Julia Ramiro
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT HUMANIDADES Manuel Asensi Pérez
Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat deValència
Ramón Cotarelo
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia
Mª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat deValència
Juan Manuel Fernández Soria
Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat deValència
Pablo Oñate Rubalcaba
Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat deValència
Joan Romero
Catedrático de Geografía Humana Universitat deValència
Juan José Tamayo
Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
CIUDADANÍA E INFANCIAS. LOS DERECHOS DE LOS NIÑOS EN EL CONTEXTO DE LA PROTECCIÓN
JULIA RAMIRO
Valencia, 2015
Copyright ® 2015 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la EditorialTirant Humanidades publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Directores de la colección: JORDI GARCÉS FERRER Catedrático. Departamento de Trabajo Social y Servicios Sociales Universidad deValencia: Estudio General Mª CARMEN ALEMÁN BRACHO Catedrática de Trabajo Social y Servicios Sociales UNED
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© TIRANT HUMANIDADES EDITA: TIRANT HUMANIDADES C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-16349-58-6 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
“Contemporary childhoods remain positioned between, on the one hand, modern conceptions of children’s rights and, on the other hand, routines and everyday practices that produce and preserve social inequalities” Bühler-Niederberger y Van Krieken, Persisting Inequalities: Childhood between global influences and local traditions
Siglas ARRMI:
Agencia para la Reeducación y la Reinserción del Menor Infractor. CAI: Centro de Atención a la Infancia. CAF: Comisión de Apoyo a la Familia. CC: Código Civil. CCAA: Comunidades Autónomas. CE: Constitución Española. CIP: Centros de Intervención Psicosocial. CLAIA: Consejos Locales de Atención a la Infancia y la Adolescencia. CM: Comunidad de Madrid. CPIA: Consejos de Participación de la Infancia y de la Adolescencia. CSS: Centro de Servicios Sociales. CTM: Comisión de Tutela del Menor. EBMPI: Estadística Básica de Medidas de Protección a la Infancia. ETMF: Equipo de Trabajo con Menores y Familias. ISM: Informe Social sobre Menores. LOPJM 1/1996: Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor. PAF: Proyecto de Apoyo Familiar. PEI: Proyecto Educativo Individual. RPA: Residencias de Primera Acogida. RI: Residencias Infantiles. RPI: Residencias de Primera Infancia. RRI: Reglamento de Régimen Interior de los Centros. SP: Sistema de Protección. UC: Unidades Convivenciales/ Pisos de protección. UNCRC: Convención de los Derechos del Niño de Naciones Unidas.
Introducción El interés por la cuestión de los derechos de la infancia y su ciudadanía es muy reciente, pues apenas cuenta con dos décadas. Sin embargo, en la actualidad, ha adquirido tal relevancia socio-política que es un tema recurrente en la discusión tanto política como académica. En esta emergencia de los discursos sobre el niño como ciudadano, la Convención sobre los Derechos del Niño de Naciones Unidas de 1989 (UNCRC) es vista como el punto de inflexión que permite reconceptualizar a nivel político la nueva posición de la infancia en las sociedades contemporáneas, en la cual los derechos de participación son vistos como el paso fundamental a la consideración del niño/a como sujeto independiente de derechos y como ciudadano del presente (Invernizzi y Milne, 2005). De hecho, desde la celebración de la UNCRC de 1989, se vienen creando organismos y observatorios para la infancia1, se celebran convenciones y Foros como la Convención de la Haya de 1993 y el II Foro de Organizaciones de Infancia y Adolescencia en Iberoamérica celebrado en España, en 2005, entre otros; así como se incrementan el diseño específico y la implementación de leyes y políticas para la infancia2. 1
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En España, al igual que en otros muchos países, se han creado varios observatorios, el de la infancia y el de la juventud, nacionales y autonómicos, con el propósito de vigilar y salvaguardar los derechos y el bienestar de los niños, acordes a las líneas planteadas desde la Convención sobre los Derechos del Niño de la ONU en la que se subscribió en 1990. El observatorio para la infancia nacional se describe como un Grupo de Trabajo creado por Acuerdo de Consejo de Ministros el 12 de marzo de 1999, de acuerdo con la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, adscrito como órgano colegiado al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Entre ellos, cabe destacar las iniciativas celebradas en pos de una justicia amigable con los niños. Dicha idea pone de manifiesto la necesidad de tener en cuenta a los niños como agentes protagonistas en los procesos judiciales de los que participan, ya sean como testigos o como parte implicada. A modo de ejemplo, se pueden citar la XXVIII Conferencia Europea de Ministros de Justi-
