Sénégal
Capitale : Dakar Habitants: 1 2171 264 Superficie: 192712 km2
1. Introduction
Le Sénégal est un pays francophone d’Afrique de l’ouest d’une superficie de 192712 km2 pour une population de 12171264 habitants dont la tranche d’âge 15-35 ans représentant plus de 50%. Le taux de croissance démographique est de 2,7 % avec des besoins en éducation et en santé très forts. En effet, 50% de la population n’a pas accès aux services de santé, 48 % à l’eau potable et 55% à l’assainissement. L’indice de développement humain tourne autour de 0,499 et un ratio PIB par habitant de 494.871 FCFA. Au Sénégal les premières communes ont été créées à la fin du 19è siècle par l’administration coloniale et désignées sous l’appellation « les quatre communes » (Saint Louis et Gorée en 1878, Dakar et Rufisque en 1880 et 1887). La
décentralisation est donc un long processus marqué par quatre étapes majeures qui ont chacune apporté des avancées importantes. L’adoption de la loi n°66-64 du 30 juin 1966 portant code de l’administration communale qui a consacré définitivement le statut communal sénégalais en précisant l’organisation, les compétences générales et le fonctionnement des communes de droit commun, constitue la première phase qui consistait à consolider les bases d’un seul niveau de collectivité territoriale : la commune. Ce n’est donc qu’en 1972, avec la création des Communautés rurales en addition aux communes, que le Sénégal connut deux (2) niveaux de décentralisation par une réforme de l’administration territoriale et locale qui reposait sur quatre piliers: la décentralisation, la déconcentration, la participation des populations et la planification régionale. A cette deuxième phase du système sénégalais de décentralisation pourrait être rattachée la création, par le décret n°831131 du 29 octobre 1983, de la première communauté urbaine du Sénégal. En 1990, intervient une troisième phase de décentralisation qui renforce les pouvoirs des Présidents des conseils ruraux, désormais ordonnateurs du Budget à la
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place des Sous-préfets, et des maires à la place des administrateurs de communes. La troisième phase du cadrage institutionnel est intervenue en 1996 par la promulgation de la loi n°96-06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales et qui a redéfinit de manière significative les relations entre l’Etat et les collectivités locales dans le sens d’une plus grande autonomie et des prérogatives plus étendues au bénéfice des communautés rurales, des communes et des régions et qui a traduit le souci de l’Etat de promouvoir une véritable gouvernance locale avec des autorités décentralisées libres de prendre en charge leur développement. 2. La structure territoriale : les collectivités locales De 1960 à 1972 le Sénégal n’a connu que la commune comme seul niveau de collectivités locales. A partir de 1972, une réforme territoriale a créée un second niveau de collectivités locales dénommée la communauté rurale et qui est constituée d’un ensemble de villages. Avec la mise en œuvre de la réforme de 1996, l’architecture des collectivités locales sénégalaises comprendra deux niveaux de base que sont la communauté rurale et la commune (avec ses variantes que sont la ville et la commune d’arrondissement) et un niveau intermédiaire la région dont le nombre passera de 11 en 2002 à 14 à partir de 2009. Ce cadrage institutionnel a créé aussi trois niveaux de déconcentration, à savoir l’arrondissement, le département et la région, dirigés par des autorités déconcentrées nommées par l’Etat qu’elles représentent. En tant que démembrement
de l’Etat, les collectivités locales entretiennent de multiples relations avec différentes structures de l’administration dont la nature et la forme restent diverses. Au total, le territoire sénégalais est actuellement couvert par 567 collectivités locales (123 communes, 46 communes d’arrondissement et 384 communautés rurales) et 182 circonscriptions administratives (14 régions, 45 départements et 123 arrondissements). Le code des collectivités locales distingue deux types d’organes, un organe délibérant et un organe exécutif, assistés d’un organe administratif et appuyés par des commissions et comité d’appui technique et de suivi : 2.1 L’organe délibérant Le conseil de la collectivité locale représente la population qui l’a élu et exerce ses attributions au nom de cette population. Il autorise le budget et contrôle l’action du maire. Le nombre de ses membres dépend de la population locale concernée. Il crée en son sein des commissions techniques qui lui font rapport des dossiers qu’il leur confie. Il peut être dissout par décret motivé du Président de la République. 2.2 L’organe exécutif Le conseil municipal élit le maire et les adjoints parmi ses membres sachant lire et écrire au scrutin secret et à la majorité absolue des voix. Si, après deux tours de scrutins, aucun candidat n’a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l’élection a alors lieu à la majorité relative. En cas d’égalité de suffrages, le plus âgé est déclaré élu. Le maire et les adjoints sont élus pour la même durée que le conseil municipal, cinq II
