ESTRATEGIAS EN LA BUSQUEDA DE UN NIVEL DE RIESGOS ACEPTABLE EN BOGOTA by Grupo de Investigacion "Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Informalidad" Universidad Nacional d

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"ESTRATEGIAS EN LA BUSQUEDA DE UN NIVEL DE RIESGOS ACEPTABLE EN BOGOTA A TRAVES DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL" Javier Pava Sanchez

Una de las principales medidas para la reducción de los riesgos que se han dado en Colombia corresponde a la adopción de la ley 388 de 1997 la cual incorpora en forma explícita la prevención de desastres en la planificación. Para el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias realizó los estudios técnicos necesarios y elaboro el articulado con su respectivo soporte, el cual fue adoptado a través del Acuerdo 619 del 28 de Julio de 2000. La elaboración del soporte técnico exigió un desarrollo conceptual y metodológico sobre las teorías de planificación urbana y regional y de zonificación de amenazas. Sin embargo, el mayor esfuerzo para la incorporación de la temática de amenazas y riesgos al Plan de Ordenamiento Territorial fue la creación de los lineamientos que permitieran relacionar los mapas de amenazas y riesgos con los programas de prevención y con el modelo de ordenamiento. Los lineamientos creados para la incorporación de la información al POT son objeto del presente documento. Se espera que la experiencia de la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias en el proceso de elaboración del POT contribuya a definir estos lineamientos para otras ciudades o regiones del país que a su vez permitiría sistematizar y organizar en forma coherente las políticas de reducción de riesgos con las condiciones particulares de un territorio. Por lo tanto el objetivo del estudio es presentar las estrategias para la incorporación de las políticas y programas de reducción de riesgos al Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá encaminadas a la búsqueda de un riesgo aceptable y un desarrollo sostenible a largo plazo. El marco teórico esta relacionado con la formulación y desarrollo del proyecto que se fundamenta en los principios básicos sobre ordenamiento territorial, planificación urbana y desarrollo sostenible. El análisis de riesgos de la ciudad se basa en criterios técnicos, la evaluación de alternativas de mitigabilidad en criterios socioeconómicos y la identificación de estrategias con el criterio político de la responsabilidad del Estado en la gestión del riesgo. Se entiende como estrategias, los lineamientos generales que permiten el desarrollo de la temática para alcanzar un objetivo especifico. Los niveles de riesgo aceptable corresponden al nivel de riesgo concertado que se asume para la ciudad basado en estudios técnicos, acuerdo social y decisión política.

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El trabajo contempla un análisis de los alcances dados por la ley 388 de 1997 en la temática de prevención de desastres, la descripción del modelo de ordenamiento territorial adoptado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y las condiciones de amenaza y riesgo descritas por la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias de Bogotá en el documento técnico de soporte del POT que sirvieron para relacionar los mapas de amenaza y riesgos con los programas de prevención y mitigación de riesgos y a su vez con los demás instrumentos del POT sin dejar de lado los procedimientos y mecanismos que los desarrollan. Además, se presenta algunos de los criterios que se deben tener para definir un nivel de riesgo aceptable en la ciudad y recomendaciones para la gestión de riesgos a partir de un nuevo modelo de ordenamientos territorial.

1. LA TEMATICA DE AMENAZAS Y RIESGOS EN LA LEY 388 DE 1997 El principio fundamental de ésta Ley 388 es la de ofrecer a todos los propietarios del suelo, una calificación de su predio, que da cuenta de los siguientes elementos a tener en cuenta para su desarrollo o construcción:

Clase de suelo Tipo de suelo Nivel de aprovechamiento o constructibilidad Posible tipo de gestión para su desarrollo Efectos fiscales sobre el predio

Esta calificación del suelo, a diferencia de las normas urbanísticas, anteriores a la Ley tiene a partir de su aprobación, por parte del Consejo, efectos jurídicos y fiscales. La finalidad de la Ley consiste, por tanto, en contar con una calificación del suelo, gracias a la cual, sus propietarios públicos o privados, conocerían las reglas bajo las cuales pueden desarrollar o construir sus predios y cuales predios serán objeto de una protección especial, la cual, impide desarrollar sobre ellos determinadas actividades. Esta calificación se hará mediante el POT, que definirá, mediante acto administrativo las tres características básicas de todo predio (tipo de suelo, tipos de usos y nivel de aprovechamiento) y en algunos casos unas indicaciones y obligaciones para su desarrollo (unidades de actuación y planes parciales).

LINEAMIENTOS DEL POT EN EL TEMA DE AMENAZAS Y RIESGOS

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El POT involucra las amenazas naturales, primero contemplando estas como limitante para la expansión y densificación de áreas urbanas, y segundo, considerando el riesgo como un factor decisivo para determinar usos y tratamientos en términos de consolidación, recuperación, relocalización, para los asentamientos existentes. En la ley 388 de 1997 se establecen los siguientes lineamientos sobre la temática de amenazas y riesgos, cuyos articulos se encuentran en el Anexo 1. -

En los objetivos de la ley se plantea establecer mecanismos para la prevención de desastre en asentamientos en alto riesgo.

El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública, para mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales.

La función pública del ordenamiento del territorio Distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las Entidades Distritales para determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.

Los municipios y distritos deberán tener en cuenta la prevención de amenazas y riesgos naturales, como determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía.

Se deben tener políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales.

El componente urbano del POT debe tener la delimitación, en suelo urbano y de expansión urbana, de las áreas expuestas a amenazas y riesgos naturales. Adicionalmente en la estrategia de mediano plazo, se deben incluir mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación.

Dentro de las normas urbanísticas estructurales se encuentran las definidas por las zonas de riesgo las cuales prevalecen sobre las demás normas.

Se definen dentro del suelo mitigable.

Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo y para el traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes.

Dentro de las infracciones urbanísticas que darán lugar a la aplicación de las sanciones incurrirán quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos localizados

de protección las áreas de amenazas y riesgo no

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en zonas calificadas como de riesgo, tales como humedales, rondas de cuerpos de agua o de riesgo geológico. El producto de estas multas se debe destinar a la financiación de programas de reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo. -

Las áreas catalogadas como de riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas a través de planes o proyectos de reubicación de asentamientos humanos, serán entregadas a la autoridad ambiental para su manejo y cuidado de forma tal que se evite una nueva ocupación. El alcalde Distrital será responsable de evitar que tales áreas se vuelvan a ocupar con viviendas y responderá por este hecho.

Del análisis de todos los artículos que contiene la temática de prevención de desastres se puede concluir que: - En todos componentes de la ley se aborda el tema de la prevención de desastres como elemento fundamental del ordenamiento físico. - La ley se refiere a los siguientes términos amenazas naturales, riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, condiciones insalubles para las viviendas, amenazas y riesgos no mitigables, riesgos inminentes, riesgo no recuperable, prevención de amenazas y prevención de desastres, en forma coherente con el objeto de cada articulo. Sin embargo la falta de precisión de cada uno de estos trae implicaciones particulares en le momento de incorporar en el POT. - La ley se refiere siempre amenazas naturales dejando de lado las amenazas tecnológicas y desconociendo que el origen es principalmente socio natural ya que la amenaza debe estar relacionada siempre con la vulnerabilidad. No se hace mención a amenazas especificas. - En ningún aparte de la ley se menciona la vulnerabilidad y deja en muchos casos la interpretación en el sentido que la amenaza y el riesgo corresponde a uno sola definición. - Al referirse a la prevención de amenazas se interpreta que esta debería corresponder únicamente a evitar fenómenos naturales y como una intervención únicamente de la amenaza y no de la vulnerabilidad o del riesgo. - La ley hace referencia a prevención de desastres interpretando el desastre como un evento con cualquiera característica. - Coloca la salubridad de las viviendas en el mismo nivel jerárquico que las amenazas naturales y define actuaciones urbanísticas como si tuvieran las mismas características. - La ley establece explícitamente dos mecanismos para el desarrollo de políticas de prevención, la localización de zonas de amenaza y riesgo y la relocalización de familias. - La ley se refiere a zonas de amenaza y riesgo no mitigable para definir los suelos de protección pero no hace referencia a la mitigación en otros artículos que permita relacionara a que parámetros se refiere o su relación con los programas. - La utilización del termino riesgo no recuperable es adecuada para la descripción del articulo sin embargo no es claro su utilización y menos su relación con riesgo no mitigable o suelos de protección. - Al referirse al riesgo en él articulo de sanciones urbanísticas se hace en forma ambigua al relacionarlo con ronda, humedales y riesgo geológico.

