KULTTUURIYMPÄRISTÖ TYÖPÖYDÄLLÄ Pyrkimyksiä parhaisiin k äy täntöihin
Pi r k a n m a a n m a a k u n ta m u s eo 2016 2
Teksti: Anna Lyyra-Seppänen ja Tuija-Liisa Soininen Taitto: Liina Luoma Kannen kuva: Pirkanmaan maakuntamuseo Julkaisija: Tampereen kaupunki, Museopalvelut, Pirkanmaan maakuntamuseo Paino: Eräsalon kirjapaino 2016 Tampereen museoiden julkaisuja 139 ISSN 1237-5276 ISBN 978-951-609-802-2 ISBN 978-951-609-804-6 (verkkojulkaisu) © Pirkanmaan maakuntamuseo 2
Sisällys JOHDANTO.............................................................. 5 PROSESSI................................................................ 9 ITSEARVIOINTI...................................................... 19 LAUSUNTOTYÖ..................................................... 23 VERKOSTO............................................................ 37 JOHTOPÄÄTÖKSIÄ................................................ 45 LIITTEET................................................................. 50
3
4 Pirkanmaan maakuntamuseo, Anu Salmela
JOHDANTO Maakuntamuseo on keskeinen kulttuuriympäristön suojelutyötä tekevä viranomainen paikallisella ja maakunnallisella tasolla. Sen monitahoinen rooli kattaa suoran vuorovaikutuksen kansalaisten kanssa, asiantuntijayhteistyön kunnallisen maankäytön ja maakunnallisten toimijoiden kanssa sekä koordinoinnin ja kehittämistyön yhteistyössä valtakunnallisen museoviranomaisen kanssa. Työn kehyksenä ovat kulttuuriympäristön suojeluun velvoittava lainsäädäntö, valtakunnalliset sopimukset, tutkimustieto ja yhteiskunnan vallitsevat arvot. Tämä julkaisu katsoo viranomaistyötä erityisesti alueellisesta ja toisaalta kokonaisvaltaisesta näkökulmasta. Viranomaistyönkin parissa on hyvä muistaa, että kulttuuriympäristön arvot määritellään ensisijaisesti suhteessa ihmiseen. Jos afrikkalaisen sanonnan mukaan lapsen kasvattamiseen tarvitaan koko kylä, kulttuuriympäristön suojeluun tarvitaan koko yhteiskunta. Maakuntamuseon ydintyöhön kuuluu paikallis-
kulttuurin ja identiteetin tukeminen laajempana toimintakokonaisuutena. Asiakkaat haluavat paitsi viranomaisten kohtaamisia, myös tietopalveluita, koskivat ne sitten uuden rakentamista, vanhan korjausta, oppimisprosesseja, opettamista, harrastuksia tai vain kotiseutujen vaalimista. Asiakkaat toivovat yhä enemmän mahdollisuutta osallistua, vaikuttaa ja tulla kuulluiksi. Asiakkaalle aluetasolla sijaitsevan, yhden palveluluukun periaate merkitsee sitä, että palvelu maankäyttökysymyksissä on joutuisaa ja viranomaiselta on mahdollista saada yksilöllistä palvelua. Jos neuvotteluja ja maastokäyntejä voidaan tehdä joustavasti ja tietojärjestelmät ovat ajan tasalla, asiakkaan käytettävissä on paras mahdollinen asiantuntemus. Tulevaisuudessa maakuntamuseoiden ja sen yhteistyökumppanien resurssit voivat vähentyä. Myös viranomaistyöhön voi kohdistua muutospaineita. Maankäyttöhankkeet eivät osoita vähenemisen merkkejä. Lähes 500 lausuntopyyntöä vuodessa ei ole Pirkan5
6
Työn tehokkuuteen vaikuttaa myös henkilöstöosaaminen: ammattitaito, työyhteisötaidot ja johtamismenetelmät, joita tarkastellaan julkisyhteisöjen arviointimallin (CAF) työkalujen avulla. CAF pyrkii hahmottamaan organisaation nykyisen iskukyvyn ja sen, millainen olisi jatkossa erinomainen kulttuuriympäristön suojelua edistävä organisaatio. Vaikka tähtäimessä on tehokkuus, CAF ottaa huomioon myös työn oikean mitoittamisen kuormittumisen ja jaksamisen näkökulmasta. Mielenkiintoista on, voidaanko priorisoinnilla, työn oikealla suuntaamisella, vaikuttaa sekä työn tehokkuuteen, vaikuttavuuteen että työhyvinvointiin. Raportista on luettavissa myös Museoviraston ja Pirkanmaan maakuntamuseon järjestämillä viranomaistyön neuvottelupäivillä Vapriikissa 23.1.2015 pidetyn priorisointityöpajan tulokset sekä maakuntamuseoille järjestetyn kyselyn tulokset. Kulttuuriympäristön suojelun tehostamista verkosPirkanmaan maakuntamuseo
maalla harvinaisuus. Jonossa on jatkuvasti kymmeniä maankäyttöasioita viranomaisen tavoitteellisen lausuntoajan ollessa pisimmillään neljä viikkoa. Pirkanmaan maakuntamuseossa viranomaistyöhön kohdistuu 6,2 henkilötyövuotta. Kriittinen kysymys on, voidaanko maankäytön ohjauksessa tunnistaa priorisoitavia toimenpiteitä. Priorisoinnin tulisi perustua lainsäädäntöön, työn vaikuttavuuteen ja asiakaspalvelun laatuun. Jotta priorisointipohdinnoissa päästäisiin eteenpäin, on läpivalaistava kulttuuriympäristötyön prosessi, selvitettävä, miten työ sujuu tehokkaimmin ja mitkä ovat sen keskeiset laatutekijät. Tuloksena on, jos työssä onnistutaan, vähintään kursorinen esitys kulttuuriympäristötyön viranomaistoiminnan parhaista käytännöistä sovitulla laatustandardilla. Vaikka kirjasessa piirtyy kuva kulttuuriympäristön suojelutyön kokonaisuudesta, haasteena on etenkin lausuntoprosessin ja sen vaikuttavuuden analysointi.
toitumisen avulla pohditaan omassa osiossaan. Ne ovat tulosta erillisistä keskusteluista yhteistyökumppanien kanssa sekä ohjausryhmätyöskentelystä. Hankkeen ohjausryhmässä ovat olleet edustettuina yksikönpäällikkö Leena Stranden (Pirkanmaan ELY-keskus), maakuntakaavajohtaja Karoliina Laakkonen-Pöntys (Pirkanmaan liitto), lupa-arkkitehti Annika Alppi (Tampereen kaupungin rakennusvalvonta), aluearkkitehti Minna Kulojärvi (Sastamalan ja Punkalaitumen kunnat), rehtori Ritva Ojalehto (Tampereen kesäyliopisto), koordinaattori Irma Rantonen (Rakennuskulttuurikeskus Piiru), osastonjohtaja Mikko Härö (Museovirasto), tuotantojohtaja Toimi Jaatinen (Tampereen kaupun-
ki) sekä tutkijat Ulla Lähdesmäki, Hannele Kuitunen, Anna Lyyra-Seppänen ja yksikönpäällikkö Tuija-Liisa Soininen Pirkanmaan maakuntamuseosta. Lämmin kiitos kaikille työtä ohjanneille ja siihen kokemuksiaan antaneille tahoille! Raportin tekijät toivovat, että työ edistää sopivien työkalujen etsimistä ja löytämistä kulttuuriympäristön viranomaistyössä. Nähtäväksi jää, voidaanko suojelutyön prosessia kirkastamalla suunnata työtä entistä tehokkaammin. Selvää lienee kuitenkin, että kestävintä kulttuuriympäristön suojelua syntyy, kun sitä tehdään ihmisiä varten ja yhdessä ihmisten kanssa.
7
8 Pirkanmaan maakuntamuseo
PROSESSI E
Viranomaistyön avainprosessi on kulttuuriympäristön suojelu maankäytön ohjauksen avulla. Prosessilla on monia rajapintoja. Sen sisällä olevan lausuntotyön ympäristö muodostuu useista sisäkkäisistä prosesseista. Lausuntoprosessia tarkastellaan viranomaisen arkityön näkökulmasta. Työhön vaikuttavat monenlaiset laatutekijät. Kumppanuudet muodostuvat yhteistyöstä toisten viranomaisten ja muiden sidosryhmien kanssa. Ne yhdessä sopimusten ja strategioiden kanssa muodostavat kehyksen ydintehtävälle. Kulttuurisesti kestävän viranomaistyön eettisenä perustana on yhteiskunnan osoittama kulttuuritahto. Lainsäädäntö on kuitenkin vain osa kulttuuritahtoa. Sen toteuttaminen edellyttää jatkuvaa arvokeskustelua ja vuoropuhelua kansalaisten kanssa.
