the situation of civil service in Paraguay from a historical, processual and contextual perspective. Since the fall of the dictatorship in 1989 until nowadays, structural factors of environment and intra-organizational characteristics have caused low levels of quality index of personnel management systems. To overcome this situation some technical strategies such as installing the Centralized Integrated System of the Civil Service are proposed, which can underpin the based on merit, democratic and inclusive civil service. Civil Service, Public Administration, quality index of personnel management systems

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2 Antecedentes 1

Introducción El presente ensayo aborda la situación de la Administración Pública, en general, y la situación del servicio civil en el Paraguay, en particular, a partir de una perspectiva histórica, procesual y contextual para intentar comprender las conductas organizacionales y humanas que han estado en juego en la historia paraguaya reciente y su influencia en las posibilidades de sostenibilidad del cambio que se produce a partir de 2008, un cambio que apunta a la instalación de un servicio civil profesional basado en méritos, democrático e incluyente. El análisis asume que este tipo de fenómenos institucionales no son lineales ni singulares, sino más bien multifacéticos, complejos, con avances y retrocesos, en los que entran en juego múltiples intereses y necesidades que pueden contraponerse o crear sinergia. Por ello, con el afán de producir un estudio de caso útil que permita visibilizar la compleja trama de variables que facilitan o dificultan la profesionalidad del servicio civil en burocracias con antecedentes de clientelismo, son explorados los diversos factores que condicionan la velocidad e intensidad de los cambios posibles. En este marco, siguiendo los postulados del neoinstitucionalismo de Powell & DiMaggio (1996) y el esquema analítico de Greenwood & Hinings (1996), se describen, en primer término, las características más resaltantes del entorno, identificando la fuerza y anclaje de las estructuras de contexto condicionantes del desarrollo del servicio civil, así como su permeabilidad a las transformaciones. En segundo término, se abordan las dinámicas internas que facilitan u obstaculizan un proceso de cambio como el referido, enfatizando el análisis de la situación de las instituciones públicas en las cuales se implementa la reforma, a través de herramientas que están aplicándose en el proceso paraguayo. Finalmente, se focaliza la atención en la viabilidad de la reforma y en las estrategias posibles, a partir de la situación actual.

En Latinoamérica, desde los ‘90, progresivamente se han producido transformaciones importantes en la política, la economía, la sociedad y, por extensión, en los aparatos estatales (Costafreda, 2003). En esa década, el Paraguay reingresó al régimen democrático después de una larga dictadura y, en 1992, se aprobó una nueva constitución que, en términos normativos, configuró la construcción de un nuevo andamiaje institucional democrático. En este marco, se identificaron las reformas necesarias para avanzar en la consolidación de la democracia paraguaya, entre las cuales, diferentes documentos de análisis (como el «Plan Nacional Anticorrupción», 2000 y el «Libro Blanco de la Reforma Institucional en Paraguay», 2002) sobre las condiciones institucionales heredadas de la dictadura enfatizaron la importancia de modificar el marco institucional de la Administración Pública y la necesidad de instaurar la carrera del servicio civil. Si bien, en los sucesivos programas de gobierno, después de las elecciones democráticas de 1993, se incluyó la necesidad de reformar la función pública, recién, en 2000, se promulgó la Ley 1.626 que creó la Secretaría de la Función Pública de rango ministerial en sustitución de la Dirección General del Personal Público de la Presidencia creada por la Ley 200/1970. En general, las evaluaciones del Sistema de Servicio Civil en 20044 y actualizado en 20135 arrojaron resultados que advirtieron la necesidad perentoria de llevar a cabo mejoras sustanciales en la función pública. Además de otras iniciativas de alcance limitado, en 2005, se iniciaron los trámites para poner en marcha el Programa de Apoyo a la Profesionalización del Servicio Civil en el Paraguay, el cual inició en 2009 con préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo. De este recuento cabe inferir que, si bien las iniciativas tendientes a profesionalizar el servicio civil empezaron en periodos gubernamentales previos, los avances en materia normativa y de desarrollo de capacidad institucional para instalar la carrera fueron lentos.

4 Cfr. «Diagnóstico Institucional de Sistemas de Servicio Civil: Caso Paraguay» (Guinovart, 2004). 5 Cfr. «Al servicio del ciudadano: una década de reformas del servicio civil en América Latina (2004-13)» (Cortazár, Lafuente, & Sanginés, 2014).

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A partir de agosto de 2008, se produjo un impulso de las políticas de institucionalización y modernización del Estado con enfoque de servicio a la ciudadanía y de profesionalización del funcionariado. Esta revitalización, se sustentó en el programa de gobierno de la coalición de partidos6 que ganó las elecciones y en las sucesivas planificaciones estratégicas gubernamentales que incluyeron estos temas como prioritarios7. En este marco, la Secretaría de la Función Pública, como principal responsable de impulsar estos cambios, diseñó y puso en marcha el «Plan Estratégico 2009–2013», que definió cuáles serían las metas priorizadas, entre ellas la implementación progresiva de la carrera del servicio civil. A partir de entonces, se pusieron en marcha importantes procesos8, con sus fortalezas y debilidades, tales como la realización de concursos públicos de oposición para el acceso a la función pública, con una envergadura inédita en el sector público. Otros avances constituyeron la implementación de programas de capacitación y formación del funcionariado público con contenidos de derechos humanos y no discriminación con énfasis en la alta dirección pública, el diseño de políticas e instrumentos en todos los subsistemas de la gestión de personas, el diseño y la implementación de políticas de igualdad e inclusión en la función pública.

6 El tercer eje del Programa de Gobierno de la Alianza Patriótica para el Cambio fue la «recuperación institucional del país y el combate a la corrupción», estableciendo como acciones específicas el fortalecimiento de las instituciones públicas y la profesionalización de la función pública. 7 Tanto el «Plan Estratégico Económico y Social 2008-2013» como la «Planificación Estratégica del Gobierno Nacional» (realizada a fines de 2008 e inicios de 2009) y el «Plan Paraguay para Todos y Todas» -que estableció la política social- establecieron como eje prioritario la profesionalización del servicio público. 8 Cfr. Informes de gestión de equipos gubernamentales de 2009, 2010, 2011 y 2012 y de la Secretaría de la Función Pública.

A esto se sumaron mejoras importantes en el registro y la sistematización de datos sobre el funcionariado público, la construcción de un sistema informático que permitió la postulación y selección en el empleo público a través de mecanismos informatizados, la medición del sistema de gestión de personas en las instituciones públicas a través de una herramienta construida participativamente denominada Índice de Gestión de Personas y experiencias de asistencia técnica para el abordaje de puntos débiles en algunas instituciones y el apoyo a algunas gobernaciones y municipalidades para la implementación de las políticas de gestión de personas, entre otros. Como un avance importante en materia de transparencia administrativa sobre la gestión de personas en las instituciones públicas, cabe referir dos nuevas leyes que fueron promulgadas: por un lado, la Ley 5.189/2014 «Que establece la obligatoriedad de la provisión de informaciones en el uso de los recursos públicos sobre remuneraciones y otras retribuciones asignadas al servidor público de la República del Paraguay» y, por otro lado, la Ley 5.282/2014 de «Libre acceso ciudadano a la información pública y transparencia». Los procesos mencionados, en el marco de los antecedentes históricos referidos, indican la pertinencia de analizar los diversos factores que inciden en el proceso de instalación de un servicio civil de carrera en la Administración Pública, como condicionantes de su velocidad, intensidad y perdurabilidad.

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3 Condicionantes estructurales 3.1 Estructuras sociales Un primer aspecto que debe plantearse en el análisis de los condicionantes del entorno apunta a las estructuras sociales en las cuales se inserta la burocracia pública. Desde esta perspectiva se puede afirmar que el proceso de configuración institucional en el Paraguay se lleva a cabo en el marco de condiciones de pobreza y desigualdad que se han consolidado a lo largo de décadas, dando como resultado carencias en la empleabilidad y en el trabajo. La alta concentración de la tenencia de la tierra y el modelo productivo de monocultivos extensivos en expansión, no tuvo como contrapartida la implementación de procesos de reconversión e industrialización para la generación de fuentes de trabajo. La escasez de oportunidades de empleo sumada a la carencia de políticas de formación orientadas a la empleabilidad de una población cada vez más desarraigada de las zonas rurales, generó una masa poblacional favorable a visualizar el empleo público como un objetivo que, dada la ausencia de mecanismos no discrecionales, aparecía accesible por mecanismos prebendarios. El otro componente estructural de un entorno poco favorable a la instalación de un servicio público profesional de carrera comprende a los partidos políticos. Estos se han consolidado históricamente como estructuras identitarias antes que como ámbitos de construcción de propuestas de políticas públicas. En este marco de ausencias, la política de profesionalización del sector público tiene escasas posibilidades de ser siquiera enunciada en los ámbitos políticos y, en caso de enunciación, los efectos son meramente discursivos. Por otra parte, los partidos políticos cargan con la pesada herencia de no haber tenido libertad y plena vigencia durante décadas (Balmelli, 1995:131), con la consecuente dificultad para el debate sobre las prácticas referidas a la Administración Pública.

El caudillismo vigente en los partidos políticos – forma de manejo del poder que centra en una persona las decisiones y tiene la lealtad como un elemento de relacionamiento fundamental– es otro de los fenómenos que impacta con fuerza en las posibilidades de un servicio civil profesional. Desde los gobiernos de partidos políticos inficionados por el pensamiento caudillista, la consolidación de la red de «leales» se produce a través de la función pública. La existencia de un funcionariado público profesional, que tenga las competencias para el puesto que ocupa, que ingrese y se promocione por un sistema de méritos se opone fuertemente a la conformación de la red de leales, de ahí la resistencia a la profesionalización que se encuentra en las dirigencias políticas. Las particularidades referidas a los partidos políticos constituyen los obstáculos más difíciles de superar para acelerar la velocidad de la reforma en este ámbito y generar las condiciones para cambios radicales y sostenidos. Sobre todo cuando el proceso se apuntala en una estrategia «de arriba para abajo», en donde el ritmo y la velocidad posibles son, en importante medida, dependientes de este entorno político. Para algunos, la intensidad del cambio es determinante: «Los cambios radicales solo se producen si la coalición dominante reconoce las debilidades de los arreglos institucionales vigentes y es consciente de las posibles alternativas» (Greenwood & Hining, 1996:1039). Finalmente, los actores que pudieran ser demandantes de un servicio público profesional y, en consecuencia, impulsores de procesos de reforma de la Administración Pública desde la sociedad civil, tampoco tuvieron un desarrollo que les permitiera jugar este rol. Los movimientos sociales tienen un nivel organizacional más bien bajo y hay una limitada capacidad de visualizar la reforma de este ámbito como vinculada con la solución de sus reivindicaciones.

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A esto debe sumarse que la academia ha estado distante del sector público y que la ausencia de una burguesía homogénea y con poder promovió una relación de dependencia entre la clase empresarial y el Estado (Martini & Yore, 1998). Todo esto implicó la ausencia, por un largo periodo de tiempo, de actores que reclamen la reforma de la Administración Pública y la instalación de un servicio civil de carrera.

3.2 La burocracia pública El segundo aspecto de reforma es la burocracia pública. Siguiendo las categorías clasificatorias de Echebarría & Cortázar (2007), la burocracia paraguaya es y ha sido clientelista. Este tipo de burocracia se caracteriza por su baja autonomía y capacidad y su alto patrimonialismo, lo que coloca como desafío clave un esfuerzo importante en la formación técnica de actores capaces de implementar la reforma. Otra caracterización fundamental se refiere a la relación de las burocracias con la ley. En general, se da por sentado que el cambio en las organizaciones burocráticas es difícil debido a que son inherentemente conservadoras y resistentes a innovaciones, en gran parte, por la estricta dependencia de las normas y reglamentos. Este argumento no aplica a cabalidad en la experiencia paraguaya, debido a la pérdida de la capacidad prescriptiva y vinculante de las leyes que dejó como herencia la dictadura (Balmelli, 1995). Esto se evidencia en una producción legislativa que denota intencionalidad con respecto a cambios po- 3.3 sibles pero sin efectos concretos, por la ausencia de implementación. Es el caso de la Ley de la Función Pública, sancionada en 2000, pero no implementada en aspectos claves.

