GISW 2009 / Acceso a la Información Reporte Nacional: Argentina Florencia Roveri Nodo TAU
Introducción La libertad de expresión y el derecho al acceso de la información tienen, en Argentina, carácter constitucional. El texto de la Constitución incluye en su artículo 14, entre los derechos fundamentales, los “de peticionar a las autoridades” y “de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa”. Con la Reforma Constitucional de 1994 el fundamento legal de estos derechos se amplia aún más, a partir de la incorporación a la Constitución de pactos internacionales 1, a través del artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el art. 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y art.13 inc.1 de la Convención de los Derechos del Niño. Por estos días los derechos a la información y la comunicación forman parte de la agenda pública porque en marzo de 2009 el gobierno nacional presentó un proyecto de Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, que viene a reemplazar la actual Ley de Radiodifusión. La legislación vigente está enmarcada en la doctrina de seguridad nacional, vigente en las dictaduras militares del Latinoamérica en los años setenta, sólo modificada desde entonces para beneficiar a grandes grupos económicos y aumentar la concentración de medios de comunicación. A diferencia de la ley de la dictadura, el actual proyecto de ley concibe a la comunicación como un derecho humano y a la información como un bien social. El proyecto, a punto de ingresar a las cámaras legislativas, se basó en los 21 puntos por una Comunicación Democrática, documento elaborado por la Coalición por una nueva Ley de Radiodifusión 2, que reunió a más de cien organizaciones sociales, sindicales, académicas y profesionales.
Contexto político El acceso a la información en Internet involucra tanto la publicación de contenidos en línea, como las condiciones de acceso a la información. Un primer paso es el acceso a los dominios de la web. En Argentina quien asigna los dominios bajo el código país (ccTLD) .ar es Nic.ar (Network Information Center Argentina) 3, organismo que depende del Ministerio de Relaciones Exteriores. Acaban de incorporar en los dominios caracteres multilingües del idioma español y portugués como la ñ o la ç, y sumaron el subdominio .gob.ar, (government in spanish is gobierno), con el objetivo de “cuidar el idioma, fortalecer la identidad iberoamericana y contrarrestar los efectos homogeneizadores de la globalización”. Argentina no cuenta con un área específica que regule contenidos publicados en Internet y delega el control en los Proveedores de Servicios de Internet. En noviembre del 2002 se aprobó la Ley 25.6904 que establece que “las PSI tienen la obligación de brindar software de 1Constitución Nacional. Artículo 75, inc 22
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ww.argentina.gov.ar/argentina/portal/documentos/constitucion_nacional.pdf 2 <www.coalicion.org.ar> 3 <www.nic.ar> 4 Ley de Proveedores de Servicios de Internet http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/80000-84999/81031/norma.htm
protección que impida al acceso a sitios específicos”. La ley originariamente estaba destinada al control de contenidos perjudiciales para niños pero en el debate legislativo se cambió por el término de “contenidos específicos”, que habilita su aplicación a otras situaciones, como el control de contenidos discriminatorios. Los PSI cuestionan la intervención del Estado, argumentando que la medida es de difícil aplicación, que atenta contra el espíritu libre de la Red y que habilita situaciones de censura5. En cuanto a la información pública, la Oficina Nacional de Tecnologías de Información (ONTI), dependiente de la Secretaría de Gabinete y Gestión Pública coordina el empleo de tecnologías informáticas de la Administración Pública Nacional. Está a cargo del Plan Nacional de Gobierno Electrónico y la implementación de la Firma Digital. También es responsable del Portal del Gobierno de la República Argentina 6 e incluye la Guía de Trámites ante organismos de la Administración Pública. La ONTI además difunde buenas prácticas de gobierno electrónico y mecanismos de acceso a la información de ministerios, gobiernos provinciales, municipales y otras instituciones públicas. El Ministerio de Educación también desarrolla contenidos, desde el portal educativo del gobierno nacional, www.educ.ar, que fue el que coordinó la Campaña de Alfabetización Digital 7. Si bien hoy la plataforma sigue ofreciendo capacitación para docentes y recursos educativos digitales, no tienen la misma fortaleza que en el pasado. Algunos analistas señalan que la actual gestión pone mayor énfasis en el desarrollo de contenidos televisivos difundidos a través de un canal a cargo del Ministerio.8
Contexto legislativo Desde que el Decreto 554/97 declaró “de interés nacional el acceso a la red mundial” y el Decreto 1279/97 incluyó a Internet dentro de la garantía constitucional que ampara la libertad de expresión, la legislación relacionada con el acceso a la información en línea ha avanzado en varios sentidos: •
Ley de Propiedad Intelectual. La Ley 11.723 de 1933 fue reemplazada en 1998 por la Ley 25.0369, incluyendo la protección de programas de computación, las compilaciones de datos y la penalización de la defraudación de derechos de propiedad intelectual. Se considera que la ley limita el acceso al conocimiento promoviendo los monopolios culturales. Es emblemático el caso de un profesor de filosofía enjuiciado por una editorial por mantener dos sitios con traducciones de textos de Heidegger y Derrida 10.