KULTTUURITAHTO
D SOPIMUKSET JA STRATEGIAT
C VIRANOMAISTYÖN KUMPPANUUDET
B LAUSUNTOTYÖTÄ TUKEVAT PROSESSIT
A LAUSUNNOT
9
VIRANOMAISTYÖN KUMPPANIT JA ASIAKKUUDET
VIRANOMAISTAHOT ELY-KESKUS RAKENNUSVALVONNAT
KUNNAT: KAAVOITUS
OHJAUSRATKAISUT
KULTTUURIPERINNÖN OMISTAJAT JA HALLINNOIJAT
YRITYKSET
10
TYÖNJAKO
MUSEOVIRASTO
SOPIMUKSET
OHJAUS
STRATEGIAT
KULTTUURIYMPÄRISTÖN VIRANOMAISTYÖ MAAKUNTAMUSEO
MAAKUNNAN LIITTO
MAAKUNTAMUSEO RESURSSIT
NEUVONTA TUKIRAKENTEET
KOULUTUSTOIMIJAT
TYÖNJAKO HANKKEET
MUUT KUMPPANIT
KANSALAISJÄRJESTÖT JA YKSITYISET KANSALAISET
Strategiat ja sopimukset EUROOPPALAINEN JA GLOBAALI TASO
Kansainvälisesti merkittävin kulttuuriympäristöalaa ohjaava strategia on vuonna 2015 Suomessa ratifioitu Faron sopimus. Se ohjaa käyttämään kulttuuriperintöä edistämään inhimillistä kehitystä ja elämänlaatua. Faron sopimus kannustaa myös etsimään innovatiivisia yhteistyötapoja ja parantamaan kulttuuriympäristötiedon saatavuutta. Suomessa Faron periaatteista halutaan painottaa erityisesti kulttuuriympäristöä osana hyvää arkea, kestävää kehitystä sekä alan avointa ja reilua hallintoa. Kansallinen maailmanperintöstrategia valmistui vuonna 2015. Strategia linjaa Suomen vastuulliseksi maailmanperintövaikuttajaksi yhdessä muiden maiden kanssa. Strategian voimavaroiksi luetaan paitsi maailmanperintökohteiden arvot myös toimijaverkostot ja uudet ideat. VALTAKUNNALLINEN TASO
Valtakunnallinen kulttuuriympäristöstrategia 2014– 2020 julkaistiin vuonna 2014. Strategia sisältää toimeenpanosuunnitelman (OKM & YM 2015). Strategia
painottaa kulttuuriympäristöä yhteisöjen voimavarana, jonka hyvällä hoidolla vahvistetaan kestävää kehitystä. Hyvään kulttuuriympäristöpolitiikkaan kuuluvat hyvä hallinto ja kansalaisten huomiointi. Strategian odotuksia ovat mm. museoviranomaisten välisen työnjaon selkeytyminen sekä hallinnon, kansalaisten ja elinkeinoelämän välisen vuoropuhelun lisääminen. Strategia painottaa yhteistyötä elinkeinoelämän kanssa ja kulttuuriympäristön taloudellisen vaikuttavuuden osoittamista. Toimeenpanosuunnitelmaan kuuluu myös tavoite työn vaikuttavuuden ja kulttuuriympäristön viranomaispalvelujen saatavuuden arvioinnista. Maakuntamuseoiden, ympäristöhallinnon ja Museoviraston yhteisiksi tavoitteiksi asetetaan tutkimustiedon käytön edistäminen ja hyvien käytäntöjen kokoaminen. Odotuksena on mm. 1900-luvun lopun rakennettua ympäristöä koskevan hoito-ohjeiston laatiminen. Temaattisten kokonaisuuksien haltuunotto parantaa suojelutyön yhtenäisyyttä maakunnissa, mutta vaatii myös runsaasti resursseja. Vaikuttavuuden arviointi nousi keskeiseksi kysymykseksi myös kulttuuriympäristöviranomaistyön neuvottelupäivän työpajassa Tampereella 2015. Oleellista on mm. hahmottaa, kenen vastuulla vaikuttavuuden 11
arviointityö on. Hyvänä esimerkkinä on useissa strategioissa esitetty tarve taloudellisen vaikuttavuuden arviointiin. Minkälainen on maakuntamuseon rooli tässä yhteydessä? Mikä kuuluu Museoviraston työsarkaan? Museoviranomaisten väliset sopimukset kulttuuriympäristön vaalimisen yhteistyöstä ovat perusta kulttuuriympäristön suojelulle valtaosassa Suomea. Arkeologian ja rakennetun ympäristön maakunnalliset asiantuntijat hoitavat noin puolet maamme kulttuuriympäristöviranomaisen tehtävistä. Tämän lisäksi rakennetun ympäristön viranomaisasiantuntijat hoitavat lakisääteisiä suojelutehtäviä kahdeksassa maakunnassa ja pelkästään arkeologian osalta tehtäviä hoidetaan kahdessa maakunnassa. Suomesta löytyy vain kolme ns. valkoista aluetta, joissa näitä maakunnallisia asiantuntijoita ei ole lainkaan: Kanta-Häme ja Pohjois-Karjala ja Tornionlaakso osana Lapin maakuntaa. Museovirasto yrittää paikata puutteita omalla viranomaistoiminnallaan sen lisäksi, että hoitaa valtakunnallisen museoviranomaisen tehtäviä ja luo valtakunnallisia ohjeistuksia, joiden avulla työtä pitäisi voida tehdä samalla periaatteella eri puolilla maata.
12
MAAKUNTATASO
Maakuntamuseot osallistuvat yhteistyössä ELY-keskusten ja liittojen kanssa maakunnallisten ympäristöohjelmien ja -strategioiden kehittämiseen. Tässä yhteydessä museoviranomaisen on pystyttävä tuomaan historiallista syvyyttä ja kulttuuriympäristöarvoja maankäytön tavoitteita koskevaan keskusteluun. Erityisen tärkeää on huolehtia maakunnallisten kulttuuriympäristötietovarantojen saavutettavuudesta ja yhteensopivuudesta Esimerkiksi Pirkanmaan ympäristöohjelma 2011– 2016 (Pirkanmaan liitto 2011) asetti maakuntamuseon tehtäviksi erityisesti kulttuuriympäristön hoidon menetelmien kehittämisen ja yhteisen kulttuuriympäristötietojärjestelmän kehittämisen. Tehtävät on listattu museoviranomaisen suostumuksella, aikana, jolloin taloudelliset näkymät olivat nykyistä suotuisampia. Työtä tehdään mm. Adoptoi monumentti -ohjelman ja korjausrakentamisen neuvontapalvelujen avulla ja kehittämällä SIIRI-tietojärjestelmää. SIIRI-inventointityökalun laajempi, maakunnallinen käyttöönotto on museoviranomaisen etu, koska silloin aineisto saadaan tehokkaasti ja edullisesti samaan tietojärjestelmään viranomaisten hyödynnettäväksi. Kulttuuriympäristön asiantuntijana maakuntamu-
seo on mukana kehittämässä koko maakunnalle hyvää ympäristöä ja elinvoimaa. Laadukas maankäyttö ja kulttuuriympäristön hyvä hoito ovat kasvavien kaupunkiseutujen tunnustettuja vetovoimatekijöitä. Kuntien vähetessä toimitaan yhä enemmän ylikunnallisten rakenteiden ja seutukuntien kautta. Maakuntamuseon vastuu korostuu muuttuvassa tilanteessa, sillä kulttuuriympäristöä pidetään usein seudullisesti vahvana identiteettitekijänä.
Pirkanmaan maakuntamuseo
KUNTATASO
Kuntien, kaupunkien ja kaupunkiseutujen strategioissa huomio kiinnittyy käytännön työkalujen, kuten tietohallinnon ja kuntalaisten vaikutusmahdollisuuksien kehittämiseen. Museoviranomaisen toimintaa ohjaa hyvän hallinnon ja kuulemisen tavoite. Yhden luukun periaate, asiakaslähtöisyys ja palvelumuotoilu kietoutuvat kokonaisuudeksi, jossa ytimenä ovat tontin tai maiseman lisäksi ympäristön käyttäjä ja toimintamahdollisuudet. Esim. Tampereen kaupunkistrategia voi osaltaan toimia mallina nykyaikaisesta tarpeesta virtaviivaistaa palveluja, luoda uusia yhteistyömalleja kansalaisten ja viranomaisten välillä sekä tehdä vaikuttavuusarviointia. Strategian arvot – yhdessä tekeminen 13
ja kuntalaisten kanssa toimiminen – voivat olla käyttökelpoisia ohjaamaan myös maakuntamuseota työtapojen valinnassa. Samalla on todettava, että yleisötyö toivotussa laajuudessaan vaatii usein resursseja, joita ei ole saatavilla.
Kulttuuriympäristöviranomaisen suojelutehtävä alkaa ennen maankäytön ohjaamista lausunto- ja neuvotteluprosessilla ja jatkuu sen jälkeen. Haasteena on saada suojeluprosessi osaksi yhteiskunnan normeja siten, että se alkaa jo kodeissa ja jatkuu myönteisenä, hyvinvointia edistävänä arvomallina läpi elämän. Tämän vuoksi olisi hyvä onnistua luomaan työmuotoja, jotka edistävät yleisen kulttuuritahdon syntymistä. Kyse on pitkäjänteisestä asennevaikuttamisesta, joka lähtee siitä, että kansalaiset saadaan tuntemaan, että heitä tarvitaan kulttuuriympäristön vaalimisessa. Tällä hetkellä on yleistä, että pyritään osoittamaan, miten kulttuuriympäristö vaikuttaa hyvinvointiin. Olisi hyödyllistä myös selvittää, mikä merkitys kulttuuriympäristön 14
Pirkanmaan maakuntamuseo, Miinu Mäkelä
Kulttuuritahto, asiakkaat ja palvelumuotoilu
hoitamisella tai hoitamatta jättämisellä on kansallisvarallisuuden tilaan. Tätä pitäisi tutkia taloudellisin mittarein. Oman alueensa erityispiirteiden tuntijana maakuntamuseo voi olla hankkeiden moottori ja hankerahoituksen hakija. Moni kestäväksi osoittautunut toimintamuoto on saanut alkunsa hankkeena. Pirkanmaalla on viime vuosina panostettu kansalaisten osallisuuteen ja oppimiseen tähtääviin hankkeisiin. Adoptoi monumentti -toiminta, perinnerakennusmestari- ja kulttuuriluotsityö ovat esimerkkejä valtakunnallisen kulttuuriympäristöstrategian mukaisista kansalaisten arkeen ja hyvinvointiin hyvällä tavalla vaikuttavista työmuodoista, jotka samalla parantavat kulttuuriympäristön tilaa. Kulttuuriympäristöviranomaistyössä tulisi tehdä palvelumuotoilua. Se edellyttää asiakkuuksien tunnistamista ja palveluiden hahmottamista kokonaisuuksina, joita sanotaan tuotteiksi. Jotta voidaan arvioida, miten palvelupaketti asiakkaalla toimii, museoviranomaisen tulisi saada tietoa siitä, millainen palvelu on asiakkaan kokemana. Palvelupolun hahmottamiseksi olisi selvitettävä, mitkä kohdat prosessissa tuottavat asiakkaalle vaikeuksia ja mitkä tekijät asiakas kokee arvokkaiksi.