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Debido a la falta de claridad en la terminología y las implicaciones que tiene su mala interpretación o utilización equivocada se recomienda la elaboración de un instrumento que sirva a las entidades encargadas de manejar el tema. La ley 388 define unos alcances importantes en la reducción de los riesgos sin embargo se requieren para su aplicación la divulgación de lineamientos y estrategias claras para su utilización por que de lo contrario estas decisiones se pueden convertir en graves traumatismos en la aplicación del modelo de ordenamiento físico, o definitivamente no contribuyendo en nada al objetivo primordial del tema, o convirtiéndose en un mapa mas de las oficinas de planeación que no tienen ninguna utilidad.

2. MODELO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE SANTA FE DE BOGOTA DIAGNOSTICO DE LA CIUDAD De acuerdo al Documento técnico de soporte del POT se puede definir la ciudad siguiendo estos elementos: “El fenómeno descontrolado de urbanización es la mayor causa de la degradación del terreno que genera zonas de alto riesgo y a su vez aumenta los desequilibrios sociales, por lo tanto es necesario planear un desarrollo integral del país previendo el crecimiento urbano. La ciudad de Santa Fe de Bogotá tiene la mayor concentración poblacional del país, la cual se acerca a un veinte por ciento del total nacional. El ritmo de crecimiento de la ciudad se ha acelerado en los últimos años, debido en gran parte a la migración poblacional ocasionada por los conflictos sociales que vive el país, la ausencia de políticas agrarias y las políticas y modelos económicos imperantes, entre otros. Por ser el centro político del país, el principal polo de desarrollo industrial y de servicios, Santa Fe de Bogotá, representa una amplia oferta de oportunidades laborales, infraestructura de servicios y de desarrollo económico, poseyendo características sociales y demográficas que permiten su crecimiento y atraen a población migrante”. Sin embargo es claro que la ciudad se va desarrollando mediante asentamientos de diferentes modalidades, los cuales se van consolidando paulatinamente. Al examinar la expansión de la ciudad se observa una tendencia a la periferia, la cual está asociada a la migración de población hacia la ciudad y a la expulsión de población de la misma ciudad por motivos económicos, ocupando terrenos que en muchos de los casos no son adecuados para desarrollar viviendas, tales como antiguas canteras, chircales, rellenos, rondas hidráulicas de quebradas, humedales, terrenos bajos con respecto a cauces naturales y sin drenaje; altamente susceptibles a presentar fenómenos de inestabilidad e inundación.

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En estas zonas se evidencia un crecimiento acelerado que genera pobreza, fragmentación y exclusión social, hacinamiento, una creciente ingobernabilidad, acelerado deterioro del medio ambiente, principalmente en relación con la disponibilidad de agua potable, el tratamiento de los desechos sólidos y líquidos, el saneamiento en general y una mayor informalidad de la economía urbana. Todo lo anterior, conlleva a que exista un desarrollo desordenado de la ciudad y la generación de inadecuados usos del suelo que pueden transformarse normalmente en sectores de alto riesgo. Santa Fe de Bogotá, trae un retrasó en la aplicación de políticas de ordenamiento y normas urbanísticas, lo que la convierte en una ciudad desordena y caótica, con un alto nivel de marginalidad y de pobreza hacia todas las zonas periféricas, con altos niveles de vulnerabilidad ante amenazas de deslizamiento e inundaciones.

EL MODELO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA BOGOTA Se plantean los siguiente retos en el modelo del POT, (los cuales se encuentran consignados en el Acuerdo 619 del 28 de Julio de 2000 y su Documento técnico de soporte). -

El sistema de planeación debe seguir el tema integral del desarrollo urbano Recuperar y fortalecer el urbanismo público Promover un proyecto regional Disminuir factores de pobreza urbana, reducir las deficiencias urbanisticas y mejorar las calidades habitacionales de zonas marginales en el sur y el occidente. Esfuerzos de la gestión publica en el tema de la vivienda Poner en marcha un sistema de transporte masivo, eficiente y racionalizado Recuperación del espacio publico urbano

De acuerdo al documento técnico de soporte se plantean las siguientes políticas para alcanzar los objetivos propuestos por el Modelo de ordenamiento:

Política de sostenibilidad del desarrollo ambiental y económico, de aprovechamiento del suelo, de construcción de lo publico para facilitar la convivencia, para integrar el territorio y hacerlo equitativo.

El modelo regional propuesto en el POT esta compuesto por una estructura ecológica regional y su articulación con el distrito capital, una estructura de asentamiento urbanos y una zona agrícola.

El modelo de ordenamiento territorial para Santa Fe de Bogotá se constituye sobre tres componentes fundamentales, como se ve en el mapa se clasificación del suelo Anexo 3 : a) La estructura ecológica principal, esta constituida por el sistema de áreas protegidas del distrito capital, los parque metropolitanos y urbanos, y el área de manejo especial del valle aluvial del rio bogota. Las zonas de manejo y preservación ambiental del rio

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Bogota y de los cerros orientales son elementos conectores dentro de la estructura ecológica principal del distrito y de esta con la región a través de los corredores ecológicos , en sentido Oriente Occidente b) El territorio rural, la integración funcional del territorio rural se consolidado mediante la definición de un sistema de área protegidas, el sistema de asentamientos humanos y el sistema vial c) La estructura urbano. Sistemas Generales (Sistema vial y de transportar, el sistema de espacio publico construido, el sistema de equipamientos urbanos, el sistema de acueducto, el sistema de saneamiento básico y otros servicios públicos). Piezas urbanas (centro metropolitano, tejido residencial sur, tejido residencial norte la ciudad sur, la ciudad norte y el borde occidente).Como se ve en el Mapa de clasificación del suelo Urbano del Anexo 3.

El ordenamiento del territorio a partir de estos componentes pretende atender los requerimientos de sostenibilidad ambiental, equilibrio territorial, productividad urbana y equidad en las condiciones de habitabilidad y oferta de servicios urbanos.

Clasificación de los suelos Se definieron siete (7) categorías según la actividad para clasificar las áreas de la ciudad de acuerdo con su función en el modelo de ordenamiento territorial, que son:: -

Areas de actividad residencial Areas de actividad dotacional Areas de actividad de comercio y servicios Areas de actividad central Area urbana integral Area de actividad industrial Areas de actividad minera

Los usos urbanos específicos se clasifican para efecto de su asignación y reglamentación en cada sector normativo, según su interrelación dentro de cada uno de las diferentes áreas de actividad de conformidad con el modelo de ordenamiento en un uso principal, un uso complementario y un uso restringido. De acuerdo con lo anterior se definieron para los barrios los siguientes tratamiento urbanisticos, Conservación, Consolidación, Mejoramiento integral, Renovación urbana y Desarrollo. Ver Mapa Tratamientos Urbanisticos del Anexo 3 Programas de desarrollo para Santa Fe de Bogotá. Se definieron cuatro programas estructurantes con sus respectivos subprogramas para el desarrollo de la ciudad: - Programa de Vivienda de interés social Subprograma de producción de vivienda nueva

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Subprograma de fortalecimiento y consolidación de barrios residenciales Subprograma de mejoramiento integral Subprograma de reubicación de familias en lato riesgo - Programa de renovación urbana - Programa de patrimonio construido Subprograma reorganización institucional para el manejo del patrimonio construido Subprograma compensaciones para la conservación los bienes de interés cultural Subprograma de proyectos de intervención - Programa de producción ecoeficiente Parques industriales ecoeficientes Parques minero industriales

3. CONDICIONES DE AMENAZA Y RIESGO PARA LA CIUDAD Luego de conocer las características del modelo de ordenamiento territorial adoptado mediante el Decreto 619 fue necesario revisar las condiciones actuales de amenaza y riesgo de la ciudad estudiadas y presentadas por la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias en los documentos técnicos de soporte para poder entender el objetivo de cada uno de los artículos para la reducción de riesgos y la relación entre los mapas y los programas de prevención y mitigación. El mapa de amenazas, es básico en el POT, ya que permite caracterizar las unidades síntesis de diagnostico. Este se constituye en uno de los insumos fundamentales para definir la capacidad de acogida del territorio: en este caso en relación con la probabilidad de ocurrencia de eventos potencialmente destructivos que condicionan la localización de actividades y afectan a los asentamientos humanos. La Dirección de Prevención y Atención de Emergencias se ha venido consolidando en los últimos cuatro años como una de las entidades con mayor desarrollo conceptual y metodológico para elaborar estudios de zonificación de amenazas por fenómenos de remoción en masa e inundación a escala semidetallada (1:10.000 y 1:5000) y de zonificación de riesgos por fenómenos de remoción en masa a detalle (escala 1:500 y 1:1000). De acuerdo a la DPAE los registros de emergencias por fenómenos de inundación y deslizamientos aumentan permanentemente. Dichos reportes corresponden en los últimos tres años la destrucción total o parcial de cerca de 1300 viviendas y cuenta con un inventario de aproximadamente 15.000 familias ubicadas en zonas de alto riesgo. La Administración Distrital ha venido desarrollando programas de legalización masiva de barrios con el fin de formalizar los servicios públicos, mejoramiento de infraestructura vial y equipamiento comunitario. Igualmente, en los últimos dos años se inicio un programa