Esta construcción histórica indica que, si bien es importante pensar en normativas que establezcan procedimientos y mecanismos para la reforma, es necesario enfatizar los procesos que produzcan cambios de mentalidad favorables a la aplicación de las mismas. El autoritarismo y el formalismo innecesario son también características ampliamente expandidas en el sector público nacional. Las prácticas autoritarias se traducen en la dificultad de generar el involucramiento de actores externos e internos en los procesos que se desarrollan en la Administración Pública. Ello crea barreras a la posibilidad de apropiación por parte de la sociedad en general de las políticas de reforma. Con relación a las prácticas formalistas, la lógica predominante coloca el acento en el mantenimiento de relaciones jerárquicas y de cumplimiento de formalidades, antes que en los espacios de discusión, socialización y análisis de experiencias, mecanismos centrales de los procesos de reforma que involucran actores tan variados y procesos tan multidimensionales como la instalación de servicios civiles de carrera.

Los arreglos institucionales Un tercer aspecto referido al entorno de la instalación del servicio civil en el Paraguay se refiere a componentes del diseño de la institucionalidad con competencias sobre el servicio civil tales como la posibilidad del Parlamento Nacional de modificar categorías salariales del personal público sin intervención del Poder Ejecutivo y el fraccionamiento de las competencias sobre las políticas salariales en diversas entidades.

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La injerencia del Congreso Nacional en el presupuesto de las instituciones públicas y en las asignaciones salariales es uno de los mecanismos que más perversamente afectan al diseño de un sistema civil de carrera. Ello implica la posibilidad de modificar aisladamente, por parte de legisladores, durante el estudio de la ley anual de presupuesto, las categorías salariales del personal de las entidades públicas. Esta competencia parlamentaria apuntala un sistema clientelar en el seno del funcionariado público ya que a partir de esa posibilidad pueden obtenerse aumentos salariales individuales, no vinculados con desempeño o con un escalafón determinado. Este mecanismo contribuye, además, a la distorsión de la estructura de remuneraciones, lo que impacta negativamente sobre la efectividad del sector público (Arrobio, Lafuente & Rinne, 2008). El otro elemento de la institucionalidad se refiere al fraccionamiento de competencias sobre la política de remuneraciones entre instituciones como la Secretaría de la Función Pública –entidad responsable de la instalación de la carrera del servicio civil– y el Ministerio de Hacienda –institución que prepara el presupuesto público e incluye entre sus reglamentaciones aspectos referidos con las remuneraciones básicas y complementarias–. La histórica fortaleza de uno de los ministerios más antiguos en la Administración Pública (Ministerio de Hacienda) y la debilidad política arrastrada desde su creación, en 2000, de la Secretaría de la Función Pública, son fuente de dificultades para un liderazgo adecuado y la implementación de políticas coherentes en el área.

3.4 Permeabilidad de nuevas ideas y experiencias Los aspectos mayormente negativos del entorno indican una baja permeabilidad para incorporar los cambios en la función pública como necesarios, por parte de la sociedad, en general, y de la Administración Pública, en particular. Esto permite explicar en parte por qué, si bien una de las reformas más importantes para el Paraguay es la reforma del sistema de la función pública, al observar el devenir de los últimos tres gobiernos democráticos que actuaron hasta agosto de 2008, se evidencia la renuencia para incorporarla dentro de la agenda política.

Ésta renuencia es un claro testimonio del continuo poder de los grupos de interés asociados con la supervivencia del Estado patrimonialista (Nickon, 2005). Estos grupos conforman, en general, las dirigencias políticas que basan la construcción de sus proyectos en el empleo público. De ahí que a pesar de que la reforma de la función pública ha formado parte de la agenda de prioridades enunciadas en los gobiernos mencionados, como se evidencia en la aprobación de la Ley de la Función Pública o en las operaciones de financiamiento de algunas acciones tendientes a la reforma, no fue puesta en marcha con la celeridad y efectividad que era necesaria. Esta dilación no ha respondido a principios de rectificación por error en el diseño o equivocaciones en la implementación sino a concesiones políticas para responder a intereses sectoriales y a motivaciones populistas (Borda, 2006:52). A las resistencias de los actores políticos y la ausencia de una sociedad civil demandante de esta reforma se suma el escaso entusiasmo de un funcionariado público descreído de la posibilidad real de que los cambios sean duraderos. En resumen, si bien a nivel discursivo la adhesión al proyecto de reforma es alta, en la práctica se puede observar que es más bien débil la posibilidad de que los actores políticos articulen una agenda estratégica de cambio. Los resultados del estudio sobre percepciones y expectativas sobre la reforma de la Administración Pública (PNUD, 2009) señalan que las condiciones actuales no indican que sea factible transformaciones drásticas debido a que ni la institucionalidad política ni las relaciones que la fuercen presentan un esquema previsible que garantice la gobernabilidad adecuada para el cambio.

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4 Condicionantes intraorganizacionales Además de las características del entorno, pueden distinguirse algunos factores intraorganizacionales relevantes. En esta línea, Greenwood & Hinings (1996) diferencian las dinámicas que pueden acelerar los cambios y las que pueden facilitarlo. El primer grupo comprende la «insatisfacción de intereses» y el «tipo de compromiso con la cultura dominante» y en el segundo grupo cobra particular importancia la «capacidad para la acción». En cuanto al primer conjunto, es sabido que las sociedades –y dentro de ellas, las organizaciones– están conformadas por diferentes tipos de grupos que pueden tener opiniones o posiciones diversas sobre cómo deben funcionar las mismas. A su vez, cada uno de estos grupos tiene una percepción específica sobre el grado en que sus intereses son atendidos o satisfechos. Si esta percepción es negativa se buscará modificar los modos predominantes y la cultura vigente para lograr mayor grado de satisfacción. En este sentido, pueden ser referidos cuatro tipos genéricos de patrones de comportamiento hacia el cambio (los dos últimos facilitan cualquier proceso de cambio). a Compromiso con el status quo: todos los grupos están comprometidos con el paradigma cultural dominante; b Indiferencia: los grupos no están comprometidos con el paradigma cultural dominante pero tampoco se oponen a él; c Intereses contrapuestos: algunos grupos prefieren el paradigma cultural dominante, mientras que otros prefieren uno distinto, y d Compromiso con la reforma: todos los grupos se oponen al paradigma cultural dominante y prefieren una alternativa.

Al respecto, en el caso paraguayo pueden identificarse combinaciones particulares. Por un lado, se señala en algunos estudios9 que la transformación del servicio civil tiene amplia aceptación en la ciudadanía, líderes políticos, sociales y de opinión pública, pero que también genera escepticismo en todos los sectores mencionados. El funcionariado público, de acuerdo a este análisis, es uno de los más escépticos sobre la posibilidad de cambios en la función pública. En general, la percepción de que es difícil modificar la situación actual parte de la aceptación de que se requiere reformas de fondo que permitan una nueva ética política y nuevas maneras de ejercer el poder, cuestiones que no se visualizan como factibles. A esto debe sumarse el probable temor a un proceso que implique sistemas de evaluación de competencias y desempeño en un sector sin experiencia en estos mecanismos. Sin embargo, durante el proceso de implementación de los diferentes aspectos que incluye la reforma, empiezan a aparecer individualidades con interés en la reforma en el interior de la Administración Pública, sin que puedan identificarse sectores claramente favorables a la misma. Estas líneas analíticas indican que en el sector que se encuentra dentro de la organización estatal (el funcionariado público) conviven grupos con intereses contrapuestos, por lo que el desafío podría apuntar a ampliar cuanto sea posible la masa crítica que prefiere la transformación del paradigma clientelar dominante.

9 Cfr. «Percepciones y expectativas sobre la Reforma de la Administración Pública» (PNUD, 2009).

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En cuanto a la capacidad de las instituciones que deberían implementar la reforma del servicio civil, cabe desagregar el análisis en dos niveles: por un lado, la capacidad existente en el órgano rector y orientador del cambio y, por otro lado, la situación de las organizaciones públicas que deberán modificar un importante conjunto de recursos y rutinas de su funcionamiento consuetudinario para que la carrera administrativa pueda ser instalada de manera efectiva. Por su parte, la Secretaría de la Función Pública, desde su creación, es una dependencia más bien débil. Su disponibilidad de recursos y personal especializado es deficitaria en proporción a los requerimientos de sus funciones. Parte de esas limitaciones, han sido sobrellevadas a partir de la voluntad de sus miembros, el progresivo aumento del presupuesto público y, sobre todo, por los aportes de la cooperación local y extranjera y el uso creativo de los escasos recursos disponibles. Es necesario dar continuidad al proceso de fortalecimiento y consolidación de este organismo dotándolo de apoyo político. Con respecto a la capacidad de las dependencias públicas que deberán implementar la reforma, si bien ya se contaba con estudios previos, la Secretaría de la Función Pública consideró necesario contar con información más detallada acerca del funcionamiento de los diferentes tipos de organizaciones públicas dependientes del Poder Ejecutivo, como línea de base realista con respecto a la capacidad institucional de las instituciones públicas en el área de gestión de personas. Con este objetivo fueron realizadas mediciones en una muestra de instituciones, adaptando para ello el marco referencial utilizado para la medición del sistema del servicio civil en una herramienta denominada Índice de Gestión de Personas. En resumen, como se desprende del análisis de las condiciones intraorganizacionales, éstas, al igual que los condicionantes del entorno, tampoco son muy favorables para el proceso de reforma, dados los intereses contrapuestos en el seno del funcionariado público y las débiles capacidades institucionales tanto del órgano responsable de dirigir la reforma como de las entidades públicas que deben implementarla. En este marco, ¿qué intensidad y velocidad son posibles para la instalación de un servicio civil de carrera en el Paraguay?

5 Índices de calidad Los aspectos del entorno y las dinámicas intraorganizacionales analizadas, debido a su profunda imbricación con la posibilidad de instalar un servicio civil de carrera, indican el tipo de cambio organizacional necesario y los puntos del abordaje para que este se produzca y se sostenga. Se trata definitivamente de un cambio radical que implica desprenderse de las orientaciones existentes y transformar la organización (Greenwood & Hinings, 1996). No es posible pensar en modificaciones superficiales, de maquillaje, cuando se trata de modificar un sistema de empleo público basado en el clientelismo y el prebendarismo, con elementos de autoritarismo claramente instalados. La ruptura de este modelo implica la transformación de conceptos y prácticas en donde difícilmente existan términos medios. Esta radicalidad conlleva la necesidad de que no existan concesiones ni tolerancia con respecto a las prácticas clientelares, así como con la instalación de los dispositivos necesarios para impedir retrocesos. Ahora, este cambio radical difícilmente pueda ser rápido; tanto las estructuras sociales como las características de la burocracia paraguaya en sus componentes culturales y de arreglos institucionales, así como los aspectos internos de la organización estatal colocan obstáculos fuertemente enraizados que requieren tiempo para su transformación. Existen además pocas brechas a través de las cuales es posible permear un sistema de relacionamiento con lo público de características transaccionales y poco riguroso profesionalmente cuando se trata del empleo público.

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Como puede observarse en la Tabla 1, aunque en la segunda medición se duplicó el puntaje, éste ubicó al país en el grupo de los países con bajo nivel de desarrollo, según la escala valorativa establecida por el BID. ¿Cómo se ha podido afrontar esta compleja trama de elementos, actores y poderes de diversa orientación? En un ejercicio de adaptación activa a la realidad (Pichon-Rivière, 2000) como criterio básico saludable opuesto a la pasividad conformista, el abordaje dialéctico que se propone es que en tanto las organizaciones se transforman, modifican el medio y, al modificar el medio, se modifican a sí mismas configurando una espiral permanente por la cual las organizaciones que mejoran, modifican a su vez estructuras y sistemas de creencias de las instituciones, en este caso la institución del servicio civil. Por lo tanto, extremar la capacidad creativa con respecto a estrategias y acciones concretas, tomando elementos de teorías y experiencias para aplicarlos en el contexto específico y componiendo herramientas que logren insertarse en las prácticas organizacionales de la función pública son elementos que han formado parte de las respuestas posibles ante tan compleja realidad a cambiar.