Julkisessa palvelussa, jonka tuottajaa asiakas ei voi valita, kriittisiä laatutekijöitä ovat sujuvuus ja luotettavuus. Viimeksi mainittu käsittää parhaan mahdollisen asiantuntemuksen ja asiakkaiden yhdenvertaisen kohtelun. Asiakkaiden yhdenvertaisen kohtelun tiellä saattaa olla erilaisia, maakuntamuseosta riippumattomia perusteita. Esimerkiksi yksityiset, pienet hankkeet tai maanomistajat saavat yhteiskunnalta ilmaista arkeologista kenttätyöpalvelua. Yllättäen myös suuret yritykset voivat tapauksittain saada yhteiskunnan tukea. Tämä tulee Museoviraston uusimman (2015) tulkinnan mukaan kyseeseen esimerkiksi, jos kyseessä on pienehkö hanke. Yleensä suuret yritykset ja yksityiset hankkeet, yhteisöt ja kunnat ovat kuitenkin tilaajan ja maksajan asemassa. Asiakastyytyväisyyskyselyt ja asiakaspalautteen systemaattinen käsittely ovat sovellettavissa kulttuuriympäristötyöhön. Kaikkea palvelumuotoilua ei kuitenkaan voi perustaa lausunnon miellyttävyyteen, on olemassa muita, yleisiä hyvän palvelun laatukriteereitä, joiden toteutumista voi seurata asiakaskyselyin. Kestävä palvelumuotoilu edellyttäisi asiakkaan mukaanottoa paitsi palvelun arviointiin myös suunnitteluun. Ajankohtainen esimerkki yhteisestä suunnitte15
lusta valtakunnan tasolla on sähköinen rakennuslupapalvelu, jonka kehittämisessä museoviranomainen ja rakennusvalvonta ovat ikään kuin toistensa asiakkaina antamassa ja saamassa palvelua. Viranomaistyön asiakkaat voidaan jakaa kolmeen pääryhmään: viranomaisasiakkaisiin, yksityisiin asiakkaisiin ja kolmanteen sektoriin. Pirkanmaalla tehdään lisäksi säännöllistä yhteistyötä koulutuskumppanien kanssa. Yhteinen suunnittelu ja sisällöntuotanto eri oppilaitosten kanssa kasvanee tulevaisuudessa. Museoviranomaisen näkökulmasta hyöty on kahdensuuntaista: suojelumyönteisyys kasvaa ja viranomaisen tiedot kentän tarpeista ja tutkimustiedosta päivittyvät. Kulttuuriympäristöpalveluista on hyvä luoda myös omaleimaisia, kohdennettuja konsepteja, joissa huomioidaan paitsi asiakastyypit myös maakunnan pai-
16
kalliset piirteet. Palvelumuotoilu voi antaa kaivattuja työkaluja myös museoviranomaisen ja sen taustalla olevan museo-organisaation julkisuuskuvan ja brändin rakentamiseen. Resurssien kohdentaminen ja toiminnan profiloiminen temaattisesti ei silti saa vaarantaa lain edellyttämää kansalaisten yhdenvertaisuutta maankäytön kysymyksissä. Viranomaistyön KURVI 2015 -neuvottelupäivän työpajassa todettiin, että tulisi yhä enemmän miettiä museoviranomaisen työn vaikuttavuutta kulttuuriympäristön arvostamiselle ja säilymiselle. Tehtävän ja tulosten kirkastaminen museoviranomaiselle itselleen auttaa sen välittämistä myös asiakkaalle. Kun edellä mainittu on selvillä, on helpompi orientoitua myös palvelumuotoiluun ja esim. tiedotushaasteisiin.
17 Pirkanmaan maakuntamuseo, Anniina Pyy
18 Pirkanmaan maakuntamuseo, Liina Luoma
ITSEARVIOINTI Miten onnistuimme tänään? Niin kulttuuriympäristön viranomaistyön laadun arviointi kuin resurssien oikein suuntaaminenkin kaipaavat tuekseen itsearviointia ja siihen varta vasten kehitettyjä työkaluja. Euroopan unionin julkisille organisaatioille kehittämä Common Assessment Framework (CAF) on pienin muutoksin sovellettavissa myös museoviranomaisorganisaation arviointimalliksi. Mallia kannattaa soveltaa kulttuuriympäristötyöhön niin sisältökysymysten kuin menetelmänkin osalta. Systemaattinen ja säännöllinen itsearviointi voi kirkastaa viranomaistehtävän ydinprosesseja ja auttaa näkemään resurssien ja tuotoksen välisen suhteen sekä siihen vaikuttavat laatutekijät. Pirkanmaan maakuntamuseossa toteutettiin itsearviointi CAF-työkalulla 2015. Arviointiin osallistui vakituinen henkilöstö projektityöntekijän koordinoimana. Prosessi toteutettiin ohjattuina ryhmä- ja osaryhmäkeskusteluina valmiin, CAF-mallista räätälöidyn kysymyspohjan saattama-
na ja siihen kului aikaa yhdeksän kuukautta. Monet hyvä ajatukset vaativat syntyäkseen aikaa ja useita keskusteluja. Oma aikansa kuluu myös aitoon työhön sitoutumiseen oikean oivaltamisen kautta. Keskustelusessioiden aineistosta työstetään mm. oman ja yhteisen työn keskeiset vahvuudet ja parantamisalueet. Parantamisalueista johdetaan kehittämiskohteet. Itsearviointiprosessi vaatii paneutumista ja oman työn katsomista ulkopuolelta suhteessa ympäröivään yhteiskuntaan. CAF-prosessi auttaa saamaan erilaiset näkemykset esiin. Pirkanmaan maakuntamuseon kokemus on myös, että on hyvä pyrkiä arvioinnissa ja ehdotuksissa konkretiaan. Todettua on myös, että yhteisesti työstetty ja jaettu itsearviointitulos tuntuu vahvistavan keskinäistä luottamusta, mikä luo perustaa myös organisaation ulkoiselle toimintakyvylle. Itsearvioinnin avulla tarkastellaan organisaation ominaisuuksia muutaman keskeisen teeman läpi. Niitä ovat esimerkiksi kysymykset siitä, miten arvot oh19
jaavat arjen työtä, miten tiedon hallinta ja jakaminen tukee viranomaistyötä ja mitkä työtavat edesauttavat sujuvuutta ja asiakastyytyväisyyttä. Pirkanmaan maakuntamuseoon kohdistuneessa CAF-itsearvioinnissa todettiin mm. seuraavia organisaatioon jo sisäänrakentuneita asioita, jotka edesauttavat menestymistä viranomaistehtävässä: 1. Arvot edellä
• Maakuntamuseolla on visio ja strategia. • Strategian tavoitteet näkyvät jokapäiväisessä työssä. Yksikkö saa ja haluaa kehittää. • Arvopohdinta koskee sekä suojelutyön sisältöä (ohjausratkaisut) että tekemisen tapaa.
tokanta ja resursseja tietosisällön sekä käytettävyyden kehittämiseen. Yksikkö on mukana avoin data -hankkeissa. • Tiedottaminen on aktiivista. • Sidosryhmien kanssa on yhteisiä hankkeita ja kumppaneita on löydettävissä uusiin kehittämishankkeisiin. 3. Työekonomiaa
• Toimistosihteerin työpanos lausuntoasioiden valmistelussa ja käsittelyssä. • Tutkijoilla joustava aluejako maankäytön ohjauksessa. • Oma tulonhankinta antaa mahdollisuuden suunnata resursseja kehittämiseen joustavasti.
2. Tietoyhteisö
• Organisaatiossa on matala hierarkia. Tämä tarkoittaa keskustelevaa työyhteisöä, yhteistä innovointia ja keskinäistä luottamusta. • Yksikössä vallitsee luottamus kollegiaaliseen asiantuntemukseen. Johtaminen on sallivaa. Sisäinen tiedonvälitys on joustavaa ja laajaa. Eri tutkimusalojen ammattilaiset työstävät suojeluasioita yhteistyössä. • Käytettävissä on sähköinen kulttuuriympäristön tie20
4. Asiakaslähtöisyys
• Palvelut ovat lähellä ja hyvin saavutettavissa. • Pitkän linjan asiantuntijuus ja alueellinen asiantuntemus herättävät luottamusta asiakkaassa. • Asiakkaiden oikeudet tunnetaan yhtenä huomioonotettavana arvona. • Asiakkaita pystytään palvelemaan yksilöllisesti ja tarvittaessa nopeasti.
21 Pirkanmaan maakuntamuseo, Miia Hinnerichsen
22 Pirkanmaan maakuntamuseo, Kaisa Ansami
LAUSUNTOTYÖ Lausuntotyön prosessia, osallistumista maankäytön ohjaukseen eri kaavavaiheissa sekä ajankäytön jakautumista prosessin eri vaiheisiin tutkittiin case study -selvityksellä 2014 – 2015. Lisäksi mallinnettiin keskeisten kumppanien roolia viranomaistyössä. Lausuntoprosessin tärkeimmät laatutekijät todettiin yhteisiksi kaikille hanketyypeille. Tärkeitä tekijöitä prosessin laadulle ovat luonnollisesti resurssit. Konkreettisten tulosten saamiseksi näkökulmaksi valittiin kuitenkin nykyinen, niukahko resurssointi ja sen puitteissa saavutettavat laatutavoitteet, sikäli kuin ne ovat realistisia. Resurssitekijöiden ulkopuolelta valittiin neljä tärkeää laatutekijää: selvitysaineistojen laatu ja saatavuus, hankevastaavan yhteistyöhalukkuus, kohteen ja alueen tuntemus sekä tietojärjestelmän kattavuus ja luotettavuus. Lausunnon laatimiseen vaikuttavat myös ammattiosaaminen, tausta-aineiston laatu ja käytännön aikataulujärjestelyt. Ammattiosaamisen osalta lähtö-
kohtana on, että maakuntamuseoon on voitu rekrytoida parhaat mahdolliset asiantuntijat. Se ei kuitenkaan riitä, vaan tässä tehtävässä osaaminen on jatkuvan kehittämisen kohde. Miten sitten tutkijoiden substanssiosaaminen saadaan tehokkaimmin viranomaistyön käyttöön? Viranomaisprosessin laatua edistävien tai vaikeuttavien tekijöiden on todettu olevan samanlaisia kaikissa maankäyttöhanketyypeissä. Painavin lausuntotyöhön vaikuttava tekijä on selvitysaineistojen kattavuus ja laatu. Se liittyy läheisesti tietojärjestelmän ajantasaisuuteen ja toimivuuteen, käyttökelpoisiin rajapintoihin ja avoimen datan saavutettavuuteen. Hankkeen tai hankevastaavan yhteistyöhalukkuus on merkittävä kulttuuriympäristöviranomaisen työtä edistävä tai huonossa tapauksessa lisäävä tekijä. Siihen pyritään vaikuttamaan asiallisella kommunikoinnilla ja tarjoamalla koulutusta. Myös työskentelyalueen tuntemus on merkittävä laatutekijä. Koulutus lisää alueen tunte23
