MEJORAMIENTO BARRIAL Y URBANO EN COLOMBIA Conferencia Central: Resultados de la Investigación para la construcción de lineamientos de política pública, adelantada por el Grupo de Investigación Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Informalidad, de la Universidad Nacional de Colombia – Sede Bogotá.
Palabras clave: políticas públicas, mejoramiento barrial y urbano, gestión, modelo urbano.
El Grupo de Investigación Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Informalidad, agradece a cada una de las personas involucradas en los distintos momentos del proceso de investigación, a cada una y cada uno de los líderes de barrio, de las organizaciones y escenarios de participación como el Consejo Territorial Planeación de Villavicencio, con quienes pudimos recorrer las esquinas de ciudades que aún están por descifrar, a las y los funcionarios que abrieron sus oficinas al diálogo, a la reflexión compartida, a la búsqueda de datos, a quienes desde la experiencia comprometida en la academia nos relataron sus trayectorias; agradecemos a todos los miembros del equipo de investigación que entre el barullo de urbes que palpitan a un ritmo exótico, lograron recuperar los trazos del Mejoramiento Barrial y Urbano. A todas y todos gracias.
INTRODUCCIÓN El Mejoramiento Barrial y Urbano, es una iniciativa de acción pública que ha atravesado la historia de las grandes ciudades de América Latina, a partir del momento mismo del estallido o boom urbano de los años setenta (70). Desde entonces, la consolidación de las dinámicas urbanas en la región ha estado marcada por la informalidad, estrategia de ocupación y desarrollo de entornos con condiciones mínimas de habitabilidad, generalmente en las periferias urbanas, movilizada por miles de pobladores, ante la imposibilidad de contar, con un lugar material y simbólico, en las ciudades formalmente construidas. La ciudad dual, modelo generalizado de estas urbes, es un resultado palpable, y, hoy es una verdad innegable, frente a la cual, el MByU se ubica como una de las opciones privilegiadas para la transformación de las condiciones de pobreza y baja calidad de vida, con la que cuentan tanto los pobladores de los asentamientos a ser mejorados, pero también, todo el sector privado (vivienda, construcción, marketing urbano, gestores, etc.), quien bajo la fórmula de colaboración con el sector público propia del neoliberalismo, busca la ampliación del mercado de vivienda, haciendo uso del suelo, la experiencia y el acumulado de la informalidad. De la necesidad de canalizar la creciente protesta urbana, en la década de los setenta, que llevó a la intervención decidida del BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y del BIRF (Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento), en procesos de mejoramiento, hasta el pragmatismo actual, que lleva a la búsqueda de nuevos mercados de la ciudad, la pobreza sigue siendo el argumento justificatorio de intervenciones limitadas, sin capacidad real de transformar la
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realidad de millones de seres humanos, que en pleno siglo XXI siguen a la espera del tan anhelado desarrollo. Sin embargo, la crudeza del escenario actual no pude más que conducir a la producción de reflexiones centradas en las posibilidades reales de afectar dicha dinámica, afectarla y transfórmala. En este sentido, la investigación que será brevemente presentada en esta ponencia, ha tenido como motivación, el necesario rescate de la trayectoria histórica de las experiencias de Mejoramiento Barrial y Urbano, como opción de acción pública, para la construcción de ciudades para todos y todas. La ponencia esta organizada en cuatro momentos. El primero, de reflexión en torno a la problemática de la pobreza y los pobres o población de bajos ingresos, en torno a quienes se perfilan las iniciativas del Mejoramiento Barrial y Urbano; en el segundo momento, se exponen los aspectos más relevantes del proceso de investigación iniciado por el equipo el último año. El tercer momento esta dedicada a la descripción de lo más relevante en términos del modelo de ciudad y de las experiencias de MBy U, encontrados en el estudio de cada caso; para finalizar en un cuarto momento, donde se expondrán las recomendaciones para la construcción de lineamientos de política pública de Mejoramiento Barrial y Urbano en Colombia.