La actualización de la evaluación del sistema de servicio civil realizado por el BID ratifica la lentitud de los cambios. En efecto, estas evaluaciones, realizadas en 2004 y 2013, con base en cinco índices que pretenden medir los requerimientos institucionales de calidad del empleo público, mostraron avances importantes sustentados en las políticas desarrolladas entre 2008 y 2012, confirmando el ritmo lento. Los índices de eficacia, mérito, consistencia estructural, consistencia funcional y capacidad integradora arrojaron, en 2004, promedio de 12 sobre una escala prevista de 100, con un valor mínimo de 10 para el índice de ‘consistencia estructural’ y un máximo de 15 para el índice de eficiencia. En la medición de 2013, el índice de menor puntaje fue el de ‘eficiencia’ y el de máximo puntaje el de mérito. El Índice de Desarrollo del Servicio Civil obtuvo 26 puntos como resultado de la segunda valoración.

Tabla 1 .

Sistema de Servicio Civil en Paraguay 2014 y 2013 Índices de calidad de gestión de personas

Servicio Civil 2004

Servicio Civil 2013

Eficiencia

Mérito

Consistencia estructural

Capacidad funcional

Capacidad integradora

Índice de Desarrollo del Servicio Civil

Fuente: Cortázar, Lafuente & Sanginés (2014)

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6 Estrategias para la reforma del servicio civil

6.1 Estrategias políticas En el contexto de las múltiples dificultades identificadas, ha sido y es necesario pensar en estrategias de intervención combinadas. En ese sentido, una combinación clave es la que incorpora estrategias políticas y estrategias técnicas. Las estrategias políticas apuntan indudablemente a los diversos actores con influencia en el proceso de reforma y se orientan a la apropiación ciudadana de las políticas que se diseñan e implementan para lograr la transformación, al aumento de conciencia en el interior de las instituciones públicas sobre la necesi- 6.2 dad de la reforma y a reconocer personas y grupos de instituciones interesadas en el cambio, para apoyar en las mismas la reforma (Fernández & Rainey, 2006). Estos desafíos dan la pauta de que es conveniente encarar el proceso como una tarea de incidencia. Esta incidencia, pensada desde el interior del Gobierno necesariamente debe ir dirigida a sus integrantes al igual que a la sociedad civil. Con ambos sectores, el objetivo es «desinstitucionalizar» las prácticas viciadas para «instituir» las nuevas modalidades deseadas. En la tarea de instituir nuevas ideas y prácticas, la posibilidad de introducir cuñas transformadoras en el sistema se encuentra, por tanto, ligada en gran parte con la modificación del sistema de creencias hacia lo público, identificar las fisuras del pensamiento clientelar que se van produciendo en cada uno de los sectores involucrados y lograr las alianzas necesarias para expandir una demanda transformadora.

Combinación de estrategias Además, es conveniente considerar una combinación de estrategias con respecto a quienes impulsan la reforma. Si la lógica del proceso estuviera sólo apuntalada en una construcción «de arriba para abajo», que se fundamenta principalmente en el grado de voluntad de los responsables políticos de la sociedad, la tendencia al enlentecimiento, incluso al fracaso, estarían aseguradas dadas las condiciones de las estructuras sociales, políticas y de la burocracia pública que continúan siendo predominantes. El proceso de reforma en marcha actualmente podría convertirse en una anécdota histórica si los actores carecen de esa voluntad. De ahí la centralidad de la apuesta combinada en donde se propicien las estrategias de «arriba para abajo», las de «abajo para arriba» y la estrategia de comunicación entre pares (Roger, 2003). Tanto la estrategia de incidencia como la de alianzas indican que el trabajo en redes, la comunicación del plan de reformas y las actividades de sensibilización que apunten a aspectos cognitivos son mecanismos ineludibles pues posibilitan aumentar la conciencia ciudadana y en el interior de las instituciones, compartiendo reflexiones y acciones conjuntas en el camino de «desinstitucionalizar» para «institucionalizar de nuevo». Acciones que en conjunto permiten además construir un soporte interno para el cambio y ayudan a superar resistencias en procesos de apoyo mutuo.

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6.4 Intereses vs. necesidades

6.3 Estrategias técnicas Respecto a las estrategias técnicas resulta indudable la instalación de dispositivos como una vía principal. En el caso paraguayo resulta perentorio continuar con la construcción y aplicación de sistemas y herramientas que permitan romper con la recurrencia de los vicios institucionales; en particular instalar el Sistema Integrado Centralizado de la Carrera Administrativa en la práctica institucional cotidiana. Cabe también continuar con las mediciones a través del Índice de Gestión de Personas, asistir sostenidamente a las instituciones para los procesos de cambios organizacionales que modifiquen rutinas e instalar los sistemas informáticos necesarios para facilitar la aplicación de los instrumentos de gestión. Estas estrategias, si logran convertirse en prácticas comunes en las instituciones públicas, brindarán un soporte firme a las posibilidades de sostenibilidad de la reforma.

La instalación de la carrera del servicio civil en el Paraguay se produce en un entorno social e institucional que no es óptimo para el desarrollo de una función pública profesional, democrática, basada en méritos y no discriminadora. La existencia de intereses contrapuestos entre los que pesan de manera importante aquellos que continúan siendo fundamentos de la cultura política clientelar, es uno de los aspectos que surge claramente como obstaculizador de cambios veloces. Sin embargo, la necesidad de una reforma radical también se evidencia nítidamente e indica un camino que se muestra como inevitable y que está siendo transitado, aunque con dificultades. La ampliación de la conciencia con respecto a la necesidad del cambio, a través de múltiples y combinadas estrategias, y la instalación de mecanismos e instrumentos que permitan visibilizar y poner en práctica su factibilidad, parecieran marcar la hoja de ruta posible. Si los intereses del mayor espectro posible de actores convergen en la necesidad de la transformación del servicio público paraguayo, y se logra instalar efectivamente los sistemas e instrumentos en las rutinas de las instituciones públicas, la sostenibilidad del proceso podría tener perspectivas favorables.

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3 El Paraguay y su integración en el Mercosur Paraguay and its integration in Mercosur

Andrés Malamud1

1 Miembro del Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad de Lisboa  amalamud@ics.ul.pt

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Resumen

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[2218-4759 (2015) 4, 30-44]

Ni las tradiciones jurídicas ni las aspiraciones democráticas de América Latina favorecen la integración regional sino que priorizan, por encima de todo, la soberanía estatal. El discurso político ensalza la integración mientras la práctica la reniega, marcando una diferencia entre hecho y derecho que es crónica de la región aunque esté heterogéneamente distribuida. Este artículo describe los procesos de progreso, fragmentación y diferenciación de Estados y analiza, en particular, la suspensión del Paraguay en el Mercosur que pone de manifiesto los límites del diálogo jurídico regional. Progreso, fragmentación, diferenciación, integración, Paraguay y Mercosur

Neither the legal traditions nor the democratic aspirations of Latin America promote regional integration but prioritize - above allstate sovereignty. The political discourse extols integration while the practice denies it, making a difference between fact and law that is chronic in the region even if it is heterogeneously distributed. This article describes the processes of progress, fragmentation and differentiation states and analyzes -in particular- the suspension of Paraguay in Mercosur highlighting the limits of regional legal dialogue. Progress, fragmentation , differentiation , integration, Paraguay and Mercosur

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Introducción El Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) fue establecido entre 1948 y 1978, cuando la democracia en América Latina era infrecuente o inestable, las sociedades más pobres y las violaciones de derechos masivas. Hoy, la región exhibe enormes progresos en esas tres áreas pero el panorama es heterogéneo: democracias consolidadas y sociedades de clase media conviven con regímenes híbridos y grandes desigualdades, sea entre países o en el interior de cada uno. El SIDH, que alguna vez se pensó homogéneo y abarcador, tiene que enfrentar situaciones diferenciadas entre un Estado y otro y abocarse a resolver los problemas de diversas minorías en vez de los de grandes mayorías. Indígenas, homosexuales, discapacitados, población carcelaria y otros grupos privados de derecho en sus países recurren al Sistema Interamericano en búsqueda de justicia. Por eso, el SIDH, gradualmente y a veces sin conciencia de ello, se ha transformado: de velar por derechos universales en una región en desarrollo a tutelar derechos particulares en una región más próspera, pero también más fragmentada. El crecimiento económico y el fortalecimiento institucional de buena parte de los Estados latinoamericanos han tornado menos urgente la reforma global de las sociedades y más apremiante la inclusión de los sectores aún marginados. La progresiva diferenciación, tanto doméstica como entre países, ha conducido a una reevaluación de las prioridades de la justicia desde lo general a lo particular y desde la igualdad a la solidaridad. Países como Venezuela han llegado a impugnar y, eventualmente, abandonar sistemas regionales de integración y derechos humanos.

En este contexto, el diálogo interjurisdiccional y académico tiene lugar y se vuelve complejo: porque los objetivos de los actores, tanto públicos como privados, han tendido a divergir. La consecuencia es la proliferación de «diálogos de sordos», en que unos dicen una cosa y sus interlocutores escuchan otra. Si se pierden de vista los cambios tectónicos del último medio siglo, que establecen las condiciones materiales y cognitivas del diálogo, se corre el riesgo de hablar para públicos que ya no escuchan en un mundo que ya no existe. Progreso, fragmentación y diferenciación: este trípode define a los nuevos actores y sienta las bases sobre las cuales se desarrolla el diálogo entre ellos y con el mundo.

2 Progreso Un estudio emprendido antes del colapso argentino de 2001, por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), proyectó dos escenarios para la región: el optimista modelaba condiciones favorables y estimaba que 16 de los 18 países estudiados podría reducir la pobreza a la mitad hacia 2015 (CEPAL-IPEAPNUD, 2003). El segundo escenario, basado en las tendencias históricas reales antes que en condiciones idealizadas, predecía que sólo 7 países podrían alcanzar esa meta, mientras 6 reducirían la pobreza más lentamente y cinco la verían incrementarse. Entre los países exitosos estaban Argentina y Uruguay, los cuales después de la debacle de 2001 redujeron sus perspectivas. A punto de cumplirse el plazo del estudio, la realidad se acerca al primer escenario en sus resultados promedio pero al segundo en lo que se refiere a la ampliación de la brecha entre los países exitosos y los otros.

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Tabla 1 .

Países latinoamericanos en perspectiva comparada (con Europa y África)

PBI per cápita PPP 2012

AL = América Latina, UE = Unión Europea Fuente: Fondo Monetario Internacional (FMI) según http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_ GDP_(PPP)_per_capita, consultado el 24 de abril de 2013. Números redondeados.

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La comparación con otras regiones ayuda a percibir tanto el progreso como los contrastes. En la Tabla 1 se observa que, en 2012, el producto interno bruto (PBI) per cápita de la Unión Europea era en promedio tres veces superior al de América Latina. Sin embargo, la heterogeneidad de desempeño de las economías latinoamericanas permitió que los países más exitosos superasen a los «pobres» de Europa oriental y se acercasen progresivamente a los Estados mediterráneos, como España y Portugal, mientras que las economías latinoamericanas de desarrollo medio registran números similares a los del norte de África y las de peor desempeño se encuentran al nivel del África subsahariana. En los casos menos exitosos, la pobreza suele estar acompañada de inestabilidad política y violencia social, dada la dificultad del Estado para garantizar el orden público. El ejemplo más claro es Haití, aunque varios países centroamericanos también presentan condiciones poco promisorias. Las redes criminales, especialmente las financiadas por el narcotráfico, constituyen una amenaza creciente para la nueva prosperidad latinoamericana. Sin embargo, incluso esta característica está irregularmente distribuida: mientras los países del Cono Sur, que además son los más ricos de la región, ostentan tasas de homicidio inferiores a 5 casos cada 100.000 habitantes, Brasil, México y Colombia superan los 20 casos y Venezuela, El Salvador y Honduras ultrapasan los 40. En síntesis, algunos países de América Latina gozan hoy de niveles de prosperidad y desarrollo que se aproximan a los de Europa. En comparación con décadas pasadas, en que predominaban las dictaduras y la pobreza, esto constituye un gran progreso. Pero otros Estados de la región exhiben indicadores mediocres o incluso lúgubres, que dan lugar a una creciente diferenciación intra-regional.

