Monitoreo del hábitat urbano para su producción sustentable by Grupo de Investigacion "Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Informalidad" Universidad Nacional d

Monitoreo del hábitat urbano para su producción sustentable. Casos en Argentina Mirta SOIJET. Universidad Nacional del Litoral Paola BAGNERA. Universidad Nacional del Litoral Héctor FLORIANI. Universidad Nacional de Rosario Graciela MINGO. Universidad Autárquica de Entre Ríos mirsoi@hotmail.com paolabagnera@hotmail.com hectorfloriani@hotmail.com gbevi@arnet.com.ar

Resumen La presente ponencia es producto de la ejecución de un proyecto de investigación financiado conjuntamente por la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica y el Consejo Interuniversitario Nacional (Argentina). Dicho proyecto, asumido por un conjunto de investigadores de las Universidades públicas mencionadas, pretende profundizar en el conocimiento de una determinada realidad socio-urbana y definir lineamientos con vistas a superar situaciones complejas y asimétricas que se manifiestan en ella. De tal forma, el trabajo:  Profundiza en aspectos específicos referidos al modelo dual que caracteriza fuertemente la realidad urbana argentina y que se define por un desigual acceso de la población a la ciudad. Esa dualidad se evidencia con claridad en la existencia de fragmentos urbanos segregados, frutos de estrategias disímiles -por lo general enunciadas como “formales” e “informales”- de acceso al suelo urbano y de configuración del hábitat.  Encuadra la lectura que las diversas modalidades de configuración del hábitat manifiestan en entornos urbanos comparables, a partir de una noción amplia de sustentabilidad, y propone una relación equilibrada entre ciudad y soporte territorial, teniendo en cuenta variables sociales, culturales, económicas, urbanísticas y ambientales. Para la superación de dicha dualidad –que "no es producto de una falta de planificación, sino producto de una planificación excluyente" (Rolnik, 2007)- prioriza la intervención en aquellas áreas de mayor precariedad y vulnerabilidad. Sin resignar el rigor científico, y apostando al más pleno ejercicio del “derecho a la ciudad”, se pretende contribuir a la concreción de una ciudad "incluyente en todos los aspectos de la vida; sustentable y responsable; espacio de la diversidad, la solidaridad y la convivencia; democrática, participativa, viva y creativa" (Ortiz Flores, 2006).  Propone detectar y objetivar, para cada caso, las lógicas de configuración, la dinámica de crecimiento, las características socioeconómicas de la población y las condiciones de acceso a servicios y equipamientos.

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Se reconoce la existencia de un particular desafío en la definición de lineamientos y herramientas orientadores de modalidades de intervención urbana superadoras de las condiciones de segregación detectadas en la configuración del hábitat. Palabras clave: segregación socio-espacial, políticas urbanas e indicadores

Introducción La producción del hábitat urbano en el ámbito estudiado replica un modelo dual que caracteriza fuertemente las realidades urbanas argentinas y que se define por un muy desigual acceso de la población a la ciudad (es decir, a los servicios y equipamientos que definen la posibilidad de gozar, o no, de una calidad de vida acorde con el desarrollo humano). Esta dualidad, que en términos sociales se manifiesta con una profunda brecha entre “incluidos” y “excluidos”, deja una clara evidencia en el territorio: la constitución de fragmentos urbanos segregados, fruto del despliegue de estrategias disímiles de acceso al suelo y de configuración del hábitat. El grado de sostenibilidad que cada una de estas manifestaciones resulta diverso, ya se trate de aquéllas generadas en el marco de procesos de producción social de hábitat, de aquéllas producidas a partir de instancias de planificación estatal o las que resultan de actividades mercantiles formales o informales. Entendiendo a la sostenibilidad desde una concepción amplia, que involucra una relación equilibrada entre hecho urbano y soporte natural, e incorpora variables sociales, culturales, económicas y urbanas, así como específicamente ambientales, el trabajo pretende reconocer, diferenciar y sistematizar esas condiciones, a efectos de evaluar las posibles recomendaciones para la intervención y recualificación de dichas áreas urbanas. En este sentido, resulta crucial la necesidad de contar con información sistematizada y fiable, a fin de evidenciar las complejas características de las áreas involucradas y de delinear políticas urbanas específicas. En el ámbito regional objeto del trabajo1, la producción de hábitat adquiere cierta diferenciación en virtud de la zona geográfico-administrativa que se considere. Por este motivo, resulta interesante evidenciar ciertas sistematizaciones en virtud de dicha diversidad2. Se pretende abordar como campo de trabajo una localidad de cada “nodo” de la provincia de Santa Fe3 y de cada región de planificación en la provincia de Entre Ríos4. Partiendo de reconocer la vigencia de las reglas básicas con que se produce el territorio – la permanencia de patrones de organización del espacio urbano y regional resultado de modos de organización económica y social sucesivos-, pueden reconocerse mutaciones 1-

La referencia en este sentido es la Región Centro Este de la Argentina (provincias de Entre Ríos y Santa Fe). En este aspecto resultan de interés y serán objeto de contrastación las aportaciones del Plan Estratégico Territorial de la República Argentina, a través de su programa Argentina Urbana que define criterios de análisis para la determinación de jerarquías urbanas y las variables a considerar en cada caso. Sus resultados señalan 7 niveles de nodos urbanos y 5 categorías que van desde los grandes aglomerados urbanos a los centros de servicio rurales en los que mide la calidad de vida urbana. 3 El Plan Estratégico de la provincia de Santa Fe, de 2008, establece cinco regiones con sus respectivos nodos en función de homogeneidades territoriales definidas participativamente: Rafaela, Reconquista, Santa Fe, Rosario y Venado Tuerto. 4 El Plan Estratégico de Desarrollo de Entre Ríos de 2007 propone una fragmentación operativa que define las regiones de las Cuchillas, del Uruguay, del Delta, del Gualeguay y del Paraná. 2