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A nivel europeo se vienen desarrollando, además, comisiones y planes estratégicos dirigidos a unificar las declaraciones y legislación en materia de infancia de los Estados miembros, donde la idea de participación y ciudadanía se presentan como elementos clave. Por ejemplo, en España el II Plan Estratégico Nacional de Infancia y adolescencia (2013-2016) declara en sus seminarios de preparación que “se pretende analizar la evolución de la participación infantil y la importancia de su aplicación efectiva en la construcción de una ciudadanía activa”. Desde la década de 1990, los derechos de participación de los niños/as, así como la posibilidad de su ciudadanía (activa), han sido utilizados como herramienta y marco de referencia de gran parte de las políticas gubernamentales para la infancia, de las iniciativas de distintas ONGs y del interés académico por los niños/as. Sin embargo, al mismo tiempo que se asiste al auge de estos propósitos políticos y sociales, se presencian diversos casos —la mayor parte aún sin esclarecer jurídica y socialmente— en los que se denuncian la vulneración de los derechos de los niños/as, cuando éstos/as han sido mal, tarde o incluso no escuchados en los procesos que les afectan directamente. En consecuencia, existe una fuerte tensión desde la cual, por un lado, se proclaman a los niños/as y adolescentes como sujetos legales y de ciudadanía y, por otro, surgen con frecuencia situaciones en las que se vulneran tales derechos; a pesar de las políticas públicas, de los sistemas para la protección de la infancia y de que el “mejor interés del menor” — presente en el artículo 3.1 de la UNCRC de 1989 y en el resto de legislaciones para la infancia— se haya establecido como principio rector de todos los procesos y medidas dirigidas para ella.
cia, 2007; Conferencia Europea sobre la Protección de los Niños en la Justicia Europea, 2009; la aprobación por parte del Comité de Ministros del Consejo de Europa de dichas directrices el 17 de noviembre de 2010, bajo el título Directrices del Comité de Ministros del Consejo de Europa para una Justicia amigable a niños y niñas.
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Ante tal tensión se aborda en profundidad el fondo ambiguo que parece caracterizar la ciudadanía de los niños/as y sus derechos en la práctica, fundamentalmente, de protección.
1. PRIMERAS PESQUISAS. LOS DERECHOS Y CIUDADANÍA DE LOS NIÑOS/AS Y ADOLESCENTES EN ESPAÑA Aunque España firmó la UNCRC en 1990, el punto de partida del debate público y social sobre los derechos de los niños/as — fundamentalmente en torno a los de participación— y su ciudadanía se sitúa, principalmente, en los últimos años. Trascendiendo a las propuestas establecidas por las leyes, políticas públicas y planes estratégicos, diversas son las cuestiones por las que se han sometido a debate los beneficios y riesgos de ampliar los derechos de participación y ciudadanía a las personas menores de edad. Desde los debates acaecidos con motivo de la implementación curricular de la asignatura de educación para la ciudadanía, la aprobación de la nueva ley del aborto, iniciada en 2009, el impacto de los medios de comunicación y de las nuevas formas de consumo en la infancia hasta el acceso y uso extendido por parte de los niños/as y adolescentes de las nuevas tecnologías e Internet (Ramiro, 2013), se viene debatiendo lo que para algunos supone la oportunidad de promocionar los derechos y ciudadanía activa en la infancia y la adolescencia y para otros exponerlas a un mayor riesgo social. No obstante, es en el contexto del sistema de protección a la infancia cuando se produce la necesidad social de revisar la cuestión de los derechos y ciudadanía de los niños/as y adolescentes. En concreto, tras el sometimiento a la discusión pública de algunos casos que evidenciaban la vulneración de derechos de aquellos que se encontraban en situación de especial protección. De hecho, en diciembre de 2008 se constituyó una comisión especial del Senado para el estudio de la problemática de la adopción nacional y otros temas afines, referidos al conjunto de niños/as y adolescentes en régimen