3 Diferenciación a. Capacidad estatal: Centeno (2009) construye un índice en el que clasifica a los países en función de la media regional. Considerando dimensiones tales como capacidad tributaria, el imperio de la ley, la eficiencia burocrática y la provisión de servicios, el cuadro muestra a Chile y Brasil en el grupo más avanzado; en un segundo grupo se incluyen Uruguay, Costa Rica, México y Colombia; en un tercer grupo, Argentina, El Salvador y Panamá; los países restantes ocupan el fondo de la tabla (salvo Cuba, que no está incluida en el estudio). El autor concluye que la capacidad del Estado no es una mera función de la riqueza o del tamaño del país, aunque existe un grado de correlación importante. b. Nivel de desarrollo humano: América Latina es una de las regiones más heterogéneas del mundo, ya que cuenta con países en las cuatro categorías de desarrollo: muy alto, alto, medio y bajo (en contraposición, Europa, América del Norte e incluso Asia continental y África aparecen más uniformes, sea en niveles altos o bajos). Debe destacarse que este Índice de Desarrollo Humano, generado por las Naciones Unidas, está sesgado hacia arriba, pero lo que importa para el análisis no son los valores absolutos sino relativos. Así, mientras Argentina y Chile aparecen con un nivel de desarrollo muy alto (el mismo que Estados Unidos y Europa), Haití se encuentra en la categoría baja (como la mayoría de los estados africanos) y Bolivia, el Paraguay y la mayoría de América Central en el nivel medio (como India y China). Brasil y México, junto con los restantes países de Sudamérica más Costa Rica y Panamá, califican como países de desarrollo alto (como Argelia o Turquía).

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c. Modernización económica e inserción internacional: La bibliografía convencional refiere como casos exitosos a Brasil, Chile y México (Santiso, 2006). Cada uno de ellos ha diseñado un modelo de desarrollo y una estrategia de integración económica propios: Brasil ha optado por una política de industrialización con base regional y orientada a la exportación, aunque últimamente su pauta exportadora se ha reprimarizado; Chile adoptó una estrategia de apertura unilateral e inserción global basada en sus ventajas comparativas, que se cristalizó en múltiples tratados bilaterales y multilaterales independientemente de la región de los socios; y México se inclinó por la profundización de su asociación con los Estados Unidos, país con el que mantiene más del 80% de su comercio exterior y cuyo mercado le ha permitido convertirse de potencia petrolera a exportador de manufacturas. Es esperable que estos países mantengan el rumbo elegido ya que, con distintos ritmos, les han permitido el crecimiento económico, la consolidación de la democracia y un incremento en la calidad de vida de sus ciudadanos. Así, la diferenciación regional no se produce sólo en función del desempeño, diferenciando a los países exitosos de los de peores resultados, sino que los casos exitosos también divergen profundamente entre sí. La consecuencia es el aumento de la fragmentación política en América Latina.

d. Aspecto político: La organización Freedom House destaca que, aunque la región se clasifica en el segundo puesto de libertad y respeto por los derechos humanos sólo detrás de Europa Occidental, «un aumento de la criminalidad violenta y de los gobiernos populistas con tendencias autoritarias ha provocado un retroceso en varios países. Entre otras cuestiones relevantes para los derechos humanos, partes de la región sufren de amenazas a la libertad de prensa, incluyendo violencia contra periodistas y violaciones a las libertades de asociación y reunión»2. La clave de este informe es que no establece una tendencia regional común, sino más bien una divergencia creciente entre dos grupos de países. Con la excepción de Cuba que aparece como nación no libre, nueve países son libres (incluyendo a Argentina, Brasil y Chile) y diez son parcialmente libres (incluyendo a Colombia, Venezuela y México), aunque algunos como Argentina y Venezuela han tendido a empeorar en los últimos años y otros se mantienen estables o mejoran. La diferenciación progresiva entre los países latinoamericanos ha contribuido a alimentar un proceso paralelo: la fragmentación política. Así, una miríada de organizaciones regionales ha proliferado sin que las más recientes substituyan a las anteriores, sino que se superponen en capas segmentadas y mal encajadas.

2 http://www.freedomhouse.org/regions/americas.

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4 Fragmentación En los últimos cincuenta años Europa ha experimentado un proceso de convergencia hacia arriba, de tal manera que los países del continente se han ido asemejando cada vez más entre sí en términos de desarrollo económico y calidad institucional. Antes de la ampliación de 2004, por ejemplo, el PBI per cápita del miembro más rico (excluyendo a Luxemburgo), que era Irlanda, no duplicaba al del más pobre, en aquel momento, Portugal. En América Latina, ha ocurrido lo contrario: incluso si se exceptúa a los países centroamericanos y caribeños, el país más rico (Argentina o Chile, dependiendo del año) más que quintuplica el PBI per cápita del más pobre, Bolivia. El resultado es que, a pesar de la retórica oficial y las asiduas cumbres de jefes de Estado, los contrastes entre los Estados latinoamericanos están aumentando en vez de disminuir. Hoy, mientras algunos países consolidan sus regímenes democráticos, crecen a altas tasas y globalizan su inserción internacional, otros sufren una mayor polarización social y radicalización política, no consiguen estabilizar sus economías y se refugian en el proteccionismo económico.

Se observa así la emergencia de tres grupos. Por un lado aparecen los globalistas, que aspiran a comerciar con todo el mundo, se recuestan sobre el Océano Pacífico y se conectan cada vez más con las economías emergentes, aunque sin discriminar a los países desarrollados. En el otro extremo se encuentran los regionalistas, que promueven una preferencia comercial por los vecinos, bordean el Océano Atlántico y priorizan las inversiones nacional-estatales antes que las extranjeras. Y en el medio se sitúa Brasil, un grupo en sí mismo: es un país que tiene escala suficiente como para prescindir de socios y seguidores pero cuya orientación entre la región y el mundo, y entre el proteccionismo y la apertura, ha tendido a bifurcarse y oscilar (Malamud, 2011). Las manifestaciones institucionales de estos tres grupos regionales son la Alianza del Pacífico, la Alianza Bolivariana (ALBA) y el Mercosur, respectivamente. «Hemos arado en el mar», habría murmurado Simón Bolívar antes de expirar. Libertadores posteriores como Juan Perón y Hugo Chávez le dieron la razón al reclamar una segunda independencia, admitiendo que la primera había fracasado. ¿Qué garantías hay de que esta vez la llamada Patria Grande triunfará? A juzgar por la retórica política y la frecuencia de las cumbres presidenciales, la unidad continental está al alcance de la mano. Pero si se analizan los estancados niveles de interdependencia y la acumulación progresiva de bloques subregionales, la conclusión es menos complaciente. En vez del darwinismo institucional que se manifestó en Europa, donde diversas organizaciones regionales compitieron por la supremacía y el más apto (la Unión Europea) terminó fagocitando a los demás, en América Latina los bloques se acumulan en capas geológicas parcialmente superpuestas y ya son tantos como los países que los integran.

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Los países latinoamericanos, tanto tomados en conjunto como en sus diversos subgrupos, realizan entre sí menos del 20% de su comercio internacional. Por comparación, ese indicador es del 66% en Europa y del 50% en América del Norte. La razón es que en América Latina los polos gravitacionales son potencias extraregionales: para América Central, el Caribe y México, la mayor parte del comercio, inversiones, turismo y remesas se practica con los Estados Unidos, mientras que para América del Sur la atracción de China es cada vez más evidente –e irresistible–. Las fuerzas centrífugas producidas por los gigantes mundiales contribuyen a desgarrar a América Latina más de lo que la voluntad política logra cohesionar. Si bien en la historia de la integración latinoamericana siempre convivieron proyectos contrastantes (la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio y el Mercado Común Centroamericano en la década de 1960, la Comunidad Andina y el Mercosur en la de 1990), la rivalidad en ciernes entre el Mercosur ampliado (a Venezuela, luego Bolivia y quizás Ecuador, o sea al ALBA) y la Alianza del Pacífico es la más equilibrada –y antitesis– de siempre. Dado que cada grupo incluye a uno de los dos gigantes regionales, Brasil y México respectivamente, proyectos supuestamente de síntesis como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) sólo pueden interpretarse como foros de diálogo y cooperación, y no como mecanismos de integración. De hecho, la CELAC no tiene tratado fundacional ni instituciones de sostén. Para colmo, su composición exhibe notables ironías: de sus 33 miembros, 9 tienen como jefe de Estado a Isabel II, la reina de Inglaterra. En caso de escepticismo basta contar: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Granada, Jamaica, Santa Lucía, San Cristóbal y Nieves, y San Vicente y las Granadinas. En total, más de un cuarto de la organización. Teniendo en cuenta que ésta también integra a los 8 miembros del ALBA, resulta que hay más súbditos de la Corona que naciones bolivarianas. El colonialismo es invisible a los ojos.

La integración monetaria también avanza en la región, pero no en la dirección sugerida por proyectos emancipadores como el Sistema Unitario de Compensación Regional (Sucre). Al contrario: mientras Ecuador, El Salvador y Panamá tienen como moneda nacional al dólar estadounidense, otros seis miembros de la CELAC comparten el dólar del Caribe Oriental. Entretanto, la Corte Internacional de La Haya se transforma en el ámbito privilegiado para dirimir los conflictos regionales, sea entre Argentina y Uruguay, entre Colombia y Nicaragua o entre Chile y Perú. Todo ello resulta una anécdota al lado de que Bolivia y Chile, ambos miembros de Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur) y de CELAC y asociados al Mercosur, no mantienen relaciones diplomáticas desde hace 35 años. En los últimos tiempos se tornó frecuente la exaltación de la voluntad política como combustible para construir la unidad latinoamericana. Se desatienden así las enseñanzas tanto de Marx como de Gramsci, el condicionamiento de la estructura y la correlación de fuerzas. La integración requiere condiciones materiales como la complementariedad de las economías y, además, sujetos sociales capaces de llevar adelante las transformaciones requeridas. Pero las economías latinoamericanas, si bien ya no son competitivas entre sí porque el mundo post hegemónico ofrece lugar para todos, tampoco son complementarias -precisamente, porque el mundo tira para afuera más que la región para adentro-. Y sujetos sociales que compelan a sus países a compartir la soberanía con los vecinos tampoco están presentes: ¿o es esperable que la coalición gobernante brasileña acepte que la distribución de su petróleo submarino se decida en la mesa ejecutiva de Unasur, como hizo Alemania con su carbón y acero en los orígenes de la integración europea? Y la defensa a ultranza de la soberanía nacional suele ser aún más aguerrida en los países chicos. Sin condiciones objetivas y sin sujetos históricos, la voluntad política de presidentes circunstanciales poco más puede hacer que cumbres y arengas. Pero, como proclamó Chávez en una de sus más ignoradas autocríticas: «mientras los presidentes vamos de cumbre en cumbre, los pueblos de América Latina van de abismo en abismo».

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5.1 Destitución del presidente Lugo

5 El caso paraguayo La politización del regionalismo, que prescinde de técnicos e instituciones, encontró hace poco su clímax con la suspensión del Paraguay del Mercosur y su fallido recurso ante el Tribunal Permanente de Revisión. El 22 de junio de 2012, el presidente constitucional, Fernando Lugo, fue destituido mediante un juicio político realizado por el Congreso Nacional. Como consecuencia, el 29 de junio de ese año, los presidentes de los otros tres Estados miembros del Mercosur suspendieron la membresía paraguaya del bloque, alegando que se había violado la cláusula democrática. La controversia respecto de la legalidad de ambas medidas, la destitución de Lugo y la suspensión del Paraguay, amerita una enumeración de los hechos antes de proceder al análisis.

