A governação das autoridades portuárias em Portugal e Espanha by Riscos Editora

A governação das autoridades portuárias em Portugal e Espanha As vantagens do modelo espanhol sobre o português.

Abílio Marques Afonso

Título: A governação das autoridades portuárias em Portugal e Espanha Autor: Abílio Marques Afonso Coordenação editorial: Transportes & Negócios / Riscos Editora Foto da capa: Porto de Lisboa (José António Modesto)

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Fevereiro 2013 2

A governação das autoridades portuárias em Portugal e Espanha

Abílio Marques Afonso

Enquanto nos portos portugueses a movimentação total de mercadorias, entre 1990 e 2010, cresceu a uma taxa média anual de 0,79%, o que equivaleu a um acréscimo global neste período de 17%, o sistema portuário espanhol cresceu no mesmo período a uma taxa média anual de 2,81%, o que correspondeu a um acréscimo global de 74% naqueles 20 anos. Os contentores constituem o modo de acondicionamento por excelência das mercadorias ligadas à globalização, o que justifica as maiores taxas de crescimento, e transportam as mercadorias com maior valor acrescentado no modo marítimo, o que lhes confere um enorme potencial para a fixação de atividades logísticas de valor acrescentado no território do porto, sendo, por tudo isto, o tipo de carga mais desejado por um porto que se quer moderno As diferenças verificadas neste segmento de mercado foram substancialmente maiores: no sistema portuário nacional verificou-se, durante aquele período, uma taxa de crescimento média anual de 7,9% e no sistema portuário espanhol o crescimento médio anual foi de 9,7%, ou seja, aquele tráfego nos portos espanhóis multiplicou-se, naquele período, por 6,4 e nos portugueses apenas por 4,6. Durante este mesmo período, a modernização ocorrida na generalidade dos portos espanhóis, e em particular nos maiores, trouxe-lhes uma competitividade que os coloca ao nível dos melhores portos do mundo. Haverá muitos fatores que contribuíram para este melhor desempenho dos portos espanhóis: desde logo a maior dimensão da sua economia e também do respetivo sistema portuário; também o diferente dinamismo das duas economias explicará quer os aumentos verificados quer o impulso para a modernização; refira-se, ainda, o papel da alfândega espanhola que tomou ela própria (no início da década de 90) a iniciativa da informatização do despacho alfandegário nos portos, o que contribuiu 5

decididamente para um grande avanço na simplificação de procedimentos e também para o facto de terem estado na vanguarda do desenvolvimento de sistemas de informação de apoio ao negócio portuário, de que são bons exemplos as experiências pioneiras do porto de Barcelona e do porto de Valência. No entanto, o modelo de governo das autoridades portuárias espanholas terá sido um elemento determinante para que o efeito daqueles fatores se tivesse traduzido no impacte positivo que se veio a verificar. O dinamismo das autoridades portuárias de Espanha é uma realidade que tem hoje um reconhecimento internacional unânime. A prova disso é o grande número de elementos daquelas autoridades que desempenham cargos de prestígio em organizações internacionais, de que se destaca o Santiago Garcia Milla, subdiretor-geral da Autoridade Portuária de Barcelona, que tem, entre outros cargos, o de vice-presidente da IAPH (Internatonal Association of Ports and Harbours) e de presidente (chairman) da ESPO (European Sea Ports Association). No que se segue comparam-se os principais aspetos dos modelos de governo dos portos em Espanha e em Portugal e evidenciam-se as vantagens resultantes do modelo espanhol e, por contraste, alguns dos efeitos negativos que resultam do modelo de governo português. Enquanto no modelo português o conselho de administração é constituído por três elementos nomeados pelo governo e, por isso, substituídos muito frequentemente quando há uma alteração da respetiva tutela governamental, o modelo espanhol caracteriza-se por ter um conselho de administração onde têm assento um presidente, proposto pelo governo regional e com funções executivas, o diretor do porto, que naturalmente tem também funções executivas na administração portuária, e a 6