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de protección pública en el Estado Español; y a la luz de los requerimiento planteados por la UNCRC de 1989 y sus sucesivas comisiones. El inicio del debate se planteó ante la necesidad de explorar la adecuación del actual modelo de gestión de protección al niño en España, teniendo en cuenta el estancamiento de la adopción nacional —frente al importante ascenso de la internacional—, el descenso del acogimiento familiar y las elevadas tasas registradas de niños/ as en los centros de acogimiento residencial (EL PAÍS 23/03/2009). Es, precisamente, en relación a la infancia institucionalizada cuando, desde 2009, varias evidencias prácticas, como los informes elaborados por el Defensor del Pueblo y Amnistía Internacional (2009 y 2010)3 y las declaraciones de algunos movimientos pro-derechos de la infancia (Colectivo DRARI, Asamblea contra los Centros de Menores, etc.) han puesto de manifiesto que aquellos niños/as y adolescentes que viven en centros de protección se encuentran, en buena medida, invisibilizados y silenciados, a falta de registros públicos sistematizados que los identifiquen y que recojan sus trayectorias de vida dentro del sistema de protección. Dichos informes denunciaron reiteradas situaciones en las que los derechos de los niños han sido o son vulnerados en forma de maltrato institucional y, en especial, dentro de los centros de intervención psicosocial o para el caso de los niños/as y adolescentes extranjeros no acompañados (MENAS). Ante tales reclamaciones, las administraciones competentes y las fundaciones encargadas de gestionar algunos de los recursos dirigi-
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En febrero de 2009, El Defensor del Pueblo elaboró un informe sobre los centros de protección de menores con trastornos de conducta y en situación de dificultad social, en el que expuso algunas de las situaciones institucionales e imprecisiones jurídicas y administrativas que dificultan la garantización de los derechos de los niños/as y adolescentes allí acogidos. En ese mismo año, Amnistía Internacional publicó el informe Si vuelvo me mato donde la organización recogía distintas y reiteradas experiencias de violaciones de los derechos de los niños acogidos en centros de protección de intervención psicosocial, que ha reiterado en Si vuelvo me mato (II) en 2010.
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dos a la protección de la infancia en desamparo han manifestado su desacuerdo, aludiendo que, dentro de las redes de protección, los derechos de los niños/as y adolescentes acogidos se ven garantizados según lo establecido en las diversas leyes. Sin embargo, tanto algunos de los afectados, varios movimientos pro-derechos de la infancia, colegios profesionales, como las recurrentes notas de prensa publicadas, principalmente en el periodo 2008-2010 manifestaron lo contrario (ABC 10/10/2009, EL MUNDO 31/01/2010, EL PAÍS 10/03/2010, EL PAÍS 02/02/2009, Interviú 29/06/2009, La vanguardia 25/03/2010, Periódico Diagonal 19/02/2009, Público 04/12/2008). De esta manera, los debates planteados evidencian distintas formas de entender los derechos de la infancia y de la adolescencia, en relación al principio de su “mejor interés”, manifestándose una fuerte tensión entre los derechos de protección y de participación, ligada, a su vez, a la representación adulta de qué es la infancia y, en particular, a aquella que se encuentra en especial protección (guarda y tutela). En consecuencia, en el imaginario social e institucional parecen coexistir ciertas ambigüedades en torno a la idea de los derechos de los niños y su ciudadanía, a causa de la convivencia de distintos discursos sociales, institucionales y profesionales a partir de la ratificación de la UNCRC de 1989. El primero “proteccionista”, se construye sobre la idea de que el niño es objeto necesitado de protección, mientras que el segundo “participacionista” se fundamenta en los derechos de participación y la ciudadanía activa. Pues entonces, ¿qué significan los derechos de la infancia y su ciudadanía en el contexto del sistema de protección del menor? ¿Cómo se expresan tales derechos en la práctica profesional? ¿Cuál es la experiencia vivida por los niños/as y adolescentes protegidos? Para tratar de dar respuesta a estas preguntas, el presente libro se dirige a analizar en profundidad la cuestión de la ciudadanía de los niños/as y sus derechos, en concreto, en el contexto del sistema de protección de la infancia y adolescencia.