musta, monesti hyvän tason saavuttamiseen tarvitaan vuosia. Verkostoitumiseen ja hyvien yhteistyösuhteiden luomiseen tulee myös varata kohtuullisesti aikaa. LAUSUNTOA TUKEVAT PROSESSIT
Lausuntoa tukevat prosessit sisältävät maankäyttöhankkeen matkan museoviranomaisen käsittelyssä, mahdollisen maastotyön sekä neuvottelut. Keskeinen vaihe on sisäinen maankäyttöpalaveri, jossa sovitaan hankkeiden vastuuvalmistelija ja tehdään arvio hankkeen ominaisuuksista ja mm. vaativuudesta. Tätä edeltää tiedonhaku (aiemmat lausunnot, kokemus, neuvottelumuistiot). Tietojärjestelmän tiedot ovat reaaliaikaisesti käytössä palaverissa. Kulttuuriympäristön sähköisen tietojärjestelmän ja eri paikkatietoaineistojen tehokas käyttö ja kehittäminen ovat avainasemassa. Selvitysaineiston laatu vaikuttaa suoraan lausunnon tekemiseen. Hyvän asiantuntijanäkemyksen perustaksi tarvitaan ajantasaiset ja riittävän kattavat
kulttuuriympäristöselvitykset. Näiden puuttuessa lausuntotyöhön liittyy runsaasti aikaa vievää selvitysten arviointia, jopa selvitysten ohjausta ja ylimääräisiä maastotarkastuksia. Aina ei purku- tai muutoshankkeissa ole perusteita vaatia selvityksiä. Tällöin ratkaisu riippuu siitä, pystyykö museo tekemään ylimääräistä virkatyötä maastossa tai arkistoissa. Puutteellinen selvitysaineisto johtaa usein tarpeeseen lausua samasta hankkeesta kahteen kertaan. Maastokäynnit vievät yhä pienemmän osan lausuntotyön ajasta. Toisaalta maastokäynnit lyhentävät asian käsittelyä työpöydän ääressä. Maastokatselmuksista säästyvä aika kuluu selvitysaineistojen läpikäyntiin. Varsinkin haastavissa tapauksissa tutkijan henkilökohtainen maastotyö antaa varmuutta ohjausratkaisulle ja selkeyttää lausunnon perusteluja. Maastotyöhön yhdistyy usein vaikuttamista neuvotteluilla. Neuvottelutyö painottuu tapaustutkimuksen mukaan kaavaluonnosvaiheeseen, erityisesti tilanteeseen,
Painavimmat viranomaisprosessin laatutekijät kulttuuriympäristön suojelun näkökulmasta:
Selvitysaineistojen laatu ja saatavuus
24
Hankevastaavan yhteistyöhalukkuus
Kohteen ja alueen tuntemus
Tietojärjestelmän kattavuus ja luotettavuus
K u va tP
ir k
an
m
aa
n m aa
ku am nt
use o, I r j a L e h t o n e
n
jolloin ehdotus ei ole tullut vielä vireille, mutta kaavoittaja etsii ratkaisuja ja reagoi luonnosvaiheen lausuntoihin. Mikäli voitaisiin luopua lausumisesta samasta hankkeesta kahdesti, neuvottelujen asema korostuisi entisestään. Näyttää kuitenkin siltä, että luonnosvaiheesta ei voida luopua siksi, että paras tulos saadaan ohjaamalla maankäyttöhanketta jo suunnitteluvaiheessaan oikeaan suuntaan. Useimmat suunnittelijat
haluavat kulttuuriympäristöviranomaisen kommentit jo luonnosvaiheessa, jotta suunnitteluprosessi ei pysähtyisi pitkäksi aikaa ehdotusvaiheeseen. Mikäli luonnosvaiheen tukena ei ole jo riittäviä selvityksiä, niiden hankkiminen ja sisällyttäminen suunnitteluun voi viedä työn ehdotusvaiheesta takaisin lähtöruutuun. Lisäksi ehdotusvaiheessa kaavoittaja pyytää lainkin perusteella uutta lausuntoa. Toisaalta hyvän luonnosvaiheen 25
kuulemisen jälkeen työn määrä on ehdotusvaiheessa sekä suunnittelijalla ja museoviranomaisella jo vähäisempi. Neuvotteluvaikuttamisen painottaminen nousi esiin myös viranomaistyön KURVI-neuvottelupäivässä 2015. Neuvottelun vahvistaminen työmuotona on yhteydessä siihen, että pyritään vaikuttamaan asiaan mahdollisimman varhain. Neuvottelutilanne vaatii toisinaan laajan aineiston nopeaa omaksumista sekä reagoimista vasta neuvottelutilanteessa eteen tuleviin, yllättäviin kysymyksiin. TAPAUSTUTKIMUS (Liite 3)
Tapaustutkimuksessa tarkasteltiin 25 maankäyttöhanketta. Tarkastelu rajattiin kaavahankkeisiin ja ulkopuolelle jätettiin infran rakentamisen hankkeet ja erityisen ongelmalliset hankkeet, joissa kulttuuriympäristö on lähtökohtaisesti uhattuna tai huomattavan vahingoittunut. Työllistävin hanketyyppi oli yleiskaava. Siinä käytettiin neuvotteluun ja lausunnon laatimiseen eniten aikaa. Mitä tulee asemakaavoihin, niiden hallinnollinen käsittely ja selvitysaineistoon perehtyminen vaativat lähes yhtä paljon aikaa kuin lausuntotyö. Lupa-asioissa ajankäyttö jakautui tasaisimmin prosessin eri vaiheisiin. Huomattavaa oli kuitenkin, että maas26
totyön osuus ja aikaavievyys nousi suureksi lupalausuntojen vaikuttavuuteen nähden. Tuloksena voi todeta myös, että keskittämällä työpanosta kaavahankkeiden luonnosvaiheeseen säästetään sekä omaa että muiden viranomaisten työaikaa ehdotusvaiheessa ja sitä kenties seuraavissa prosesseissa. Kulttuuriympäristöviranomaisen työn vaikuttavuutta arvioitiin neliportaisella asteikolla siitä näkökulmasta, miten kulttuuriympäristön suojelutavoitteet toteutuivat kaavassa tai luparatkaisussa. Työmäärää verrattiin vaikuttavuuteen. Kunkin hankkeen työmäärää verrattiin kohteen intensiteettiin eli alkuoletuksena tiedettyihin arvoihin, kuten RKY, maisema-alueet ja arkeologinen potentiaali. Tulosten perusteella oli selvää, että työmäärä ja vaikuttavuus olivat parhaiten tasapainossa osayleiskaavoissa ja asemakaavoissa. Osayleiskaavoissa työmäärä ja kohteen intensiteetti olivat samanvahvuisia, muissa hanketyypeissä hajontaa oli enemmän. Viranomaisen resurssien kohdennus osayleiskaavoihin on siis vaikuttavuudeltaan tehokasta. Asemakaavoissa tehokkuus on ollut vaihtelevampaa, joskin kohtuullisen tehokasta, lupa-asioissa jopa heikkoa. Lupa-asioissa työmäärä todettiin siis yleisesti lausuntojen vaikuttavuuspotentiaalia suuremmaksi.
27 Pirkanmaan maakuntamuseo
Eri hanketyyppien alueellinen kokoero vaikuttaa luonnollisesti osayleiskaavojen ja asemakaavojen vaikuttavuuden vertailuun. MAAKUNTAMUSEOKYSELY (LIITE 2)
Tapaustutkimusta täydennettiin viranomaistyötä tekeville maakuntamuseoille suunnatulla kyselyllä, jossa tiedusteltiin viranomaistyön kumppanuuksia ja työnjakoratkaisuja, pyydettiin kokemuksia priorisoinnista lausuntotyössä ja ylipäätään parhaista käytännöistä maakuntamuseon viranomaistyössä. Kyselyn perusteella maakuntamuseoissa ei ole juurikaan tehty tarkoituksellista viranomaistehtävien priorisointia. Kumppaniyhteistyöhön maakunnallisten viranomaisten kesken vaikuttavat edelleen hyvät henkilösuhteet, mutta myös kehittyvät tietojärjestelmät rajapintoineen. Uusien vi-
28
ranomaispalveluiden, kuten sähköisen rakennuslupapalvelun, odotetaan sujuvoittavan työtä. Kaavahankkeissa maakuntamuseot haluavat panostaa kokemuksiensa mukaan voimakkaimmin luonnosvaiheen vaikuttamiseen. Kirjallinen lausunto on dokumenttivoimansa vuoksi edelleen pääasiallinen ohjaustyökalu, mutta myös neuvotteluteitse edetään tilanteen mukaan. Maankäyttöhankkeen ohjaus etenee harvoin kuitenkaan pelkästään neuvottelun varassa. Nousevana trendinä voidaan todeta palvelumuotoilun huomiointi viranomaistyössä. Tulevaisuudessa viranomaistehtäväkin tulee pukea tuotteeksi ja asiakastyytyväisyyden mittaamiselle tulee hakea sopivia mittareita. Asiakkuusajattelua on syytä soveltaa sekä kansalaisten että viranomaiskumppaneiden suuntaan.
Suojelutyön ja vaikuttavuuden prosessit
RESURSSIT HENKILÖSTÖ JOHTAMINEN TILAT TYÖKALUT STRATEGIAT BUDJETTIRAHOITUS
S PANO
TUO
YDINPROSESSI VIRANOMAISTYÖ
MAANKÄYTÖN OHJAUS OHJAUSRATKAISUT LAUSUNNOT NEUVOTTELUVAIKUTUS
S
YDINPROSESSIN OSAT LAUSUNTOTYÖ NEUVOTTELU MAASTOTYÖ KÄSITTELY SIHTEERITYÖ MUU TYÖ
TOS
VAIKUT U
KUMPPANIT VIRANOMAISTAHOT MUUT KUMPPANIT
KULTTUURIYMPÄRISTÖN TILA
TOIMINTA
IHMISTEN KULTTUURIYMPÄRISTÖ
29
30 Pirkanmaan maakuntamuseo, Miia Hinnerichsen
PARHAAT KÄYTÄNNÖT LAUSUNTOTYÖSSÄ 1. Hankkeiden jako tutkijoille tarkoituksenmukaisesti
• Tutkijoiden joustava edeltä sovittu alueellinen jako, jaon tarkoituksenmukaisuus tarkistetaan aika ajoin suhteessa tutkijan muuhun työnkuvaan ja kuntaliitoksiin. • Viikoittaisessa maankäyttöpalaverissa työt jaetaan yksilöllisesti ja joustavasti muu työmäärä huomioiden. 2. Mahdollisuus keskeytymättömään työaikaan hankeaineiston haltuunotossa
• Etätyön hyödyntäminen. • Toimiston tilajärjestelyt: tiloja myös keskittymistä vaativaan työskentelyyn. 3. Hankkeen siirtyminen valmistelijalta toiselle minimoidaan
• Loma-aikojen vuorottelu. • Sama valmistelija hoitaa samasta asiasta uudelleen virinneen kohteen, jos mahdollista.