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ans. Tout électeur ou tout candidat à une élection municipale peut réclamer l’annulation des élections. La cour d’appel est compétente. 2.3 L’organe administratif : le Secrétariat Général Le Secrétariat Général est dirigé par un Secrétaire général nommé par l’organe exécutif et regroupe tous les agents recrutés ou contractuels de la collectivité locale. Il est le « supérieur hiérarchique » du personnel administratif et technique de la collectivité. Il assiste l’organe exécutif dans la préparation du budget, du compte administratif et de tous autres actes de gestion courante. Le secrétaire général peut être aussi délégataire de signature de l’exécutif. Il faut signaler que, chaque année, le représentant de l’Etat dans la région (le gouverneur) et l’exécutif local concerné déterminent, par convention, les actions que les services extérieurs de l’Etat doivent mener pour le compte des collectivités locales de même que les modalités de leur exécution. 3. La démocratie locale
Le Sénégal est un pays de tradition démocratique où l’on vote depuis le 18è siècle. Depuis son accession à l’indépendance, des élections locales ont toujours été organisées pour choisir les conseillers. Aux dernières élections locales de 2009, 23370 conseillers ont été élus, répartis comme suit : 7114 conseillers municipaux ,780 conseillers régionaux et 15476 conseillers ruraux. On note la présence de 11 femmes maires et une femme vice-présidente de conseil rural.
3.1 Le système politique Le système politique sénégalais est placé sous l’autorité de la commission électorale nationale autonome (CENA) en charge du contrôle et de la supervision de l’ensemble des opérations électorales et référendaires par la loi organique n 2005-07 du 11 mai 2005. Il est créé, dans chaque commune ou communauté rurale, une ou plusieurs commissions de révision des listes électorales. Contrairement aux élections législatives pour lesquelles les résultats sont centralisés dans les investitures. Sont électeurs les sénégalais âgés de dixhuit ans accomplis, régulièrement inscrits sur la liste électorale de leur collectivité locale et n’étant dans aucun des cas d’incapacité prévus par le code électoral. 3.2 La participation Il faut préciser qu’au Sénégal les textes prévoient que « toute personne physique ou morale peut faire au président du conseil régional, au maire ou au président du conseil rural toute proposition relative à l’impulsion du développement économique et social de la collectivité locale concernée et à l’amélioration du fonctionnement des institutions » (art. 3 de la loi 96-06 du 22 mars 1996 portant Codes des Collectivités Locales). Les organisations communautaires de base jouent un rôle important dans l’animation et la réalisation de projets socioéconomique dans divers domaines, dans la mobilisation sociale et l’exécution de microprojets, et interviennent comme maître d’ouvrages de nombreuses
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infrastructures et services sociaux avec l’appui de projets et programmes. Des procédures de démocratie directe sont, de plus en plus, mises en pratique avec le budget participatif, pratiqué, actuellement, par près de 50 collectivités locales, même s’il n’est pas prévu par le régime financier des collectivités locales. Enfin la certification citoyenne, qui est une pratique nouvelle mise en chantier par le Forum civil, la branche sénégalaise de Transparency international, est devenue un instrument de sanction positive de la gestion des affaires locales. Il utilise l’engagement citoyen pour mesurer l’action des Collectivité locales à travers les cinq principes que sont la transparence, l’efficacité, la participation, l’équité et l’obligation de rendre des comptes. 4. Les relations entre pouvoir central et local 4.1Relations d’appui et de suivi à travers : L'Agence Régionale de Développement (ARD) , une organisation d’assistance, d’appui et de coopération entre l’Etat et les collectivités locales, est une partie intégrante du dispositif de régionalisation institué en 1996 pour s’occuper de la conception et de l'exécution des plans et études concernant le développement économique et social des collectivités locales de même que la maîtrise d'ouvrage que les collectivités locales lui délèguent. Le Conseil National de Développement des Collectivités Locales (CNDCL), institué en 1996,1regroupe les ministères et institutions concernés par la mise en œuvre de la décentralisation et il est