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espaciales, vinculadas con procesos económicos y sociales experimentados por la región en las décadas de los ´90 y ´00, que se asumen como particularmente significativas. En lo que refiere específicamente a la región de estudio, es posible distinguir un amplio gradiente de situaciones, tanto en torno a las condiciones del hábitat en general, como particularmente a las situaciones de precariedad urbana: desde las “históricas” configuraciones de asentamientos en sectores intersticiales o vinculados a determinadas condiciones de vacancia, a ciertas acciones recientes producto de la “respuesta habitacional” de gestión pública que define condiciones de deficiente calidad urbanoambiental. Unos y otros casos permiten reconocer distintos modos de “informalidad” en la producción de la ciudad. Los datos latinoamericanos registran importantes índices de “hábitat informal”5 en las ciudades de la región. Las pronvincias argentinas de Santa Fe y Entre Ríos disponen de datos insuficientes y fragmentados -por fuera de los índices oficiales de NBI o condiciones habitacionales del último censo poblacional-, y se reconocen pocos registros que permitan territorializar dicha información6; situación en buena parte debida a catastros incompletos, y en todos los casos, a la ausencia de registro de las operaciones materializadas al margen de procesos formales. La posibilidad de visualizar cada una de estas manifestaciones resulta sustancial para el abordaje de esta problemática situación y sus múltiples aristas. La asociación de información de distintas fuentes permite una lectura territorial integrada, que se constituye en un elemento esencial para la toma de decisiones y la definición de políticas públicas. El objetivo general de esta indagación es contribuir al conocimiento de la configuración del hábitat urbano con especial énfasis en las áreas con condiciones de precariedad, aportando una modalidad de tratamiento multidimensional a través de análisis, selección y aplicación de indicadores de sustentabilidad, y definiendo herramientas integradas, comparables y actualizables que contribuyan al logro de la equidad territorial. De allí esta noción amplia de sustentabilidad que integra lo social, lo económico, lo territorial y lo institucional, constituyéndose en principal variable para la lectura del hábitat en general, y de aquél en condiciones de precariedad en particular. Dichos aspectos habrán de tenerse en cuenta a partir de la hipótesis que indica que toda manifestación de precariedad urbana lleva implícita una expresión de insustentabilidad en su configuración. Y dado que el proyecto se plantea instancias propositivas, lógicamente se asume también la hipótesis complementaria: el mejoramiento de las condiciones de

Entenderemos por “hábitat informal” aquellas situaciones signadas por informalidad dominial (vinculada a la situación de tenencia,), constructiva (vinculada a los códigos de edificación y planeamiento) o bien, urbanística (vinculada a las condiciones urbano–ambientales de desarrollo del hábitat) (Clichevsky, 2000) 6 Los antecedentes que se enuncian en el ítem RESULTADOS PRELIMINARES Y APORTES DEL GRUPO AL ESTUDIO DEL PROBLEMA EN CUESTIÓN sobre los estudios de pobreza urbana en Paraná y Concordia, desarrollados desde 1996 por el equipo de Mingo, Sarrot, Soijet y colaboradores, los Observatorios Urbanísticos de Rosario, Santa Fe y Paraná, constituidos a partir de 2002 por Floriani, Martínez de San Vicente, Soijet y auxiliares y las producciones más recientes de Bagnera y su equipo sobre la vivienda social en Santa Fe y Paraná se constituyen en un antecedente metodológico y asimismo en una fuente valiosa, pero, como se ha dicho referenciada parcialmente al territorio que nos ocupa y a momentos temporales diferentes.

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precariedad (tendiendo al logro de una habitabilidad adecuada) conllevaría una mayor sustentabilidad en la configuración del hábitat.