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Ley de Protección de Datos o Habeas Data. La Ley 25.326 11§ regula las bases de datos que registran información de carácter personal para garantizar a las personas el control del uso de sus datos personales. La Dirección Nacional de Datos Personales 12, regula las bases en manos de organismos públicos y privadas, y provee mecanismos
5 García Bartelt, M. (2003). Proveedores denuncian censura en Internet. La Nación, 12 de enero. www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=465416
6 <www.argentina.gob.ar>
7 APC (2007) GISW 2007. Country Report. Argentina. www.giswatch.org/gisw2007/node/401
8 <www.encuentro.gob.ar>
9 Ley de Propiedad Intelectual Ley N° 25.036: http://www.mincyt.gov.ar/25036.htm
10 Horacio Potel. En Wikipedia: http://es.wikipedia.org/wiki/Horacio_Potel
11 Ley de Protección de Datos Personales (Habeas Data):
http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/60000-64999/64790/norma.htm
12 Dirección Nacional de Protección de Datos Personales: http://www.jus.gov.ar/datospersonales/index.html
para rectificar, actualizar o suprimir datos de ellas. La Ley dispone que los organismos públicos podrán ceder de manera no masiva al sector privado los datos personales no sensibles, cuando dicha cesión se justifique con el cumplimiento del interés legítimo. Son datos sensibles los que revelan origen racial y étnico, opiniones políticas, convicciones religiosas, filosóficas o morales, afiliación sindical e información referente a la salud o a la vida sexual. •
Ley de Delitos Informáticos.13 La Ley 26.388, de 2008 llenó un vacío legal del Código Penal y atiende integralmente problemáticas como el daño informático, la protección de sistemas del Estado, de prestación de servicios públicos y financieros, la privacidad de las comunicaciones electrónicas y de datos electrónicos, la penalización de la estafa informática y la falsificación de documentación electrónica, y la protección de la infancia mediante la persecución de redes tecnológicas de pedofilia y la pornografía infantil.
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Acceso a la información Pública. En Argentina no existe una Ley nacional de Acceso a la Información Pública. En el año 2003, se sancionó el decreto 1172/03 que define que quienes soliciten información al Gobierno lo hagan sin exponer razones legales para legitimar sus demandas. El decreto rige solo para el poder ejecutivo. Existían algunas excepciones para difusión de leyes que permanecían en secreto. La Ley 26.134 ordena la publicidad de todas estas leyes secretas, normativa que se venía dilatando con el argumento de que la difusión de algunas informaciones oficiales afectarían la seguridad nacional. Este mismo argumento es utilizado para impedir el acceso en todo los ámbitos, conservando la necesidad de justificar un interés legítimo en el pedido de información.