présidé par le Président de la République. Il donne son avis sur tous les textes régissant les collectivités locales, sur les critères de répartition du fonds de dotation de la décentralisation et sur leur affectation entre les différents niveaux de collectivités, ainsi que sur l’exercice du contrôle de légalité. Le Conseil Interministériel sur l’Aménagement du Territoire, qui comprend tous les membres du gouvernement et les présidents de conseil régional, est présidé par le Premier Ministre. Il a pour rôle la supervision des études relatives à l’élaboration et à la révision du Plan National d’Aménagement du Territoire. La Commission Nationale d’Assistance aux Centres d’Appui au Développement Local qui a pour missions essentielles de concevoir des programmes cadres, de donner un avis sur le rapport technique annuel d’assistance aux Centres d’Appui au Développement Local. 4.2 Relations de contrôle Les collectivités locales sont des démembrements de l’Etat, dotés de la personnalité juridique et de l’autonomie financière mais, dans leurs relations avec le pouvoir central, elles subissent un contrôle qui a connu, au gré des différentes reformes de la politique de décentralisation, des mutations profondes, pour mieux s’adapter à la libre administration des collectivités locales, garantie par la constitution. C’est ainsi que, d’un contrôle de tutelle jugé trop lourd, on est passé à un contrôle de légalité fondé sur des principes et règles, clairement définis, par le code des collectivités locales et s’appliquant,
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Décret n°96-1118 du 31/12/1996 IV
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seulement, sur un certain nombre d’actes, limitativement énumérés. Le contrôle de légalité concerne tous les actes des collectivités locales, porte sur la seule légalité des actes et jamais sur l’opportunité et s’effectue, en règle générale, a posteriori. Il est du ressort du Représentant de l’Etat (gouverneurs, préfets, et sous préfets) et, le cas échéant, du Conseil d’Etat et de la Cour des Comptes. La transmission constitue le point de départ de la computation du délai dont dispose le Représentant de l’Etat pour présenter un recours au Conseil d’Etat.
5. Le financement des collectivités locales L’instrument de financement des collectivités locales sénégalaises est le budget qui, pour chaque collectivité locale, prévoit pour une année financière toutes les recettes et les dépenses de la collectivité locale, sans contraction entre les unes et les autres. L'année financière des collectivités locales commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre. 5.1 La mobilisation des ressources locales propres Les ressources de la fiscalité locale se répartissent en trois catégories : les recettes intégralement transférées aux collectivités locales telles que l’impôt sur le minimum fiscal, les produits de l’exploitation du domaine, les taxes de spectacles et d’état civil, les droits d’occupation des places dans les marchés et les taxes de fourrière. Le maire est l’ordonnateur du budget communal tant en recettes qu’en dépenses. Il délivre les ordres de recettes
qui permettent au receveur municipal, fonctionnaire du Ministère des finances, seul habilité à manier les fonds des collectivités locales, de recouvrer les ressources dues à la commune par des tiers. Il est aussi chargé des opérations financières pour le compte de l’Etat, qu’il priorise. 5.2. Les ressources partagées Nature de la recette
Taxe sur les véhicules Taxe sur la plus-value immobilière Produits des amendes arrêtées par le tribunal pour les délits commis sur le territoire communal
Taux alloué aux collectivités locales
50%
50%
60%
La chaîne fiscale est contrôlée de bout en bout par les services fiscaux de l’Etat. Le service des impôts et domaines définit les assiettes et élabore les rôles. Les collectivités locales ne sont investies d’aucun pouvoir en dehors de celui d’ordonnancer le recouvrement. 5.3 Les principaux types de transferts Les collectivités locales bénéficient de transferts financiers annuels de la part de l’Etat, sous forme de fonds de dotation de la décentralisation (FDD) destinés à les aider dans la prise en charge de leur fonctionnement et pour s’occuper des neufs domaines de compétences qui leur sont transférés par l’Etat. Ces transferts se font également sous forme de fonds d’Equipement des collectivités locales (FECL) ou fonds de concours destinés à les aider dans la prise en charge de leurs investissements ou à supporter les
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contreparties financières des projets et programmes. Chaque année, environ 17 milliards sont débloqués par l’Etat dans le cadre des fonds de dotation de la décentralisation pour supporter le volet fonctionnement des collectivités locales et 12, 5 milliards pour le soutien à l‘investissement, sans compter les apports des projets et programmes dans la construction d’infrastructures socioéconomiques de base (salles de classe, ouvrages hydrauliques, ouvrages sanitaires, etc.). Ces transferts financiers représentent un ratio de 3,5% de la Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de la dernière gestion connue, collectée par l’Etat, en ce qui concerne les fonds de dotation de la décentralisation, et de 2,5% de la TVA, en ce qui concerne le fonds d’équipement des collectivités locales. L’emprunt des collectivités locales est encadré par la loi et surveillé par le niveau central qui doit en approuver les contrats et conventions. Seule la ville de DAKAR a bénéficié d’un prêt substantiel depuis 1996.