1. LA POBREZA Y LOS POBRES Un punto recurrente de partida
Pobrezas Pobres, lo que se dice pobres, son los que no tienen tiempo para perder el tiempo. Pobres, lo que se dice pobres, son los que no tienen silencio, ni pueden comprarlo. Pobres, lo que se dice pobres, son los que tienen piernas que han olvidado caminar, como las alas de las gallinas se han olvidado de volar. Pobres, lo que se dice pobres, son los que comen basura y pagan por ella como si fuese comida. Pobres, lo que se dice pobres, son los que tienen el derecho de respirar mierda, como si fuera aire, sin pagar nada por ella. Pobres, lo que se dice pobres, son los que no tienen más libertad que la libertad de elegir entre uno y otro canal de televisión. Pobres, lo que se dice pobres, son los que viven dramas pasionales con las máquinas. Pobres, lo que se dice pobres, son los que son siempre muchos y están siempre solos. Pobres, lo que se dicen pobres, son los que no saben que son pobres. EDUARDO GALEANO Patas Arriba La Escuela del Mundo al Revés, 1998, 144
Hablar de Mejoramiento Barrial y Urbano, en Bogotá, en Cali, en Medellín, en Cartagena, en Villavicencio, en Colombia, América Latina y, en otras tantas ciudades del mundo, implica necesariamente, hablar de pobreza. Hablar de sus porcentajes, de sus características, de sus caras, voces y colores, de cómo ha sido nombrada, contada, señalada, estigmatizada, mantenida, y por lo menos hasta ahora, no superada.
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1.1.
Caracterización general de la pobreza
Para comenzar, en el caso colombiano, nos estamos refiriendo al 34,1% de la población, es decir 15 millones de personas, que según cifras del DANE 2011, viven en condiciones de pobreza y, 4 millones 744 mil personas, que viven en condiciones de pobreza extrema 1. Aunque desde medios oficiales, se afirma que los porcentajes han disminuido, esto no se constituye en buena noticia, si asumimos con seriedad la realidad de ser el cuarto país más desigual del mundo y, junto a esto, el hecho de contar en América Latina con 10 de los países con mayor desigualdad. La frialdad de las cifras, la facilidad con la cual pueden ser incorporadas en el análisis, convirtiéndose en recursos justificatorios de toda suerte de argumentaciones, ha llevado a la mayoría de investigaciones a una adaptación funcional, a la inercia, frente a las cuales, muchas veces, después de producidos los resultados, éstos son archivados, los folios son convertidos en material de bibliotecas y centros de documentación, a los cuales, muy rara vez tendrán acceso, estos pobres que tanto citamos. Es preciso entonces, hacer explícito, que nos permitimos utilizar nuevamente éste recurso, el de la pobreza, con el fin no solamente de justificar la validez de nuestras búsquedas, sino, sobre todo, para no perder de vista las dimensiones de un problema que no es nuevo, que es de carácter estructural, un problema que vivimos de nacimiento, frente al cual, se han buscado un sinfín de recetas y soluciones, pero, frente al cual, no ha habido un cambio significativo que evidencie la efectividad de todas las propuestas hasta ahora puestas en juego y por ende, la transformación efectiva de las condiciones de vida de ésta gran capa de la población. Consideramos necesario comprender la dinámica de la pobreza, en relación a las nociones de necesidad y de calidad de vida urbana, las cuales se sitúan en la base del campo de indagación sobre Mejoramiento Barrial y Urbano. No ha sido de nuestro interés, ningún tipo de diagnóstico, por el contrario, hemos buscado las rutas para configurar un escenario de discusión y deconstrucción de aquello que suponemos, creemos saber o sabemos, de aquello que muestran las cifras, sobre la pobreza. En consecuencia, nos reafirmamos en las tendencias de pensamiento y acción, que en América Latina y otros lugares del mundo, sostienen la existencia de una estrecha y dependiente relación entre Desarrollo y Pobreza. Es decir, que los discursos que desde hace por lo menos cincuenta (50) años vienen promoviendo las grandes potencias, lideradas por los Estados Unidos, en relación al ideal de desarrollo y progreso, como salida, solución o remedio, a las difíciles condiciones de millones de personas valoradas como pobres, han causado un efecto contrario, no solamente no mejorando las condiciones de vida de estos sectores, sino profundizando material y
Declaraciones de Jorge Bustamante, Director de l Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, a la cadena radial CARACOL. Mayo 17 de 2012. http://www.caracol.com.co/noticias/economia/colombia-cerro-el-2011-conun-total-de-152-millones-de-colombianos-en-la-pobreza-segun-el-dane/20120517/nota/1689781.aspx 1
