Hacia un nuevo modelo industrial_Idas y vueltas del desarrollo Argentino_Bernardo Kosacoff by Wilo Rodolfo Carpio

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BERNARDO KOSACOFF

HACIA UN NUEVO MODELO INDUSTRIAL IDAS Y VUELTAS DEL DESARROLLO ARGENTINO

CLAVES PARA TODOS COLECCIÓN DIRIGIDA POR JOSÉ NUN

C i

CAPITAL INTELECTUAL

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Director

José Nun

Editor general

Jorge Sigal

Edición

Luis Gruss

Coordinación

Cecilia Rodriguez

Corrección

Mariana Santángelo

Diagramación

Verónica Feinmann

Ilustración

Miguel Rep

Producción

Néstor Mazzei

ÍNDICE Introducción

Capítulo uno Primeras fases

Capítulo dos Después de la deuda (1982-1990)

Capítulo tres Plan de convertibilidad

Francisco Acuña de Figueroa 459 (1180) Buenos Aires, Argentina Teléfono: (+54 11) 4866-1881 1ª edición: 6.000 ejemplares

Capítulo cuatro Un contexto diferente

Impreso en Talleres Gráficos Nuevo Offset, Viel 1444, Cap. Fed., en abril de 2007. Distribuye en Cap. Fed. y GBA: Vaccaro, Sánchez y Cía. S.A. Distribuye en interior y exterior: D.I.S.A. Queda hecho el depósito que prevé la ley 11.723. Impreso en Argentina. Todos los derechos reservados. Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida sin permiso escrito del editor.

Capítulo cinco Hacia un nuevo modelo

Pedidos en Argentina: pedidos@capin.com.ar Pedidos desde el exterior: exterior@capin.com.ar

El autor

C i

CAPITAL INTELECTUAL

TAMBIÉN PRODUCE: Le Monde diplomatique, edición Cono Sur • Fem, femenina y singular Mirá Quién Vino, Vinos y Gastronomía • Pasión Celeste y Blanca • Estación Ciencia Fundadores de la Izquierda Latinoamericana 338.9 CDD

Kosacoff, Bernardo Hacia un nuevo modelo industrial: idas y vueltas del desarrollo argentino. 1a ed., Buenos Aires, Capital Intelectual, 2007 96 p.; 20x14 cm. (Claves para todos, dirigida por José Nun, Nº 67) ISBN 978-987-614-015-7 1. Desarrollo Industrial Argentino. I. Título

Escríbanos a info@capin.com.ar

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INTRODUCCIÓN

El proceso de industrialización en Argentina arranca a fines del siglo pasado acompañando al modelo agroexportador, vigente hasta la década del 30 del siglo pasado. A partir de ese momento la industria pasa a ocupar un lugar de privilegio en la economía argentina. Lo hace bajo la modalidad del proceso de sustitución de importaciones. En su segunda fase –que comenzó en 1958– las actividades industriales fueron el motor de crecimiento de la economía, creadoras de empleos y la base de la acumulación del capital. Asimismo, en esos años, se fue generando una capacidad tecnológica muy destacada en el ámbito latinoamericano. Pero a mediados de los años 70 este modelo de industrialización presentó un conjunto de dificultades. Éstas incluían aspectos relacionados con la propia organización industrial –escala de plantas muy reducida, falta de subcontratación y proveedores especializados, escasa competitividad internacional– y con el funcionamiento macroeconómico en general –fuertes transferencias de ingresos, saldos comerciales externos deficitarios, volatilidad–. Simultáneamente, el dinamismo de las sociedades de mayor industrialización estaba generando el pasaje a un nuevo esquema

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CAPÍTULO UNO

tecno-productivo, con modelos de organización de la producción industrial que incorporaban una lógica muy distinta a los modelos de producción masiva prevalecientes. Uno de los elementos clave que viabilizaron estos cambios fue el extraordinario desarrollo de la microelectrónica, que permitió operar el pasaje del mundo de lo electromecánico al mundo de lo electrónico. En contraposición, ante las dificultades de recrear el dinamismo industrial en la sociedad argentina, la respuesta local no pasó por aprovechar los acervos tecnológicos acumulados en la etapa anterior, para superar sus dificultades, sino por un intento de reforma estructural asociado a la apertura de la economía. Sin embargo, el fracaso de su instrumentación en el período 1976-1981 concluyó con un proceso de desarticulación productiva. Durante las décadas del ochenta y noventa se fue generando un modelo de organización de la producción de bienes industriales muy distinto al anterior modelo sustitutivo. Articuladas por los cambios en la frontera técnica internacional y el marco de inestabilidad e incertidumbre macroeconómica, se fueron gestando modificaciones a nivel institucional, sectorial, microeconómico y de inserción externa de la industria. Y a partir del colapso de la convertibilidad se está verificando la recuperación del sector manufacturero en la búsqueda de convertirse –nuevamente– en un pilar del desarrollo económico y social. El objetivo del presente trabajo es analizar las principales características del sector industrial argentino y las fases de su desarrollo en el proceso evolutivo de más de un siglo, en especial, sus rasgos estructurales en la década de 1980, los cambios acaecidos durante la instauración del Plan de Convertibilidad –entre 1991 y 2001–, las transformaciones que se generaron recientemente entre 2002 y 2006 y una evaluación final sobre las posibilidades de fortalecer la competitividad y los caminos del desarrollo industrial.

La estructura industrial de Argentina está sustentada en un largo sendero evolutivo de más de un siglo. A medida que la industria producía bienes fue generando simultáneamente procesos de aprendizaje e incorporación de tecnología, calificación permanente de los agentes económicos, un marco institucional y regulatorio, la inserción en la división internacional del trabajo, la organización económica de sus mercados y la articulación con otras actividades económicas. Los cambios significativos a través del tiempo, en cada uno de los aspectos señalados, fueron articulando la organización social para la producción de bienes manufacturados. En su evolución, la economía argentina se fue destacando por su grado de industrialización en el ámbito latinoamericano. Ahora bien, si el punto de comparación es el de los países más avanzados, sus rasgos centrales son los característicos de una economía semiindustrializada.

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PRIMERAS FASES

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Considerando la participación de las industrias manufactureras en el producto bruto interno en el período 1900-1990, se pueden observar los cambios más importantes en el grado de industrialización del país.

CUADRO UNO Participación de la industria manufacturera en el PBI (porcentajes) Período

Participación

1900-1909

15,35

1910-1919

16,54

1920-1929

18,65

1930-1939

21,06

1940-1949

24,22

1950-1959

24,80

1960-1969

28,18

1970-1979

27,23

1980-1990

23,60

Fuente: Datos del Banco Central disponibles en 1991.

La participación creciente e ininterrumpida de la industria en la economía argentina se extiende hasta mediados de la década del 70, punto en el cual se inicia un retroceso permanente de su importancia. Esta caída es de tal magnitud que el grado de industrialización de inicios de los noventa fue similar a los valores de la década del 40. A grandes rasgos se pueden individualizar tres grandes períodos en la industrialización argentina. El primero comienza alrededor de 1880, cuando el país modifica radicalmente su inserción internacional bajo el modelo agroexportador, y finaliza con la crisis

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de 1930. El segundo período se extiende hasta fines de 1970 en un marco de una economía semicerrada en el denominado modelo de industrialización sustitutivo de importaciones (ISI), que en sus cinco décadas abarca a su vez subperíodos diferenciados. El tercero, por último, se inicia con el fracaso de la política de apertura (1979-81) y con la larga desarticulación macroeconómica del país desde mediados de los setenta hasta 1990. El modelo agroexportador se basaba en la especialización argentina en la producción de granos y carnes a partir de la explotación de sus abundantes y competitivos recursos naturales. Desde su consolidación institucional el país generó una vigorosa inserción internacional en función de sus dinámicas exportaciones de bienes primarios y la importación de capitales y manufacturas, en una economía abierta y con regulación automática del patrón oro. Sus fluctuaciones económicas estaban asociadas a las condiciones climáticas –que afectaban el nivel de las cosechas– y al ciclo económico de Gran Bretaña, que era el principal articulador con el escenario internacional. Simultáneamente, comenzaron a aparecer las condiciones para una incipiente industrialización del país, que responden en gran medida a los “impulsos” que Alberto Hirschman describió 1 para América Latina. Entre ellos podemos mencionar: • La existencia de bienes competitivos del sector primario que requieren de algún tipo de transformación industrial final para exportarse (frigoríficos, tanino, cuero, lana, harinas, etc.). • La corriente inmigratoria europea con calificaciones previas en el área industrial.

1. Ver Hirschman, A., “La economía política de la industrialización a través de la sustitución de importaciones”, en El Trimestre Económico, Vol. XXXV, Nº 140, México, 1968.

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• El temprano desarrollo generalizado de la educación y la especialización técnica y profesional. • Las dificultades de abastecimiento externo en la Primera Guerra Mundial. • Las demandas derivadas de las producciones primarias y de infraestructura (los grandes talleres de mantenimiento ferroviario, maquinaria agrícola, cemento, etc.). • Los costos de transporte y las protecciones naturales. • El progresivo y acelerado aumento del tamaño del mercado interno. Estos factores determinaron que Argentina fuese desarrollando la estructura industrial más destacada de la región, que antes de la crisis del modelo ya representaba el 20 por ciento del PBI, con más de 50 mil establecimientos. El agotamiento de la expansión de la frontera agropecuaria, acompañado de la crisis internacional de 1929 y las conflictivas relaciones triangulares entre Argentina, Gran Bretaña y EE.UU., pusieron fin al funcionamiento del modelo agroexportador. El control de cambios de 1931, la vigencia de los permisos previos de importación en 1933, el desdoblamiento del mercado cambiario con el exterior y la elevación de los aranceles de importación –inducida fundamentalmente por motivos fiscales– son ilustrativos del nuevo funcionamiento de la economía, que en su cierre con el exterior fue paulatinamente reduciendo la importancia del comercio internacional en el PBI. Éstas fueron las condiciones en las cuales se desarrolló el primer subperíodo de la sustitución de importaciones. Tenía su punto de apoyo en la incipiente industrialización anterior y avanzó muy rápidamente en los tramos fáciles de la producción manufacturera. Las industrias productoras de bienes de consumo (alimentos, textiles, confecciones), los electrodomésticos, las maquinarias y metalurgia sencillas y la industria asociada a la construcción fueron las actividades más dinámicas

durante este subperíodo que continúa hasta el comienzo del primer gobierno de Perón en 1946. En esta nueva etapa que se extiende por una década, la industrialización se profundiza en forma acelerada. Se articula fundamentalmente por una expansión de las actividades existentes mediante la utilización intensiva de la mano de obra y un ensanchamiento del mercado interno, incorporando al mismo al conjunto de la población. El Estado pasa a tener un papel muy activo en la producción de insumos básicos y en la aplicación de una variada gama de instrumentos de política: administración de cuotas de importación, financiamiento –vía el Banco de Crédito Industrial y las líneas de redescuento del Banco Central–, promoción sectorial, mecanismos extra-arancelarios, etc. Con una clara especialización en la producción de bienes de consumo orientada exclusivamente hacia el mercado interno, el desarrollo industrial encontró obstáculos para mantener su dinamismo a medida que creció su obsolescencia tecnológica y que no tuvo posibilidades –empresariales y tecnológicas– de avanzar hacia procesos productivos más complejos, en un contexto de permanentes restricciones en su balance de pagos. A partir de 1958 se inicia el último subperíodo de la ISI, que se extiende hasta mediados de los setenta. Orientada hacia los complejos petroquímico y metal-mecánico (dentro de este último el automotriz fue el sector más representativo), la industria tuvo su desempeño más destacado, convirtiéndose en motor de crecimiento, generadora de empleo y base de la acumulación del capital. Con la masiva participación de filiales de empresas transnacionales se ocuparon progresivamente los casilleros vacíos de la matriz de insumoproducto, en el marco de una economía altamente protegida con el objetivo de lograr un mayor nivel de autoabastecimiento.

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ESQUEMA SIMPLIFICADO DE LAS FASES DEL DESARROLLO INDUSTRIAL ARGENTINO LA FIRMA Y EL ENTORNO

Agroexportador con Industrialización (1880 - 1929)

Sustitutivo, Mercado interno y Globalización (1930 - 1978)

Aperturista con Reestructuración (1979 - 1990)

ESCENARIO INTERNACIONAL

• Consolidación industrial • Hegemonía británica en la producción y las finanzas

• Producción fordista • Hegemonía americana y aparición de los NICs • Mercados protegidos

• Organización flexible • Crecimiento de Alemania, Japón y Sudeste Asiático • Bloques económicos • Globalización y concentración de producción • Internacionalización financiera

Inversión Directa Extranjera, asociada a infraestructura, financiamiento y captación de materias primas y recursos primarios

Inversión Directa Extranjera, asociada a la captación del mercado interno y los precios de los factores

Inversión Directa Extranjera, fuerte dinamismo asociado a la globalización, concentración y privatización

• Modelo agroexportador integrado al mundo con incipiente inducción a la industrialización • Consolidación institucional • Ciclo autorregulado

• Industrialización sustitutiva de importaciones • Fuerte participación estatal • Regulación estatal

• Programas permanentes de búsqueda de estabilización • Apertura comercial y financiera • Privatización y desregulación • Transformación productiva con heterogeneidad creciente

Alimentos Textiles Otros para consumo interno

Automotores Otros metalmecánicos Químicos

Acero y aluminio Petroquímica Pulpa y Papel Aceites vegetales

2. Destino

Exportación agroindustrial Mercado interno

Mercado interno

Exportación y mercado interno

3. Origen de la tecnología

Importación

Adaptación y desarrollo local de tecnologías alejadas de la “best practice”

Importación y adaptación a condiciones locales. Menor “gap” tecnológico en algunos sectores

4. Organización tecno-productiva

Dual: Sectores con tecnologías de punta (para exportación) y otros semi-artesanales (para mercado local)

Series cortas con rezagos tecnológicos Fordismo “idiosincrásico”

Heterogeneidad: Sectores con tecnologías y organización fordista Intentos de flexibilidad y cadenas de valor globales

LÍDERES

G.E. vinculados a la exportación PYMES

Empresas públicas Filiales de E.T. PYMES

G.E. de capital nacional Algunas PYMES Filiales de E.T.

FORMAS DE ORGANIZACIÓN

Grupos familiares

Empresas públicas Empresas familiares E.T.: Líderes en mercado local y marginales en el mundo.

Multifirmas

MARCO GLOBAL

INDUSTRIAL 1. Sectores dinámicos

Fuente: R. Bisang, M. Fuchs y B. Kosacoff, “Internacionalización de empresas industriales argentinas”, Proyecto Volkswagen-Stiftung Ref. II/67/066, The transformation of the Argentine economic system. Industry and international trade, Oficina de la CEPAL en Buenos Aires, 1992.

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Estos cambios generaron un acelerado proceso de desarrollo tecnológico basado en la incorporación de tecnologías de los países desarrollados, con significativas adaptaciones al medio local. Esto determinó la réplica de las producciones con un fuerte contenido localista. La producción de series cortas en plantas orientadas al mercado interno (con escalas de producción en promedio diez veces menores a una similar ubicada en la frontera técnica), el elevado nivel de integración de la producción (por el escaso desarrollo de proveedores y subcontratistas especializados) y el alto grado de apertura del mix de producción, eran algunos de los problemas de competitividad internacional que se observaban en la estructura industrial argentina. Las restricciones macroeconómicas de Argentina se constituían en un obstáculo para financiar las transferencias de ingresos hacia las actividades industriales. Simultáneamente, la particular posición deficitaria de la industria en el comercio internacional restringía las posibilidades de crecimiento sostenido sin generar crisis en el balance de pagos. La percepción de estos problemas condujo a buscar mecanismos dentro de la propia ISI. Por un lado, la política de incentivos a la exportación de manufacturas buscaba generar las escasas divisas, expandir un mercado interno con signos de agotamiento e impulsar la competitividad global de la industria. Sus resultados no fueron menores: mientras que en 1960 las manufacturas no tradicionales prácticamente no se exportaban, en 1975 representaban una cuarta parte de las exportaciones del país. Por otro lado, se buscaba la profundización de la ISI, en la cual la oferta de algunos insumos básicos (acero, aluminio, papel, petroquímica, etc.) era fuertemente dependiente de la importación. Esto motivó la promoción de estas actividades en función de un ahorro de divisas y de la posibilidad de ensanchar la base del mercado interno, a partir de los encadenamientos posteriores de estas

industrias con actividades de alto valor agregado y generación 2 de empleo. Asimismo, la continuidad de los sistemas de promoción, el papel de las empresas del Estado y la utilización del poder de compra y el programa de inversiones del sector público eran algunos de los instrumentos privilegiados.

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QUIEBRE DE UN MODELO La política económica iniciada en abril de 1976 cambió profundamente las orientaciones de las actividades industriales. Basado en una filosofía de total confianza en los mecanismos del mercado y en el papel subsidiario del Estado, se estableció un programa de liberalización y posterior apertura externa que proponía la eliminación del conjunto de regulaciones, subsidios y privilegios. Se pro3 curaba así modernizar e incrementar la eficiencia de la economía. En relación con esta fase de la política industrial se pueden señalar dos subperíodos que tienen su corte hacia fines de 1978. El primero de ellos se caracteriza por la recuperación de la producción de bienes de consumo durable y de capital, asociada a la creciente inversión y a la redistribución regresiva de los ingresos. En este período de sinceramiento de la economía, se comienza

2. Su puesta en marcha en la década del ochenta, en el proceso de desarticulación de la ISI, generó cambios estructurales significativos, pero con resultados distintos a los planeados. 3. Ver, Canitrot, A., La política de apertura económica (1976-81) y sus efectos sobre el empleo y los salarios. Un estudio macroeconómico, Proyecto PNUD/OIT, 1983; Schvarzer, J., Martínez de Hoz: La lógica política de la política económica, CISEA, Buenos Aires, 1983; Sourrouille, J.V., Kosacoff, B. y Lucangeli, J. ,Transnacionalización y política económica en la Argentina, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1985; Damill, M., Fanelli, J.M., Frenkel, R. y Rozenwurcel, G., Las relaciones financieras en la economía argentina, Ediciones del IDES Nº 15, Buenos Aires, 1988; Rodríguez, C., “El plan argentino de estabilización del 20 de diciembre”, CEMA, Documento de trabajo Nº 5, Buenos Aires, 1979.

