Revista CIS Nº 16 by Centro de Investigación Social (CIS) TECHO

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CIS CENTRO DE INVESTIGACIÓN SOCIAL de TECHO - Chile

Políticas públicas para la superación de la pobreza

Volumen 10 | Diciembre 2012 ISSN 0719-2169 (versión impresa) ISSN 0719-2177 (versión digital)

Contenidos revistacis16

Reseña Foto portada: Imagen: TECHO Campamento Esfuerzo II, Laguna Verde, Iquique

Editorial

Parte 1: Trasfondo legal, histórico y ciudadano de las políticas sociales

La superación de la pobreza a la luz de los derechos humanos. Sebastián Troncoso

Historia de la política habitacional en el área metropolitana de Santiago. Álvaro Rivera

Políticas públicas y pobreza. Una respuesta desde la ciudadanía. Óscar Guerra

Parte 2: Perspectivas para enfrentar el problema habitacional

Blocks: la pesadilla de la casa propia I Jorge Mario Jáuregui

Blocks: la pesadilla de la casa propia II Iván Poduje

Información para colaboraciones en Revista CIS TECHO - Chile

Disponible en: http://www.techo.org/techo/cis/revista/ La Revista CIS es una publicación semestral editada por el Centro de Investigación Social de TECHO - Chile. Su objetivo es ser espacio de análisis y reflexión académica en torno a pobreza, desigualdad, exclusión, vulnerabilidad y desarrollo social en América Latina. El Centro de Investigación Social de TECHO está ubicado en la calle Departamental Nº 440, en Santiago de Chile. Toda contribución a la Revista CIS debe ser enviada a revista.cis@techo.org

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CIS CENTRO DE INVESTIGACIÓN SOCIAL de TECHO - Chile

Editado en Santiago de Chile, en Diciembre de 2012. Director Revista CIS: Pablo Beytía Diseño Gráfico: Fernanda Cruz Consejo Editorial: Rafael Alvear, Universität Flensburg (Alemania) Jorge Atria, Freie Universität Berlin (Alemania) Isabel Brain, Harvard University (Estados Unidos) Patricio Domínguez, University of California, Berkeley (Estados Unidos) Pedro Seguel, Pontificia Universidad Católica de Chile (Chile) Luis Hernán Vargas, King`s College London (Reino Unido) ISSN: 0719-2169 (versión impresa) 0719-2177 (versión digital)

Políticas públicas para la superación de la pobreza

Volumen 10 | Diciembre 2012 ISSN 0719-2169 (versión impresa) ISSN 0719-2177 (versión digital)

FotografĂa: TECHO Campamento Esfuerzo II, Laguna Verde, Iquique

La superación de la pobreza es un desafío en el que participan diferentes tipos de agentes –personas, grupos, movimientos e instituciones–, que poseen los más diversos objetivos –ya sean públicos o privados, altruistas o interesados, nacionales o internacionales, asistencialistas o habilitadores–. Un desafío vital para nuestros días es definir quiénes son estos agentes en América Latina, cuáles son sus anhelos de transformación, cómo se interrelacionan entre sí y –probablemente lo más importante– cuáles son sus efectos concretos en la construcción de una sociedad con mayor bienestar, sustentabilidad y justicia. Sin embargo, previamente a esta evaluación crítica sobre el aporte de quienes colaboran con la erradicación de la pobreza, urge elaborar un debate acerca de los fundamentos que debieran inspirar sus programas y políticas sociales. No es posible valorar una acción pública sin un horizonte de referencia, una brújula que oriente acerca de lo que se entenderá como un logro positivo o negativo. En ese sentido, la evaluación crítica de los avances políticos para la superación de la pobreza presupone la descripción de al menos dos escenarios sociales referenciales: uno hipotético (aunque realista), que relate el tipo de logro social al que se debe aspirar, y otro descriptivo (idealmente científico), que detalle la situación actual de cercanía o lejanía con respecto a ese logro hipotético. Sumando ambos escenarios, es posible delinear lo que significa una “sociedad sin pobreza” en el mundo actual (nuestra aspiración específica), y entender –gracias a un correcto diagnóstico de la sociedad contemporánea– aquello que nos falta para cumplir dicho objetivo. Cada uno de los artículos y conferencias publicados en este número de la Revista CIS apuntan en esta dirección: discuten sobre nuestras aspiraciones sociales, pero siempre a partir del diagnóstico de la sociedad presente. En la primera parte de esta publicación se presenta el trasfondo legal, histórico y ciudadano que se oculta tras nuestras actuales políticas sociales. Si bien podría pensarse que las Revista CIS | Vol. 16 | Nº 16 | diciembre 2012 Editorial

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Editorial políticas públicas representan sólo propuestas orientadas por ideologías sociales, la verdad es que ellas son mucho más complejas, ya que mezclan aspiraciones sociales con decisiones prácticas, y muchas veces transforman sus objetivos y medios de acción a medida que cambia la situación social o las formas de gobierno. Esta complejidad motiva una interpretación seria sobre las aspiraciones que las políticas públicas defienden implícitamente en su funcionar actual, además de un diagnóstico acerca del desarrollo social que ha sido realizado efectivamente por ellas.

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Colaborando en la interpretación de nuestras aspiraciones sociales, el artículo de Sebastián Troncoso discute si la erradicación de la pobreza constituye o no una verdadera obligación jurídica para los Estados contemporáneos. Luego, Álvaro Rivera nos presenta el recorrido que han tenido las políticas habitacionales en el área Metropolitana de Santiago (entre el siglo XIX y la década actual), aportando con ello evidencia para diagnosticar el escenario político actual y analizar las posibilidades reales de transformación residencial. Posteriormente, Óscar Guerra discute teóricamente el concepto de ciudadanía social, mostrando cómo él da sentido a la producción de políticas sociales estatales, pero a la vez es aún insuficiente para responder a las desigualdades económicas.

En la segunda parte de la revista, se muestran algunas visiones y propuestas concretas para solucionar el problema habitacional. Estos aportes se enmarcan en el contexto brasilero y chileno, y fueron expuestos en el seminario de Techo – Chile: “Blocks. La pesadilla de la casa propia”, en septiembre de 2012. A pesar de su especificidad geográfica, a todas luces estas propuestas se pueden entender como mociones generales, con un amplio marco de aplicabilidad para varios países de América Latina. En un primer acercamiento, Jorge Mario Jáuregui –arquitecto organizador del plan Favela-Bairro en Brasil– encara el problema habitacional de América Latina, proponiendo soluciones que distribuyan democráticamente las oportuRevista CIS | Vol. 16 | Nº 16 | diciembre 2012 www.techo.org/techo/cis/revista

nidades de acceso al territorio, generando con ello ciudades que deseen ser vividas por todos sus ciudadanos y que no dejen de cumplir con altos estándares ambientales, económicos y sociales. Posteriormente, Iván Poduje –arquitecto y planificador urbano– propone dar respuestas multidimensionales a los principales problemas de los barrios segregados chilenos. En definitivida, sugiere aforntar la segregación socio-espacial y el deterioro de la infraestructura, considerando tanto vivienda, como el espacio público, la seguridad, los servicios y el transporte.

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Parte 1: Trasfondo legal, hist贸rico y ciudadano de las pol铆ticas sociales

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LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA A LA LUZ DE LOS DERECHOS HUMANOS Sebastián Troncoso Muñoz¹ | Universidad de Concepción

Resumen

Abstract

Indudablemente la pobreza es una situación intolerable desde todo punto de vista, que es sufrida por personas en todos los países. Su superación, por tanto, es imprescindible y en esta tarea es vital la acción de los Estados. Esta investigación busca dilucidar si la erradicación de la pobreza constituye una verdadera obligación jurídica para los Estados contemporáneos. Ciertos conocimientos básicos en el ámbito del Derecho permiten afirmar como gran premisa que, de existir dicha obligación, ésta provendría de los derechos humanos. Como ninguno de estos derechos hace una expresa alusión a la no-pobreza, lo primero que deberá considerarse es qué significa vivir en situación de pobreza. Una vez que se arriba a una conceptualización razonable del fenómeno y se dejan por establecidas ciertas nociones básicas sobre derechos fundamentales, se está en condiciones de determinar una relación entre la superación de la pobreza y los derechos humanos, de manera de vislumbrar cómo es que éstos pueden obligar al Estado en ese sentido. La preocupante falta de estudios sobre este tema se ve esperanzada por trascendentales aportes en el ámbito del Derecho Internacional, en particular, en el marco del sistema de las Naciones Unidas.