Los referentes teóricos y/o empíricos La construcción de la dualidad señalada, que caracteriza la producción del hábitat en nuestra región y se ve exacerbada en la contemporaneidad, es resultado de un extenso proceso de construcción histórica, del que no fue ajena la propia política (explícita o implícita) de planificación. Numerosos abordajes conceptuales han ido orientando la reflexión disciplinar y extradisciplinar en torno a la problemática (Caminos-TurnerSteffian, 1969). Esta dualidad se explicita en la inicial conceptualización de “ciudad legal” e “ilegal” (Hardoy-Satterthwaithe, 1987). La consideración de cierta formalidad avalada por la legalidad de los catastros, los registros de propiedad y, en cierto modo, la propia planificación urbana, da cuenta de la existencia de otro escenario, que por propia definición carecería de los mencionados rasgos, configurando enclaves de marginalidad urbana. Diversos autores interpelan estos conceptos iniciales, poniendo en duda la inicial y exclusiva vinculación entre “informalidad” o “ilegalidad” y la conformación de asentamientos precarios o barrios populares autoconstruidos. La excepción como norma en la construcción de la ciudad “formal”, las condiciones legales “no resueltas” en grandes proyectos urbanos o emprendimientos específicos, son algunos de los aspectos que cuestionan dicha afirmación (Clichevsky, 1996). Los asentamientos precarios -“clandestinos”, “marginales”, “ilegales” o “irregulares”- dan cuenta de una serie de características y lógicas propias de conformación, consolidación y gestión, que exceden la mera consideración de legalidad. Entre otras características pueden enumerarse aspectos tales como: el grado de desarrollo urbano, su desvinculación con instancias de planeamiento y su definición urbana a partir de lógicas específicas, el acceso al suelo urbano y sus distintas formas de “legalidad”, las modalidades de crecimiento que experimentan, o el propio concepto de ciudad que en ellos subyace (Puente Burgos, 2003). Otras aproximaciones conceptuales la definen como una “forma de crecimiento, que se produce por fuera de los mecanismos establecidos en la ciudad” (Solà Morales, 1997:166), y en este marco reconocen como elementos característicos la falta de urbanización, la informalidad y el rol protagónico de la vivienda autoconstruida. Sin embargo, es necesario distinguir dos aspectos de la informalidad en el proceso de configuración urbana: desde el punto de vista dominial y desde el punto de vista de la urbanización (Clichevsky, 2000). En el primer caso, se trata “tanto de ocupaciones directas como a través del mercado informal del suelo, algunas de ellas de muy compleja forma de producción y uso” (Clichevsky, 2000: 4), mientras que el segundo, se refiere a la ocupación de tierras con fines residenciales, sin las condiciones adecuadas en términos urbano-ambientales. La precariedad urbana aparece entonces como un concepto ligado a la pobreza y su configuración físico-espacial en la ciudad. Dicho concepto resulta esencial para el

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reconocimiento de las condiciones y calidades de acceso a la ciudad de los grupos sociales vulnerables configurativos de la pobreza urbana. Entendida en términos generales como “deficiencias cualitativas del hábitat en hogares habitantes de ciudades, acceso inadecuado al agua segura, al saneamiento y a otros servicios, mala calidad estructural de la vivienda, hacinamiento, tenencia insegura” (Rodulfo, 2008:2), reviste disímiles manifestaciones de acuerdo a los sectores poblacionales involucrados, los momentos históricos de conformación y consolidación, la localización, etc. En los últimos años, este concepto se complejiza: son múltiples los actores que producen la ciudad, y las configuraciones urbanas dan cuenta de acciones que exacerban las brechas de desigualdad socioeconómica que devienen en segregaciones y fragmentaciones urbanas. La búsqueda de la superación de la mencionada dualidad implica la necesidad de priorizar la intervención en aquellas áreas de mayor precariedad y vulnerabilidad, a partir de entender que su presencia “no es producto de una falta de planificación, sino de una planificación excluyente” (Rolnik, 2007). En el marco de la complejidad de partida, reviste particular importancia la consideración de ciertos aspectos en la definición y configuración de la producción del hábitat en condiciones de precariedad urbana; entre ellos, el rol de la vivienda popular7 y la gestión habitacional pública. En relación al primer aspecto, las diversas estrategias de producción de ciudad “autourbanizada” a partir de la autoconstrucción popular y al margen de programas oficiales de intervención se desarrollan desde los inicios del siglo XX, pero revisten particular importancia y notorio crecimiento en las últimas décadas del mismo (Pelli, 1999, 2007; Clichevsky, 1996, Cravino, 2006). Dichas estrategias también son objeto de reflexión, sistematización y análisis, a partir de la mirada de la más recientemente denominada “producción social del hábitat” (Mesías-Romero, 2004; Mesías-Delgado, 2003), entendida como el proceso de gestión urbana y habitacional movilizado por la participación social organizada -y en algunos casos con el apoyo de técnicos especializados. Estos aportes se constituyen en elementos significativos para el abordaje de la problemática y la posibilidad de generación de políticas públicas teniendo en cuenta sus modalidades de gestión y desarrollo, así como los altos niveles de participación y sostenibilidad obtenidos. En otro sentido, la relación entre la producción de vivienda de gestión pública y la definición de condiciones de precariedad urbana puede ser evidenciada desde perspectivas teóricas y analíticas que, en el campo de la evaluación de procesos y resultados de soluciones habitacionales, evidencian una cierta recuperación reciente del debate y la reflexión en torno a la problemática; recuperación probablemente motivada por el recuperado protagonismo de las políticas habitacionales nacionales a partir del año 2003. Asimismo, las lecturas críticas del parque habitacional históricamente generado desde la gestión pública se expresan a través de diversos carriles de evaluación y análisis: la evidencia de sus condiciones de mantenimiento edilicio y su análisis en pos de una posible recuperación (Dunowicz, 2000); el monitoreo de sus condiciones de habitabilidad En un sentido amplio, se ha incluido en esta consideración la vivienda desarrollada por sectores sociales que no pueden resolver en forma autónoma sus requerimientos habitacionales o lo hacen con ciertas carencias. 7

