CLASE 12: El Ordenamiento territorial como política pública Jueves 16 de junio de 2011
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Curso planeado de acción, enfoque clásico, crítica y alternativas La prospectiva, una actitud, una técnica, una modelización Planificación del desarrollo microrregional y regional – Microrregión de Colonia, un proyecto pionero La política nacional de ordenamiento territorial, política real o un cheque en blanco?
Pablo LIGRONE Doctor en Urbanismo y Ordenamiento Territorial/Université de La Sorbonne Nouvelle Profesor de la Universidad de la República de Uruguay Pablo.ligrone@gmail.com
1 Curso planeado de acción, enfoque clásico, crítica y alternativas
El estudio del curso planeado de acción como paradigma técnico y como teoría general para la actuación sobre los territorios, se presenta en su lógica clásica con el afán de tener una base común. A partir de dicha base se interroga críticamente su aplicación a diferentes casos y contextos, mostrando la necesidad de adecuar este instrumental o de desecharlo totalmente. Se hace una rápida recorrida conceptual y metodológica desde el plan regulador a los planes estratégicos para, finalmente, quedar en la antesala del instrumental para enfrentar lo desconocido y para construir el futuro.
Pablo LIGRONE Doctor en Ordenamiento Territorial/Université de La Sorbonne Nouvelle Profesor de la Universidad de la República de Uruguay Pablo.ligrone@gmail.com
La función principal de la planificación es la de encauzar la evolución del sistema para que éste se transforme, cambie, conforme a un modelo final en un plazo dado. El “éxito” de la planificación será mayor cuanto más coincida el sistema resultante con el modelo buscado y que, además, el camino que recorra sea el previsto en el encadenamiento de fases. El control debería ser, en este sentido, el subsistema más relevante de la planificación.
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© Ligrone 2007
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Š Ligrone 2007
Las fases propias de un curso de acción planificada o curso planeado de acción son : 1 Objetivos generales 2 Análisis 3 Diagnóstico 4 Objetivos específicos 5 Estrategias de acción 6 Acciones 7 Control 8 Evaluación Esta secuencia es cíclica y tiene bucles permanentes que corrigen las fases y reinician la cadena. Dos pilares básicos son la información y la razón. La planificación es, por definición, una actividad racional e informada. Pablo.ligrone@gmail.com
Mario Bunge, TeorĂa y realidad 1980 Editorial Ariel
Etapas de procedimiento, las lógicas predominantes (técnica, política, burocrática) y las interrelaciones del curso planeado de acción. 1 Objetivos generales: la iniciativa política 2 Análisis, las dificultades del conocimiento y su instrumental 3 Diagnóstico, las dificultades de definir el territorio “sano” y la necesidad de un posicionamiento técnico-político 4 Objetivos específicos. Tipos y alcances 5 Estrategias y las directrices estratégicas 6 Acciones, directas e indirectas, planes parciales o sectoriales, programas, proyectos 7 Control y monitoreo 8 Evaluación, reformulación y reprogramación
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DEL PLAN REGULADOR AL PLAN ESTRATEGICO 1
LOS PLANES REGULADORES 1ª GENERACION
UTOPIA DEL FORMALISMO INGENUO 2
LOS PLANES DIRECTORES 2ª GENERACION
UTOPIA DEL SEGUIMIENTO FUNCIONAL CONTINUO 3
EL FRACASO DE LOS PLANES GENERALES Y LA ALTERNATIVA: EL PROYECTO DE DETALLE O EL NO PLAN UTOPIA DEL PRAGMATISMO PUNTUAL
4
LOS PLANES ESTRATEGICOS 3ª GENERACION
UTOPIA DE LA SELECCION EFICAZ DE ESTRATEGIAS
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PREPARARSE PARA LO DESCONOCIDO - LA INCERTIDUMBRE HACIA UNA NUEVA GENERACION a
CRITERIOS FILOSOFICOS
b
INSTRUMENTOS METODOLOGICOS PROSPECTIVOS b.1 b.2 b.3 b.4 b.5 b.6
c
CURVAS DE TENDENCIA SISTEMAS DE ECUACIONES TEORIA DE LOS ESCENARIOS MODELIZACION URBANA METODO DELPHI METODO HIPOTETICO-DEDUCTIVO
UN ENFOQUE SELECTIVO DE LOS PROBLEMAS DEL TERRITORIO
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La prospectiva como actitud y como técnica. La construcción de escenarios como modelización. Enfrentar lo desconocido y construir el futuro del territorio. El plan como coartada, la negociación como principio, el eclecticismo instrumental como necesidad. Los principios rectores de una filosofía del territorio como antídoto o alternativa al no plan, al no proyecto. La construcción de nuevos paradigmas técnicos.