Poverty is no doubt an intolerable situation from overall perspectives, which is suffered by people in every country. Its overcome is therefore an essential task, where the action of the state is vital. This research seeks to enlighten if the poverty overcome is a real legal obligation for contemporary states. Some basic knowledge in the legal area allows us to declare as a great premise, that if the obligation exists, it would come from the human rights. As none of these rights make a clear allusion of non-poverty, the first matter to consider is what it means to live in poverty. Once that reasonable concept of the phenomenon is reached, and basic elements of fundamental rights are established, we are in conditions to determine a relation between the poverty overcome and the human rights, in order to glimpse how to obligate the state in that sense. The concern about the lack of studies about this topic has hope on the International Law significant contributions, in particular, within the United Nations. Keywords: Poverty – Human Rights – state obligations

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Palabras claves: Pobreza – Derechos Humanos – obligaciones del Estado (1) Egresado de Derecho, Universidad de Concepción. La superación de la pobreza a la luz de los derechos humanos Por Sebastián Troncoso Muñoz

Artículo 1. Introducción

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La pobreza no afecta solamente a los países en desarrollo, sino que es un fenómeno mundial que experimentan en mayor o menor grado todos los Estados (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ONU, 2001). Ciertamente la pobreza constituye una situación intolerable desde todo punto de vista y es imprescindible, por tanto, su superación. Uno de los agentes que mayor incidencia puede tener en la erradicación de este problema es, sin duda, el Estado. En este contexto, el presente artículo tiene como objetivo responder una simple interrogante: ¿es la superación de la pobreza una obligación jurídica para los Estados contemporáneos?

En los hechos la mayoría de los Estados se compromete en esta línea2 y generalmente realizan acciones, en mayor o menor grado, tendientes al mejoramiento de las condiciones de quienes viven en dicha situación. Pero el hecho de que los Estados se comprometan y muchas veces ejecuten actos concretos, no implica que exista un deber jurídico. Una obligación de esta índole tiene al menos tres rasgos distintivos. Primero; existe correlativamente un titular de un derecho. En segundo lugar, el sujeto obligado tiene un deber insoslayable de hacer o no hacer algo en beneficio de dicho titular. Por último, el sujeto que tiene el derecho podría exigir al obligado el cumplimiento de su deber, solicitando a un tribunal que ordene la ejecución de lo debido. En consecuencia, que el Estado esté obligado jurídicamente a superar la pobreza significa que sus acciones en este sentido no son meras obras caritativas, sino cumplimiento de deberes, y que los pobres no deben aguardar a que el Estado voluntariamente los ayude, sino que son titulares de verdaderos derechos, que están facultados para exigir (Abramovich, 2007; Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, ONU, 2004). (2) El año 2000 191 países miembros de las Naciones Unidas se comprometieron, en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, a reducir a la mitad la extrema pobreza existente, fijándose como plazo el año 2015. Revista CIS | Vol. 16 | Nº 16 | diciembre 2012 www.techo.org/techo/cis/revista

Para que se pueda hablar de una obligación estatal de superar la pobreza debe estarse frente a una exigencia inderogable que se aplique, pues, a todos los órganos del Estado: legislativo, ejecutivo y jurisdiccional. Por tanto, no se está haciendo alusión a obligaciones legales ni reglamentarias que son las que conforman las políticas y programas de superación de la pobreza, pues ambas responden a la discrecionalidad del legislador y las autoridades administrativas, respectivamente, quienes no se encuentran vinculados por ellas, sino que las crean para que sean ejecutadas por funcionarios de la Administración. La cuestión, entonces, dice relación con la existencia de obligaciones de rango constitucional3, únicas que serían capaces de vincular directamente los poderes legislativo y ejecutivo, además de obligar a los tribunales a controlar su cumplimiento. Sólo si se está en presencia de estas obligaciones de orden constitucional, se podría afirmar que los Estados no pueden prescindir de superar la pobreza ni pueden tampoco suprimir las iniciativas ya desplegadas. En las Constituciones se consignan dos tipos de obligaciones para los órganos estatales. Las primeras, de índole formal, que establecen las competencias y procedimientos generales de los distintos órganos y, por otro lado, las que tienen un contenido sustancial, que corresponden a las emanadas de los derechos fundamentales reconocidos por estas Cartas. Por consiguiente, una obligación constitucional de superar la pobreza, al exigir naturalmente el despliegue de ciertas acciones, está ligada necesariamente a estas segundas obligaciones, es decir, a los derechos humanos. Si algo puede obligar al Estado a superar la pobreza, aquello son los derechos esenciales de las personas. En los siguientes numerales se analizarán los aspectos claves que permitirían comprobar la existencia de la men (3) Están dentro de este grupo no sólo las obligaciones expresamente consignadas en el documento de la Constitución, sino que también otras, que, encontrándose fuera de su texto, tienen su misma jerarquía, conformando el denominado bloque de constitucionalidad, dentro de las cuales destacan las provenientes de tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por el Estado respectivo (Nash, 2010; Nogueira, 2010).

Parte 1: Trasfondo legal, histórico y ciudadano de las políticas sociales

2. Un concepto de pobreza Sería un error intentar averiguar si los Estados tienen una obligación de superar la pobreza sin antes tener una noción clara del fenómeno. Esto se torna evidente si se considera que en los tratados internacionales de referencia para esta investigación5 no se consagra ningún derecho humano que haga expresa referencia a la no pobreza y que, correlativamente, obligue al Estado a su superación6. De esta manera se hace indispensable contar con un concepto previo de pobreza para dilucidar de qué forma se relacionan los derechos fundamentales reconocidos en estos tratados con este fenómeno. Se partirá de tres características básicas que, en mi opinión, pueden desprenderse del uso común de la palabra pobreza. En primer lugar, pobreza significa falta de algo7. Es intere (4) El Estado Constitucional de Derecho y la internacionalización de los derechos humanos, como se verá. (5) El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) o Pacto de San José de Costa Rica y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales o Protocolo de San Salvador. (6) De hecho el único de estos tratados que menciona la palabra pobreza es el Protocolo de San Salvador en su artículo 10, párrafo 2, letra f), pero se trata de una obligación específica en materia de salud. Existe, además, una mención de la miseria en los Preámbulos de la Declaración Universal de Derechos Humanos, PIDCP, PIDESC, CADH y del Protocolo de San Salvador, señalándose la importancia de que los seres humanos vivan liberados de ésta. (7) Se hablará frecuentemente de carencia o privación.

sante ver que no cualquier cosa que no se tenga configura una carencia, sino que se requiere que ese algo sea esperado. Por consiguiente, las carencias lo son en relación a una expectativa. Por cierto, las personas tienen diversas expectativas para sus vidas, que dicen relación con lo que cada cual considera como una vida buena o bienestar. En segundo lugar, el uso común denota que la pobreza se refiere sólo a aquellas expectativas que existen en la mayoría de las personas. Por ejemplo, creo que se suele entender que pueden ser pobres personas que tienen un trabajo inestable, puesto que se trata de una carencia en relación a una expectativa que se presenta en la generalidad de las personas: lograr estabilidad en el empleo. Por el contrario, si la privación vivida consiste, por ejemplo, en no lograr ser gerente de una gran empresa, no habría normalmente posibilidades de hablar de pobreza, pues se trata de una expectativa que existe -al menos seriamente- sólo en una minoría. Por último, entiendo que la expresión pobreza lleva consigo una connotación de gravedad especial o preponderante. Esto, por cuanto creo que es comúnmente aceptado que el hecho de que se sufra una carencia respecto de una expectativa compartida por la generalidad de las personas, es una situación que es bastante común. Toda persona puede sufrir una privación de este tipo en algún momento de su vida. Sin embargo, considero que también es usualmente aceptado que no cualquiera de estas situaciones es calificada como pobreza. Quedan, no obstante lo anterior, ciertas interrogantes por resolver: a) Hace falta precisar el objeto de la carencia. Por una parte, es necesario saber a partir de cuál categoría conceptual8 se entenderán las expectativas. Por otro lado, es importante averiguar si la pobreza se refiere sólo a carencias de índole monetaria o también a otro tipo de privaciones. (8) Tales como necesidades, bienes, virtudes, capacidades, etc.(Nash, 2010; Nogueira, 2010). La superación de la pobreza a la luz de los derechos humanos Por Sebastián Troncoso Muñoz