La Constitución de la República del Paraguay, en su artículo 225, establece que: «El Presidente de la República, el Vicepresidente […] y los integrantes del Tribunal Superior de Justicia Electoral, sólo podrán ser sometidos a juicio político por mal desempeño de sus funciones, por delitos cometidos en el ejercicio de sus cargos o por delitos comunes. La acusación será formulada por la Cámara de Diputados, por mayoría de dos tercios. Corresponderá a la Cámara de Senadores, por mayoría absoluta de dos tercios, juzgar en juicio público a los acusados por la Cámara de Diputados y, en caso, declararlos culpables, al sólo efecto de separarlos de sus cargos». Alegando cinco casos de mal desempeño, el Congreso paraguayo inició un procedimiento de juicio político que se desarrolló en menos de 48 horas y se saldó con una votación expresiva. La acusación, impulsando la destitución de Fernando Lugo, fue realizada por la Cámara de Diputados el 21 de junio con este resultado: 76 votos a favor (95% del total), 3 abstenciones y 1 voto en contra. El día siguiente, 22 de junio, el Senado decidió la destitución de Fernando Lugo con este resultado: 39 votos a favor (86% del total), 2 abstenciones y 4 votos en contra. En consecuencia, y dado que la mayoría absoluta de dos tercios fue alcanzada por ambas Cámaras del Poder Legislativo, el Presidente fue destituido y remplazado por su sucesor constitucional, el vicepresidente Federico Franco. La decisión del Congreso fue aceptada por el presidente destituido antes y después de la votación. Así, el 21 de junio, Fernando Lugo declaró: «El presidente anuncia que no va a presentar renuncia al cargo y se somete con absoluta obediencia a enfrentar el juicio político con todas sus consecuencias»3. Después de la decisión del Senado, Lugo dijo: «Me someto a la decisión del Congreso y estoy dispuesto a responder siempre con mis actos como ex mandatario nacional»4.

3 Cfr. http://www.abc.com.py/nacionales/no-renunciare-y-me-sometere-aljuicio-416772.html (consultado 6/05/2013). 4 Cfr. http://tn.com.ar/internacional/fernando-lugo-me-someto-a-la-decisiondel-congreso_100213 (consultado 6/05/2013).

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Sin embargo, el destituido titular del Poder Ejecutivo se desdijo y presentó un recurso de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia. Considerando que el procedimiento parlamentario se había ajustado a derecho, la Corte rechazó el pedido el 20 de septiembre, con esta fundamentación: «La institución denominada juicio político es un procedimiento parlamentario administrativo que la Constitución ha encargado como competencia exclusiva del Congreso. Es un procedimiento en el que se juzgan conductas políticas. No es un juicio ordinario de carácter jurisdiccional como el que se realiza en el ámbito judicial»5. A pesar de que la cabeza del Poder Judicial paraguayo ratificó lo actuado por el Poder Legislativo, y de que el propio detentor del Poder Ejecutivo había aceptado la validez del procedimiento, numerosos juristas extranjeros consideran que el debido proceso fue violado al no garantizarse más tiempo para la defensa. Así, los académicos brasileños Ventura, Onuki & Medeiros (2012:87) afirman: «Conocimientos jurídicos rudimentarios son suficientes para determinar la ilegalidad absoluta de la situación en que un sujeto cualquiera sea

5 Cfr. http://www.prensalibre.com/internacional/Corte-paraguaya-destitucionFernando-Lugo_0_777522463.html (consultado 6 /05/2013).

privado de sus derechos, más aún en el ejercicio de la Presidencia de la Republica, sin previa ley que defina la hipótesis legal de tal privación, así como el correspondiente procedimiento. En este sentido, no se puede imaginar que la expresión «mal desempeño» tenga el mismo sentido cuando se trata del Presidente de la Republica o de un juez electoral. Ausente tal definición, la aplicación del dispositivo es por sí sola arbitraria». En síntesis, alegan que el Congreso paraguayo actuó de manera arbitraria, que no existía marco legal para la realización del juicio político y que los miembros de la Corte Suprema de Justicia carecen de conocimientos jurídicos rudimentarios –que ellos, los autores, sí poseen–. La aceptación inicial y posterior del procedimiento por parte del presidente Lugo debería adjudicarse, entonces, a su ignorancia jurídica o a su apego por la arbitrariedad.

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MERCOSUR/CMC/Dec. N°. 06/12,

5.2 Suspensión del Paraguay del Mercosur Más controvertida que la opinión de académicos extranjeros fue, sin embargo, la decisión posterior del Mercosur. El 29 de junio, siete días después de la destitución del presidente Lugo, el Mercosur realizó su 43º. reunión del Consejo del Mercado Común (CMC) en Mendoza, Argentina, donde los presidentes de los otros tres Estados miembros decidieron: «Suspender a la República del Paraguay del derecho a participar en los órganos del Mercosur y de las deliberaciones, en los términos del artículo 5°. del Protocolo de Ushuaia». Notablemente, la suspensión del Paraguay fue decidida por un «no órgano» del bloque: una cumbre presidencial con tres cuartos de sus miembros. Según el artículo 6º. del Protocolo de Ouro Preto, el órgano superior del bloque es el CMC, que debe reunirse «por lo menos una vez por semestre con la participación de los presidentes». Sin embargo, es el CMC y no los presidentes los que toman las decisiones. Por eso, la llamada «Decisión del 29 de junio» no está numerada ni integra la estructura normativa del Mercosur. Las normas que fueron aprobadas desde entonces por el CMC no se refieren a ella en los «vistos» sino en los «considerandos», en contraste con los protocolos y decisiones regulares y sin referir numeración alguna. Véanse dos ejemplos (subrayado propio):

Fondo para la convergencia estructural del Mercosur VISTO: El Tratado de Asunción, el Protocolo de Ouro Preto, el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile y las Decisiones N° 45/04, 18/05, 01/10, 28/11 y 05/12 del Consejo del Mercado Común. CONSIDERANDO: Que el 24 de junio de 2012 fue adoptada la «Declaración de los Estados Partes del MERCOSUR y Estados Asociados sobre la Ruptura del Orden Democrático en Paraguay».

MERCOSUR/CMC/Dec. Nº 28/12, Reglamentación de los aspectos operativos de la suspensión de la República del Paraguay VISTO: El Tratado de Asunción, el Protocolo de Ouro Preto y el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile. CONSIDERANDO: La decisión sobre la suspensión del Paraguay en el MERCOSUR en aplicación del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile, adoptada por la Presidenta de la República Argentina, la Presidenta de la República Federativa del Brasil y el Presidente de la República Oriental del Uruguay, el día 29 de junio de 2012. EL CONSEJO DEL MERCADO COMÚN DECIDE: Art. 1. Instruir al GMC a reglamentar los aspectos operativos de la referida decisión sobre la suspensión de la República del Paraguay en el MERCOSUR.

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Así, el Mercosur no sólo «adopta» normas sino declaraciones, a las que otorga carácter normativo. Sin embargo, esas declaraciones carecen de dignidad jurídica: en consecuencia, una norma legal sin número que fue adoptada por un órgano sin nombre pasa a ser mencionada como «la referida decisión». El ingreso de Venezuela, simultáneo con la suspensión del Paraguay, acentúa la confusión. El «Protocolo de Adhesión de la República Bolivariana de Venezuela al Mercosur» establece en su artículo 12 que: «El presente Protocolo, instrumento adicional al Tratado de Asunción, entrará en vigencia el trigésimo día contado a partir de la fecha de depósito del quinto instrumento de ratificación». Dada la suspensión del Paraguay, el «quinto instrumento de ratificación» jamás fue depositado. Tampoco podría serlo, dado que el Senado paraguayo rechazó posteriormente el Protocolo. Y sin embargo, los otros tres Estados decidieron admitir a Venezuela en la misma reunión y con la misma consistencia legal con que suspendieron al Paraguay. Ante el reclamo judicial paraguayo, el Tribunal Permanente de Revisión (TPR) emitió el Laudo 1/2012 en el que describe así la respuesta de los Estados demandados: «La contestación -presentada en forma conjunta por Argentina, Brasil y Uruguay…- plantea… la incompetencia ratione materiae del TPR en razón de la naturaleza política de la decisión atacada en el marco del Protocolo de Ushuaia y de que el sistema de solución de controversias del MERCOSUR es de naturaleza comercial. Respecto del procedimiento para aplicar el art. 5º. del Protocolo de Ushuaia, los demandados alegan que no se prevé rito solemne ni formalidades para llevarlo a cabo y que las medidas a adoptar son de naturaleza estrictamente política. En cuanto a la legalidad de la declaración de incorporación de Venezuela diferencian dos actos: la aprobación de solicitud de adhesión y la declaración de incorporación de un nuevo miembro. La primera, prevista en el art. 20 del Tratado de Asunción, que requiere unanimidad y la segunda, de carácter declaratorio, que no necesita unanimidad.

En síntesis, Argentina, Brasil y Uruguay niegan la competencia del Tribunal alegando que «la naturaleza de la decisión adoptada (la suspensión) es política, razón por la cual no es necesario realizar un proceso de tipo contradictorio para emitirla [y no se] prevé rito solemne ni formalidades». También se afirma que «el sistema de solución de controversias del Mercosur es de naturaleza comercial», o sea que todo lo que no sea comercial no es justiciable. El TPR rechazó la interpretación de los demandados, afirmó su competencia para entender en la materia y, sin embargo, eludió hacerlo por razones formales. Lo que prevaleció fue, entonces, la posición de los grandes Estados de que la decisión fue política y no jurídica. Por eso, no precisa provenir de un órgano oficial ni estar numerada como si fuera una mera norma legal. El juicio político que destituyó a Fernando Lugo garantizó sólo dos horas para la defensa pero exhibió la aceptación inicial del acusado, unas votaciones súper mayoritarias en cada Cámara del Congreso, la validación de la Corte Suprema y una sucesión realizada según la Constitución. Los líderes del Mercosur no ofrecieron ninguna garantía procesal y ahorraron hasta las dos horas de derecho de defensa. Al prohibir la presencia y la palabra del Estado acusado, los Estados acusadores perpetraron más infracciones de las que decían juzgar.

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5.3 Análisis El juicio político al presidente Lugo se basó en cinco acusaciones breves, vagas y mal fundamentadas, y el proceso se llevó a cabo en un tiempo récord6. Pero, según los tres poderes del Estado, incluyendo inicialmente al presidente Lugo, no hubo violación de la Constitución. Por ende, no hubo golpe de Estado. Sin embargo, los restantes miembros del Mercosur decidieron suspender al Paraguay alegando que había existido interrupción democrática. Lo hicieron mediante un procedimiento que el país consideró lesivo para sus derechos y violatorio de las normas mercosureñas, por lo que recurrió al Tribunal Permanente de Revisión. En su defensa, los países acusados negaron la competencia del Tribunal alegando que la cuestión era política y no justiciable. Contra la posición de Argentina, Brasil y Uruguay, el TPR declaró su capacidad para entender en controversias de materia política y afirmó taxativamente su competencia para interpretar y revisar la aplicación del Protocolo de Ushuaia. No obstante, adujo que el Paraguay presentó el recurso como «excepcional y de urgencia», sin reunir los requisitos acumulables que lo hubieran encuadrado en dicha situación. Por esa cuestión de forma, decidió que no le correspondía fallar sobre el contenido de la controversia. En opinión de dos juristas que elaboraron un informe para el Consejo Uruguayo para las Relaciones Internacionales (CURI), la situación retrotrae al Mercosur a una situación hobbesiana7 que deniega su status de comunidad de derecho: «A la luz de lo acontecido y teniendo presente la posición de tres de los Estados miembros del Mercosur y del TPR, podríamos concluir que –según los deseos y las convicciones políticas de dichos miembros– el sistema retrocede a un estado de naturaleza dónde la fuerza prima al quedar el derecho

6 N.E. Palabra inglesa que la Real Academia Española la incluye en su diccionario como: «Resultado máximo o mínimo en otras actividades». 7 N.E. La condición natural hobbesiana describe una situación en la que, a semejanza de lo que se dice sobre la sociedad de cómplices, reina una multitud de «niños omnipotentes», regidos por sus deseos. Thomas Hobbes describe esta situación como ausencia de legalidad, donde sólo vale el individuo y «su propio bien»

relegado y sometido a los intereses políticos; ingresando, además, en un estado de guerra, ya que no hay tercero imparcial […] que pueda resolver el fondo de los asuntos que dividen a las partes, porque el TPR, con razón técnica pero con miopía política y jurídica, se excusa de hacerlo» (Arbuet-Vignali & Vignali Giovanetti, 2012:3). El colofón es que el Mercosur «carece de un sistema jurídico para resolver una cuestión tan grave», configurando una organización «sin seguridad jurídica,… sin estabilidad jurídico-institucional,… sin credibilidad internacional (Arbuet-Vignali & Vignali Giovanetti, 2012:30). La suspensión del Paraguay se debió a razones políticas antes que jurídicas o de principio (Marsteintredet, Llanos & Nolte, 2013). Los socios del Mercosur aprovecharon para forzar la inclusión de Venezuela, Unasur tomó la oportunidad para desplazar a la Organización de Estados Americanos de los asuntos sudamericanos y los presidentes en ejercicio enviaron una señal de solidaridad a sus pares y de advertencia a potenciales impugnadores. Como consecuencia de los hechos, el equilibrio entre las organizaciones latinoamericanas se modificó a favor de las subregionales, la estabilidad presidencial se fortaleció en Sudamérica y la homogeneidad jurídica se erosionó en el hemisferio.

