El Mejoramiento Barrial Urbano en Medellín: ¿Reconquista del territorio por parte del Estado? Carlos Alberto Velásquez Castañeda. Sociólogo U de A. Estudiante de Maestría en Estudios Urbano Regionales. Universidad Nacional de Colombia. Sede Medellín. velasquezkarlos@gmail.com
Resumen: El interés principal de la ponencia se encuentra en poder analizar la experiencia de Mejoramiento Barrial y Urbano (MBU) desarrollada por el Estado Local en las últimas dos décadas en la ciudad de Medellín (Colombia), identificando logros, aprendizajes, dificultades, y dando cuenta de los discursos y las prácticas llevadas a cabo por la Municipalidad en los sectores catalogados como de desarrollo informal, haciendo énfasis en lo que se ha denominado la filosofía o práctica del Urbanismo Social. Se indaga por el impacto que han generado estas experiencias de intervención estatal, realizando un análisis de caso de la comuna 8 de la zona centroriental, desde el Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales de Medellín (PRIMED) hasta los PUI (Proyectos Urbanos integrales). También se analiza la relación y el conflicto generado entre dichas políticas y las acciones propuestas en materia de planeación territorial por parte de los actores comunitarios y las tensiones generadas en tanto la inclusión o no de sus planteamientos por parte del Estado. El texto en una primera parte aborda la conceptualización del Mejoramiento integral de Barrios y cómo ha sido su incorporación en nuestro contexto; segundo, realiza un recorrido histórico de las experiencias más significativas de MIB en Medellín; tercero, caracteriza la implementación de la filosofía y practica del Urbanismo Social y se dan algunas pautas hacia dónde se dirige este modelo de ciudad; y cuarto, se analizan los conflicto sociales asociados a las intervenciones estatales en los territorios. Finalmente se tejen algunas reflexiones para estimular el debate sobre el MIB. Palabras clave: Mejoramiento Integral de Barrios, Estado Local, Informalidad, Urbanismo Social, Medellín. Introducción Las ciudades colombianas presentan grandes problemas relacionados con el déficit cualitativo y cuantitativo de vivienda, buena parte de la población vive en hábitats precarios y
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sin las condiciones mínimas de salubridad y seguridad social; la población empobrecida no tiene posibilidad de acceder a una vivienda digna y justa por medio del mercado inmobiliario formal, por lo tanto, no tiene otra opción diferente que acudir a la informalidad. A su vez, estos fenómenos han favorecido la configuración de territorialidades y comunidades en permanente lucha por el acceso a bienes y servicios sociales, económicos y culturales de la urbe, donde la autoconstrucción es un ejemplo de cómo estos sectores reconstruyen por sí mismos su proyecto de vida. Medellín es fiel reflejo de esta realidad, en sus laderas poco a poco se han venido configurando nuevos asentamientos humanos, a causa del desplazamiento forzado en el país, y a una profunda inequidad derivada de la concentración de tierra y riqueza en unas pocas manos. En la ciudad también es posible ver barrios que fueron fundados y construidos gracias al esfuerzo de muchas personas, familias y organizaciones comunitarias, que tuvieron que pelearse no solo el acceso a un pedazo de suelo urbano por medio de invasiones o loteos piratas, sino también la provisión de los servicios públicos y sociales esenciales. Así mismo, la ciudad se ve abocada a un proceso de transformación física desde el urbanismo, pero también a una transformación social sobre cómo entender este territorio tan complejo. Aunque las intervenciones en materia de Mejoramiento integral de Barrios (MIB) no son nuevas y poseemos algún grado de experiencia en ello, Medellín le ha dado un “matiz” propio, que ha llevado a ser modelo para Colombia e incluso para América Latina. El Mejoramiento Integral de Barrios (MIB) Las políticas de mejoramiento van encaminadas a la implementación de acciones para que las condiciones físicas de los asentamientos tengan mejores desarrollos y una paulatina incorporación al tejido urbano de la ciudad; sin embargo ha ido variando sus lógicas y líneas de intervención, inicialmente se centraba en la solución de cuestiones como el saneamiento básico y la tenencia de la tierra, y ha transitado lentamente al mejoramiento integral de las condiciones de vida de los habitantes, el estímulo a la participación de la comunidad y la mejora en la gestión de los servicios urbanos. (Torres y otros, 2009:140) La Alianza de las Ciudades, en el marco del Programa “Ciudades sin Tugurios” lanzado en Berlín en diciembre de 1999 describe el mejoramiento integral de barrios MIB como “el conjunto de acciones para el mejoramiento físico, social, económico, organizacional y ambiental de asentamientos precarios de manera cooperativa y a escala local entre ciudadanos, grupos comunitarios, sector privado y autoridades locales”1.