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cionada obligación para los Estados contemporáneos a partir de los derechos fundamentales reconocidos por sus Constituciones. Desde ya cabe dejar en claro que esta investigación no corresponde a un estudio del contenido de las distintas Cartas Fundamentales de cada país, sino que se parte de la base de ciertos hechos4 que permiten afirmar un común acervo de derechos humanos reconocidos constitucionalmente por la gran mayoría de los Estados a partir del Derecho Internacional.

Artículo b) Un concepto de pobreza podría restringir el ámbito de las expectativas a una esfera parcial del bienestar: la subsistencia, es decir, las funciones más elementales para la supervivencia, cuya privación ciertamente configura una gravedad preponderante que permite hablar de pobreza. Debe determinarse, entonces, si el concepto de pobreza se refiere sólo a este ámbito restringido o bien a la calidad de vida en su conjunto. c) De considerarse como ámbito la calidad de vida, es menester determinar la gravedad especial que se requiere para estar frente a la pobreza. 2.1. ¿Carencia de qué? 2.1.1. Categoría conceptual sobre que recae la privación Debe notarse que el ejercicio de determinar la categoría conceptual a partir de la cual se entenderán las privaciones es igual a establecer aquello respecto del bienestar, pues ambas ideas tienen un mismo objeto que se relaciona con las expectativas de vida de las personas.

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En esta investigación se opta por el enfoque acerca del bienestar del premio nobel Amartya Sen. La noción básica de este planteamiento dice relación con los funcionamientos. “Los funcionamientos representan partes del estado de una persona: en particular, las cosas que logra hacer o ser al vivir” (Sen, 1996, p. 55). Algunos ejemplos de funcionamientos importantes, según Sen (1996), son: estar nutrido adecuadamente, tener buena salud, alcanzar la autodignidad o integrarse socialmente. En consecuencia, los funcionamientos de Sen pueden equipararse a la idea de expectativas de calidad de vida logradas.

Las capacidades, por su parte, consisten, para Sen (1996), en la habilidad real para lograr funcionamientos valiosos. Luego, a su vez, la capacidad, en cuanto a su composición, sería fundamentalmente un conjunto de funcionamientos. “Se define así la capacidad en el espacio de los funcioRevista CIS | Vol. 16 | Nº 16 | diciembre 2012 www.techo.org/techo/cis/revista

namientos. Si un logro de funcionamiento es un punto en ese espacio, la capacidad es un conjunto de esos puntos” (Sen, 1996, p. 64). En virtud de lo anterior se puede afirmar que la capacidad y los funcionamientos están relacionados, pero no significan lo mismo (Sen, 1996). Puedo dar el siguiente ejemplo: un funcionamiento a lograr puede ser alcanzar un trabajo de buena calidad. La capacidad, en este caso, es la habilidad real para lograr dicho funcionamiento. Pero, a su vez, esta capacidad, de existir en una persona, se compondría de un conjunto de otros funcionamientos logrados, tales como: haber alcanzado un cierto nivel de educación, tener un nivel de salud compatible, gozar de un estado mental y emocional adecuado, etc. Según el planteamiento de Sen, el bienestar se debe evaluar en base a las capacidades para lograr funcionamientos valiosos. Existen dos razones, en su opinión, para privilegiar esta perspectiva. La primera es que al estudiarse la capacidad se está evaluando la habilidad real de una persona para lograr un funcionamiento valioso y, por tanto, se está analizando su libertad para obtener dicho logro (Sen, 1996). Puede ser interesante estudiar no sólo la obtención del bienestar, sino la libertad para el bienestar (Sen, 1996). La segunda razón parte de la base de la anterior, esto es, que al evaluarse la capacidad se analiza la libertad para lograr funcionamientos. Ahora, la libertad no sólo es importante para evaluar el bienestar porque significa la posibilidad real de lograr ciertos funcionamientos que generan calidad de vida, sino también porque “la libertad puede tener una importancia intrínseca para el bienestar que logra una persona” (Sen, 1996, p. 65). A mi juicio es más correcto hablar de carencia de capacidades. Tanto el logro de expectativas de calidad de vida,

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2.1.2. ¿Sólo capacidades determinadas por el ingreso? Sin perjuicio de que es sabido que el dinero es un constituyente importante de un buen número de capacidades, tales como la habilidad de alimentarse adecuadamente, vestirse y poseer ciertos bienes que faciliten la vida, no es menos cierto que existe otro tanto de capacidades que son bastante independientes a la percepción de ingresos. Sobre estas últimas Larrañaga (2007) afirma que, por un lado, existen capacidades, que tienen un sentido económico, pero no se cubren, al menos en buena parte, mediante los ingresos, puesto que éstas suelen estar excluidas de los mercados, siendo provistas con algún grado de subsidio estatal9. Por otro lado, expresa que hay capacidades que no tienen un sentido económico y, por consiguiente, naturalmente no dependen del ingreso, mayoritariamente. Aquí se pueden mencionar la capacidad de gozar de algunas libertades tales como el derecho de opinar libremente, de elegir y ser elegido, etc. (Larrañaga, 2007), y algunas capacidades de orden psicológico y social.

Estas capacidades no son menos importantes que las que se componen principalmente de funcionamientos cubiertos por los ingresos, sino que son esenciales para el bienestar (Larrañaga, 2007). La capacidad de lograr educación, trabajo, vivienda, salud y bienestar mental y social, son centrales en la calidad de vida. Por otro lado, la carencia de estas capacidades puede perfectamente configurar situaciones de gravedad preponderante. Así, por ejemplo, se puede pensar en el caso de una persona que vive en un campamento en una vivienda que no tiene acceso a alcantarillado ni a agua potable directamente y que alcanzó a cursar hasta sexto básico, teniendo un trabajo precario. Esta persona se encuentra en una situación de carencia de capacidades que ya reviste una gravedad especial, con independencia que tenga, supóngase, la capacidad de adquirir ciertos bienes materiales como televisor, lavadora o refrigerador debido a que percibe un ingreso superior a cierto monto. Por último, se dirá que los investigadores de la pobreza (Feres y Mancero, 2001; Fundación Superación de la Pobreza, 2010; Larrañaga, 2007; López-Calva y Rodríguez, 2005; Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, 2010; Wormald, 2003) han arribado a un consenso, hace ya bastante tiempo, de que la pobreza tiene un carácter multidimensional, es decir, abarca múltiples aspectos de la vida, tanto aquellos relacionados con los ingresos como otros que no presentan una relación directa con éstos. 2.2. Acerca del ámbito de la carencia

En mi opinión es innegable que las capacidades no cubiertas por los ingresos deben incluirse como posibles objetos de la carencia en el concepto de pobreza.

A mi juicio, es evidente que la pobreza se refiere a privaciones de capacidades que incluyen las que van más allá del ámbito de la subsistencia.

(9) La capacidades de educarse y de lograr una salud o vivienda de calidad suelen tener estas características, ya que generalmente existen subsidios estatales respecto de ellas (Larrañaga, 2007).