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de desmarginalización para integrar todos los proyectos de mejoramiento urbano en barrios específicos, el cual incluye proyectos de mitigación de riesgos. Una vez revisados los documentos técnicos de soporte presentados por Dirección de Prevención y Atención de Emergencias se puede consideran las siguientes condiciones para la ciudad. AMENAZA POR REMOCIÓN EN MASA Las zonas de montaña que conforman los cerros de la ciudad están sometidas a procesos erosivos y a movimientos de roca y suelo que se desplazan cuesta abajo. Estos procesos son conocidos como fenómenos de remoción en masa (FRM) y se deben a la intervención antrópica (cortes antitécnicos, descargas de aguas y otros) y/o a la pérdida de equilibrio natural de la ladera causada por aguas lluvias y/o sismo. Teniendo en cuenta que existen diferentes fenómenos de remoción en masa que se diferencian entre sí por la forma en que las rocas y los suelos se rompen y desplazan a lo largo de las laderas, los más frecuentes en la ciudad son deslizamientos, caídas y flujos. Se han identificado cerca de 450 zonas urbanas afectadas por fenómenos de remoción en masa y alrededor de 200 escarpes de antiguas canteras ocupados por asentamientos humanos, potencialmente inestables. Los fenómenos de remoción en masa afectan generalmente áreas pequeñas (máximo una o dos manzanas), sin embargo ocasionan grandes daños como pérdida total o parcial de viviendas, ruptura de las redes de servicios públicos de energía, acueducto, alcantarillado y teléfono, taponamiento y obstrucción de las vías, interrupción o congestión de servicios de salud y educación y en menor grado pérdidas de vidas humanas. Según el registro histórico de desastres para él ultimo quinquenio 1994-1998, las localidades de Suba y Bosa presentan el mayor registro de inundaciones por empozamiento de aguas lluvias, las cuales son causadas generalmente por la inexistencia o deficiencias de drenaje. Las localidades de Ciudad Bolívar, Santa Fe y San Cristóbal presentan el mayor registro de fenómenos de remoción en masa, causados principalmente por lluvias. En 1994 y 1995 se registro la destrucción total y parcial de 56 viviendas, por fenómenos de remoción en masa en las localidades de: Usaquén, Santafe, Ciudad Bolívar y por avalanchas de la quebrada Chiguaza en la localidad de San Cristóbal y Rafael Uribe Uribe. En 1996 y 1997 se registro la destrucción total y parcial de 94 viviendas por fenómenos de remoción en masa en las localidades Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Santa Fe, Rafael Uribe Uribe, Usme y Suba. En 1998 y 1999 se registro la destrucción total y parcial de 159 viviendas por fenómenos de remoción en masa en las localidades de Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Santa Fe, Rafael Uribe Uribe, Usaquén y Usme.

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La mayor parte de estas emergencias se presentan en las dos temporadas invernales del año y están asociadas principalmente a los cortes y rellenos realizados por la comunidad durante la fase de preparación del terreno para la construcción de edificaciones. La explotación de canteras a través del método de derrumbe dirigido ha inestabilizado regionalmente extensas áreas, las cuales han venido siendo ocupadas por asentamientos subnormales que causan sobrecargas, saturaciones del terreno por descargas de aguas y desconfinamiento de taludes mediante cortes que generan, activan o aceleran los deslizamientos, caídas y flujos. Las familias allí ubicadas se encuentran en alto riesgo de perder su vivienda y hasta su vida con la activación de estos fenómenos. En las laderas de los cauces se presentan flujos y deslizamientos originados por la pérdida de soporte de los taludes que a su vez es producto del efecto erosivo de las aguas en estos (socavación), los cuales afectan directamente a las viviendas que invaden el área de ronda. Adicionalmente, se presentan sobre las laderas de los cauces materiales botados y rellenos que junto con descargas de agua servidas aceleran movimientos de materiales cuesta abajo que amenazan las viviendas ubicadas en la parte superior e inferior de estas laderas. En los últimos meses se han presentado en las urbanizaciones legalmente constituidas un alto grado de deterioro estructural de algunas viviendas, las cuales están localizadas en zonas de ladera con alta susceptibilidad a fenómenos de remoción en masa y/o que han dispuesto rellenos para el planeamiento del desarrollo urbanístico. AMENAZA SÍSMICA Según el estudio de microzonificación sísmica se establecieron tres fuentes sismogénicas principales: la primera corresponde a la zona de subducción del Pacífico Colombiano, la cual es significativa sólo por las características de respuesta de algunas partes del subsuelo de la ciudad, la segunda corresponde a la fuente frontal de la cordillera oriental la cual resulta dominante en el caso de la ciudad y la tercera corresponde a las fuentes locales. A partir de los resultados del estudio de microzonificación sísmica, la ciudad ha iniciado estudios de vulnerabilidad estructural y funcional para edificaciones estratégicas y líneas vitales de servicios públicos. De acuerdo con el estudio de microzonificación sísmica, la ciudad se ha dividido en las siguientes cinco zonas homogéneas de acuerdo con la respuesta sísmica del subsuelo; Zona 1 Cerros, Zona 2 Piedemonte, Zona 3 Lacustre A, Zona 4 Lacustre B y Zona 5 Terrazas y Conos. Ver el Mapa en el Anexo 3. AMENAZA POR INUNDACIÓN Amenaza de inundación por desbordamiento del río Bogotá. Esta amenaza es debida a las condiciones hidráulicas del Río Bogotá y particularmente a

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la deficiencia de sus jarillones. Los jarillones de la margen occidental del río son en algunos casos, mas altos que los correspondientes a la margen oriental lo que origina que el río se desborde sobre esta. La zona que afecta una mayor área urbana es la de Tintales por corresponder a la parte baja del río. El occidente de la ciudad presenta grandes dificultades de drenaje debido a la topografía, al llenado de los humedales y chucuas que han alterado las condiciones hidrológicas y a que la evacuación de las aguas depende del funcionamiento de las motobombas por ser terrenos ubicados por debajo del nivel normal del río, lo cual causa empozamiento de aguas lluvias y negras en todos los periodos invernales afectando las viviendas y generando enfermedades a las familias. Con base en las características geomorfológicas regionales del valle aluvial del río Bogotá, desde el Puente El Común hasta Alicachín, se divide en tres segmentos. Se destaca el sector medio, aguas abajo del río Fucha, ya que desaparece el confinamiento lateral de la terraza alta al entrar el río en una zona amplia donde predomina la llanura aluvial y las zonas de inundación activas utilizadas para el amortiguamiento de crecientes en una franja que localmente sobrepasa los 6 kilómetros de ancho. Las condiciones hidrológicas del río Bogotá permiten definir caudales medios con una distribución bimodal reflejando el régimen pluviométrico en la sabana de Bogotá. El caudal varia entre 15.4 M3/S en la estación Río Bogotá, puente de la línea cerca de la localidad de Suba y 30.7 M3/S sobre la localidad de Kennedy. Las variaciones hidrológicas para el análisis de amenazas por inundaciones están relacionadas con los caudales máximos del río Bogotá y sus afluentes principales.

