EL PRIMER ESTATUTO DE LA ACCIÓN COMUNAL EN BOGOTÁ, 1959

1 Seminario Internacional PROCESOS URBANOS INFORMALES

EL PRIMER ESTATUTO DE LA ACCIÓN COMUNAL EN BOGOTÁ, 1959: LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA ACCIÓN PÚBLICA SOBRE LOS PROCESOS URBANOS INFORMALES Jorge Alberto Rivera Páez 1

INTRODUCCIÓN El modelo de planificación participativa que se desarrolló en Bogotá, con la acción comunal, entre 1958 y 1966, representa una de las concreciones más logradas de la agenda fundacional de las Sociedades Colombiana de Planificación (SCP) e Interamericana de Planificación (SIAP), constituidas en 1956, en esta misma ciudad. Con la fundación de la SIAP, se sintetizó: (1), el debate sobre la “planificación democrática”, que en el ámbito internacional se contrapuso a la planificación centralizada promulgada con el modelo institucional de la URSS, en medio de la Guerra Fría; (2), la maduración de un ideario de planificación, fundado en la tradición anglosajona; (3), la integración del ideario y los desarrollos alcanzados en el CINVA, desde su fundación en 1951, en un programa urbanístico para las ciudades latinoamericanas; (4), la superación de los “planes reguladores”, según los postulados divulgados por los Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna, CIAM, en América Latina; Sin embargo, más allá del programa SCP-SIAP, los urbanistas colombianos estaban proponiendo rupturas frente a la versión ortodoxa de la práctica que había quedado instaurada desde 1953, cuando se entregaron los resultados del trabajo de Le Corbusier (1887-1865), Paul Lester Wiener y José Luis Sert (1902-1983), para Bogotá; al mismo tiempo que planteaban innovaciones a partir de su conocimiento de la tradición anglosajona del planeamiento urbano-regional, cuya asimilación se había iniciado en el CINVA. En 1959 se expidió el primer estatuto de Acción Comunal de Bogotá, uno de los pilares del nuevo modelo, con exposición de motivos del arquitecto, entonces concejal, Jorge Gaitán Cortés (1920-1968). Entre 1961 y 1966, la relación entre planificación urbana y Acción Comunal se llevó a su máxima expresión, y se formaron cerca de 400 juntas de 1

Jorge Alberto Rivera Páez, Arq. Urb. M. Hist. Es doctorando del Programa de Urbanismo de la Universidad Nacional Autónoma de México, UNAM, y becario del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, CONACYT, México (dirección e-mail: jatrivera@gmail.com).

2 Seminario Internacional PROCESOS URBANOS INFORMALES Acción Comunal, siendo alcalde de la ciudad el mismo Gaitán Cortés. Con ellas se atendió la crisis de urbanización masiva que vivía la ciudad y se sentaron las bases de una cultura urbana de diálogo y participación, infortunadamente olvidada en gobiernos posteriores. No obstante, la Acción Comunal sobrevivió en el marco institucional de la ciudad. En casi medio siglo de historia ha sido determinante de los procesos de mejoramiento y legalización de barrios y ha cumplido papeles importantes en el replanteamiento del urbanismo bogotano de los últimos 15 años.

Este texto expone en cuatro apartados: (1), los antecedentes históricos del tema; (2), las ideas de planificación y urbanismo que enmarcaron la formulación del plan de Acción Comunal para Bogotá, del año de 1959; (3), la reseña de los textos jurídicos; (4), un análisis de la defensa que hizo del estatuto el arquitecto Jorge Gaitán Cortés en el Concejo de la ciudad; (5), se aproxima a unas conclusiones. Ha seguido de cerca la publicación ·”Democracia y Acción Comunal”, que hizo Gaitán Cortés, en 1959, para divulgar el programa (Gaitán: 1959). En ella se incluyó, después de una breve introducción de tres páginas: (1), extractos de un mensaje de Carlos Lleras Restrepo (diciembre de 1958), con el cual buscaba explicar la política del Frente Nacional; (2), extractos del Estatuto Nacional y Régimen de la Acción Comunal de 1958, de noviembre 25 de 1958 (artículos 22 a 25); (3), extractos del artículo 5 del Decreto 0239, de febrero de 1959, Orgánico del Departamento Nacional de Planificación y Servicios Técnicos, reglamentario de la Ley 19 de 1958; (4), el Acuerdo 4 de 1959, Orgánico de la Acción Comunal en el Distrito Especial de Bogotá (6 considerandos y 21 artículos); (5), la exposición de motivos de Gaitán Cortés.

Esta ponencia es un resultado parcial de una investigación histórica de mayor alcance, desarrollada en el marco del Programa de Doctorado en Urbanismo de la UNAM, sobre “Los Congresos de la SIAP (Sociedad Interamericana de Planificación, 1956-1988); Ideología y Práctica de la Planificación Urbana en América Latina”. Pretende mostrar en contexto histórico: (1), los vínculos que se plantearon en Bogotá, entre planeación urbana, desarrollo de las comunidades de base y participación; (2), las rupturas que se produjeron con la idea de urbanismo implícita en los planes antecedentes de Bogotá; por último (3), la necesidad de una historiografía que contextualice y contribuya el fortalecimiento de las prácticas no convencionales o heterodoxas de la arquitectura y el urbanismo. Pretende ser una pequeña contribución a la historiografía de la labor de aquellos arquitectos y urbanistas que ha intentado responder a los procesos urbanos informales de sus ciudades en América Latina.

PLANEACIÓN Y ACCIÓN COMUNAL EN LOS INICIOS DEL FRENTE NACIONAL La organización de la Acción Comunal, representó un hito en el proceso de formalizar las actuaciones públicas ante los procesos urbanos informales. Presupuso la intención de ampliar la condición ciudadana y la democracia para los inmigrantes campesinos que llegaban a la ciudad. Su adecuada apreciación histórica debe hacerse en el contexto de

3 Seminario Internacional PROCESOS URBANOS INFORMALES las múltiples determinantes históricas que estuvieron en juego, como: (1), el proceso de transición a la democracia, después de la dictadura de Gustavo Rojas Pinilla; (2), el propósito de modernización y democratización de la gestión pública, con no pocas contradicciones, en que se comprometieron los partidos políticos tradicionales; (3), el propósito de superación de las formas tradicionales de planificación y urbanismo.