4. Lausunnonannon strateginen suuntaaminen
• OAS-vaiheessa keskitytään selvitystilanteen tarkistamiseen ja vaikuttamiseen neuvotteluissa. Jos neuvotteluun ei ehditä, lausunnon sijasta käytössä on diarioitu sähköposti, jossa määritellään tehtävät selvitykset ja se, onko museoviranomainen jatkossa osallinen. • Kaavasisältöön vaikuttaminen keskitetään luonnosvaiheeseen. • Punnitaan neuvotteluvaikuttamisen ja lausumisen suhde tapauskohtaisesti: yksinkertaisissa tapauksissa lausunto tai kommentointi diarioituna sähköpostina on usein kustannustehokkaampaa verrattuna neuvotteluun ja siihen valmistautumiseen. • Neuvottelumenettelyssä huolehdittava, että museoviranomaisen kannanotot dokumentoidaan. Muistiot tallennetaan systemaattisesti kaikkien tutkijoiden käyttöön. • Korjausrakentamisen ohjauksessa tulee vaikuttaa jo työn alkuvaiheessa restaurointiasiantuntijan toimesta. 31
Luovutaan seuraavien hanketyyppien lausumisesta: • Purkamisluvat, joihin ei sisälly uudisrakentamista: ei anneta arkeologista lausuntoa, ellei paikalla ennalta tunnettua kiinteää muinaisjäännöstä. • Rakennus- tai poikkeamisluvat, jotka syntyvät jo käsitellystä purkamislupatapauksesta: luovutaan uudisrakentamisen ohjauksesta. • Ennakoivat lausunnot kiinteistön ostoa harkitseville tahoille tai kiinteistövälittäjälle. Onko suurin osa purkamisluvista syytä jättää lausumatta? Peruste: vaikuttavuus on todettu heikoksi. Vaihtoehtoisesti reagoimisen kynnystä nostetaan. Poikkeuksena esim. lupahakemus, joka koskee kiinteistöllä ennestään tunnettua kiinteää muinaisjäännöstä; lausuminen on silloin paikallaan ja oikeusturvakysymys. 5. Maankäyttöpalaveri – prosessin nopeuttaminen kollegiaalisen avun, priorisoinnin ja linjausten avulla
• Läsnä viranomaistyötä tekevät arkeologit ja rakennustutkijat, yksikön päällikkö ja toimistosihteeri = suojelutiimi, tapauskohtaisesti kutsuttuina rakennusrestaurointiasiantuntija ja maakuntamuseotut32
kija. • Osallistujat valmistautuvat alueensa hankkeiden käsittelyyn, jos ehtivät. • Viikoittain vakiintuneeseen aikaan, rauhallinen neuvottelutila, jossa modernit av-välineet. • Palaverissa käsitellään edellisen viikkopalaverin jälkeen tulleet maankäyttöasiat ja keskustellaan linjakysymyksistä sekä merkittävistä hankkeista. • Palaverin valmistelee yksikön päällikkö, mahdollisuus valmisteluvastuun kierrätykseen. • Lausuntoasiat palaveriin diarioituina, varustettuna paikkatiedolla ja museon aiemmilla lausunnoilla, nämä tiedot jo yksikönpäälliköllä. • Toimistosihteeri laatii muistion, joka lähetetään ELY-keskukseen ja Museovirastoon. Erilliseen sisäiseen muistioon merkitään valmistelijat. • Palaverin jälkeen toimistosihteeri toimittaa valmistelijalle aineiston. Jos asiaa hoitaa 2–3 valmistelijaa, sovitaan vastuuvalmistelija ja työjärjestys. • Painoarvoltaan suurille hankkeille annetaan riittävästi käsittelyaikaa. • Mahdollisuus päätyä yhteisesti keskustellen ja yksikönpäällikön päätöksellä suoraan ”Ei huomautettavaa” -ratkaisuun, jolloin toimistosihteeri kirjoittaa
lausunnon, jonka allekirjoittajat määritellään palaverissa. Toinen allekirjoittaja on yksikönpäällikkö. • Hankemateriaali, kuvat, kartat ja paikkatieto sähköisesti käytettävissä ja heijastetaan kaikkien näkyville.
• 0-lausuntojen, joilla tarkoitetaan lausuntoa, jossa museoviranomaisella ei ole huomautettavaa suunnitelmasta, laatiminen keskitetysti (toimistosihteeri kirjoittaa, allekirjoittajat suojelutiimistä). • Toimistosihteeri hakee aineiston esille sähköisistä tai paperilla lähetetyistä aineistoista, diarioi lausuntopyynnön, täydentää sen tarvittaessa mm. internetin aineistoilla tai pyytää lisämateriaalia hankkeen suunnittelijalta. Toimistosihteeri liittää aineistoon edeltävän lausunnon. • Lausuntoaineisto toimitetaan yksikönpäällikölle, joka tekee alustavan arvion sen käsittelytavasta. On tärkeää, että päällikkö hankkii kokonaiskuvan käsittelyssä olevista maankäyttöasioista, koska hänen tulee vastata linjoista ja lausunnoista virkavastuulla. Yksikönpäällikön kautta aineisto kulkee maan-
Pirkanmaan maakuntamuseo, Sami Raninen
6. Hallinnollinen sujuvuus – nopeus, selkeys, täsmällisyys ja asiakasnäkökulma
käyttöpalaveriin ja sieltä vastuuvalmistelijoille. • Sähköisen allekirjoittamisen mahdollistaminen. • Lausunnonteon lomakkeistaminen tietojärjestelmässä siten, että taustatiedot, tiedoksisaajat ja selvitykset linkitetään lausuntoon, joka diarioidaan samaan järjestelmään. 33
• Hankemateriaali siirtyy valmistelijalta toiselle yhdessä paketissa, fyysisessä kansiossa tai vakiintuneessa sähköisessä tallennuspaikassa. • Hankemateriaali kansioidaan sähköisesti kunnittain yhteiselle verkkopalvelimelle. Verkkopalvelimella, jonne kaikilla suojelutiimin jäsenillä on oikeus päästä, tallennettuja lausuntoja muokataan valmistelijoiden ja yksikönpäällikön toimesta. • Toimistosihteeri hakee keskitetysti lisäaikapyynnöt. Kyselyt lausuntoaikatauluista ohjataan toimistosihteerille, joka tuntee pääpiirteet käsittelyssä olevista maankäyttöasioista. • Viranomaismateriaalien lähettämiseen ja vastaanottamiseen on käytössä oma, erillinen sähköpostilaatikko. 7. Tietovaranto
• Hankemateriaali, kuvat, kartat ja paikkatieto sähköisesti sekä valmistelijoiden että ratkaisijan työpöydällä käytettävissä, sama aineisto käytettävissä myös maankäyttöpalaverissa. • Työajan varaaminen tarkastuskertomuksen tekemiseen ja aineiston tallentamiseen. • Edistetään inventointeja, aineiston hankintaa, digi34
tointia ja rajapintojen kautta lisättävää tietoa käytettävään tietojärjestelmään, jotta järjestelmä pysyy ajantasaisena työkaluna. • Noudatetaan arkistonmuodostussuunnitelmaa ja päivitetään sitä sähköisen ympäristön muutosten mukaiseksi. • Avoin ja aktiivinen tiedon jakaminen museon sisällä: lähdeaineistot, kartat, arkistot ym. • Toimivat rajapinnat muiden viranomaisten järjestelmiin tarpeellisessa määrin. 8. Neuvotteluvaikuttaminen
• Sähköiset materiaalit käytettävissä neuvottelutilanteessa. • Skenaariotyöskentely: neuvottelussa esiin tulevia avauksia ennakoidaan määrittelemällä linjaa etukäteen. • Ristiriitaisia tai painoarvoltaan suuria hankkeita varten voidaan laatia selvitystapaohje. • Lupa-asioissa korjausasiantuntijan mukanaolo tukee neuvotteluasemaa ja edistää lausunnonhakijan korjausmyönteisyyttä. • Pitkän aikavälin työ kulttuuriympäristön arvojen ja näkyvyyden puolesta (selvitykset, julkaisut, Adop-
Pirkanmaan maakuntamuseo, Miinu Mäkelä
toi monumentti -työ, tapahtumat, näyttelyt, neuvontatyö) vaikuttaa lausunnonhakijan asenteeseen ja yhteistyötahtoon, sekä kunnallisilla että yksityisillä tahoilla.
35
36 Helsingin yliopisto / arkeologia, Wesa Perttola
VERKOSTO Kulttuuriympäristön suojelun viranomaistyötä koskettaa kumppanuuksien verkosto. Tärkeimmät viranomaistahot ovat museoviranomaisen lisäksi maakunnan liitto, ELY-keskus sekä kunnalliset rakennusvalvonnat. Tärkeitä jokapäiväisiä kumppaneita ovat kaavoittajat, joiden kanssa tehdään monimuotoista yhteistyötä niin merkintöjen, selvitysohjeistusten kuin yleisöpalautteidenkin käsittelyssä. Maakuntamuseon viranomaistyön tehokkuuteen ja laatuun vaikuttavat ylläpitävän organisaation resurssit ja strategiat. Viranomaiskumppanien rooli ulottuu sekä ennakoivaan että reagoivaan viranomaistyöhön. Ennakoivaan viranomaistyöhön luetaan kulttuuriympäristöpolitiikan luominen, toimintaympäristön muutosten ennakointi, siihen liittyvä viestintä ja viranomaistyön suuntaustarpeiden arviointi. Myös asianmukainen tiedonhallinta on ennakoivaa työtä. Reagoivaan viranomaistyöhön kuuluu maankäyttöhankkeiden ohjaus ja
tiedonhallinta. Muiden kumppanuustahojen työ painottuu kulttuuriympäristötyön tukirakenteiden luomiseen ja ylläpitoon. Yhteistyömuotoja ovat esimerkiksi koulutus ja neuvontapalvelut. Seuraavassa tarkastellaan kumppaneiden tehtäviä ja keinoja niiden toteutumiseksi.