Amenaza de inundación por desbordamiento del río Tunjuelo. El río esta dividido en tres zonas: alta, media y baja. En la zona alta atraviesa sectores rurales de las localidades de Usme y Ciudad Bolívar, donde el control de crecientes esta dado por la represa de la regadera. En la zona Media se ha registrado en los últimos años inundaciones causadas por desbordamiento debido a la ruptura de los jarillones, lo cual ha inundado las explotaciones de grava y áreas urbanizadas en los barrios San Benito, Islas del Sol y Santa Rosita de la localidad de Tunjuelito y los barrios Meissen, La Playita, Santa Helena y la Fortuna de la localidad de Ciudad Bolívar en Mayo de 1996. El río Tunjuelito cuenta con tres embalses de amortiguación de los cuales dos se encuentran habilitados para utilizar cuando los niveles del río sobrepasan alturas preestablecidas por la EAAB. La zona baja del río se encuentra enjarillonado, por lo tanto la inundación depende de la seguridad de los jarillones. Los jarillones pueden fallar por la socavación del río en las curvas o a causa de la intervención antrópica. Los terrenos aledaños son muy bajos con relación al nivel medio del río, lo cual ocasiona problemas de drenaje que en temporadas de invierno generan empozamientos de aguas que afectan varias familias.

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Existe la posibilidad de desbordamiento del río Tunjuelito, para caudales con períodos de retorno de 10 años, en el tramo comprendido entre Cantarrana (aguas abajo de la confluencia de la quebrada Yomasa) y la entrada al Embalse No. 2, en el cual las inundaciones pueden afectar áreas de explotación comercial para la obtención de gravas y áreas urbanizadas entre el barrio Meissen – San Benito y el barrio Isla del Sol. En el tramo inferior, el río forma su llanura aluvial amplia, que se traslapa con la llanura aluvial del río Bogotá y presenta un cauce meándrico donde el urbanismo ha rellenado y cubierto gran parte de la morfología. Una de las características principales de este tramo es la presencia del dique perimetral que controla parcialmente las inundaciones el cual presenta zonas inestables por procesos de socavación de la pata del talud con desplome del material de relleno. Según lo anterior, la inundación que se puede presentar en el Tunjuelito Bajo depende de la estabilidad de los diques y de las medidas de control de crecientes en el Tunjuelito Alto. Amenaza de inundación por desbordamiento del río Juan Amarillo. El río Juan Amarillo atraviesa una zona urbanizada totalmente consolidada donde esta canalizado y ofrece unas condiciones de diseño para periodos de retorno de hasta 100 años. En la parte baja se encuentran los humedales de Juan Amarillo y Córdoba que sirven de amortiguamiento del río, los cuales en registros históricos han inundado las áreas de influencia. Actualmente se encuentra en proceso de canalización. En el río Juan Amarillo las corrientes del sector alto presentan velocidades altas, las cuales se ven considerablemente disminuidas en el momento que ingresan al sector medio. La parte baja amortigua las crecientes generadas en los sectores alto y medio en los embalses de Córdoba y Juan Amarillo antes de su entrega al río Bogotá, lo cual protege de inundaciones a sectores aguas abajo pero crea localmente condiciones de niveles altos de agua en inmediaciones de los embalses de amortiguación.

AMENAZA POR FENOMENOS DE ORIGEN TECNOLOGICO En Bogotá existe un importante número de industrias donde se realizan diversas actividades industriales que van desde el almacenamiento de materias primas, procesamiento y distribución de productos terminados. La localidad de Puente Aranda se registra el mayor numera de industrias y el complejo petroquímico de la ciudad, a la cual siguen las localidades de Fontibon, Kennedy. Engativa y Usaquen. Igualmente se han establecido bastantes industrias clandestinas. De acuerdo a registros de los Bomberos Oficiales de Bogotá han aumentado en los últimos años los incendios asociados con industrias. Donde se pueden presentar igualmente fenómenos tales como explosiones, fugas y derrames.

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4. INCORPORACIÓN DE LA PREVENCIÓN Y REDUCIÓN DE RIESGOS EN EL MODELO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOGOTA En este capitulo se presenta un análisis de las implicaciones de cada una de las amenazas en la planificación urbana, él cual fue utilizado para definir los determinantes y componentes del modelo de ordenamiento territorial. Igualmente se presenta la relación entre los mapas y los artículos del POT con las políticas de reducción de riesgos en un territorio. La incorporación de políticas de prevención y mitigación de riesgos en el ordenamiento territorial de la ciudad deben estar ligadas al plan de prevención y atención de emergencias que se desarrollo para una ciudad.

4.1 DETERMINANTES DEL MODELO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Como criterios determinantes del modelo se incluyeron los mapas de amenaza por fenómenos de remoción en masa e inundación y las medidas de prevención y mitigación. LA ZONIFICACIÓN DE AMENAZAS Los mapas de Amenazas, resultado de los estudios son de carácter temporal y por tanto sujetos a las condiciones presentes en un momento dado, toda vez que estas son dinámicas a través del tiempo y así mismos los niveles de amenaza pueden estar variando. Se consideraron tres (3) categorías de amenaza: alta, media y baja; cada una de ellas definida en términos de la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno adverso potencialmente dañino a los bienes, servicios, infraestructura, o a la vida dentro de un periodo especifico y en un área delimitada geográficamente.

Mapa de Amenazas por Fenómenos de Remoción en Masa En primera instancia es necesario aclarar que se trabajo con el mapa de amenaza por FRM, entendiendo este como el mapa de zonas potenciales de riesgo para la ubicación de asentamientos humanos, dentro de un periodo de retorno de 10 años, y bajo unas condiciones de lluvia y sismo esperados, con una alto grado de incertidumbre frente a la intervención humana como agente detonante. Ver Mapa en el Anexo 3. Teniendo en cuanta que las zonas donde se presentan fenómenos de remoción en masa pueden ser objeto de recuperación, tratamiento, control y/o protección, según estudios del detalle, se decidió utilizar el mapa de amenazas como herramienta definir a nivel de predio su uso, ocupación y aprovechamiento permitido para lo cual se definieron las siguientes actividadedes:

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Realización de estudios que permitan clasificar en el detalle que se requieren los suelos de alta y media amenaza no ocupados ubicados dentro de la zona urbana y zona de expansión, lo cual fue definido como condicionamiento para su uso

Inclusión en los programas de tratamiento de desarrollos para su mejoramiento y consolidación de las zonas de amenaza baja.

Con la incorporación del mapa de amenazas por fenómenos de remoción en masa se define las acciones y normas urbanísticas, objeto de la reglamentación y puesta en marcha del POT. Para el uso del mapa es necesario tener en cuenta los niveles de incertidumbre relacionados con la determinación exacta de los parámetros geotécnicos evaluados y con las limitaciones de los datos probabilísticos. Mapa de Amenazas por Fenómenos de Inundación La zonificación de amenazas por fenómenos de inundación de la ciudad ha sido estudiada para los cauces naturales principales, definida como la probabilidad de que se presente un desbordamiento hacia los terrenos aledaños con una profundidad de lamina de agua, duración, caudal y velocidad establecidos, con efectos potencialmente dañinos, para un periodo de retorno. Las zonas de amenaza alta coinciden en su mayoría con la delimitación de las rondas definidas por la EAAB se tiene en cuenta la protección de la zona aledaña con la seguridad de las obras de conducción de los cuerpos de agua. Ver Mapa del Anexo 3. Mientras que para las zonas de amenaza media y baja se acepta su uso urbano siempre y cuando cumpla con las normas de drenaje definidas por el sistema de drenaje de la zona por la EAAB. Se considera que estas zonas pueden verse inundadas pero cuya velocidad de la corriente no genera perdidas física sino daños menores y funcionales de las viviendas.

MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN Los análisis de riesgos conducen a identificar la mitigabilidad de los mismos, es decir, si sus causas y consecuencias pueden ser reducidas o no. Medidas de Mitigación por riesgos de fenómenos de remoción en masa La selección de obras depende de la evaluación de alternativas de mitigación para llevar el riesgo hasta un nivel aceptable. Para cada caso específico se realiza una evaluación detallada de riesgos para las viviendas por los fenómenos de remoción en masa y la evaluación de riesgo esperado con la ejecución de las obras para determinados niveles de seguridad. En Santa Fe de Bogotá, se requiere continuar adelantando la construcción de obras de