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simbólicamente las relaciones sociales que devienen en más desigualdad, marginalidad, segregación, segmentación, racismo, entre otras. El Desarrollo como discurso y realidad opuestos a la pobreza, terminó legitimando, nociones como “eliminación”, “erradicación”, “limpieza”, en tanto fórmulas para enfrentar el problema. De la mano, la necesidad en relación a la pobreza, también pasó hacer parte del bando de “todo aquello que debe ser exterminado en post del bien estar”. Las necesidades que eran fuente vital del sentido de realidad y comunidad, se convirtieron, bajo el manto ideológico del desarrollo, en un mal, algo que hay que abolir o superar a través del consumo. En palabras de Illich, “[…] de ser parte de la condición humana, la necesidad fue transformada en un enemigo, en un mal.” (Illich, 2001) Aunque bastante citado, el referente más representativo de éste nuevo espacio discursivo que abarcaría el desarrollo, es el del discurso de posesión del presidente de los Estados Unidos en 1949, Harry Truman, donde el dignatario sentencia como portadores del mal de la pobreza, a más de la quinta parte de la población de los países de América Latina y África, ofreciendo, paso seguido el apoyo incondicional de los países Desarrollados, a implementar antídotos científicos, técnicos y políticos encaminados a la erradicación de dicho mal. Así, en menos de dos décadas, la pobreza y los pobres, pasaron a ser aspectos determinantes del destino de la humanidad, y por lo tanto, objetivos cuantificables, medibles: operacionalizables. (Illich, 1996: 205) Recogiendo la trayectoria filantrópica e higienista de comienzos del siglo XX, el desarrollo de mediados de siglo, re-incorporó la retórica médica que equiparaba a la pobreza y los pobres con una plaga, la cual, podía ser tratada y remediada. Cientos de miles de nuevos habitantes urbanos, la mayoría de ellos, campesinos que llegaban a la ciudad tras procesos violentos de desplazamiento ligados a la industrialización ó a la búsqueda de mejores condiciones, fueron catalogados, definidos, estigmatizados por la ciencia y la técnica, como pobres y, dentro de esta nueva rubrica, fueron una y otra vez, reagrupados (marginales, población vulnerable, población en riesgo, víctimas). “Los expertos en economía, demografía, educación, salud pública y nutrición elaboraban sus teorías, emitían sus juicios y observaciones y diseñaban sus programas desde estos espacios institucionales. Los “problemas” eran identificados progresivamente, creando numerosas categorías de “cliente”. El desarrollo avanzó creando “anormalidades” (como “iletrados”, “subdesarrollados”, “malnutridos”, “pequeños agricultores” o “campesinos sin tierra”), para tratarlas y reformarlas luego.” (Escobar, 1996: 89)
Fue así como desde finales del siglo XIX en Europa y mediados del siglo XX, para el caso de las principales ciudades de América Latina, la intención de ofrecer algún tipo de solución habitacional a las nacientes clases obreras, estuvo guiada principalmente, por la necesidad de las élites (en la voz de médicos y salubristas), de garantizar una estructura urbana higiénica, antes que, por la también existente necesidad de los obreros, de contar con un techo ó un lugar digno en las nuevas urbes. La segregación socio – espacial, que se encuentra en los cimientos de las ciudades industriales, tuvo en la necesidad de separar a los ricos de los pobres, una de sus principales razones. La pobreza y las necesidades, antes que estar amparadas por la escases y
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las dinámicas económicas del capitalismo, fueron impuestas política e ideológicamente, por los sectores sociales que perseguían el mantenimiento del statu – quo. En términos de la configuración urbana, el sentido y el significado de la pobreza, han tenido directa relación con los acentos discursivos y prácticos de las élites -reflejados en las políticas de Estado- orientadas hacia los pobres. Es así como, hasta mediados de los 70 se privilegió la erradicación de los tugurios como única vía para “tratar” la pobreza. Sin embargo, la rápida expansión de la mancha urbana de origen informal y la incapacidad de las administraciones para brindar desde la formalidad, alguna solución diferente, determinaron que se orientase otro tipo de tratamientos, como los que aparecieron desde la década del ochenta (80), en relación a procesos de focalización, de atención a los más vulnerables y de mejoramiento barrial. Desde entonces, los pobres y la pobreza -en tanto necesidad- son materia prima del consumo futuro, una enfermedad que no tiene que ser erradicada, sino que puede ser puesta bajo tratamiento, para luego, ser reincorporada a la masa de consumidores. Se debe resaltar que éstos fenómenos son posibles, en el escenario de la precarización de las condiciones laborales, las cuales desestructuran las dinámicas sociales de asociación, colectivización y comunidad e individualizan la responsabilidad sobre las condiciones de pobreza y por ende de vida, de toda la población. Terreno fértil para que el imaginario totalizador, que asume al mercado como principal vía de satisfacción de necesidades, superación de la pobreza y mejoramiento de la calidad