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promovido por Naciones Unidas y la Agenda XXI (UN-Hábitat Rolac), la consideración de los “modos de habitar” en las soluciones habitacionales implementadas y sus significados socioculturales (Aboy, 2006), constituyen algunos de dichos aportes. Las características que definen estas específicas formas de asentamiento y producción del hábitat reconocen particulares lógicas de configuración urbana, dinámica de crecimiento, rasgos socioeconómicos de su población, condiciones de acceso a servicios y equipamiento. Dichos aspectos caracterizan esas áreas, pero a la vez, lejos de “homogeneizar” situaciones, multiplican su diversidad. Las diferencias que definen problemáticas particulares (formas de asentamiento y producción del hábitat y sus condicionantes, dinámica de crecimiento, rasgos socioeconómicos de su población, vulnerabilidades y riesgos, etc.) han sido evidenciadas en trabajos vinculados al monitoreo de indicadores básicos generado por los Observatorios Urbanos de la región. En este sentido, vale destacar los procesos evidenciados en resultados generados en el ámbito de las ciudades cabeceras y localidades conurbadas del área metropolitana Santa Fe-Paraná, así como las manifestaciones evidenciadas en el caso rosarino por el Observatorio Urbanístico del Área Metropolitana de Rosario. Los trabajos de Cicchini (con dirección de Noemí Goytía) en el marco de los proyectos PID 2001-2004 y PID 2005-2008 sobre el patrimonio cultural como recurso turístico, aportan elementos para el reconocimiento territorial del norte santafesino, concretamente en relación a los departamentos de General Obligado, Vera y 9 de Julio. Por otra parte,Soijet ha sido asesora del trabajo dirigido por Martínez de San Vicente en el marco del Programa Argentina Urbana (PET) sobre competitividad territorial en el área de Venado Tuerto y Firmat y ha desarrollado en el marco de convenios Universidad-Provincia de Entre Ríos la definición de estrategias de actuación urbanística en cinco localidades del Norte entrerriano. Los proyectos de Mingo definen mapas de pobreza y condiciones de vida en Paraná y Concordia. Estos trabajos evidencian ciertas características socio-territoriales de partida de la región. El caso santafesino se caracteriza por una fuerte concentración económica y demográfica en el sur provincial (con epicentro en Rosario, la mayor ciudad de toda la provincia), un histórico rol administrativo de la ciudad capital (Santa Fe) en el centro, y un menor desarrollo económico y poblacional en el norte. Por otra parte, resulta destacable la presencia en esta provincia de una importante red de centros intermedios con poblaciones que oscilan entre 1.000.000 y 15.000 habitantes, y una significativa presencia de centros poblacionales de menor jerarquía. Esta presencia de centros urbanos de distinta escala articulados en red también se verifica en el caso entrerriano, donde (con una prevalente distribución sobre los dos ríos que delimitan el territorio provincial) actúan como “mediadores” o “filtros” frente a los procesos de concentración en las grandes áreas metropolitanas. Indudablemente esto constituye un “patrimonio” que merece ser preservado, protegido y potenciado mediante estrategias de generación de entornos más sostenibles y equitativos. Atendiendo a una mirada de las localidades cuyo estudio se abordará, resulta necesario destacar una serie de transformaciones en su estructura urbana y poblacional verificada con intensidad en las últimas décadas. Esas transformaciones dan cuentan de una relativa pérdida de magnitud poblacional en las áreas centrales y una paulatina

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consolidación de producciones de hábitat en condiciones de precariedad en las periferias o bordes urbanos, acompañada de mayores porcentajes de población infantil (lo que manifiesta una continuidad de la tendencia), en algunos casos en configuraciones territoriales con serias afectaciones ambientales, que conllevan un incremento del riesgo para la salud de los niños. En el marco del particular desafío que implica una intervención urbana superadora de la segregación, se convierte en una evidente necesidad la generación de información precisa sobre dichas áreas y los múltiples aspectos que las caracterizan, sobre todo atendiendo al hecho de que los registros catastrales oficiales revelan sólo la ciudad formal. Los datos latinoamericanos señalan importantes índices de “hábitat informal” en las ciudades de la región: en términos de porcentaje del total de habitantes de cada ciudad, tenemos un 59% en Bogotá, 50% en Caracas y en Quito, 46% en Recife, 40% en Lima y en México (Clichevsky, 2000). En los casos de las grandes áreas metropolitas argentinas, las cifras “oficiales” son mucho menores: un 10% en el caso de la ciudad de Buenos Aires, y un porcentaje similar en el caso del conjunto del área metropolitana de Buenos Aires. Como se mencionara, estas mediciones resultan inallables en las estadísticas oficiales de las provincias de Santa Fe y Entre Ríos, lo que constituye uno de los principales desafíos del presente proyecto8.

Metodología de análisis La necesidad de disponer de información sistematizada y fiable resulta insoslayable para abordar la intervención en las diversas áreas involucradas y la delineación de políticas públicas específicas. Con este objetivo se suceden numerosos aportes teórico-prácticos, que impulsan la utilización de tecnologías GIS para la sistematización y territorialización de las características y problemáticas de estos sectores urbanos (Bervejillo-Álvarez-De los Santos, 2006; Coccato-Pelli, 2003; Linares-Lan, 2006). El Global Urban Observatory (GOU, 1998) inaugura en forma relativamente reciente este modo de medir o comparar ciertas situaciones urbanas vinculadas a la definición de indicadores. La utilización de indicadores, y el debate alrededor de su uso, tiene una larga trayectoria movilizada por el Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-HABITAT) a partir de una serie de documentos que promueven el logro de ciudades social y ambientalmente sostenibles y el objetivo de la provisión de viviendas adecuadas para toda la población. Estos indicadores y sus contenidos conceptuales permiten evidenciar una serie de evoluciones vinculadas al concepto de hábitat que comienza con la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) y su inicial promoción de derecho al “techo” vinculado a ciertas condiciones de salubridad, para luego incorporar una concepción más amplia (Vancouver, 1976; Estambul, 1996) que define el derecho a la vivienda digna en derecho a asentamientos humanos sustentables. En 1998 se plantea en dicho marco una metodología de indicadores

La adopción de límites administrativos provinciales por un lado facilita la consideración de las fuentes pero, a la vez, define un territorio de fuertes contrastes en el soporte natural y en las condiciones de urbanización.