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2. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN COMO CAMPO DE ANÁLISIS PARA LOS DERECHOS Y CIUDADANÍA DE LOS NIÑO/AS Y ADOLESCENTES Aunque la condición de ciudadanía y el acceso a ella por parte de grupos en situación de marginación o de exclusión social han sido objeto de preocupación en el ámbito académico y político —con mayor intensidad en las últimas décadas— en la actualidad siguen existiendo colectivos que no acaban de ser incorporados en el debate público y parecen estar destinados a ser sujetos pasivos de una ciudadanía de segunda clase o delegada; ya que no son considerados sujetos capaces de participar y contribuir social y políticamente en sus comunidades debido a razones aludidas en términos de falta de habilidades, irracionalidad4, inmadurez y dependencia.Tal es el caso de las personas menores de edad y, en concreto, de aquellas declaradas en riesgo o dificultad social, en tanto que representan una subclase en el amplio grupo englobado en las categorías de infancia y adolescencia. A nivel académico, a finales de la década de 1990 los investigadores sociales comienzan a desarrollar nuevos enfoques teóricofilosóficos sobre la ciudadanía de los niños/as y adolescentes, cuyos referentes —para muchos de ellos— fueron las críticas feministas y post-coloniales realizadas al paradigma moderno y liberal de ciudadanía, presentes en gran parte de las democracias occidentales. Principalmente, estos planteamientos ponían de manifiesto la insuficiencia del establecimiento legal de un conjunto de derechos, 4
La ley 21/1987, de modificación del Código civil, establece en el art. 172 que “se considera como situación de desamparo la que se produce de hecho a causa del incumplimiento, o del posible o inadecuado ejercicio de los deberes de protección establecidos por las leyes para la guarda de los menores cuando éstos quedan privados de la necesaria asistencia moral o material”. Es decir, en términos sociológicos, el desamparo es un concepto que se refiere a aquellas personas que por su situación familiar, económica, educativa y física se ven expuestos a procesos de marginación en la sociedad, de expulsión de una ciudadanía plena, a causa de la privación de sus derechos.
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aparentemente universales y neutros para la inclusión socio-política real de muchos de los sujetos sociales e individuales que tradicionalmente se venían constituyendo como minorías en términos de poder. A partir de ese momento, comienza a producirse una rica y abundante literatura científica en materia de ciudadanía de los niños, cuyos estudios empíricos han centrado su interés en dos grandes cuestiones: 1) en las percepciones de los niños/as hacia la ciudadanía en relación a la idea nacionalidad; 2) en los derechos y las responsabilidades ligados a la idea de la ciudadanía (Invernizzi y Williams, 2008)5. Este tipo de literatura, fundamentalmente occidental6, se ha ocupado de analizar las percepciones, significados y experiencias de los niños respecto de la ciudadanía, al tiempo que se ha desarrollado un cierto impacto del método comparativo entre países (Taylor y Smith, 2009). No obstante, el interés académico y político por la ciudadanía de los niños/as no parece haber corrido en paralelo para aquellos/ as que por su situación socio-económica, comunitaria y familiar son susceptibles de procesos de desigualdad, marginación y/o exclusión social, incluso dentro de los límites de los Estados sociales y de derechos. A pesar que:
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Este interés empírico parece responder, en mayor medida, a la actual preocupación de los gobiernos ante la creciente desafección social por las instituciones democráticas clásicas y por las vías tradicionales para la participación política, al tiempo que se pretende redefinir una ciudadanía que permita conciliar las identidades nacionales e internacionales en un mundo ya absolutamente globalizado y difuso. De esta manera, la idea de la participación se propone como la llave analítica que conecta la idea de infancia y de ciudadanía.Y es, en este sentido, donde algunos han visto el papel fundamental de la UNCRC de 1989, la cual proclama un conjunto de derechos “universales” para el conjunto de la infancia y de la adolescencia. Existe, sin embargo, un creciente interés en incluir las perspectivas y experiencias de los niños y jóvenes procedentes de otras partes del mundo (Hart, 2002; Kabeer, 2005; Liebel, 2008; Melton, 2002).
Julia Ramiro “El acuerdo por el cual los derechos de los niños, como establece la convención, se verán garantizados depende de cómo estos son enfatizados en diferentes contextos y en la medida en que dicho acuerdo sea coherente o entre en conflicto con otros intereses u objetivos políticos en cualquier sociedad” (Kjørholt, 2008a: 15).