que se juntam um conjunto de elementos não executivos que representam os diversos interesses no porto, quer ao nível do negócio quer ao do território. Os elementos não executivos representam os interesses regionais, as diversas associações dos agentes económicos que atuam no porto e os próprios sindicatos dos trabalhadores das autoridades portuárias. O presidente, como se disse, tem funções executivas e tem naturalmente competências mais alargadas que as dos outros membros do conselho, cabendo-lhe, designadamente, a representação do porto. O diretor do porto, de uma forma geral, é escolhido entre os técnicos da administração portuária, pela sua competência profissional (de acordo com a atual lei de portos tem de ter pelo menos 5 anos de experiência reconhecida em técnicas e gestão portuária – nas anteriores versões eram requeridos 10 anos). Para além de ter assento no conselho, como já se disse, coordena, com a colaboração de sub-diretores do porto, o trabalho dos outros diretores, estes, também de uma forma geral, escolhidos entre os técnicos da administração portuária. A lei de portos estabelece a existência do conselho, os princípios da respetiva constituição bem como o vasto conjunto de funções que lhe está atribuído. Entre elas, destaca-se: · Aprovação, por iniciativa do presidente, da organização da autoridade portuária (AP) e as suas modificações; · Nomeação dos diretores do porto e aprovação do seu regime retributivo, por proposta do presidente, bem como a definição da política de pessoal da AP; · Aprovação do orçamento anual da AP, o seu programa de atuação, investimentos e financiamento; · Aprovação do relatório e contas anual; · Fixação dos objetivos de gestão anuais, em linha com 7

o estabelecido pelo Ente Público Puertos del Estado; · Fixação das tarifas; · Outorga de concessões e autorizações, etc….. Para a aprovação das decisões do conselho basta, de uma forma geral, uma maioria relativa de votos. Contudo, algumas delas, como, por exemplo, a nomeação do diretor do porto e a aprovação do orçamento requerem uma maioria absoluta. A nomeação do diretor do porto pelo conselho bem como dos restantes diretores, requerendo, no entanto, a nomeação do diretor a maioria absoluta, é um aspeto que convém ser sublinhado na medida em que garante, sem sombra de dúvidas, uma maior competência dos nomeados. De acordo com a lei dos portos espanhola, ao diretor cabe a responsabilidade pelas seguintes funções: a) A direção e gestão corrente da autoridade portuária, com respeito pelas diretrizes recebidas dos órgãos de governo da autoridade portuária e a apresentação ao presidente da proposta da estrutura organizacional; b) Dar início e processar o expediente administrativo, quando não estiver expressamente atribuído a outro órgão, bem como emitir informações sobre autorizações e concessões e elaborar os estudos técnicos e relatórios sobre os projetos e atividades que as sustentam; c) Aprovar os aspetos técnicos dos projetos de construção a serem executados pela autoridade portuária; d) A preparação e a submissão ao presidente, para apreciação e decisão, dos objetivos de gestão e critérios de desempenho da autoridade portuária, da proposta de orçamento, programas de ação, investimentos, financiamento e contas anuais bem como as necessidades de pessoal. Conclui-se, pelo que é explicitado na lei dos portos de Espanha, que a gestão corrente do porto é da responsabilidade 8

do diretor que, por sua vez, delegará competências em primeiro lugar nos sub-diretores e, depois, nos restantes elementos do corpo de directores, respondendo perante o conselho de administração. Nas administrações portuárias em Portugal não há a figura do diretor de porto, há, sim, um corpo de diretores, respondendo cada um deles perante um dado elemento do conselho de administração (CA), sendo deste a responsabilidade pela gestão corrente que, para a exercer, se socorre em menor ou maior grau, em função da idiossincrasia do respetivo membro, dos diretores das áreas dos assuntos em causa. Os diretores, por sua vez, poderão a qualquer momento ser substituídos por decisão do conselho ou como consequência de uma reestruturação global ou porque o diretor deixou por sua iniciativa, e por distintas razões, de continuar no cargo ou, o que é menos frequente, porque o conselho toma a iniciativa de substituir um dado diretor. Entre as vantagens decorrentes do modelo de governo nas autoridades portuárias espanholas sobre o modelo presente nos portos em Portugal, e que mais à frente se justificam, salientam-se: a estabilidade das políticas, um melhor aproveitamento do conhecimento, e uma maior contribuição para a sua solidificação e sedimentação, uma gestão mais eficiente, uma maior neutralidade partidária, que tem como contrapartida a aposta no mérito, e uma efetiva representação dos diversos interesses do porto. Quanto à estabilidade das políticas, de que não valerá a pena referir as vantagens, ela é garantida pelos membros não executivos do conselho, dos quais uma parte não está sequer sujeita ao ciclo político, mas também pelo corpo de diretores que, como se disse, são responsáveis pela gestão corrente, e são, de uma forma geral, recrutados entre os quadros da 9