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En: http://www.citiesalliance.org/activities-output/topics/slum-upgrading/slum-upgrading.html
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En América Latina la política de MIB surge la mayoría de las veces financiadas por la banca internacional, y ha sido adoptada por varios gobiernos que han formulado e implementado estrategias para enfrentar el crecimiento urbano, la autoproducción de vivienda y resolver la satisfacción de las carencias materiales de vida de la población ubicada en asentamientos informales (Torres y otros, 2009:138). Para Colombia algunos de los referentes de la política de MIB son las firmas de tratados internacionales, en particular la Declaración de Estambul de 1996 y las Metas del Milenio del año 2000. A nivel nacional, la Constitución Política de 1991 que le otorga a la vivienda el carácter de derecho fundamental, y la Ley 388 de 1997 (de Desarrollo Territorial), que define el alcance y contenido de los planes de ordenamiento territorial e incluye la formulación y aplicación de instrumentos de gestión, financiación y planificación urbana. Para el caso local, el POT (Plan de Ordenamiento Territorial) de Medellín, conceptualizó los tratamientos MI (Mejoramiento Integral), en su artículo 156, donde plantea: “La intervención de mejoramiento estará dirigida específicamente a superar las carencias de dotación del entorno: espacio público, vías, transporte y equipamiento social y productivo, así como también a la legalización integral de predios y edificaciones y el mejoramiento de la vivienda” y donde se busca con ello “mejorar la mala calidad y deficientes condiciones de vida en asentamientos humanos de desarrollo incompleto e inadecuado, localizados en la periferia, los alrededores del centro de ciudad, y en zonas de riesgo mitigable”. Estos tratamientos se encuentran ubicados principalmente en las partes altas de las comunas 1, 3, 8 y 9 en el borde oriental de la ciudad y la comuna 13 del lado occidental, además de los barrios Moravia, La Candelaria y La Iguaná en el área central. Mapa 1. Polígonos de Tratamiento Urbanístico de Medellín. Fuente: POT Medellín. En gris los polígonos MI (Mejoramiento Integral) y en naranja ocre polígonos CN3 (Consolidación nivel 3), áreas de intervención de los Programas MIB. Experiencias de Mejoramiento Integral de Barrios en Medellín. Anteriormente el tratamiento dado por el Estado a la informalidad era de rechazo, pero con el paso del tiempo fue reconociendo el proceso de autogestión en la construcción de muchos de los barrios de la ciudad. A finales de los 80´s y principios de los 90´s empieza a ver un cambio en el discurso, ya se habla de concertar y de intervenir la informalidad a través de programas de MIB y en ello la cooperación técnica internacional jugó un papel muy importante como mediador y cogestor de algunos proyectos. Además el Estado empieza su camino de modernización en 1988, año donde se eligen los primeros alcaldes por voto popular en Colombia.
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Como antecedente se cuenta con la experiencia de intervención del “Programa de Rehabilitación del antiguo basurero en Moravia”, realizado por la administración municipal entre los años 1983-1987 en atención a la emergencia sanitaria originada por las basuras y las condiciones de habitabilidad y de salud pública del asentamiento (Alcaldía de Medellín, 2007:5). A pesar de ser un sector identificado como de mejoramiento, fue definido como de rehabilitación física. En esencia, se buscaba la consolidación de lo informal bajo los parámetros de la ciudad formal. La iniciativa para la intervención se constituyó cuando el sector cobró relevancia para la ciudad en virtud de los planes urbano-regionales formulados para Medellín, pues en el sector se iba a construir una vía regional (Torres y otros, 2009). Después del deslizamiento de tierra de Villatina (comuna 8) en 1987, donde murieron más de 500 personas, se empezó una importante discusión en Medellín frente al tratamiento que deberían tener los asentamientos informales. Se desencadenó un debate entre quienes defendían un urbanismo normativo que prohibía la construcción en asentamientos de ladera y exhortaba su reubicación forzosa; y, los que abogaban por un “urbanismo social de montaña” que reconociese los procesos informales de crecimiento de la ciudad, proponiendo mecanismos flexibles para su incorporación a la normativa urbanística. Desde esta perspectiva, había que desarrollar sistemas de control y tecnificar los diseños estructurales y urbanísticos para adecuarlos a las condiciones de ladera y realizar intervenciones en zonas de riesgo (Pérez, 2010). En ese contexto surge el PRIMED (Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales en Medellín), entre 1992 y 1993, abriendo escenario a las primeras intervenciones de mejoramiento en los barrios informales de ladera y convirtiéndose en un referente muy importante para la estrategia de Urbanismo Social, con las cuales se “logró trazar las pautas para una nueva forma de abordar la marginalidad, por su estructuración metodológica, la capacidad de gestión y coordinación institucional alcanzada, y el fuerte compromiso político durante los siete años de su duración” (Echeverri y otros, 2010:138). En la zona centroriental2 de Medellín el PRIMED “proyectó su primera actuación en asentamientos clasificados en nivel 2 de subnormalidad, donde había intervención municipal “discontinua - puntual” desde principios de la década de los 90” 3. A este nivel correspondían las laderas del cerro Pan de Azúcar en la comuna 8. Hasta ese momento el problema fue denominado como de “asentamientos informales de desarrollo inadecuado” cuya pretensión
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La Zona Centroriental de Medellín está compuesta por las comunas 8 (Villa Hermosa), 9 (Buenos Aires) y 10 (La Candelaria) y en ella habitan aproximadamente 500.000 habitantes. 3 Documento técnico de soporte resolución N° 0065 de 2009. Proyecto Urbano COR-ALTA de regularización y legalización urbanística para los barrios: La Sierra, Villa Liliam, Villa Turbay, Las Estancias, Juan Pablo II, Ocho de Marzo y Barrios de Jesús.