Como campo de investigación, el ámbito de la protección a la infancia tradicionalmente viene estando dominado por disciplinas tales como la psicología y la pedagogía, cuyos referentes analíticos han sido, fundamentalmente, las teorías del apego (attachment), la identificación de riesgos psicosociales para la integración de los jóvenes ex tutelados y las pautas educativas de intervención profesional, respectivamente7. Tan sólo algunos estudios muy recientes —realizados desde la sociología política y la sociología de la infancia— han justificado la necesidad de estudiar los derechos y la ciudadanía de los niños/as y adolescentes en los contextos de cuidados y de protección (Cockburn, 2007a; Flekkøy y Kaufman, 1997; James et. al., 2008; James, 2011; Kjørholt, 2002, 2008a, 2008b; Stevens y Hazte, 2007; Thomas y O’Kane, 1999). Siguiendo esta propuesta, en esta investigación se plantea el estudio de los derechos y ciudadanía de los niños/as y adolescentes en el contexto del sistema de protección por varios motivos: En primer lugar, porque el sistema de protección puede ser entendido como un proceso que, en su génesis y desarrollo, ha corrido en paralelo a la cuestión de los derechos y ciudadanía de aquellos sujetos sociales e individuales (dependiendo del momento histórico) que, tradicionalmente, se han situado en los bordes de la marginación y de la exclusión social, cívica y política; al tiempo que (en el ejercicio de sus prácticas protectoras) ha tratado de definir y
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En España, en el campo de la psicología, especialmente relevantes resultan los trabajos de Boada, C. M., Casas Aznar, F., y Bertrán, I. (2013) y Bravo y Fernández del Valle (2001, 2003). Para la pedagogía, véase, como ejemplo, el número 17 de Pedagogía Social: Revista Interuniversitaria (2010), monográfico dedicado al estudio de los niños/as y adolescentes en riesgo, vulnerables o en dificultad social.
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redefinir la cuestión del orden social (el espacio legal y legítimo de la ciudadanía) cuya piedra angular ha sido y es la relación simbiótica entre los cuidados y el control (Cockburn, 1998, 2007; Flekkøy y Kaufman, 1997; James et. al, 2008; Parton, 1991) a través de la definición del riesgo. Por lo que es, a su vez, un sistema regulador y protector de las ciudadanías —en términos de exclusión/ inclusión—, que propone un modelo cultural y moral particular en una sociedad concreta. En segundo lugar, porque, como institución, se legitima a través de su función protectora, en tanto que su leitmotiv es el de salvaguardar los derechos (de provisión, protección y participación desde la UNCRC de 1989) de los niños/as y adolescentes, en orden de garantizar su “mejor interés”, cuando sus familias o entorno sociocomunitario no cumplen dicha tarea. Esta función se forja en una tensión permanente entre los derechos de protección (asociados a las nociones de riesgo, dependencia y vulnerabilidad) y de participación (en relación a las ideas de capacidad, interdependencia y agencia) de los niños8. En tercer lugar porque el sistema de protección se plantea como un campo simbólico donde confluyen y se (re)crean los procesos fundamentales de la construcción de la ciudadanía. Por un lado, el sistema de protección —como institución— representa, ordena, propone y regula un marco de derechos, procedimientos y estrategias para la integración e inclusión de los niños/as y adolescentes en riesgo y/o dificultad social. Por otro, dicho marco es (re)creado y (re)construido a través de las prácticas profesionales y de los niños/as y adolescentes protegidos en una suerte de (inter)relación triangulada.
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Dialéctica clave en las discusiones contemporáneas en torno a la ciudadanía de las personas menores de edad.
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3. EN TORNO AL CONCEPTO DE CIUDADANÍA La ciudadanía se propone como un fenómeno complejo que ha de ser entendida como un proceso relacional que incluye: 1) un estatus legal y jurídico, (conjunto de derechos políticos, civiles y sociales) que el sujeto posee por pertenecer a un territorio-nación o un espacio político transnacional (UE), recogidos en una serie de textos legales; 2) una práctica socio-política o la capacidad y las oportunidades reales que dichos sujetos tienen para ejercer aquellos derechos que definen su ciudadanía. Teniendo en cuenta que: “La relación dialéctica entre la ciudadanía como estatus (de derechos) y la ciudadanía como práctica está formada por los constreñimientos y oportunidades generados por las estructuras económicas, sociales y políticas” (Lister, 2003a: 100); siendo la ciudadanía un “concepto contextual” (Siim, 2000: 1).