Resulta natural que las carencias que exceden la mera subsistencia pueden generar situaciones de gravedad especial, pues de las expectativas que se presentan en la geLa superación de la pobreza a la luz de los derechos humanos Por Sebastián Troncoso Muñoz

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como la falta de éste, podrían ser en muchos casos situaciones pasajeras, donde, respectivamente, no se tenga la capacidad para hacer perdurar el logro, o bien se tenga la capacidad para llegar, sin problemas, al cumplimiento de la expectativa. Por otra parte, si una persona no tiene capacidad para lograr, por ejemplo, tener una vivienda adecuada, su bienestar no sólo se ve afectado porque probablemente la persona efectivamente no vivirá en tal vivienda, sino, también, debido a que no disfruta de la libertad para llevar la vida que se quiere.

Artículo neralidad de las personas la gran mayoría corresponde a aquellas que sobrepasan la supervivencia, no pudiéndose pensar que éstas son poco relevantes. Considérese, a modo ilustrativo, el caso de una persona que sólo alcanzó a cursar hasta octavo básico, tiene un trabajo precario mediante el cual recibe una remuneración que sólo le alcanza para la alimentación y calefacción y que vive junto a sus hijos en una vivienda que, sin tener problemas de materialidad, carece de alcantarillado, existiendo acceso a agua potable solamente a través de un contenedor ubicado a 30 metros de ésta. Aquí no existen carencias de capacidades para lograr expectativas de subsistencia. No obstante aquello, parece bastante claro que se está frente a la pobreza.

generalizado de capacidades privadas, es decir, se carece de la gran parte de las capacidades de lograr los funcionamientos esperados.

Es interesante destacar que una definición de pobreza que abarque sólo expectativas de subsistencia adolecería de los problemas de lo que Sen (1981) llama una definición política de la pobreza. Ésta consiste en definir la pobreza a la luz de las posibilidades del Estado. Pero la idea de privación es independiente a lo que es posible eliminar mediante la política. “Aceptar que algunas privaciones no se puedan eliminar de inmediato no equivale a conceder que no se deban considerar como privaciones” (Sen, 1981, p. 315).

Lo anterior es revelado por testimonios de personas que viven en condiciones precarias, plasmados en el trabajo Voces de la Pobreza. Significados, representaciones y sentir de personas en situación de pobreza a lo largo de Chile10 (Fundación Superación de la Pobreza, 2010).

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2.3. La gravedad especial

La privación de una o unas pocas capacidades puede ser bastante común y no parece razonable hablar de pobreza en todos los casos de carencia de capacidades. Por ejemplo: una persona goza de un buen bienestar material, una excelente educación y un trabajo de notable calidad, pero, producto de una grave enfermedad, su salud queda bajo el nivel que lo habilita para alcanzar un trabajo óptimo y, además, para lograr participar en la vida social. En este caso, si bien hay privación de estas capacidades, no parece razonable hablar de pobreza. Esta investigación concluye que la gravedad especial consiste en que existe en la pobreza un número más o menos Revista CIS | Vol. 16 | Nº 16 | diciembre 2012 www.techo.org/techo/cis/revista

Es necesario percatarse, primeramente, de que en la pobreza y en el bienestar, los distintos funcionamientos que se quieren lograr conforman un verdadero sistema con múltiples interrelaciones y donde unos dependen de los otros. Este sistema forma cadenas complejas, produciéndose relaciones circulares, donde una cadena puede empezar y terminar en el mismo funcionamiento. Además un mismo funcionamiento forma parte de varias capacidades a la vez.

En segundo lugar, hay que destacar que la pobreza se caracteriza por presentar de manera simultánea varios funcionamientos realizados por debajo de los niveles que integran las capacidades. Esto se repite constantemente en los testimonios del estudio Voces de la Pobreza tanto de manera explícita, como de forma indirecta, cuando se dice que a pesar de lograrse un funcionamiento importante se sigue siendo pobre (Fundación Superación de la Pobreza, 2010), lo que supone que existen otras expectativas de calidad de vida afectadas. Además, esto es afirmado en dos informes presentados ante la ONU por la relatoría sobre extrema pobreza y derechos humanos (Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías, ONU, 1993 y 1996). En consecuencia, si hay varios funcionamientos realizados en niveles deficitarios y se sabe que cada uno se rela(10) Llevado a cabo por el equipo de investigación de la Fundación Superación de la Pobreza.

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ciona con los demás integrando más de una capacidad, no puede sino concluirse que en el campo de las capacidades existe una cierta generalización de privaciones. El número más o menos generalizado de capacidades en privación implica una gravedad preponderante respecto de otros problemas del bienestar, pues, a diferencia de éstos –en que existe una o unas pocas carencias de capacidades, habiendo una falta de libertad focalizada−, en la pobreza hay, o al menos ella se encuentra en el límite de implicar, una supresión general de la calidad de vida, pues se está privando de una amplia gama de capacidades, pudiendo hablarse de una falta de libertad en términos generales.

3. Los derechos fundamentales

Estos derechos son fundamentales por cuanto “se encuentran estrechamente vinculados con la dignidad humana y son, al mismo tiempo, las condiciones del desarrollo de esta dignidad” (Pacheco, 1999, p. 11). Esta dignidad de toda persona sería, en consecuencia, el fundamento último de los derechos humanos (Fernández, 2000). Como un efecto directo de que la dignidad humana sea el fundamento esencial de los derechos fundamentales, y de la igualdad que emana de ésta, se tiene que éstos son universales, es decir, son titulares de ellos todas las personas por su sola condición de ser humano. “Nadie tiene esos derechos por ser quien es, por llamarse como se llama o por ocupar una posición definida en cualquier relación social. Se tienen por ser seres humanos” (Laporta, 2000, p. 22). 3.2. El sujeto obligado. Implicancias del Estado Constitucional de Derecho

3.1. ¿Qué significa ser titular de derechos fundamentales?

Tener un derecho fundamental significa ser titular de una facultad para exigir. Esta facultad, para dotarse de efectividad, es incorporada por los Estados en sus respectivas Constituciones y, en el seno de organizaciones internacionales, a los tratados internacionales. Con esto, la facultad se convierte en un derecho subjetivo, concepto que, ya de manera tradicional en el campo jurídico, significa una prerrogativa de exigir de otro u otros una determinada obligación positiva o negativa (de prestación o abstención), la cual puede ser, en caso de incumplimiento, ordenada a cumplir por un tribunal bajo amenaza del uso legítimo de la fuerza pública.

El indiscutible obligado por los derechos humanos es el Estado. Esta afirmación, tiene un fundamento racional y, a la vez, histórico. Por un lado, debe considerarse primeramente que las personas tienen una dignidad inherente, razón por la cual el ser humano no puede ser nunca tratado como un medio, sino siempre como un fin (Pacheco, 1999). Conforme con esta concepción, resulta que la existencia del Estado no puede tener otra razón de ser -otro fin- que el desarrollo y realización plena de esta dignidad humana en sus múltiples manifestaciones. Con esto ya se puede ver que, existiendo derechos subjetivos que tienden a asegurar el desarrollo de esa dignidad, el Estado es el obligado natural por ellos. Por otro lado, el origen histórico de los derechos fundamentales (a fines del siglo XVIII) demuestra que éstos fueron consagrados en Declaraciones con la finalidad de proteger las libertades fundamentales de la intervención La superación de la pobreza a la luz de los derechos humanos Por Sebastián Troncoso Muñoz

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Pérez (1991) define los derechos fundamentales aclarando que éstos son: “un conjunto de facultades e instituciones que, en cada momento histórico, concretan las exigencias de la dignidad, la libertad y la igualdad humanas, las cuales deben ser reconocidas positivamente por los ordenamientos jurídicos a nivel nacional e internacional” (p. 48).

Artículo del Estado, imponiéndole a éste obligaciones de abstenerse de actuar en la esfera de autonomía de los individuos. Luego, con la evolución histórica serían también otras las obligaciones que los derechos humanos le impondrían a los Estados: obligaciones positivas, particularmente con el reconocimiento de los derechos económicos, sociales y culturales (en adelante DESC). Ahora, reconociéndose al Estado como obligado por los derechos fundamentales, cabe preguntarse, más en específico, si éstos vinculan sólo a ciertos funcionarios u órganos o bien a todos los órganos estatales.