Alberto Lleras Camargo (1906-1990), primer presidente de la transición a la democracia (1958-1962), después de la dictadura de Gustavo Rojas Pinilla, incluyó la planificación integral en su programa de gobierno, con el propósito, de integrar los objetivos de desarrollo económico con los del desarrollo social. Pero, según el urbanista Gabriel Andrade Lleras, este propósito fue pronto desvirtuado (Andrade: 1960, 26). La Acción Comunal fue parte importante de la estrategia de transición a la democracia. Fue un componente del modelo de modernización del estado colombiano y parte de un desarrollo particular de la idea de planificación integral adecuada, según sus promotores en Bogotá, a las condiciones de la ciudad latinoamericana (Gaitán: 1957, 57; Rivera: 1958, 282; 1959; 23-26; Andrade: 1960, 20, 58; DAPD: 1964, 144-165).

El primer Estatuto de Acción Comunal para Bogotá resultó de las disposiciones nacionales de acción comunal y de desarrollo de la comunidad, incluidas en las primeras reformas de Lleras Camargo. Lleras conocía las experiencias de planeación y reequilibrio urbano-regional del New Deal, el programa de los demócratas, durante el gobierno de Franklin Delano Roosevelt. Con este programa (1933-1945), se hizo realidad el modelo norteamericano del Estado de Bienestar. Siendo Secretario Ejecutivo de la Unión Panamericana, Lleras consideró pertinente tomar esas experiencias como referencia del programa de cooperación técnica que propuso a los países miembros (Lulow: 1972, 170174; Rivera Páez: 2002, 39-50).

Especial atención recibieron los procesos de modernización y desarrollo que se dieron en Puerto Rico bajo la administración de Rexford G. Tugwell (1941-1946), con el apoyo de Luís Muñoz Marín (1898-1980). (Goodsell: 1965). Los múltiples sub-programas de la cooperación técnica de la Unión Panamericana, a principios de los cincuentas, se formularon teniendo en cuenta experiencias de planeación del New Deal como la puertorriqueña y otras, como la del TVA (Tennessee Valley Authority), en el valle del río Tennessee, en las cuales el componente participativo fue importante (Rivera: 1955; Lulow: 1972, 174; Rivera Páez: 2002, 58).

La idea central que tenía Alberto Lleras Camargo sobre la acción comunal puede resumirse en dos puntos (Lleras Camargo: 1959, 50): (1), alfabetizar, contribuyendo al mejoramiento de las condiciones del municipio, de la aldea y la vida urbana; una idea englobada en lo que se definió como la educación fundamental: “…ha de tener su centro de interés en la cooperación más simple entre las personas…”; (2), impulsar el desarrollo económico; “en la historia moderna los ejemplos más extraordinarios de desarrollo económico, se vienen realizando desde la base misma de la sociedad y desde la célula menor de la vida en común. Es improbable que países de muy escaso desenvolvimiento económico y debilitadísimos recursos fiscales puedan producir una transformación fundamental de

4 Seminario Internacional PROCESOS URBANOS INFORMALES arriba hacia abajo…”.

Carlos Lleras Restrepo (1908-1994), otro de los políticos que lideró las negociaciones bipartidistas que terminaron con la recuperación del poder civil, pretendía mostrar que el Frente Nacional (nombre que se le dio a la coalición; 1958-1972), tenía un programa muy definido para recuperar la democracia. En un mensaje de diciembre de 1958 dijo que algunos pensaban que lo que se había hecho “carecía de vigor y de fecundidad práctica” (Lleras Restrepo: 1958, 8), a lo cual respondió diciendo (1958: 11-12): “… planeación técnica, organización administrativa, descentralización, estímulo a la acción comunal: he aquí cuatro ideas centrales ya incorporadas en textos legislativos y que no constituyen un pobre programa”; “... al prever el estímulo y apoyo a las asociaciones de acción comunal, hace un llamamiento a todas las fuerzas vivas del país para que cooperen activamente en el mejoramiento común”.

Lleras Restrepo consideraba que eran de trascendental importancia las reformas a favor de la “planeación democrática”, como base de acción del gobierno y del parlamento, en lo económico y en lo administrativo". Sin embargo, no parecía preocuparle su aplicación asociada a la coordinación de los distintos niveles geográfico-administrativos (Lleras Restrepo: 1958, 10): "... la ley aprobada por el último Congreso prevé organismos y métodos para un planeación general del desarrollo y para una planeación por sectores en forma de garantizar la coordinación y la continuidad de la acción pública y de orientar de la mejor manera posible la actividad privada (...); el Frente Nacional ha adoptado en esta materia la posición de los partidos modernos en los principales países democráticos...".

Con relación a la acción comunal (Lleras Restrepo: 1958, 11-12): “se trata de producir una gran movilización del esfuerzo ciudadano (...); para lograr una rápida transformación nacional, no basta la sola acción del estado, sino que es necesaria, sumada a ésta, la de la población toda... Así esta trabajando la India, así se trabaja en China, así se tiene que actuar en todos los países subdesarrolladas en donde falta capital, pero en cambio sobran brazos (…); el Frente Nacional cobraría todo su significado si se tradujera..., en un despertar en toda la población colombiana de ese impulso casi místico de progreso y transformación que está teniendo en otros pueblos tan prodigiosas manifestaciones...”.

Jorge Gaitán Cortés fue un aliado importante en la campaña presidencial de Alberto Lleras Camargo, como candidato al Concejo de Bogotá. Gaitán debía acceder al Concejo por derecho propio, pues en 1949 había ganado esa plaza, pero no la había ejercido, debido a las crisis políticas que condujeron al cierre de la corporación. La normalidad democrática solo se restableció en el año 58. Parece ser que Gaitán Cortés tuvo participación activa en la redacción de la Ley 19 de 1958 (Rivera: 1978), con la cual Lleras Camargo sintetizó su programa de gobierno y que, en sus artículos 22 a 28, dispuso la formación de la Acción Comunal en todo el país.

Lo cierto es que el trabajo del concejal Gaitán coincidió con las tesis sobre Acción

5 Seminario Internacional PROCESOS URBANOS INFORMALES Comunal del Frente Nacional. Lo cual expuso así (Gaitán: 1959, 5): “… el problema actual y perenne es, no solo organizar, sino mantener organizado, el sistema que permita el entendimiento mutuo de los individuos para que puedan cooperar entre sí, en lugar de competir unos con otros, llegando en algunos casos hasta el mutuo exterminio. Este y no otro es el espíritu de la política del Frente Nacional, que al realizarse nos permitirá soldar la unión de la nación y construir desde su base un entendimiento, común armonía, una unidad de propósitos y de esfuerzos, que sin duda tendrán un inmediato y decisivo efecto sobre nuestro país”.