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era volver lo ilegal, legal y lo informal, formal; un ejemplo de ello fueron las intervención en términos de titulación de predios, y pavimentación de senderos y escalas. En ese momento las políticas de MIB eran aplicadas casi que exclusivamente a lo físico, y esa fue una de sus principales dificultades. Eran muy pocos los proyectos de carácter social y desde lo político-institucional, al no estar inserto en los planes territoriales de la ciudad o como política pública, su ejecución se vio frustrada en el 2001 por la reestructuración del Municipio, en especial de CORVIDE, organismo descentralizado en proceso de liquidación que le daba soporte administrativo al PRIMED, y de esta manera por falta de voluntad política el programa no continuó. Mapa 2. Intervención estatal PRIMED Fase I y II Fuente: Elaboración propia. En Rosado fase 1 todos en la comuna 8, en Verde COR Alta (comunas 8 y 9) En su primera fase, en la comuna 8 actuó en los barrios La Primavera, Isaac Gaviria, Trece de Noviembre, El Pinal parte alta, Los Mangos y Villatina. Allí se logró hacer el diagnóstico, la formulación y la ejecución del plan hasta 1998 y su escala de actuación estaba a nivel barrial. Tuvo como objetivo principal el de “definir un mecanismo para la planificación y la gestión de los barrios con el fin de dejar para la ciudad una metodología instaurada que ayudara a perpetuar las intervenciones hasta abarcar todos los barrios populares de Medellín” (Quiceno y otros, 2008:48). La segunda fase empezó en 1999, con el diagnóstico de los barrios La Sierra, Villa Liliam, Villa Turbay, Las Estancias, 8 de Marzo y Juan Pablo II. “A diferencia de la anterior, no tiene documentos concretos sobre su formulación y ejecución, solo existe la etapa del diagnóstico como documento público” (Quiceno y otros, 2008). Aunque en los barrios es posible ver evidencias del tipo de intervenciones que solía hacer el PRIMED como pasamanos, senderos peatonales, escalas y placas polideportivas. En el periodo de alcalde de Luis Pérez (2001-2003), parece dar un vuelco el discurso y la dinámica que venía adquiriendo Medellín, perdiendo importancia la política de MIB. La Administración además de acabar con el PRIMED, decide no seguir apoyando a los PDZ (Planes de Desarrollo Zonal), donde las comunidades habían puesto sus esperanzas de tener una mejor calidad de vida por medio de la planeación participativa, constituyéndose en un retroceso en el proceso consolidación de una política de mejoramiento integral. Aunque en este periodo se empiezan a germinar proyectos como el metrocable de la zona nororiental y Ciudadela Nuevo Occidente, se puede decir que fue una administración guerrerista, que prefería la intervención militar a la social en algunos territorios, como la
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famosa Operación Orión en la comuna 13. Pérez fue el encargado de acabar a las milicias en la ciudad, y después de ello, las administraciones que le sucedieron pudieron hacer presencia “social” en algunas comunas, generando una nueva estrategia de control: el Urbanismo Social, que llegó de la mano de la “pacificación” de Medellín. Por otra parte, los Planes de Regularización y Legalización Urbanística (PRLU) que habían sido definidos como instrumentos de gestión para los polígonos de tratamiento urbanístico de Mejoramiento Integral dentro del POT adoptado en 1999, se dan inicio en los años 20032005 con el fin de tomar los mismos territorios de actuación del PRIMED fase I y II, actualizar los datos y complementarlos (Quiceno y otros, 2008:54). Los planes PRLU en la comuna 8 se efectuaron en los barrios 13 de Noviembre, El Pinal, Villatina, la Libertad y San Antonio (PRLU I, 2003) y los barrios Las Estancias, Villa Liliam, Villa Turbay, La Sierra, Juan Pablo II, Ocho de Marzo y Barrios de Jesús (PRLU II 2005). Un aspecto positivo de estos Planes es que identificaron y valoraron los estructurantes naturales del territorio, ampliaron las cuestiones sobre espacio público, vías y equipamientos y plantearon intervenciones a una escala más amplia. Su debilidad se encuentra en que muchos proyectos quedaron solamente formulados y fueron muy pocas las intervenciones en el territorio. Estos planes no superaron la etapa de diagnóstico y proyecciones, sólo hasta el periodo 2008-2011 fueron adoptados mediante resoluciones y se empezaron a implementar algunas de las obras definidas. Urbanismo Social: Nuevos discursos y prácticas del Estado Local. A partir del año 2004 con la Administración Fajardo, Medellín asistió a un proceso de renacimiento urbanístico que se conoce con el nombre de Urbanismo Social, política que buscó dar un salto cualitativo en la forma