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Š Ligrone 1996
3 Planificación del desarrollo microrregional y regional – Proyecto piloto: Microrregión de Colonia
El proyecto piloto de la microrregión de Colonia en Uruguay es presentado como ejemplo de desarrollo local con énfasis en el ordenamiento territorial. Fue relevante en el proceso de construcción de una cultura del territorio en la medida que se aunaron los esfuerzos nacionales y departamentales (locales) para “recibir”, con planificación, un macroproyecto de integración regional: el puente Colonia Buenos Aires, eslabón clave del Eje vial del Cono sur americano. Si esta infraestructura aún no existe, el Plan Colonia fue el desencadenante de una serie de planes locales, microrregionales y regionales, elaborados en convenio entre los Gobiernos Departamentales y la Dirección nacional de ordenamiento territorial/DINOT.
Pablo LIGRONE Doctor en Ordenamiento Territorial/Université de La Sorbonne Nouvelle Profesor de la Universidad de la República de Uruguay Pablo.ligrone@gmail.com
FASES DE UN PROYECTO PILOTO: LA MICRORREGION DE COLONIA 1996 – 1999 (parte 1) FASE 1
Un diagnóstico tradicional que no satisface la expectativa política
FASE 2 Cuatro meses de suspensión de fraccionamientos: el desafío para los técnicos de ganarse la confianza de los decisores nacionales y locales DINOT/IMC • Reorientación del diagnóstico hacia un enfoque estratégico • Redacción de un anteproyecto de ordenanza de ordenamiento y desarrollo territorial departamental • Negociación de alta conflictividad inicial por el anteproyecto de un nuevo puerto de yates FASE 3 La comisión de fraccionamientos: una arena de lucha conceptual, de principios, de política territorial, de técnicas, con instrumentos jurídicos rudimentarios • Las presiones corporativas • El manejo mediático • Marchas y contramarchas • El trabajo con el Legislativo departamental • Los miedos al cambio de normas de difícil comprensión y la necesidad de ganarse la confianza de los ediles en un trabajo conjunto FASE 4 La aplicación de la Primera ordenanza departamental de ordenamiento y desarrollo territorial del Uruguay Pablo.ligrone@gmail.com
FASES DE UN PROYECTO PILOTO: LA MICRORREGION DE COLONIA 1996 – 1999 (parte 2) FASE 5 La elaboración de los planes directores urbanos y de los planos de uso del suelo – El caso prioritario de Colonia del Sacramento FASE 6 Los planes microrregionales, una brecha hacia la descentralización FASE 7 El proyecto de ordenamiento territorial del Area Suroeste: Los departamentos de Colonia, San José y Soriano, y el intento de la DINOT por “federarlos” FASE 8 Los grandes desafíos inmediatos: mantenimiento de la credibilidad técnica, el gran salto del plan hacia la gestión, la concreción del plan urbano de Colonia FASE 9 Las grandes apuestas regionales en el marco de una Constitución nacional que abre las puertas a la construcción de regiones y a la creación de alcaldías (la autoridad local) • Consolidar la escala de desarrollo y planeamiento microrregional (redes de ciudades y sus territorios) • Construir instrumentos regionales de coordinación interdepartamental y con el Gobierno nacional ¾Agencia regional de desarrollo ¾Programa regional de valorización del patrimonio ¾Conservatorio de sitios naturales ¾Plan regional de saneamiento ambiental • Disputar un mejor lugar para los departamentos en el reparto del presupuesto nacional en función de un plan de desarrollo y ordenamiento territorial común Pablo.ligrone@gmail.com
FASES DE UN PROYECTO PILOTO: LA MICRORREGION DE COLONIA 1996 – 1999 (parte 3)
FASE 10 La elaboración del plan de desarrollo y ordenamiento territorial de la ciudad de Colonia y de su perímetro de desarrollo territroial • Los desafíos del proyecto urbano • Los tiempos y dinámicas de las lógicas técnicas y políticas, locales, nacionales y de la cooperación internacional • Lo que se sabe hacer y lo que hay que aprender haciendo • Elaborar y convencer…. y reelaborar • Las dificultades de calibrar contenidos, formas y límites FASE 11 Las virtudes del anteproyecto del Plan Colonia 2020 • Un plan de proyección más allá de lo local • Un plan estratégico explícito • Un plan que pone en valor el patrimonio y el ambiente • Un plan que encara el desarrollo más allá del urbanismo físico • Un plan que crea instrumentos de gestión departamentales: programas de Patrimonio y ambiente, de Desarrollo integrado y promoción económica, de Hábitat Social y de Fortalecimiento institucional
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DESAFIOS METODOLOGICOS: APRENDIENDO DEL CASO COLONIA
(parte 1)