Discusión abierta El artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, incluida en la Constitución Nacional señala que “toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”. El artículo 3º señala que “no se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares (…) o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”. 14 Sin embargo persisten restricciones tanto en el carácter individual como social del derecho a la libertad de expresión y del acceso a la información, que imponen una doble limitación: se discrimina e impide a diversos sectores de la sociedad dar a conocer sus ideas libremente y se priva al resto de los ciudadanos del acceso a esas informaciones y opiniones”. 15 Esto se debe especialmente a que el mapa de medios local se caracteriza por una alta concentración en pocas manos, por la creación de contenidos masivos cada vez más uniformes y la falta de control estatal sobre ellos. Todos estos aspectos son abordados por el proyecto de Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, actualmente en etapa de debate público a través de foros en todas las provincias. Si bien la Ley es escueta en el tratamiento de las nuevas tecnologías, asume a Internet y los medios digitales como posibilitadores tanto del acceso a la información por parte de los ciudadanos como de espacios de difusión de los actos de gobierno y de todos los actores sociales. El debate conceptual respecto del acceso a la información también suma al potencial de las nuevas tecnologías. Villafañe16 señala que “las nuevas ópticas del tema implican la necesidad 13 http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/140000-144999/141790/norma.htm
14 CELS (2008). Derechos Humanos en Argentina. Informe 2008. CELS y Siglo Veintiuno Editores. www.cels.org.ar/common/documentos/ia_2008.pdf
15 CELS (2009). Derechos Humanos en Argentina. Informe 2009. http://cels.org.ar/common/documentos/ia09.pdf
16 RODR ÍGUEZ VILLAFAÑE, Miguel Julio. “El acceso a la información pública en Argentina”. http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/decoin/cont/2/art/art5.htm#P39
que la información se brinde con la tecnología que permita acceder a la misma con la máxima velocidad y por la mayor cantidad de canales”. Villafañe destaca el “papel revolucionario que cumple Internet, que permite que acontecimientos estatales de trascendencia, como las sesiones del Congreso, se puedan observar en tiempo real”. Un ejemplo de ello es la Resolución 419 de la Dirección Nacional del Registro Oficial autoriza a publicar en Internet las contrataciones del Estado del Boletín Oficial de la República Argentina, para “dar mayor transparencia en los procesos de contrataciones del sector público", con un sistema de acceso libre, directo y gratuito, en la edición diaria y arancelado para el acceso a la base de datos y otros servicios. Este aspecto es cuestionado, ya que debería ser gratuito en su totalidad para garantizar el acceso a todos. La reproducción debe ser fiel en texto, forma y tiempo a la que se publica en soporte papel.
Agenda Digital A través del Decreto 512/09 la presidencia de la nación firmó el 7 de mayo de 2009 la Agenda Digital Argentina, www.agendadigital.ar, "una herramienta orientada al aprovechamiento de las posibilidades que ofrece la Sociedad de la Información y el Conocimiento”. La Agenda propone un trabajo multiactoral conformado por representantes del gobierno, organizaciones del ámbito empresarial, del sector académico y organizaciones de la sociedad civil 17. La iniciativa intenta hacer foco en tres pilares: la soberanía e independencia tecnológica del país, los derechos humanos, y la participación ciudadana. El programa crea comisiones de trabajo en áreas coordinadas por representantes del sector público. Las áreas son Capital Humano, Contenidos y Aplicaciones, Infraestructura y Conectividad, Financiamiento y Sostenibilidad y Marco Legal. El área de Contenidos –la más relevante al eje de este informe– es coordinada por el Ministerio de Educación 18. Los puntos propuestos en cuanto a contenidos son: 1) el fomento de contenidos locales, considerando la garantía del acceso, la soberanía digital y la defensa de lenguas y culturas, 2) la promoción de aplicaciones de ejercicio de la ciudadanía, 3) la generación de contenidos y aplicaciones de valor (producción colaborativa, procesos participativos e inclusivos y la digitalización de registros históricos), 4) estrategias que sostengan a la neutralidad tecnológica, 5) criterios de usabilidad y accesibilidad, 6) generación de contenidos y aplicaciones básicas para la comunicación, la producción, la colaboración y los servicios, 7) condiciones y políticas para la interoperabilidad de contenidos, 8) conservación de contenidos y 9) contenidos y aplicaciones que faciliten el acceso a la información y el ejercicio de la libertad de expresión. La Fundación Vía Libre difundió un documento 19 en el que realiza un aporte a la Agenda Digital, con sugerencias para cada uno de los puntos que la agenda propone, haciendo especial énfasis en la necesidad de sumar las numerosas experiencias realizadas por grupos, comunidades y organizaciones de la sociedad en los campos mencionados. “Si el Estado Argentino decide darse a si mismo una política pública de construcción colaborativa de conocimientos útiles, asequibles, y basados en desarrollos participativos, es en su sociedad donde debe recostarse, y abrevar en la inmensa acumulación de experiencias con las que contamos en nuestro país. Las organizaciones de la sociedad civil como Vía Libre, Wikimedia Argentina, Gleducar y las comunidades de Usuarios de Software Libre de Argentina, los grupos de usuarios locales (…) entre otras, estamos si empre dispuestas a compartir las experiencias y replicar las buenas prácticas construidas“. Por su parte, la organización SOLAR, en conjunto con el Instituto Nacional de Tecnologías Industriales (INTI)20, de la órbita estatal, difundieron un documento con sugerencias respecto de 17 CABASE, CESSI, CICOMRA Y RODAR (2008). Bases y lineamientos para una Agenda Digital Argentina. www.agendadigital.ar/docs/Bases_Agenda_Digital_Argentina_sector_privado.pdf
18 Agenda Digital Argentina. https://www.agendadigital.ar/index.php/comisiones-de-trabajo
19 Fundación Vía Libre (2009). Aportes para la Agenda Digital Argentina. www.vialibre.org.ar/wp-content/uploads/2009/05/posicionfvl.pdf
20 Xhardez, V. y Olivera, M. (2009). Agenda Digital, Software Libre y Solidaridad Tecnológica. www.solar.org.ar/spip.php?article574
la jerarquización del software libre. “La Agenda Digital Argentina no puede construirse fuera del contexto donde debe aplicarse: un capitalismo basado en la información y el conocimiento que cuando es compartido solidariamente se transforma, en sí mismo, en una fuerza productiva valiosa para el desarrollo”.