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6 Conclusiones Contrariando expectativas, el crecimiento económico y el fortalecimiento institucional de buena parte de los Estados latinoamericanos no ha generado una región más homogénea ni más integrada en la aplicación del derecho. El predominio de la fragmentación sobre la convergencia ha conducido a un «regionalismo modular» (Gardini, 2013), concepto que encubre una «desintegración modular». Esto expresa la opción por la cooperación antes que por la integración. La diferencia es que la integración a) requiere exclusividad de pertenencia y b) que la soberanía sea delegada (en órganos supranacionales) o compartida (en órganos intergubernamentales que deciden por mayoría), mientras la cooperación a) permite múltiples pertenencias y b) exige unanimidad en la toma de decisiones. Naturalmente, la membresía múltiple y el poder de veto de los Estados impiden la evolución jurídica e institucional de las organizaciones regionales, ya que no se puede imponer disciplina a quien tiene el derecho de vetar o de salir. El estancamiento e inefectividad de la Comunidad Andina, la degradación fáctica del Mercosur (de la integración a la -poca- cooperación) y la emergencia de la Alianza del Pacífico constituyen manifestaciones del mismo grupo de tendencias: baja interdependencia regional, fuerte impacto de potencias extra-regionales, baja eficacia de las instituciones formales y, sobre todo, supremacía de la soberanía nacional. Whitehead (2005:162-3) señala que las tradiciones de legalismo latinoamericano conciben al derecho internacional como «una defensa útil contra las imposiciones externas» y, agrega, que muchos demócratas latinoamericanos «no ven con entusiasmo la perspectiva de intrusión sobre la soberanía nacional».

En síntesis, ni las tradiciones jurídicas ni las aspiraciones democráticas de América Latina favorecen la integración regional sino que priorizan, por encima de todo, la soberanía estatal. El discurso político ensalza la integración mientras la práctica la reniega, marcando una diferencia entre hecho y derecho que es crónica de la región aunque esté heterogéneamente distribuida. Por ejemplo, el legalismo chileno, y aún el uruguayo, no podrían ser más diferentes de la informalidad normativa predominante en países como Haití, Honduras o el Paraguay. El discurso internacionalista liberal, pero no su práctica, se inscribe entre las grandes tradiciones latinoamericanas (Whitehead, 2005:166). La misma brecha entre hecho y derecho se observa en los llamados procesos de integración regional. Las decisiones políticas del Mercosur, por ejemplo, pueden expresarse mediante declaraciones presidenciales, sortear el requisito de la unanimidad, ganar preeminencia sobre las normas legales y considerarse no judiciables. Sin embargo, la actual crisis europea y su tratamiento sugieren que las causas y tendencias de la desintegración latinoamericana podrían ser universales. Malamud & Gardini (2012) han comparado a la integración regional con la producción petrolera: existe un pico a partir del cual los rendimientos son decrecientes y, eventualmente, se tornarán insuficientes para justificar la explotación. El mundo que viene no depara un escenario de bloques sino de potencias regionales que dependen menos de sus vecinos que de potencias extra regionales, lo cual se torna visible en el caso alemán e incuestionable en el brasileño. Sus regiones circundantes seguirán siendo relevantes, pero más por su potencial de daño y como mercados protegidos que como comunidades de soberanía compartida. Seguir voceando regionalismo, sin embargo, no es irracional: genera simpatía y apoyo entre pueblos que se identifican histórica y culturalmente. Y no tiene costos: hablar es gratis, aunque su consecuencia sea que el diálogo jurídico interamericano tenderá a disociarse cada vez más de las normas y de los hechos.

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REFERENCIAS CITADAS

Arbuet-Vignali, Heber ,(2012): «Crisis en Paraguay ¿O en los conceptos jurídicos y políticos de su región?». Estudios del CURI, nº. 4, Consejo Uruguayo para las Relaciones Internacionales, Montevideo.

Arbuet-Vignali, H. & Vignali Giovanetti, D. (2012) «Laudo Nº. 01/2012 del T.P.R. Un vacío imposible de llenar», Estudios del CURI, nº8, Consejo Uruguayo para las Relaciones Internacionales, Montevideo. Centeno, Miguel Ángel (2009): «El Estado en América Latina», Revista CIDOB d’Afers Internacionals, nº. 85-86, pp. 11-31. CEPAL-IPEA-PNUD (2003): «Hacia el objetivo del milenio de reducir la pobreza en América Latina y el Caribe». Santiago de Chile, febrero. Gardini, Gian Luca (2013): «The added value of the Pacific Alliance and ‘modular regionalism’ in Latin America», Disponible en: http://blogs.lse.ac.uk/ ideas/2013/06/the-added-value-of-the-pacific-allianceand-modular-regionalism-in-latin-america/. Malamud, Andrés (2011); «A Leader without Followers? The Growing Divergence Between the Regional and Global Performance of Brazilian Foreign Policy», Latin American Politics and Society, vol. 53, nº. 3, pp. 1-24.

Malamud, A. & Gardini, G. (2012): «Has Regionalism Peaked? The Latin American Quagmire and its Lessons», The International Spectator, vol. 47, nº 1, pp. 116-33. Marsteintredet, L.; Llanos, M. & Nolte, D. (2013): «Paraguay and The Politics of Impeachment», Journal of Democracy, vol. 24, nº 4, pp. 110-23. Santiso, J. (2006): «Latin America’s Political Economy of the Possible: Beyond Good Revolutionaries and Free-Marketeers». Cambridge, MS and London: Massachusetts Institute of Technology. Ventura, D; Onuki, J; Medeiros, M. (2012): «Internalização das normas do Mercosul», Série Pensando o Direito, nº. 45, Brasilia: Ministério da Justiça. Whitehead, Laurence (2005): «Democratization and Human Rights in the Americas: Should the Jury Still be Out?», en Fawcett, Louise & Serrano, Monica (eds.): Regionalism and Governance in the Americas. Nueva York: Palgrave.

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4 Primer año de Cartes y el veto player First year of Cartes and veto player

Sarah Cerna Villagra1 Orlando Aguirre Martínez2

1 Hace actualmente el doctorado en Ciencias Políticas y Sociales; Máster en Ciencia Política y Licenciada en Ciencia Política. sacervi@hotmail.com 2 Hace actualmente la maestría en Derechos Humanos; Licenciado en Sociología; ex funcionario del Instituto Social del Mercosur. oaguirremartinez@gmail.com

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[2218-4759 (2015) 4, 46-58]

En su primer año de gobierno, el presidente Horacio Cartes ha demostrado pragmatismo: obtuvo gobernabilidad, respaldo del Legislativo, modificación de la Ley de Defensa Nacional y aprobación de la Ley Alianza Público Privada. En cambio, ha dado menos presupuesto a las políticas sociales y de salud, las cuales señalan el «nuevo rumbo». En este trabajo, se presentan los factores que explican el regreso de la ANR al Gobierno central, la reconfiguración del poder tras las elecciones y las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Gobernabilidad, elecciones, veto player

In his first year of Government, President Horacio Cartes has shown pragmatism: has managed governance, has gotten support from Legislature to modify the National Defence Law and approve of the Public Private Partnership Law. However, he has given less budget for social and health policies, what the «new direction» says. In this paper, the factors that explain the return of ANR party to the Central government are presented, as well as the reconfiguration of power after elections, and the relationship between the Executive and Legislative Branches. Governance, elections, veto player

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1 Introducción El regreso de la Asociación Nacional Republicana (ANR) o Partido Colorado fue triunfal de la mano del outsider 3 Horacio Cartes, tras un breve intervalo en la llanura. La oposición, antes que debilitar al Partido Colorado, la favoreció y tras las elecciones de 2013 «renació de las cenizas». Con la mayoría simple en ambas cámaras legislativas, con el «Pacto Azulgrana»4 que le garantiza la gobernabilidad y respaldo de los principales actores políticos de la oposición en el Poder Legislativo, la ANR recuperó el poder político en todas sus dimensiones. El presente trabajo busca abordar algunos factores que explican el regreso de la ANR al poder y presentar un panorama de la configuración del poder político en el Congreso Nacional tras los comicios, para luego hacer un balance del primer año de gobierno de Horacio Cartes como presidente de la República del Paraguay teniendo en cuenta algunos acontecimientos políticos relevantes durante el primer periodo de gobierno 20132014. El trabajo se estructura de la siguiente manera: primero se explican los factores que permiten comprender el retorno de la ANR al poder en el Paraguay. En la segunda parte, se brinda un panorama de la configuración del poder tras los comicios de abril de 2013. Y, en la tercera parte, se analiza el primer año de gobierno de Horacio Cartes y su estrategia política, señalando algunos triunfos y fracasos de su gestión.

3 N.E. El término inglés identifica a algo o a alguien que está en la periferia; se lo emplea en las ciencias políticas para describir a aquel candidato o competidor que está al margen o fuera de las tendencias más comunes. 4 Se recoge una voz comúnmente asociada con un club de fútbol, el Cerro Porteño, cuya camiseta se compone de franjas azules y rojas (granas), que son los colores que se conectan tradicionalmente con el Partido Liberal y al Partido Colorado, respectivamente.

2 Las claves del regreso colorado al poder Las elecciones generales de 2013 contaron con una serie de características particulares que deben ser consideradas para comprender cómo se ha dado el retorno al poder del Partido Colorado. Entre los principales sucesos que marcaron dichas elecciones se encuentran: 1) el controversial proceso de juicio político al presidente constitucional Fernando Lugo; 2) las fragmentaciones entre los partidos políticos contendientes de la ANR; 3) la muerte del candidato presidencial Lino César Oviedo de la Unión Nacional de Ciudadanos Éticos (Unace) en un accidente aéreo; 4) los escándalos de corrupción del fugaz gobierno liberal de Federico Franco; 5) los ataques personales frecuentes entre los principales líderes políticos; 6) el sentimiento de nostalgia de una buena parte del electorado paraguayo sobre la «estabilidad» del coloradismo y; 7) la emergencia de un liderazgo outsider caracterizado por su éxito empresarial, su carisma y su empatía que fue cooptada por la ANR, ante la notoria escasez de liderazgos fuertes para que los representara y encabezara el regreso al Palacio de López tras cinco años en la llanura (Cerna & Solís, 2014:190). Además de los factores señalados, el retorno de la ANR al poder se debió a los aprendizajes del Partido Colorado en la llanura y a la poca pericia de los integrantes de la Alianza Patriótica para el Cambio (APC) para capitalizar el poder político que otorga estar en el Gobierno. La llanura permitió a la ANR aprender de los errores de su adversario tradicional, el Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA), así como de la APC; aprendió a evitar la fragmentación en su interior y cooptar la figura de un personaje ajeno a la política, el empresario Horacio Cartes, pero con fuerte respaldo de su propia estructura política. .