tradicional como se entendía el MIB y donde el discurso y la forma de hacer del Estado frente a la informalidad fueron cambiando. Si bien, las intervenciones en materia de MIB no son nuevas, la ciudad si le dio un “matiz” propio, que la ha llevado a ser modelo a nivel internacional, haciendo uso de herramientas como los PUI (Proyectos Urbanos Integrales) para lograr transformaciones estructurales en los sectores de actividad estratégicos de los barrios poco consolidados (Echeverri y otros, 2010). Según la EDU (Empresa de Desarrollo Urbano), la filosofía del Urbanismo Social “implica poner la arquitectura y el urbanismo al servicio de las personas, mediante un esquema participativo de intervención integral en el territorio” 4. Los PUI son una de las principales acciones de transformación urbana que se implementan en los sectores informales de Medellín como parte de esta política pública.
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En: http://www.edu.gov.co/index.php
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Los PUI han quedado plasmados en los últimos tres Planes de Desarrollo de Medellín, 20042007, 2008-2011 y 2012-2015, sin embargo en este último su importancia diezmo en razón a la aparición de un nuevo Proyecto Urbano, el Cinturón Verde. Para la EDU, los PUI son “un instrumento de intervención urbana que abarca la dimensión de lo físico, lo social y lo institucional, con el objetivo de resolver problemáticas específicas sobre un territorio definido, colocando todas las herramientas del desarrollo de forma simultánea en función del área de intervención”5. Mapa 3. Intervenciones PUI en Medellín Fuente: Presentación EDU. La Alcaldía y la EDU como operador definieron unas áreas para la realización de los PUI obedeciendo a tres criterios6: primero, zonas que presentaran problemas físicos asociados a bajos estándares habitacionales, falta de espacios públicos y degradación del medio ambiente. Segundo, territorios donde la ausencia del Estado se manifieste en la desarticulación de las acciones de intervención y en la falta de control de los procesos de ocupación del territorio. Finalmente, el requisito social, zonas donde la pobreza, la segregación social, la falta de oportunidades y la violencia sean la constante. El desarrollo de los Proyectos Urbanos Integrales se inició en 2004 con la zona Nororiental; en el año 2006 se definió la implementación del PUI de la Comuna 13; y en el año 2008 los PUI de la zona Centroriental (comunas 8 y 9) y Noroccidental (Comunas 5 y 6)7. Siguiendo a Janoschka (2002) podemos afirmar que en la actualidad la urbe se ha visto fuertemente transformada, y nos estamos viendo abocados hacia un nuevo modelo de ciudad latinoamericana donde se presentan nuevos desarrollos urbano-espaciales que cambian la escala geográfica de la segregación socio-territorial, y al mismo tiempo, disminuyeron las diferencias de polarización entre la ciudad rica y la ciudad pobre. Con el Urbanismo Social se pretende acercar la periferia al centro de la ciudad, y por ello se vende este urbanismo como una forma de pago de la deuda social acumulada del Estado frente a los sectores periféricos de la ciudad, pero ¿realmente con estos proyectos como los PUI se genera inclusión o por el contrario se agudiza el conflicto y excluye a mucha población de dichos beneficios? A gran escala se puede destacar un proceso de mezcla social, sin embargo a nivel micro se refuerza el patrón segregatorio, que puede ser observado en algunos proyectos del PUI donde alguna parte de la población tiene que desplazarse debido a los incrementos del costo de vida, sin que se garantice una mejora sustancial en sus ingresos. 5
Presentación PUI COR realizada por la EDU en septiembre de 2011. En: http://proyectosurbanosintegrales.blogspot.com/p/que-es-el-pui.html 7 Ibíd. 6
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En 2008, después de hacer una evaluación del proyecto piloto de Urbanismo Social, el PUI Nororiental, se argumentaba que las obras de intervención “podían ser el medio adecuado para lograr la paz y la convivencia en los barrios” (Echeverri, 2008:13) y para ello se utilizaban las cifras de disminución en el número de homicidios en esa zona de la ciudad, pasando de 271 en 2003 a 32 en 2007. ¿Será que realmente el Urbanismo Social tuvo tan importantes logros? Si bien las cifras son importantes, es necesario analizar qué hubo en el trasfondo y examinar con detenimiento qué pasaba en la ciudad en esos momentos. Luego de la desmovilización del Bloque Cacique Nutibara de las AUC a finales del 2003, la ciudad quedó bajo el mando de alias “Don Berna”, cuya orden a sus subalternos fue la de no cometer homicidios en las comunas sin su previa autorización; y se