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4. Ver Berlinsky, J., Protección arancelaria de actividades seleccionadas de la industria manufacturera argentina, Ministerio de Economía, Buenos Aires, 1977; Nogués, J., “Protección nominal y efectiva: impacto de las reformas arancelarias durante 1976-77”, en Ensayos Económicos Nº 8, B.C.R.A., Buenos Aires, 1978. 5. Desde la crisis de 1930 hasta esta fecha el sistema financiero argentino se caracterizó por la regulación del Banco Central de líneas de redescuento para el otorgamiento de créditos, con tasas de interés altamente negativas; teniendo las empresas industriales una posición privilegiada en su asignación.

con la política arancelaria, la asignación de recursos favorecería el incremento de la productividad global, desaparecerían los sectores menos eficientes y se desarrollarían las actividades con ventajas comparativas a escala internacional. Sin embargo, la convergencia no se logró. En los bienes transables con el exterior el ajuste fue lento e imperfecto; en los bienes no transables, los mecanismos previstos tampoco tuvieron los efectos esperados. La evolución de la tasa de interés interna fue altamente afectada por una sobretasa creciente motivada por la incertidumbre y los elevados costos de la intermediación financiera. Por su parte, el tipo de cambio, que estaba prefijado con una previsión inflacionaria menor a la real, se caracterizaba por una permanente subvaluación de las divisas. Esta sobrevaloración del peso en conjunción con las rebajas arancelarias afectó fuertemente la balanza comercial y permitió la entrada masiva de productos importados. La entrada de capitales externos compensaba el déficit de la cuenta corriente con un incremento significativo del endeudamiento con el exterior. Estos movimientos –que afectaban seriamente el balance de pagos– preanunciaban una devaluación del tipo de cambio en un mercado de capitales de alta liquidez, atento al muy corto plazo de colocación de los depósitos. En adición, la política fiscal no fue lo suficientemente prolija y continuaron su curso importantes transferencias de ingresos de difícil justificación y ausentes de evaluación. A todo esto se sumaba un clima de cambio de autoridades políticas y económicas. En consecuencia, las primas de riesgo por la colocación de capitales externos se elevaron considerablemente, con el consiguiente aumento de las tasas de interés. En este contexto, el sector industrial sufrió la crisis más profunda de su historia por la conjunción de varios factores negativos. Entre ellos sobresale la contracción de los mercados, por los bajos niveles de demanda de productos industriales locales, tanto interna por la competencia de productos importados, como

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con la reducción de los aranceles de importación. A pesar de su fuerte baja –en promedio descienden 40 puntos, del 90 al 50 por ciento–, en estos tres primeros años no aumentan significativamente las importaciones. Este fenómeno tiene su explicación en los incrementos de competitividad, que determinaron la existencia de una fuerte redundancia en las tarifas, y por otra parte, en el mantenimiento de un tipo de cambio elevado. Por otro lado, la sanción, en 1977, de la reforma financiera libera la tasa de interés y crea un 5 mecanismo totalmente distinto para la asignación de los créditos. El segundo subperíodo se inicia hacia fines de 1978 al instrumentarse la versión de economía abierta de la escuela monetarista (enfoque monetario del balance de pagos). La aplicación de esta política tenía como objetivo igualar la tasa inflacionaria interna con la externa, ajustándose esta última a la tasa de devaluación del tipo de cambio. Éste se determinaba con un cronograma que fijaba un ritmo de devaluación continuamente decreciente en el tiempo, en un contexto de creciente apertura de la economía al exterior (tanto en el mercado de capital como en el de bienes); ello suponía la convergencia de las tasas de interés y de inflación internas con las correspondientes internacionales. En este esquema de política monetaria pasiva, se suponía un período de transición determinado por la distinta velocidad de ajuste en los precios de los productos según se comerciaran o no en el mercado internacional. Una vez que se lograra la convergencia, quedaría establecido un nuevo esquema de precios relativos. A su vez, en combinación

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externa por el fuerte atraso del tipo de cambio. A su vez, las altas tasas de interés –que superaban largamente toda posibilidad de rentabilidad productiva– llevaron a las empresas a niveles de endeu6 damiento que en muchos casos superaron el valor de sus activos. Con el cambio de autoridades dentro del régimen militar en marzo de 1981 se inicia un proceso caracterizado por la adopción de medidas de corto plazo tendientes a solucionar los problemas más urgentes de los sectores productivos. No obstante, también en este período continúa el estancamiento del sector industrial, en un contexto de permanentes devaluaciones de la moneda y persistencia de tasas de interés positivas. Los empresarios centraron sus reclamos en la necesidad de solucionar sus críticos problemas de endeudamiento. Hacia mediados de 1982, se establece un sistema de financiamiento de mediano plazo de las firmas basado en tasas de interés reguladas, que asociadas al creciente ritmo inflacionario provocaron una verdadera licuación de los pasivos de las empresas y un fuerte alivio a las instituciones financieras. Asimismo, con la implantación de seguros de cambio, el Estado se hizo cargo de la mayor parte de la deuda externa del sector privado. A través de estos dos mecanismos se socializaron las pérdidas del sector empresarial. La revalorización del tipo de cambio y las restricciones a las importaciones resultantes del abultado endeudamiento externo –cuyos pagos de intereses superaban toda previsión optimista del saldo de la balanza comercial–, generaron nuevamente condiciones de protección del sector industrial. El coeficiente de importaciones de la economía argentina volvió a niveles próximos a los vigentes antes de la política de apertura.

CAPÍTULO DOS DESPUÉS DE LA DEUDA (1982-1990)

El plano macroeconómico local ha sido el eje articulador de gran 7 parte de las transformaciones ocurridas en el período 1982-1990. La aplicación del enfoque monetario del balance de pagos –en diciembre de 1978– fue el punto de quiebre del modelo de industrialización anterior. El fracaso de esta política y la crisis de endeudamiento externo resultante generaron en la década del 80 condiciones de inestabilidad e incertidumbre del marco macroeconómico que abarcaron los desequilibrios de las cuentas fiscales y externas y la fragilidad del sistema financiero, entre otras

6. Los fuertes cambios en los precios relativos de la época, que favorecían a las actividades de servicios y de producción de bienes no transables con el exterior, motivaron el pago de fuertes tasas de interés reales a los sectores industriales de bienes transables –que sufrieron profundos atrasos relativos de sus precios–.

7. Para un análisis más detallado de las condiciones macroeconómicas, ver, entre otros, Bonvecchi, C., El comercio internacional de manufacturas de la Argentina 1974-80, capítulos 1 y 2, CEPAL-ALADI, 1992; Heymann, D., Tres ensayos sobre inflación y políticas de estabilización, Estudios e Informes de la CEPAL Nº 63; Machinea, J.L., “Stabilization under Alfonsin’s government a frustrated attempt”, Documento del CEDES Nº 42, Buenos Aires, 1990; Carciofi, R., La desarticulación del pacto fiscal, Documento Nº 36, CEPAL, Buenos Aires, 1990; Damill, M., et al., Déficit fiscal, deuda externa y desequilibrio financiero, Ed. Tesis, Buenos Aires, 1989.

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cosas. La necesaria estabilización de la economía no sólo fue un objetivo permanente, sino que se convirtió en un camino ineludible a partir del conjunto de perturbaciones del funcionamiento de la economía, que tuvieron en los episodios hiperinflacionarios generados a partir de 1989 sus manifestaciones más crudas. Los condicionantes externos, la necesidad de consistencia y persistencia de las políticas estabilizadoras y el contenido de las mismas ocuparon la atención de la sociedad argentina. La crisis de la deuda externa en 1982 revirtió el signo de las transferencias netas de recursos del exterior, producto de la interrupción de los flujos de capital y el aumento de las tasas de interés internacional. Los efectos inmediatos fueron el renacimiento y la agudización del desequilibrio estructural externo de la economía, pero acompañado ahora por la crisis de financiamiento del sector público. Estos dos desequilibrios básicos se complementaban con la dinámica de funcionamiento de la economía en el corto plazo, en la cual el régimen de alta inflación y la fragilidad financiera amplificaban y profundizaban los efectos de las medidas adoptadas para corregir los desajustes. El desafío de la política económica pasaba por la eficiencia para alcanzar los objetivos de equilibrar los desajustes estructurales y, al mismo tiempo, reducir la inflación sin incurrir en costos excesivos en términos de producción, empleo y salarios reales. El desequilibrio externo puede ser caracterizado por el desbalance entre la corriente de ingresos que el país estaba en condiciones de generar y la magnitud de los compromisos de pagos externos que el stock de la deuda existente imponía. La búsqueda de fuertes excedentes de comercio exterior, a partir de devaluaciones de la moneda local y contracción del gasto interno, determinaron el incremento de las exportaciones y la violenta reducción de las importaciones y de la inversión. Sin embargo, la naturaleza financiera de la restricción externa se evidenciaba en el déficit de la

cuenta corriente del balance de pagos, con la particular posición desfavorable del sector público, producto del proceso de estatización de la deuda externa privada. A su vez, el deterioro de los términos de intercambio erosionó fuertemente el esfuerzo exportador. Las cuentas fiscales estaban caracterizadas por el creciente nivel del gasto público y su falta de correlato en los descendentes ingresos tributarios. Su habitual forma de financiamiento en el pasado (endeudamiento externo e interno y el impuesto inflacionario) con la crisis y estatización de la deuda externa se desarticula en un contexto de agudización de los desequilibrios fiscales. El régimen de alta inflación persistente generó una elevada elasticidad en sus mecanismos de propagación con tasas altas y volátiles. A su vez, la fragilidad financiera determinada por el proceso de desmonetización y la ausencia de financiamiento externo, fue uno de los principales obstáculos para el manejo de la política económica. La atención de la deuda externa, a cargo del sector público, y la existencia de superávit comerciales generados por el sector privado, plantearon muy agudamente las dificultades fiscales para la compra de los excedentes de divisas. Para obtener esos fondos el sector público debió aumentar su superávit, o financiarse vía emisión o colocación de deuda pública interna, o incurrir en atrasos en los compromisos externos. Cada una de estas opciones generaba dificultades y efectos no deseados. A su vez, estos desequilibrios macroeconómicos produjeron una permanente incertidumbre que deterioró los procesos de inversión e impulsó una marcada exportación de capitales. En el período descrito se destacaron tres programas económicos: el Austral, el Primavera y el Bunge y Born. Todos ellos compartieron el objetivo de incorporar medidas que implicaran –junto con la obtención de resultados benéficos en la balanza comercial– un mayor control de la demanda agregada nominal, una corrección de los precios relativos e intentos de orientar el proceso de forma-

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ción de las expectativas. En todos los casos se puede señalar la presencia de dificultades para sostener resultados fiscales compatibles con las posibilidades de financiamiento interno, externo y monetario, y, como consecuencia, la creciente toma de conciencia de la necesidad de realizar reformas estructurales. Entre 1980 y 1990 se observó una evolución poco alentadora de los principales indicadores económicos con un alto costo social en el proceso de ajuste. Sólo las exportaciones mostraron un signo positivo con un crecimiento del 78 por ciento entre 1980 y 1990. El resto de los indicadores evidencia el profundo deterioro de la economía. El PBI disminuyó un 9,4 por ciento; el PBI industrial el 24 por ciento; el consumo el 15,8 por ciento; las importaciones un 58,9 por ciento; la inversión el 70,1 por ciento, y el ingreso por habitante un 25 por ciento. A su vez, la tasa de desocupación abierta se duplicó, el nivel de empleo manufacturero disminuyó en torno del 30 por ciento y el salario medio real industrial en 1990 fue un 24 por ciento más bajo que a inicios de la década anterior. En forma complementaria se observa un proceso de concentración del ingreso asociado a una mayor regresividad en su distribución y la agudización de las condiciones de pobreza extrema. Estas nuevas condiciones generaron cambios significativos a nivel sectorial y microeconómico. Como resultado (a diferencia de las etapas anteriores en las cuales el sector industrial era el motor de desarrollo de la economía), el período 1975-1990 se caracterizó por los siguientes rasgos: 1. Estancamiento de las actividades manufactureras, perdiendo más del 5 por ciento de su participación en el PBI. 2. No generación de nuevos empleos en un contexto de serias dificultades estructurales en el mercado de trabajo. 3. Niveles de inversión menores a la amortización del capital –produciéndose la descapitalización del sector–.

Sin embargo sería incorrecto considerar que a inicios de los años 90 los argentinos nos encontrábamos con un sector manufacturero estancado y deteriorado que producía bienes bajo la misma forma de organización social vigente durante el modelo sustitutivo de importaciones. Las actividades industriales habían sufrido un conjunto de profundas transformaciones estructurales que, a modo de síntesis, podría caracterizarse como un proceso de reestructuración regresiva y de creciente heterogeneidad. El carácter regresivo estaba dado básicamente por dos elementos. El primero de ellos: la incapacidad de la economía para basar su reestructuración industrial en los aspectos positivos desarrolados durante las cuatro décadas de la sustitución de importaciones, en las que se acumularon conocimientos, habilidades, capacidades de ingeniería, equipamientos, recursos humanos, bases empresariales, etc. Estos elementos estuvieron asociados a serios problemas de funcionamiento que determinaron el agotamiento de dicho modelo. Una asignación eficiente de los recursos hubiese sido aquella que lograra la superación de estas dificultades, pero que rescatara los acervos positivos. A nivel empresarial, sectorial, tecnológico y de los recursos humanos se encuentran innumerables ejemplos en los cuales no se siguió este criterio. El segundo de los elementos se refiere a las transferencias de ingresos asociadas al proceso de reestructuración. La nueva especialización e inserción externa resultante de la industria argentina no se adecuaron a la dotación de factores y a la generación de ventajas competitivas dinámicas. Por otra parte, el deterioro de las políticas públicas sociales (educación, salud, vivienda, infraestructura) que acompañó la desarticulación fiscal del país, afectó a la equidad de la sociedad, y a su vez a la competitividad sistémica de la economía. Por otro lado, el carácter de creciente heterogeneidad está determinado por el desempeño muy diferenciado a nivel sectorial

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y, en particular, a nivel empresarial. El estancamiento agregado se descompone en el desmantelamiento, atraso y reducción de muchas firmas y, en forma complementaria, en el desarrollo de otras empresas que crecen y modernizan sus estructuras productivas. Las evidencias empíricas de desempeños microeconómicos exitosos fueron abundantes; sin embargo, la sumatoria de los mismos no tuvo la fuerza macroeconómica para definir un nuevo sendero de crecimiento.

8. Algunas de las contribuciones globales que pueden consultarse son: Kosacoff, B. y Azpiazu, D., La industria argentina: desarrollo y cambios estructurales, CEAL, Buenos Aires, 1989; Katz, J. y Kosacoff, B., El proceso de industrialización en la Argentina: evolución, retroceso y prospectiva, CEAL, Buenos Aires, 1989; Chudnovsky, D., La reestructuración industrial argentina en el contexto macroeconómico e internacional, CENIT, Buenos Aires, 1991; Nochteff, N., “Reestructuración industrial en la Argentina: regresión estructural e insuficiencia de los enfoques predominantes”, en Desarrollo Económico, Nº 120, Buenos Aires, 1991.

de la ocupación de franjas con demanda atrasada en el mercado doméstico y complementada con incipientes exportaciones en los años setenta. Estas actividades, junto con la industria alimenticia, representaban más del 60 por ciento del producto industrial. A mediados de los años setenta, la estructura industrial argentina estaba caracterizada por una alta diversificación de sus actividades, coincidente con el objetivo de la sustitución de importaciones de maximizar el aprovisionamiento local de bienes manufacturados. Sin embargo, en comparación con las sociedades más industrializadas, se observaban claramente dos rasgos locales: el escaso desarrollo de la industria de bienes de capital y el de las industrias productoras de bienes intermedios de uso difundido (aluminio, papel, acero, petroquímica, etc.) En relación con el escaso desarrollo de la industria de bienes de capital, no es casual que esta característica sea compartida con la mayoría de los países de industrialización intermedia. Los requerimientos de innovaciones mayores, las economías de escala tecnológica, la articulación con el Sistema Innovativo Nacional y la necesidad de una clara política nacional, han sido insalvables barreras para su desarrollo. En cambio, la profundización de la sustitución de importaciones en las industrias de insumos estuvo priorizada en todos los planes de desarrollo elaborados durante el período sustitutivo y paradójicamente recibió un mayor impulso durante la apertura de la economía en 1976-1981, evidenciando la desarticulación de las políticas y generando el cambio más importante de la estructura industrial en la década del 80. En el período 1975-1990, la actividad industrial disminuyó en un 25 por ciento, en un proceso con baja productividad en la economía que determinó que la industria disminuyera su participación en el PBI del 28,3 por ciento al 20,7 por ciento. En ese contexto los comportamientos microeconómicos y sectoriales fueron muy diferenciados. Existió un conjunto de reestructuraciones

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EL PRODUCTO INDUSTRIAL En un contexto caracterizado por el estancamiento de la producción, en los últimos quince años la industria no sólo disminuyó notablemente su participación en el PBI sino que, simultáneamente, se generó una profunda transformación en el tejido industrial, caracterizada por el incremento de la concentración y la heterogeneidad estructural, con cambios significativos en la especiali8 zación intra-industrial. En la década anterior (1964-1974), la industria, a partir del aumento de la tasa de inversión, creció al 7 por ciento anual e incrementó su participación en el PBI del 25 por ciento al 28 por ciento, con un fuerte proceso de absorción de empleo, crecimiento de la productividad, mejora de los salarios reales y caída de sus precios relativos. Los complejos metalmecánicos y petroquímicos fueron los que dinamizaron esta excelente performance industrial a través

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e incrementos de competitividad, en muchos casos complementados con desmantelamientos de firmas, equipos de ingeniería y recursos humanos calificados. El resultado fue el estancamiento, ya que la sumatoria de situaciones exitosas no fue suficiente para generar un modelo de desarrollo sostenible en el mediano plazo. En forma estilizada, los cambios sectoriales más significativos estuvieron asociados a los siguientes factores: a. Industrias que incrementaron simultáneamente su producción y su participación en el producto industrial: Los casos más destacados están asociados a las industrias de insumos intermedios. La industria metálica básica creció entre 1970 y 1990 al 2,3 por ciento anual y la industria química al 1,4 por ciento anual. Ambos sectores representaban menos del 20 por ciento del producto industrial en la década del 70, incrementando su participación a casi el 30 por ciento en 1990. b. Industrias estancadas con aumento de participación en el producto industrial: El sector de alimentos y bebidas mantiene su nivel de actividad, pero frente a la pobre performance global de la industria, incrementó su participación en el producto industrial del 21,7 por ciento al 26,5 por ciento entre 1970 y 1990. c. Industrias con caídas en su nivel de actividad y en su participación en el producto industrial: En primer lugar se destaca el sector de maquinarias y equipos, que entre 1970 y 1990 disminuye su actividad a una tasa anual del -1,6 por ciento. Esta caída es de tal magnitud que en 1990 produce menos de la mitad de los bienes que producía a mediados de los setenta. De esta forma no sorprende que su participación actual en el producto industrial sea menor al 20 por ciento, mientras que en 1977 había sido del 31,6 por ciento. Con igual comportamiento se observa un conjunto de industrias asociadas al consumo y a la construcción, como son los textiles y confecciones, maderas y muebles, y minerales no metálicos.