de vida, se vea fortalecido y legitimado. En este contexto, se ejecuta una transformación que cobra fuerza con la crisis del capitalismo en el primer mundo: los pobres se vuelven importantes en términos de mercado. Los pobres son, en la actualidad, atractivos para la inversión y el consumo. Un tipo de consumo, masivo, de quienes no generan créditos ni endeudamiento, pero que logran apropiarse cotidianamente de grandes cantidades de mercancías pagadas al contado, garantizando el flujo constante de dinero. El impacto de éstos cambios, en los contenidos que definen la pobreza y las necesidades y por ende, de las formas de tratarlas, tiene una repercusión directa en los instrumentos de medición, en los indicadores y demás herramientas para cuantificar y diagnósticas el estado de la situación. En la actualidad estos instrumentos están hechos para registrar menos pobres. No necesariamente, la pobreza disminuye, por el contrario se complejiza y camufla en viejas formas de colaboración y solidaridad, sin embargo, la individualización práctica, que se ejecutó fundamentalmente desde la restructuración laboral, tiene en los indicadores una representación clara. Para el caso de Colombia la medición de los índices de ocupación y desocupación, y su asimilación con el empleo han generado una cortina de humo, sobre las condiciones reales de miles de personas que subsisten de empleos precarios, informales y marginales, constituyendo uno de los factores principales de la existencia de más de 15 millones de pobres en el país. La identificación que se dio a principios de la década del 60, en el seno de los organismos económicos y científicos de los Estados Unidos, entre pobreza y necesidades, cuando estas últimas pasaron a ser la medida de la primera, acarreó para la historia, consecuencias tales, como
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la definición de lo humano por el perfil de sus necesidades. En palabras de Illich, quien a su vez refiere a Gronemeyer, “[…] la insistencia sobre las necesidades básicas ha definido ahora el fenómeno humano mismo como divisible – el discurso de las necesidades implica que uno puede devenir más o menos humano. Es una herramienta tan normativa y de doble filo como una droga poderosa. Al definir nuestra humanidad común por necesidades comunes, reducimos al individuo a un mero perfil de sus necesidades.” (Illich, 1996: 214)
1.2.
La pobreza en el contexto urbano
En la actualidad, por lo menos un tercio de la población que habita las ciudades de América Latina y del llamado tercer mundo, vive en condiciones precarias y de pobreza extrema. Esta situación ha definido una lógica particular de crecimiento y consolidación urbana; una historia que se revela a través de voces que salen prófugas de la modernidad, el desarrollismo impuestos y la informalidad compartida. La investigación que adelantamos, hizo un acercamiento a la situación compleja y precaria que presentan las ciudades de América Latina con especial interés en las colombianas, donde la pobreza, la miseria, la exclusión, la segregación y la baja calidad de vida de la población, han sido una constante histórica (Escobar, 1996). Condiciones asociadas al proceso de urbanización y configuración del modelo de desarrollo urbano, determinado por la supremacía de los intereses económicos (Jaramillo, 1993). Fenómeno que ha impulsado la concentración de la población en las ciudades que tienden a crecer "sin límites", debido, además del crecimiento vegetativo, a la migración y el desplazamiento forzado. Teóricamente, se asume que la ciudad permite, a la población más pobre, escapar de las llamadas trampas de la pobreza (López, 2007). Sin embargo, como ello no es así, buena parte de los habitantes resuelve el acceso a los bienes y servicios urbanos que le son necesarios por medio de la auto-provisión de los mismos o recurriendo a prácticas informales en todos los ámbitos de la ciudad (economía informal, mercado informal, entre otros). En el caso de la vivienda, lo hace a través de la autoproducción, dando forma al espacio urbano y residencial que constituye una ciudad dual. Ciudad que, como espacio privilegiado para el mejor vivir, sigue siendo una promesa, sobre todo para aquellos pobladores sin techo, los cuales siguen resolviendo la producción de vivienda y el hábitat a partir de su propio esfuerzo, configurando un espacio urbano en el que coexiste la ciudad pensada y planificada, la ciudad formal y, la ciudad autoproducida, la ciudad informal. En América Latina y particularmente Colombia, la vida urbana termina constituyéndose en un proceso contradictorio y de contrastes a partir de los cuales se obliga a más de la tercera parte de la población a resolver sus condiciones de sobrevivencia a partir de su propio esfuerzo. Estos hechos generan modos de ocupación del espacio urbano y residencial donde su construcción está signada por la desigualdad, la exclusión, la segregación socioeconómica y espacial de la población más pobre.