propició un amplio control social, territorial y organizacional por parte de estos grupos, que por ejemplo coparon escenarios de participación ciudadana como el Presupuesto Participativo y en muchos casos se apropiaron de recursos públicos a través de contratos con el Estado. Pareciera que dicho control ayudó al éxito de estas intervenciones, en el marco de una ciudad “pacificada” y con una tasa de homicidios con tendencia a la baja, creando un clima favorable para recuperar la confianza inversionista en la ciudad y poder venderla como la “eterna primavera”. El Urbanismo Social llega a la periferia con un Proyecto Urbano Estratégico pre-establecido que obedece a unas lógicas de internacionalización impuestas por el mercado y los agentes privados en el marco de la competitividad, y que pretende convertir la ciudad en una gran empresa a través de medidas como el marketing social; pero igualmente se le apuesta a una práctica de control social que conlleva un buen ejercicio de gobernabilidad, muchas veces con la complicidad de los actores armados ilegales. Dentro del proceso de internacionalización de la ciudad, la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) empezó en 2010 su cooperación con Medellín seducida por el modelo de “Urbanismo Social”, y que hoy toma varias formas, como el crédito otorgado para la realización del proyecto del Tranvía de Ayacucho y los dos cables complementarios, además de un estudio sobre urbanismo social que actualmente se está realizando, y la colaboración en 2011 para la elaboración del Plan director BIO 2030, proyecto de prolongación de la política de urbanismo social a escala metropolitana8. En una revista nacional se le preguntaba al ex-alcalde Alonso Salazar ¿Cómo va la internacionalización de la ciudad? a lo cual respondió: “Medellín debe ser referencia de ciudad de inversiones en el contexto latinoamericano"9. Pero ¿Qué hay detrás de dicha 8
En: http://ciudadevolutiva.com/2011/10/06/medellin-urbanismo-social-exposicion-pavillon-de-larsenal-paris/ Medellín y Antioquia se transforman. Entrevista a Alonso Salazar. En: http://www.revistadiners.com.co/nuevo/internaedicion.php?IDEdicion=18&idn=386&idm=3 9
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“colaboración”?, ¿No serán grandes empréstitos a unos altos intereses? ¿No son los franceses los que hicieron el préstamo para la construcción del Metro de Medellín, que hoy que parece una deuda impagable? Salazar también recalcó: “Medellín en el 2011 tiene que haber dado un salto muy importante en competitividad. De lo que se trata es de una convicción: si esta ciudad no se vuelve competitiva, no puede luchar contra la pobreza”10. Pero ¿Quiénes realmente se benefician de dicha competitividad, los habitantes de los barrios marginales o el poder económico regional? Así mismo comentó: “Queremos que la imagen de una ciudad en proceso de transformación se consolide. Es un modelo que ha impactado mucho y quieren retomarlo en otras ciudades”11, en lo cual se puede observar una tendencia a posicionar la “marca Medellín” en otras latitudes, por eso la importancia de realizar diferentes importantes encuentros, foros y convenciones de talla internacional. ¿Hacia dónde se dirige el modelo de Urbanismo Social en Medellín? Frente a los actuales problemas de violencia ligados a la delincuencia y al narcotráfico, y la desigualdad social en que se ve abocada la ciudad espacialmente en los sectores marginados, la administración municipal viene planteando algunas estrategias para enfrentar estos fenómenos: “nosotros queremos combatir esos problemas estructurales de nuestra sociedad… lo que queremos hacer en Medellín es volver los ojos a las dos áreas más valiosas, trascendentales, más ricas y que deberían ser más públicas, que son las montañas y el corredor del río” (Gaviria, 2012). El nuevo alcalde de Medellín, Aníbal Gaviria, pretende seguir el camino labrado en los dos anteriores gobiernos, recogiendo todo el acervo del Urbanismo Social de Fajardo y Salazar, de donde parte para acuñar y diseñar el nuevo concepto de “Urbanismo Cívico-Pedagógico”, fundamentado en el lema “escuela es todo lo que hay bajo el sol”, que en términos concretos significa “hacer infraestructuras de calidad en las zonas más alejadas y deprimidas de la ciudad y responsabilizar a la población de su cuidado” 12. En la ciudad primero se habló de Urbanismo Social y luego se le dio contenido, es decir, se materializó; inicialmente era un ejercicio discursivo pero hoy ya es una realidad que da cuenta de una transformación del Estado Local y se constituye en una nueva práctica de ordenamiento de la ciudad. Ahora parece estar pasando lo mismo frente al llamado
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Ibídem.