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urbanos9 generados a partir de la Declaración de Estambul sobre los Asentamientos Humanos y los quince compromisos asumidos por los Estados miembro. La definición de indicadores como un sistema (GOU) -basados en la Agenda Hábitat y en la Resolución 15/6 y 17/1 de la Comisión de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos (UNCHS)- implicó la posibilidad de una lectura diagnóstica comparada de ciudades a escala mundial. La Declaración del Milenio (Nueva York, 2000) implica el compromiso de 189 estados y la definición de los ocho objetivos de desarrollo.10 Los trabajos que vinculan la idea de sustentabilidad con el desarrollo urbano y la definición de modelos territoriales (Rueda, 1996; Naredo, 1996), son relativamente recientes en América Latina.11 El planteo de ciudad sostenible evidencia una amplitud que excede la exclusiva mirada ambiental, considerándola en el marco de un “adecuado manejo del principio democrático y concertado, continuo y sostenible, de la producción de ciudad” (Pesci, 2000). El trabajo de Velásquez (2003) plantea una propuesta metodológica sobre la específica cuestión latinoamericana tanto en el reconocimiento del problema como su abordaje prospectivo, atendiendo a considerar que “mientras en los países desarrollados la sostenibilidad de las ciudades depende, en gran medida, de cambios en los patrones de consumo, en los países subdesarrollados las ciudades deben atender como demandas prioritarias: el crecimiento económico, la reducción de la inequidad y la pobreza, y la amenaza global sobre la sustentabilidad de sus recursos” (Velásquez, 2003). La sostenibilidad urbana vinculada al tipo de ciudad o área metropolitana que define12, al uso del suelo, a las condiciones de habitabilidad de la población residente, a la demanda de recursos energéticos, entre otros aspectos, involucran características diferenciadas en la producción del hábitat, que requiere de específicos indicadores para su lectura y reconocimiento. Los indicadores de sustentabilidad y su definición se constituyen en un aspecto metodológico clave en la consideración de la producción del hábitat y son objeto de continuo debate y redefinición (Frausto y otros, 2005; Frausto, Welch Guerra, Ihl, 2009; Antequera, 2009). La selección de indicadores resulta un instrumento que permite apreciar condiciones, realizar lecturas comparadas, evaluar tendencias en relación a metas y objetivos, anticiparlas y permitir una alerta temprana ante determinadas variables (Gallopin, 2009). Así enmarcado, el presente trabajo se desarrolla a partir del análisis de casos testigo que permitan individualizar y caracterizar la problemática, con sus alcances e impactos territoriales.

- “De aquí nace el Programa Hábitat que establece -a nivel de enunciado- grandes líneas de acción en el sentido de modalidades sostenibles, que, sin embargo, se quedan únicamente a nivel de concepto” (Villasis-Keever, 2005: 23). 10 - La sostenibilidad se manifiesta en uno de dichos objetivos, pero a partir de una consideración acotada de la noción, ya que refiere exclusivamente a la dimensión medioambiental. Sin embargo, la consideración de los objetivos en su totalidad –y en ese sentido, los indicadores que contribuyen a su lectura y evidencia- refieren a una integralidad de aspectos sociales, económicos, urbanos y de aspectos relativos al desarrollo-. 11 - En este sentido, las ciudades europeas marcan un inicio en la década del 90 con una serie de puntos clave: el Tratado de Maästricht (1992) y la promoción del Desarrollo Sustentable como política de la Unión Europea; la Carta de las ciudades europeas para el desarrollo sostenible (Carta de Aalborg, 1994); y la consecuente definición de indicadores comunes (“Hacia un perfil de la sostenibilidad local. Indicadores comunes europeos”, Comisión Europea, 2000). 12 - La ciudad intermedia y la idea de reequilibrio territorial forma parte de trabajos recientes (Bellet, Llop, 2000), que construyen lecturas comparadas a partir de la definición de específicos indicadores (Programa UIA-CIMES). 9

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Las operaciones desarrolladas y los avances logrados -Reconsideración del marco muestral (centros urbanos en los que se focaliza el análisis) Si bien las localidades ya se encontraban definidas en la formulación del proyecto, se realizó una instancia de confirmación disponiendo de información del programa “Argentina Urbana” del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (2011), habiendo accedido a las bases de las dos provincias mencionadas. El mismo viene realizando una indagación del sistema urbano nacional, habiendo definido un sistema de jerarquías y caracterización urbana en base a cuatro criterios de análisis e indicadores censales: • centralidad: mide la concentración e intensidad de funciones y servicios que posee la localidad directamente relacionada a su área de influencia • perfil económico: evalúa la base económica-productiva de la localidad • población: indica el tamaño poblacional y la dinámica demográfica de la localidad • calidad de vida urbana: mide la situación social de la población urbana en relación a la oferta (infraestructura y equipamiento) sobre la demanda (población local)