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Tenemos entonces, a la población de más bajos ingresos ubicándose históricamente en zonas donde la formalidad de la planificación urbana no hace presencia. De esta manera, crecieron cientos de asentamientos humanos, dotados por la voluntad y el trabajo colectivo. “[…] las colonias populares en México, los barrios piratas y tugurios en Colombia, suburbios en Ecuador, barriadas o pueblos jóvenes en Perú, villas de emergencia en Argentina, cantegriles en Uruguay, callampas en Chile, ranchos en Venezuela, favelas en Brasil, etc…” (CEHAP: 1984, 54), y de la mano de estos barrios, procesos de organización y movilización desbordando los territorios, surge entonces el movimiento urbano, conocido en Colombia como cívico – popular, el cual, buscaría no solamente hacerse a garantías como servicios públicos o equipamientos, sino también hacerse a un orden justo donde la Ciudad se hiciese realmente un Derecho realizable para todos. La inexistencia de garantías efectivas para el acceso a condiciones ambientales, de hábitat y vivienda, acceso a servicios públicos domiciliarios, equipamientos y demás bienes y servicios urbanos que constituyen la realización del Derecho a la Ciudad, inciden directamente en las dimensiones que configuran dicha situación de pobreza e indigencia, frente a la cual es posible hallar en el MBU, prácticas de política pública que resultan ejemplares en la ruta de encontrar soluciones que permitan al conjunto de la sociedad, superar las dinámicas de exclusión y déficit urbano que se encuentran en el centro de la problemática.
2. LA INVESTIGACIÓN: ASPECTOS CLAVES De este modo, la investigación, efectuó un análisis para identificar los avances internacionales y nacionales, la caracterización de los programas de MBU, la identificación de planes, programas y proyectos emprendidos, sus logros y dificultades. Ello le permitió reconocer, ordenar y sistematizar el aprendizaje de las experiencias exitosas desarrolladas en cinco ciudades colombianas (Bogotá, Medellín, Cali, Cartagena y Villavicencio), identificando las políticas y acciones emprendidas, en las dimensiones ya indicadas. La investigación identificó que los programas de MBU han demostrado ser una herramienta de gobierno urbano útil para superar la informalidad y la pobreza, teniendo como logros físico espaciales la cobertura de servicios públicos, equipamientos y redes de infraestructura, además de otros impactos a nivel económico, social y ambiental. Reconocemos desde el análisis de las experiencias más exitosas de MBU, que estas se han producido a través de procesos de participación y concertación, con respaldo institucional y garantías económicas. Sus impactos han permitido la mejora de las condiciones de vida para la población de bajos ingresos, contribuyendo a superar algunas de las causas estructurales que propician la producción de la ciudad informal y la pobreza.
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Para el cumplimiento de los objetivos propuestos, la metodología utilizada partió del hecho que esta investigación, desde su objeto de estudio era de tipo social, urbano y económico, lo cual implicaba incorporar simultáneamente tres dimensiones: descriptiva, analítica y comprensivacrítica sobre el objeto de estudio, el MBU. Esta metodología permitió efectuar tres momentos de investigación: 1. Un análisis del estado del arte del MBU en materia de políticas públicas y sus impactos, así como las condiciones de vida de la población de bajos ingresos en cada ciudad analizada; 2. La revisión de referentes -experiencias exitosas- a nivel latinoamericano y en comunidades nacionales de las cinco ciudades colombianas analizadas, mediante un abordaje descriptivo evaluativo de sus líneas de intervención: a) análisis de las políticas de mejoramiento y las comunidades como agentes urbanos beneficiarios de esas políticas, b) Análisis de la dimensión socio económica de las comunidades en relación a sus condiciones de habitabilidad; y, c) análisis de las lógicas de aplicación y regulación de la política; y, 3. Un trabajo de campo que estudio los impactos de la aplicación de las políticas de MBU, la manera como la comunidad ha apropiado estas acciones y su respuesta ante la implementación de la norma. Al finalizar la investigación, se alcanzaron como resultados básicos del trabajo una identificación y caracterización de las transformaciones más importantes en materia de hábitat y vivienda para la población de bajos ingresos en el periodo 1990-2010 en cada ciudad analizada; la sistematización de la caracterización de las experiencias más significativas de MBU; se construyo un balance de las políticas públicas, estrategias y componentes de intervención estatal en materia de MBU, estableciendo cuáles han sido las decisiones, acciones e inversiones de las políticas públicas en esta materia, reconociendo los impactos que se han producido en el mejoramiento de las condiciones de vida de sectores de población de bajos ingresos; y, se caracterizaron y sistematizaron los logros, aprendizajes, dificultades y tensiones de las experiencias de MBU por componentes. Como propósito de la investigación y con base en los resultados obtenidos, se planteo articular los conocimientos adquiridos con la formulación de alternativas para la estructuración de un modelo de intervención orientado a los barrios de origen informal en Colombia, como base para la estructuración de una política pública de MBU, tanto nacional como local que contribuya en la mejora de las ciudades colombianas. La inexistencia de garantías efectivas para el acceso a condiciones ambientales, de hábitat y vivienda, acceso a servicios públicos domiciliarios, equipamientos y demás bienes y servicios urbanos que constituyen la realización del Derecho a la Ciudad, inciden directamente en las dimensiones que configuran dicha situación de pobreza e indigencia, frente a la cual es posible hallar en el MBU, prácticas de política pública que resultan ejemplares en la ruta de encontrar soluciones que permitan al conjunto de la sociedad, superar las dinámicas de exclusión y déficit urbano que se encuentran en el centro de la problemática.