Por lo que, analizar en profundidad la cuestión de la ciudadanía y los derechos de los niños/as y adolescentes requiere de un ejercicio de contextualización que se refiere, por un lado, a la circunscripción del análisis a un caso concreto y, por otro, a la posición del sujeto social (niño/a y/o adolescente) en relación a su situación política, económica y social. Aunque los derechos de la infancia y su particular concepción de ciudadanía se incorporan, internacionalmente, tras la ratificación de la UNCRC de 1989, en la práctica, estos derechos y los significados de la ciudadanía “varían de acuerdo al contexto social, cultural y político y reflejan distintas legalidades históricas” (Lister, 2008: 9). Por lo que ésta se expresa en los “lugares” y en los “espacios”. Así como, en los Estados sociales y democráticos contemporáneos, a pesar del reconocimiento de igualdad, en tanto que ciudadanos, existen grupos que debido a sus condiciones socio-económicas [“la participación como ciudadano reposa siempre sobre una base material” (Marshall, 1977 citado en Sassen, 2003: 97)] se enfrentan de forma cotidiana a distintas formas de exclusión, obstaculizando su ciudadanía plena. No siempre la ciudadanía legal aporta plenos
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e iguales derechos a todos sus miembros debido a que “la posición de los distintos grupos dentro del estado-nación configura de modo central el estatuto real de la ciudadanía” (Sassen, 2003: 97). De hecho, la UNCRC de 1989 sólo indica a grosso modo un conjunto de derechos y ciudadanía asignados a las personas en situación de minoría de edad —provisión, protección y participación— y establece algunos estándares para que los países firmantes los garanticen; dejando un amplio margen. Ese margen de significación es el hueco existente entre la ciudadanía —de los niños/as y adolescentes— como titularidad de derechos y como práctica socio-política; atravesado por cuatro dimensiones fundamentales: 1ª) Las políticas (culturales) de la ciudadanía de los niños (The cultural politics of children’s citizenship) (James y James, 2004: 7; James, 2011). Las ideologías y significados institucionales y normativos que componen el marco de derechos y deberes a través del cual se definen los parámetros de inclusión/exclusión, así como se proponen los procesos de integración a través de políticas, estrategias, iniciativas y protocolos de los distintos grupos y sujetos sociales a los espacios de ciudadanía y, por ende, a la asignación y disfrute de los derechos que constituyen la misma. En España, la legislación post-constitucional, en especial la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor y su reciente modificación9—siguiendo las recomendaciones de la UNCRC de 1989—, considera a los niños/as y adolescentes como sujetos legales independientes, activos y participativos, “capaces de protagonizar su propia experiencia, para decidir sobre sus necesidades” (De Palma del Teso, 2006: 94). En este sentido, los niños/as y adolescentes tienen reconocida legalmente la capacidad para ser titulares de sus derechos (arts. 9.2 y 39.4 de la Constitución) y, por
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El Anteproyecto de Ley de Protección a la Infancia 2015 aprueba una serie de modificaciones y/o ampliaciones en la 1/1996 LOPJM, siendo esta última la referencia legislativa que codifica los derechos y deberes de los niños en España.
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tanto, su ciudadanía (art. 9.1 de la LOPJM 1/1996; arts. 30 y 35 de la LRJ-PAC10)11; en la medida en que desde su nacimiento gozan de plena personalidad jurídica (art. 29 del Código Civil). En la práctica, y a pesar de dicho reconocimiento, tanto la legislación vigente como los poderes públicos asumen ciertas diferencias entre la capacidad del niño/a para ser titular de derechos y su capacidad para ejercerlos (participación). Es decir, ponen de manifiesto la brecha existente entre la ciudadanía legal/pasiva (titularidad de derechos) y la ciudadanía activa/sustantiva (presencia y participación social a través del ejercicio directo de los derechos de ciudadanía). Así es como los derechos de participación de los niños/as y adolescentes quedan matizados en el ordenamiento jurídico español, estableciéndose la necesidad de mediación e intervención de las personas adultas responsables de su cuidado, asistencia y representación, quienes deberán actuar en “interés del menor”, garantizando sus derechos (arts. 154 y 162 del Código Civil). En los casos en que se determina que las personas responsables del niño/a (generalmente los padres o tutores) no garantizan —o se encuentran en riesgo de no garantizar— al niño/a el pleno disfrute de sus derechos y su desarrollo integral, las administraciones públicas se verán obligadas a intervenir, principalmente, a través de instituciones jurídico-públicas, tales como la tutela y la guarda administrativa. 2ª) La posición social del niño/a y/o adolescente respecto al conjunto de ciudadanos. Es decir, si se ven afectados por procesos de desigualdad social, procediendo de contextos vulnerables o marginales, etc.;
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Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Los derechos de ciudadanía de los niños en el ordenamiento jurídico español se refieren tanto a la titularidad de derechos como a la necesidad de que éstos sean consultados, oídos y se representen o sean representados ante las administraciones públicas y/o ante el defensor del menor.