Estadísticas oficiales Un aspecto central de la evaluación del acceso a la información es la carencia de información estadística, que vivenciamos en la elaboración de este informe. Las estadísticas son recursos fundamentales para la evaluación de políticas públicas y la posibilidad de planificación de la gestión. Argentina cuenta con un grave problema de falta de confianza en las estadísticas oficiales ya que la organización encargada de hacerlas, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (Instituto Nacional de Estadísticas y Censo, INDEC), atraviesa una seria crisis institucional, marcada por graves denuncias de corrupción y agudas internas políticas. “Al extenderse en el tiempo la crisis del INDEC produjo un fuerte retroceso en el acceso a la información entendido como presupuesto básico del ejercicio de la libertad de expresión” señala el informe anual del CELS 2008.21 Sumado a ello otros sistemas también fallan en este aspecto. El Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO), que depende del Ministerio de Desarrollo Social, destinado a evaluar el impacto de políticos sociales suspendió su página web y lanzó un nuevo sitio que no cuenta con la misma cantidad y calidad de información. Otro caso relevante es el Sistema Unificado de Registros Criminales (SURC), dependiente de la Secretaría de Seguridad Interior, una red informática que concentraba la información sobre delitos registrados por las comisarías de la ciudad de Buenos Aire. Funcionó apenas tres meses, en el año 2004.22 No hay índices públicos respecto de los contenidos en Argentina. Número de sitios registrados, tipo de sitios, categorización de los contenidos, etc. Algunas consultoras privadas desarrollan informes que venden pero que tampoco indagan respecto de la producción de contenidos sino que son enfoques comerciales de uso y de consumo.
Encontramos en cambio un informe sobre el estado de la blogósfera hispana realizado por Bitacoras.com 200923, basado en datos internos de la plataforma. Los resultados del informe arrojan que entre los bloggers o usuarios de blogs, el 52,2% son de España y el 10,9% de Argentina seguidos por México y Chile, con 8,8 y 6,9, respectivamente. En cuanto a los contenidos, 54.5% de los blogs de Bitácoras.com son españoles y 10,2 argentinos. El informe también registra la ciudad de la que provienen los usuarios, señalando que 58.697 bloggers son de Buenos Aires, capital del país, 10.193 de Córdoba y 9002 en Rosario. Estas son las tres principales ciudad del país, lo cual indica que no está desarrollado el potencial democratizador de las TICs, reproduciendo en el ecosistema digital la concentración de los medios tradicionales, que concentra la producción de contenidos en los distritos con mayores recursos.
Cárceles Un caso particular de acceso a la información lo constituyen las cárceles, con claros puntos de análisis en relación a los derechos humanos. Internet constituye una gran herramienta para la reinserción social de las personas privadas de la libertad en cuanto a la interactividad que propone y a las posibilidades de formación y aprendizaje. 24 21 CELS
22
(2008). Informe Annual 2008 http://www.cels.org.ar/common/documentos/ia_2008.pdf
CELS (2009). Ibidem
23. Bitácoras.com (2009). Informe sobre el estado de la blogósfera hispana. bitacoras.com/informe
24 Roman, Antonio (2005). Redes y ventanas: tecnologías de la información como factor reinsertivo en los penales argentinos. Universidad Nacional de Córdoba. www.biblioteca.jus.gov.ar/Roman3.pdf
No existe en Argentina legislación que impida el acceso a Internet en las cárceles. Sin embargo el derecho no es garantizado para todas, y solo lo logran los internos de instituciones que se organizan en el reclamo. Existen algunas experiencias incluso que desarrollan sitios o blogs a través de las cuales difunden noticias y denuncias sobre la violación de derechos humanos en las instituciones carcelarias, grave problema institucional que afecta seriamente a Argentina. 25 La difusión de estas denuncias sobre las condiciones de encierro en nuestro país colaboran con la posibilidad de reclamar y denunciar violaciones de los derechos humanos de las personas privadas de su libertad, muchas de las cuales aun no fueron juzgadas, por demoras en el poder judicial.