LAS IDEAS DE PLANIFICACIÓN Y URBANISMO Rexford Tugwell fue uno de los grandes impulsadores de las teorías del planeamiento urbano-regional, un campo de práctica y teoría, que se consolidó en Estados Unidos, entre mediados de los veintes y mediados de los cincuentas (Hall: 18, 138-147, 169, 172, 299, 303). Tugwell, consejero de Roosevelt (1932-1936), y miembro permanente de la Comisión de la planeación de Nueva York (1938-1941), antes de ser gobernador de Puerto Rico (1941-1946), conocía y difundió las tesis de la planificación urbano-regional inspiradas, según Peter Hall, en el socialismo anarquista de finales del XIX y principios del XX (Hall: 14-18, 21, 98-102).

Siendo consejero de Roosevelt, Tugwell fue acusado de socialista y utópico, y se ganó enemigos acérrimos que lo combatieron durante toda su vida política. Pero, en Puerto Rico, Tugwell pudo realizar muchas de sus ideas y sus logros influyeron en América Latina, entre otros canales, a través del programa de cooperación técnica de la Unión Panamericana. Por esta vía, las ideas de la planificación urbano-regional de tradición anglosajona constituyeron uno de los componentes del programa teórico y práctico del Centro Interamericano de Vivienda y Planeamiento, CINVA; uno de los sub-programas de cooperación. El Centro se había fundado en Bogotá, con el apoyo de la Universidad Nacional de Colombia y el instituto de vivienda colombiano (Instituto de Crédito Territorial, ICT), en 1951.

A finales de los cuarentas y principios de los cincuentas, Gaitán Cortés fue representante de los CIAM en Colombia (Mumford: 2000, 111). Había estado vinculado al ICT, e intentó profundizar en el desarrollo técnico y de materiales para la vivienda. Estudió las implicaciones sociales y políticas del problema de la vivienda e intentó orientar la opinión pública, señalando la gravedad de la situación (Gaitán: 1957). Algo decepcionado de sus colegas arquitectos optó, finalmente, por la actividad política. No obstante, su notable labor en este campo, y la de colegas suyos como Alvaro Ortega y Gabriel Solano, fueron determinantes de la localización del CINVA en Bogotá. A partir de 1951, Gaitán y Ortega contribuyeron a la consolidación del Centro como profesores visitantes.

Entre la fecha de su fundación y 1972, fecha de su desaparición, el CINVA, acumuló experiencia, entre otros temas, en procesos de autoayuda, ayuda mutua y evaluación de barrios para proyectos de mejoramiento. A ello contribuyeron múltiples profesores e

6 Seminario Internacional PROCESOS URBANOS INFORMALES investigadores y estudiantes que pasaron por el Centro. En la década de los cincuentas, entre quienes se ocuparon de estos temas, se cuentan César Garcés Vernaza, Alec Bright, Alicia Dussan de Reichel, Ernesto Vautier y Orlando Fals-Borda. El CINVA formó cerca de 1500 especialistas en vivienda de toda América Latina; entre ellos, cerca de 1000 fueron arquitectos, que difundieron sus enseñanzas por toda América Latina (Rivera Páez: 2002).

Los desarrollos del CINVA fueron antecedentes del programa de acción comunal de 1959.

Un año más tarde, entre 1960 y 1961, Jorge Rivera Farfán (1921-1981), quien habría de ser director de la Oficina de Planificación, en el período del alcalde Gaitán Cortés (19611966); siendo profesor del CINVA, se dedicó a ajustar conceptual y metodológicamente la idea de la planificación comunal que luego aplicó, masivamente, en Bogotá (Rivera & Cardis: 1960; Rivera: 1961).

Desde mediados de los cincuentas, Gaitán Cortés contó con el apoyo de Gabriel Andrade Lleras (-1969), para plantear las reformas institucionales que le dieron un lugar preponderante a la planificación, modernizando la administración de la ciudad. Andrade fue arquitecto y luego director de la Oficina del Plan Regulador, que se había planteado para llevar a cabo el plan de Wiener y Sert (Gaitán, 1957, 51). En 1958 se dispuso la desaparición de esa oficina y se inició la organización de la oficina de Planificación de Bogotá, primero con la asesoría de Francis Violich, hasta diciembre de ese año; luego, con la asesoría de Rivera Farfán, entre enero y agosto de 1959; encargado por la oficina de vivienda y planeamiento de la OEA. Gaitán y Rivera se habían conocido en Cúcuta, a finales de los cuarentas, cuando Gaitán estaba vinculado al Ministerio de Obras y Rivera era gerente de las Empresas Municipales de Servicios Públicos de la ciudad. En 1953, Rivera y Andrade habían trabado amistad en el Instituto Tecnológico de Georgia, en donde ambos siguieron el mismo programa de planificación urbana. Luego, Andrade Lleras había suspendió sus estudios para atender algunas prácticas profesionales y, después, regresó a Colombia. Rivera Farfán terminó su formación en 1955, y se vinculó a la oficina de Vivienda y Planeamiento de la OEA, después de una corta estancia en Colombia, como director de Urbanismo del Instituto de Crédito Territorial.

Desde la OEA, en Washington, Rivera apoyó la formación de la Sociedad Interamericana de Planificación (SIAP), y promovió la formación de la Sociedad Colombiana de Planificación (SCP), asunto del cual Andrade Lleras se encargó en Bogotá, con tan buena disposición y éxito, que resultó electo en 1956 como primer presidente de la SCP, y primer Vice-presidente de la SIAP. Rivera escribió los estatutos de la SCP para formalizar la nueva asociación (Mendoza: 1981), y promovió la formación de algunos capítulos nacionales de SIAP en Centroamérica; a su retorno a Colombia fue el tercer presidente de la SCP, después de César Garcés Vernaza, subdirector del CINVA. A finales de 1958, se sumaron los esfuerzos de Gaitán Cortés, Andrade Lleras y Rivera Farfán, en la modernización de la administración de Bogotá y en el replanteamiento de los procesos de planificación. Un capítulo central de su propuesta fue la Acción Comunal.

Aparentemente, la facultad de arquitectura de la Universidad de América, de la cual había

7 Seminario Internacional PROCESOS URBANOS INFORMALES sido uno de los miembros fundadores el mismo Gaitán, se convirtió en centro informal de encuentro de los tres urbanistas. El proyecto se completó con los aportes de otras personalidades de la Universidad: Jaime Posada, Pedro Gómez Valderrama y Luís Escobar García (Gaitán: 1959, 6).

Gaitán Cortés tradujo en varias propuestas y acuerdos del corporativo de la ciudad esa nueva visión. Ente los que se relacionaron con la ayuda mutua, la acción comunal y la rehabilitación de barrios, se contaron: (1), el 24 de 1958, que reorganizó la Oficina de Planificación Distrital; (2), el 8 de 1958, con el cual se creó el Fondo Rotatorio para el Establecimiento de Servicios Públicos en los Barrios; (3), el 4 de 1959, de creación de las Juntas de Acción Comunal; complementado con (4), el 15 de 1959, con el que se reorganizó la Caja de Vivienda Popular (Gaitán: 1959, 6).