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mitigación para casos específicos, entre las cuales se encuentran anclajes y pernos en roca, muros de contención, gaviones, muros en tierra reforzada, drenes, filtros, zanjas de coronación y cunetas, canales periféricos. Estas medidas se encuentran en los articulos del Anexo 2. Medidas estructurales para la mitigación del riesgo en las zonas de explotación minera. Las áreas actuales de explotación minera que cuentan con licencia expedida por el Ministerio de Minas, llevan a cabo planes de restauración geomorfológica que deben ser desarrollados simultáneamente a la explotación y hasta el vencimiento de dicha licencia. Las cuales deben garantizar siempre la estabilidad geotécnica del sector. Para las canteras y chircales abandonados y actualmente ocupados por viviendas, el tratamiento que se viene dando corresponde al de construcción de obras de mitigación de riesgos para la protección de las viviendas, con obras como pernos, anclajes y obras de drenaje. Medidas estructurales para la mitigación del riesgo en las zonas aledañas a las quebradas en los cerros. Se ha establecido como programas prioritarios la protección y control de los cauces de las quebradas de los cerros, a través de la demarcación física de las rondas. Igualmente la EAAB viene adelantando colectores e interceptores de agua para protección de las márgenes y conducción de aguas negras y lluvias de las quebradas principales, sin embargo el manejo de las rondas ocupadas por barrios no se ha resuelto. En varios casos se presentan fenómenos de remoción en masa los cuales están asociados a la dinámica fluvial de estos, por lo tanto su tratamiento depende del manejo integral que se le dé a todo el curso de agua. Para situaciones que ameriten intervención inmediata o a corto plazo se ejecutan obras protección de las márgenes de los cauces para garantizar la estabilidad de las viviendas. Medidas estructurales para mitigar el riesgo por desbordamiento del Río Bogotá. Las obras prioritarias para disminuir el riesgo de inundación por desbordamiento en las zonas aledañas al río Bogotá son estudiadas actualmente por la EAAB y corresponden a:

Dragado, Ampliación del cauce, Refuerzo y realce del jarillón de la margen oriental.

Para garantizar la seguridad de futuras ocupaciones de la margen oriental del río Bogotá, se deberá asegurar altura, estabilidad y mantenimiento de los jarillones con el fin de evitar su ruptura. Obras para el drenaje de las aguas lluvias y residuales.

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Las obras de drenaje de alcantarillado previstas por la EAAB permitirán la evacuación de las aguas lluvias y residuales de la ciudad. Se considera como una obra prioritaria la construcción del Canal Interceptor Cundinamarca, el cual recibirá las aguas lluvias antes de su desembocadura al Río Bogotá. Esta obra se planea desarrollar en forma simultanea al refuerzo y realce del jarillón de la margen oriental. Medidas estructurales para mitigar el riesgo por desbordamiento del Río Tunjuelo. Las obras recomendadas por la EAAB a corto plazo para mitigar los riesgos de inundación del río Tunjuelo consisten en reconformar y realzar los jarillones y dragar el cauce del río Tunjuelo en el sector comprendido entre Cantarrana y el Embalse No. 1. Adicionalmente se debe construir el Embalse de Cantarrana. Para garantizar la seguridad de los barrios allí consolidados, se deberá asegurar altura, estabilidad y mantenimiento de los jarillones con el fin de evitar su ruptura.

4.2 COMPONENTES DEL MODELO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Mapa de Suelos de Protección por Riesgos Se define como suelos de protección aquellos que por considerarse de riesgo alto no mitigable no pueden ser destinados para uso urbano, sino para uso forestal o recreacional. Se entiende por riesgo alto no mitigable cuando la ocurrencia de un evento de inundación y/o remoción en masa, en un área determinada y en un corto plazo, podría ocasionar pérdidas físicas, económicas y sociales y no es posible realizar obras de mitigación o no son viables económica y socialmente, por lo tanto es necesaria su reubicación. El inventario de zonas de alto riesgo por fenómenos de remoción en masa e inundación se actualiza periódicamente lo cual debe permitir la Declaratoria de Zonas de alto Riesgo no mitigable y por tanto proceder a su protección. Ver Mapa del Anexo 3. Suelos de Tratamiento Especial para la mitigación de Riesgo La amenaza está relacionada con la probabilidad de que se presente un evento natural o antrópico no intencional y el riesgo esta relacionado con la probabilidad que se manifiesten ciertas consecuencias, las cuales están íntimamente relacionadas no solo con el grado de exposición de los elementos sometidos sino con la vulnerabilidad que tienen dichos elementos a ser afectados por el evento. Santa Fe de Bogotá, no cuenta con información para definir riesgo en toda la ciudad, debido a que se requieren estudios detallados que solo serán realizados para casos específicos que requieran elementos técnicos en la toma de decisiones sobre población afectada.

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Se consideran zonas de tratamiento especial por riesgo las que requieren de una intervención directa por parte del estado. Corresponden a las zonas de alta amenaza ocupadas actualmente por asentamientos con tipología de vivienda vulnerable a fenómenos de remoción en masa e inundación, donde las condiciones de servicios públicos, infraestructura son deficientes y por lo tanto generadoras de agentes detonantes que aceleran éstos fenómenos. Ver Mapa del Anexo 3 Para la reducción del nivel de riesgo por fenómenos de remoción en masa e inundación se plantean las siguientes estrategias: En las zonas de alto riesgo no mitigable: La reubicación preventiva de asentamientos localizados en zonas de alto riesgo no mitigable, busca disminuir el riesgo modificando los niveles de vulnerabilidad de dichos asentamientos. Son políticas para la reubicación de familias en riesgo:

Fortalecimiento del programa de reubicación de las familias localizadas en zonas de alto riesgo, con prioridad para aquellas de alto riesgo no mitigable por inundación y/o remoción en masa.

La inclusión en el programa de reubicación de las familias localizadas en las áreas requeridas para la construcción de obras de mitigación de riesgos de beneficio común.

El diseño y desarrollo del programa de acompañamiento social del reasentamiento para minimizar los impactos a la población a ser reasentada así como para facilitar el ingreso al nuevo entorno socioeconómico.

Adelantar programas de rehabilitación en las zonas donde se realice la reubicación, con el objeto de mejorar las condiciones físicas y ambientales del sector.

Demarcación física y señalización de los suelos de protección por alto riesgo, para evitar su ocupación e integrarlos a programas rehabilitación a través de las Entidades encargadas de protección y control ambiental.

En las zonas de alto riesgo mitigable:

Estudios detallados que permitan identificar y diseñar las medidas de mitigación, en las zonas de tratamiento especial para la mitigación de riesgos por fenómenos de remoción en masa.

Construcción de obras de mitigación en las zonas estudiadas que permitan reducir el nivel de riesgo del sector.

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Reubicación de las familias cuyas viviendas ocupen espacios requeridos para la construcción de las obras de mitigación.

Incorporar como zonas de tratamiento especial los nuevos sectores que por condiciones naturales o antrópicas no intencionales así lo requieran.

Adelantar los estudios detallados de riesgo en los sitios donde se presentan emergencias por fenómenos de remoción en masa.

Ampliar la cobertura de los estudios de amenaza por inundación a los afluentes que conforman las microcuencas tributarias del río Bogotá.

Conocimiento e implementación de medidas de protección y control en las zonas de alta amenaza no ocupadas:

Incorporar como suelo de protección zonas de alta amenaza, que no estén ocupadas, que por resultado de estudios detallados así lo determinen.

Desarrollo de mecanismos para la vigilancia y control de las zonas definidas como suelos de protección por alto riesgo.

Monitoreo de las Amenazas.

Crear redes de monitoreo hidrometeorológico y geotécnico para definir acciones de prevención y alertas tempranas.

Mejorar el conocimiento sobre la amenaza sísmica a través de monitoreo de la red de acelerógrafos actualmente en instalación.

Condicionamientos para Futuros Desarrollos Urbanísticos. Las zonas no ocupadas dentro del área urbana y zonas de expansión cuentan con mapas de amenazas por Fenómenos de Remoción en Masa; a partir de estos se determinan las condiciones y restricciones que deben ser tenidas en cuenta para su posterior ocupación, basados en estudios detallados. Consultar articulos del anexo 2. Para los futuros desarrollos urbanísticos en Zonas de Amenaza Alta y Media por Fenómenos de Remoción en Masa e inundación se establecen las siguientes propuestas:

Para la solicitud de licencias de urbanismo y construcción se debe anexar al estudio de suelos un análisis detallado de amenazas y riesgos para el futuro desarrollo, el cual debe incluir el diseño de las medidas de mitigación.

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Para la solicitud de la licencia de ventas, se requiere tener implementadas las medidas de mitigación propuestas, las cuales deberán garantizar la estabilidad, funcionalidad y habitabilidad de las viviendas y en general de todos los elementos que contiene dicho desarrollo.

Obligatoriedad de Análisis de Riesgos. Todas las entidades públicas y privadas encargadas de la prestación de los servicios públicos, que ejecuten obras de gran magnitud o que desarrollen actividades industriales o de cualquier naturaleza que sean peligrosas o de alto riesgo, así como las que específicamente determine La Dirección de Prevención y Atención de Emergencias, deberán realizar análisis de riesgos, que contemplen y determinen la probabilidad de ocurrencia de desastres en sus áreas de jurisdicción o de influencia. Ver Articulos del Anexo 2.