Como resultado de esta tarea quedaron confirmadas las siguientes localidades: en la Provincia de Santa Fe, Rosario, Santa Fe, Reconquista, Venado Tuerto (nodos en el Plan Estartégico Provincial) y Tostado; y en Entre Ríos, Paraná, Concordia, Villaguay, Gualeguay y la Paz. Cabe aclarar que, como la regionalización en Entre Ríos no define cabeceras, solamente la selección, en el lado santafesino, de Tostado en vez de Rafaela implica una reformulación de los supuestos iniciales. Se puede justificar esta situación en las conclusiones derivadas del estudio de casos que a priori se hiciera con el objeto de no excluir situaciones diversas en términos de condiciones particulares de localización y escala del asentamiento. Ver imágenes 1 y 2. -Reconocimiento del estado de hecho Atendiendo a la tarea de generación de información e identificación de elementos componentes de las condiciones de producción de hábitat en condiciones de precariedad, se ha indagado preliminarmente respecto de la información disponible en la región y sus factibilidades de comparación. Se ha confirmado que no se registran trabajos comparados que involucren la totalidad de la región, sino evaluaciones y monitoreos parciales, lo que evidencia el desafío que implica la precariedad urbana como objeto de trabajo en ausencia de información sistematizada. En este sentido, el rastreo preliminar se ha orientado a las siguientes dos tareas. a) Sistematizar la información disponible y detectar vacancias específicas a partir de un relevamiento en primera instancia de datos básicos preexistentes en las localidades de la región. Esto se ha desarrollado con las siguientes fuentes:

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-Censos de población, vivienda y hogares 2001 y 2010 (indicadores socio-demográficos). Ver imágenes 3 y 4.

-Información proveniente de organizaciones sociales, académicas y de la producción. En general se trata de datos provenientes de informantes calificados que han desarrollado trabajos en áreas precarias. Se ha indagado en colegios profesionales, ámbitos académcios y empresas y cooperativas prestatarias de servicios urbanos. - Datos específicos y diagnósticos de entes gubernamentales involucrados. Se trata de información obtenida en unidades ejecutoras municipales y provinciales de programas nacionales, así como en el M i n i s t e r i o d e P l a n i f i c a c i ó n F e d e r a l , In versión Púb lica y Se rvicio s (Secreta ría de Ob ra s Púb licas , Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda). Ver imagen 5.

- Registros y encuestas provenientes de los medios de comunicación. Ver imagen 6. - Registros fotográficos (aéreos y satelitales). Ver imágenes 7, 8 y 9. b) Reconocer los componentes esenciales de las condiciones de producción de hábitat que con cierta tipicidad se registren en la región, dando cuenta de características estructurales de los estadios de su evolución (de la génesis al estado actual). En este sentido, se ha comenzado a diseñar un abordaje cualitativo de búsqueda y obtención de datos in situ, vinculados a relevamientos gráficos y fotográficos, relevamientos sociales, etc. A partir de los registros y la clasificación de las áreas detectadas en forma preliminar, se han preparado las cartografías (ver imagen 10), diseñando una ficha de relevamiento.

A la vez, se ha iniciado la construcción de un esquema metodológico basado en la selección y definición de indicadores de sustentabilidad, cuyo desarrollo se implementa a partir de dos actividades específicas: 1El reconocimiento y selección de los diversos sistemas de indicadores de sustentabilidad. Se parte de tres tipos de fuentes: a) Censal: se dispone en principio con datos del CENSO 2001 y en elaboración los pertenecientes al censo 2011.

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b) Cartográfica: aquellos elementos que surjan de la visualización y conteo a través de planimetrías oficiales, cuanto de imágenes satelitales, y que expresen presencia, ausencia, proximidad, accesibilidad, etc.13 c) “Relevamiento” (fuentes orales y materiales): se considerarán como fuentes orales las relevadas a partir de informantes calificados (residentes, funcionarios, técnicos, etc.) así como los resultados de encuestas o informes generados por referentes en el tema y/o área de indagación; mientras que las fuentes materiales refieren al estudio y caracterización urbana de las áreas identificadas a partir del rastreo in situ de sus manifestaciones espaciales. 2La definición de los indicadores a ser utilizados en la indagación en la región. El primer aspecto es, en términos metodológicos, de máxima importancia y complejidad, ya que implica considerar indicadores sencillos y complejos (Brikmann y Frausto, 2002): es decir, tanto los provenientes de la información básica (por ej. los provenientes de los censos de población y vivienda), como los que requieren en su definición el cruce o interacción de diversas variables (por ej. pobreza o habitabilidad). En este sentido, se considerarán las múltiples dimensiones que contribuyen a evidenciar la problemática: económica (ingreso, desempleo), socio-demográfica (población, salud, educación), habitabilidad básica (características residenciales, acceso a servicios urbanos), política (territorialización planes empleo y sociales diversos), jurídica (acceso a y propiedad de suelo y vivienda, normas y leyes especificas). En este sentido, se reconocen una serie de antecedentes conceptuales e instrumentales que permiten abordar su definición. En primer término, los indicadores planteados por la Agenda Hábitat 14 (UN-Hábitat Rolac, 2004), los referidos por el registro nacional de conflictos de tierra y hábitat, promovida por la Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat Social15, el Sistema de Indicadores de Desarrollo Sostenible (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación), entre otros. El segundo aspecto, requiere la consideración de la particular variable territorial en la definición y aplicación de dichos indicadores, a los efectos de acreditar aquellos datos relativos a particularidades regionales. En este sentido, se propone la realización de un reconocimiento territorial preliminar y entrevistas a informantes calificados (población y sectores representativos del ámbito local) a los efectos de evidenciar y revisar los indicadores a seleccionar y aplicar. Esta definición del sistema de indicadores a utilizar se convierte en el principal aporte del trabajo cuyo desarrollo en la etapa inicial permite la construcción y lectura de la información base con la cual trabajar en las etapas sucesivas. Esta indagación prevé por otra parte una primera aproximación socio territorial a la definición de los casos testigos a abordar. Ésta es una de las preocupaciones centrales dada la diversidad de situaciones así como la diversa configuración territorial en ambos escenarios. Se considera que podría ser - En el caso argentino, las planimetrías oficiales carecen por lo general de rigor e integralidad en el mapeo de conjuntos habitacionales y/o asentamientos informales. Por esta razón se vuelve importante recurrir a fuentes de otro tipo, como la visualización de imágenes satelitales. 14 - Los aportes que en el marco de la Red de Observatorios Nacionales de México desarrolla el equipo del Observatorio Urbanístico Quintana Roo, se concretan en el asesoramiento en este proyecto, de su director, el Lic. Oscar Frausto Martínez. 15 - Se cuenta con el asesoramiento del Arq. Guillermo Marzioni como representante de dicha Comisión. 13