autoridade portuária e porque a sua nomeação está dependente do conselho não estão também sujeitos ao ciclo político. Em contrapartida, em Portugal, os membros do conselho, porque executivos, acabam por ser na prática os verdadeiros diretores do que resultam, porque as mudanças são frequentes, roturas mesmo ao nível das políticas de gestão corrente, o que é sempre mau mas às vezes tem consequências negativas muito sérias na gestão dos portos. Adicionalmente a existência de planos diretores, com a força que lhes é conferida por lei em Espanha, ao fixar um rumo com um horizonte alargado, contribui também para a estabilidade da gestão portuária, agora já ao nível da estratégia. Recorde-se que em Portugal não existem planos directores com a força de lei. A agravar esta realidade sabe-se que, em Portugal, não tem sido prática na nomeação dos membros do conselho de administração a exigência de conhecimentos da atividade portuária e, muitas vezes, nem sequer de prévios conhecimentos de gestão. Infelizmente, a filiação partidária tem-se imposto como critério determinante das nomeações do que resulta que é elevada a probabilidade de os conselhos serem integrados por elementos que não preenchem os requisitos mínimos para desempenharem aquelas funções. No entanto, mesmo quando não se está perante um problema de competência, ainda assim, da excessiva concentração de poder nos membros do conselho de administração e, por contrapartida, da subalternização do corpo de directores, caraterística do modelo de governo em vigor nos portos portugueses, decorrem consequências negativas no que ao fomento do conhecimento diz respeito. Sendo reconhecidamente o conhecimento o melhor ativo das empresas, ou seja o fator sem o qual os ativos materiais 10

nunca atingirão a sua rendibilidade potencial, haverá que pôr em prática políticas que efetivamente o promovam e valorizem. Para um melhor aprofundamento e consolidação do conhecimento será vantajoso que no processo da sua produção se vá para além do domínio das empresas. Deste ponto de vista, o envolvimento das universidades deverá ser uma meta a prosseguir, porém, os primeiros e mais importantes depositários desse conhecimento terão de ser, de uma forma geral, os trabalhadores das empresas e, em particular, os seus diretores. A importância do conhecimento assume particular relevância em setores em profunda mudança, como é o caso da atividade portuária. O modelo de gestão em vigor em Portugal, porque excessivamente centrado no conselho de administração, tem como consequência não aproveitar cabalmente o conhecimento já existente na empresa, para fundamentar as principais decisões de gestão, e também não fomentar a respetiva acumulação, sedimentação e generalização. As consequências da marginalização dos directores no processo de gestão vão, porém, para além dos aspetos acima referidos. Ela é, também, um fator que, tendencialmente, conduz à desresponsabilização, à desmotivação e ao alheamento. É, infelizmente, demasiado frequente que, face a algumas decisões com consequências negativas para o porto ou para a administração da empresa, os diretores e técnicos se refugiem na indignação ou na resignação suportada na máxima: “eles passam e nós continuaremos cá”. Outra área onde se verificam reflexos negativos evidentes é o da representação internacional, arena propícia à afirmação da notoriedade dos portos nacionais e que é simultaneamente fonte de conhecimento. Nas administrações portuárias portuguesas é vulgar que esta representação seja feita pelos administradores do que, tendencialmente, resultam desvantagens. Em 11

primeiro lugar, porque não sendo requerida experiência portuária nem sequer de gestão para a nomeação dos administradores, não estarão reunidas, de uma forma geral, as melhores condições para que se possa transmitir uma boa imagem de Portugal nos fora onde se participa. Em segundo lugar, todo o investimento que é feito, em viagens, estadas e custos de pessoal perde-se porque no final do mandato, ou às vezes antes, saem da administração e vão para outros lugares onde o conhecimento adquirido de pouco ou mesmo nada vale. Finalmente, são também consequências negativas desta opção não se garantir a continuidade de uma representação efetiva e o facto de se retirar, a quem a poderia garantir, diretores ou mesmo técnicos da AP, a possibilidade de acumularem conhecimento que teria efeitos positivos sobre a gestão portuária. Em situações extremas, iniciativas envolvendo parceiros internacionais, porque centradas nos membros do conselho, são descontinuadas quando eles terminam a comissão, o que, como se compreende, tem consequências negativas sobre a imagem de Portugal. Em consequência do que acima se referiu, e como já se disse, enquanto que as administrações portuárias espanholas estão muito bem representadas nos fora internacionais, a representação portuguesa é praticamente nula ou, quando existe, traduz-se em posições de nenhum relevo. No que respeita à questão da neutralidade partidária haverá que começar por referir dois aspetos. Em primeiro lugar constata-se que há hoje um consenso alargado sobre a política portuária, em termos gerais e pelo menos no que respeita aos partidos do designado arco da governação. As divergências sobre aspetos concretos, ainda que muitas vezes importantes, atravessam as diversas famílias políticas. Em segundo lugar, recorde-se que, no modelo espanhol, o presidente, que tem competências mais alargadas, é nomeado pelo 12