En síntesis: el proyecto de acción comunal para Bogotá y la justificación que estructuró el concejal Jorge Gaitán Cortés constituyó a la vez la expresión de las ideas reformistas que lo guiaban como político y como arquitecto. Cómo político, actuó en la dirección señalada por Alberto Lleras Camargo y el Frente Nacional; cómo arquitecto se apoyó en su visión de antiguo representante de los CIAM, ocupado de los problemas de la vivienda, las orientaciones y experiencias acumuladas por el CINVA, y las recomendaciones de dos urbanistas formados en la tradición de la planificación urbano-regional norteamericana: Gabriel Andrade Lleras y Jorge Rivera Farfán. Entre 1961 y 1966, lo llevaron a la práctica.

EL ESTATUTO NACIONAL DE ACCIÓN COMUNAL Ley 19 de 1958, sintetizó parte importante del programa de gobierno de Alberto Lleras; según se desprende de un texto de Rivera, Gaitán tuvo amplia participación en su sustentación (Rivera: 1978, s.p.). La ley dispuso que el gobierno podía transferir funciones de control y vigilancia a las juntas de acción comunal integradas por vecinos de cada distrito (artículo 22). El gobierno debía fomentar la cooperación entre vecinos para mejorar las escuelas, fomentar el desarrollo de restaurantes escolares, el saneamiento, el manejo de aguas, el mejoramiento agrícola, el mejoramiento de vivienda, la construcción de carreteras, puentes y caminos, la organización de cooperativas de producción, entre otras cosas (artículo 23). Igualmente, estableció subvenciones para estimular la cooperación comunal, dispuso la organización de cursos para los promotores de la acción comunal y algunas medidas fiscales (Gaitán: 1959, 13-15).

Las primeras disposiciones orgánicas del Departamento Nacional de Planificación y Servicios Técnicos, en 1959 (Decreto 0239 de febrero de 1959), procuraron establecer nexos estrechos entre sus funciones de escala nacional y los procesos urbanos y comunitarios. El artículo 5 de dicho decreto definió, entre otras funciones de la Sección de Planeamiento Regional, Acción Comunal y Urbanismo: (1) asesorar al consejo para promover la formación de oficinas de planeación regionales, departamentales y en todas las dependencias; (2), recomendar la composición de esas oficinas; (3), examinar “la forma como el plan general de desarrollo puede traducirse y complementarse con planes regionales coordinados...”; (4), evaluar todo plan o proyecto regional en relación con los

8 Seminario Internacional PROCESOS URBANOS INFORMALES planes nacionales correspondientes, etc.

Allí mismo decía que en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 19 de 1958, el Departamento Nacional de Planeación y Servicios Técnicos debía, entre otras cosas: (1), “promover la cooperación comunal y la difusión de los conocimientos y prácticas respectivos y asesorar a las oficinas de planeación regional, departamental, distrital y municipal; (2), coordinar los diversos planes que se elaboren en todos los órdenes, relacionados con el desarrollo urbanístico (la oficina debía servir de asesora y consultora de todas las oficinas de urbanismo, pero no podía elaborar ni aplicar planes de esos niveles); (3), elaborar, “de acuerdo con los planes de desarrollo, métodos de trabajo para realizar investigaciones urbanísticas e indicar soluciones a los problemas básicos de las ciudades, seleccionando el orden de prioridad con que deben ser atendidos”; (4), “revisar y conceptuar sobre el aspecto técnico de los contratos para la prestación de servicios técnicos de urbanismo”; (5), colaborar en la elaboración del Código Nacional de Urbanismo y Construcción, con la concurrencia de las sociedades de ingenieros, arquitectos y planificadores; (6), “toda otra labor que tienda a mantener el contacto del departamento con el resto del sistema de planeación” (Gaitán: 1959, 16-18) .

EL ACUERDO ORGÁNICO DE LA ACCIÓN COMUNAL EN BOGOTÁ Cuando se estatuyó la acción comunal en Bogotá estaba vigente, entre los políticos latinoamericanos, y en la opinión pública universal, el espíritu de cruzada por el progreso.

Aún dominaba el sentimiento de convocatoria solidaria -hecha diez años antes-, por el presidente Harry S. Truman de los Estados Unidos, cuando promulgó su disposición para apoyar la reconstrucción de Europa y para contribuir a la superación del subdesarrollo.

Aun no se había realizado el lanzamiento integral del programa de Acción Comunal del gobierno de Alberto Lleras, que estaría centrado en los problemas del ámbito rural. A pesar de las disposiciones de 1958, el programa solo se lanzó a mediados de 1959. No dejaba de existir una cierta preocupación en sectores conservadores, por la posible dsitorsión del ideal democrático en estos procesos de organización de base (Barragán & Malagón: 2007).

El Acuerdo 4 del Concejo de Bogotá, de 1959, se llamó “Orgánico de la Acción Comunal en el Distrito Especial de Bogotá”. Se ocupó de desarrollar, para el ámbito urbano, las disposiciones nacionales de la Acción Comunal. Los considerandos y sustentos son una síntesis de las ideas políticas y conceptos de urbanismo que Gaitán Cortés propuso. Va le la pena recapitular literalmente el texto de los considerandos (Gaitán: 19-20): “(1), que la política del Frente Nacional busca el entendimiento mutuo de los ciudadanos para que puedan cooperar entre sí a la solución de los numerosos problemas a que se enfrentan el país y sus ciudades.

(2), que en la ciudad existen numerosas comunidades o barrios que carecen de facilidades comunales, de servicios públicos adecuados, y cuyas condiciones físico-ambientales requieren un saneamiento eficaz.

(3), que estos mejoramientos no se pueden llevar a cabo con los solos recursos oficiales

9 Seminario Internacional PROCESOS URBANOS INFORMALES disponibles, sino que para lograrlo se requiere la cooperación de la iniciativa, la pericia y la ingeniosidad de los vecinos.

(4), que para que esa organización resulte eficaz es necesario organizar la acción de los vecinos de cada comunidad de manera que se puedan encauzar conjuntamente con la acción oficial y rinda así el máximo beneficio comunal.

(5), que para organizar la cooperación de los ciudadanos al mejoramiento y desarrollo de sus propias comunidades es necesario establecer juntas de acción comunal, en los diferentes barrios de la ciudad, fijándoles funciones y dándoles cierta intervención en el manejo de determinados servicios…”.