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3 Reconfiguración del poder político en el Paraguay

Las elecciones de abril de 2013 dejaron como claro vencedor al Partido Colorado, que tras un lustro en la oposición reconquistó la presidencia de la República. En estos comicios afirmó, también, su mayoría en la Cámara de Diputados y en la Cámara de Senadores (Cerna & Solís, 2014). cuadro 1 .

Porcentaje de votos obtenidos para cada partido político

Fuente: Tribunal Superior de Justicia Electoral (2013)

Con respecto a las elecciones en el Poder Legislativo, la ANR alcanzó una victoria importante al conseguir el 38,3% de los votos para diputados y el 35,9% para senadores. Los demás partidos políticos tuvieron resultados muy diversos entre sí, los cuales varían entre 0,6% (Alianza Pasión Chaqueña) y 27% (PLRA) para diputados.

En esta elección destaca el mejor desempeño de los partidos de izquierda como Frente Guazú y Avanza País, en detrimento del desarrollo de otros partidos más conservadores como Unace y Partido Patria Querida (PPQ), todo ello, pese a los constantes enfrentamientos y desencuentros de la izquierda. Por su parte, el PLRA obtuvo los votos que en promedio histórico ha ganado cuando no va en alianza con otras agrupaciones políticas.

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En el Gráfico 1 se puede observar el número mayor de escaños para los partidos de izquierda (Frente Guasú, Partido Demócrata Progresista y Avanza País), en detrimento del partido político más conservador (Unace), que cuenta con un número menor de escaños (2) que sus pares socialistas (6). En esta nueva composición, el Frente Guazú consiguió posicionarse como la tercera fuerza política en la Cámara Alta al ocupar 5 escaños.

gráfico 2

Composición de la Cámara de Diputados (2013-2018)

gráfico 1

Composición de la Cámara de Senadores (2013-2018)

En el Gráfico 2 se muestra la ausencia de una tercera fuerza política en la Cámara de Diputados al no tener ningún partido un número importante de escaños detrás de la ANR y del PLRA y al no establecerse alianzas entre estos partidos minoritarios. En este sentido, ningún partido (fuera del PLRA) tiene la capacidad de veto player 5 en la Cámara Baja.

5 El concepto de veto player es el de un actor político (alianza o partido) que tiene la habilidad para declinar una elección ya hecha. Tsebellis (2002) focaliza principalmente en el comportamiento legislativo y sus consecuencias.

La reconfiguración del poder político en las elecciones de 2013 también se analiza en este trabajo a nivel departamental. En el Cuadro 2 se presentan comparativamente los partidos electos para dirigir cada Gobernación Departamental, tanto en las elecciones de 2008 como en las de 2013. Muestra el desplazamiento del PLRA y la victoria de la ANR en cuatro gobernaciones en las elecciones de 2013 (Concepción, San Pedro, Caaguazú y Misiones). El PLRA solo desplazó a la ANR en Ñeembucú pero se mantuvo como gobierno en Cordillera, Central y Amambay. Tras las elecciones de 2013, la ANR cuenta con 11 de 16 Gobernaciones, el PLRA con 4 cuatro y la Alianza Pasión Chaqueña con 1.

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cuadro 2

Partidos electos en cada Gobernación Departamental. Elecciones 2008 y 2013

En este sentido, cabe señalar que, mientras la ANR contaba en el periodo 2008-2013 con el 50% de los Gobiernos Departamentales y el PLRA con el 44%, para el periodo 2013-2018 la ANR recuperó poder a nivel departamental, al contar con alrededor del 70% de las Gobernaciones y el PLRA perdió poder al haber obtenido tan solo el 25% de las Gobernaciones.

Se concluye que a nivel de las Gobernaciones, la ANR resultó victoriosa en las elecciones del 2013 y el PLRA sufrió una derrota, ya que perdió el poder en algunos gobiernos departamentales que pasaron a manos de los colorados.

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4 El gobierno del presidente Cartes Entre los sucesos sobresalientes del primer año de gobierno de Cartes se encuentran: 1) la implementación del «Pacto Azulgrana» y sus efectos en la gobernabilidad; 2) la aprobación/modificación de la Ley 1337/99; 3) el restablecimiento de las relaciones diplomáticas con los países del Mercosur y otros de América Latina tras la suspensión por el polémico juicio político a Fernando Lugo a través de una serie de viajes, visitas y diálogos con representantes internacionales emprendidos por el Presidente y su Cancillería; 4) el fracaso en su intento por derrotar al grupo armado autodenominado Ejército del Pueblo Paraguayo (EPP), que continua con varios ataques; 5) los presuntos hechos de corrupción; y 6) las investigaciones llevadas a cabo por el gobierno norteamericano sobre los supuestos vínculos del Presidente con el negocio del lavado de dinero y el contrabando de cigarrillos. Abordaremos solamente los primeros cuatro puntos.

4.1 Negociaciones previas: el «Pacto Azulgrana» El 30 de junio de 2013, los diputados –electos el 21 de abril de ese mismo año– tomaron posesión de sus cargos. La composición en ambas Cámaras (ver Gráfico 1 y 2) y las intenciones de garantizar la gobernabilidad del Poder Ejecutivo llevaron a la creación del «Pacto Azulgrana», integrado por el partido de Gobierno, la ANR, y los partidos de oposición, el PLRA, y la concertación de izquierda Avanza País (AP). Las negociaciones entre partidos determinaron que la elección como presidente del Congreso Nacional quedara en manos del senador colorado Julio César Velázquez (ABC, 30/06/2013) y la presidencia de la Cámara de Diputados en manos del liberal Juan Bartolomé Ramírez.

Este pacto de gobernabilidad fue gestado entre los colorados y la oposición por tres razones principales: 1) dar respaldo político a las nuevas medidas económicas y políticas tomadas por los colorados en el denominado «nuevo rumbo»; 2) cerrar un pacto de impunidad para los liberales tras los escándalos de corrupción del gobierno de Federico Franco (Última Hora, 15/08/2014) y; 3) conseguir el acceso a algunos puestos políticos relevantes por parte de los partidos de oposición en el incipiente Gobierno. Este pacto, por lo tanto, les garantizaría a los colorados contar con un «gobierno tranquilo»6, a los liberales la impunidad y a los partidos de izquierda ciertos espacios de poder y negociación. Estas razones explican las alianzas entre colorados, liberales y otros sectores más diversos de la política paraguaya, como los partidos de izquierda representados en Avanza País. Aunque Horacio Cartes contaba con mayoría simple en ambas Cámaras del Congreso, era preciso darle sostenibilidad al proyecto político del «nuevo rumbo». Para ello, era necesario instalar un discurso político pacífico luego de un año de discursos agresivos. Básicamente fueron discursos inclinados a acusarse de «traidores a la patria» o «legionarios » entre las distintas fuerzas políticas, ante lo cual, tras la asunción del nuevo Gobierno, los colorados buscaron instaurar la paz y la unidad, ya que el contexto político lo ameritaba con un país sancionado por el Mercosur y con mala imagen institucional por el juicio político a Lugo. Esta búsqueda de la armonía política en favor de la gobernabilidad obligó a Cartes a negociar con los opositores. En primer lugar, el pacto con el PLRA era fundamental para conseguir una «amnistía política» y la obtención de cargos políticos relevantes para los liberales. La idea de incluir a una tercera fuerza aunque sea minoritaria y de ser posible a una de las izquierdas (Abc, 28/06/2013) era más que necesaria, pues eso iba a determinar una mejor «carta de presentación» del «nuevo rumbo» ante la sociedad y la opinión pública internacional.

6 Palabras de Horacio Cartes luego de su reunión con los parlamentarios electos de la concertación de izquierda Avanza País.

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Por estos motivos, las alianzas políticas en el Poder Legislativo, tras las elecciones generales, representan una clave en la política cartista. La estrategia de Cartes de acercarse a las fuerzas políticas opositoras antes del inicio de las labores del Legislativo significó un avance importante, ya que el nuevo presidente tomó previsiones al blindarse políticamente en el Legislativo, tal vez, como aprendizaje de la experiencia de su antecesor, Fernando Lugo, quien por inexperiencia política no mantuvo una relación fluida y un diálogo constante especialmente con su aliado político, el PLRA, que terminó destituyéndolo antes de que termine su mandato.

Sin dudas, el empresario colorado electo como presidente para el periodo constitucional 2013-2018 buscó una alianza «que perdure en el tiempo»8 y que le permita realizar todas las políticas de su «nuevo rumbo», entre las que se preveía una reforma tributaria, un fuerte énfasis en garantizar la seguridad interna (combate al EPP y a la delincuencia), un acercamiento a los bloques internacionales de los cuales el país había sido sancionado, una tentativa reforma del Estado, entre otros temas. Como resultado de la labor de Cartes como negociador, el 30 de junio del 2013, el nuevo Parlamento paraguayo juró e inició su primer periodo de sesiones con las autoridades detalladas en el Cuadro 3.

cuadro 3

Conformación de la Mesa directiva del Congreso. Periodo 2013 – 2014

Entre los aspectos negociados por la izquierda y concedidos por el oficialismo en el Pacto Azulgrana se encuentran: 1) la Vicepresidencia Segunda en la Cámara de Diputados y 2) la representación del Congreso ante el Consejo de la Magistratura. En el primer caso, fue designada la diputada Karina Rodríguez y en el segundo caso, el senador Adolfo Ferreiro, ambos de la concertación Avanza País (AP) (Hoy, 3/07/2013). Ferreiro fue uno de los defensores de Fernando Lugo durante el juicio político del 20127 y a pesar de tener este «antecedente», los colorados en virtud al pacto accedieron a otorgarle los votos necesarios para ocupar el puesto. Este hecho deja de manifiesto la «generosidad de los colorados» con los que alguna vez fueron acusados de «legionarios y traidores».

La estrategia pragmática impulsada por Cartes y su «nuevo rumbo» se manifiestan en la superación de las rencillas políticas durante la campaña presidencial con sus adversarios políticos ante la necesidad imperiosa de garantizar la gobernabilidad. Pragmatismo que promovió acuerdos políticos con los principales actores de la posición en el Congreso, entre ellos, con sus históricos adversarios políticos, el PLRA y con sus adversarios ideológicos de siempre 9, la izquierda representada en Avanza País (AP).

7 El otro defensor fue el Abog. Emilio Camacho, que a principios de 2013 fue propuesto por la otra concertación de izquierda, el Frente Guasú (FG), para ocupar el cargo vacante de ministro en el Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE). Dicho cargo aún es reclamado por el FG argumentando que es la tercera fuerza política.

8 Por una tradición histórica, la izquierda ha sido la gran enemiga del coloradismo. Los numerosos casos de detenidos, muertos y desaparecidos ligados a la izquierda bajo la dictadura de Alfredo Stroessner (1954–1989) lo demuestran. Para mayor información ver Informe Final de la Comisión Verdad y Justicia (2008).

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4.2 Los primeros triunfos cartistas El juramento de Horacio Cartes como presidente de la República del Paraguay, el 15 de agosto de 2013, se realizó con la presencia de las presidentas de los países vecinos y de los miembros principales del Mercosur, como muestra de que los problemas diplomáticos ocasionados en el periodo de Federico Franco fueron superados y que el país volvía al concierto de las naciones. Cartes, por sus antecedentes de dirigente deportivo, armó una «selección» para conformar su gabinete con figuras ligadas con el mundo empresarial y con la vieja guardia colorada conectada con el oscuro pasado estronista9 . El mensaje era una respuesta a las dudas surgidas en la campaña presidencial sobre la autenticidad colorada del candidato presidencial y a revertir su imagen de outsider. Uno de sus adversarios habría de aparecer a pocos días de su asunción: el grupo armado EPP realizó un ataque, tras lo cual el Presidente impulsó la modificación de la Ley 1337/99 «De Defensa Nacional» que regula el procedimiento de las fuerzas militares (Última Hora, 26/08/2013). Gracias al «Pacto Azulgrana», a tan solo once días de haber asumido el Gobierno, Cartes obtenía su primera victoria política. Por decreto, ordenó la incursión de los militares en el norte del país bajo el amparo de la modificación del artículo 2°. de la citada Ley que se subraya en la siguiente cita: «La defensa nacional es el sistema de políticas, procedimientos y acciones desarrollados exclusivamente por el Estado para enfrentar cualquier forma de agresión externa e interna que ponga en peligro la soberanía, la independencia y la integridad territorial de la República, o el ordenamiento constitucional democrático vigente».