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conveniente plantear una serie de casos (tendiendo a una tipificación) que puedan seleccionarse a partir de distintos aspectos, como por ej.  Tipo de operación (lote con servicios, vivienda) y/o política de vivienda en el que se inscribe (y que define tamaño de conjuntos, tipo de unidad, etc.)  Exposición al riesgo (por inundación, por huracán, por problemas de saneamiento, por problemas ambientales)  Ubicación en relación a la jurisdicción urbana/metropolitana  Escala –relativa al asentamiento original- de la intervención Con respecto al monitoreo de las condiciones de producción de hábitat a partir de la aplicación de dicho esquema metodológico y su territorialización, en casos comparables en la región, se requiere en primer lugar la definición de fragmentos urbanos o casos específicos a monitorear en las localidades definidas como unidades territoriales del proyecto. En primera instancia, se definen los sectores de trabajo a partir de la identificación tipológica de las diversas condiciones de producción del hábitat reconocidas en la región, tomándose inicialmente las localidades ya listadas que corresponden a las unidades geográficas definidas por el Plan Estratégico Provincial (2008, Santa Fe) y el Plan Estratégico de Desarrollo (2007, Entre Ríos). Una segunda instancia implicará la realización de tres tipos de actividades concretas que impliquen la utilización del sistema de indicadores seleccionado: a) recolección y sistematización de información b) territorialización de dichos indicadores c) análisis conclusivo de la información mapeada Como se mencionara, el particular desafío que implica tomar como objeto de trabajo áreas de precariedad e informalidad urbana se evidencia en la ausencia de información sistematizada sobre las mismas. En este sentido se propone trabajar en una primera instancia con datos oficiales vinculados a la caracterización del área (poblacional, económica, urbana, ambiental, etc.), que incluyen las siguientes fuentes: 1. Los datos censales provenientes de los Censos Nacionales de Población, Hogares y Viviendas de los años 2001 y 1991, considerándose el período intercensal de mayor desarrollo y transformación de las condiciones de precariedad urbana en las localidades a estudiar. La información de origen censal podrá ser de tipo genérico (es decir, aquélla contenida en los informes públicos del INDEC, del IPEC en la Provincia de Santa Fe, o del DEC en la provincia de Entre Ríos) o de tipo específico (a partir de procesamientos específicos solicitados a Institutos de Estadística). El principal aporte del proyecto en relación a ella consistirá en localizar dicha información, para luego vincularla a unidades territoriales significativas de modo de expresar visualmente dicha localización. 2. Los datos provenientes de las distintas instancias de la Administración Pública (fundamentalmente provincial y municipal) y por los concesionarios de servicios públicos y los respectivos Entes Reguladores. Esta fuente “administrativa” cumplirá un rol complementario de la información censal, cartográfica y visual (satelital). 3. Por otra parte, otras fuentes complementarias surgen del reconocimiento territorial específico (trabajo con imágenes aéreas y satelitales, recorridos de campo y mapeos que permitan evidenciar las características y problemáticas propias del área.

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Asimismo, resulta esencial poder agilizar una instancia de obtención de datos in situ, a partir de entrevistas a informantes clave, tanto a la población local como a sectores representativos de la esfera local (administración pública y organizaciones intermedias, académicas y de la sociedad civil). En paralelo al uso de la información alfa-numérica originada en los Censos Nacionales, la ejecución del proyecto requerirá disponer de información cartográfica digitalizada del territorio provincial, resultado de convenios específicos con los Servicios de Catastro e Información Territorial de ambas provincias, que acreditan antecedentes al respecto.16 Con el objetivo de generar una base actualizable que facilite un monitoreo permanente de las áreas analizadas, se propone la construcción de un sistema de información georreferenciada. El mismo se constituye en un elemento de vital importancia, ya que permite no sólo territorializar el dato, permitiendo visualizar espacialmente las áreas y configuraciones de la precariedad relevadas, sino también interrelacionar, superponiendo diversas fuentes e indicadores. El SIG permitirá un mapeo general de las condiciones de precariedad urbana en las mencionadas ciudades, y la posibilidad del trabajo en profundidad -con indicadores y variables de análisis específicas- en aquellos casos testigos que se definan oportunamente. Este segundo aspecto, que implica la territorialización del dato construido a partir de los indicadores seleccionados, cuenta con diversos antecedentes como los desarrollados por el propio Observatorio Urbanístico del AMSF-P o del Área Metropolitana de Rosario. En este sentido, también el aporte de trabajos tales como el desarrollado en Uruguay a partir del monitoreo de la situación del hábitat social a escala nacional (Berbejillo, Álvarez, De los Santos, 2006) trabajando fundamentalmente con datos provenientes de diversas áreas gubernamentales involucradas, concernientes a los siguientes aspectos: asentamientos irregulares, conjuntos de promoción pública e indicadores socioeconómicos. En el caso de una experiencia en la Provincia del Chaco, se refuerza la investigación en torno a los procesos de configuración de la informalidad, atendiendo sobre todo a la variable de ocupación territorial y materialización física, con el objetivo de tipificar modalidades y procesos en la ciudad de Resistencia (Coccato-Pelli, 2003). Otras experiencias, como la de Tandil (Provincia de Bs. As.), trabajan con cuatro dimensiones de partida: económica, socio cultural, política y espacial, con un claro objetivo de articulación entre el ámbito académico que trabaja georreferenciadamente la información, con la gestión municipal (Linares-Lan, 2006). El análisis comparado de la información mapeada implica la posibilidad de lecturas y análisis conclusivos a instancias del reconocimiento de las características y problemáticas específicas del área analizada. Este proceso analítico permitirá el reconocimiento de desigualdades sociales materializadas en el territorio como un aporte a la generación de políticas urbanas inclusivas e intervenciones de recualificación y mejoramiento urbano de las áreas consideradas.