La primera disposición del texto jurídico se refirió a la delimitación y determinación de las comunidades urbanas, tarea que encargó a la Oficina de Planificación Distrital. La segunda, revisar el plan de construcciones escolares (1959, 20-21). Fue prioridad de primer orden, convertir a las escuelas públicas en centros comunales: “… las escuelas públicas distritales, además de atender a sus actividades propias, serán en lo sucesivo las casas o centros de las comunidades locales o barrios en que presten servicio, a fin de que las gentes las usen para su ayuda mutua y su propio desarrollo (…).

Las comunidades serán organizadas alrededor de la escuela que será su centro comunal".

Las siguientes disposiciones ampliaron la idea de lo que serían los centros comunales en donde podría organizarse el foro, el fondo, el club social y la sociedad cooperativa de cada comunidad urbana: “estas diversas actividades integradas en un mismo conjunto arquitectónico constituyen el centro comunal”. Con su insistente preocupación de arquitecto, Gaitán precisó en el texto jurídico que las escuelas públicas que se edificaran debían contemplar “en su programa de construcción las facilidades necesarias para que la escuela sea el centro comunal de la localidad” (1959, 21-22).

El texto se refirió a la transición de las Juntas de Mejoras de Barrios a las Juntas de Acción Comunal. Las nuevas Juntas debían conformarse por el comité directivo y por otros comités que se ocuparían de trabajo económico, escolar, de higiene y asistencia social, de recreación y deporte, y de construcción y fomento. La Junta, propiamente dicho, resultaba de la reunión conjunta de esos comités. El comité directivo, a diferencia de las antiguas Juntas de Mejoramiento, incluiría cuatro miembros libremente elegidos, cada dos años, por los vecinos, y cuatro miembros preestablecidos que, en todos los casos serían el párroco, el inspector de policía, el maestro y un trabajador social de la oficina de Planificación del Distrito. La condición para poder ser elegido y para votar era “ser mayor de edad y vecino de la comunidad respectiva” (1959, 22-23) Entre las múltiples funciones del comité directivo estaba la de establecer los estatutos por los cuales se regiría la comunidad; "organizar y mantener organizado el sistema que permita a los vecinos su mutuo entendimiento y trabajo cooperativo". El comité educativo tenía el encargo de "vincular estrechamente la escuela a la comunidad", insistiendo en el ideal de que la función educativa era fundamental y comprometería también a los adultos.

Funciones importantes estaban relacionadas por el mejoramiento, higiene y salubridad locales; el comité de recreación debía promover y estimular el espíritu comunitario entre los vecinos de la comunidad y organizar la biblioteca comunal, entre otras tareas (1959, 23-25).

10 Seminario Internacional PROCESOS URBANOS INFORMALES El comité de construcción y fomento, habría de centrar la mayor actividad de las Juntas.

Tenía como funciones: "(a), facilitar y coordinar la colaboración que los vecinos puedan prestar en forma de ayuda mutua para la construcción de redes locales de servicios públicos, de vías públicas y del edificio para el centro comunal; (b), promover y fomentar la arborización y empradización de las zonas verdes; (c), velar por el cumplimiento de las disposiciones de zonificación (...); (d), estudiar los planes y proyectos que le presenten los vecinos para construcción de viviendas y edificaciones en la localidad y someterlos, con su concepto, a la aprobación de la Secretaría de Obras Públicas Distritales; (e), asesorar y prestar su asistencia técnica a los vecinos que adelanten la construcción de sus propias viviendas dentro de la comunidad" (1959, 27-28).

Los estatutos de cada Junta de Acción Comunal incluirían la declaración de principios, y debían tratar, entre otras cosas, "del nombre y los límites de la comunidad", los cuales debían fijarse de acuerdo con la Oficina de Planificación; pero la creación, propiamente dicho, de las diferentes comunidades urbanas, se haría "por acuerdo del Concejo previo informe de la Junta de Planificación acerca de las condiciones fisico-ambientales de la localidad y de la experiencia obtenida en las comunidades que hayan sido creadas anteriormente..." (1959, 28, 29). Finalmente, el Acuerdo disponía recursos para "el fomento de los centros de las Juntas de Accion Comunal y el pago de los sueldos de los asistentes sociales dependientes de la Oficina de Planificación", que apoyarían a las Juntas (1959, 28-30).

LOS ARGUMENTOS Y SUSTENTOS DE GAITÁN CORTÉS Es claro que la sustentación de motivos de este texto jurídico no apuntaba a generar polémicas sino, por el contrario, a persuadir y obtener la aprobación del proyecto. Esto tal vez, explique su tono relativamente llano y el carácter poco controversial de sus sustentos. Incluso, algunos puntos que pueden considerarse equívocos y contradictorios, se entienden en el contexto de la política bogotana, y adquieren su verdadero significado complementándolos con otros textos más elaborados de Gaitán, como por ejemplo, su exposición de 1956, en la Primera Reunión Interamericana de Vivienda y Planeamiento, en la cual se fundó la SIAP (Gaitán: 1957).

No hay duda de la identificación de Gaitán Cortés con los partidos tradicionales, y de su aceptación, por un lado, de la coalición del Frente Nacional; por otro, de la aparente aceptación de la preponderancia, sin cuestionamientos de fondo, de la política económica sobre la política social. Sin embargo, como técnico se concedió un margen de maniobra, al defender la planificación integral. Con ella buscó confrontar estas contradicciones por la vía de la "neutralidad de la técnica"; de la actuación técnica correcta, que resulta de seguir un adecuado proceso de decisión, que no era otra cosa que la planificación integral (Gaitán: 1957, 56-57; Rivera: 1958, 278, 281-282; Andrade: 1960, 18, 20).

11 Seminario Internacional PROCESOS URBANOS INFORMALES Los argumentos y sustentos que Gaitán Cortés utilizó fueron de todo nivel: (1), en primer lugar, estaban los relacionados con las urgencias urbanísticas y con la movilización de las gentes para el desarrollo y la garantía de la estabilidad social -el momento era propicio para estas reflexiones, en función del retorno a la democracia que se estaba viviendo; (2), luego, como pilar fundamental estaba la formación del sentido democrático de participación y cooperación; (3), de aquí se derivarían empeños capaces de compensar las inequidades del desarrollo, siendo estos procesos en sí mismos, parte de una idea de desarrollo en la cual (4), debía considerarse lo local y lo comunitario, incluyendo el alivio a las urgencias urbanísticas, al problema de la vivienda y de ciertos equipamientos urbanos.

DEMOCRACIA Y DESARROLLO Las juntas de mejoramiento de barrios que existían en la ciudad eran un obligado antecedente a considerar para la instauración de la acción comunal. Al referirse a ellas, Gaitán Cortés aprovecho para evidenciar los contenidos y las intenciones de las nuevas juntas de acción comunal. La gran limitación de las juntas de mejoramiento de barrios era, en su opinión (1959, 47-48): “… su concepción antidemocrática (…). Fueron organizadas en un principio de modo que sus miembros serían nombrados por el alcalde; y solo podrían reunirse a deliberar cuando fueran convocados por el inspector de policía; para tratar exclusivamente los puntos que se les sometieran y sus decisiones solo podrían comunicarse o publicarse por conducto de dicho inspector de policía (…)”.