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En virtud de la instauración del Estado Constitucional de Derecho en las distintas naciones es posible afirmar que actualmente estos derechos vinculan a todos los órganos estatales, incluso el legislativo.

En un primer período que va desde los procesos revolucionarios inglés (siglo XVII), norteamericano y francés (siglo XVIII) hasta la Segunda Guerra Mundial, la situación del sistema constitucional de la mayoría de los países11 era distinta. El carácter jurídicamente vinculante de las Constituciones se concentra de manera principal en aquellas disposiciones que establecen las competencias y procedimientos de los tres poderes estatales. En cambio, los derechos fundamentales proclamados en ellas no tenían un efecto jurídico obligatorio para el legislador, pues se consideran como objetivos a los cuales el parlamento está encargado de dar vida, otorgándole contenido y desarrollo a través de la ley. Una vez consagrados legalmente, éstos podían limitar a los demás órganos, especialmente al poder ejecutivo. El Estado de Derecho era entonces un Estado de Derecho Legislativo (Aldunate, 2008), pues la ley era la fuente de derecho suprema (Pérez, 2006), esto es, tenía una supremacía material o sustantiva, ya que ella determinaba y desarrollaba los derechos fundamentales, que im(11) Los que han seguido el modelo revolucionario francés.

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plicaban barreras de fondo a la Administración. Esta idea se justifica en la concepción francesa que otorga el poder de determinar el contenido esencial de los derechos humanos a la rousseauniana voluntad general, cuyo titular era el pueblo, pero que terminaba por ser encarnada por los representantes (Prieto, 2007). De esta manera el Parlamento, en la medida que es fiel reflejo de la voluntad del pueblo, no constituye ningún peligro para la vigencia de los derechos humanos. La confianza irrestricta en el legislador pasa por alto que “la ley misma puede ser objeto de un actuar interesado del poder político… la intervención legislativa en la regulación de los derechos puede ser la principal fuente de afectación de los mismos” (Aldunate, 2008, p. 67). La historia demuestra que el órgano legislativo no está libre de manipulaciones, de lo cual es demostración evidente el surgimiento de los Estados totalitarios y de la Segunda Guerra Mundial. Fue a partir de los horrores de esta catástrofe que, en forma progresiva, se ha ido instaurando el Estado Constitucional de Derecho (Pérez, 2006; Prieto, 2000; Ferrajoli, 2009), en el cual los derechos fundamentales reconocidos constitucionalmente pasan a obligar a todos los órganos estatales, incluso el legislador (Aldunate, 2008; Cea, 2004). De esta manera el legislador ve ahora limitada su actuación por el respeto y cumplimiento del contenido esencial de estos derechos. Se desmiente así la creencia de la omnipotencia del órgano legislativo (Ferrajoli, 2009; Schorwer y Troncoso, 1973). Esto no significa, en todo caso, restarle importancia y competencia al órgano legislativo que naturalmente debe poder discutir y tomar decisiones sobre múltiples asuntos dentro de los que se incluye dar un desarrollo más concreto a los derechos humanos, sino solamente que el Parlamento no tiene un poder absoluto de decidir discrecionalmente sobre cualquier cosa, ya que existe un marco sustantivo determinado por los derechos humanos que es indisponible.

Parte 1: Trasfondo legal, histórico y ciudadano de las políticas sociales

Luego de la Segunda Guerra Mundial se produce otro fenómeno trascendental, que busca asegurar que la protección y respeto de los derechos humanos no quede sólo entregada a los Estados (Medina, 1994) y que permite afirmar que la humanidad goza de cierta unidad en materia de derechos humanos (Pacheco, 1999): la internacionalización de éstos. Tras la proclamación de históricas declaraciones internacionales sobre derechos humanos a partir del año 1948, se sigue la celebración de tratados internacionales como el PIDCP (1966), el PIDESC (1966) y la CADH (1969). En el año 1988 se suscribe el Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de DESC. En cada uno de estos sistemas existen mecanismos internacionales de control operados por órganos internacionales. Este proceso −someramente descrito− provoca que en la actualidad la gran mayoría de los Estados reconozca y se obligue por un mínimo común de derechos fundamentales. Por una parte, los catálogos de derechos fundamentales incluidos con posterioridad a 1948 en las Constituciones de los Estados han sido influenciados por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el sentido de que en muchos de ellos se consagran expresamente los mismos derechos reconocidos internacionalmente (Aldunate, 2008). Por otra parte, es un hecho que la gran mayoría de los Estados ha ratificado uno o más de los tratados sobre derechos humanos de mayor importancia, con lo cual se ha obligado internacionalmente a reconocer, proteger y cumplir aquellos derechos. Cabría preguntarse si, desde el punto de vista de los Estados, los derechos reconocidos en virtud de la ratificación de un tratado internacional los obligan de igual manera

que los proclamados en sus catálogos constitucionales, es decir, si es que también vinculan jurídicamente a todos los poderes estatales. En mi opinión, a partir de ciertas consideraciones, es posible afirmar que lo normal será que así sea. En primer lugar, se debe considerar que un tratado obliga a las partes contratantes y debe ser cumplido por ellas de buena fe12. Es indudable que cualquier tratado sobre derechos humanos tiene por objeto que los Estados partes se obliguen a respetar, proteger y cumplir los derechos que en él se consagran. Y resulta que si el legislador no se ve obligado por estos derechos, puede no cumplirse con este objetivo básico, pues este órgano puede perfectamente vulnerarlos de manera considerable, pudiendo producirse responsabilidad internacional para los Estados, la cual naturalmente se desea evitar. En segundo lugar, si la mayoría de los Estados ya reconoce en sus Constituciones derechos fundamentales con carácter jurídicamente vinculante frente a todos los órganos estatales, lo coherente sería que también esto se verifique respecto de los derechos reconocidos en los tratados internacionales que ellos mismos ratifican voluntariamente, pues éstos son derechos fundamentales tanto como lo son los ya consagrados en sus Cartas, vinculándose de la misma manera a la dignidad humana. Por último, cabe mencionar que muchos Estados, en los hechos, le brindan jerarquía constitucional a los mencionados derechos (Abramovich y Courtis, 2004). Por ejemplo, Nash (2010) lo demuestra respecto de Colombia, Costa Rica, Argentina y Perú; mientras Medina (1994) afirma que, según la opinión mayoritaria, Chile se encuentra entre estos Estados.

(12) Principio pacta sunt servanda, artículo 26, Convención de Viena sobre derecho de los tratados.

La superación de la pobreza a la luz de los derechos humanos Por Sebastián Troncoso Muñoz

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3.3. La internacionalización de los derechos fundamentales y el consecuente consenso interno sobre ciertos derechos

Artículo 4. La superación de la pobreza y los derechos fundamentales A partir de lo tratado en los acápites anteriores, se buscará explicitar en esta sección cómo es que la pobreza se relaciona con los derechos humanos de tal manera que éstos pueden obligar al Estado a su erradicación. Se trata de un tema trascendental sobre cuyo estudio personalmente noto un preocupante vacío al interior de los Estados. En contraposición, deben destacarse las labores que en este sentido han realizado organismos internacionales, en especial el Instituto Interamericano de Derechos Humanos y la ONU. Resalta esta última, pues lleva un largo camino recorrido en esta materia que se remonta al año 1987 (Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías, ONU, 1993). Desde 2001 se elabora en el seno de esta organización un proyecto de principios rectores sobre la extrema pobreza y los derechos humanos13 que ha recogido las opiniones de numerosos organismos internacionales, ONG y Estados. La versión final de éste está siendo actualmente afinada por la Relatora Especial sobre extrema pobreza y derechos humanos, la abogada chilena Magdalena Sepúlveda, para ser presentada este año 2012 para su adopción –aprobación- al Consejo de Derechos Humanos*. Su reconocimiento mundial sería un hito decisivo, pues se trataría del primer instrumento internacional donde se enfocan los derechos humanos en forma expresa hacia la pobreza, explicitándose las obligaciones que le caben a los Estados en cuanto a su superación.