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Estos cambios a nivel agregado aparecen claramente ejemplificados en los volúmenes físicos de algunos productos altamente representativos de la actividad industrial generados entre 1970 y 1990. En relación con los insumos, se nota el crecimiento de los productos petroquímicos, papel y celulosa, aluminio, acero y laminados. En contraposición, la producción de máquinas herramientas y tractores del trienio 1988-90, en comparación con el de 1973-75, es una cuarta parte y la de automotores menos de la mitad. Asimismo, se observa un crecimiento significativo de los recursos energéticos, en particular del gas. Por último, en los productos alimenticios es notable el crecimiento de los aceites vegetales, mientras que la producción de los frigoríficos y de azúcar decae. Estos cambios en la especialización sectorial de la industria argentina se generaron en el marco de un estancamiento de la demanda doméstica y en el sorprendente dinamismo exportador de la década del 80. Las actividades que más crecieron estuvieron asociadas a la expansión de la dotación de recursos naturales y al desarrollo de grandes plantas de insumos, de procesos continuos intensivos en capital, que no avanzaron en los encadenamientos hacia bienes diferenciados con mayor valor agregado. En cambio, se han desmantelado actividades más asociadas al uso intensivo de recursos humanos calificados y de fuertes requerimientos de esfuerzos tecnológicos. En particular, el complejo metalmecánico y electrónico, que en el escenario internacional pasa a ocupar un lugar destacado en su transición de la electromecánica a la electrónica; en el orbe doméstico, a pesar de su excelente punto de partida, pierde posiciones relativas en forma significativa.

EL EMPLEO Las características centrales del mercado de trabajo durante el período sustitutivo se han modificado radicalmente durante los

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últimos quince años. En aquella etapa de la industrialización, Argentina se destacaba en América latina por los altos niveles de calificación de su mano de obra –fenómeno derivado de sus corrientes inmigratorias–, los aprendizajes en el desarrollo tecnológico local y la expansión de la educación formal, en todos sus niveles y abarcando casi el total de la sociedad. En general no se observaban serios problemas de empleo; este rasgo se tornaba evidente en los bajos niveles de desocupación abierta y en una reducida importancia del trabajo informal. Este segmento del mercado de trabajo, en comparación con otros países de la región, no tenía las características típicas de refugio y estaba asociado a remuneraciones no muy bajas y con una relativa estabilidad. Un factor determinante de esta estructura ocupacional estaba dado por la propia dinámica del lento crecimiento de la población económicamente activa, que por este comportamiento no se constituía en un factor de presión sobre el mercado formal de trabajo. La recepción de inmigrantes vecinos, en general en fuentes de trabajo de baja calificación, era un complemento del mercado de trabajo en los períodos de expansión del nivel de actividad. Por otra parte, el sindicalismo jugaba un papel central en el mercado laboral, en particular en la determinación de los salarios. De esta forma, el nivel de remuneraciones reales se caracterizaba por ser más elevado y menos disperso que en otros países latinoamericanos, y resultaba en una relativa mejor distribución de los ingresos y menores signos de pobreza y marginalidad. En este contexto, el sector industrial era el factor clave para la absorción de nuevos puestos de trabajo y para la movilidad social ascendente de la población, viabilizando la posibilidad de obtener un empleo luego de una adecuada educación formal. Asimismo se verificaba una asociación positiva entre incrementos de productividad y mejoras del salario real.

A partir de 1975 comienza una tendencia que se extiende hasta la actualidad: se estanca la ocupación industrial, con una creciente heterogeneidad, una desarticulación en la formación de recursos humanos y una pronunciada caída en el nivel de calidad de vida de la población. Algunos de los aspectos más destacados de 9 este período se trabajan en los párrafos que siguen. Los niveles de ocupación industrial de 1990 son similares a los de 1973 y más bajos que los de 1974/75. Esta pérdida de generación de empleos manufactureros se da en un contexto de creciente heterogeneidad. Las pequeñas y medianas empresas generaron un aumento de la ocupación del 25 por ciento, asociado a un estancamiento de su producción y por lo tanto a una caída de productividad. En contraposición, las grandes empresas expulsaron fuertemente personal con una importante incidencia en el aumento de la productividad. Un conjunto de factores incide en el incremento de la productividad de las grandes empresas. El período 1973/75 estuvo caracterizado por la existencia de sobreempleo en las plantas industriales, producto de las condiciones de protección y sindicalización. A partir de 1976 se inicia un lustro de permanente eliminación del sobreempleo y de pérdida de poder sindical. A su vez, la incorporación de maquinarias y equipos, en particular entre 1978 y 1980, y los fuertes cambios organizacionales, asociados a tecnologías desincorporadas, determinaron los cambios señalados. En forma estilizada, el cambio de especialización productiva en la estructura industrial se caracterizó por el crecimiento de actividades de escala intensiva en capital y/o recursos naturales, frente a una pérdida relativa de las industrias metalmecánicas y de bienes

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9. Para un análisis más detallado, ver Beccaria, L., “Reestructuración, Empleo y Salarios en la Argentina”, Proyecto Fundación Volkswagen/CEPAL, Buenos Aires, 1992.

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intensivos en el uso de mano de obra, en particular en los tramos de mayor calificación. Estos cambios determinaron una menor elasticidad del empleo frente a la producción y a la inversión, y a su vez una menor demanda en las calificaciones para los nuevos puestos de trabajo. El incremento del grado de subutilización de mano de obra fue primero suavizado por el efecto del trabajador desalentado por la baja de salarios y el incremento de la informalidad. A medida que la tendencia se profundizaba se verificó un notable crecimiento de la tasa de desocupación (del 4,2 por ciento en 1974 al 7,4 por ciento en 1990) y de la tasa de subocupación (del 5 por ciento en 1974 al 9 por ciento en 1990). De esta forma, el mercado de trabajo no estructurado se convierte en refugio, con una fuerte disminución relativa del trabajo formal. Dentro de este último se produce a su vez una pérdida de importancia del empleo industrial, con un incremento de la terciarización de baja productividad en los sectores de servicios. El conjunto de estos cambios tienden hacia una “des-salarización”, con el incremento del autoempleo y el cuentapropismo. Este proceso estuvo articulado con una baja casi permanente del salario real, que en 1990 era un tercio menor al de 1974; la caída de la demanda de trabajo, los cambios de composición sectorial y el deterioro de las estructuras sindicales fueron determinantes. Asociado al fuerte proceso de concentración económica, la participación de las remuneraciones en el ingreso nacional cae permanentemente (del 45 por ciento en 1974 al 32 por ciento en 1990), con un incremento notable del porcentaje de hogares pobres (del 8 por ciento en 1980 al 27 por ciento en 1990). Esta regresividad en la distribución del ingreso se vio profundamente complementada por la caída per cápita y una mala asignación de gastos sociales que condujeron al deterioro global de los servicios públicos, afectando especialmente a los sectores de menos ingresos.

LAS INVERSIONES En relación con el proceso de inversiones se observa un conjunto de fuerzas contrapuestas; la resultante es el incremento de la heterogeneidad estructural al interior de las actividades industriales con un aumento de la edad media del equipamiento, asociado recientemente con un ritmo menor de reposición al de su amortización. Existe un conjunto de indicadores que evidencian una ruptura y un deterioro en el flujo de incorporaciones de maquinarias y equipos en el sector industrial. En este sentido, la relación entre las inversiones y el PBI –que en la década del 70 estaba en valores cercanos al 23 por ciento– disminuyó a menos 10 de la mitad. La vigencia de altas tasas de interés reales positivas en contraposición a su signo negativo en el pasado desvió recursos hacia colocaciones fuera de la industria. El fuerte incremento de la trasnacionalización del ahorro; la inexistencia de un mercado de capitales de largo plazo; la persistencia de la inestabilidad, la incertidumbre y la inflación, entre otros factores, crearon adicionalmente condiciones sumamente adversas para el proceso de inversiones. En suma: la descapitalización y la pérdida del dinamismo en la acumulación del capital en el sector industrial han sido, en forma global, uno de los hechos más negativos de la industrialización durante este período En sentido opuesto pueden citarse un conjunto de factores que indujeron a la formación de capital en diversas firmas y sectores. Como veremos más adelante, el conjunto de sistemas promocionales de la inversión industrial fue una fuente de subsidios muy fuerte, a la que se adicionaron otros mecanismos,

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10. La caída del coeficiente de inversión se dio tanto en la inversión del sector privado como en la del sector público. En esta última se verifica una alta correlación entre su nivel y su impacto inductor sobre la inversión en el sector industrial.

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como la capitalización de la deuda externa . Asimismo, la sobrevaloración de la moneda durante el período 1978-81 determinó una importante incorporación de máquinas y equipo de origen importado. Las líneas crediticias del Banco Nacional de Desarrollo para la compra de bienes de capital y los créditos preferenciales de organismos internacionales y de los gobiernos de España e Italia también favorecieron la introducción de nuevo equipamiento. En igual sentido y a pesar de los efectos negativos de la tasa de interés positiva antes mencionados, la vigencia de la misma –asociada a su vez a otros factores– tuvo un impacto muy importante sobre la organización del trabajo industrial. El fuerte peso financiero del manejo ineficiente de stocks excesivos, de procesos discontinuos asociados a tiempos muertos, de falta de organización en los sistemas de compras, determinaron la gradual incorporación al lay out de producción de tecnologías de automatización que abarcan el control de procesos, el manejo de inventarios, la mejora de los sistemas de control de calidad, entre otros. La incipiente difusión de nuevas tecnologías está teniendo impactos muy fuertes sobre la organización de la producción, y en confluencia con la racionalización del empleo se verifican fuertes incrementos de la productividad así como cambios significativos en las relaciones obrero-empresariales. Complementariamente, también maduraron algunos proyectos de uso intensivo de ingeniería atentos al bajo costo relativo de la misma en el medio local. Todo este conjunto de equipamientos e incorporaciones tecnológicas han pasado por una evaluación mucho más rigurosa, y la asignación de recursos está asociada a una mayor producti11. Ver Fuchs, M., Los programas de capitalización de la deuda externa argentina, Mimeo, CEPAL Buenos Aires, 1990.

vidad del capital. Pero para continuar con avances significativos en esta dirección, se requiere en muchos casos la renovación de equipos que tenían varias décadas de antigüedad. La continuidad de los sistemas de Promoción Industrial, tanto a nivel nacional, como en Tierra del Fuego, y los regímenes provinciales de San Luis, La Rioja, Catamarca y San Juan, han tenido un impacto importante en la localización de las actividades industriales. Sus objetivos e instrumentación han sido una fuente de polémicas, que llegaron al ámbito parlamentario. A nivel nacional, los efectos económicos se concentraron fundamentalmente en el subsidio para la puesta en marcha de alrededor de 50 proyectos de grandes plantas productoras de bienes intermedios, intensivas en el uso de capital, que tuvieran su justificación hacia principios de los años 70 en la profundización del modelo sustitutivo. El régimen fueguino se potenció hacia fines de esa década y la principal motivación para los inversores estuvo dada por la libre importación de insumos asociada a una alta protección del producto final. Así se incentivó la instalación de un conjunto de empresas –entre las que se destacan las productoras de artículos electrónicos de consumo– que realizan tareas de escasa integración e ínfima participación de la ingeniería local. Por último, los regímenes provinciales generaron la instalación de empresas dedicadas, en la mayoría de los casos, a la fase final de procesos productivos fragmentados para maximizar las desgravaciones impositivas. Las principales críticas que se realizan a estos sistemas promocionales apuntan a la escasa selección de las actividades dentro de un modelo de industrialización coherente; los elevados costos fiscales; la ausencia de una evaluación de los mecanismos; el carácter discriminatorio de los otorgamientos; la falta de competitividad en la organización de los mercados, y la inexistente fiscalización de las actividades que tienen incentivos no sólo

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asociados a la formación de capital sino que también incluyen la operatoria de las firmas. En forma contrapuesta, estos mecanismos generaron una incipiente descentralización de la localización de las actividades hacia espacios de menor desarrollo relativo y permitieron la instalación y reestructuración de muchas firmas 12 que de otra manera no se hubiesen efectuado. Asimismo, desde el punto de vista tecnológico las plantas de insumos están muy 13 cercanas a las mejores prácticas internacionales. En una investigación que abarca 591 empresas industriales se 14 constatan varios de los aspectos señalados . En el período 198388, estas empresas invirtieron 9.500 millones de dólares, que representan alrededor de las tres cuartas partes de la inversión total de la industria. Los recursos canalizados hacia la formación de capital sólo representaron el 5 por ciento de sus ventas. La alta incidencia en el agregado de un número muy reducido de empresas se destacó al verificar que las 44 firmas de mayor monto de inversión concentran más de la mitad de la formación de capital global relevada, con una inversión promedio de 109 millones de dólares por empresa. A nivel sectorial se destaca la mayor especialización en el área química-petroquímica y las industrias metálicas básicas, que abarcan el 60 por ciento de las inversiones, en contraposición con la baja representatividad del complejo metalmecánico

(12 por ciento) y el sector textil (4 por ciento), señalando la preponderancia de actividades capital intensivas, en contraposición con aquellas más relacionadas con el empleo y el valor agregado. Además, se verifica la importante incidencia de los regímenes promocionales y el papel definitorio de los Grandes Grupos Económicos y las subsidiarias de Empresas Transnacionales, que han sido las responsables del 75 por ciento de las inversiones del universo estudiado. Es sumamente ilustrativa, por último, la escasa incidencia de la instalación de nuevas plantas industriales (30 proyectos sobre un total de 2.238, que representan el 12 por ciento de la inversión). La mayor parte de los proyectos están referidos a ampliación, renovación de equipos y mejoras tecnológicas (70 por ciento de la inversión), indicándonos la especial incidencia de los procesos de reestructuración frente a una escasa importancia de nuevas actividades.

12. Ver, entre otros, Azpiazu, D., La promoción a la inversión industrial en la Argentina, Documento de trabajo Nº 27. CEPAL, Buenos Aires, 1988; Gatto, F., Gutman, G. y Yoguel, G., Reestructuración industrial en la Argentina y sus efectos regionales. 1973-1984, PRIDRE-CFI/CEPAL, Documento Nº 14, Buenos Aires, 1988; Roitter, M., La industrialización reciente de Tierra del Fuego, PRIDRE-CFI/CEPAL, Documento de trabajo Nº 13, Buenos Aires, 1987. 13. Ver Bisang, R., Factores de competitividad de la siderurgia argentina, CEPAL, Buenos Aires, 1989. 14. Ver “La inversión en la industria argentina. El comportamiento de las principales empresas en una etapa de incertidumbre económica”, CEPAL, Documento de Trabajo Nº 49, Buenos Aires, 1993.

COMERCIO DE MANUFACTURAS De manera muy general puede señalarse que el balance comercial de bienes industriales se presenta hasta el año 1981 como estructuralmente deficitario. Sin embargo, durante la década del ochenta va revirtiendo su situación hasta llegar al trienio 1988-90 con un superávit superior a los 4.200 millones de dólares. En términos generales este comportamiento en las actividades industriales indica, en primer lugar, una situación de escasa orientación exportadora de las industrias no basadas en recursos naturales durante la última fase de la sustitución de importaciones, que, a su vez, eran las principales demandantes de importaciones. Dicha tendencia se acentúa fuertemente en el momento de la apertura de la economía en el período 1979-81, durante el cual el fuerte aumento en las importaciones no tuvo su correlato en cambios estructurales que permitieran ganancias de competitividad, que necesariamente se

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requieren para un dinamismo de la corriente exportadora. En este sentido, los resultados fueron una apertura unilateral de las importaciones, reflejada en el deterioro de los saldos comerciales. Los déficit comerciales que se registraron en los años 1980 y 1981 alcanzaron los 5.000 millones de dólares y 3.700 respectivamente. El posterior cierre de la economía del año 1982 va generando un fuerte cambio en el comportamiento del comercio exterior, donde el proceso de sustitución de la producción de bienes intermedios de uso difundido y los bajos niveles de actividad interna se conjugan con la generación de crecientes saldos de ganancia. Este cambio en la tendencia produce lentamente un conjunto de impulsos hacia una mayor actividad exportadora, que, asociado al reducido nivel de actividad del mercado interno –con sus efectos de requerir menos importaciones y generar mayores saldos exportables–, concluye en los sorprendentes saldos obteni15 dos en el trienio 1988-90. La identificación de las distintas actividades en relación con sus saldos comerciales permite su agrupación en tres tipos. En primer lugar se encuentran aquellas actividades industriales que se caracterizan, a mediados de los setenta, por su significativa contribución positiva al saldo comercial y que se mantienen a lo largo de la serie. El ejemplo más representativo es la industria alimenticia en su conjunto, con la existencia de dinámicas muy diferentes en las distintas ramas que la componen. En segundo lugar pueden señalarse las actividades que registran un cambio de signo en los saldos de sus balances comerciales y que pasan de tener una relevante incidencia negativa a mediados de la década del setenta, a contribuir positivamente al final del período. Los ejemplos más claros se verifican en varias producciones de bienes intermedios. 15. Ver Fuchs, M. y Kosacoff, B., Balance del comercio internacional de manufacturas de Argentina, Documento de Trabajo Nº 47, CEPAL, Buenos Aires, 1992.