9 N.E. Se mantiene la grafía castellana del calificativo ‘estronista’, aunque deriva del apellido Stroessner, de origen alemán.

Las modificaciones fueron hechas de forma exprés, tras lo cual las FF.AA. rápidamente tomaron posición en los departamentos norteños. Pero, desde su implementación hasta el primer año del Gobierno, los resultados de la incursión de militares y policías no han dado los resultados esperados, los principales miembros del grupo armado no han sido capturados y se han detectado «rupturas» del grupo armado conformando otros grupos parecidos. La modificación de Ley 1337/99 fue el primer resultado del «Pacto Azulgrana». Aquí cabe señalar que las diputadas del Partido del Movimiento al Socialismo (P-MAS) que conforman la concertación Avanza País (AP) firmante del Pacto se abstuvieron de votar en dicha sesión. Posteriormente, AP sacó un comunicado a través del cual denunció la criminalización de la lucha social en dicho procedimiento (Última Hora, 27/08/2013). Los rechazos a la modificación de la Ley 1337/99 no se hicieron esperar por parte de los sectores sociales, en su mayoría campesina, que denunciaron abusos de poder, criminalización de la lucha social y de la pobreza y violaciones a los derechos humanos (Última Hora, 15/09/2013). La Coordinadora de Derechos Humanos del Paraguay denunció detenciones arbitrarias, con incursión de fuerzas policiales y militares, a dirigentes campesinos que luchaban en contra del avance de cul tivos extensivos de soja transgénica, en Tacuatí Poty y Sanguina Cué, en octubre de ese año. (Carvallo, 2013: 358).

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Este hecho muestra el carácter pragmático del Gobierno cartista: contar con la mayor cantidad de aliados en el Legislativo para garantizar la gobernabilidad y la aprobación de leyes en materia económica y fiscal para el mantenimiento del statu quo y, al mismo tiempo, contar con el respaldo necesario para mantener una política de mano dura, que aunque genera una asignación presupuestal elevada para las fuerzas policiales y militares, aún no brinda los resultados esperados. Otro hecho relevante del primer año de gobierno son los esfuerzos constantes por recomponer las relaciones con los miembros del Mercosur, lo cual se manifiesta en los 18 viajes oficiales al exterior realizados y los diálogos establecidos con mandatarios de varios países, no solo de América Latina sino también con Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica (BRICS) y con Taiwán, con el objetivo de atraer inversiones y restablecer las relaciones diplomáticas (ABC, 15/08/2014). En cuanto a las relaciones internacionales, el desafío pendiente del Gobierno es promover el comercio internacional de productos paraguayos a nuevos mercados como los europeos y asiáticos, lo cual implicaría un mayor desarrollo económico y social para los paraguayos y las paraguayas (5 Días, 3/09/2014).

4.3 La Alianza Público Privada El 28 de octubre de 2013, sesenta y dos días después de las primeras incursiones de las Fuerzas de Tarea Conjunta para combatir al EPP, el Congreso aprobó la Ley 5102/13 «De promoción de la inversión en infraestructura pública y ampliación del mejoramiento de los bienes y servicios a cargo del Estado», conocida como «Alianza Público Privada» (APP).

Varios sectores sindicales y movimientos sociales organizaron manifestaciones en contra de la aprobación de esta Ley, a la que consideraban como una nueva modalidad de privatización de los bienes del Estado. Hubo una brutal represión policial el día de la aprobación (Última Hora, 28/10/2013). Se convocó posteriormente a una huelga general para marzo de 2014. El presidente Cartes, para cumplir con uno de los ejes principales de su gobierno, contó con el apoyo de su partido, pero se generaron múltiples debates en la opinión pública sobre todo en torno a los contratos de participación público privada. El texto de la Ley señala que estos contratos solamente serán tendientes a financiar: «Proyectos de infraestructura y gestión de servicios incluyendo proyectos viales, ferroviarios, portuarios, aeroportuarios, proyectos de hidrovías, de dragado y mantenimiento de la navegabilidad de los ríos; los de infraestructura social; infraestructura eléctrica; proyectos de mejoramiento, equipamiento y desarrollo urbano; abastecimiento de agua potable y saneamiento; entre otros proyectos de inversión en infraestructura y servicios de interés público» (art. 3°., Ley 5102/13). Los compromisos en materia de este contrato son delimitados en el 2°. párrafo, art. 3°. de la Ley, de tal forma que el Estado pasa como un agente que compra o vende servicios a una empresa privada. La particularidad es que el Estado no se despoja de la titularidad de sus bienes, sino que los concesiona a particulares para que los gestione por un tiempo determinado, permitiéndoles a su vez, acumular un margen de ganancia por la gestión del servicio concesionado. Estos proyectos de inversión sólo pueden realizarse cuando la inversión sea equivalente a 22.800.687.500 guaraníes, es decir, a 12.500 salarios mínimos mensuales10 (3er. párrafo, art. 3°., Ley 5102/13), con una definición de riesgos para el participante privado y para el Estado que se limita solamente a lo tipificado en el contrato.

10 Salario mínimo vigente: 1.824.055 de guaraníes.

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Estos puntos fueron los más discutidos por las organizaciones sociales y sindicales que los consideraron como una forma de «vender el país». El carácter contractualista de la ley, bajo ningún control del Legislativo, dio elementos para hacer creer que Cartes iba a traer una ola privatista sobre el Paraguay. El 4.3 temor principal a aquella frase de la corriente contractualista del derecho, el pacta sum servanda, sea utilizada en perjuicio de los bienes públicos era latente, por la no delimitación de ninguna forma de control institucional del uso de los fondos de inversión y de la ejecución de los mismos. Además de las facultades otorgadas al Poder Ejecutivo de negociar unilateralmente generaron temor e incertidumbre. Esto sumado al carácter subjetivo de la norma, en la cual al no existir un control por parte de otras instituciones no se sabe a ciencia cierta qué es lo que se negocia y de qué manera se negocia dentro de esos contratos, sobre todo cuando se trata de bienes públicos que afectan a todos: energía eléctrica, rutas, servicio de agua potable, navegación de los ríos, entre otros. Con estas incertidumbres y luego de la represión en las plazas del Congreso, el llamado a huelga general fue irreversible para 2014. Las movilizaciones ciudadanas ante la suba del pasaje del transporte público a inicios de ese año, la huelga general en marzo y la marcha de repudio al primer año de gestión de Cartes (Última Hora, 2014) representaron nuevos focos de presión para el Gobierno en el ámbito social.

Los fracasos y olvidos del primer año En agosto de 2014, se presentó el primer informe de Gobierno de Horacio Cartes, en el cual el mandatario puso énfasis en la lucha contra la pobreza emprendida durante su gestión (TN Press, 2014). Las cifras presentadas corresponden a datos de la Encuesta Permanente de Hogares 2013 (DGEEC 2014), que contempla una tendencia de disminución de la pobreza desde 2007, que no puede ser adjudicada solo a la Administración Central sino a múltiples razones como las señaladas por el economista César Barreto: 1) el crecimiento económico del 5% anual experimentado desde 2004; 2) las remesas de paraguayos en el exterior y; 3) los programas de transferencias condicionadas (Agencia de Información Paraguaya, 2/04/2014). Otro fracaso del Gobierno ha sido el combate al EPP a través de las incursiones de la Fuerzas de Tareas Conjuntas que, en lugar de producir resultados para la captura de los integrantes del grupo armado, generó malestares en los pobladores y constantes denuncias por parte de organismos de derechos humanos. La ciudadanía paraguaya tras un año de Gobierno colorado sigue padeciendo problemas de inseguridad tanto en las zonas rurales como las urbanas. Otros temas que han sido dejados de lado, pese a ser emblemas de campaña, son la reforma del Estado, el perfil tecnócrata de su gabinete (tras la designación de seccionaleros en el mismo), la voluntad de ejecutar políticas sociales y la priorización de la salud, lo cual se manifiesta en la disminución del presupuesto (Rivarola,1/11/2013).

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5 Conclusiones El trabajo se enfocó en el análisis de la aprobación/ modificación de las dos leyes como hechos resaltantes del primer año de Gobierno. Permitir la inserción de las FF.AA. en la seguridad interna implica un retroceso que debe ser observado de cerca y ser discutido ya que el Paraguay cuenta con una larga experiencia histórica en cuanto a abuso de la violencia y atropello de los derechos humanos por parte de los militares tanto en el Gobierno autoritario de Alfredo Stroessner como en el periodo posterior de transición y consolidación democrática. La Alianza Público Privada, aunque se promocione como un eje de desarrollo económico del país, actualmente está rodeada de muchas incertidumbres y pocos resultados. Lo único claro dentro de esta Ley es que presenta a un Estado que contratará y concesionará a una persona jurídica con cláusulas que solamente el Poder Ejecutivo y el actor privado manejarán sin que el Congreso u otros órganos públicos tengan un control directo de dichas negociaciones. Este acceso limitado a las negociaciones por parte de otros poderes políticos amplía las preguntas sobre el contenido de esos contratos, sobre los riesgos y responsabilidades de ambas partes. Estas preguntas no se pueden dejar de lado, por la magnitud de lo que se negocia y por los recursos que se ponen a disposición de actores políticos y privados con un nulo control de otras entidades.

La reanudación de las relaciones diplomáticas con los países de la región y otras naciones presenta aún desafíos importantes para el Gobierno de Cartes, ya que el comercio de productos paraguayos al exterior, en rubros que demanden mano de obra y graven impuestos, se encuentra en niveles por debajo de lo esperado para el desarrollo social del país y, en especial, de los sectores más vulnerables de la sociedad. Finalmente, es importante observar, en los años siguientes, el rumbo que seguirá la gestión social, en especial el combate a la pobreza (un tema muy cuestionado hasta ahora) y las demandas de otros sectores continuamente postergados por el coloradismo: campesinos, indígenas, mujeres, obreros, maestros, solo por citar algunos de los principales

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REFERENCIAS CITADAS

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Rivarola, Milda (1/11/2013): «Los cien días de gobierno Cartes: el fin de la alternancia», en Decidamos. Campaña por la expresión ciudadana. Disponible en: http://www.decidamos.org.py TSJE-Tribunal Superior de Justicia Electoral (2013). Disponible en: http://tsje.gov.py Tsebellis, George (2002): «Veto players: How political institutions work?», New York: Russell Sage. Foundation and Princeton University Press. TN Press (2014) «Horacio Cartes destaca logros de su gestión en distintos ámbitos al rendir cuentas al Congreso. Disponible en: http://www.tnpress.com.py Última Hora (15/08/2014): «Organizaciones repudian primer año de Horacio Cartes». Disponible en: http://www.ultimahora.com Última Hora (26/08/2013). «Paraguay decreta el envío de militares a la región donde opera el grupo armado». Disponible en: http://www.ultimahora.com Última Hora (27/08/2013). «PMAS no rechazó la ley y ahora critica». Disponible en: http://www.ultimahora.com Última Hora (15/09/2013). «En San Pedro piden derogar la ley que moviliza a los militares». Disponible en: http://www.ultimahora.com

Última Hora (28/10/2013). «Policía reprime a manifestantes luego de aprobación de ley de APP». Disponible en: http://www.ultimahora.com 5 Días (3/09/2014) «Las relaciones internacionales y el primer año de gestión de Cartes». Disponible en: http://5dias.com.py

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