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En: http://www.medellin.gov.co/irj/servlet/prt/portal/prtroot/gov.medellin.pcm.multimedia.ReproductorUnAudio El proyecto de urbanismo cívico-pedagógico de Aníbal Gaviria, alcalde de Medellín. 20 de mayo de 2012. En: http://catedramedellinbarcelona.org/noticias_detalle.php?idNoti=41. 12
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Urbanismo Cívico-Pedagógico, que todavía no tiene una conceptualización clara, pero próximamente se empezará a implementar. Así como los PUI se constituyeron en estratégicos para las anteriores administraciones, ahora con la evolución del concepto de urbanismo en la ciudad, la obra insignia será el Cinturón Verde, aprobado en el Plan de Desarrollo Municipal 2012-2015 con recursos que superan los $520.00 millones de pesos. Este es un proyecto ubicado en las periferias de la ciudad, entre el parque natural y las construcciones residenciales, cuyo objetivo es evitar que se construya en las laderas y tener un punto de encuentro de la ruralidad con lo urbano, articulándose al sistema de transporte que engloba el Metro, el tranvía y el metrocable13. Para su realización, la Alcaldía de Medellín adelanta su gestión ante el BID (Banco Interamericano de Desarrollo), tal y como lo afirmó Aníbal Gaviria: “Vamos a entregar al Banco un paquete de propuestas para que ellos analicen nuestras futuras intervenciones y de qué manera nos pueden apoyar”14. Conflictos sociales asociados a las intervenciones estatales Los conflictos son observables a partir del juego de intereses de los actores involucrados y la correlación de fuerzas desatada. Queremos dar cuenta del conflicto social generado por las diferentes actuaciones estatales en materia de planeación para el control del territorio y la contención de la ciudad, a través de políticas de MIB y las propuestas que han venido elaborando las comunidades a través de la planeación participativa. Las territorialidades o formas de apropiación del espacio están determinadas por las motivaciones de cada uno de los actores. Para la institucionalidad pública la territorialidad se ejerce a través del control al crecimiento irregular, y la implementación de programas encaminados a intervenir el territorio y generar mecanismos de control social a sus habitantes. Para los individuos y las organizaciones de base social, la territorialización está determinada por la necesidad de vivienda y la lucha por la reivindicación de sus derechos. La Comuna 8, como caso empírico, se ha caracterizado por el papel activo en la consolidación de espacios políticos cuya función es movilizar a los habitantes para que reclamen de las autoridades la atención y solución a sus problemas. En el territorio han existido planes institucionales y planes de carácter comunitario, la clave está en entender cómo se dieron estos procesos, que grado de afinidad tenían y cuáles eran sus desacuerdos. Si bien hasta el momento se ha dado cuenta de las actuaciones del Estado, a continuación observaremos las del actor comunitario a lo largo de los últimos años. 13
Ibíd. “Medellín es sinónimo de transformación social”. Sergio Alexander Zuluaga Díaz. 17 de Abril de 2012. En: http://www.elmundo.com/portal/noticias/antioquia/medellin_es_sinonimo_de_transformacion_social.php 14
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A mediados de los noventas surge El Plan de Desarrollo Zona Centroriental 1996–2006, “Un plan para la gestión participativa y concertada del desarrollo”. Uno de sus principales actores fue el Comité Comunitario de Desarrollo Integral (CCDI), órgano director del plan, conformado por personas representativas de distintos actores. En 2001 se sumó el Comité Integral Comunitario de Desarrollo Zonal, (CICOZ), instancia de interlocución de la comunidad con los diferentes actores sociales e institucionales que querían intervenir en las zonas donde actuaba el PRIMED fase II (Velásquez y González, 2005). Uno de los desacuerdos más representativos que se presentaron con la Administración Municipal, fue durante el período de Juan Gómez, ya que una vez formulado el plan, decae el apoyo institucional entre otras cosas por falta de recursos y de voluntad política, desvirtuando así la noción de concertación. “La planeación deja de ser un escenario de construcción de acuerdos entre el Estado y la sociedad y se convierte en un espacio de generación de iniciativas cuya realización termina siendo producto de una decisión gubernamental y no de un consenso con los distintos actores de la zona” (Velásquez y González, 2005). Otra de las tensiones con la Administración, se presenta cuando la Alcaldía puso en marcha otras experiencias participativas