Al mismo tiempo, se había prohibido a los miembros la participación en directorios políticos. Había que reorganizarlas, convirtiéndolas en “instituciones democráticas locales que puedan poner y mantener en marcha la empresa del desarrollo de las comunidades, convirtiéndolas en verdaderas juntas de acción comunal...” (1959, 48). Por eso, debía “garantizárseles una gran facultad de independencia, ya que no puede haber responsabilidad sin libertad. Jamás podrá haber ayuda mutua entre las gentes sin libertad...”.

Su idea era que los mismos argumentos que se habían empleado para establecer la democracia y para reclamar la cooperación de las naciones más desarrolladas, podían esgrimirse en el ámbito interno para fortalecer las escalas locales; “La creación de un orden social inteligente y democrático es una misma tarea, tanto si se la enfoca en el plano local como en el nacional o en el internacional” (1959, 34).

La acción comunal encontraba su justificación ante las urgencias resultantes del proceso masivo de urbanización (1959, 34): "Las necesidades apremiantes de nuestra ciudad, ponen de presente la urgencia de organizar nuestras comunidades locales, para lo cual debemos movilizar e informar a las gentes, de modo que cada individuo sea capaz de contribuir inteligentemente en este gran esfuerzo, que no es otra cosa que el empeño por implantar entre nosotros la verdadera democracia y la justicia”.

12 Seminario Internacional PROCESOS URBANOS INFORMALES Organizarse aparecía, por un lado, como resultado del ejercicio de la democracia: “no podemos llegar jamás a tener bases democráticas, mientras creamos que nuestras comunidades de familias, por se pobres, por carecer de educación y de medios, siguen siendo de menores de edad…” (1959, 42-43); por el otro, era el resultado de un derecho a la educación (1959, 34): “Ninguna forma democrática de gobierno puede mantenerse a la larga si no cuenta con una verdadera educación popular, o con los medios para adquirirla. De ahí que el principal objetivo del movimiento encaminado a obtener la organización de las comunidades locales sea el de ahondar y ampliar el significado del término educación".

Desde el punto de vista de los planes nacionales de desarrollo económico, parecía aceptar que la política social terminara relegada a un segundo plano y no dejaron de aparecer algunos argumentos equívocos, como la idea de evitar el riesgo de que la política social se tradujera en una “presión indebida sobre la economía de la ciudad o del país...". En este punto, era evidente la contradicción de la política liberal que estaba apoyando. Sin embargo, la reflexión principal en este aspecto estaba cargada de un absoluto realismo (1959, 31-33): "El ciclo del desarrollo es un proceso complejo cuyas premisas, en la mayoría de los casos, se contrapone con las del mejoramiento social. Esto hace que los programas de mejoramiento de la vivienda y la comunidad, compitan con otras inversiones de gran urgencia en los planes de desarrollo económico (…).

“Los proyectos sociales generales como vivienda, como educación y salud pública tienen la característica de su poco rendimiento inmediato y su alto costo inicial. Sin embargo, estos proyectos juegan un papel básico en el desarrollo económico eficaz".

Esta situación obligaba a valerse de otro tipo de recursos que, normalmente, “no jugarían en un plan corriente de desarrollo económico y que se basan en despertar la iniciativa, pericia e ingeniosidad de los individuos”; razonando con su pragmatismo de arquitecto, esta “iniciativa, pericia e ingeniosidad” debían combinarse con “un uso más racional de los materiales y los sistemas de construcción".

Pero, lo grave era que el Estado, no solo no brindaba el bienestar que requerían las gentes, sino que les obstaculizaba, “hasta el infinito el esfuerzo ímprobo que realizan para salir de las condiciones de subnormalidad en que se desarrolla su vida” (1959, 42-43).

EDUCACIÓN Y DESARROLLO LOCAL Para Gaitán, no era distinta la tarea de las comunidades pobres de la de los honorables miembros del Concejo de la ciudad. Gaitán invitaba a ambos estamentos a “meditar y a buscar, dentro del sistema de la libre discusión, las fórmulas más acertadas para solucionar algunos de los graves problemas a que se enfrenta nuestra ciudad” (Gaitán: 1959, 53). Las posibilidades de consolidación de las formas democráticas dependía de “la posibilidad de discutir sobre asuntos de interés local y comunal”, asumiendo, al mismo

13 Seminario Internacional PROCESOS URBANOS INFORMALES tiempo, “la responsabilidad de resolver por sí mismos, lo que cada cual considere más conveniente para todos...” (1959, 36).

Consideraba que “para alcanzar el ideal democrático se (hacía) necesaria la existencia de esa iniciativa que llamamos ayuda mutua (...); “por este sistema, fundado en el esfuerzo propio o ayuda propia, se han construido no menos de las dos terceras partes de nuestra ciudad” (1959, 53). “La comunidad comienza en el momento en que se discuten problemas de interés local y comunal con el objeto de tomar decisiones por mayoría de votos y voluntades” (1959, 35-36).

No obstante, previendo la oposición a la organización de las comunidades de base, por parte de círculos conservadores que temían que estas orientaciones se convirtieran en reivindicaciones sociales, decía que era “necesario definir si tenemos un mínimo de confianza en que nuestras comunidades locales puedan producir dirigentes capaces pues el punto que concierne a la democracia no concierne tanto en el alcance que se le de a la autoridad sino en el origen que ella tenga” (1959, 48).

Desde su punto de vista, la labor de las junta de acción comunal no era otra cosa que definir unos “estatutos o constitución local”, que no eran algo distinto a “un convenio de trabajo en común...” (1959, 48-53). Para ello debía haber debate ciudadano lo cual, en su parecer, era “la única manera de lograr que nuestros conciudadanos lleguen a adquirir el hábito de la libre discusión, sin que esta degenere forzosamente en intransigencia sectaria” (1959, 36). Y, el escenario más propicio para ese debate era la escuela (1959, 41): “… la organización de la comunidad alrededor de la escuela, como foro, es realmente la creación de una nueva unidad política con una concepción muy distinta de la que tenemos hasta ahora de la política local; ...una pequeña pero verdadera democracia, la más pura y esencial. Siendo nueva para nosotros, no sería otra cosa que el retorno a las formas más antiguas, más elementales de la democracia”.