Por último, se identifica un tercer grupo de actividades que mantiene, a lo largo del período, saldos negativos estructurales que no se revierten. En esta categoría se destacan la mayoría de las producciones del complejo metalmecánico. Uno de los rasgos más significativos en el comercio de manufacturas es la mayor importancia relativa que revela el comercio intra-industrial. En este sentido se observa una participación creciente en la serie 1974-90 de este tipo de comercio en el total; a tal punto que mientras en el período 1974-76 era del 6,3 por ciento, crece al 14,5 por ciento en el trienio 1979-81, y alcanza el 29,2 por ciento durante el período 1988-90. Mientras que en la década del 70 participan alrededor de 26 ramas, a fines de la década del ochenta son casi 40 las ramas industriales caracterizadas por su comercio intra-sectorial. El complejo petroquímico en particular y en menor medida el metalmecánico y la industria papelera son las actividades que impulsaron el crecimiento del comercio durante el último trienio. Las evidencias presentadas sobre la evolución del balance del comercio internacional de bienes están señalando varios rasgos determinantes de la inserción del sector industrial argentino. En el período 1974-90 se han individualizado tres etapas: 1. El período 1974-1978, anterior a la apertura de la economía, corresponde a la etapa final de la sustitución de importaciones, en la cual en una economía semi-cerrada comienza a dinamizarse la corriente de exportaciones industriales y de recursos naturales, con la persistencia de estrangulamientos externos que determinaban la escasez de divisas para incorporar los requerimientos de abastecimientos externos de insumos intermedios y de bienes de capital. 2. La experiencia aperturista de 1979-81, con el deterioro de la balanza comercial, producto del freno de la corriente exportadora y el notable incremento de las importaciones, que en su fracaso

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devino en un nuevo cierre de la economía, pero ahora acompañado de un contexto macroeconómico fuertemente desequilibrado. 3. Finalmente, el período 1982-90. Asoma nuevamente una economía semi-cerrada; se generan profundas transformaciones derivadas de la acción simultánea de la sustitución de importaciones, el estancamiento del mercado interno y el sorprendente dinamismo de las exportaciones industriales, factores asociados que generaron los importantes superávit comerciales del trienio 1988-90.

POLÍTICA ARANCELARIA La fijación de aranceles de importación estuvo asociada tradicionalmente en Argentina a los criterios de la política fiscal e industrial. A estas dos áreas, a partir de 1978, se agregan los objetivos de estabilización de la economía. La utilización de los aranceles como instrumento de la política industrial presentó serias fallas. Éstas comprendían: la escasa evaluación de los efectos reales y distributivos; su falta de articulación con los otros instrumentos de política industrial, y la incertidumbre a partir de las permanentes y aleatorias modificaciones. En el período analizado, con posterioridad a la etapa sustitutiva, se pueden identificar las siguientes fases: • La fase de apertura 1976-1981. La política de importaciones tuvo en este período dos etapas. En la primera (hasta fines de 1978) se redujeron las tasas arancelarias y se fueron eliminando un conjunto de restricciones cuantitativas. Las reducciones iniciales de aranceles, si bien amplias, tendieron a absorber el “agua” existente en la tarifa. A fines de 1976, el promedio nominal legal había descendido del 94 al 53 por ciento, mientras que algunas estimaciones de la tarifa implícita la situaban en el 37 por ciento para el conjunto del sector manufacturero. En la segunda etapa se imple-

mentó una nueva reforma arancelaria que incluyó una baja generalizada en las tasas y en la dispersión y una secuencia de pautas trimestrales de sucesivas reducciones. El promedio nominal llegó al 26 por ciento a principios de 1979 y, según la reforma anunciada, debería haberse situado en el 15 por ciento en 1984. La persistencia de altos niveles de inflación o, en otros términos, el fracaso de las sucesivas estrategias estabilizadoras, justificó un adelantamiento casi inmediato del cronograma de reducciones arancelarias. De este modo se le asignó explícitamente a la apertura comercial un rol disciplinador de los precios internos. El impacto de la apertura comercial fue de hecho multiplicado por la política cambiaria. La combinación de la sobrevaluación cambiaria y las rebajas arancelarias redundaron en un elevado déficit comercial en 1980, después de cuatro años sucesivos de superávit. • La fase de ajuste externo 1982-1988. Se inaugura un período de fuerte restricción externa y termina la fase de apertura comercial. Las principales medidas implicaron el restablecimiento de aranceles altos y restricciones a la importación, de retenciones a las exportaciones tradicionales e incentivos fiscales a las manufactureras y de un tipo de cambio relativamente subvaluado con control del mercado de divisas. Las barreras no tarifarias fueron el principal instrumento de la política de importaciones. En abril de 1982 fue establecido un sistema de licencias y autorizaciones previas que regulaba el ingreso de todos los bienes. Los aranceles también se incrementaron, fundamentalmente por propósitos fiscales. Sin embargo, en una economía prácticamente cerrada, tanto la estructura arancelaria como las barreras no tarifarias eran “perforadas” por un sistema igualmente amplio de excepciones de diversa naturaleza. Las de mayor impacto eran las contempladas en los regímenes promocionales, tanto regionales como sectoriales. Otras excepciones provenían de regímenes que amparaban selectivamente a determinadas empresas u organismos.

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• La nueva fase de apertura 1989-1991. A fines de 1988, en el contexto de las reformas estructurales negociadas con los organismos financieros internacionales, se acelera el proceso de rebajas arancelarias y eliminación de los regímenes de consulta previa. La apertura comercial se profundizó aun más a partir del cambio de gobierno en julio de 1989, en particular, con las modificaciones en el régimen de comercio y con la suspensión, por razones de emergencia fiscal, de los regímenes de promoción sectoriales. En enero de 1991 desapareció el sistema de permisos de importación y a mediados de ese año se eliminaron los derechos específicos que lo habían reemplazado en los sectores de textiles y electrónicos. Paralelamente a estos cambios en el ámbito de las para-arancelarias, se modificaron fuertemente los niveles y la estructura de los aranceles nominales. Entre octubre de 1989 y abril de 1991, los aranceles máximos y mínimos fueron modificados once veces. El promedio nominal bajó del 26 por ciento en octubre de 1989 al 18 por ciento a fines de 1990. Luego de un brevísimo período en el que rigió un arancel único del 22 por ciento. La reforma anunciada en abril de 1991 restableció aranceles diferenciados en tres niveles: 0,11 y 22 por ciento. En noviembre de 1991, por razones fiscales y de compensación del retraso cambiario, aquellos bienes libres de arancel pasaron a tributar el 5 por ciento (con la excepción de los bienes de capital no producidos, que permanecen en 0) y los incluidos en la franja intermedia pasaron al 13 por ciento. El promedio es apenas inferior al 10 por ciento. La inexistencia de barreras no arancelarias y el bajo nivel y dispersión de las tarifas definen una apertura general inédita históricamente. La excepción mayor a esta regla se encuentra en el sector de automóviles terminados, cuyas importaciones aparecen reguladas por un sistema ad hoc. A esta reforma comercial generalizada se suma la integración de Argentina en el Mercosur,

IMPORTACIONES INDUSTRIALES Hasta mediados de la década del 70, las importaciones argentinas reflejaban el proceso de crecimiento de la economía en el marco de un modelo de sustitución de importaciones, cuyo núcleo dinámico era la producción de bienes de consumo durable y de algunos insumos industriales. Aproximadamente dos terceras partes correspondían a bienes intermedios, una cuarta parte a bienes de capital, y el resto se dividía en partes iguales entre combustibles y bienes de consumo. A partir de entonces se registró un cambio en el comportamiento de las compras externas, vinculado al grado de apertura de la economía, la evolución de los precios internos respecto de los internacionales y los cambios en la estructura productiva. Durante el período de apertura de la segunda mitad de la década del 70, en el marco de un extraordinario crecimiento de las importaciones, las compras externas de insumos intermedios disminuyeron notablemente su participación en el total, mientras que, por el contrario, las de bienes de capital, y sobre todo las de bienes de consumo, sufrieron significativos incrementos. Con el fin de la política de apertura, y en el contexto de un severo ajuste del sector externo, las importaciones totales se redujeron drásticamente. A continuación se describen los cinco fenómenos que resultan centrales para explicar la evolución y el cambio en la composición de las importaciones. a. Sustitución de importaciones de insumos intermedios. Desde comienzos de la década del 70 hasta entrada la del 80 se llevaron adelante en el país distintos proyectos de inversión, impulsados

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para la cual se estableció una secuencia gradual y automática de reducción de aranceles para el comercio regional hasta su total eliminación a fines de 1994.

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y, en la mayoría de los casos, subsidiados por el Estado, destinados a desarrollar la producción de algunos insumos intermedios como acero, aluminio, papel, cemento, algunos productos químicos básicos, etc. El efecto de la puesta en marcha de estas plantas sobre las importaciones fue su disminución drástica entre mediados de los 70 y fines de los 80. b. Cambios en la industria automotriz. El sector automotriz sufrió intensas transformaciones en los últimos quince años, que se reflejan en su grado de apertura a las importaciones. Hasta 1978 esta industria tenía un bajísimo grado de apertura, dado que el régimen sectorial imponía un muy alto porcentaje de integración nacional, y prácticamente eliminaba las importaciones de productos terminados. En la segunda mitad de los 70 este sector pasó de tener un mercado protegido a operar con un alto grado de apertura, tanto en autopartes como en bienes terminados. En esos años, las importaciones de automóviles crecieron en forma espectacular. Terminada la experiencia aperturista en 1981, la industria terminal volvió a gozar de un mercado protegido, pero quedó abierta la importación de partes. A partir de mediados de los 80, la industria automotriz está adquiriendo un perfil muy distinto al que tenía en el pasado, con muy altos niveles de contenido importado en los productos finales, y con empresas crecientemente volcadas a la complementación en el Mercosur y a la integración en la estrategia global de sus casas matrices a través de la exportación de autopartes. c. Transformación de la industria electrónica. A comienzos de la década del 70, la industria electrónica había logrado un importante desarrollo en el medio local, con un interesante nivel tecnológico y de integración local de partes y componentes. A partir de 1976, una serie de factores incidieron en la transformación completa de la estructura de esta industria. Por un lado, el abandono de las políticas específicas de promoción, y por otro, la

política de apertura implementada, determinaron la falta de continuidad de los proyectos más interesantes que se habían generado en el sector. Adicionalmente, la existencia del régimen de promoción de Tierra del Fuego viabilizó la completa desintegración de la industria electrónica y la instalación en esa zona de una industria armadora de bienes de consumo electrónicos a partir de la importación de partes y componentes. d. Cambios en la producción local y en las importaciones de bienes de capital. La evolución de las importaciones de bienes de capital en el período estuvo fuertemente influida por la conjunción de dos fenómenos: la caída en la inversión que caracterizó a toda la década del 80 desde la crisis de la deuda en adelante, y la desarticulación productiva de la industria local de bienes de capital luego de la experiencia de apertura. Como resultado de estos dos fenómenos se produjo una sustitución de inversión en equipos nacionales por inversión en equipos importados, y un incremento en las importaciones de los bienes de mayor dinamismo tecnológico paralelo a la disminución de la importancia de las compras de material de transporte y de equipos para la generación de energía. e. Expansión de los recursos energéticos. El incremento en la producción local de petróleo incidió en una importante disminución de las importaciones, que a su vez disminuyeron por la caída del nivel de actividad económica doméstica. A su vez, hubo un cambio en la composición de las mismas, que tradicionalmente eran de aceites de petróleo y actualmente son en sus dos terceras partes de gas, producto del acuerdo bilateral con Bolivia.

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LAS EXPORTACIONES A mediados de los setenta y como fruto de la maduración tecnoproductiva de una serie de producciones, el sector industrial

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argentino exhibía un creciente flujo de exportaciones. Contradiciendo la original tendencia mercadointernista que había sustentado su consolidación y desarrollo, una serie de producciones intensivas en uso de mano de obra calificada, alto valor agregado y ubicadas al final de la cadena productiva (como la producciones de automotores, maquinaria agrícola, bienes de capital, textiles y confecciones), volcaban crecientes porcentajes de su producción en los mercados de países de similar o menor desarrollo relativo. Quince años más tarde, el escenario inicial varió notablemente. Sorprendentemente, y en el marco de serias turbulencias económicas, las exportaciones argentinas superaron (en 1990) los 12 mil millones de dólares anuales merced al notable dinamismo de las colocaciones externas de manufacturas. Resulta notable que en el marco de un claro estancamiento de la producción las ventas externas crezcan a razón de un 7 por ciento anual acumulado y que tal crecimiento se haya basado especialmente en la dinámica que caracterizó al sector manufacturero (a punto tal que el incremento de éste fue de casi el 9 por ciento 16 anual acumulativo). El incremento en las exportaciones no fue neutro en términos de su composición, sino que –como reflejo de lo ocurrido en la estructura productiva interna– se caracterizó por notables diferencias. En el caso de las manufacturas asociadas a los sectores primarios, rápidamente ganaron preponderancia las colocaciones externas de aceites vegetales, pesca, pulpa de papel y, en menor medida, la frutihorticultura y los lácteos. En contraposición a ello, tanto los frigoríficos –que habían explicado durante décadas la inserción externa de un país agroganadero como Argentina– como

el azúcar y los productos de molinería pierden importancia en las exportaciones. En el terreno de las producciones estrictamente industriales, el notable dinamismo –crecieron hasta alcanzar casi 4 mil millones de dólares anuales– fue también acompañado por profundos cambios. La mayor repercusión de las producciones de insumos industriales de uso difundido –acero, aluminio, petroquímica, etc.–, los derivados de la refinación del petróleo y las autopartes rápidamente desplazaron a las industrias finales asociadas a la producción metalmecánica, papelera y textil, que dominaban la escena en los años setenta. En un proceso de reespecialización productiva, donde la preeminencia exportadora recae crecientemente en actividades intensivas en recursos naturales –gas, recursos pesqueros y forestales, etc.– y con reducido valor agregado y/o asociado a los procesos de globalización de las empresas transnacionales, los flujos comerciales se redireccionaron hacia los mercados centrales, restando importancia a las colocaciones en los países limítrofes de igual o menor desarrollo relativo. De la mano del surgimiento de grandes empresas exportadoras –de capital local y/o transnacional– las nuevas corrientes exportadoras encuentran su sustento en una amplia gama de factores que van desde la acumulación tecnoproductiva previa proveniente del modelo sustitutivo, hasta la ampliación de las fronteras económicas debida a la incorporación de nuevos recursos naturales (gas, forestación, pesca, etc.), sin dejar de lado los crecientes procesos de globalización y redefinición de las empresas trasnacionales, los cambios en el marco regulatorio local y el comportamiento anticíclico de las exportaciones industriales ante el deterioro del mercado interno.

16. Ver Bisang, R. y Kosacoff, B., Exportaciones industriales en una economía en transformación. Las sorpresas del caso argentino. 1974-1990, CEPAL, Documento de Trabajo Nº 48, Buenos Aires, 1993.

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CAPÍTULO TRES PLAN DE CONVERTIBILIDAD

El inicio de la década de los noventa se produce en simultáneo con una etapa de cambios políticos y económicos significativos, tanto a nivel nacional como en el contexto regional e internacional. Los impulsos provenientes de factores externos desempeñaron un papel protagónico, en particular, el aumento notable de la oferta de crédito internacional para los países denominados emergentes y los mayores precios para los productos de exportación. Sin embargo, la década se caracteriza principalmente por las reformas de política doméstica encaradas. A lo largo de los años noventa Argentina implementó una serie de profundas reformas económicas que tuvieron como ejes la estabilización de precios, la privatización o concesión de activos públicos, la apertura comercial para amplios sectores de la economía local, la liberalización de buena parte de la producción de bienes y la provisión de servicios 17 y la renegociación de los pasivos externos. 17. Heymann, D., “Políticas de reforma y comportamiento macroeconómico: la Argentina en los noventa”, en Heymann y Kosacoff (editores), La Argentina de los noventa: desempeño económico en un contexto de reformas, Eudeba, Buenos Aires, 2000.