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Desde la perspectiva del Estado14, se requiere, en términos generales, dos órdenes de actuaciones. Por una parte, una actuación negativa o de abstención: el Estado debe evitar ejecutar actos –materiales o normativos– que priven o afecten aun más las capacidades de los pobres. Por otro lado, es menester que el Estado realice actuaciones positivas, en especial de índole normativa -creación de políticas y sistemas de protección social (Asamblea General, ONU, 2009)-, que permitan que las personas en situación de pobreza puedan restablecer los funcionamientos afectados. 4.2. Dignidad y bienestar Puede afirmarse que la dignidad consiste en el valor intrínseco que posee el ser humano (Fernández, 2000). Este valor especialísimo está dado por la razón de que están dotadas las personas y por su voluntad libre, atributos que hacen que todo individuo posea un fin propio trascendente (Pacheco, 1999), un proyecto de vida. La dignidad está basada en “el libre albedrío y la capacidad de todo ser humano de configurar y llevar a cabo el diseño de su propia vida” (Laporta, 2000, pp. 18-19).

La superación de la pobreza significa pasar de una situación de generalización de capacidades privadas a otra en que las personas gocen de todas o, al menos, la mayoría

En consecuencia, el mencionado valor implica que el ser humano es merecedor de la vida en el sentido de vitalidad biológica, pero no sólo esto, sino que también, y destacadamente, que cada individuo es merecedor de las posibilidades de cumplir sus proyectos de vida. Sin estas posibilidades su fin propio y trascendente se ve constante y progresivamente disminuido. En efecto, la capacidad de tener ciertos anhelos está estrechamente ligada a la exis-

(13) Puede verse en Consejo de Derechos Humanos, ONU (2006). (*) Nota del editor: la versión final del proyecto (A/HRC/21/39) fue adoptada por el Consejo de Derechos Humanos el día 27 de septiembre de 2012, con posterioridad a la recepción de esta investigación.

(14) Ciertamente la erradicación de la pobreza no es una meta que pueda ser cumplida por el Estado en solitario, sino que sólo es posible de lograr mediante una acción conjunta entre el Estado, las propias personas que viven en la pobreza y el resto de la sociedad.

4.1. La superación de la pobreza

de las capacidades de las cuales carecían. Esto supone que los funcionamientos deficitarios se restituyan a los niveles necesarios.

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Esta segunda exigencia, a mi juicio, no es otra cosa que el bienestar, pues éste significa –a partir del enfoque de Sen– gozar de las capacidades para lograr la vida que tiene razones para querer vivir. La calidad de vida sería, entonces, la exigencia fundamental de la dignidad, a partir de la cual se pueden desglosar muchas otras, que constituyen los componentes del bienestar. Es mediante esta conclusión que se puede afirmar que la pobreza constituye una violación de la dignidad humana (Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías, ONU, 1993; Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2007)15 o un socavamiento de ésta (Consejo de Derechos Humanos, ONU, 2010). La pobreza, al significar una falta general de libertad –o capacidades– para una vida que se tiene razones para querer vivir, implica –o está en la cercanía de hacerlo– una supresión del bienestar, lo cual ciertamente atenta en forma gravísima contra el fin propio y trascendente de los pobres, constituyente de su dignidad. 4.3. Derechos fundamentales y capacidades Si, por un lado, el goce de una serie de capacidades es la exigencia fundamental de la dignidad y, por otro, los derechos humanos tienen como fundamento último esta dignidad, no puede sino colegirse que existe una angosta relación entre éstos y las capacidades. Los derechos fundamentales, al ser condiciones para el desenvolvimiento de la dignidad, tienen por base o versan sobre las capacidades de lograr funcionamientos en ciertos niveles. Son, entonces, vías de protección o aseguramiento del disfrute de capacidades. (15) Así lo señala, además, el párrafo 2 del proyecto de principios rectores (Consejo de Derechos Humanos, ONU, 2006).

Cada derecho fundamental protege a una determinada capacidad que integra el bienestar de las personas. Así, por ejemplo, el derecho a la vida, se refiere a la capacidad de existir biológicamente; el derecho a libertad de expresión, busca asegurar la capacidad de expresarse de la manera que se quiera. Por su parte, en cuanto a los DESC, el derecho a la educación, se refiere a la capacidad de lograr una educación óptima; el derecho a la vivienda, tutela la capacidad de tener una vivienda de calidad. Pero, ¿será, entonces, que los derechos humanos pueden equipararse a una facultad de exigir del Estado el goce de capacidades? Aunque son ideas similares, existen ciertas divergencias que deben considerarse para entender el real alcance de los derechos fundamentales. Debe notarse que lo que es posible reclamar del Estado es un tanto distinto a la capacidad misma. Si fuese igual, las personas podrían exigir al Estado que éste los haga titular de las capacidades protegidas. Pero la obligación del Estado no podría interpretarse de esa manera debido a que las posibilidades de éste, si bien son muy amplias, tienen ciertos límites por naturaleza. En particular existen dos limitantes. Primera; respecto de cada capacidad existe un factor determinante de ellas que es imposible de controlar por el Estado y que tiene que ver con la esfera de libertad de cada persona, tanto de aquel individuo que está privado de capacidades, como de los demás que integran la sociedad. Por una parte, será siempre necesario que la persona que sufre una carencia ejerza su libertad para utilizar aquellas estructuras de oportunidades provenientes de la acción estatal o de otra fuente. Y esto no puede ser obtenido por el Estado, al menos no de manera lícita sin vulnerar la libertad de toda persona. Así, por ejemplo, respecto de la La superación de la pobreza a la luz de los derechos humanos Por Sebastián Troncoso Muñoz

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tencia de posibilidades reales de concretarlos.

Artículo capacidad para lograr un trabajo óptimo, podría exigírsele al Estado que provea una enseñanza gratuita y de calidad, y un cierto programa social que proteja integralmente el entorno familiar del estudiante. Pero esto no bastaría para que efectivamente la persona logre una educación a un nivel habilitante, sino que, naturalmente, se requiere que el alumno asista al establecimiento, aprenda y vaya aprobando cada curso. Esto último es algo que depende, en parte, de la voluntad de cada individuo, cuestión que el Estado no puede lógicamente garantizar. Cabe advertir que no debe confundirse la falta de esfuerzo para alcanzar un funcionamiento con la falta de capacidad para ello. Sólo puede hablarse de una falta de movimiento de voluntad -esfuerzo- cuando existe una real habilidad para lograr un funcionamiento y se decide libremente no hacerlo.

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Por otro lado, el logro de capacidades por parte de una persona está determinado, en cierto grado, por las actitudes que adoptan los demás individuos de una sociedad, dentro de las cuales existe una cierta porción que se enmarca al interior de la esfera de legítima libertad de cada quien. Así, por ejemplo, es sabido que la discriminación es una causa fundamental de la pobreza (Consejo de Derechos Humanos, ONU, 2010). Sin la ausencia de actitudes discriminatorias de parte de la comunidad no es posible alcanzar un bienestar mental óptimo o incluso un trabajo de calidad. Si bien el Estado, puede adoptar acciones -como el establecimiento de programas educativos o sanciones- dirigidas a desmotivar estas conductas, siempre existirá un ámbito de discrecionalidad de los individuos que no será lícitamente regulable por la actividad estatal.