paralelas: una de presupuesto participativo y otra con la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) en 1999. Al final, ambos procesos se llevaron a cabo, pero sin lograr una articulación fluida con el plan zonal y con sus actores (Velásquez y González, 2005). Después de la experiencia del Plan Zonal, la Comuna 8 retoma en 2007 la iniciativa de pensar colectivamente su territorio e incidir sobre su futuro, desde el Plan de Desarrollo Local de la Comuna 8 PDL C8 (2008-2018) con el lema: “Construyo, siento y vivo mi comuna”. Las comunidades cuentan hasta ahora con un documento con el contenido estratégico del plan, construido a partir de un proceso participativo, e igualmente se ha definido una estructura de participación para la gestión en cabeza del Consejo de Planeación y Gestión del Desarrollo Local, creado en 2009. El PDL C8 se piensa como un proceso de reflexión-acción que propicia y fortalece la relación comunidad-territorio y también como un escenario de interacción que facilita la relación con el Estado, fortaleciendo las organizaciones comunitarias y democratizando la gestión del desarrollo. También propende por la participación de todos los sectores y grupos poblacionales de la comuna, y las mesas, redes o colectivos temáticos. En relación a la inclusión o no de las propuestas comunitarias dentro de las políticas de MIB que se materializaron en la comuna a partir del 2008 con la implementación del PUI COR (Proyecto Urbano Integral Centroriental), según uno de sus integrantes: “Las relaciones del PUI con las organizaciones comunitarias han sido tensas en ciertos momentos,
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especialmente por el tema de la adquisición de predios para la construcción de obras de infraestructura. De allí nace una apuesta desde el Plan de Desarrollo Local, la JAL y Asocomunal de formar una mesa superior de concertación. Se logran tener algunas claridades y acuerdos para hacer respetar los derechos de los habitantes de nuestro territorio. Pero ha sido un trasegar en medio de acuerdos y tensiones, que no se han agravado como en la comuna 9 y 10 por intervenciones como el tranvía de Ayacucho y el Parque Bicentenario, debido entre otras cosas a los espacios de dialogo que ha habido. Los proyectos que se hacen sin consultar la gente provocan choques con la población civil, por eso nosotros hablamos de las concertaciones, para que las familias lograran salir favorecidas de las negociaciones” (Maya, 2012). Y continua afirmando: “De todas maneras la resistencia civil continua, la resistencia social frente a las actuaciones en el territorio por parte del Estado. Que las intervenciones sean concertadas con la comunidad siempre ha sido nuestro lema, y siempre habrá una reivindicación por un desarrollo integral humano como lo dice nuestro plan de desarrollo local, y que el centro del desarrollo sean las personas y no los equipamientos” (Maya, 2012). Reflexiones finales. Las respuestas de las Administraciones locales para combatir la informalidad urbana se han ido transformando con el tiempo; empezando por el debate planteado a finales de la década de los ochentas sobre la pertinencia o no de intervenir las laderas de la ciudad; pasando por la aplicación de políticas encaminadas al mejoramiento de las condiciones físicas de los asentamientos en los noventas; y en esta última década ha ido variando su discurso y lógicas de actuación, ya no pretenden intervenir sólo lo físico, sino que han incorporado otras variables como la social y la institucional, permitiéndole legitimar su accionar e internacionalizar la ciudad. A las distintas políticas de MIB les hace falta una mayor continuidad tanto en el discurso como en la práctica, rotas, la mayoría de las veces por los cambios de gobierno; por ello es necesario un mayor diálogo entre los diferentes planes propuestos por el Estado Local y unas evaluaciones más minuciosas de los aciertos y desaciertos de cada uno de estos programas, en aras de potencializar mejores prácticas de planeación. A lo largo de estas dos décadas, se han formulado proyectos que quedan en una etapa de diagnóstico o muy bien diseñados, pero poco realizables; sin una visión integral, solo interesados en aspectos físicos o arquitectónicos y olvidándose de aspectos de carácter socioeconómico, político y cultural. Medellín con su estrategia de Urbanismo Social se está insertando de lleno en las lógicas del neoliberalismo que llevan a condicionar el modelo de ciudad a las necesidades internacionales, reorientando las formas de intervención en materia de MIB hacia la construcción de grandes obras urbanísticas enmarcadas en los Proyectos Urbanos