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3. PRINCIPALES HALLAZGOS EN LAS CIUDADES ANALIZADAS (BOGOTÁ, MEDELLÍN, CALI, CARTAGENA Y VILLAVICENCIO) Para la delimitación de una ruta tendiente a la elaboración de lineamientos de política pública de MByU en Colombia, el Grupo de Investigación, realizó una selección de cinco (5) ciudades, Bogotá, Medellín, Cali, Villavicencio y Cartagena. Por lo menos tres aspectos fueron tenidos en cuenta, para ésta elección. 1. El tamaño de los asentamientos, buscando tener una muestra representativa, en atención al modelo de jerarquización del sistema urbano colombiano, definido por la talla de las ciudades. 2. El papel de centralidad urbana en procesos socio-económicos de escala regional y, 3. La existencia de algún tipo de experiencia de MByU o, de lo que más comúnmente se conoce como Mejoramiento Integral de Barrios. La pesquisa se estructuró, a través de la recolección de información de segunda fuente, relacionada con documentos de política pública y análisis urbano-regional, así como de la recolección de fuentes de primarias, por medio de entrevistas, visitas de inmersión, recorridos y talleres. En este sentido, los resultados o hallazgos, fruto del proceso que aún esta vigente, hablan, a la vez, desde diferentes ángulos de abordaje de la problemática. Desde el análisis que se desprende del análisis documental, varios son los hallazgos. a. La problemática en términos generales, pareciese estar sobre-diagnosticada, sobre todo en lo relacionado con la vivienda; sin embargo, este aparente tautología oculta tras de sí, de una parte, el vacío existente de análisis profundos sobre las múltiples dimensiones que definen el mejoramiento barrial y urbano e íntimamente ligado con esto, la recurrente homologación entre problemática urbana de los sectores de bajos ingresos y déficit de vivienda, a lo cual, después de la oleada invernal se suma el discurso sobre el riesgo. Así las cosas, el mejoramiento no logra ir más allá de las definiciones dadas en los textos académicos y de política pública, en los cuales, como ya fue planteado, viene quedando reducido al “viviendismo”. De otra parte, solamente Bogotá y Medellín cuentan con documentos que recojan trayectorias de mediano y largo alcance histórico, para la comprensión se la dinámica de configuración urbana y dentro de ella, la relacionada con el MByU. Así mismo, solamente en estas ciudades, se guarda una memoria institucional viva ó documental, sobre los procesos de mejoramiento. Las demás ciudades, como es el caso de Villavicencio, no cuentan más que con la memoria de algunos funcionarios o de líderes sociales, que han acumulado por sus funciones o interés con las problemáticas del municipio, las huellas de dichas trayectorias del modelo de ciudad. Cartagena vive una situación similar y Cali, con sorpresa, abandonó la producción y reflexión sobre su qué hacer como ciudad, desde hace por lo menos veinte (20) años2. El trabajo de campo, realizado en las cinco ciudades evidencia, no solamente el precario estado de avance de cualquier tipo de política orientada al MByU, sino por sobre todo, de las 2
Este hecho fue anotado por varios funcionarios públicos de la Alcaldía de Cali y profesores vinculados tanto a la ICECI como a la Universidad del Valle.