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La política monetaria fue uno de los ámbitos de estos grandes cambios. En 1991, mediante la sanción de una ley, se estableció un esquema de convertibilidad con tipo de cambio fijo entre la moneda local y el dólar estadounidense (a razón de un peso por dólar). Se reformó también la Carta Orgánica del Banco Central para adecuarla al nuevo esquema, limitando a la entidad en el financiamiento al gobierno y en el otorgamiento de redescuentos. Asimismo, en 1992, el gobierno nacional alcanzó un acuerdo con los acreedores externos por el cual se reemplazaba la deuda de capital e intereses atrasados con los bancos por bonos públicos de largo plazo con garantía, en el marco del denominado Plan Brady. Luego del inicio del programa económico la tasa de inflación mostró una discontinuidad hacia abajo y siguió disminuyendo gradualmente. Esta ruptura con el pasado inflacionario se constituyó en un elemento crucial para la evolución de las actividades económicas, dada su importancia para la formación de precios y la demanda de activos. La ampliación del horizonte de las decisiones inducida representó un cambio de primer orden para la formación de capital. La estabilización de precios estuvo acompañada por un aumento apreciable del volumen de crédito, tanto en dólares como en pesos convertibles. Pronto se pudo notar que el funcionamiento del mercado de crédito, y de un modo más general el conjunto de las relaciones contractuales, en gran medida se basaban en expectativas respecto de la continuidad del régimen cambiario. De ese modo, el comportamiento de los agentes económicos determinaba un aumento de los costos percibidos y efectivos de salida del régimen de convertibilidad. En relación con la reforma del funcionamiento y alcance del Estado, se sancionó una ley que declaró sujetas a privatización o concesión a un amplio conjunto de empresas y actividades del sector público. Este proceso se desarrolló con suma celeridad: en el año 1990 fueron traspasadas al sector privado las empresas

de telefonía (Entel) y de aeronavegación (Aerolíneas Argentinas). A ellas les siguieron áreas y otros activos petroleros (1991 y 1992), las empresas de electricidad y gas (1992), la siderúrgica estatal Somisa (1992) y la petrolera YPF (1993), entre otras operaciones. El comportamiento de la política fiscal a lo largo de los años noventa es aún debatido. Cuando se compara con la década precedente, la gestión fiscal presenta mejoras apreciables. Sin embargo, la sustentabilidad del régimen cambiario requería como condición necesaria que la reducción del déficit no se interrumpiera al promediar la década, sino que los esfuerzos por aumentar la solvencia del sector público se reforzaran aun más. Inicialmente, los efectos sobre los ingresos públicos del desempeño del producto agregado y de las privatizaciones dieron lugar a un aumento del gasto público que acompañaba la evolución real de la economía. Al tiempo se concentraba la estructura impositiva en pocos gravámenes y se ampliaba la base imponible. Posteriormente, los ingresos se vieron afectados por las propias reformas estructurales (en particular, la reforma del sistema de seguridad social) y la crisis financiera originada en México. A partir de ahí, y más aun desde el contexto recesivo iniciado a mediados de 1998, se desarrolla un período caracterizado por las tensiones crecientes entre las demandas de gasto público, la caída en la recaudación y los intentos de solucionar parte de los problemas de precios relativos a través de la gestión fiscal. La política de comercio exterior en los años noventa tuvo en la apertura comercial y la integración regional a dos de sus pilares. La reducción de aranceles y barreras no arancelarias a las importaciones y la eliminación de impuestos a las exportaciones modificaron los incentivos a la producción y a la demanda de bienes. El proceso de integración regional en el Mercosur se intensificó en la década y junto con la apertura comercial condujo a un aumento notable de los flujos de comercio entre los países

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miembros. Las políticas comerciales y la actitud hacia el proceso de integración se vieron severamente afectadas por los problemas de competitividad de los bienes negociables internacionalmente, sobre todo a partir de la devaluación brasileña a comienzos de 1999. El desempeño macroeconómico de inicios del decenio de los noventa se caracterizó por un aumento notable de la demanda interna, impulsada por el crecimiento de la oferta de crédito local e internacional. El origen de este comportamiento se vincula con las expectativas positivas de ingresos futuros derivadas del cambio del régimen económico que impulsan aumentos en el consumo y generan nuevas oportunidades de inversión. La menor restricción financiera se verificaba no sólo en la recuperación del crédito bancario, producto de una monetización creciente, sino también en el auge del mercado de capitales, donde se emitían títulos de deuda y acciones por montos significativos. El aumento de la demanda agregada fue difundido en los distintos sectores de la economía, aun cuando hay que notar que el elevado ascenso del producto manufacturero fue inferior que el del producto total. El escaso impacto de la expansión de la producción sobre la ocupación, derivado de los efectos negativos de la reestructuración productiva, contribuyó a elevar el desempleo. El abrupto aumento en las importaciones de bienes, sumado a exportaciones que no respondían del mismo modo, generaron saldos comerciales negativos de magnitud considerable. Asimismo, el déficit en la cuenta corriente del balance de pagos comenzaba a suscitar algunas dudas respecto de la sustentabilidad del esquema macroeconómico, aunque eran cubiertos y en exceso por los ingresos de inversión extranjera y las operaciones de crédito internacional. En este contexto, los incrementos de la tasa de interés internacional y la devaluación mexicana provocaron una crisis finan-

ciera en 1995. Este shock derivado de la retracción en la oferta de crédito tuvo un impacto inmediato sobre el nivel de actividad y el desempleo, y afectó severamente al sistema financiero. Es probable que la rápida superación de la crisis, sustentada en mejoras en los precios internacionales, en el crecimiento de la demanda brasileña posterior al lanzamiento del Plan Real y en reformas regulatorias en el sistema financiero, haya contribuido a reafirmar las percepciones positivas sobre el crecimiento de los ingresos y la solidez de un esquema macroeconómico que ahora incrementaba las exportaciones, el ahorro y la inversión. Desde 1998 la economía argentina estuvo afectada por varios shocks negativos en forma simultánea. Los efectos de la crisis rusa sobre el acceso al financiamiento y las tasas de interés en los países emergentes, la posterior devaluación y modificación del régimen cambiario en el principal socio comercial, la abrupta caída en los precios de los productos que exporta el país, la persistente fortaleza del dólar respecto de otras monedas del mundo y el continuo desplazamiento del sector privado de los mercados de financiamiento interno por parte del sector público, constituyen los ejemplos más destacados de lo ocurrido. A fines de la década el inicio de un largo período dominado por la recesión y la deflación de precios generó tensiones crecientes y modificó las expectativas respecto del potencial de crecimiento de la economía y la solvencia del sector público, provocando por último el colapso definitivo del régimen económico.

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LA INDUSTRIA EN LOS NOVENTA En respuesta a una nueva configuración del marco competitivo local, comenzaron a desplegarse fuertes procesos de reconversión empresarial; en ese campo se alteran tanto las estrategias como el peso relativo de las distintas actividades y agentes eco-

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nómicos, así como las prácticas productivas, tecnológicas y comerciales. En esta dinámica, las distintas acciones de las firmas determinaron resultados contrapuestos que se pueden estilizar en dos grandes grupos de conductas empresariales. Por un lado, aparecen las denominadas reestructuraciones ofensivas, que se caracterizan por haber alcanzado niveles de eficiencia comparables con las mejores prácticas internacionales y que abarcan a un grupo de alrededor de 400 empresas. De todos modos se pueden encontrar casos en casi todo el entramado productivo; predominan particularmente en las actividades vinculadas a la extracción y procesamiento de recursos naturales, las ramas productoras de insumos básicos y en parte del complejo automotriz. El resto del tejido productivo (cerca de 25 mil firmas, si no se consideran las microempresas), se caracterizó por llevar a cabo los denominados comportamientos defensivos, los cuales, a pesar de los avances en términos de productividad con respecto al propio pasado, están alejados de la frontera técnica internacional y mantienen vigentes ciertos rasgos de la etapa sustitutiva, como una escala de producción reducida o escasas 18 economías de especialización. El proceso de estabilización económica encarado en los noventa aumentó la capacidad de prever la evolución de las principales variables macroeconómicas de modo notable; implicó también una ventaja incomparable para la organización de las actividades productivas. Sin embargo surgió un nuevo tipo de incertidumbre que puede denominarse estratégica y que se corresponde con la modificación del entorno competitivo de las firmas y con las nuevas reglas de juego que determinan qué van a producir las empresas y cómo lo van a hacer. Son decisiones sobre inversión

en activos específicos, incorporación o reemplazo de líneas de producción, calificación de recursos humanos en la firma o el sendero a seguir de aprendizaje tecnológico que adquieren una dimensión inasible y de difícil evaluación con los esquemas predominantes en una economía semi-cerrada. Uno de los aspectos centrales de las transformaciones estructurales fue la reconfiguración del perfil empresario respecto del vigente durante el proceso sustitutivo. Un panorama general indicaría que a la retirada de las empresas estatales, y cierta involución de las pequeñas y medianas empresas, se suma la reorganización de los conglomerados económicos locales y el liderazgo y sostenido dinamismo de las empresas transnacionales. Dentro del universo de firmas productivas hay que destacar en primer lugar el comportamiento de las empresas transnacionales, cuyas estrategias principales están asociadas a los flujos de Inversión Extranjera Directa (IED) que ingresaron durante los noventa. Hacia fines del decenio de los ochenta comenzó una recuperación en los flujos de este tipo de inversión que alcanzó niveles notables y crecientes en la década siguiente. Según estimaciones oficiales, entre 1990 y 2000 ingresaron 78 mil millones de dólares de IED, por lo cual el acervo de capital extranjero creció a tasas anuales superiores al 19 20 por ciento y superó los 80 mil millones en 2000. La inversión extranjera lideró el proceso de reconversión productiva de los noventa en especial en aquellos aspectos modernizadores del proceso, destacándose la elevada correlación entre los sectores más dinámicos de la producción local y el aumento de la participación del capital extranjero en dichos sectores. Aun en el marco de estrategias destinadas en buena medida al aprovechamiento del mercado doméstico –o subregional– las filiales

18. Kosacoff, B. (editor), Corporate strategies under structural adjustment in Argentina, Macmillan Press/St. Antony´s Series, Gran Bretaña, 2000.

19. Kulfas, M.; F. Porta y A. Ramos, La inversión extranjera en la Argentina, CEPALNaciones Unidas, Buenos Aires, 2002.

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realizaron inversiones tendientes a utilizar más eficientemente sus recursos físicos y humanos y, mucho más selectivamente, a integrarse de un modo más activo en la estructura internacional de la corporación. Es posible identificar dos etapas en el comportamiento de los flujos de IED hacia Argentina. Entre 1990 y 1993, más de la mitad de los ingresos de inversión extranjera corresponden a operaciones de privatización y concesión de activos públicos. Con posterioridad, las fusiones y adquisiciones de empresas privadas adquieren un rol central en el crecimiento de las inversiones extranjeras en el país. En suma, a diferencia de períodos anteriores, la mayor parte de los fondos de IED (al menos el 56 por ciento de los flujos totales entre 1992 y 2000) se destinó a la compra de activos existentes, tanto estatales como privados. El proceso de fusiones y adquisiciones de empresas acumula entre 1990 y 1999 un monto de más de 55 mil millones de dólares; de esa suma el 88 por ciento corresponde a desembolsos de empresas de capital extranjero. La ventaja decisiva de las filiales de transnacionales sobre las empresas locales residió en el control de los aspectos tecnológicos, en las habilidades ya acumuladas para operar en economías abiertas y en la capacidad de financiar la reconversión. Sin embargo, el aporte de las firmas de capital extranjero a la generación de encadenamientos productivos y a una inserción activa en redes dinámicas de comercio internacional siguió siendo débil. Los noventa marcaron un cambio de rumbo en la dinámica de los conglomerados económicos locales en Argentina. Las nuevas condiciones económicas abrieron múltiples oportunidades de negocios en un clima de estabilidad y crecimiento, pero al mismo tiempo los enfrentaron a la reacción de la competencia internacional. La articulación previa con el Estado les permitió, asociados a inversores y bancos extranjeros, un ventajoso posicionamiento

en las privatizaciones y concesiones de activos públicos. Tiempo después muchos de estos conglomerados locales vendieron sus participaciones accionarias a los inversores extranjeros. Por otro lado, la apertura y desregulación económica, a la vez que significaron el acceso a los mercados financieros internacionales, debilitaron significativamente las bases para acumular exclusivamente y con cierto poder monopólico en el mercado local. Las condiciones de liquidez internacional facilitaron el endeudamiento para adquirir compañías estatales y diversificar sus inversiones, incluyendo aquellas localizadas en el exterior. A diferencia de etapas anteriores de la historia económica argentina, la conducta de los conglomerados locales en los noventa es altamente heterogénea y cambiante. El tipo de producción, el grado de diversificación inicial, el tamaño relativo respecto de los competidores internacionales, la conducta de la demanda, la etapa de cambio generacional por la que transita el grupo económico, incidirán de modo determinante para conformar distintos senderos de ajuste. Sin embargo, las estrategias que siguieron poseen algunos rasgos comunes: una tendencia a la especialización en un conjunto más reducido de actividades respecto del pasado, una expansión hacia terceros mercados mediante la inversión directa y la concentración de las actividades productivas en sectores con mayores ventajas naturales y escasa presencia en los sectores más dinámicos internacionalmente, basados en el conocimiento y la innovación tecnológica. Como fuera señalado anteriormente, surge como elemento distintivo del posicionamiento estratégico de los conglomerados la realización de inversiones directas en el exterior, con una intensidad y una modalidad muy distintas a la verificada en la etapa de la sustitución de importaciones (ISI). La mayor parte de las inversiones en el exterior se destina a otros países latinoamericanos, aun cuando existen casos de inversiones directas en Estados Unidos, Europa o

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el Este Asiático. Los conglomerados económicos locales conducen este proceso basados en capacidades de management, conocimiento y manejo de tecnologías maduras, acceso a recursos financieros, la capacidad de operar en entornos culturales similares o el conocimiento de condiciones específicas de ciertos mercados próximos. Algunos grupos nacionales buscan mediante este tipo de estrategia alcanzar el liderazgo mundial o regional en segmentos de mercado específicos. Para otro grupo de empresas la internacionalización a través de la inversión directa es indispensable para la 20 propia supervivencia y expansión en el nuevo contexto económico. Existe un cierto consenso en afirmar que los rasgos predominantes de las PyMEs argentinas durante la ISI fueron la centralización de la gestión en la figura del dueño, la inserción externa poco significativa, el predominio de estrategias defensivas, el amplio mix de producción, la escasa especialización productiva, la reducida cooperación con otras firmas, la poca relevancia de las actividades de innovación y el reducido nivel de inversión. Estas características, que en gran medida persistieron en el transcurso de los noventa, condicionaron las respuestas que pudieron implementar frente a las reformas estructurales. Se pueden identificar tres grupos de PyMEs con características y demandas específicas propias. Un grupo minoritario de firmas de elevado posicionamiento competitivo (5 por ciento del total) que exhibía rasgos de excelencia productiva y comercial y con perspectivas favorables para adaptarse a las nuevas reglas del juego. Un sector numeroso de PyMEs (30 por ciento del total) con un reducido posicionamiento competitivo y escasas posibilidades de sobrevivir en el escenario de los años noventa.

20. Kosacoff, B., “Las multinacionales argentinas”, en Chudnovsky, D., B. Kosacoff y A. López, Las multinacionales latinoamericanas: sus estrategias en un mundo globalizado, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 1999.

La mayor parte de las PyMEs, con conductas estratégicas defensivas que enfrentaban un desafío refundacional. En este contexto es visible la dificultad de definir una estrategia productiva adecuada durante el proceso de transformación económica. El mismo abarcó al conjunto de PyMEs, independientemente de su especialización productiva. El nuevo ambiente económico aumentó la incertidumbre de las firmas y la cantidad y calidad de la información que debían procesar. La preocupación por la situación y perspectivas de las PyMEs se expresó en la proliferación de distintas iniciativas gubernamentales –en las áreas de financiamiento, asistencia técnica, información, etc.–, en la actuación y propuestas de las distintas cámaras empresarias, así como en los reclamos que, desde el ámbito social y político, apuntaban a la protección y promoción de estas empresas. La creciente tendencia a la adopción de tecnologías de producto de origen externo con niveles cercanos a las mejores prácticas internacionales fue en desmedro de la generación de esfuerzos locales de adaptación. Esto implicaba una brecha menor en términos de tecnologías de producto pero, a la vez, una pérdida significativa en la adquisición de capacidades domésticas mediante actividades de investigación y desarrollo. Sin embargo, la fuerte incorporación de máquinas y equipos importados necesariamente estuvo acompañada de cambios organizacionales y de mayores inversiones en capacitación. Asimismo se afianzó una tendencia a la incorporación de partes y piezas importadas, reduciendo la probabilidad de conformar redes de producción basadas en la subcontratación local. En resumen, los principales elementos que caracterizan el desempeño de la microeconomía en los años noventa son: la disminución del número de establecimientos productivos, el aumento del grado de apertura comercial (con énfasis en las importaciones), un proceso de inversiones basado en la adquisición de equipos importados, el aumento de la concentración y la extranjerización

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de la economía y la caída abrupta del coeficiente de valor agregado. Además hubo una mayor adopción de tecnologías de producto de nivel de frontera tecnológica y de origen externo, un abandono de la mayor parte de los esfuerzos tecnológicos locales en la generación de nuevos productos y procesos, una desverticalización de las actividades basada en la sustitución de valor agregado local por abastecimiento externo, una reducción en el mix de producción junto con una mayor complementación con la oferta externa, una creciente enajenación de actividades del sector servicios, una mayor internacionalización de las firmas y una importancia creciente de los acuerdos regionales de comercio en las estrategias empresariales. Pero quizás el rasgo más saliente de la conformación productiva en los años noventa sea la heterogeneidad. Es indudable que no todos los agentes económicos elaboraron de igual manera el desafío que presentaba el paso del taller a la empresa: son nuevas estrategias productivas en donde la producción local se combinó con la importación de insumos y de bienes finales, con el fin de aprovechar las nuevas reglas del juego económico. Entre 1998 y 2001 el retorno a la extrema volatilidad del entorno condujo a que las decisiones de producción e inversión se vieran gravemente afectadas. Crecieron las dudas respecto de la solvencia de un grupo numeroso de empresas. Los problemas de la economía argentina generaban notables perturbaciones financieras y comerciales. Las consecuencias negativas en el plano empresarial se habían desplegado y no surgían con claridad las respuestas dominantes de los agentes económicos ante el regreso de una elevada incertidumbre macroeconómica.

COLAPSO DE LA CONVERTIBILIDAD A fines de la década del noventa, el inicio de un largo período dominado por la recesión y la deflación de precios generó ten-

siones crecientes y modificó las expectativas respecto del potencial de crecimiento de la economía y la solvencia del sector público. Entonces emergieron con fuerza creciente unos cuantos problemas: la vulnerabilidad de la economía a los shocks externos, una agudización de la fragilidad del sistema financiero, un cierto sesgo anti-competitivo de la estructura de precios, los problemas de consistencia entre el destino del gasto y de la inversión y sus formas de financiamiento, la sustentabilidad fiscal y su relación con el sostenimiento de un tipo de cambio fijo nominal, la presencia de fuerzas endógenas que inducían un ajuste recesivo y una modernización heterogénea del aparato productivo que resultaba insuficiente para dotar a la economía de mayores y crecientes niveles de productividad. En ese contexto, la crisis por la que atravesaba el país terminó expresándose en una prolongada y profunda recesión, un progresivo aumento en los índices de desempleo, pobreza e indigencia y un moderado proceso de deflación de precios y salarios. La situación fiscal era también sumamente delicada por la imposibilidad casi absoluta de financiar el desequilibrio de manera voluntaria. Paulatinamente, las dudas sobre la capacidad de satisfacer la creciente deuda pública y sobre la sustentabilidad del régimen monetario y el sistema de contratos asociado se transformaron en certezas. La existencia de una profunda crisis política, la agudización de la conflictividad social y la casi nula credibilidad en las sucesivas políticas económicas que se ensayaron en vísperas del derrumbe final del régimen agravaron el panorama. En esas condiciones se produjo un brusco y acelerado descenso de los depósitos bancarios –acompañado de un proceso paralelo de salida de capitales– que llevó a imponer restricciones a los fondos del sistema financiero y controles de pagos al exterior. Las autoridades que se sucedieron declararon el cese parcial de pagos de la deuda pública y el abandono del régimen de con-

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vertibilidad de la moneda y la paridad cambiaria vigente desde 1991. Las consecuencias inmediatas fueron un fuerte aumento de precios y la ruptura del sistema de contratos. En materia cambiaria, luego de sostener durante un breve período la fijación de un tipo oficial se pasó a un régimen de flotación con intervención de la autoridad monetaria. En la primera parte de 2002 se vivieron fuertes alteraciones: la desaparición del crédito interno y externo, la imposibilidad de formular previsiones, el encarecimiento de los insumos y las dificultades de operación del sistema de pagos se combinaron para deprimir tanto la demanda como la oferta de bienes y de servicios. La pesificación parcial de las deudas bancarias y financieras locales nominadas en moneda extranjera redujo el valor real de los pasivos. La caída del nivel de actividad y la aguda depreciación del tipo de cambio implicaron fuertes modificaciones en las rentabilidades sectoriales, en la configuración de la demanda y en la distribución de los ingresos. En el marco de una intensa salida de capitales, el tipo de cambio real alcanzó niveles comparables a los de la salida del brote hiperinflacionario de 1990. El saldo comercial fue extraordinariamente elevado, debido a la abrupta caída de las importaciones, generando un apreciable superávit en cuenta corriente. La inversión cayó fuertemente, pero simultáneamente creció el ahorro. Pese a la intensidad de las perturbaciones, el peso se mantuvo como denominador de precios y medio de cambio. Aunque los precios internos crecieron considerablemente, no se observó la reaparición de comportamientos adaptados a un contexto de inflación persistente.

