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SOBRE LAS NORMAS DE ORIGEN PARA LAS MERCANCÍAS EN EL COMERCIO INTERNACIONAL
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Manuel Díaz Martínez
Catedrático de Derecho Procesal de la UNED
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
José Luis González Cussac
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Elisa Speckman Guerra
Directora del Instituto de Investigaciones
Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité:
Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón
Procedimiento de selección de originales, ver página web:
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SOBRE LAS NORMAS DE ORIGEN PARA LAS MERCANCÍAS EN EL COMERCIO INTERNACIONAL
José Manuel lópez libreros
Profesor investigador titular Departamento de Derecho
Centro de Ciencias Sociales y Humanidades Universidad Autónoma de Aguascalientes
tirant lo blanch
Ciudad de México, 2024
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Para Ruby y Manuel: raíces y alas
Índice Abreviaturas y siglas ........................................................................ 15 Introducción .................................................................................... 17 Capítulo 1 Concepto, características y taxonomía de las normas de origen ............. 25 1. Concepto de las «normas de origen para las mercancías» ........ 26 2. Características básicas de las normas de origen ........................ 29 A. Son disposiciones jurídicas de efecto general ..................................... 30 B. Establecen un vínculo entre mercancía y territorio ............................ 31 C. Regulan el origen de mercancías en el comercio internacional .......... 34 D. ¿Normas o reglas de origen? Delimitación semántica ....................... 37 E. Distinción frente a figuras jurídicas semejantes.................................. 38 3. Taxonomía de las normas de origen ......................................... 43 A. Clasificación según objetivos comerciales: preferenciales y no preferenciales .................................................................................. 44 B. Clasificación según el grado de especialidad: generales, específicas y especiales .................................................................... 48 C. Clasificación según la prelación: principales y subsidiarias ............... 49 D. Clasificación según el sentido de enunciación de la disposición: positivas y negativas........................................................................ 50 E. Otros criterios de clasificación .......................................................... 52 Capítulo 2 Efectos económicos y función estructural de las normas de origen........... 55 1. Los efectos económicos de las normas de origen ...................... 56 2. La «llave» para la gestión de la Política comercial ................... 66 A. La piedra angular del comercio multilateral: trato comercial de nación más favorecida .................................................................... 70 B. Medidas correctoras de la competencia: procedimientos antidumping y anti subvención ....................................................... 74 C. Restricciones cuantitativas: una medida de protección diferente al arancel ........................................................................................ 88 D. Las salvaguardias.............................................................................. 90 E. Marcaje del país de origen: «hecho en» ............................................. 92 F. El control estadístico del comercio..................................................... 98
10 Índice G. Compras públicas ........................................................................... 103 H. Derecho privado: compraventa internacional, competencia económica y el seguro de crédito a la exportación ........................ 106 I. Política exterior y de seguridad ........................................................ 110 Capítulo 3 Configuración de una compleja herramienta comercial: las normas de origen ................................................................................. 119 1. «Complejidad» de los regímenes del origen de las mercancías.. 120 A. Dificultades inherentes: complejidad técnica y pluralidad de regímenes ...................................................................................... 122 B. Pluralidad de regímenes de normas de origen .................................. 124 C. Diversidad de intereses ................................................................... 127 D. Solución de conflictos derivados de la colisión de regímenes ........... 128 2. Elementos «esenciales»: mercancía enteramente obtenida o procesada y transformación sustancial .............................. 130 A. Mercancías enteramente obtenidas en un solo país ......................... 131 B. Mercancías obtenidas con la participación de varios países: la «transformación sustancial» ......................................................... 132 C. Métodos para la determinación del origen de las mercancías .......... 137 a) Cambio de posición arancelaria ................................................. 138 i. Referencia al Sistema Armonizado ......................................... 143 b) Porcentajes ad valorem .............................................................. 147 i. Referencia al Acuerdo sobre Valoración en aduana de las mercancías de la OMC..................................................... 153 c) Operación de fabricación o elaboración ..................................... 