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pues la ciudadanía es especialmente porosa a las desigualdades sociales y económicas. Los niños/as y adolescentes en especial protección se encuentran en una clara situación de desigualdad socio-familiar respecto al conjunto de niños ya que, en muchas ocasiones, proceden de contextos socio-económicos, educativos y familiares vulnerables, deprimidos o ausentes. De la misma manera, sus biografías se escriben a través de experiencias vitales diferentes a otros niños/as y/ o adolescentes. Conscientes de esta realidad, los poderes públicos, así como la LOPJM 1/1996 y otros ordenamientos jurídicos12 establecen toda una suerte de medidas institucionales y profesionales para garantizar el desarrollo personal y social, la integración cívica y el acceso a los derechos de ciudadanía de estos niños que, debido a la naturaleza de su situación, se encuentran en desventaja respecto a aquellos que no sufren las citadas constricciones. De ahí, que estos niños/as y adolescentes sean objeto específico de intervención en pos de su integración familiar, social y, por ende, cívica. 3ª) El dominio de lo simbólico, caracterizado por la construcción de los grupos y sujetos sociales que se incluyen/excluyen de la ciudadanía y constituido por las representaciones adultas en torno a la infancia y a la adolescencia en relación al paradigma dominante de ciudadanía. Como se ha puesto de manifiesto, avanzar en el conocimiento sobre la cuestión ciudadana de la infancia y de la adolescencia supone desvelar las ideas adultas sobre infancia, incluyendo qué son los niños/as, qué pueden hacer (agencia y capacidad) y cómo tienen lugar sus relaciones con los adultos (James, 2011: 168). De manera que, se hace necesario trascender al análisis y las discusiones
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Arts. 12 y 17 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor. Véase también la Convención de Derechos del Niño de 1989 (arts. 3.2, 33, 39, 40.3 b).
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en las estructuras políticas, institucionales y legales en torno a la ciudadanía de los niños (James, 2011: 168), para tener en cuenta el orden cultural y representacional que la representa y (re)construye (Thomas, 2007). Especial relevancia adquieren aquí las formas en que los profesionales representan a los niños/as y adolescentes protegidos, así como sus actitudes hacia éstos/as, sus derechos y su “mejor interés”, pues este conjunto simbólico es el que constituye el estado de la ciudadanía de los mismos. Si bien el ordenamiento jurídico español y autonómico establece como prioridad el “interés del menor”, a fin de garantizar los derechos de estos niños acogidos como ciudadanos, el contenido asignado tanto a dicho interés como al conjunto de derechos depende en la práctica de los profesionales que trabajan con éstos. De esta manera, en la vida de los niños acogidos o de aquellos que ha pasado periodos significativos en el sistema de protección, la figura de los técnicos (psicólogo, trabajador social, educador social, etc.) y de los directores/as de los centros13 adquieren un notorio protagonismo, tutorizando y guiando la vida cotidiana de estos niños/as y adolescentes a través de prácticas profesionales. 4ª) La praxis de la ciudadanía, ejercida directamente por los sujetos sociales. Agencia.
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La tutela pública y la guarda administrativa de los niños declarados en desamparo y acogidos en centros residenciales de protección recae en la figura del director/a del centro como persona jurídica (art. 172.1 Código Civil). Así mismo, la garantización de los derechos de estos niños/as y adolescentes es compartida por trabajadores sociales, psicólogos y educadores sociales que trabajan en el centro —quienes se coordinarán y darán parte al director a través del proyecto educativo individual (PEI)— y por los equipos interdisciplinares que completan la red de protección (comisión de tutela). Estas últimas consideraciones quedan codificadas, a través de la reforma de la protección a la infancia, en los arts. 12 y 19bis de la LOPJM.