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CAPÍTULO CUATRO UN CONTEXTO DIFERENTE

El proceso asociado con el abandono del sistema de convertibilidad estuvo marcado por una gran turbulencia no sólo económica, sino también social y política. Los costos de salida de un régimen sin mecanismos de escape y que no resultó sostenible, fueron efectivamente muy altos. Pero también fue intensa la recuperación que siguió a la crisis. El contexto y las modalidades en que se desenvolvió la economía desde la segunda mitad de 2002 configuraron una situación de tendencia a la normalización. Desde el punto de vista del proceso de asignación de recursos, la estructura de incentivos implícita en los nuevos precios relativos de la economía se redefinió a favor de los bienes comercializables, los procesos intensivos en trabajo y las ventajas naturales. Si en los noventa uno de los problemas básicos del comercio exterior era la generación de suficientes exportaciones para sustentar los niveles de gasto en dólares ya vigentes, luego de la devaluación, era la demanda interna la que aparecía como inusualmente comprimida en comparación con las exportaciones. En todo

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caso, ese vuelco en la balanza comercial generó un margen para que pudiera haber una recuperación apreciable de la demanda interna sin que fuera necesario un financiamiento neto del exterior, sino una atenuación de la salida de fondos. El sistema impositivo operó con una configuración de emergencia que, junto con la caída del valor real del gasto, permitió una recomposición del superávit primario. En la recuperación se observó una respuesta muy elástica de los ingresos tributarios del gobierno. Se generó un significativo superávit primario, cuyo valor (en proporción al PBI) fue el mayor en décadas. Asimismo el gobierno efectuó una propuesta de reestructuración de la deuda emitida antes de 2002, sobre la base de un superávit primario del sector público del orden del 3 por ciento del PBI. Al término del período de ofertas en marzo de 2005 fueron presentados 62 mil millones de dólares de bonos, 76 por ciento del monto elegible. Si bien la deuda luego de la implementación del canje (123 mil millones de dólares) no era mucho menor que en 2001, se había extendido el perfil de vencimientos y se había reducido considerablemente el peso de los intereses. Uno de los temas aún sin resolver es el tratamiento de los acreedores que no aceptaron el canje (holdouts) (cerca de 20 mil millones de dólares de valor original). A inicios de 2006 el gobierno canceló en un solo pago la deuda (por cerca de 10 mil millones de dólares) que mantenía con el FMI. El desempeño económico argentino luego de la convertibilidad está caracterizado por un sorprendente desempeño positivo. En términos macroeconómicos existe un punto de partida que es totalmente distinto del que teníamos en la década pasada. Un tipo de cambio flexible y competitivo, una política fiscal prudente con resultados inéditos para los últimos cincuenta años y una política monetaria consistente con el esquema macroeconómico. Hemos podido dejar atrás la convertibilidad sin repudiar

el uso de la moneda local y se reestructuró una parte mayoritaria de la deuda externa, con resultados muy beneficiosos para el país, asociado esto a la reducción de tasas, quitas y maduración de los plazos. En estos aspectos, la historia de expansiones que pronto culminan en crisis de solvencia parece haber dejado aprendizajes expresados en actitudes de mayor precaución y de inquietud por la consistencia. La tendencia hacia la normalización económica permitió la recuperación de los niveles de actividad precrisis y la notable creación de puestos de trabajo. La cuenta corriente del balance de pagos y el saldo comercial son superavitarios. La recomposición del proceso de inversión fue mayor que lo esperado y ya alcanza los valores picos de los noventa. Esto es especialmente visible en el sector agropecuario, en turismo, en minería, construcciones y dentro del conjunto de las pequeñas y medianas empresas. El contexto internacional de subas de las materias primas –asociado a la expansión de China e India– y bajas tasas de interés, ha sido muy favorable para el país en los últimos años, con previsiones de mantenerse esta situación en el mediano plazo y generando una ventana de oportunidad para el país. De todos modos, cuando comparamos los indicadores económicos y sociales actuales con los observados en la década del setenta asoma con total claridad el enorme desafío que debemos asumir para recuperar el bienestar, la equidad y la dignidad del conjunto de la población. Como alarmantes ejemplos tenemos, entre muchos otros, que el PBI por habitante de 1974 era el mismo que en 2003, evidenciando nuestro estancamiento; el valor agregado industrial por habitante actual es un 20 por ciento menor que tres décadas atrás; la tasa de desocupación en 1970 era del 4,9 y el subempleo del 5,9 por ciento; la proporción de hogares en el gran Buenos Aires por debajo de la línea de pobreza pasó del 5 por ciento en 1974 al 42 por ciento en 2003, y debajo de la línea

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de indigencia del 5 por ciento en 1988 al 20 por ciento en 2003; la diferencia de los ingresos del 20 por ciento de los hogares más pobres en comparación con el 20 por ciento de los más ricos pasó de 6,7 veces en 1974 a 17,1 veces en 2000. Uno de los pocos indicadores económicos con un excelente desempeño fue el ascenso de las exportaciones por habitante, que crecieron quince veces entre 1970 y 2004. Sin embargo, este dinamismo no generó condiciones para un desarrollo económico sustentable y con empleo decente.

21. Esta sección se basa en un documento en elaboración de Fernando Porta: “El desempeño industrial entre 2002-2006”, CEPAL-Redes, 2007.

ciento en 2002 al 17,7 por ciento en 2005) y revirtiendo el proceso de desindustrialización relativa de la década pasada. De todas maneras, si bien ya supera los niveles de 1998, no se trata del mismo aparato industrial de entonces. Comparando los Censos Económicos de 1994 y 2004 aparecen claros indicios de que a lo largo de estos años se han desmantelado sectores y han desaparecido capacidades, se ha acentuado una estructura primarizada y desarticulada y se ha consolidado el control por capitales extranjeros en gran parte de los sectores industriales y de servicios. Además de un conjunto reducido de actividades caracterizadas por fuertes ventajas comparativas de tipo estático o largamente beneficiadas por políticas industriales específicas, el acervo industrial actual está constituido por empresas que sobrevivieron al doble ajuste –producido primero por las condiciones de la convertibilidad y luego por la recesión– y que ante las nuevas condiciones de precios relativos han reaccionado favorablemente. De acuerdo con el régimen competitivo de cada actividad y con su particular capacidad de respuesta al cambio abrupto de precios relativos, las ramas manufactureras han evidenciado diversos niveles de recuperación, dinamismo y contribución al crecimiento del PBI; sin embargo, una característica saliente del actual crecimiento industrial es que ha sido bastante generalizado a nivel sectorial. Entre las ramas más dinámicas que se han observado durante la actual fase de reactivación predominan aquellas que experimentaron la mayor caída relativa de volumen de producción durante la crisis: textil y confecciones, metalmecánica –excluida la maquinaria–, materiales para la construcción, aparatos de audio y video, maquinaria y equipo eléctrico y automotriz. De todas maneras, en la medida en que estas actividades habían comenzado su achicamiento o retroceso relativo ya durante los años de crecimiento de la década de los 90 (excepto el sector automotriz), su desem-

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LA INDUSTRIA EN 2002-2006 La devaluación de comienzos de 2002 provocó un cambio radical en los precios relativos de la economía, generando incentivos diametralmente opuestos a los vigentes durante el período del régimen de convertibilidad; las rentabilidades sectoriales se modificaron tanto en términos absolutos como relativos, sesgando a favor de la producción de transables. Desde entonces la economía argentina ha experimentado un acelerado crecimiento, a una tasa acumulativa anual promedio del 8,2 por ciento entre 2002 y 2006, recuperando ya hacia el año 2005 los niveles de producto previos a la fase de recesión y crisis. Dentro de los grandes sectores de la economía, la industria ha liderado este proceso de reactivación, caracterizándose por una recuperación relativamente temprana y elevadas tasas de crecimiento. En virtud de esta tendencia, el sector manufacturero ha acumulado un crecimiento del 39,5 por ciento entre 2002 y 2005, ganando participación en el PBI nacional (pasando del 16,2 por

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peño reciente no ha sido suficiente para recuperar sus anteriores 22 niveles máximos de producción . Este conjunto de actividades-líderes del crecimiento industrial desde la devaluación ha enfrentado una demanda creciente tanto interna como externa y no presenta estrangulamientos por el lado de la oferta, debido, principalmente, a su abundante capacidad ociosa al inicio de la recuperación y, más hacia finales de este período reciente, a inversiones adicionales. A su vez, aquellos sectores que más crecieron en la década pasada y cayeron menos que el promedio entre 1998 y 2002, exhiben incrementos sostenidos en el período reciente, aunque menos pronunciados, superando sus máximos históricos. Este desempeño relativamente menos dinámico se explica, en la mayoría de los casos, porque están próximos al nivel de saturación de su capacidad instalada o porque requieren grandes proyectos de inversión cuya puesta en marcha no es inmediata. Se trata, en general, de actividades basadas en el aprovechamiento de recursos naturales y productoras de commodities (producción de insumos básicos, metales, químicos básicos, papel, combustible y alimentos), consolidadas a lo largo del proceso de apertura y desregulación y que ostentan actualmente el mayor peso relativo en la estructura industrial. Su mejor performance relativa durante el período de crisis se explica, principalmente, por su elevado coeficiente de exportaciones; a su vez, los precios relativos post devaluación han resultado igualmente favorables. La recuperación del nivel de producción física de los sectores más castigados durante la convertibilidad no fue acompañada 22. Las excepciones están dadas por las actividades de edición, impresión y reproducción de grabaciones y de materiales para la construcción, que crecieron a tasas muy elevadas gracias al aumento de la demanda interna, y por la rama de equipos y aparatos de radio, televisión y comunicaciones, muy favorecida por el Régimen Promocional de Tierra del Fuego.

en estos últimos años por una eventual mayor capacidad para captar excedente; por el contrario, el cambio en los precios relativos acentuó aun más las asimetrías de rentabilidad preexistentes dentro del sector industrial. Cuando se consideran las estimaciones a precios corrientes, son aquellas actividades capital-intensivas y de mayor peso en la estructura industrial las que ganaron participación relativa en este último período; en particular la producción de metales, automotores, sustancias y productos químicos, petróleo y alimentos y bebidas. En cambio, aquellas ramas más orientadas al mercado interno e intensivas en empleo, como muebles, edición e impresión, confección de textiles, manufacturas de cuero y productos de caucho y plástico revistan entre los sectores que disminuyeron su participación en el producto industrial. Si bien muchos sectores han remontado total o parcialmente el terreno perdido en el marco de un cuadro macroeconómico y de incentivos más favorable, la configuración sectorial de la industria no se ha modificado de un modo significativo. Puede alegarse que éste sería un fenómeno esperable, dado el escaso tiempo transcurrido desde el colapso del régimen de convertibilidad; de todas maneras, los indicios emergentes de las tendencias de la inversión confirmarían la inexistencia, a mediano plazo, de un proceso de cambio estructural en marcha. Las disparidades observadas en los ritmos de expansión y algunas alteraciones a nivel sectorial en el liderazgo de la recuperación industrial no modificaron el patrón de crecimiento heredado de las reformas estructurales y el ajuste productivo consiguiente. Probablemente la excepción más marcada sea la actividad de refinación de petróleo, destacada durante los 90, tanto por su capacidad de tracción del crecimiento agregado, como por su contribución al incremento de los valores exportados, y que desde principios de los 2000 ingresó en una fase de estancamiento.

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El proceso de generación de empleo en la industria registra un patrón sectorial similar. Las actividades que han generado puestos de trabajo e incorporado mano de obra en mayor medida que el promedio son aquellas que más la habían expulsado entre 1998 y 2002; se trata, fundamentalmente, de ramas intensivas en trabajo y, al mismo tiempo, predominantemente orientadas al mercado interno. La fuerte recuperación de la demanda doméstica desde el segundo semestre del 2003, en el contexto de un tipo de cambio relativamente proteccionista frente a importaciones competitivas, favoreció tal desempeño. En cambio, el proceso de generación de empleo ha sido comparativamente menos dinámico en el caso de los sectores tradicionalmente exportadores o productores de commodities industriales, relativamente poco sensibles al ciclo económico interno y, por esa razón, menos expulsores de mano de obra durante la crisis previa. En líneas generales: la mayor parte del crecimiento del empleo industrial en el período reciente se explica por la evolución de algunas ramas con una ponderación importante en la estructura productiva (alimentos y bebidas) y por la fuerte reactivación de otras actividades trabajo23 intensivas (textiles, calzado, metalmecánica) . Cabe señalar que la evolución positiva del empleo en todas las ramas industriales es un rasgo distintivo del perfil de crecimiento post devaluación, en comparación con las fases de crecimiento 24 bajo la convertibilidad ; en ese período, los aumentos de la producción estuvieron asociados a fuertes incrementos simultáneos 23. Al respecto, una estimación del CEP en base a la Matriz Insumo Producto y la Encuesta Industrial muestra que siete sectores concentran el 71% del incremento del empleo desde la devaluación: alimentos y bebidas (32%), maquinaria, insumos de la construcción, productos textiles, cueros y calzado, productos de caucho y plástico y metalmecánica (excluida maquinaria). 24. En un primer momento, los requerimientos de trabajo conforme aumentaba la producción fueron cubiertos por la extensión de la jornada de trabajo más que por la incorporación de nuevos empleados; desde finales del año 2003, en cambio, predomina la expansión por creación de nuevos puestos.

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del desempleo y la productividad laboral media . Las condiciones de competencia prevalecientes en la década pasada, determinadas, principalmente, por la apertura comercial y un tipo de cambio relativamente apreciado, forzaron un proceso de ajuste estructural en el sector productivo y cambios importantes en la función de producción a nivel microeconómico, sesgando hacia la intensificación del proceso de trabajo y menores contenidos de empleo, con la consiguiente reducción de los planteles laborales. Este proceso de ajuste se mantuvo aun en la fase de recesión y crisis, cuando la caída en los volúmenes de empleo superó a la registrada en la producción, prolongando la tendencia positiva en la productividad media. Los nuevos precios relativos instalados a partir de la devaluación abarataron relativamente el trabajo vis à vis el capital. Sin embargo, el crecimiento generalizado del empleo a partir de 2003 no se explica por un eventual cambio en la función de producción, de signo inverso al comentado para los 90. La masiva incorporación de mano de obra responde, principalmente, a la puesta en funciones de los elevados niveles de capacidad ociosa de los que parte, y en los que se apoya, el proceso de reactivación productiva; se origina, asimismo, en la importante recuperación de aquellas ramas más intensivas. Siendo la industria, en general, un sector líder en la generación de puestos de trabajo, la elasticidad empleo-producto viene declinando regularmente desde 2004, registrándose en 2005 y 2006 tasas de variación de la incorporación de 26 trabajo menores al promedio de crecimiento de la economía . A su vez, la productividad laboral media ha seguido creciendo en este último período: mientras en 2005 la producción industrial fue 25. De acuerdo con los datos de la Encuesta Industrial Mensual del INDEC, el volumen de producción creció entre 1991 y 1998 un 42%, mientras que el empleo se redujo en un 5%; la productividad laboral media se incrementó, en consecuencia, en un 51%. 26. Observación basada en datos del empleo registrado (formal).