158 d) Otros criterios............................................................................ 161 3. Elementos de «circunscripción»: territorialidad y transporte directo .............................................................. 161 4. Elementos de «gradación de flexibilidad»: la acumulación del origen, reglas de tolerancia, liberación de obligaciones de pago de aranceles, «absorción» y niveles de preferencia arancelaria ........................................................... 166 A. Acumulación del origen .................................................................. 166 B. Regla de «tolerancia» (de minimis) ................................................. 173 C. Liberación de obligaciones de pago de aranceles (drawback) .......... 175 D. Principio de «absorción» de materiales y procesos (roll-up / roll-down)..................................................................................... 177 E. Niveles de preferencia arancelaria ................................................... 179
11 Índice 5. Elementos de «control de la transformación»: las transformaciones insuficientes y los casos especiales ......... 180 A. Las transformaciones insuficientes .................................................. 180 B. Casos especiales: los accesorios, recambios y productos desensamblados ............................................................................ 182 6. Elementos de «gestión del régimen»: la acreditación del origen, la declaración vinculante del origen y aplicación uniforme ........................................................................... 183 A. Acreditación del origen ................................................................... 184 B. Declaración vinculante del origen ................................................... 189 C. Aplicación uniforme ....................................................................... 192 Capítulo 4 Actores, intereses e información en la conformación y ejecución de los regímenes de origen .................................................................. 195 1. Gestión de la interdependencia .............................................. 196 2. Intereses en juego: liberalización y proteccionismo ................ 207 A. Dinámica comercial de liberalización – protección.......................... 212 a) Proceso dialéctico de las corrientes comerciales y las normas de origen ............................................................................... 214 b) Las normas de origen en la transición hacia la liberalización comercial .............................................................................. 217 B. ¿Dónde se generan las presiones comerciales? ................................. 219 C. ¿Un mercado de normas de origen? ................................................ 223 3. Aspectos de las normas de origen proteccionistas................... 228 A. Análisis económico y jurídico del impacto de las normas de origen ... 231 a) Referencia a estudios sobre los efectos económicos (ex ante / ex post) ............................................................................... 232 b) Aspectos jurídicos: especial mención a la «triple transformación» .................................................................... 238 B. «Desarmando» una norma proteccionista ....................................... 244 4. Interacción entre gobierno y agentes económicos ................... 247 5. El problema de la «asimetría de la información» ................... 251 A. Asimetría informativa y normas de origen ...................................... 252 B. Algunas soluciones jurídicas tendientes a favorecer la información.... 254 a) Publicidad y aprendizaje ............................................................ 254 b) «Apertura» de la información .................................................... 256 c) Técnica legislativa adecuada ....................................................... 258 d) Interpretación uniforme ............................................................. 259
12 Índice Capítulo 5 Negociación internacional y aplicación del régimen del origen de las mercancías: especial referencia a Norteamérica ........................... 261 1. La negociación: un «juego a dos niveles» ............................... 263 2. Las negociaciones sobre normas de origen ............................. 270 3. Normas de origen como «cierre» de negociaciones sobre acuerdos comerciales ......................................................... 275 4. Un caso paradigmático: el régimen del origen en el TLCAN .. 280 A. Antecedentes del proceso de integración norteamericana ................ 280 B. Escenarios y objetivos de negociación ............................................. 286 C. Los ámbitos automotriz y textil ...................................................... 293 5. La negociación de las normas de origen en TLCAN: el sector textil, automotriz y de productos petroquímicos ..... 299 A. Normas de origen para los textiles .................................................. 303 B. Normas de origen para el sector automotriz ................................... 305 C. Petroquímicos ................................................................................. 307 6. Referencias del T-MEC y su régimen del origen de las mercancías ........................................................................ 310 A. El T-MEC: un tratado como el TLCAN pero diverso a un «NAFTA 2.0» ............................................................................... 310 B. Escenario y negociación del T-MEC: prevalencia del proteccionismo ............................................................................. 313 C. Disciplinas comerciales en la evolución del TLCAN al T-MEC ....... 319 D. El régimen del origen resultante: mayor protección y potenciales conflictos .................................................................... 322 7. El impasse de las negociaciones de la armonización en GATT-OMC...................................................................... 325 Consideraciones finales ................................................................... 331 Bibliografía y recursos .................................................................... 341