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condiciones de vida de los pobladores más pobres, frente a quienes no existen respuestas claras. Bogotá y Medellín, evidentemente por el papel que cumplen a escala nacional, son la excepción. Allí, las acciones, programas e iniciativas del MByU, van más allá de la declaratoria de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, para insertarse desde la década del ochenta (80). Más de veinte años de experiencia, se expresan hoy en día en la configuración de un andamiaje conceptual e institucional, que no existe en otra ciudad de Colombia. Sin embargo, existen diferencias ligadas a las dinámicas administrativas de los últimos diez años en las dos ciudades. En Medellín, la consolidación del urbanismo social como paradigma de intervención, refuerza el enfoque del mercadeo urbano, en el cual, los pobres han de ser integrados con índices de calidad que soporten la construcción de un conjunto urbano integrado, de cara a las dinámicas productivas, locales, nacionales y regionales. La competitividad es el horizonte de sentido de todas las acciones. De otra parte, la coherencia institucional lograda con los PUI, Proyectos Urbanos Integrales, han resultado demostrativa en términos de la gestión pública urbana. En cuanto a Bogotá, el enfoque de intervención, ha sido puesto en constante reflexión y retroalimentación, entre funcionarios, comunidad y agencias de colaboración, logrando mayor profundidad y detalle en el concepto. Concepto que hoy, se distancia de enfoques productivos y de competitividad, para hablar desde el derecho a la ciudad, la equidad y la igualdad, asumiendo la centralidad de quienes han hecho, desde la informalidad, la ciudad. Desafortunamente, la capacidad operativa de las instituciones a cargo de la ejecución de las políticas de mejoramiento, ha disminuido sustancialmente, teniendo una crisis de los programas a partir de 2005. En Villavicencio, Cartagena y Cali, se expresan aspectos similares. El primero, es el desconocimiento de la existencia del Mejoramiento Integral de Barrios y/o del Mejoramiento Barrial y Urbano. A excepción de funcionarios con largas trayectorias, en las dependencias de planeación, quienes reconocen la existencia de este instrumento en los documentos de POT, casi la totalidad de los entrevistados (tanto funcionarios como comunidad), tienden a confundir rápidamente el MByU, con el mejoramiento de vivienda. Segundo, al no existir programas de Mejoramiento, no se ha desarrollado ningún tipo de estructura institucional que pueda soportar una iniciativa de dicho orden. Tercero, en Cartagena y Villavicencio, el alto índice de la ciudad que se mantiene en la informalidad y por ende, bajo condiciones de ilegalidad de uso del suelo, impiden la acción coordinada del sector público, el cual, no logra dinamizar procesos de estructuración urbana, que contemplen acciones de impacto en estas zonas. Esta “ilegalidad” crece exponencialmente, sobre todo en Villavicencio, donde se encuentra relacionada a actores vinculados al conflicto, donde miles de personas sufren la tragedia de existir en una ciudad que no existe como tal, donde la posibilidad de acceder a cualquier tipo de derecho ha dependido, hasta la actualidad más reciente, de la clientela y las promesas políticas ligadas a periodos electorales. Cuarto. En este sentido, la política ha sido “resignificada” por las propias comunidades, quienes entienden en ella un proceso de gestión, vía cacicazgos partidarios, de los derechos y bienes, a los cuales tienen derecho. Aquí, resulta importante, resaltar casos como el de Cartagena, donde varios de líderes entrevistados, afirman la existencia de una ruptura en la
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política a partir de 1991, cuando el modelo de subsidios para la vivienda y la privatización de los servicios públicos, les obligo a “jugar” en circuitos cada vez más mediados por intermediaros políticos, en la búsqueda de mejoras para sus barrios. Quinto. A nivel general, aun contando con lo avanzado en Bogotá y Medellín, en Colombia no existe un sistema de medición, que como lo expresamos en el parte anterior, permita contar con una clara caracterización de los territorios a intervenir, sus necesidades, niveles de satisfacción, tipos de intervención a realizar, y por ende, dinámicas de priorización a establecer por los distintos agentes involucrados. En este sentido, la selección de los barrios sigue dándose de manera azarosa, privilegiando relaciones clientelares, cada vez más sofisticadas. Finalmente. Todos los talleres con comunidades, permitieron observar el gran conocimiento que las poblaciones tienen de sus problemas y posibilidades de solución. En este sentido, se considera que una política de orden nacional en este tema, más allá de una estructura formal para garantizar la comercialización de programas por parte de financiadores internacionales, debe asentarse en el potencial de los barrios y la disposición de las instituciones, para lleva a cabo los cambios que sean necesarios. Evidentemente, en esta relación quedan por fuera muchos otros aspectos, los cuales están en proceso de ser decantados y releídos a la luz de los resultados de los últimos procesos etnográficos en el territorio, y en las instituciones de orden local y nacional. Sobre la base de lo ya observado, se presenta a continuación, la relación de posibles elementos que deben ser tenidos en cuenta para la construcción de una política pública de Mejoramiento Barrial y Urbano en Colombia.