PARHAAT KÄYTÄNNÖT VIRANOMAISTYÖN VERKOSTOISSA 1 Museoviranomaiset
• Sopimus kulttuuriympäristön suojelusta ja hoidosta ja alueellisen työn suunnitelma neuvotteluineen ja suunnittelumatriiseineen luovat pohjaa; neuvottelut ja suunnitelma suoritetaan alueellisin painotuksin maakuntamuseon resursseja, kokemuksia ja asiantuntemusta kunnioittaen, niiltä osin kuin laki ei tiu37
Pirkanmaan maakuntamuseo
38
kasti määrittele tehtäviä. • Museovirasto kehittää suojelun työkaluja; ohjeistuksia ja inventointeja maakuntamuseoiden kokemuksia kuullen. Tähän kuuluvat ennakoivan ja reagoivan suojelutyön periaatteiden kehittäminen maakuntamuseoiden käyttöön sekä valtakunnallinen ohjeistus viranomaistyön priorisointimahdollisuuksista. Hyviä, joskaan eivät täydellisiä oppaita ovat olleet esim. HiKi-opas 2009 ja Suomen arkeologisten kenttätöiden laatuohje 2013. Tällä hetkellä työn tueksi kaivataan erityisesti rakennetun ympäristön selvitysten ja inventointien opasta. Lisäksi toivotaan eri rakennusperintötyyppien sektorikohtaisia valtakunnallisia selvityksiä, kuten esimerkiksi vuosina 2014–2015 ilmestyneet terveydenhuollon rakennuskantaa koskevat selvitystyöt. • Museovirasto pyrkii vaikuttamaan lainsäädännön uudenaikaistamiseen maakuntamuseoiden kokemuksia kuullen. Erityisesti kaivataan aiempaa toimivampia, lain tarjoamia työkaluja maisemien suojeluun niin muinaismaisemien kuin nuorempien ja kerroksellisten historiallisten maisemien sekä modernin rakennetun ympäristön erityispiirteiden osalta. Muinaismuistolain vanhanaikaisuuteen
törmätään yhä useammin ja Museoviraston tulisi toimia aktiivisesti sitä koskevien muutostarpeiden viemiseksi ministeriön tietoon. • Museoviranomaiset eivät anna toisistaan poikkeavia lausuntoja toisiaan kuulematta. Jos poikkeavan lausunnon antamiseen on tarve, kyse on yleensä puutteellisesta ohjeistuksesta. Lähtökohtaisesti, ellei laki määrää selkeästi tehtävien erilaisuudesta, museoviranomaiselta on syytä tulla vain yksi lausunto. Mikäli samasta asiasta annetaan kaksi museoviranomaisen lausuntoa, niiden tulee käsitellä eri näkökulmia ja viranomaisen keskinäisessä yhteistyössä tulee huolehtia siitä, että ne eivät ole tällaisinakaan keskenään ristiriitaisia. • Maakuntamuseo on kulttuuriympäristöasioissa maakunnan pääasiallinen museoviranomainen. • Museovirasto koordinoi rakennusten entistämisavustuksen ja muinaisjäännösalueiden hoitoon tarkoitettujen avustusten jakamista. Maakuntamuseo tekee esiehdotuksen avustuksen saajista ja valvoo toimenpiteitä kohteissa.
kysymyksissä perustehtävänsä mukaisesti. • Järjestää maakunnalliset kulttuuriympäristöasioiden neuvottelupäivät vuosittain yhteistyössä maakuntamuseon kanssa. • ELY koordinoi maakunnallista Kulttuuriympäristön hoidon yhteistyöryhmää, joka -- sitouttaa aluearkkitehtejä ja kuntien kaavoittajia kulttuuriympäristön huomioimiseen -- tutkii rahoitusmahdollisuuksia kulttuuriympäristön suojelun hankkeille -- käsittelee merkittäviä hankkeita, joissa on tarve periaatteelliselle keskustelulle ja roolien täsmennykselle -- jäseninään maakuntamuseo, maakuntaliitto, aluearkkitehdit pyrkii ennakoimaan tulevia, temaattisia suojelukysymyksiä maakunnallisesti. • ELY koordinoi ympäristöministeriön rakennusperintöavustusten jakamista. Maakuntamuseo tekee esiehdotuksen avustuksen saajista ja valvoo korjaustoimenpiteiden laatua. 3 Maakuntaliitto
2 ELY-keskus
• ELY toimii asiantuntijakumppanina maankäyttö-
• Maakuntaliitto ja maakuntamuseo pyrkivät luomaan tietojärjestelmiensä välille yhteisiä rajapinto39
Pirkanmaan maakuntamuseo, Miia Hinnerichsen
ja. Esimerkiksi Pirkanmaan liitto suunnittelee uutta yhtenäistä tietojärjestelmää ja järjestelmään on tarkoitus luoda rajapinta maakuntamuseon ylläpitämään kulttuuriympäristön tietojärjestelmään. • Maakuntaliitto tekee yhteistyötä maakuntamuseon kanssa maakunnallisten arvoalueiden päivityksessä. • Maakuntaliitto tuottaa teemallisia selvitysaineistoja, esimerkiksi Pirkanmaalla: Historiallisten kylätonttien sijainti Pirkanmaan taajama-alueilla (2014), Pirkanmaan maakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden päivitysinventointi (2013), 40
Pirkanmaan maaseutumaisemien selvitys (2014) ja Pirkanmaan maakunnallisesti arvokkaat rakennetut kulttuuriympäristöt (2014). • Maakuntaliitto päivittää maakunnallista kulttuuriympäristöohjelmaa riittävän laajalla, maakunnallisella yhteistyöllä. 4 Kunnalliset rakennusvalvonnat, esimerkkinä Tampere
• Suunnitteilla oleviin ylikunnallisten rakennusvalvonnan yksiköihin pyritään osoittamaan kulttuuriympäristöasioiden erityisosaamista. • Sähköisen Lupapiste-palvelun käytössä -- luodaan rajapinnat maakuntamuseon tietojärjestelmään: kulttuuriympäristön tietovaranto on koko lupaprosessin käytettävissä -- maakuntamuseolla oikeudet kommentointiin, kun hanke on ”pöydällä” -- on käytettävissä sähköinen arkistointi Lupapistepalveluun, mikä tarkoittaa, että asiakas ei tarvitse enää paperista lausuntoa. • Maakuntamuseo ottaa kantaa kulttuuriympäristöön kohdistuviin vaikutuksiin lupa-asioissa. Rakennusvalvonta keskittyy erityisesti uudisrakenta-
misen ohjaukseen. • Museoviranomaisen lausuntojen vaikuttavuus purkulupapäätöksiin niitä koskevassa lupamenetteyvaiheessa on toisaalta todettu heikohkoksi. On siis syytä harkita, lausutaanko purkuluvista jatkossa vai keskittyykö maakuntamuseo etupäässä asemakaavoihin. Toisaalta lupa-asioista on lausuttava, jos ne liittyvät tunnettuihin, kiinteisiin muinaisjäännöksiin.
• Maakuntamuseo voi viitata viranomaislausunnoissaan oman restaurointineuvontansa lisäksi Piirun korjausneuvontatyöhön (mikäli resursoitua) ja sen Osaajafoorumiin. • Piiru toimii toistaiseksi pääasiassa hankerahoituksella, joten maakuntamuseon tehtävien priorisoinnissa ei voida laskea sen varaan, että yhdistyksellä olisi koko ajan resursseja esimerkiksi neuvontatyöhön.
5 Kulttuuriympäristöyhdistykset, esimerkkinä Tampereen
• Maakuntamuseon tuottama rakennuskorjausneuvonta järjestetään osittain Piirun kautta. • Maakuntamuseo hyödyntää Piirun ammattimaista verkostoitumistapaa sekä koulutusyhteistyötä oppilaitosten kanssa. • Piiru ylläpitää korjausrakentamisen osaajien hakupalvelu Osaajafoorumia, jota kehitetään yhdessä maakuntamuseon kanssa tavoitteena saada mukaan myös kulttuuriympäristöselvitysten tekijät. Maakuntamuseo voi luopua erillisen Taitajarekisterin päivitystyöstä.
Pirkanmaan maakuntamuseo, Kaisa Ansami
rakennuskulttuurikeskus Piiru
41
6 Koulutustoimijat, esimerkkinä Tampereen kesäyliopisto
• Kesäyliopistossa on vakiintunut kulttuuriympäristöön monimuotoisesti liittyvä koulutustarjonta harrastajille, ammattilaisille, kunta-alan toimijoille ja kulttuuriympäristön tutkijoille. Pitkäkestoisia opetusohjelmia ja lyhytkursseja ideoidaan yhdessä maakuntamuseon kanssa; esim. rakennetun kulttuuriympäristön inventoijien täydennyskoulutus. • Museo mahdollistaa opiskelijoiden osallistumisen museon toimintaan; mm. tutkimukseen, näyttelytoimintaan ja museopedagogiseen työhön harjoittelupaikkoja välittämällä.
42
MIHIN YHTEISTYÖ VAIKUTTAA?
MILLÄ KEINOIN?