Adopción del Mapa de Microzonificación Sísmica. El Decreto adopta el mapa de microzonificación sísmica y establece que se debe reglamentar los espectros de diseño según el Código de Construcciones acogido a través del Acuerdo 20 de 1995 de conformidad con las normas de construcciones sismoresistentes contenidas en la Ley 400 de 1997 y sus Decretos Reglamentarios, estableciendo el régimen de Microzonificación Sísmica que incorpora los espectros de diseño para la construcción de nuevas edificaciones.

Diseño e implementación de un sistema de información de riesgos que permita la actualización permanente de estudios, tratamiento y gestión de riesgos.

Corresponde al proyecto SIRE “Sistemas de Información para la Gestión de Riesgos”, que va a permitir el manejo de la información sobre la temática de riesgos para su gestión.

4.3 PROGRAMAS ESTRUCTURANTES

Subprograma de Mejoramiento Integral El DAPD busca dar continuidad a los anteriores programas, por lo tanto en el Plan de Ordenamiento Territorial, se desarrollan las denominadas Unidades de Planificación Zonal que propendan por el mejoramiento integral urbano incluidos proyectos de mitigación de riesgos específicos de corto plazo que faciliten a su vez la sostenibilidad a largo plazo. Tiene que ver con las acciones de complementación, reordenamiento o adecuación requeridas por los asentamientos de origen ilegal en la periferia de la ciudad.

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Dentro de los parámetros que se valoran en cada Unidad de planeamiento Zonal UPZ para priorizar los impactos deseados en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes fue incluido el componente de condiciones de riesgo del asentamiento en el cual se debe desarrollar acciones de mitigación y el reasentamiento por alto riesgo no mitigable. Para tales zonas se proponen las siguientes acciones: -

Incorporación cartográfica del barrio al mapa digital de Santa Fe de Bogotá. Legalización de barrios y normalización de servicios públicos. Estudios de zonificación detallada de amenazas y riesgos. Delimitación de áreas de protección por amenaza alta no ocupadas. Identificación de viviendas en alto riesgo e incorporación al programa de reubicación. Identificación de sitios de riesgo mitigable para ejecución de obras de protección y control. Plan integral de recuperación de áreas de alto riesgo.

Subprograma de reasentamientos por alto riesgo no mitigable El subprograma pretende el reasentamiento de por lo menos 1420 familias anuales, para un total de 2010 de 4200 familias ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable recomendadas por las zonas de tratamiento especial para la mitigación de riesgos y 10000 familias ubicada en zonas de alto riesgo por inundación. El programa se focalizara a los hogares con ingresos hasta dos salarios mínimos mensuales, que no posean otra vivienda, a quienes se les canalizara los recursos de subsidios del nivel nacional y Distrital. El reasentamiento debe realizarse en forma integral con acciones de proyectos de mitigación de riesgos para mejorar las condiciones del entorno, priorización de las familias a trasladarse, y programas de información pública para evitar su ocupación.

Programa de producción ecoeficiente El programa plantea conformar dos parques industriales ecoeficientes en las zonas industriales de Puente Aranda y Meandro del Say, diseñando circuitos productivos que encadenen actividades industriales. En las áreas de actividad industrial permitidas sujetas a las condiciones que especifique el programa de conversión de la respectiva zona en Parque Industrial ecoeficiente en el cual se incluye el análisis de riesgos y planes de emergencia y contingencia.

4.4 TRATAMIENTOS URBANISTICOS Tratamiento de desarrollo

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Corresponde al tratamiento aplicable a predios urbanizables, localizados en suelo urbano o de expansión, para los casos de zonas de canteras se requiere un manejo espacial para recomposición geomorfología del terreno e incorporación al desarrollo urbano deben seguir los condicionamientos establecidos para futuros desarrollos. Tratamiento de Mejoramiento Integral Corresponde a aquellas actuaciones para la regularización de los asentamientos de origen informal, para su conveniente integración a la estructura de la ciudad, en los cuales se establece por norma general la recuperación e intervención en zonas de alto riesgo no mitigable. Se establece como normas comunes para todos los tratamientos de mejoramiento integral seguir los condicionamientos establecidos para los futuros desarrollos por la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias e igualmente para el tramite de la licencia de urbanismo y construcción. 4.5 PROCEDIMIENTOS Legalizaciones El Distrito requiere continuar regulando y reglamentando los desarrollos humanos realizados clandestinamente, para este caso la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias seguirá siendo la encargada de emitir los conceptos d riesgos. En las áreas de: ronda, alta amenaza no ocupadas, riesgo no mitigable serán descontadas de las cesiones requeridas; en ellas no se permite el desarrollo de usos urbanos. La administración adelantara juicios de responsabilidad contra los vendedores de los predios.

5. CONSIDERACIONES SOBRE RIESGO ACEPTABLE PARA LA CIUDAD EN EL MARCO DEL POT Después de presentar las políticas de reducción de riesgos incorporadas al Plan de Ordenamiento Territorial se considera importante presenta algunos de los criterios utilizados para definir el riesgo aceptable por fenómenos de remoción en masa, inundación, sismo y tecnológicos para Bogotá por parte de la Administración Distrital. Además se plantean otras consideraciones a tener en cuenta para definir el riesgo aceptable en una ciudad en función de la perspectiva territorial, de la seguridad de las personas y de los indicadores de gestión de riesgos, los cuales solo se consideran apenas como ideas o aproximaciones al tema. Se parte como marco teórico de la definición de riesgo aceptable presentada en el anexo del Decreto 93 de 1998, como "la probabilidad de consecuencias sociales, económicas o

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ambientales que, a juicio de la autoridad que regula este tipo de decisiones, es considerado lo suficientemente bajo para permitir su uso en la planificación, la formulación de requerimientos de calidad de los elementos expuestos o para fijar políticas sociales, económicas y ambientales afines". Adicionalmente, se tomo el concepto de riesgo aceptable como el nivel de seguridad de la ciudad ante amenazas de origen natural.

5.1. ANALISIS DE LOS COMPONENTES DE RIESGO INCORPORADOS EN EL MODELO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE SANTA FE DE BOGOTÁ

Los siguientes son algunos de los criterios que sirvieron para tomar una decisión de utilizar uno u otro mapa y de recomendar ciertas medidas de mitigación los cuales definen a la larga el nivel de riesgo aceptable para la ciudad de acuerdo al modelo de ordenamiento. Perspectiva de un nivel riesgo aceptable por inundación Debido a las connotaciones económicas, políticas y sociales que tenia la delimitación de las áreas de protección del río Bogotá como componente ecológico principal Urbano y Regional, llegan a un acuerdo para el manejo del valle aluvial del río las diferentes entidades del orden Distrital, Regional y Nacional y con esta decisión implícitamente se incluyo el tema del riesgo aceptable por inundación en la ciudad en el POT. Teniendo en cuanta que la estructura ecológica principal propuesta por el modelo de ordenamiento incluye el manejo del valle aluvial de río Bogotá como principal eje de articulación física, funcional y ecológica, en las resoluciones 1869 de la CAR, 1748 del DAMA y 1153 del Ministerio del Medio Ambiente se acuerda, definir un manejo especial del valle aluvial del río Bogotá, dentro de la cual se incluye una ronda hidráulica y una zona de manejo y preservación ambiental delimitada por la zona de alta amenaza por inundación del río Bogotá, la cual establece como suelo de protección. Según los resultados del estudio de la DPAE, se catalogaban como zonas de amenaza alta por inundación una franja paralela al río Bogotá donde se podrían presentar las mayores daños a viviendas e infraestructura, la cual coincide en algunos sectores con la ronda técnica ya que esta depende de la seguridad del jarillón. Posteriormente, se entro a estudiar varias alternativas para mitigar el riesgo por inundación, acordándose la adecuación hidráulica del río para brindar una seguridad tanto en la zona urbana como regional y mantener la delimitación de la ronda a partir de las nuevas estructuras de mitigación. Tal como quedo en el POT se acepta un nivel de riesgo alto correspondiente a inundaciones con un periodo mayor de 10 años mientras se ejecuta las medidas de mitigación programadas y luego de realizadas las obras, la ciudad acepta un nivel de riesgo menor, correspondiente a inundaciones para un periodo de retorno mayor de 100 años.

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Para los demás cauces naturales se acordó tomar las rondas técnicas como suelos de protección y se estableció un compromiso de estudiar el nivel de riesgo aceptable para estos sectores e implementar las acciones de mitigación correspondientes.