4. ELEMENTOS PARA UNA ESTRATEGIA URBANBA DE INTERVENCIÓN EN BARRIOS INFORMALES, MEDIANTE LA ESTRUCTURACIÓN DE POLÍTICAS DE MByU Primero. El enfoque de la política pública en general, debe replantear el modelo hasta ahora imperante, el cual privilegia las acciones locales, a través de la ejecución de programas y proyectos, en los cuales, los municipios y en muchos casos, directamente las dinámicas locales y barriales, tienen como interlocutores, agentes privados, ONGs y organismos de financiación internacional como el BID y la KfW. Sin desacreditar la importancia de estos procesos, la mirada crítica debe replantear los tránsitos, las redes y los flujos a través de los cuales llegan los recursos y se definen los objetivos y el sentido mismo de las intervenciones. Es preciso que el Estado, es decir el sector público, de manera articulada, retome la orientación del deber ser de una Política Nacional de Mejoramiento Barrial y Urbano, con el fin de medir los niveles de avance o estancamiento de los procesos y con esto, asumir la efectividad de estas políticas en relación a la superación real de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida. Segundo. El enfoque de la política urbana, deba retomar lo avanzado desde el 2000 en todo el país, pero principalmente en Bogotá desde 2005, en relación a la noción de Hábitat en la
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construcción de ciudad. Lo urbano no puede seguir siendo equiparable a vivienda y vías para la movilidad en términos de las necesidades, exclusivas de la dinámica productiva. El Hábitat como el conjunto de relaciones, dimensiones y temporalidades que confluyen es espacios socialmente construidos, debe ser orientador de la política urbana de Mejoramiento Barrial y Urbano. Tercero. La pobreza y sobre todo los pobres, no pueden seguir siendo entendidos como elemento argumentativo de la intervención privada y pública en las ciudades. Más de un lustro bajo el discurso del desarrollo y con él, de su potencial para superar la pobreza en los países del sur, sin mayores resultados, es muestra clara de que las rutas tomadas para dignificar la vida en las ciudades de América Latina, no han sido las indicadas. En este sentido, se debe pensar en un urbanismo ético, basado en la justicia espacial y el derecho a la ciudad, que abandone la impronta del proyecto urbano como mercancía y se piense, pero sobre todo se haga en función de la necesidad de las y los denominados pobres. Cuarto. Se propone una política de Mejoramiento Barrial “y Urbano”, bajo el entendido de las diferencias de las dinámicas internas de las ciudades colombianas. Es así, como después de las vistitas de campo, se hace evidente que ciudades como Cartagena y Villavicencio, no podrán solucionar el déficit de la vida a escala barrial sin pensar en intervenciones de alto impacto a escala urbana. Si las ciudades no existen como un todo integrado, pensar en el mejoramiento urbano, es pensar en la disminución de la segregación y la directiva integración entre vecindades, barrios, localidades-comunas en el tejido urbano general. Quinto. Se debe contar con un concepto claro, instrumentos y metodologías de medición definidas, que sin violentar las particularidades de los territorios, garanticen la real ejecución de propuestas. La falta de claridad se ha convertido en excusa para no intervenir. Por lo tanto, es claro que otras líneas de intervención urbana como la de reasentamiento debe ganar autonomía, y al mismo tiempo ser fortalecidas de cara a una adecuada ejecución de programas de mejoramiento. De otra parte, tiene sentido, explorar los puentes del mejoramiento con iniciativas como la revitalización, los eco barrios, entre otras, que cuentan con la disposición a integrarse bajo el concepto y los determinantes de política, orientados desde el sector público. Sexto. La población debe ser considerada como actor fundamental de los procesos, sin embargo, no por esto, ha de recabarse en el discurso del “proyecto urbano” de escala micro territorial, donde lo público, lo privado y lo comunitario, se ponen en un mismo nivel. Por el contrario, considerarle como actor fundamental, implica un mayor compromiso del Estado en sus distintas instancias, para garantizar su participación durante todos los momentos implicados en los procesos de Mejoramiento. Finalmente, una política de mejoramiento barrial y urbano, en Colombia debe pensarse desde la importancia que tiene para un país en las condiciones de pobreza, con las que aún se cuenta, para privilegiar las reformas normativas, de instrumentos, de financiación y de ejecución en éste sentido, antes que seguir pensando en la consolidación de territorios competitivos, los cuales solamente siguen profundizando las brechas de desigualdad y segregación hoy existentes.
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