governo, o que é uma forma de garantir um alinhamento da gestão do porto com a sua política para o setor. Complementarmente o Ente Público Puertos del Estado estabelece as grandes diretrizes e encarrega-se da fiscalização da sua execução. Por outro lado, da despartidarização da gestão resultará um maior empenho de todos no sucesso da gestão do porto, independentemente das suas opções partidárias. Se isto é verdade em termos gerais, mesmo no que respeita ao empenho da própria comunidade portuária, convirá ter presente, no que respeita às autoridades portuárias, os efeitos profundamente negativos das lutas partidárias no seu interior. São frequentes as atitudes de “contravapor” por parte de representantes de partidos que não estão no momento no governo, que, em alturas que lhes são mais propícias, fomentam o alastramento de um mal-estar na empresa. É colocar a luta política num campo que não deveria ser o seu. Finalmente, da efetiva representação dos diferentes interesses do porto resulta, por um lado, a possibilidade de ponderação nas deliberações tomadas dos diversos aspetos da realidade, que é complexa, e a contribuição para a atenuação da conflitualidade, para melhores práticas de gestão e maior transparência em decisões como adjudicações e contratação de pessoal, favorecendo também a luta contra a corrupção. Finalmente, este modelo é um garante da estabilidade de um rumo estratégico. Há quem defenda que a representação dos interesses do porto poderia ser feita através de um conselho consultivo. No entanto, o modo de atuar e as funções da responsabilidade de um conselho desta natureza retiram-lhe toda a eficácia. Um conselho consultivo não participa nas decisões, comenta-as, de uma forma geral à posteriori. Acrescente-se, a terminar, que a generalização deste mo13

delo à gestão da coisa pública, com as adaptações necessárias a cada caso, para além de trazer a cada uma das entidades os efeitos positivos atrás referidos, ao diminuir o número dos nomeados partidariamente, daria lugar a uma mais exigente seleção dos nomeados com óbvios reflexos na respetiva qualidade e capacidade para o exercício das funções que lhes são atribuídas. Carlos Moreno, em “Como o Estado Gasta o nosso Dinheiro” afirma que “Mesmo decorridos 18 anos de má gestão de PPP, em Junho de 2010, o Estado continua sem pôr de pé uma estrutura bem organizada e apetrechada com recursos técnicos e humanos para assessorar horizontalmente todo o sector público a bem gerir, até ao fim dos respectivos prazos, todas as concessões PPP.” e mais à frente conclui que “Este agir tem impedido a acumulação do saber e da experiência adquiridos pelos múltiplos e casuísticos consultores externos, ainda por cima financiados por dinheiros públicos”. Ora, eu tive na minha vida profissional, e ao longo dos últimos anos, contatos com processos de PPP, em diversas situações e nomeadamente no GATTEL, organismo que lançou o concurso da ponte Vasco da Gama, onde fui assessor desde o início do processo, pelo que estou em boas condições para, neste aspeto em concreto, perceber e concordar com a afirmação de Carlos Moreno. Em minha opinião, esta é uma das consequências negativas do modelo de governo das instituições públicas que terá tido início no final da década de 80 e que, ao longo dos anos, tem vindo, de forma cada vez mais despudorada, a acentuar a degradação.

Abílio Marques Afonso Licenciado em Engenharia pelo Instituto Superior Técnico e em Economia pelo Instituto Superior de Economia. Consultor do Banco Mundial em 1987. Integrou o GATTEL. e foi director de projecto na Expo98. Vogal do CA da APL (19962002), vogal do CA da APS (2002-2005), director de Planeamento e Controlo de Gestão e Director Coordenador de Negócio Portuário na APL (2005-2012, quando se aposentou). Orador em seminários e conferências internacionais.

Títulos publicados: * JUP - Janela Única Portuária, o Simplex do Mar Fernanda Nunes Ferreira * O sucesso financeiro dos Caminhos de Ferro da Índia Luís Manuel Lopes Ascensão * Sines como ativo geoestratégico nacional Paulo Jorge Pires Moreira * A economia do transporte público na acessibilidade urbana Carlos Gaivoto * O desempenho do terminal de contentores: modelo conceptual Vítor Caldeirinha