Segunda; la actividad estatal tendiente a permitir el goce de las capacidades protegidas implica frecuentemente gasto público y, naturalmente, los recursos económicos de que dispone el Estado son escasos, en el sentido de que no son ilimitados. En consecuencia, en un momento dado, éstos podrían ser insuficientes haciendo que los programas de protección social no sean enteramente aptos para Revista CIS | Vol. 16 | Nº 16 | diciembre 2012 www.techo.org/techo/cis/revista

procurar que las personas gocen de una cierta capacidad. Sin embargo, si en un cierto momento los recursos son insuficientes, puede afirmarse que está dentro de las posibilidades del Estado hacer que su capacidad económica aumente y, por tanto, su obligación se extendería a aquello, debiendo elaborar estrategias para, en un cierto período, llegar a ejecutar las actuaciones idóneas16. En conclusión, los derechos fundamentales pueden entenderse como obligaciones del Estado consistentes, en general, en desplegar todo aquello que le sea posible (actuaciones o abstenciones) para que todas las personas gocen efectivamente de una serie de capacidades. Lo que está, en todo caso, fuera de sus posibilidades es imponer formas de conducta cuya ejecución pertenezca a la esfera de libertad de cada individuo. Con respecto a la capacidad económica, si ésta es insuficiente para realizar la actuación requerida, está dentro de las posibilidades del Estado generar un plan de acción para mejorarla efectivamente en un cierto plazo. El gran nivel de exigencia que recae en el Estado debe relacionarse con la concepción de que el ser humano posee una dignidad intrínseca y representa un fin en sí mismo, cuestión que lleva a afirmar que el Estado es, precisamente, un medio dirigido a lograr el desenvolvimiento efectivo de esa dignidad, debiendo estar dedicado con todas sus posibilidades a este propósito. 4.4. Las capacidades privadas en la pobreza y aquellas protegidas por los derechos humanos Los derechos humanos protegen sólo algunas de las capacidades imaginables: aquellas que se han entendido (16) En virtud de los tratados de referencia para esta investigación, existe una obligación de progresividad para los Estados, es decir, deben trabajar rápida y eficazmente, a través de un plan detallado de acción, para lograr la plena realización de todos los derechos en un cierto tiempo (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ONU, 1989 y 1990).

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No cabe duda que sí. Basta con observar la realidad para percatarse de que un sector de la población presenta niveles de realización deficientes en varios funcionamientos particularmente esenciales como salud, educación, trabajo, vivienda o bienestar material, los cuales provocan privaciones de capacidades fundamentales, tuteladas por los derechos humanos. Ahora, dentro de los derechos fundamentales se suele distinguir entre los derechos civiles y políticos (DCP), y los DESC. Cabría preguntarse si en la pobreza existen privaciones sólo de las capacidades objeto de los DESC (salud, vivienda, trabajo, educación, entre otras) o si también incluye carencias de las capacidades protegidas por los DCP (vida, libertad de pensamiento, de expresión, de asociación, de participación política, etc.). La realidad evidencia la falta de capacidad para expresarse y participar en la política y sociedad que sufren los pobres, cuestión que es afirmada tanto por testimonios como también por los expertos (Consejo de Derechos Humanos, ONU, 2006 y 2010; Fundación Superación de la Pobreza, 2010; Larrañaga, 2007; Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías, ONU, 1996). Los autores del estudio Voces de la Pobreza señalan en este sentido que “las personas que vivencian situaciones de pobreza sienten limitadas sus capacidades de expresión y participación social…” (Fundación Superación de la Pobreza, 2010, p. 120). La abogada Magdalena Sepúlveda afirma que la extrema pobreza “está relacionada con el aislamiento político. Las personas que viven en la extrema pobreza a menudo no tienen la posibilidad de ejercer

influencia política, representación política eficaz y poder” (Consejo de Derechos Humanos, ONU, 2010, párrafo 30). Además, el sistema complejo de capacidades, caracterizado por múltiples interrelaciones y dependencias, hace que aquéllas protegidas por los derechos civiles y políticos estén integradas también por funcionamientos tales como educación, trabajo, salud y vivienda, realizados en un cierto nivel que en los hechos es evidente que no está logrado. 4.5. La objeción sobre las obligaciones positivas Con lo tratado hasta ahora ya parece posible afirmar la existencia de una obligación para los Estados de superar la pobreza. Sin embargo, debe advertirse que para una tesis que podría denominarse tradicional en el ámbito jurídico los derechos humanos no son capaces de extender obligaciones positivas (de actuar) para el Estado si no sólo de abstención, cuestión que invalidaría parcialmente una obligación de superar la pobreza habida cuenta de que la erradicación de este problema requiere naturalmente de actos estatales positivos. Esta concepción niega el carácter verdaderamente jurídico de los DESC en la medida que se considera -erróneamente (Abramovich y Courtis, 2004; Nogueira, 2010; Pisarello, 2007)17- que éstos imponen únicamente obligaciones positivas. Pero desde hace un par de décadas ha ido surgiendo con fuerza la concepción contraria, es decir, aquella que entiende que los DESC son verdaderos derechos fundamentales, existiendo obligaciones de carácter positivo para los Estados. Puede considerarse que esta tesis es encabezada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU y por numerosos juristas de distintos países18. Es de destacar que desde el año 2008 el Tribunal (17) Tanto los DESC como los DCP imponen un conjunto de obligaciones negativas y positivas. (18) Algunos de ellos son: Luigi Ferrajoli en Italia, Antonio Pérez Luño y Gerardo Pisarello en España, Víctor Abramovich y Christian Courtis en Argentina, Miguel Carbonell en México, Nicolás Espejo y Humberto Nogueira en Chile. La superación de la pobreza a la luz de los derechos humanos Por Sebastián Troncoso Muñoz

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de mayor relevancia por considerarse “más esenciales en relación con la dignidad humana” (Pacheco, 1999, p. 11) de acuerdo con la evolución histórica de la humanidad. ¿Están privados los pobres de éstas?

Artículo Constitucional chileno, en su opinión mayoritaria, se ha adscrito a esta visión. En aquel año a propósito de la resolución de una acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de cierta disposición de la ley sobre Instituciones de Salud Previsional, esta magistratura ha señalado que: La amplia mayoría de la doctrina nacional y extranjera reconoce que los derechos sociales… son tales y no simples declamaciones o meras expectativas, cuya materialización efectiva quede suspendida hasta que las disponibilidades presupuestarias del Estado puedan llevarlos a la práctica (Sentencia sobre inaplicabilidad del art. 18 ter de la ley n° 18.933, considerando vigesimosexto). Además, ha aseverado que los derechos humanos imponen efectivas obligaciones de actuación (Sentencia sobre inaplicabilidad del art. 18 ter de la ley n° 18.933). Estas mismas ideas han fundamentado varias sentencias posteriores de este tribunal19. Personalmente considero que es esta segunda tesis la correcta, existiendo buenos argumentos para refutar cada una de las principales razones mediante las cuales se niega la posibilidad de que el Estado se vea vinculado en sentido positivo. Se tratará brevemente sólo sobre dos de ellas que entiendo de mayor relevancia. Una crítica bastante común señala que una obligación positiva para el Estado estaría de cierta manera usurpando competencias intrínsecas del poder legislativo20, a quien le corresponde evaluar la realidad del país y decidir qué si-

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(19) Sentencias sobre inaplicabilidad por inconstitucionalidad roles n° 1218, 1273, 1287

y la sentencia sobre inconstitucionalidad de los números 1, 2, 3 y 4 del inciso tercero del artículo 38 ter de ley n° 18.933 sobre ISAPRES, rol n° 1710 de 6 de agosto de 2010 (Martínez, 2010). (20) Las cuales serían asumidas por los tribunales si alguien pretende exigir estas obligaciones.