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un 2,75 por ciento mayor a la de 1998, los requerimientos de tra27 bajo fueron un 11,7 por ciento más bajos . La inversión acompañó este proceso de reactivación de la economía y la actividad industrial, alcanzando en el tercer trimestre de 2006 una tasa del 22,8 por ciento, superando el máximo registrado a principios de 1998. Es interesante señalar que el proceso de inversión exhibe un dinamismo mayor al observado en otros períodos de recuperación post crisis de los últimos veinticinco años; también debe advertirse que la participación del componente de construcción en la inversión ha sido mayor que en registros previos, desplazando relativamente a la incorporación de equipo reproductivo. De hecho, desde 1998, la antigüedad del parque instalado ha venido aumentando paulatinamente, generando problemas de obsolescencia en algunas ramas y empresas; esta situación resultó particularmente agravada durante la crisis por un proceso de desinversión neta que afectó la reproducción de la capacidad productiva y elevó la antigüedad del equipamiento existente. Después de una caída del orden del 85 por ciento entre 1998 y 2002, las importaciones de bienes de capital se recuperaron rápidamente; sin embargo, aquellas dirigidas a la industria manufacturera resultaron en 2005 un 40 por ciento más bajas que las registradas en 1998, sin que, al mismo tiempo, se haya registrado un proceso significativo de sustitución por producción local. Por lo menos hasta 2004, el crecimiento industrial se explica, principalmente, por la progresiva utilización de capacidad ociosa. Desde entonces existen evidencias de aumentos en la capacidad productiva; los indicadores de uso de la capacidad instalada, en promedio, se han mantenido estables desde ese año, al tiempo que se han registrado fuertes aumentos en los volúmenes de producción. De acuerdo con los datos disponibles sobre la asignación

sectorial de las inversiones , si bien el sector industrial no aparece captando una proporción relativa significativamente mayor a la de la década pasada, presenta hacia 2005 una tasa de crecimiento de los montos y proyectos relevados superior a la del resto de las actividades. La composición sectorial de la inversión al interior de la industria manufacturera no parece alterar el patrón predominante en los últimos diez o quince años: las ramas de producción de alimentos y bebidas, automotriz y autopartes, derivados de petróleo y gas, y productos químicos siguen concentrando alrededor del 70 por ciento del total de inversiones en la manufactura. Los commodities y las actividades basadas en recursos naturales permanecen como el núcleo de la especialización productiva argentina y no hay indicios de cambios significativos. A partir de 2004 ha habido una reactivación de los flujos de Inversión Extranjera Directa (IED) ingresados a la economía argentina; desde ese año las corrientes de IED han promediado alrededor de cuatro mil millones de dólares, monto algo menor al promedio anual de los 90 (descontando de éstos los correspondientes al ya completado y agotado proceso de privatizaciones). El panorama actual de la IED muestra algunos cambios cualitativos: una mayor participación relativa de los flujos canalizados al sector manufacturero y a las actividades exportadoras de base primaria y una mayor participación relativa de los flujos originados en Brasil, Chile y México; en cambio, ha permanecido invariable la fuerte proporción de la compra de empresas, por encima de las inversiones de ampliación o greenfield. Llama la atención la dinámica de internacionalización de empresas de los vecinos regionales, en particular si se la contrasta con la debilidad del proceso de expansión internacional de las firmas argentinas. Al mismo tiempo, como un reflejo del cambio de condiciones

27. Datos de la Encuesta Industrial Mensual del INDEC.

28. CEP, Secretaría de Industria, Comercio y Pequeña y Mediana Empresa, Base de datos sobre Proyectos de Inversión.

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para algunos servicios públicos, ha habido un proceso de recompra de algunos activos privatizados y el reemplazo de inversores externos por grupos o holdings de base local; es probable que este movimiento, localizado en segmentos de escaso dinamismo tecnológico, ya haya cumplido su ciclo. En la medida en que la situación de los precios de exportación, tipo de cambio y crecimiento esperado de la demanda interna se mantenga, es previsible que los flujos de IED evolucionen igualmente. También es probable que el componente de compra de empresas nacionales siga siendo elevado: entre éstas parecen predominar todavía las estrategias de salida por sobre las de un mayor compromiso productivo. Durante el período considerado, la demanda agregada se expandió con un dinamismo superior al de la oferta de bienes y servicios; el crecimiento económico, ya desde fines de 2002, ha sido acompañado por un incremento sostenido de las importaciones, para todas las categorías de productos. Este movimiento fue liderado inicialmente por la oferta importada de insumos y bienes intermedios; posteriormente, las importaciones de bienes de capital y también las de bienes de consumo se incrementaron a un ritmo igualmente elevado. Sin dudas llama la atención que el coeficiente de importaciones en esta fase de crecimiento sea superior al registrado en la década pasada, habiéndose producido un cambio tan abrupto en los precios relativos a favor de la producción local. Distintos factores pueden estar induciendo esta situación: la consolidación de una plataforma y logística de importación, las estrategias de aprovisionamiento de las empresas internacionales, algunas rigideces tecnológicas, las dificultades para recuperar capacidad técnica desmantelada y el posicionamiento de Brasil como un proveedor generalizado, están seguramente entre los principales. En algunas ramas industriales, de todas maneras, se ha dado un proceso de sustitución de importaciones; el aparato industrial, a nivel agregado, sustituyó importaciones en un 8,6 por ciento, si se compara 2005 con 1997. El mayor esfuerzo sustitutivo parece

haberse dado en aquellas ramas que ampliaron su capacidad productiva entre finales de los 90 y la actualidad; entre éstas destacan celulosa y papel, agroquímicos, acero, materiales para la construcción y alimentos y bebidas. Otras ramas como maquinaria para la industria e instrumental de precisión, aparecen sustituyendo importaciones sin que se haya producido una ampliación de la capacidad instalada. En cambio, otras ramas como textiles, cueros, electrodomésticos y máquinas herramientas, registran un proceso de de-sustitución neta de importaciones. Ahora bien, desde 2002, el saldo comercial de la industria ha sido positivo, luego de una década completa de resultados deficitarios; este importante cambio de tendencia se explica por el fuerte y sostenido crecimiento de las exportaciones, cuyo promedio para el período 2003-2005 es casi un 40 por ciento superior al registrado en el trienio 1996-1998. Las exportaciones han devenido en una fuente de crecimiento de la economía argentina, contribuyendo ya en 2005 con más del 20 por ciento del incremento del PBI. La devaluación ha mejorado indudablemente la competitividad-precio de las manufacturas de origen industrial, cuyas ventas externas han crecido –al igual que las del sector energético, favorecidas, en este caso, por el alza de los precios internacionales– más que el promedio total. En cambio, el nuevo cuadro macroeconómico no parece haber tenido, por lo menos hasta el momento, mayor impacto en el perfil de las exportaciones industriales, cuya composición no ha variado significativamente; después de un arranque relativamente más débil y lento, a raíz de la situación del mercado brasileño, las exportaciones de automóviles han recuperado su liderazgo. Es interesante advertir las modificaciones en la composición geográfica de los saldos comerciales. En la mayor parte de la década pasada y hasta el año 2001, el saldo comercial negativo se explicaba por las relaciones de intercambio con los países del NAFTA y de la Unión Europea, cuyo déficit no alcanzaba a ser compensado por los resultados favorables de Argentina en el comer-

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CAPÍTULO CINCO

cio con el Mercosur. Desde 2002 la situación es exactamente inversa: el superávit comercial se acumula en la relación con los países del Norte –más la emergencia de considerables flujos positivos con China e India– y es parcialmente disminuido por la relación deficitaria con Brasil. En parte, la explicación reside en la composición de los respectivos flujos: la tendencia al alza en los precios de las materias primas y commodities favorece los resultados obtenidos en el primer caso. Otra parte de la explicación reside en el bajo crecimiento de la economía brasileña, que restringe sus importaciones y estimula sus exportaciones, y en el menor rango de la devaluación del peso frente al real en relación con las monedas de los otros socios comerciales. Cabe hacer un comentario final sobre las tendencias en la distribución del ingreso. La devaluación produjo una fenomenal transferencia desde los asalariados y otros sectores de ingresos fijos al resto de la economía y sentó las condiciones para una extraordinaria recuperación de los márgenes de rentabilidad operativa de las empresas industriales. Los datos disponibles en el procesamiento de la Encuesta Nacional a Grandes Empresas del INDEC evidencian la caída de la participación de la masa de salarios en el valor agregado total. Este rasgo es aun más marcado en el caso del conjunto de empresas pertenecientes al sector industrial; en contrapartida, éstas han venido aumentando su participación en la masa de utilidades generadas en el panel de las 500 empresas más grandes del país. Cabe señalar también que la productividad ha evolucionado por arriba del salario real en la industria, incrementando, en promedio, los márgenes operativos. Junto con el fuerte crecimiento registrado en los niveles de actividad, los elevadísimos niveles de pobreza emergentes de la crisis de la convertibilidad y su modo de resolución se fueron reduciendo lenta y paulatinamente, a favor del incremento del empleo y la recuperación del salario real. Pero la equidad y la cuestión distributiva son aún asignaturas pendientes del nuevo régimen de crecimiento.

En un contexto donde se han sucedido transformaciones de enorme impacto en las tecnologías, prácticas productivas y métodos organizacionales dominantes en el escenario competitivo global, así como una total redefinición de las reglas de juego en la economía doméstica, Argentina se enfrenta a desafíos y oportunidades cuya resolución definirá en gran medida las características del estilo de desarrollo que asumirá el país a largo plazo. La idea es aportar algunos elementos de juicio que ayuden a repensar la industrialización argentina y sugerir algunas alternativas que podrían contribuir a que dicho proceso permita una amplia inclusión en términos sociales, con la creación de nuevos puestos de trabajo, y se caracterice por un avance hacia un patrón de especialización más intensivo en el uso de trabajo calificado, basado en esfuerzos tecnológicos domésticos y más centrado en producciones de mayor valor agregado y bienes diferenciados. En el complejo escenario internacional, se observa, en los países desarrollados, que las firmas buscan estrategias y formas de

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organización y producción más flexibles e innovadoras, con el objetivo de responder a la creciente globalización y a las cambiantes preferencias de los consumidores. Para alcanzar este objetivo no basta con incorporar tecnologías modernas, sino que, en general, es preciso, simultáneamente, adoptar nuevas formas de organización de los procesos de investigación, diseño, gestión, producción y comercialización. Este proceso de transformaciones es complejo, avanza de manera desigual y asume características específicas según los sectores, regiones y países, e involucra causalidades e interacciones aún no completamente entendidas. Sin embargo, diferentes análisis han mostrado, en el ámbito empírico, que existe una vinculación entre la adopción de nuevas formas de organización productiva, formación de habilidades (skills) y capacitación de los recursos humanos, y ganancias de productividad y competitividad. La competitividad es aún una de las asignaturas pendientes. La posibilidad de acceder a niveles crecientes de competitividad y mantenerlos en el largo plazo no puede circunscribirse a la acción de un agente económico individual. La experiencia internacional señala que los casos exitosos son explicados a partir de un conjunto de variables que muestran con claridad que el funcionamiento global del sistema es el que permite lograr una base sólida para el desarrollo de la competitividad. De esta forma, la noción sistémica de competitividad reemplaza a los esfuerzos individuales, que si bien son condición necesaria para lograr este objetivo, deben estar acompañados por innumerables aspectos que conforman el entorno de las firmas (desde la infraestructura física, el aparato científico-tecnológico, la red de proveedores y subcontratistas, los sistemas de distribución y comercialización hasta los valores culturales, las instituciones, el marco jurídico, etc.). Las capacidades de competencia se caracterizan por ser el producto de un proceso colectivo y acumulativo a través del tiempo.

Las capacidades tecno-productivas no son exclusivamente la tecnología incorporada en el equipo físico o en manuales y patentes que son adquiridos por la firma, si bien éstos son los instrumentos con los cuales las capacidades son puestas a trabajar. Ni son únicamente las calificaciones educativas que poseen los empleados, si bien una base receptiva a la adquisición de capacidades depende en gran medida de la educación y entrenamiento del personal involucrado. No son, tampoco, las habilidades y el aprendizaje por el que pasan los individuos en la empresa, si bien éstos son los ladrillos de la construcción de las capacidades en un nivel micro. La capacidad tecno-productiva le permite a una empresa combinar todo lo anterior para funcionar como una organización, con una interacción constante entre sus miembros, flujos efectivos de información y decisiones, y una sinergia que es mayor que la suma de las habilidades y conocimientos individuales. Es conceptualmente útil considerar el desarrollo de la competitividad a nivel de la firma como inversión en tecnología incorporada, acompañada por las inversiones en habilidades, información, mejoras organizacionales e interrelaciones con otras firmas e instituciones. Estas consideraciones también sirven para incrementar la integración local y el desarrollo de proveedores locales y subcontratistas. Fuera de los beneficios productivos, estas interrelaciones aceleran la difusión de tecnologías, incrementan la especialización, aumentan la flexibilidad industrial y generan empleo. Debido a esto podría existir un caso legítimo para promover cadenas de actividades relacionadas, las que de otro modo no serían capaces de coordinar sus inversiones. Esta noción sistémica de la competitividad es relevante para cada uno de los mercados en que es considerada. Por lo tanto debe ser tenida en cuenta tanto en los mercados de exportación como con respecto a las potenciales importaciones.

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Uno de los aspectos cruciales está asociado al hecho de que los procesos de aprendizaje no surgen automáticamente con el mero correr del tiempo. Son el resultado positivo de los esfuerzos deliberados y explícitos orientados a la generación de acervos tecnológicos y capacitación de los recursos humanos. Esto significa desarrollar una estrategia tecnológica y productiva asociada a inversiones orientadas a la generación/adopción de cambios técnicos permanentes que induzcan una maduración que no es automática ni instantánea y que requiere de esfuerzos permanentes y conscientes. En una situación en la cual los problemas económicos se unen con la fragilidad institucional, no es necesario retornar al mercado sino construir el mercado. Esto significa actuar sobre las instituciones de la vida colectiva y proveer las capacidades que permitan a la mayoría de los sujetos tomar parte en forma efectiva. Las políticas públicas para el desarrollo de la competitividad deben estar orientadas no sólo a favorecer un cambio en el contexto institucional en el cual las firmas realizan sus operaciones, sino también hacia acciones específicas que favorezcan el desarrollo de la cooperación entre las firmas para permitir la especialización individual en un contexto de complementariedad y extensión del mercado. El desarrollo de las cadenas productivas y la mayor demanda de empleo deben ser las metas a lograr. En este escenario, las políticas públicas, con instrumentos distintos a los empleados en el pasado, deben jugar un rol central como catalizadoras de los procesos de transformación, generando un marco institucional favorable al desarrollo de esfuerzos productivos y tecnológicos, apuntando a mejorar las posibilidades de coordinación de los objetivos y estrategias de los agentes privados. La tarea de construir el mercado a partir de igualar las oportunidades, mejorar las capacidades, desarrollar las instituciones y replantear el papel de la “empresa” en el sistema económico,

permitiría crear un nuevo entorno para fortalecer el progreso económico en Argentina. La economía local enfrenta un conjunto de desafíos para retomar un sendero de progreso económico con un crecimiento sostenido del PBI y una distribución más equitativa de sus frutos. Entre otros debe superar los problemas estructurales de su mercado de trabajo y buscar los equilibrios de su sector externo. Si consideramos que el ingreso per cápita es cercano a los cinco mil dólares anuales, y nuestra aspiración es acercarnos a países que duplican esa cifra, surge con claridad que nuestra salida no está dada por la competitividad con salarios bajos, dado que otras sociedades tienen escalas salariales notablemente más bajas y que esa estrategia no es coincidente ni con la mejora de vida de nuestra población, ni con las tendencias que se verifican en aquellas naciones que poseen los mejores desempeños. La búsqueda de más y mejores empleos sólo es posible en la mayor calidad y ensanchamiento de nuestra base productiva, con una tendencia creciente a la participación de los bienes basados en el conocimiento y la innovación tecnológica, con la utilización intensiva de mano de obra calificada y un aprovechamiento integral de nuestros abundantes recursos naturales. La difusión, adaptación y generación de conocimientos científicos y tecnológicos no es un proceso ni automático ni individual. Requiere de esfuerzos deliberados en un complejo proceso colectivo y acumulativo a través del tiempo, en el cual intervienen en forma interactiva, entre otros, empresas, instituciones públicas y de la sociedad civil, empresarios y trabajadores, institutos de investigación y universidades, que conforman lo que se denomina el Sistema Nacional de Innovación. En el campo del conocimiento, las imperfecciones de los mercados, la existencia de bienes públicos, la transmisión imperfecta de la información, la racionalidad acotada, la construcción y fortalecimiento de las instituciones, son

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algunas de las condiciones que determinan la necesidad de que existan políticas públicas que fortalezcan la innovación. Los gastos de Investigación y Desarrollo (ID) que realiza el país no son los adecuados para permitir el tránsito hacia una estructura productiva más especializada en la producción de bienes y servicios diferenciados, con mayores contenidos de valor agregado local y con el crecimiento sostenido de la productividad. Argentina gasta alrededor de 800 millones de dólares anuales en ID, lo cual representa sólo el 0,4 por ciento de su PBI, muy lejos de Brasil y Chile, con valores dos veces superior, y mucho más lejos de las sociedades desarrolladas, que destinan entre el 2 y el 3 por ciento de su PBI a la ID, o de las grandes corporaciones transnacionales, en las que se verifican –en varias de ellas– inversiones anuales en ID superiores a los 5 mil millones de dólares anuales. Nuestro país se caracteriza por una escasa participación del sector privado, a diferencia de los países de mayor industrialización. Las mejoras en la eficiencia y productividad de la economía se han basado en la compra de insumos, equipos, maquinarias y tecnología del exterior. Estos aspectos son necesarios y positivos, pero fueron acompañados con una notable disminución de los esfuerzos endógenos para el desarrollo de capacidades competitivas. La creciente participación de las empresas transnacionales no estuvo asociada con la localización en el país de tareas de ID, ni con el fortalecimiento de los encadenamientos productivos domésticos. La mayor parte de los investigadores se desempeñan en los organismos públicos de ciencia y tecnología y en las universidades nacionales, con una escasa participación de las universidades privadas. En el sector público se han logrado algunos resultados parciales ubicados en las mejores prácticas internacionales. Sin embargo, las dedicaciones exclusivas no están difundidas, los

salarios abonados y la infraestructura de apoyo a la investigación no son las más adecuadas, ni se ha generado una articulación de los esfuerzos, tanto al interior de la actividad pública, como en la construcción de sinergias con el conjunto de la sociedad. Gracias a la incorporación de nuevos desarrollos conceptuales de la “nueva teoría” del crecimiento económico, éste se explica en gran medida por la capacidad que tienen las economías para la generación e incorporación de conocimientos y tecnologías, por la educación y el entrenamiento de la mano de obra, por los cambios en la organización de la producción y por la calidad institucional. Pero también la literatura económica reciente nos enseña que la convergencia entre naciones no es automática y que para que los países puedan aplicar de modo efectivo las nuevas tecnologías para cerrar las brechas de productividad que los separan, deben realizar esfuerzos endógenos de desarrollo de capacidades locales y de fortalecimiento institucional. En este sentido, las políticas productivas parecen tener tres ejes clave que las ordenan: 1. fortalecer las capacidades de la economía mediante el fomento del entrepreneurship y la innovación, la inversión en educación, y el mejor funcionamiento de los mercados de capital; 2. estimular la cooperación intra y entre firmas e instituciones, en términos sectoriales, regionales y locales, y 3. fomentar la competencia a través de la apertura de mercados y la transparencia. Es en el contexto de estas líneas de acción donde hay que insertar las políticas productivas para el caso particular de un país de desarrollo intermedio como Argentina, que debe superar de modo simultáneo las restricciones económicas y sociales que enfrenta. Con respecto a las capacidades de nuestra economía correspondería: a. Impulsar el desarrollo del espíritu empresarial y la creación de nuevas empresas; con el fin de construir una nueva base empre-