Perspectiva de un nivel riesgo aceptable por fenómenos de remoción en masa Los mapas de amenaza por fenómenos de remoción en masa están elaborados para un periodo de 10 años donde se analizaron probabilidades de falla para lluvias con un periodo de retorno de 25 y de sismo de 500 años. A partir del mapa de amenazas se establecieron los siguientes mecanismos de actuación urbanística, que definen los niveles de riesgo aceptables para la ciudad: -

Areas de tratamiento especial para la mitigación de riesgos en las zonas de estratos socioeconómicos bajos mediante la intervención directa del Distrito en concordancia con los tratamientos de Mejoramiento Integral.

Areas de protección en zonas urbanas se regirán de acuerdo con los procedimientos de legalización y las normas de las áreas de tratamiento de desarrollo y mejoramiento integral y su escala corresponderá al nivel de predio

Predios adquiridos por el Distrito por alto riesgo no mitigable harán parte de las áreas de protección y se incorporarán al espacio público para evitar su ocupación.

Trasladar a los promotores de los proyectos urbanísticos la responsabilidad del manejo de riesgos en el área de jurisdicción del proyecto y su entorno.

Condicionar los desarrollos urbanos en las zonas de alta y media amenaza por remoción en masa a la ejecución de medidas de mitigación por parte de los urbanizadores.

La Dirección de Prevención de emergencias debe establecer las herramientas para regular y controlar el manejo de los riesgos por parte de los urbanizadores.

Perspectiva de un nivel riesgo aceptable por sismo El mapa de microzonificación sísmica fue incorporado en el Decreto y se estableció que los parámetros de diseños para las nuevas construcciones en la ciudad, instrumento que hace parte del Código de construcciones de Bogotá, deben reglamentarse posterior al POT. Con este mapa se define un nivel de riesgo para la ciudad por zonas y sus especificaciones dependerán del código de construcciones. La propuesta de densificación de construcciones y ampliación en altura tendrán implicaciones físicas y funcionales que pueden incrementan el nivel de riesgos, igualmente la falta de estrategias para la reducción de la vulnerabilidad física y funcional de las edificaciones de diferentes épocas.

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No fue incluido el tema de riesgo sísmico en los tratamientos urbanisticos de consolidación, desarrollo y mejoramiento integral de los barrios de la ciudad. La DPAE tiene la responsabilidad de continuar con los proyectos de reducción de riesgos por sismo para mitigar la vulnerabilidad física y funcional de la ciudad, los cuales son muy pocos en la actualidad.

Perspectiva de un nivel riesgo aceptable por fenómenos de origen tecnológico Dentro del POT se permiten usos industriales en la ciudad pero se restringe su localización, y se condiciona su funcionamiento al cumplimiento de normas ambientales dentro de las cuales se exige a la industria brindar unas condiciones de seguridad para el entorno y un plan de emergencias y contingencia. Con esta decisión el Distrito transfiere la responsabilidad del manejo de los riesgos al particular y acepta la responsabilidad de generar instrumentos regulatorios y de control para evitar que estos riesgos privados se conviertan en riesgos públicos, condición que define el nivel de riesgo aceptable de la ciudad. Para el caso de las industrias y almacenamiento de productos en zonas no aprobada o definidas por el POT la responsabilidad se traslada directamente al propietario o responsable del proyecto toda vez que no esta dentro de las acciones reglamentarias. En el POT se definen dos parques industriales ecoeficientes cuyo objetivo es la concentración de la actividad industrial y de servicios asociados que permita optimizar el uso de los recursos e insumos y solo es permitido el desarrollo de nuevos establecimientos industriales dentro de los parques industriales ecoeficientes.

5.2 CONSIDERACIONES SOBRE EL CONCEPTO DE RIESGO ACEPTABLE Es necesario abordar el tema del riesgo aceptable por las implicaciones que tiene para el desarrollo de una ciudad, municipio o región, para ello se necesita profundizar sobre los criterios utilizados para definir el nivel de riesgo aceptable dentro de las políticas de planificación. La relación riesgo aceptable y la aproximación al desarrollo territorial futuro, el riesgo aceptable desde una la clasificación de indicadores y el riesgo aceptable en función de la seguridad de las personas son tres temas que se consideran importantes para avanzar en el desarrollo conceptual. El riesgo aceptable en función de la perspectiva territorial Para efectos de la planeación de plantea el desarrollo territorial desde las siguientes vías: Proferencia, Predicción, Previsión, Pronostico, Proyección y Prospectiva. Mediante estas

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técnicas se puede visualizar el futuro de la ciudad, el cual debe ser analizado de acuerdo a las actitudes de los actores frente a al incertidumbre y a las potencialidades del futuro. En un análisis de prospectiva territorial se puede encontrar que estos futuros pueden ser posibles, realizables y deseables. Los escenarios futuros pueden ser construidos a través de técnicas cualitativas o cuantitativas como Matriz de impacto cruzado, Modelos de simulación y Proyecciones estadísticas Para el análisis de cada escenario futuro se requiere incluir el análisis y evaluación de riesgos del territorio e implicaciones para cada escenario construido. Los análisis de riesgos corresponden a aproximaciones de lo que puede suceder en el futuro por lo tanto las técnicas empleadas para la construcción del escenario van a corresponder igualmente a técnica cualitativas y/o cuantitativas. Cuando se cruzan los escenarios futuros se escoge el más favorable y con menos implicaciones a cual se le denominara de riesgo aceptable. Al incluir en el análisis de escenarios futuros, los cambios alcanzados mediante los programas de reducción de riesgos se pueden ver claramente las estrategias para hacer realizable el escenario futuro, a través de una prospectiva territorial. Los riesgos pueden ser evitables, mitigables o incontrolables, por lo tanto la estrategia utilizada para su tratamiento es clave para alcanzar en un futuro un nivel de riesgo aceptable en el territorio. Riesgo aceptable en función de la seguridad de las personas Es necesario tener en cuenta los siguientes aspectos que definen el nivel de seguridad de las personas: -

La calidad de vida esta en función de las seguridades que tengan las personas. Las seguridades están amenazada por fenómenos naturales y sociales que modifican su calidad de vida. Los riesgos están en función de una serie de aspectos que igualmente relacionan la calidad de vida como son la pobreza, la vivienda, la educación, la salud y el deterioro ambiental. Cuando se busca alcanzar un nivel de riesgo socialmente aceptable es necesario mejorar la calidad de vida de las personas. La propuesta de ordenamiento territorial debe estar en función de mejorar la calidad de vida de los habitantes de una ciudad y sus futuras generaciones, por lo tanto la seguridad y la protección ante fenómenos naturales deben estar entre sus objetivos. La evaluación de escenarios de riesgos esperados en el territorio puede ser objeto de varias alternativas entre las cuales se encuentran: a) No hacer nada b) Aplazar la decisión para atender cada caso c) Dedicarse a la atención de emergencias y d) Atender en forma de prioridades por riesgos y crear mecanismos para controlar la ocupación de zonas de amenaza.

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La decisión que adopte una Administración genera consecuencias favorables o desfavorables para la comunidad. Se espera que las decisiones reduzcan los riesgo y brinde protección a las personas definiendo de esta forma un nivel de riesgo aceptable. Según el artículo 3o. De la ley 388, con el POT se busca mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales.

Necesariamente el esquema de aceptabilidad del riesgo gira en torno a lo social lo cual se puede observar en: la aceptación de los programas de reubicación, en la búsqueda de las familias por la implementación de programas de obras de mitigación y en los procesos de consolidación de las organizaciones sociales. Por el contrario, la no-aceptabilidad del riesgo puede estar enmarcado en la generación de conflictos sociales. La aceptabilidad del riesgo corresponde a la negociación entre lo técnico, lo social y lo político, proceso en el cual los diferentes actores tendrán como un escenario futuro común aquel que no presente pérdidas recurrentes, solamente los generados por fallas aleatorias. El riesgo aceptable en función de indicadores de gestión del riesgo El nivel de riesgo aceptable se puede cuantificar para establecer el valor mínimo y máximo de pérdidas esperadas. Los cuales se pueden establecer a partir del desarrollo de una serie de índices de riesgos, que ha su vez desarrollen un sistema de indicadores para cada uno de los factores relevantes en la construcción del riesgo y que contribuyan a la gestión del riesgo. El análisis de riesgo pude desarrollarse a partir de medir los indicadores de gestión de la entidad o entidades encargadas de la reducción de riesgos en la ciudad.