Abreviaturas y siglas
ACR acuerdos comerciales regionales
Acuerdo SMC Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias
Acuerdo ATV Acuerdo sobre los textiles y el vestido
ADPIC Acuerdo de la OMC sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio
CAC Código Aduanero Comunitario
Convenio de Kyoto
Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros
EE. UU. Estados Unidos de América
GATT General Agreement on Tariffs and Trade
NMF nación más favorecida
OMA Organización Mundial de Aduanas
OMC Organización Mundial del Comercio
SPG sistema de preferencias generalizadas
SA o Sistema Armonizado
Sistema armonizado para la descripción y clasificación de mercancías
PVD país en vías de desarrollo
TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea
TLCAN
T-MEC
Tratado de libre comercio de América del Norte
Tratado México, Estados Unidos, Canadá
TTP Acuerdo de Asociación Transpacífico
UA
unión aduanera
UE Unión Europea
ZLC zona de libre comercio
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Manuel López Libreros
José
Conforme al comercio internacional actual es común encontrar mercancías producidas en diversos países, que posteriormente son exportadas para ser comercializadas en los más diversos mercados del orbe. En este escenario dinámico de intercambios se generan toda una serie de relaciones jurídicas entre los distintos actores, empresas productoras, exportadores e importadores, incluso, entre los propios estados, donde el origen de la mercancía es el punto de conexión y como tal relevante por su importancia legal. Como requisito previo a la ejecución de los principales instrumentos de política comercial, la calificación del origen de una mercancía desencadenará la aplicación de toda una serie de instrumentos jurídico-comerciales que afectarán el curso de las mercancías en el comercio internacional. De tal suerte que en función del origen de la mercancía se podrán abrir mercados extranjeros como puede ser con el trato preferencial, o por el contrario, cerrar los mercados debido a la aplicación de restricciones al comercio.
La necesidad de determinar el origen de las mercancías es tan añeja como la discriminación comercial. Desde la antigüedad y como mecanismo para financiar la actividad pública se han fijado aranceles a la importación de mercancías provenientes de otros estados, siendo relevante el establecimiento de criterios para determinar el origen de las mercancías. Sin embargo, no fue hasta el medioevo que tales medidas se aplicaron desde una lógica de política comercial y desde una perspectiva mercantilista. Tradicionalmente el origen de las mercancías se había considerado como un ámbito en el cual los estados debían reglamentar de manera unilateral, y en el mejor de los casos, negociar las normas de origen con otros socios. Como resultado, proliferaron las interpretaciones libres y muchas veces arbitrarias sobre aquello que debería ser un
Introducción
instrumento técnico y comercialmente neutral. En este sentido, y no obstante que la base del comercio internacional se sustenta en las cláusulas de la nación más favorecida y del trato nacional, que en sí implican el trato igualitario a la mercancía, se requiere de las normas de origen para poder aplicar estos principios liberalizadores. De esta forma, en la medida en que se ha generado un aumento cualitativo y cuantitativo de los intercambios comerciales, el régimen del origen de las mercancías ha adquirido mayor notoriedad como problema jurídico-administrativo; si bien estos instrumentos son un reflejo de manifestaciones de la forma de producción global, no menos cierto es que las aplicables a algunos ámbitos de interés estratégico de manera paulatina se fueron alejando de una neutralidad comercial para irse convirtiendo en instrumentos de política comercial de primer nivel. Lo anterior es aún más evidente en las normas de origen que se aplican a productos sensibles, y que, fenómeno al cual se ha enfocado la literatura económica, política y escasamente la jurídica.
En la medida en que se ha avanzado en la liberalización comercial, tanto a nivel multilateral como a través de acuerdos comerciales regionales, han ido desapareciendo obstáculos arancelarios y no arancelarios al comercio. A la par que se concretan instrumentos liberalizadores, algunos grupos de interés demandan otros que al menos mantengan los niveles de protección. En este sentido, el estado se ha valido de las normas de origen como resquicio para gestionar los flujos de comercio y de las inversiones. A partir de los años setenta del siglo XX, el origen de las mercancías se convirtió en una importante disciplina relacionada con el comercio internacional de mercancías. Con un mundo comercial y tecnológicamente más interconectado, la producción de mercancías transformadas con materiales o procesos llevados a cabo en más un país pasó a ser la regla general mientras que los productos obtenidos en un solo país se limitaron casi de manera exclusiva a materias primas. Si bien la globalización trajo entonces mayor
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José Manuel López Libreros