6. Les compétences locales
La réforme de la décentralisation a accru de manière significative les responsabilités des collectivités locales au Sénégal. Avant la réforme de 1997, les collectivités locales étaient confinées à des tâches de gestion quotidienne, quand bien même elles avaient une lourde mission pour favoriser le développement économique, social et culturel dans leurs périmètres respectifs. La nouvelle réforme de la décentralisation est venue ériger en principe cette mission de développement économique et social des collectivités locales.
En effet, la loi n° 96-07 22 mars 1996 portant transfert des compétences a annoncé dans son préambule les types de compétences confiées désormais aux collectivités locales, à savoir les compétences générales et les compétences sectorielles. Ces compétences traditionnelles et missions qui en découlent, peuvent être classées par domaine d’activité : population : gestion de l'état civil; recensement des populations, gestion des quartiers ; environnement : gestion des ordures ménagères et assainissement (canaux à ciel ouvert) ; gestion des marchés et équipements marchands : création, modification, organisation des marchés, foires et gares routières ; gestion des voies et places publiques : classement, déclassement, redressement, prolongement, élargissement ou suppression des voies et places publiques; dénomination des rues et voies publiques; entretien de la voirie ; gestion du domaine : lotissements et organisation des quartiers, acquisitions d'immeubles, concessions et affermages ainsi que les contrats y afférents, échanges et aliénations d'immeubles domaniaux bâtis et non bâtis ; action sociale et éducation : le secours aux indigents, l’allocation de bourses et aides scolaires ; matière économique et financière : les programmes d'investissement, l'intervention dans le domaine économique et social pour l'exécution de travaux et d’activités présentant un caractère d'intérêt public ou l'exploitation de services publics ; fiscalité : participation à la commission communale des impôts, création et gestion des taxes communales dans les conditions déterminées par les lois et règlements en vigueur.
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Les neuf domaines de compétences transférées par la loi 96-07 du 22 mars 1996 : Environnement et gestion des ressources naturelles
Communauté rurale
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Gestion des forêts de terroirs Autorisation de coupe Lutte contre les feux de brousse Avis sur les autorisations d’amodiation de chasse Avis sur les autorisations de défricher Gestion des sites naturels Création et gestion des bois, mares artificielles, etc. Lutte contre l’insalubrité Elaboration et mise en œuvre des plans d’action locale pour l’environnement
Commune
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Autorisation de coupe Reboisement et création de bois, gestion des déchets et lutte contre la pollution et l’insalubrité Protection des eaux souterraines et de surface Elaboration des plans communaux d’action pour l’environnement
Région
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Création et gestion des forêts, zones protégées et sites naturels d’intérêt régional Mise en défens, lutte contre les incendies et protection de la nature Gestion des eaux continentales à l’exclusion des cours d’eau à statut national ou international Répartition des quotas d’exploitation forestière entre les communes et les communautés rurales Délivrance d’autorisation d’amodiation de chasse, après avis du conseil rural Elaboration et mise en œuvre de plans régionaux d’actions de l’environnement, d’intervention d’urgence et de prévention des risques Autorisation de défricher après avis du conseil rural
Santé, population et action sociale
Communté rurale
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Construction, gestion, équipement et entretien des postes de santé, maternités et cases de santé dans les zones rurales Entretien et gestion des centres de promotion et de réinsertion sociale Organisation et gestion des secours au profit des nécessiteux Appui au financement des projets productifs pour les populations déshéritées
Commune
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Gestion, équipement et entretien des centres de santé urbains Entretien et gestion des centres de promotion et de réinsertion sociale Organisation et gestion des secours au profit des nécessiteux Appui au financement des projets productifs pour les populations déshéritées
Jeunesse, sports et loisirs
Région
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Gestion et entretien des hôpitaux régionaux et départementaux Gestion, entretien et équipement des centres de santé ruraux Hygiène et salubrité Entretien et gestion de centres de promotion et de réinsertion sociale Organisation et gestion des secours aux nécessiteux
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Commune
Communauté rurale ♦
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Promotion et animation des activités sportives et de jeunesse Construction et gestion des stades ruraux et des aires de jeux Participation à l’acquisition et à la fourniture des équipements sportifs aux associations sportives
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Promotion des activités sportives et de jeunesse Promotion des activités éducatives Appui aux associations sportives et culturelles Gestion des stades et centres sportifs municipaux Soutien aux associations sportives et culturelles Participation à l’organisation des compétitions
Région ♦
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Autorisation d’ouverture des collectivités territoriales Réalisation d’infrastructures de proximité Assistance aux associations sportives et culturelles Réalisation et gestion des infrastructures à statut régional Développement d’activités socioéducatives Promotion des activités physiques et sportives au niveau régional
Culture
Communauté rurale