DESAFIO 1 Fuerte interacción conceptual, metodológica e instrumental con el Ejecutivo departamental, los Ediles departamentales y locales y con los técnicos municipales DESAFIO 2 Involucrarse en los procesos conflictivos locales y en los conflictos local-nacional • Tomando posición y defendiéndola técnica y estratégicamente • Generando permanentemente ideas útiles • Negociando • Intermediando DESAFIO 3 Difusión en grupos asociativos y con pobladores en general • Reuniones y talleres • Debates públicos • Prensa DESAFIO 4 Negociación en proyectos de inversión y de fraccionamiento concretos • Con o sin instrumentos jurídicos adecuados • Sin planes directores ni de sector previos • Sin haber podido pensar, ni modelizar siquiera un poco en el futuro del sector en negociación • “Se hace el camino al andar” pero con convicciones valorativas explícitas, firmes y claras respecto al territorio y a su construcción democrática Pablo.ligrone@gmail.com
DESAFIOS METODOLOGICOS: APRENDIENDO DEL CASO COLONIA (parte 2) DESAFIO 5 Evitar el cierre de caminos que coarten posibles planes, programas y proyectos • Argumentaciones mútliples • Reflexiones permanentes sobre la naturaleza de los problemas y sus soluciones • Proyectándose y proyectando futuros posibles en forma a veces instantánea en una negociación puntual y de resolución inmediata • Apuestas permanentes
Un camino de riesgos, de incertidumbres, en un contexto de retraso de los marcos normativos y de la ausencia de planes directores anteriores que obliga, ante la fuerte dinámica desatada en los años 1990, a trabajar desde la crisis continua, con gran flexibilidad instrumental, pero con profunda reflexión axiológica, que nos permita colaborar en la construcción de territorios con un fuerte compromiso filosófico.
Pablo.ligrone@gmail.com
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UNA CARTA DE DESARROLLO PARA LA REGION CENTRO DEL URUGUAY CUATRO LINEAS ESTRATEGICAS PRIORITARIAS Generar un vínculo fuerte y estable entre los principales complejos productivos nacionales presentes en la región y la economía local, con tres focos: • una reforma de la fiscalidad nacional que vincule parcialmente actividad económica con territorio, • una asociación del empresariado al proyecto de desarrollo económico, social y urbanístico y ambiental regional y local y • una reorientación de los rubros recaudados por el Estado central hacia proyectos de desarrollo económico regional de creación de empleo genuino. Afianzar los desarrollos vinculados a los territorios vecinos La puesta en valor del potencial endógeno específico de la región centro La Región de los Lagos del Centro, los territorios del turismo, serrano, eco y agro turismo, turismo aventura, turismo histórico y religioso, el desarrollo de centros de innovación y tecnología relacionados con especificidades locales o subregionales Apuestas a vínculos exteriores descentralizados • Un Programa de Comercio Exterior Descentralizado • Programas de cooperación descentralizada con regiones y ciudades de otros países • Integración a redes de ciudades según temáticas específicas, aprovechando las ya existentes como MERCOCIUDADES. Pablo.ligrone@gmail.com
UNA CARTA DE DESARROLLO PARA LA REGION CENTRO DEL URUGUAY INSTRUMENTOS DE PLANIFICACION PARA LA EFICIENCIA REGIONAL Ordenanzas de Desarrollo y Ordenamiento Territorial departamentales Las mismas constituyen avances sustantivos en materia de instrumentos de desarrollo, planificación, regulación territorial, protección ambiental y patrimonial y régimen de suelo y zonificación.
Programas departamentales de gestión •Programa Turismo, Patrimonio y Ambiente, •Programa de Desarrollo Urbano y Hábitat social •Programa de Desarrollo integrado y promoción económica
Planes Estratégicos y Directores para el Desarrollo y Ordenamiento Territorial Dos etapas se cumplieron: En primera instancia se elaboraron 6 planes estratégicos para las microrregiones de Durazno, Florida, Minas, Paso de Los Toros, San Gregorio de Polanco y Trinidad. En una segunda fase se elaboraron los planes directores de Florida y Trinidad y el plan de desarrollo y ordenamiento territorial de la microrregión de Sarandí Grande.
“Dossier de los Lagos del Centro”
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1-
DIAGNÓSTICO
2-
PROSPECTIVA
3-
LAS GRANDES APUESTAS
4-
LINEAMIENTOS ESTRATÉGICOS
5-
ESTRATEGIAS
6-
INSTRUMENTOS ESTRATÉGICOS a- DIRECTRICES NACIONALES b- PROGRAMAS NACIONALES c- DIRECTRICES REGIONALES d- LEGISLACIÓN CENTROS POBLADOS e- NUEVA FISCALIDAD TERRITORIAL
7-
ESTRUCTURAS Y COMPONENTES TERRITORIALES
8-
POLITICA NACIONAL DE OT
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ESTRATEGIAS
MODELO DE TRABAJO – Ficha de estrategias y acciones
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ESTRATEGIAS
MODELO DE TRABAJO – Ficha de estrategias y acciones
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ESTRATEGIAS
CONECTIVIDAD TERRESTRE CON LA REGIÓN