Museovirasto
Alueellisen suojelutehtävän toteutuminen Selvitysten laadun kehittäminen Suojelun ohjaaminen strategisesti Suojelun itseohjautuvuuden tukeminen
Yhteistyösopimusten uudistaminen, neuvottelut Valtakunnallinen selvityskriteerien ohjaus Valtakunnalliset teemainventoinnit Ohjeistukset Valtakunnallinen priorisointiohjeistus. Minkälainen priorisointi on Museoviraston mukaan mahdollista sopimusten ja lainsäädännön valossa? Avustuskäytäntöjen kehittäminen
ELY-keskus
Osallistuu kuntayhteistyön kehittämiseen Tukee suojelun itseohjautuvuutta
Kulttuuriympäristön yhteistyöryhmien toiminnan kehittäminen, esim. keskittyminen teemoihin Avustusten koordinointi ja jakokäytäntöjen kehittäminen
Maakuntaliitto, esimerkkinä Pirkanmaan liitto
Kulttuuriympäristön huomiointi maakuntakaavassa Selvitystöiden laatu ja saatavuus Kulttuuriympäristötietouden levittäminen kaikkien viranomaisten käyttöön
Maakunnallisten selvitysten tuottaminen ja koordinointi Tietojärjestelmien rajapintojen luominen
Kunnallinen rakennusvalvonta
Museoviranomaisen lausumisen väheneminen lupa-asioissa Asiakkaalle yhden luukun periaate Kulttuuriympäristötieto läsnä koko lupaprosessissa
Työnjako lupa-asioissa: uudisrakentamisen ohjaus ensisijaisesti rakennusvalvonnasta Sähköisen lupajärjestelmän käyttöönotto Tietojärjestelmien rajapintojen kehittäminen
Yhdistykset, esimerkkinä Tampereen rakennuskulttuurikeskus Piiru
Lisää korjausmyönteisyyttä Rakennusperintötiedon leviäminen Tutkimus- ja selvitystöiden laatu ja saatavuus
Täydentää maakuntamuseon korjausrakentamisen neuvontatyötä Osaajafoorumin hyödyntäminen, avaaminen mahdollisesti myös selvitystöiden tekijöille
Koulutuskumppani, esimerkkinä Tampereen kesäyliopisto
Pitkän aikavälin vaikutus selvitystöiden laatuun ja saatavuuteen Luo kulttuuriympäristöosaamista koko maakuntaan
Järjestää alan osaajille täydennyskoulutusta Muut kulttuuriympäristön tukirakenteisiin liittyvät hankkeet 43
Pirkanmaan maakuntamuseo, Anna Lyyra-Seppänen
KUMPPANI
44 Pirkanmaan maakuntamuseo, Miia Hinnerichsen
JOHTOPÄÄTÖKSIÄ Hyvinvointi, elämänlaatu ja hyvä arki ovat läsnä kulttuuriympäristöviranomaisen työkentässä. Haasteeksi jää, miten huolehditaan siitä, että strategiset linjaukset näkyvät myös käytännössä. Haaste on sama kuin kaikessa visio- ja strategiatyössä. Viranomaisella tulee olla valmius arvokeskusteluun. Sen tulee edistää myös toimintansa vaikuttavuuden arviointia sekä yleisellä tasolla että suhteessa toimintaympäristön muutoksiin. Itsearviointi CAF:in tapaan on tehokas työkalu, mutta vaatii myös ulkoista arviointia, työn vaikuttavuusanalyysia ja palvelumuotoilua. Palvelumuotoilun periaatteet olisi saatava luonnolliseksi osaksi asiakaspalvelua. Viranomaistyön yhteiskunnallisuuden sisäistämisen lisäksi museoviranomaiselta vaaditaan kokonaisvaltaista näkemystä kulttuuriympäristön suojeluun. Työn sujuvuuden ja laadun kehittämiseksi vuorovaikutuksella ja ennakoivalla viranomaistyöllä tulisi jatkossa olla yhä suurempi painoarvo. Museoviranomai-
sen on – lain antamissa rajoissa – luovuttava joidenkin maankäyttöhankkeiden tai niiden vaiheiden kommentoinnista senkin vuoksi, että suojelutyön painopistettä voitaisiin siirtää ennakoivaan suuntaan. Nykyisessä toimintaympäristössä, jossa kaavoitukseen kohdistuvat asiantuntijatehtävät lisääntyvät, pyritään Pirkanmaalla vähentämään lupa-asioiden käsittelyä. Kun samaan aikaan paineet kansalaiskuulemisen tarpeesta ja tasapuolisesta palvelusta lisääntyvät, ei priorisointipohdinta tuota perusteita resurssien vähentämiselle. PRIORISOINTIA JA PAINOTUKSIA
Museoviranomaisen tulee kehittää työskentelytapoja niin, että kaikki hankkeet eivät etene vakioidulla käsittelyllä, vaan panoksia voidaan keskittää kulttuuriympäristöintensiteetiltään painaviin hankkeisiin. Yksittäisten hankkeiden välillä tapauskohtainen, esimerkiksi lausumattajättämiseen johtava priorisoin45
ti on vaikeaa, ilman että lain edellyttämä yhdenvertaisuus vaarantuu. Mitä tulee vakiintumattomien kohdetyyppien suojeluperusteisiin, niihin tulee hakea valtakunnallista linjaa Museoviraston ja maakuntamuseoiden kesken. On tärkeää informoida priorisointiin liittyvistä linjanvedoista asiakkaita. Kulttuuriympäristötiedon hallinta ja tietokantojen rajapintojen hyödyntäminen tulee olla jatkuva kehittämisen kohde. Vaikuttavuuden perusteella on mahdollista tunnistaa priorisoitavia toimenpiteitä. Tärkeiksi hanketyypeiksi listattujen hankkeiden osalta painotetaan varhaista neuvotteluvaikuttamista. Linjallisesti merkittäviä, laajan vaikutuksen omaavia hankkeita ovat yleensä maakuntakaavat, osayleiskaavahankkeet ja laajat asemakaavahankkeet. Ennakoivan suojelun takia on tärkeä pysyä mukana myös monenlaisten maakunnallisten ohjelmien valmistelussa, vaikka ne vievät runsaasti resursseja. Selvitysaineiston laatu, laajuus ja yhteinen saatavuus ovat olennaisia tekijöitä viranomaistyön onnistumisessa. Selvitysaineiston kattavuuden edistäminen vaatii yleensä hetkellisesti lisää resursseja, mutta sen korvaa jatkossa vähentyvä lausumistarve. 46
TOIMENPITEITÄ CAF-työtä jatketaan, siinä sovitut toimenpiteet toteutetaan ja toteutumista arvioidaan säännöllisesti. Työn ulkoinen arviointi tehdään työkalulla, joka huomioi sidosryhmät ja työn vaikuttavuuden, tämäkin työkalu löytyy CAF:in pohjalta. Palvelumuotoilu tehdään 2016 aikana ja siihen sisällytetään asiakaspalvelutilojen tarkoituksenmukainen käyttö. Museoviraston tulisi luoda käyttökelpoisia kulttuuriympäristönsuojelun vaikuttavuusanalyyseja paitsi maakuntamuseoita varten myös oman toimintansa vaikuttavuuden arviointiin. Luovutaan pääosasta lupa-asioiden lausumista, jotta voidaan edistää adoptoi monumentti -kaltaista kulttuuriympäristön hoitotyötä, luoda opetusohjelmia Tampereen kesäyliopiston kanssa, harjoittaa rakennuskorjausneuvontaa yhdessä rakennuskulttuurikeskus Piirun kanssa ja tehdä tutkimuksia, joihin myös yleisö voi osallistua.
Teemaselvitykset ovat yleensä alueellisesti laajahkoja ja niillä luodaan linjoja suojelutyöhön. Sen vuoksi ne eivät voi tulla maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti yksittäisen hankesuunnittelijan maksettavaksi. Ongelmana on kuitenkin julkisten resurssien löytäminen selvityksille. Joka tapauksessa hyvä palvelu käytännön viranomaistyössä nojaa alueen kulttuuriympäristön syvälliseen tuntemukseen, mille tulee luoda kasvualusta joko omiin tai muiden tahojen tutkimuksiin perustuen.
Lausumatta jätettävät lupa-asiat ovat mm. ajantasaisen kaavan mukaiset purkuluvat ja rakennusluvat, jotka eivät kohdistu tunnettujen kiinteiden muinaisjäännösten läheisyyteen. Jäljelle jäävien lupa-asioiden osalta panostetaan toimivan sähköisen lupajärjestelmän hyödyntämiseen. Luovutaan lausumisesta ja kommentoimisesta ostajaehdokkaille ja kiinteistövälittäjille. Kulttuuriympäristöintensiteetiltään painavat hank-
TYÖNJAKOA JA HYVIÄ KUMPPANUUKSIA
keet tunnistetaan viikoittain pisteytysmenettelyllä
Kulttuuriympäristön vaalimisen resurssit ovat olleet muutoksessa. Alueellisten ELY-keskusten resursseja on supistettu ja yksiköitä on yhdistetty. Rakennusvalvonnan hoitamiseksi maakunnissa suunnitellaan ylikunnallisia yksiköitä ja sähköisen lupapalvelun käyttöönotto etenee. Rakennusvalvonnan tehtävänkuvan terävöityminen edellyttää kulttuuriympäristön osaamista myös lupayksiköissä. Maakuntamuseo voi vastata tarpeeseen kehittämällä alan koulutusta koulutuskumppanien kanssa, ellei se itse toimi rakennusvalvontojen kulttuuriympäristöasiantuntijana. Mikäli valtakunnallisesti esitetyt kaavailut toteutuvat, kunnal-
ja priorisoidaan laajempana linjaratkaisuna hoidettavaksi tarkemmin. Museovirasto laatii suosituksia siitä, millä intensiteetillä tai prosessilla joitakin vakiintumattomia hanketyyppejä hoidetaan kulttuuriympäristöviranomaisen toimesta. Linjauksissa tulee pitää huolta siitä, että lain edellyttämä kansalaisten yhdenvertaisuus ei vaarannu. Materiaalinkäsittelyä kehitetään yhä sähköisempään suuntaan.
47
linen ja maakunnallinen itsemäärääminen tulee lisääntymään. Joka tapauksessa kulttuuriympäristön suojelu tarvitsee jatkossakin tuekseen vahvan maakunnallisen osaamisen, paitsi maakuntamuseossa, myös esimerkiksi Ely-keskuksissa, maakuntaliitoissa ja kuntien rakennusvalvonnoissa sekä kaavoituksessa.
Kulttuuriympäristöintensiteetiltään
tärkeissä
hankkeissa osallistutaan aktiivisesti neuvotteluihin. Lausunnot perustuvat aina riittäviin selvityksiin. Yleisellä tasolla maakuntamuseo laatii kulttuuriympäristön maakunnallisia tutkimusohjelmia, joiden avulla pyritään selvittämään tutkimuksen tila maakunnassa, ja jotka toimivat perusteina teemallisten ja alueellisten tutkimusten suuntaamiselle. Museon ei tarvitse itse tehdä kyseisiä tutkimuksia, mutta se voi edistää tutkimuksen suuntautumista ohjelmallisella lähestymistavalla ja hyvällä sidosryhmätyöllä oppilaitosten kanssa. Museoviranomainen tekee itse teemallisia selvityksiä, sillä niitä ei tee yleensä kukaan muu. Nämä tulee rahoittaa omalla tulonhankinnalla tai virkatyöllä priorisoinnin tukemana.
48
KULTTUURIYMPÄRISTÖN VIRANOMAISTYÖ MAAKUNTAMUSEOSSA
VAHVUUDET • Kokonaisvaltainen kulttuuriympäristönäkemys • Jaettu asiantuntemus: asiakkaille yhden luukun periaate • Osallisnäkökulman huomiointi
MAHDOLLISUUDET • Kansalaisyhteistyön kanavat • Osaamisen vakiointi koulutuksella • Kulttuuriympäristötieto kiinteäksi osaksi maankäytön hallintoa • Kulttuuriympäristön poliittinen ja strateginen merkitys kasvaa
HEIKKOUDET Kaavayhteistyössä alueellinen epätasaisuus maakunnan sisällä resursseissa ja asiantuntemuksessa heikentää yhdenvertaisuutta
UHAT • Resurssien väheneminen • Toiminnan typistäminen kovaksi suojeluksi • Valtakunnallinen epätasaisuus volyymeissä ja resursseissa heikentää maakuntaviranomaisten vaikutusvaltaa
49
LIITTEET LIITE 1 KURVI – viranomaistyön neuvottelupäivä Vapriikissa 2015 Työpaja: Priorisointi ja työn vaikuttavuus Priorisoinnin mahdollisuudet ja työn vaikuttavuus olivat työpajan aiheena Museoviraston ja Pirkanmaan maakuntamuseon järjestämässä viranomaistyön KURVI -neuvottelupäivässä Tampereella tammikuussa 2015. PRIORISOINNISTA
Työpajassa muistutettiin, että priorisoinnin mahdollisuudet ovat edelleen vahvasti riippuvaisia kunkin maakunnan toimintaympäristöstä. Museovirastolta odotetaan valtakunnallista ohjeistusta priorisoinnin periaatteista. Hyvien käytäntöjen jakamista halutaan edistää erilaisilla laatukäsikirjoilla ja vertaisoppimisella muualla laadituista priorisointikriteereistä. Työpajassa esille nousseita lähtökohtia, joista priorisointia voidaan tehdä: Hanketyypin perusteella: Keskitytään vain laajuudeltaan ja painoarvoltaan suurimpiin hanketyyppeihin eli osayleiskaavoihin ja 50
asemakaavoihin Vaikutuskohdan perusteella: Pyritään painottamaan viranomaisohjauksessa hankkeen alkuvaihetta – kaavan vireilletulovaihe, aloitusneuvottelut, varhainen suunnitteluvaihe. Ohjaamistavan perusteella: Painotetaan neuvotteluvaikuttamista lausunnon rinnalla ja asemesta. Tässä valinnassa huomioitava, minkälainen dokumentaatio museoviranomaisen kannantoista jää. Arvioidun vaikuttavuuden perusteella: Karsitaan lausuntotehtävistä ne joiden vaikuttavuus on todettu heikoksi, esimerkiksi yksittäiset purkuluvat. VAIKUTTAVUUDEN ARVIOINTI – YHTEINEN TEHTÄVÄ
• Vaikuttavuuden arvioinnin luotettavuuden vuoksi tulisi ennakkoon määritellä ne tahot, joiden kanssa vaikuttavuuskeskustelu käydään ja mitä ulottuvuuksia siihen sisällytetään.