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Création et gestion des centres de lecture et d’animation culturelle (CLAC) Surveillance et suivi de la conservation des sites et monuments historiques Organisation de journées culturelles Création d’établissements culturels, de bibliothèques et d’ensembles artistiques Collecte de la tradition orale, et promotion de la culture nationale et locale
Commune ♦
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Surveillance et suivi de la conservation des sites et monuments historiques Organisation de journées culturelles Création d’établissements culturels, de bibliothèques et d’ensembles artistiques
Région ♦ ♦
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Promotion des activités culturelles Conservations des sites et monuments historiques et recherches préhistoriques Organisation de journées culturelles Création d’établissements culturels, de bibliothèques et d’ensembles artistiques
Education, alphabétisation, promotion des langues nationales et formation professionnelle
Communauté rurale
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Construction et équipement des écoles élémentaires et préscolaires Prise en charge des personnels d’appoint Soutien scolaire Exécution du plan régional de lutte contre l’analphabétisme
Commune
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Construction et équipement des écoles élémentaires et préscolaires Prise en charge des personnels d’appoint Soutien scolaire Exécution du plan régional de lutte contre l’analphabétisme
Région
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Participation à l’élaboration de la tranche régionale de la carte scolaire nationale Equipement et entretien des lycées et collèges et participation à leur gestion Soutien scolaire Plan régional de lutte
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Promotion des langues nationales et de la tradition orale, y compris dans les écoles Création d’une bourse des métiers Soutien à la formation professionnelle Promotion du partenariat école/entreprise
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Promotion des langues nationales et de la tradition orale, y compris dans les écoles Création d’une bourse des métiers Soutien à la formation professionnelle
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contre l’analphabétisme Promotion des langues nationales et de la tradition orale, y compris dans les écoles Création d’une bourse des métiers Soutien à la formation professionnelle
Planification Communauté rurale ♦
Élaboration et exécution du plan local de développement
Commune ♦
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Élaboration et exécution du plan d’investissements communaux (PIC) Contrat plan avec l’État pour la réalisation d’objectifs de développement
Région ♦
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Élaboration et exécution du plan régional de développement intégré (PRDI) Coordination des actions de développement de la région Contrat plan avec l’État pour la réalisation d’objectifs de développement
Aménagement du territoire
Communauté rurale
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Avis sur le projet du schéma régional d’aménagement du territoire approuvé par l’État
Commune
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Avis sur le projet du schéma régional d’aménagement du territoire approuvé par l’État
Région
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Élaboration du schéma régional d’aménagement du territoire approuvé par l’État
Urbanisme et habitat
Communauté rurale
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Élaboration du plan directeur d’urbanisme (PDU) du SDAU, des plans d’urbanisme de détail des zones d’aménagement concerté, de rénovation urbaine et de remembrement Lotissement, permis de construire et de démolir et de clôturer, certificats d’urbanisme
Commune
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Élaboration du plan directeur d’urbanisme (PDU) du SDAU, des plans d’urbanisme de détail des zones d’aménagement concerté, de rénovation urbaine et de remembrement Lotissement, permis de construire et de démolir et de clôturer, certificats d’urbanisme Permis de coupe et d’abattage
Région
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Approbation des schémas directeurs et d’urbanisme (SDAU)
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Soutien aux communes et communautés rurales
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Autorisation d’installer et de travaux divers
Domaines
Communauté rurale ♦
Gestion et utilisation du domaine privé de l’État, du domaine national et du domaine public
Commune ♦
Gestion et utilisation du domaine privé de l’État, du domaine national et du domaine public
Région ♦
Gestion et utilisation du domaine privé de l’État, du domaine national et du domaine public
7. Conclusion Les élections locales de 2009 ont marqué une avancée de la démocratie locale et a vu l’opposition remporter la majorité des grandes villes et des capitales régionales. Toutefois, il faut signaler que depuis 2007 des réformes ont changé le cadre institutionnel en augmentant les collectivités locales et en installant des délégations à la tête de communes et communautés rurales dissoutes ou nouvellement créées. On note à cet effet des prises de position de certaines autorités politiques qui menacent la démocratie locale et conduisent des mouvements de foule. Sur le plan financier, la non maîtrise de la chaîne fiscale par les collectivités locales maintient les ressources dans un état de faiblesse chronique et plombe le développement local. Il faut cependant noter que l’apport de ressources humaines de qualité, même au niveau rural, présage de jours meilleurs pour l’élaboration de politiques économiques locales, pour la construction d’alliances de partenariat public privé et de développement territorial, à travers les espaces de développement partagés qui commencent à se mettre en place.
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