16- Cabe señalar que el Equipo ya ha concretado un Convenio de ese tipo en el marco de los Proyectos “Observatorio urbanístico del área metropolitana de Rosario” (PIP CONICET Nº0236/98) y “Observatorio urbanístico del área metropolitana Santa Fe-Paraná” (PICT Nº 21728).

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La última etapa de actividades propuesta implica la generación de instancias propositivas y de análisis prospectivos. Esto se plantea a partir del diseño de acciones que planteen cierta reversión de las condiciones de precariedad urbana previas, propiciando un mejoramiento de las condiciones de producción del hábitat preexistentes. En este sentido, resulta necesario el desarrollo de ejercicios testigos de intervención, que incorporen alternativas y recomendaciones a las modalidades de producción del hábitat. Estas instancias revisten una intencionalidad participativa, del mismo modo en que se plantea el desarrollo de las diversas fases del proyecto, previendo el diseño y ejecución de acciones de transferencia y discusión ciudadana de las mismas.

Resultados esperados Se pretende contribuir al conocimiento del hábitat urbano con énfasis en las áreas con condiciones de precariedad, y aportar una modalidad de tratamiento multidimensional desde el análisis, la selección y la aplicación de indicadores de sustentabilidad, definiendo herramientas integradas, comparables y actualizables que aproximen el logro de la equidad territorial. Se reconocen ciertas tareas básicas para el desarrollo de la investigación, que se desprenden de los objetivos particulares enunciados y se articulan en cuatro instancias: -

La generación de información y la identificación de elementos componentes de las condiciones de producción de hábitat en condiciones de precariedad. La construcción de un esquema metodológico basado en la selección y definición de indicadores de sustentabilidad. El monitoreo de las condiciones de producción de hábitat a partir de la aplicación de dicho esquema metodológico y su territorialización, en casos comparables en la región. La generación de instancias propositivas y de análisis prospectivos.

Bibliografía Berbejillo F., Álvarez A., De los Santos M. (2006): “Cartografía del hábitat social”, en ERBA D. (2006): Sistemas de información geográfica aplicados a estudios urbanos: experiencias latinoamericanas, Lincoln Institute of Land Policy. Clichevsky N. (2000): “Informalidad y segregación urbana en América Latina”, en Curso de Especialización en Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina (2008), HyPUAL, FADU-UBA, Bs. As. Gallopin (2009): “Indicadores de sostenibilidad y desarrollo sostenible: aspectos conceptuales y metodológicos”, en PEID Taller NEA Indicadores de sustentabilidad, CIN. Corrientes.

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Hardoy J., Sattertwaithe D. (1987): La ciudad legal y la ciudad ilegal; Grupo Editor Latinoamericano, Bs. As. Linares S., Lan D. (2006): “Estudio de la segregación urbana mediante el uso de SIG: un aporte geográfico a la gestión municipal de Tandil, Argentina”, en Erba D. (2006): Sistemas de información geográfica aplicados a estudios urbanos: experiencias latinoamericanas, Lincoln Institute of Land Policy. Naredo J., Rueda S. (1996): La construcción de la ciudad sostenible: fundamentos. Biblioteca Ciudades para un Futuro Más Sostenible. Madrid. Ortiz Flores Enrique (2007): Integración de un Sistema de Instrumentos de Apoyo a la Producción Social de vivienda. HIC-AL. México. Rodulfo M. B. (2008): Políticas habitacionales en Argentina, estrategias y desafíos, HyPUAL, FADU-UBA, Bs. As. Rolnik R. (2007): Presentación en Acceso al suelo urbano para sectores populares en las ciudades argentinas. Lincoln Institute, UNGS, Los Polvorines. Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública Y Servicios . Plan Estratégico Territorial Avance II: Argentina urbana. Buenos Aires, 2011 Sola Morales Manuel (1997): Las formas del crecimiento urbano. Universitat Politecnica de Catalunya, Barcelona. UN-Hábitat Rolac (2004): Indicadores urbanos según la Agenda Hábitat (ONU-HABITAT), Observatorio Urbano Global (GUO).

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ANEXO IMร GENES

Grรกfico 1

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Grรกfico 2

Grรกfico 3

Grรกfico 6

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Grรกfico10

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Grรกfico 4

Grรกfico7,8,9

Grรกfico 5 Bogotรก, Septiembre 2012