A pesar de su atención a los problemas locales, en su reflexión estaban presentes las consideraciones sobre la manera como esta organización comunitaria incidiría en el todo (1959, 41): “Somos una nación que quiere ser democrática pero que, infortunadamente, no ha recorrido el largo proceso de crecer y desarrollarse en democracia (...). Debemos construir ahora los cimientos y echar las raíces de que carecemos, por que nuestra democracia es débil y la reciente historia antidemocrática que hemos vivido lo demuestra así...“.

Esos mismos antecedentes de historia antidemocrática, eran “la advertencia permanente de que la función primordial de la escuela es la de formar ciudadanos capaces de jugar limpio (...); una idea que constituía “la piedra angular para organizar nuestras comunidades locales, pues la función primordial no es hacer buenos hombres y mujeres, sino buenos ciudadanos...”. El crecimiento y la consolidación de las comunidades, abiertas al debate alrededor de la escuela no tenía por objeto la contienda, “sino la acción efectiva y constructiva que resulta de la controversia entre ciudadanos que tienen la responsabilidad de votar por aquello que se discute (1959, 35-36).

14 Seminario Internacional PROCESOS URBANOS INFORMALES Pensaba que la cooperación se podía asociar al desarrollo de empresas cooperativas; “siendo la cooperación un objetivo fundamental de la organización comunal (...); es necesario que esa cooperación se traduzca en algo efectivo, pues una vez creado el espíritu de cooperación es preciso encauzarlo hacia algo útil...”. Esa utilidad que veía asociada al desarrollo de empresas cooperativas mediante las cuales fuera posible “multiplicar la eficiencia del ahorro” y, por esta misma vía, debía buscarse la democratización del crédito (1959, 38-39).

En síntesis, “el foro de la comunidad, el club social, el fondo comunal y la sociedad cooperativa”, los componentes que terminaban sintetizando la propuesta de acción comunal, conformaban una unidad orgánica”, que debía considerarse una nueva unidad política. Todo la visión se centraba en la idea de que el espíritu y el método de la cooperación “es un lento proceso de educación”. Por esta razón advertía que “el mayor peligro de esta clase de actividades reside en pretender que el árbol fructifique desde el mismo día en que se le siembra” (Gaitán: 1959, 40-41).

COMUNIDADES Y ESCUELAS El tema de la escuela fue fundamental para Gaitán Cortés. Sus reflexiones relacionadas señalan el nivel de complejidad en que se movió, intentando resolver a un mismo tiempo problemas como político y como arquitecto. Desde el punto de vista arquitectónico, el tema estaba asociado a las unidades vecinales y a la configuración de centralidades, un asunto que había ocupado a los CIAM y fue objeto de análisis especiales en los planes para Bogotá de Le Corbusier, Wiener y Sert (Costa, Hartray & alt: 1997, 35, 39, 48-77, 97101, 126-144, 155; Mumford: 2000, 212).

Pero, para Gaitán Cortés era claro, por un lado, que el problema de las unidades vecinales dependía de hacer definiciones en el terreno, con el fin de identificar los linderos de las comunidades. Por el otro, que el problema de los equipamientos, había que atenderlo prestando atención a la arquitectura, pero era algo más que un problema arquitectónico, pues era “necesario establecer instituciones locales que tengan el interés y la capacidad para hacer del centro comunal una empresa organizada…”. (1959, 45).

Insistía en que el término comunidad “no expresa solamente un área geográfica, sino envuelve un concepto que incluye el espíritu y el método de la democracia, sin el cual su significado carece de valor…” (1959, 44-45). Había que procurar la definición de áreas de dimensiones adecuadas, “procurando que la escuela no abarque una zona muy extensa, ni este situada muy distante de los hogares de los niños que han de asistir a ella” (1959, 43). La escuela debía realizarse con buena arquitectura, pero (1959, 45-46): “No debe olvidarse jamás que la democracia, como la libertad no es una realización, sino un crecimiento. No es un acto sino un proceso y la construcción de una escuela como centro comunal, solo abre la puerta para que ese proceso pueda llevarse a cabo en el orden de la comunidad, pero de ninguna manera garantiza que habrá de andar solo”.

15 Seminario Internacional PROCESOS URBANOS INFORMALES Desde el punto de vista material, las comunidades debían tener demarcaciones precisas y el equipamiento mínimo de una escuela con condiciones adecuadas para el encuentro ciudadano (1959, 43): “Para lograr la organización de las comunidades es conveniente delimitarlas, fijando sus linderos de acuerdo con lo que determinan las condiciones naturales del territorio es importante estudiar cuidadosamente los límites de cada comunidad (...). Siendo una pequeña democracia, todos los adultos, hombres y mujeres, que vivan dentro de su territorio, son sus miembros, por lo cual la comunidad debe ser antiexclusivista y antisectaria”.

Luego decía que otro principio a considerar en la organización de las comunidades era que “la democracia se fundamenta en la organización de la sociedad sobre la base de la amistad y la fraternidad, por eso, la urgencia de impulsar los centros comunales y clubes sociales, como una manera de remplazar, “con extraordinaria ventaja las cantinas y antros típicos de nuestros barrios” (1959, 34-37); "Para esto es necesario extender las actividades de las escuelas públicas, a fin de que les sea posible evolucionar hasta convertirse en los verdaderos núcleos de las comunidades (...). Por esto es necesario que la escuela se convierta en la casa o centro de la comunidad y que las gentes las usen para su ayuda mutua y su propio desarrollo”.

“Estamos acostumbrados a ver nuestras escuelas como una cosa pequeña mal equipada, donde maestros mal pagados enseñan durante escaso tiempo, cosas pequeñas a los niños. El objeto de ligar la escuela a la vida comunal no reside en hacerla su centro, sino en cambiar esa concepción pequeña, mala y escasa, por otra en que el trabajo y el esfuerzo magnifiquen la escuela, haciéndola ocupar un puesto importante en el pensamiento y en los afectos de las gentes”.

En ese contexto, era necesario reconocer la grave escasez de escuelas en Bogotá.

VIVIENDA Gaitán se había ocupado de la vivienda a lo largo de toda su vida profesional.

Consideraba que el problema de la vivienda era “un resultado imprevisto y secundario de procesos de desarrollo económico no planeados”, cuya solución dependía de recurrir a la planificación integral (1957, 55). Al tratar este tema en la sustentación de motivos del estatuto de acción comunal, le preocupaban tres problemas: (1), el entorno; (2), las especificaciones técnicas de urbanización; y (3), la legalización de barrios: "El concepto de la construcción de viviendas es inseparable del concepto de mejoramiento de los servicios y facilidades esenciales de la comunidad y ambos constituyen fundamento muy importante de un plan racional para lograr el desarrollo de un área urbana o de una ciudad" (1959, 33).