En conclusión el enfoque de llevar la ciudad a un nivel de riesgo aceptable es un planteamiento nuevo frente a la prevención de desastre y a su vez es un desarrollo interesante que tiene que ver con un proceso de largo plazo para el cual en este trabajo se dejan esbozados lineamientos y propuestas para el desarrollo del tema a partir de la organización de ordenamiento físico de la ciudad. 6. RECOMENDACIONES PARA LA GESTION DE RIESGOS A PARTIR DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOGOTA

1. En la formulación de los siguiente planes de desarrollo se deberán relacionar cada uno de estos planes y programas de manera que se realice la inversión directa con la sostenibilidad de los proyectos en forma coherente con el planeamiento de aceptabilidad del riesgo.

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2. Igualmente cada uno de estos planes debe ir íntimamente relacionado con los Planes Ambientales que corresponden a la interrelación entre los acciones inmediatas del Plan Prevención y Atención de emergencias y las aciones de largo plazo enmarcadas por el Plan Ambiental. 3. El sistema de información del POT debe estar relacionado con el Sistema de información de gestión de riesgos SIRE coordinado por la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias. 4. La Dirección de Prevención y Atención de Emergencias esta comprometida a desarrollar los siguientes instrumentos fundamentales para la reducción de riesgos como son: Los parámetros de diseño para las nuevas construcciones según el mapa de microzonificación sísmica Los términos de referencia para estudios detallados de riesgos por fenómenos de remoción en masa Complementación de estudios de Amenaza por inundación para todas las quebradas. Los términos de referencia para estudios de riesgo tecnológico. 5. La Dirección de Prevención y Atención de Emergencias debe establecer los criterios y parámetros a desarrollar en las zonas de tratamiento especial para la mitigación de riesgos que le permite aplicar los programas definidos para estas zonas 6. Diseñar programas de capacitación y Divulgación de temas relacionados con la reducción de riesgos con las familias de las zonas de tratamiento especial para la mitigación de riesgos definidas en el POT. 7. Establecer mecanismos agiles para actualización permanente de las zonas de protección por riesgo, 8. Coordinar con las entidades de control y vigilancia la demarcación de las zonas de protección por riesgo y definir mecanismos para evitar su ocupación y/o sanciones. 9. Revisar las implicaciones del modelo planteado por el POT en relación con la Región y el País, en el tema de las políticas de reducción de riesgos. 10. Desarrollar instrumentos de seguimiento que permitan monitorear el avance de los procesos y el establecimiento de normas para su regulación y aplicación. 11. El establecimiento de estos instrumentos de seguimiento debe estar relacionado con los indicadores relativos al nivel de riesgo aceptado para la ciudad, con el POT. 12. El Sistema Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias debe definir los indicadores de gestión de riesgo relacionados con las políticas de reducción de riesgos.

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13. Estos a su vez deben ser desarrollados al interior de cada una de las instituciones para cuantificar la reducción del riesgo de sus sistemas. 14. Al Departamento Administrativo de Planeación Distrital le corresponde desarrollar alrededor de cada uno de los programas estructurantes estos índices tal como se propuso en el programa de mejoramiento Integral. 15. La Dirección de Prevención y Atención de Emergencias debe desarrollar los instrumentos que permitan medir los indicadores de gestión de riesgos para el Sistema Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias 16. La Dirección de Prevención y Atención de Emergencias debe desarrollar y complementar los criterios planteados para definir un nivel de riesgo aceptable en la ciudad. 17. El tema del riesgo socialmente aceptable debe estudiarse desde las ciencias sociales partiendo de los estudios técnicos como los adelantados por la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias. 18. La aceptabilidad del riesgo es producto de un trabajo social ajustado a una decisiones políticas producto de las recomendaciones técnicas por parte de la Entidades encargadas de la redución del riesgo.

CONCLUSIONES 1. La ley 388 de 1997 incorpora la prevención de desastres como uno de sus objetivos, convirtiéndose de esta manera, en el principal instrumento de reducción de riesgos en un territorio. 2. El modelo del POT de Bogotá tiene como reto disminuir los factores de pobreza urbana, reducir las deficiencias urbanísticas y mejorar las calidades habitacionales de zonas marginales en el sur y el occidente, a partir del cual se definen los planes, programas y proyectos para atender a la población ubicada en zonas de alto riesgo los cuales fueron incluidos en los programas del POT. 3. Teniendo en cuenta que en el territorio de Bogotá se presenta fenómenos de remoción en masa altamente destructivos y en zonas puntuales fue necesario condicionar los futuros desarrollos urbanos a la realización de obras de mitigación para la aprobación de la licencia de urbanismo y de construcción como para alcanzar un nivel de riesgo aceptable.

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4. Teniendo en cuanta que los cauces naturales están controlados por estructuras hidráulicas las zonas de alta amenaza por inundación fueron correlacionadas con las zonas de ronda técnica y se clasificaron como áreas de protección por riesgos. 5. Existe la posibilidad de presentarse movimientos sísmicos importantes, por lo que es necesario que el código de construcciones de la ciudad adopte efectivamente los parámetros dados por el estudio de microzonificación sísmica. 6. La estrategia de prevención de desastres incorporada en el modelo de ordenamiento territorial parte de la delimitación de las zonas de alta amenaza, la propuesta de intervienen en las zonas de tratamiento especial para la reducción de riesgos y la protección de las zona de alto riesgo no mitigable, con la cual se espera que los resultados de reducción de riesgos sean mas efectivos. 7. El enfoque de llevar la ciudad a un nivel de riesgo aceptable es un planteamiento nuevo frente al prevención de desastre y a su vez es un desarrollo interesante que tiene que ver con un proceso de largo plazo para el cual en este trabajo se dejan esbozados lineamientos y propuestas para el desarrollo del tema a partir de la organización de ordenamiento físico de la ciudad. 8. En el POT de Bogotá, no se incluyo la reducción de riesgo sísmico dentro de los programas estructurantes de la ciudad con lo cual se esta aceptando un nivel de riesgo alto. 9. El Plan de Ordenamiento territorial debe tener una estrecha relación con el Plan para la Prevención y Atención de Emergencias, el Plan de Desarrollo y el Plan Ambienta, para lograr un desarrollo integral de la Ciudad. 10. Se entiende como estrategias, los lineamientos generales que permiten el desarrollo de la temática para alcanzar un objetivo especifico. Los niveles de riesgo aceptable corresponden al nivel de riesgo concertado que se asume para la ciudad basado en estudios técnicos, acuerdo social y decisión política. 11. Una vez conocido el nivel de amenaza es necesario identificar los elementos sometidos a riesgo en el sector considerado, definiendo un modelo de perdidas o efectos para la región (análisis de vulnerabilidad), para proseguir con la estimación de los daños de orden físico, social, económico o ambiental, que corresponde al análisis de riesgo. 12. Es fundamental empezar a desarrollar procedimientos para la imposición de afectaciones por riesgos que permitan compensar a los propietarios de los predios e iniciar un proceso de recuperación y rehabilitación e incorporarlos al espacio público. 13. Se recomienda utilizar los mapas de amenaza por fenómenos de remoción en masa, inundación y sísmico como determinantes del modelo de ordenamiento de un territorial.

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14. Se recomienda utilizar como mapas de riesgo: el mapa de tratamiento para la mitigación de riesgo y suelos de protección por riesgo. 15. Los mapas de amenazas deben estar asociadas a las estrategias de prevención y mitigación de riesgos definidas en los artículos reglamentarios del POT. 16. El manejo de riesgos debe incluir estrategias para las zonas ocupadas y zonas no ocupadas y para el desarrollo de actividades industriales en un territorio. 17. Es responsabilidad del Estado regular el uso del suelo definiendo un nivel de riesgo suficientemente bajo y la formulación de requerimientos para brindar la seguridad a las personas y sus bienes. 18. Para garantizar el cumplimiento de los objetivos del POT es necesario desarrollar instrumentos de seguimiento que permitan monitorear el avance de los procesos, dentro de los cuales se encuentra las políticas de reducción de riesgos. 19. Las estrategias para lograr incorporar en forma organizada los mapas y políticas de reducción de riesgo corresponden a un trabajo integral que va desde la consolidación teórica, desarrollo de metodológicas y de claridad para su aplicación. 20. La incorporación de políticas de reducción de riesgos en el POT permite plantearse una estrategia de largo plazo que lleve a la ciudad a pensar en definir su propio riesgo aceptable.

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