Nuevas tendencias Canon digital Actualmente se encuentra en discusión un Proyecto de Ley para la aplicación del Canon Digital, que pone en discusión nuevos modos de producción y circulación del conocimiento habilitados por las nuevas TICS. Se trata de un impuesto gravado a todo dispositivo tecnológico que permita el almacenaje, grabación y/o reproducción de música e imagen. Esto encarecería el alto costo que ya tiene la tecnología para todos/as los usuarios/as, en favor de las compañías discográficas y las asociaciones de propiedad intelectual. Las organizaciones intentan aportar al debate la mirada los/as usuarios/as de nuevas tecnologías como así también del software y cultura libre sobre este controversial proyecto 26, que surgió hace más de un año, impulsado por las diferentes asociaciones de propiedad intelectual, que ven afectadas sus actividades económicas debido al avance de la tecnología en cuanto a la forma de almacenar, copiar y distribuir producciones culturales. Para empezar, se gravaría con un costo adicional a todos los dispositivos que permitan el almacenado y reproducción de obras culturales (DVDs, CDs, grabadoras de CD y DVD, casettes, filmadoras, reproductores de mp3, teléfonos celulares, computadoras, discos rígidos, memorias, cámaras digitales, etc.) suponiendo que estas tecnologías atentan contra la industria cultural, la cual debe ser "compensada" por el avance tecnológico. Por tal motivo, organizaciones sociales que trabajan por la inclusión digital, la comunicación como derecho, la producción de software y cultura libre, la defensa de los/as consumidores, participaron del debate, iniciando una verdadera acción de incidencia con los legisladores, para promover una mirada crítica sobre el proyecto. 27 Entre los argumentos que esgrimen, destacan que el canon amplía la Brecha Digital, legaliza la piratería, es indiscriminado, no compensa a los autores sino que financia a la burocracia. El canon es un impuesto de asignación específica).28
Pasos a seguir •
El acceso a la información en línea en la Argentina es impulsada por el gobierno nacional desde las políticas de gobierno electrónico, promoviendo la publicación de
25 CELS (2009). Ibidem
26 <noalcanon.org>
27
27 enREDando.org.ar “Contra el Canon Digital”. http://www.enredando.org.ar/noticias_desarrollo.shtml?x=46661 28
6
de
marzo
de
2009.
Disponible
en:
La Barbarie “Cinco argumentos contra el canon digital en Argentina”. 30 de enero de 2008. Disponible en http://labarbarie.com.ar/2008/cinco-argumentos-contra-el-canon-digital-en-argentina/
contenidos referidos a la administración pública, aportando a la transparencia de la gestión y a los derechos de los ciudadanos a acceder a esa información. Si bien existe un área dedicada a impulsar estos procesos, considerando la altísima complejidad de los cuerpos informativos involucradas en la administración publica, no se registran políticas que coordinen esta difusión entre los diferentes niveles del estado. •
El acceso a estos cuerpos informativos sigue siendo aprovechado principalmente por los sectores de intenso uso de las TICs y de ninguna manera masivos. Es por ello que las políticas de gobierno electrónico deberían incluir instancias de capacitación de la ciudadanía en el uso de estas herramientas, que promuevan un aprovechamiento de los servicios y contenidos en línea. Algunos gobiernos locales los impulsan, con experiencia fragmentarias.
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La no existencia de un área que regule y coordine contenidos dificulta, además, el desarrollo de estrategias eficaces para prevenir la pornografía infantil y pedofilia en Internet, los contenidos discriminatorios o la difusión de ideas y producciones de algunas comunidades. Probablemente la Agenda Digital pueda proveer un espacio de articulación necesaria en este sentido.
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En el campo educativo, sería de mucho interés ampliar las políticas educativas a partir de la difusión de contenidos y la capacitación de los docentes, actores centrales para las estrategias de inclusión digital en las escuelas. En cuanto a las cárceles, también deben revisarse las políticas de reinserción, contando con Internet como recurso comunicacional y de formación.
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Mucha de la legislación vigente debe ser revisada a la luz de las nuevas tecnologías, evaluando si favorecen la inclusión digital y el respeto al derecho humano de estar informado y al de poder comunicar.