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saria, de otorgar flexibilidad al entramado productivo y de reducir el riesgo de mortalidad de empresas. b. Estimular la creación de mercados de capital no existentes; mediante la revisión de regulaciones de los fondos institucionales para que financien proyectos de inversión de mayor riesgo; y diseñar nuevos incentivos para las instituciones financieras con el fin de que busquen y seleccionen emprendedores. c. Recuperar el capital social acumulado y fortalecer una base empresarial nacional. d. Promover acciones con el fin de alcanzar mayores derrames a partir de la inversión extranjera directa y atraer nuevas inversiones. e. Una reforma tributaria y mejora de la administración y de la calidad del gasto público que incentive los procesos de inversión y exportaciones y fortalezca la difusión de bienes públicos. f. Otorgar incentivos fiscales a la inversión local en investigación y desarrollo por parte del sector privado. En relación con la cooperación para competir en mercados abiertos, es necesario promover políticas públicas que introduzcan la perspectiva de las tramas productivas. Una parte significativa de la competitividad de la producción se basa en las formas de articulación entre sus diversas etapas y la comercialización: desde el insumo básico hasta el consumidor final. Para ello hay que generar y fortalecer las redes productivas. ¿Cómo? Veamos las opciones: a. El estímulo al desarrollo de eslabonamientos de proveedores y cadenas de comercialización. b. La coordinación de inversiones en activos complementarios en la trama. c. La promoción de una mayor diferenciación de productos y servicios, y la incorporación de mejoras de calidad a lo largo de la cadena productiva a través de la interacción entre firmas, de una

información compartida y de la identificación conjunta de mejoras productivas, puesto que no siempre es sencillo para las empresas percibir los beneficios que surgen de las redes y de la cooperación, más aun cuando están focalizadas en los problemas de competitividad de corto plazo. Esto conduce a una extensión de los mercados, con incrementos de productividad y creación de puestos de trabajo. Se trata de promover la competencia, lo cual implica apertura de mercados monopólicos u oligopólicos, transparencia y desregulación allí donde haga falta. Esto significa, en particular, una inyección de competencia en los servicios privatizados y recomponer los procesos de inversión. Pero además, las políticas productivas deben respetar cuatro requisitos básicos sin los cuales pierden efectividad. El primero de ellos es que estén insertas en un estrategia económica de irrupción en el mercado mundial; en segundo lugar, que se garantice la continuidad en el tiempo de las políticas; en tercer lugar, que exista coordinación y consistencia con el resto de las políticas públicas; y en cuarto lugar, la creación de instancias institucionales del Estado y de la sociedad civil con contrapesos para la ejecución de las políticas, de modo que reduzcan el riesgo de captura rentística. Éstos son algunos de los desafíos a enfrentar para que nuestro país recupere el sendero de crecimiento fundado en su potencial productivo y despeje definitivamente las dudas sobre su capacidad económica. En general, las acciones emprendidas hasta ahora por los distintos países para aumentar la competitividad de sus economías procuran atacar de modo directo los denominados factores precio (costo del capital, laboral, impositivo, tipo de cambio). Sin embargo, no consideran aquellos elementos que la hacen sustentable en el mediano y largo plazo y que resultan ser clave para el crecimiento sostenido, como las políticas que favorecen la innovación tecnológica, la coordinación de inversiones, la espe-

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cialización productiva y comercial, la mejora en la diferenciación y calidad de la producción de bienes y servicios, y la infraestructura institucional. Es decir, las variables que se conocen como “no precio” de la competitividad. En este marco hay que inscribir las políticas productivas de un país de desarrollo intermedio como Argentina, que debe superar a la vez restricciones económicas y sociales El cambio, no obstante, requiere una orientación muy precisa. Cabe recordar que las reformas estructurales de los años noventa, si bien redefinieron el modo de funcionar de la economía y de sus principales instituciones, no modificaron el carácter espasmódico de la dinámica de crecimiento de largo plazo, ni resolvieron tampoco los desequilibrios, largamente acumulados en el ámbito externo, fiscal, y en el sector de asignación y aprovechamiento de recursos. La caótica salida del régimen monetario y cambiario, durante esa década, profundizó esos desequilibrios, cuyas consecuencias sociales se manifiestan esencialmente en dos planos: el deterioro de los ingresos y de las condiciones de trabajo y la heterogeneidad y desarticulación del desarrollo productivo. La sustentabilidad de un esquema de crecimiento a largo plazo requiere atender de modo prioritario ambos aspectos. Ahora bien, ¿cómo actuar en un escenario tan complejo? En principio, por las características y la trayectoria de la economía argentina, las ventajas a explotar estarán asociadas, en mayor proporción, a la disponibilidad de recursos naturales y a la calificación de recursos humanos, factores que aún la distinguen del resto de los países de la región. En el caso de las actividades industriales, la estrategia a seguir podría sintetizarse en dos conceptos: especialización y diferenciación. En cuanto a los servicios, parece deseable y factible estimular el desarrollo de productos de alto valor agregado, relacionados con el conocimiento. Así, será conveniente priorizar aquellas medidas que contribuyan a reconstruir

el entramado productivo, a mejorar la “calidad” de la inserción externa, a explotar las oportunidades y la complementariedad que ofrece el Mercosur, a consolidar el marco institucional de las políticas públicas y a fortalecer la capacidad de evaluarlas. Si se aprovechan las ventajas actuales y se estimulan las potenciales, se podrá contar con la masa crítica adecuada para comenzar a transitar el sendero de desarrollo planteado. Argentina es un país que posee abundantes recursos naturales. Además, en los últimos años se produjo un avance importante, no sólo en el sector agropecuario, sino también en el energético, forestal, minero y pesquero. Este tipo de recursos aumenta la riqueza de un país y favorece las capacidades potenciales de progreso económico, pero no garantiza el crecimiento sostenido. El actual patrón exportador argentino refleja el grado de competencia que se alcanzó en las producciones basadas en esos recursos y en la fabricación de insumos básicos (aluminio, petroquímica y siderurgia). No obstante, también nos ilustra sobre el potencial aún no desarrollado. La posibilidad de utilizar los recursos naturales y los insumos básicos en cadenas productivas con mayor valor agregado, transitando al mundo de los bienes diferenciados, es una alternativa que permitiría superar algunas dificultades. Este avance sólo se puede generar mediante una fuerte articulación entre la base primaria y los servicios técnicos de apoyo a la producción, comercialización, distribución, logística, transporte e industria. Poner el foco en la tarea pendiente no significa ignorar las innovaciones que incorporó la agricultura en los últimos tiempos. En efecto, durante la década de los noventa, en un marco de expansión de la oferta disponible de tecnologías y de transformaciones técnico-productivas, este sector experimentó en nuestro país un proceso de modernización y de crecimiento sin precedentes, que profundizó su internacionalización. Se verificó, entonces, el pasaje hacia una agricultura más intensiva, con una mayor utili-

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zación de productos fitosanitarios, la aplicación masiva de la fertilización y la adopción de ciertas técnicas como la siembra directa, lo que, en conjunto, permitió un aumento notable de la productividad y de los rendimientos. La introducción y rápida difusión de las semillas de soja transgénica a partir de mediados de la década hicieron posible una importante reducción de costos y la expansión del cultivo en todo el país. De este modo, se incorporaron, sólo con un breve retraso respecto de su lanzamiento en los países de origen, tecnologías de nivel internacional en los insumos y en la maquinaria. Paralelamente, se amplió la frontera agrícola y se modificaron la estructura de la industria y la organización de la producción. Para desarrollar nuevas ventajas competitivas Argentina debe asumir una estrategia clara al respecto. El país tiene un enorme potencial en áreas tan diversas como biotecnología, software, química fina, instrumental científico, telemedicina, producción de bienes culturales, publicidad, turismo receptivo, entre otras. Sin desconocer el impacto positivo que la salida de la convertibilidad tuvo sobre la competitividad-precio, un crecimiento importante de las exportaciones no basadas en ventajas naturales depende, fundamentalmente, de la concurrencia de atributos que maduran en un plazo más largo. Por otra parte, el avance sostenido de un proceso de sustitución de importaciones requiere de oferta disponible y, especialmente, de una capacidad tecnológica generalizada y una trama productiva sólida. En general, estos factores fueron particularmente descuidados en el modelo de reconversión productiva y social que prevaleció durante la década de los noventa, y más agredidos aun durante la prolongada recesión de los últimos años y los acontecimientos que marcaron la ruptura y salida de la convertibilidad. El escenario internacional muestra la creciente relevancia asignada a las redes de conocimiento en el desarrollo de ventajas

competitivas dinámicas. En los últimos años, a la vez que se consolidó un nuevo paradigma intensivo en información y conocimiento, avanzó la discusión sobre la competitividad de los agentes que actúan de manera interrelacionada, por oposición a la de quienes lo hacen en forma individual. En ese sentido, la revisión de trabajos recientes confirma la complejidad que supone el desarrollo de estas redes, en parte debido al carácter cada vez menos público del conocimiento y del proceso de aprendizaje que llevan a cabo los agentes. Las nuevas redes se caracterizan por una importante circulación de información y saberes específicos, no sólo entre quienes las integran sino, fundamentalmente, entre firmas e instituciones que no pertenecen a ellas. En nuestro país esta discusión tiene importantes implicancias. A lo largo de los años noventa se profundizó la tendencia a la especialización de la estructura productiva en commodities y en bienes basados en recursos naturales, disminuyendo el peso de los productos intensivos en conocimiento. Este proceso de relativa primarización, junto con la insuficiente transformación del sistema institucional, la desconexión de la política tecnológica respecto de la demanda de los agentes y la debilidad de los sistemas locales, explican el limitado desarrollo de las redes de conocimiento en Argentina. Desde una perspectiva más amplia, la pronunciada distancia en relación con las comunidades que lideran el cambio técnico y tienen ventajas competitivas dinámicas en el plano internacional constituye una grave restricción para diversificar el patrón de especialización y para generar un sendero de crecimiento sustentable que tienda a disminuir las heterogeneidades y los niveles de inequidad que hoy prevalecen. Desde ya, el debilitamiento o la ruptura de las cadenas productivas limita el desarrollo de procesos de aprendizaje, la demanda de recursos humanos calificados y la efectividad de la política tecnológica. En nuestro país, la asimetría entre la dinámica de las

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firmas de distinto tamaño y el creciente abastecimiento de partes, materias primas y sub-ensambles importados por las firmas de mayor tamaño ha restringido las cadenas productivas y el desarrollo del proceso de aprendizaje en red. Esto afectó especialmente a las empresas de menor tamaño y a las firmas grandes que no integran redes internacionales. En este marco de conexiones “débiles”, no resulta sorprendente que las redes intensivas en conocimiento tengan un espacio reducido en la estructura productiva. También debe llamar la atención el hecho de que los agentes productivos en Argentina han cambiado. Ha desaparecido el Estado como productor, se ha reducido el número de empresas nacionales –tanto grandes como PyMEs– y aumentó notablemente la participación del capital extranjero dentro de la producción argentina. Las empresas transnacionales han incrementado su presencia inicialmente por las privatizaciones, después por la búsqueda de recursos naturales, luego en la concentración bancaria y al final en un notable proceso de adquisiciones, donde se vendieron alrededor de 800 posiciones de mercado de empresas nacionales. El capital extranjero no es bueno ni malo en sí mismo: su lugar depende de qué es lo que puede producir en términos de desarrollo económico. Las reglas de juego que se establecieron generaron mucha eficiencia de recursos naturales, pero básicamente –cuando hablamos del sector transable– estuvieron más orientadas a la búsqueda de rentas para atender un mercado doméstico, no a través de la generación de valor agregado o de innovaciones tecnológicas, sino fundamentalmente a través de procesos de ensamblados o de simple importación de productos. El camino es mejorar la “calidad” de la participación del capital extranjero con el desarrollo de productos globales y fortalecer la base empresarial de grandes empresas nacionales y PyMEs, que potencien las economías de escala y especialización para recuperar los espacios territoriales y fortalecer las tramas productivas.

El desarrollo de nuevas empresas es un elemento esencial para recrear el aparato productivo. La tarea de construir el mercado –igualando las oportunidades, mejorando las capacidades, desarrollando las instituciones y replanteando el papel de la empresa– equivale a crear un nuevo entorno para fortalecer el progreso económico, mejorar la distribución de los ingresos y generar empleo decente, en el que el factor de competencia sea la calidad de la mano de obra y no los bajos salarios. Las políticas públicas deben recurrir a instrumentos distintos de los utilizados en el pasado y actuar como catalizadoras de los procesos de transformación, respetando algunos requisitos básicos sin los cuales perderían efectividad. Ya hemos nombrado algunos. El primero de ellos es adoptar una estrategia económica de irrupción en el mercado mundial; el segundo, garantizar la continuidad en el tiempo de los programas; el tercero, lograr coordinación y consistencia con el resto de las políticas públicas. El cuarto consiste en crear instancias institucionales del Estado y de la sociedad civil que operen como contrapesos para reducir el riesgo de captura rentística, y el quinto, en que en su implementación impacte positivamente en la distribución de los ingresos.

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EL AUTOR

Licenciado en Economía (UBA). Director de la CEPAL-Naciones Unidas en Argentina (desde 2002). Economista Senior de la CEPAL (19832002) como coordinador del Área de Estrategias Empresariales y Competitividad. Presidente del Instituto de Desarrollo Económico y Social (IDES) (1999-2002). Profesor titular de la Universidad de Buenos Aires en Organización Industrial (desde 1984) y de la Universidad Nacional de Quilmes en Política Económica (desde 1993). Profesor visitante del Saint Anthony´s College, Oxford, Inglaterra. Profesor de diversos posgrados y conferencista tanto en Argentina como en el exterior. Dirigió varias investigaciones de economía aplicada sobre las posibilidades del desarrollo económico en Argentina; el proceso de integración del MERCOSUR; las estrategias de las grandes empresas nacionales y las corporaciones transnacionales; estudios sectoriales sobre la industria textil y el sector automotor; sobre el desempeño económico de la economía argentina, el desarrollo tecnológico y la competitividad de los sectores productivos argentinos. Es autor de dieciocho libros y de más de cien artículos y capítulos de libros. Premio Konex de Platino a la figura más destacada por su trayectoria en la década 1997/2006 en la disciplina “Desarrollo Económico”.

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CLAVES PARA TODOS . TÍTULOS YA PUBLICADOS CRÓNICAS DEL AGUANTE – Pablo Alabarces

CRÍTICA DE LA CONSTITUCIÓN – Roberto Gargarella

LA HISTORIA DESBOCADA (I) – José Pablo Feinmann

POLÍTICA, POLICÍA Y DELITO – Marcelo Sain

LA HISTORIA DESBOCADA (II) – José Pablo Feinmann

CLIENTELISMO POLÍTICO – Javier Auyero

LA HERENCIA SOCIAL DEL AJUSTE – Susana Torrado

POLICÍAS Y LADRONES – Alberto Binder

¿ECONOMISTAS O ASTRÓLOGOS? – Alfredo Zaiat

LOS PARTIDOS POLÍTICOS – Juan Abal Medina (h)

EL FIN DEL DESEMPLEO – Enrique Martínez

LOS ÚLTIMOS CUARENTA AÑOS – Daniel Muchnik

RICOS FLACOS Y GORDOS POBRES – Patricia Aguirre

LA DENSIDAD NACIONAL – Aldo Ferrer

COALICIONES POLÍTICAS – Torcuato Di Tella

LOS PIBES CHORROS – Daniel Míguez

LA BRECHA URBANA – Maristella Svampa

CRISIS Y REFORMA ECONÓMICA – H. Valle . M. Marcó del Pont

LOS ARGENTINOS Y SUS INTELECTUALES – Mempo Giardinelli

LA RELIGIOSIDAD POPULAR – Pablo Semán

EL PERONISMO DE LOS ‘70 (I) – Rodolfo H. Terragno

EL PERONISMO DE LOS ‘70 (II) – Rodolfo H. Terragno

MODELO NACIONAL INDUSTRIAL – Martín Schorr

ROSAS, ESTANCIERO – Jorge Daniel Gelman

LAS PRIVATIZADAS (I) – Daniel Azpiazu

LAS PRIVATIZADAS (II) – Daniel Azpiazu

EL RODRIGAZO, 30 AÑOS DESPUÉS – N. Restivo . R. Dellatorre

PARA QUÉ SIRVE LA TECNOLOGÍA – Ricardo A. Ferraro

LA BURGUESÍA TERRATENIENTE – Roy Hora

EDUCACIÓN POPULAR HOY – Juan Carlos Tedesco

EL REPARTO DE LA TORTA – Javier Lindenboim

HISTORIA DE LA DEUDA – Julio Sevares

EL DILEMA MERCOSUR (I) – Jorge Carrera

EL DILEMA MERCOSUR (II) – Jorge Carrera

POLÍTICA EXTERIOR ARGENTINA – M. Rapoport . C. Spiguel

EL CAMPO ARGENTINO – M. Lattuada . G. Neiman

LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO – E. Hecker . M. Kulfas

AUGE Y CAÍDA DEL ANARQUISMO – Juan Suriano

PUEBLO Y POLÍTICA – Hilda Sabato

CAMPO E INDUSTRIA – Aldo Ferrer

EMPRESAS RECUPERADAS – J. Rebón . I. Saavedra

QUÉ ES AL QAEDA – Pedro Brieger

DIEZ TEORÍAS QUE CONMOVIERON AL MUNDO (I) – L. Moledo . E. Magnani

LA NATURALEZA Y NOSOTROS – Carlos Reboratti

DIEZ TEORÍAS QUE CONMOVIERON AL MUNDO (II) – L. Moledo . E. Magnani

EL PROBLEMA CARCELARIO – Raúl Salinas

EL CIUDADANO SHERIFF – Darío Kosovsky

LA REVOLUCIÓN DE EVO MORALES – P. Stefanoni . H. Do Alto

LOS ENIGMAS DE IRÁN – Luciano Zaccara

EL NACIONALISMO DE DERECHA – Daniel Lvovich

2010, ¿ODISEA ENERGÉTICA? – Ricardo De Dicco

LA GUERRA SILENCIOSA – Silvina Ramírez

GOBERNAR EL IMPERIO – Oscar Oszlak

QUE SE VAYAN TODOS – Inés M. Pousadela

CINE Y DICTADURA – Judith Gociol . Hernán Invernizzi

EL CAFÉ DE LOS CIENTÍFICOS – Leonardo Moledo . Martín De Ambrosio

LAS TECNOLOGÍAS EN ARGENTINA – Carlos Eduardo Solivérez

CHINA SE AVECINA – Sergio Cesarin

INTERNET Y LUCHA POLÍTICA – S. Martínez . A. Marotias . L. Marotias . G. Movia CHACAREROS PAMPEANOS – Juan Manuel Palacio EL FENÓMENO RELIGIOSO – Silvia Montenegro . Juan M. Renold

LA ECONOMÍA SOCIAL – Mario Elgue

ARTE Y CREACIÓN – Marta Zátonyi

LA CIENCIA ES NEGOCIO – Ricardo A. Ferraro . Sonia Bumbak

MALVINAS, CAPÍTULO FINAL (I) – Fabián Bosoer

MALVINAS, CAPÍTULO FINAL (II) – Fabián Bosoer

Escríbanos a info@capin.com.ar