“Para obtener los servicios vitales de agua, alcantarillado y luz, es necesario vencer una cadena interminable de obstáculos como la nomenclatura, como la licencia de construcción, como la aprobación de planos y la demarcación, nada de lo cual se puede

16 Seminario Internacional PROCESOS URBANOS INFORMALES obtener en una urbanización clandestina (...). Los comités de construcción de las Juntas de Acción Comunal, podrían encontrar la manera de “solucionar esa cadena cerrada de obstáculos, que se derivan de la aplicación de conceptos de dominio absoluto por el gobierno central” (1959, 53). “es necesario adoptar normas y especificaciones de construcción que correspondan a las comunidades en las cuales se utilicen…” (1959, 37).

Estaba centrado en el problema del mejoramiento y en los problemas técnicos de edificación de mejoras en las áreas urbanas. Promover una vivienda con condiciones mínimas, era promover una vivienda digna; sus definiciones coinciden con las que, casi cuarenta años después estableció el programa Hábitat de las Naciones Unidas, en la Conferencia de Estambul, 1996.

CONCLUSIONES La acción comunal recibió un sinnúmero de críticas, de los más opuestos bandos. Por un lado, de aquellos que veían que estos procesos de diálogo contribuían a la conciliación ciudadana y a la dilución del conflicto armado, aplazando la posibilidad de estados generalizados de rebelión armada. Para su pesar, “la lucha librada por los barrios populares por la consecución de los servicios urbanos colectivos, asumió generalmente modalidades que evitaron la confrontación, privilegiando el uso del autoesfuerzo comunitario y la negociación armónica con las autoridades distritales” (Torres: 1988, s.p.).

Otros, en posiciones intermedias, han realizado juicios que apuntan a lo que consideran procesos de participación tutelados y manipulados por el Estado, olvidando que cualquier forma de participación es susceptible de mejoramiento y profundización, al tiempo que supera formas autocráticas y centralizadas de gobierno; Julio Dávila hizo una breve síntesis de estas valoraciones (Dávila: 2000, 185-190; Palacios: 1995, 239).

Desde otro punto de vista, hace algunos meses, Orlando Fals-Borda explicó lo que esos procesos de hace casi cincuenta años significaron para el país, refiriéndose a la Universidad: “…sacar a los profesores y estudiantes de la Universidad Nacional y llevarlos a los barrios y veredas para trabajar, enseñar y aprender de las realidades que no se observan en la academia”. Igualmente se refirió a los reacciones frente a estos procesos: “ se asustó la autoridad y dijo que esto era un asunto subversivo, que no se podía permitir más y, entonces, nos quitaron los buses y los recursos. Se acabó esa experiencia, pero quedó la semilla puesta (Barragán & Malagón: 2007).

Para Gaitán, “ningún concepto (podía) resultar más antidemocrático que el de someter a una forzosa tutoría a nuestros conciudadanos que tienen la desgracia de vivir en comunidades subnormales, en un país sin desarrollar”; que el que resultaba de negar su autonomía e impedir que “gobiernen sus propias comunidades locales, insistiendo en que hay que dirigirles su propia vida comunal, lo que en la práctica se traduce en ignorar su existencia y dejarlos abandonados, obstaculizados por las autoridades que les dificultan hasta el infinito el esfuerzo ímprobo que realizan para salir de las condiciones de

17 Seminario Internacional PROCESOS URBANOS INFORMALES subnormalidad...” (Gaitán: 1959, 42-43).

La Acción Comunal en ámbitos diversificados, ha sido un instrumento para la construcción de las identidades locales y de un estado con capacidades potenciales para escuchar a sus ciudadanos. El saldo de este proyecto legítimo de los urbanistas no parece ser la utopía sino, más bien, la institucionalidad que permite la construcción de un proyecto colectivo y la formación de ventajas de inserción en un mundo globalizado a partir de las particularidades, el sentir y las identidades de las bases ciudadanas y comunitarias.

La experiencia bogotana parece coincidir con las recomendaciones que a finales del siglo hizo Manuel Castells: “… la identidad territorial y los gobiernos locales/regionales se han convertido en las fuerzas decisivas en el destino de los ciudadanos (…); por lo que se puede observar, las tendencias más vigorosas de legitimación de la democracia a mediados de los noventa se están dando, en todo el mundo, en el ámbito local” (Castells: 302, 388). Términos que se asemejan y repiten las apreciaciones de Alberto Lleras Camargo cuando, en 1959, promocionaba el programa de acción comunal: “en la historia contemporánea, los ejemplos más extraordinarios de desarrollo económico, se vienen realizando desde la base misma de la sociedad y desde la célula menor de la vida en común….”

El debilitamiento de la democracia que se derivó del Frente Nacional obliga a una mirada histórica cuidadosa sobre la Acción Comunal. No obstante, en cualquier análisis histórico hay que incluir la conciencia actual de la crisis del estado nacional en un mundo globalizado: la crisis de representatividad, de autoridad, de soberanía, de gobernabilidad.

Una crisis asociada a las instituciones políticas que lo legitiman como son la división de poderes, la división político administrativa del territorio, las formas de relación entre los distintos niveles político administrativos, los partidos políticos, los esquemas de gobierno y oposición, etc.; por pluralista que sea su espectro.

Es en ese contexto de revisiones institucionales y crisis históricas que puede captarse el real sentido de instituciones como la acción comunal. Es probable que allí aflore la contribución real y el potencial de instrumentos de organización ciudadana como éste.

Con perspectiva histórica, es posible que se reconozcan, entre sus aportes, la contribución a: (1), a la construcción de una cultura urbana; (2), al diálogo entre los ciudadanos y entre estos con el Estado; (2), la apropiación ciudadana de la ciudad y la afirmación de las identidades locales. Mirando hacia el futuro, se vislumbran sus potencialidades cuando se hace evidente la necesidad imperiosa de fortalecimiento del estado local, frente a procesos desbordantes de globalización económica.

Desde el punto de vista de la investigación histórica del urbanismo, la experiencia bogotana es un capítulo que coincide con la hipótesis de Peter Hall (Hall: 1996, 14-18, 21, 98-102). Ésta, en síntesis, no es otra cosa que el reconocimiento del propósito de los primeros urbanistas, como Ebenezer Howard (1850-1928) y Patrick Geddes (1845-1832); para ellos, el urbanismo es un medio para la afirmación de la autonomía y el derecho al autogobierno de las comunidades locales. Esta idea de urbanismo centrada en las implicaciones de su práctica para el ciudadano, es bastante distante de la que profesó Eugène Haussmann (1809-1891), y luego difundieron en América Latina Le Corbusier, y

18 Seminario Internacional PROCESOS URBANOS INFORMALES sus seguidores.

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