51 Pirkanmaan maakuntamuseo, Miia Hinnerichsen
52 Pirkanmaan maakuntamuseo
• Esimerkiksi kulttuuriympäristön suojelun taloudellisen vaikuttavuuden huomiointi on lapsenkengissä. • Ylipäätään vaikuttavuuden arviointiin kaivataan kipeästi vakiintuneita mittareita, muitakin kuin työn numeerisia kuvaajia, kuten vuosittainen lausuntomäärä. • Toisaalta vaikuttavuuskysymystä tulisi lähestyä tavoitteista käsin. Vaikuttavuustavoitteiden kirjaaminen auki, esimerkiksi osana strategiatyötä, auttaisi löytämään tarvittavia ja mahdollisia mittareita. • Valtakunnallisen museoiden arviointimallin uudistukselta odotetaan myös työkaluja kulttuuriympäristötyön vaikutusten arviointiin. • Vaikuttavuuden lopputuleman eli kulttuuriympäristön tilan pitkäaikaisen seurannan vastuukysymykset ovat osin avoimia. Työpajassa muistutettiin, että Museovirasto vastaa kulttuuriympäristön seurannasta valtakunnallisella tasolla ja maakuntamuseot maakunnallisella tasolla. Nykyisessä resurssitilanteessa on hyvä kysyä, toteutuuko valtakunnallinen tai maakunnallinen seuranta riittävästi ja onko tämä tehtäväalue riittävän selkeästi kirjattu alueellisiin yhteistyösopimuksiin.
MUUTA
• Työnjaon selkeyttämistä maakunnan toimijoiden kesken pidettiin ensimmäisenä askeleena priorisoinnin toteuttamisessa. Hyvinä käytäntöinä nähtiin esimerkiksi alueelliset yhteistyöryhmät kulttuuriympäristökysymysten käsittelyyn sekä erilliset, kahdenväliset kehittämiskeskustelut kuntien viranomaisten kanssa. • Työpajassa pidettiin tärkeänä myös kulttuuriympäristöviranomaisten julkisuuskuvan rakentamista vaikuttavuuden kautta. Mikä kuva toiminnan tuloksista muodostuu kansalaisille ja poliitikoille? • Vaikuttavuustavoitteiden kautta esitettävä tehtäväkuva voi selkeyttää palvelutuotannon perusteita. Vaikuttavuusnäkökulma antaa mahdollisuuden parempaan palvelumuotoiluun ja palvelun perusteluun kansalaisille. • Tiedotuksen tehostaminen sekä viranomaistyön sisällön ja vaikutusten avaaminen kansalaisille nimettiin työpajassa jatkuvaksi kehityshaasteeksi.
53
LIITE 2 Kysely maakuntamuseoille Pirkanmaan maakuntamuseo teki kyselyn muille kulttuuriympäristön suojelun viranomaistyötä tekeville maakuntamuseoille vuodenvaihteessa 2014-2015. Vastauksia saatiin 14:sta maakuntamuseosta. TÄTÄ KYSYTTIIN: 1 Kumppaniyhteistyö
• Millaisia työnjakoratkaisuja maakunnassanne on tehty liittyen maankäytön ohjaukseen ja lausuntojen antoon? • Miten kumppani- ja sidosryhmäyhteistyö tulee muuttumaan tulevaisuudessa?
kyselyä? Miten sen tuloksia on julkaistu ja hyödynnetty? • Miten maankäytöstä annettujen lausuntojen vaikuttavuutta on arvioitu? • Onko maakuntamuseossanne toteutettu viranomaistyötä koskevaa itsearviointia? Millä työkalulla? 4 Parhaat käytännöt – vapaa sana
Kerro maakuntamuseonne hyviksi todetuista käytännön ratkaisuista viranomaistehtävässä, lausuntotyössä ja sidosryhmäyhteistyössä!
2 Lausuntotyö
NÄIN VASTATTIIN;
• Onko maakuntamuseossanne karsittu tietoisesti viranomaislausuntojen määrää? • Millaisia karsintaperusteita on käytetty? • Mikä kaavahankkeen vaihe on merkittävin maakuntamuseon ohjausvaikutuksen kannalta?
KYSELYSSÄ ESIIN TULLEET TEEMAT
3 Vaikuttavuus ja itsearviointi
• Onko museossanne toteutettu asiakastyytyväisyys54
Työnjaosta maakunnan sisällä
• Sopimus maakuntamuseon ja museoviraston kesken koetaan pääsääntöisesti selkeäksi. Huomattava, että yhteistyösopimuksen sisältö vaihtelee maakunnittain. • Maakunnan sisällä joskus pidettävä huoli, että maakuntamuseo ottaa kantaa nimenomaan kulttuuri-
ympäristöön. Lausunnon oltava niin yksiselitteinen ja ymmärrettävä, että toinen maakunnallinen viranomainen voi tarvittaessa viitata siihen.
oikeaan aikaan ja jää silti dokumentiksi. • Tyypillisin lausumisen aiheuttama tarve on vaatimus riittävistä ja ajantasaisista selvityksistä. Karsintaperusteista
• Maakunnallisten kumppanitahojen kokoonpano vaihtelee maakunnittain, joissakin maakunnissa esim. Metsäkeskus tai yliopisto ovat merkittäviä kumppaneita. • Rakennusvalvonnan palvelujen uudelleen organisointi tulee vaikuttamaan maakuntamuseoiden toimintaan. Uudistukselta odotetaan sujuvuutta. • Sidosryhmäyhteistyö edelleen sidoksissa henkilöihin – henkilösuhteet vaikuttavat kumppanisuhteen syntymiseen ja toimivuuteen.
• Maakuntamuseoilla ei juurikaan ole käytössä tiettyjä karsintaperusteita.
Pirkanmaan maakuntamuseo, Miia Hinnerichsen
Kumppani- ja sidosryhmäyhteistyöstä
Lausumisesta
• Kevyempi sähköpostilausuminen on lisääntynyt. Koettu sujuvaksi tavaksi; edistää prosessia 55
• Kaavahankkeissa saatetaan painottaa alkuvaiheen neuvotteluvaikuttamista – jatko harkitaan sitten tilanteen mukaan. • Luonnosvaihetta pidetään tärkeimpänä vaikuttamisen paikkana, kaavatasoista yleiskaavaa.
kautta, samoin oman asiantuntijuuden nojalla. • Kehityskeskusteluissa sivutaan myös tätä aihetta. • Yhtenä mittarina on maakunnallisen kulttuuriympäristöohjelman ympäristövaikutusten arviointi. Itsearvionnista
Asiakastyytyväisyydestä
• Maakuntamuseoissa ei juuri ollenkaan ole toteutettu kyselyjä yms. • Yhdessä maakuntamuseossa tehdään koko museossa kysely kahden vuoden välein, lisäksi tehty kulttuuriympäristön oma kysely kertaalleen. • Yhdessä museossa on perusteilla museon asiakasraati. Vaikuttavuuden arvioinnista
• Maakuntamuseoissa ei ole toteutettu järjestelmällistä vaikuttavuuden arviointia. • Numeerista tilastointia tehdään vuosi- tai puolivuositasolla. • Mahdollisten virheiden ja valitusten kautta tapauskohtaisia arviointeja. • Laadullista arviointia kuntien kanssa keskustelun
56
• Maakuntamuseoissa ei juurikaan säännöllistä itsearvioinnin toteutusta. • Itsearviointi koetaan osaksi yhteistyösopimuksen nelivuotisneuvotteluja. • Kulttuuriympäristö kuuluu museopalveluissa tehtävään ulkoiseen ja sisäiseen arviointiin. Parhaita käytäntöjä
• Osallistutaan viranomaisneuvotteluun. • Haetaan ne maakunnalliset yhteistyöryhmät, joissa kulttuuriympäristön etujen ajaminen kannattaa. • Osallistutaan moniviranomaisiin katselmuksiin kohteessa paikan päällä. • Yhdistetään samaan lausuntoon arkeologinen ja rakennusperinnön osuus. • Asiakaslähtöisyys.
57 Pirkanmaan maakuntamuseo, Aino Nissinaho
LIITE 3 maankäyttöhankkeiden tapaustutkimus
KÄSITTELYAJAT
ENITEN AIKAPANOSTA Päättyneissä hankkeissa yhteensä
Tuntia
Tuntia 70 60
59,4
Osayleiskaavat
50 40 30
0
11,8
Lupa-asiat
15,9 5,4 3,6
2,8 Pienin
Osayleiskaavat
58
Asemakaavat
26,4
20 10
34,5
7,8 Keskiarvo
Asemakaavat
Suurin
Lupa-asiat
0
Lausunto
10
20
Neuvottelu
30
40
Käsittely
50
60
Maasto
TYÖMÄÄRÄ SUHTEESSA OHJAUKSEN VAIKUTTAVUUTEEN
TYÖMÄÄRÄ SUHTEESSA KOHTEIDEN INTENSITEETTIIN
Työmäärä ja vaikuttavuus tasapainossa
Työ ja intensiteetti tasapainossa
3
5 4
2
3
1
2
0
0
1
Vaikuttavuus suurempi kuin työmäärä
Työ suurempi kuin vaikuttavuus
Osayleiskaavat
Asemakaavat
Lupa-asiat
Työ suurempi kuin intensiteetti
Osayleiskaavat
Työ pienempi kuin intensiteetti
Asemakaavat
Lupa-asiat
59