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Estratégicos, pero sin colocar a las comunidades en el centro de las acciones. Se deben contemplar intervenciones basadas en un ejercicio real de participación ciudadana tanto en la formulación, como en la implementación y evaluación de los programas de Mejoramiento Integral de Barrios. Si bien se dan unas coincidencias entre las propuestas de MBU propiciadas por Estado Local y las generadas por la comunidad a través de procesos de participación como los Planes de Desarrollo Zonal y Comunal, también se presentan divergencias en cuanto a la adopción e implementación de dichas propuestas en la planeación estatal, y a la forma como es entendido el territorio por parte de sus habitantes. Las intervenciones obedecen en lo práctico y lo estético a un modelo impuesto, el Estado en vez de cualificar la construcción social del territorio, de esas otras formas legítimas de producir ciudad, redirecciona la ciudad hacia un modelo importado que impone unas lógicas que no son propias del lugar, y antes que unir, fragmentan espacialmente, agudizan el conflicto y excluyen a mucha población de dichos beneficios. Está por verse una reconquista real de los territorios “informales” por parte del Estado, si bien esa es la intención inicial, sus intervenciones no logran todavía retomar el control social en muchos barrios y comunas. Aunque no se puede negar en nivel de legitimidad que tienen algunas intervenciones y que en cierta medida han elevado el nivel de calidad de vida de sus habitantes, todavía existe mucho inconformismo por parte de comunidades organizadas que reclaman mayores niveles de articulación y concertación. Así mismo en la ciudad sigue presentándose una dualidad que debe replantearse, pues por un lado se generan procesos de contención a la informalidad, pero por otro lado, siguen presentándose procesos de invasión, muchas veces patrocinados por actores armados ilegales, y las capacidades del Estado Local no logran solucionar estas ambigüedades. Referencias bibliográficas ALCALDÍA DE MEDELLÍN. Departamento Administrativo de Planeación (Unidad de Asentamientos en Desarrollo y Vivienda). Programa Mejoramiento Integral de Barrios. 2007. CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL. Conpes 3604. Lineamientos para la Consolidación de la Política de Mejoramiento Integral de Barrios. Colombia: Departamento Nacional de Planeación (DNP), 2009. ECHEVERRY, Alejandro y ORSINI, Francesco. Informalidad y urbanismo social. En: ARBAUX, Michel; ECHEVERRI, Alejandro y GIRALDO, Jorge (Editores). Medellín medio ambiente urbanismo y sociedad. Centro de Estudios Urbanos y Ambientales-Urbam. Universidad EAFIT (Medellín, Colombia), Fondo Editorial. 2010.
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JANOSCHKA, Michael. El nuevo modelo de la ciudad latinoamericana: fragmentación y privatización. En: EURE (Santiago de Chile) Volumen 28, Número 85, dic. 2002. Editorial Scielo. QUICENO, Natalia; MUÑOZ, Ana y MONTOYA, Herman. La Comuna 8 Memoria y Territorio. Secretaría de Cultura Ciudadana Proyecto Memoria y Patrimonio 2008. TORRES, Carlos; ATANASSOVA, Donka y RINCÓN, John. ¿Es posible pasar de la ciudad informal a la ciudad formal? Aproximación a algunos problemas urbanos y a las estrategias de intervención estatal desde la perspectiva del mejoramiento integral de barrios, MIB. En: CASTILLO DE HERRERA, Mercedes (Editora académica). Procesos Urbanos Informales y Territorio: ensayos en torno a la construcción de sociedad, territorio y ciudad. Grupo de investigación Procesos urbanos en hábitat, vivienda e informalidad Universidad Nacional de Colombia. Bogotá, 2009, p. 133-182. Cibergrafía ECHEVERRY, Alejandro. Proyectos Urbanos Integrales contra la exclusión y la desigualdad. En: Revista ARQCO N° 8, diciembre de 2008. En: http://arqa.com/?p=228926?p=228926 GAVIRIA, Aníbal. Alcalde de Medellín. Conferencia en la Cátedra Medellín-Barcelona. Barcelona, Casa América Catalunya, 14 de marzo de 2012. http://www.catedramedellinbarcelona.org/ver_video.php?idCatVid=16 PÉREZ, Bernardo. Lecciones de gobernabilidad desde el urbanismo social de montaña. – Versión para discusión–. Enero 2010. En: www.buenaspracticasprevencion.dcjoven.gov.co VELÁSQUEZ, Fabio y GONZÁLEZ, Esperanza. La planeación zonal como espacio público de concertación local: el plan de desarrollo de la zona centroriental de Medellín. Fundación Foro Nacional por Colombia. 2005. En: http://lasociedadcivil.org/docs/ciberteca/f_velasquez_e_gonzalez_.pdf Entrevistas MAYA, Jairo Iván. Ex presidente JAL C8 (2008-2011), integrante e impulsor del Plan de Desarrollo Local Comuna 8. Medellín, 24 de mayo de 2012.
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