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tuaciones regula jurídicamente y cuáles prestaciones y en qué medida son otorgadas a la población. Esta idea olvida que en un Estado Constitucional de Derecho el legislador se ve directamente limitado por los derechos fundamentales que está obligado a respetar, proteger y promover. Y resulta que este órgano no sólo puede frustrar las capacidades tuteladas por éstos dictando normas que las afecten, sino también dejando de crear aquellas leyes imprescindibles para permitir que todas las personas puedan gozar de éstas. Por consiguiente, al legislador no le está permitido dejar de dictar las leyes que sean necesarias para el disfrute de las capacidades protegidas por los derechos humanos (Ferrajoli, 2009), debiendo el contenido de las normas creadas ser razonablemente apropiado para permitir dicho goce. Pero esto no significa negar las funciones propias de este poder estatal, pues éste conserva una amplia esfera de discrecionalidad: posee la facultad de evaluar la realidad del país para determinar cuáles son los problemas que enfrenta la población en relación al goce de las capacidades tuteladas y, seguidamente, deliberar sobre cuáles serán los medios o prestaciones apropiados para hacerles frente, para luego determinar cuáles serán las formas y estrategias por medio de las cuales se harán accesibles estos medios a la población, etc. Por otra parte, se suele argumentar que las obligaciones positivas carecen de medios procesales concretos que permitan su exigibilidad ante los tribunales de justicia o bien que los instrumentos procesales existentes no se ajustan a sus particulares características (Abramovich y Courtis, 2004) y que, por esto, no es dable concebir la existencia de este tipo de obligaciones, pues “la mejor demostración de que algo es jurídico es su posibilidad de ser aplicado por éstos [los tribunales]” (Martínez, 2010, p. 135). Sobre esto puede contestarse que es razonable considerar que la falta de garantías jurisdiccionales no implica la inexistencia de la obligación, sino sólo que existe un vacío legal que el Estado tiene el deber de corregir (Ferrajoli, 2009), puesto que, como aclaran Abramovich y Courtis (2004), la

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5. Conclusiones La gran mayoría de los Estados contemporáneos tiene una verdadera obligación jurídica de superar la pobreza. Se trata de una obligación que emana directamente de los derechos fundamentales por los cuales estos Estados se encuentran obligados. La erradicación de la pobreza es, por tanto, una exigencia jurídica y no un deber moral o caritativo para los Estados. En la gran parte de los Estados del mundo, en virtud del Estado Constitucional de Derecho y del fenómeno de la internacionalización de los derechos humanos, se ven todos los órganos estatales vinculados por unos mismos derechos fundamentales, tales como el derecho a la vida, a la libertad de expresión, a participar en los asuntos públicos, a una vivienda adecuada, al nivel más alto posible de salud, al trabajo y a la educación. Cada uno de estos derechos tiene como objeto de protección una cierta capacidad, obligando al Estado a hacer absolutamente todo lo que le sea posible para que toda persona logre gozar de aquélla. La pobreza es, precisamente, un problema en el cual las personas sufren privaciones de un número más o menos generalizado de capacidades que integran distintos ámbitos del bienestar, las cuales, en general, coinciden

con aquellas tuteladas por los derechos fundamentales. En consecuencia, los Estados se encuentran obligados a actuar con todas sus posibilidades para permitir que las personas en situación de pobreza gocen de todas las capacidades de las que están actualmente privados, lo cual, en suma, corresponde a un deber superar esta situación. Lo anterior no debe confundirse con una afirmación de que el Estado deba por sí solo erradicar la pobreza. La razón es simple: aquello es impracticable en su totalidad, pues existen ciertos factores que son determinantes para la restitución de los funcionamientos afectados, sobre los cuales es imposible para el Estado intervenir, y que dependen de la libre voluntad de los individuos que componen la sociedad, incluyendo a las mismas personas que viven la pobreza. Sólo es posible superar la pobreza de manera total, eficaz y definitiva si estos tres actores se comprometen con ello. Las obligaciones de los Estados respecto de cada una de las capacidades afectadas en la pobreza consisten tanto en abstenerse de realizar actuaciones -materiales o jurídicas- que produzcan la privación de éstas o la intensifiquen, como también en ejecutar actos -especialmente la creación de políticas y sistemas de protección social- que sean apropiados para permitir que los pobres puedan restablecer los funcionamientos. El Estado Constitucional de Derecho implica una limitación a la discrecionalidad del legislador, el cual no puede dejar de dictar las leyes que sean necesarias para procurar que las personas en situación de pobreza pasen a disfrutar de las capacidades protegidas. Estas obligaciones son aptas para ser exigidas ante los tribunales. Si bien respecto de las exigencias positivas hay problemas de adecuación de los medios procesales existentes, esto no supone una imposibilidad técnica de alcanzar la justiciabilidad, demostración de lo cual es que en la práctica los obstáculos han sido superados en variados litigios. La superación de la pobreza a la luz de los derechos humanos Por Sebastián Troncoso Muñoz

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inadecuación de éstas es simplemente un estado de cosas del cual no se puede colegir una imposibilidad técnica de revertir la situación. Más aun, resulta decidor que, en los hechos, muchas de las dificultades procesales pueden superarse (Abramovich y Courtis, 2004), lo cual se ve demostrado por la existencia de abundantes fallos judiciales en todo el mundo que han hecho, de diversas maneras y con distintos matices, justiciables las obligaciones positivas. Un buen número de estos casos puede encontrarse en las obras de Abramovich y Courtis (2004), Espejo (2009) y Nogueira (2010).

Artículo No hace falta que exista un derecho fundamental específico a no ser pobre. Por el contrario, un derecho declarado así podría prestarse para agudizar el injustificable olvido de que las personas que viven en situación de pobreza son también titulares de todos los derechos humanos y de que su pobreza no es otra cosa que un conjunto de privaciones de capacidades protegidas por estos mismos derechos. Lo que sí hace falta es una conciencia mundial sobre estas simples conexiones. En este contexto, sería útil que se recordara en un instrumento internacional el carácter vinculante de la erradicación de la pobreza para los Estados. Esto es precisamente lo que planea el proyecto de principios rectores sobre la extrema pobreza y los derechos humanos*. Debe éste destacar, no obstante, que dicho carácter jurídico emana directamente del conjunto de obligaciones que ya tienen actualmente los Estados respecto de todos los derechos humanos y no de una declaración nueva e independiente.

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(*) * Véase nota del editor en la sección n° 4.

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HISTORIA DE LA POLÍTICA HABITACIONAL EN EL ÁREA METROPOLITANA DE SANTIAGO Álvaro Rivera¹ | Universidad de Santiago de Chile

Resumen

Abstract

El presente artículo establece un recorrido histórico de la Política Habitacional en el Área Metropolitana de Santiago desde la segunda mitad del siglo XIX hasta la década actual, poniendo especial énfasis en la evolución de los enfoques adoptados por los gobiernos en la solución del déficit habitacional. La exposición y análisis de los principales hitos, clasificados en cinco períodos, permiten comprender la configuración de nuestra ciudad y las raíces de los fenómenos urbanos que hoy la aquejan, como la segregación residencial socioeconómica, la fragmentación urbana y la exclusión social, siendo los beneficiarios de la Política Habitacional los principales afectados.

This article establishes a historic overview of the Housing Policy in the Metropolitan Area of Santiago since the second half of the XIX century to the current decade, putting an especial emphasis in the evolution of the focus taken by the governments in the solution of the housing deficit. The exposition and analysis of the major milestones divided into five periods allow us to understand the configuration of our city and the roots of urban phenomena that afflict today as socioeconomic residential segregation, urban fragmentation and social exclusion, being the beneficiaries of housing policy the most affected. Keywords: Housing Policy – social housing – housing deficit.

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Palabras claves: Política Habitacional – vivienda social – déficit habitacional

(1) Administrador público, Universidad de Santiago de Chile. Investigador en Centro de Estudios Estado y Territorio, Universidad de Santiago de Chile. Historia de la política habitacional en el área metropolitana de Santiago Por Álvaro Rivera

Artículo 1. Introducción

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El rol del Estado como planificador social se manifiesta mediante la elaboración de políticas multisectoriales. Particularmente, una de las que abarca la mayor cantidad de efectos en el espectro urbano es la Política Habitacional destinada a personas que, dada su situación de vulnerabilidad, no tienen la oportunidad de elegir en el mercado una opción para asentar su vivienda. La complejidad de este problema y la dificultad que conlleva comprender el escenario actual de las viviendas sociales, fundamenta la necesidad de componer una retrospectiva hacia sus orígenes y las distintas instancias de reacción llevadas a cabo por el Estado y sus instituciones.

La Política de Habitacional se entiende como “la expresión oficial del Estado sobre el modo de orientar, encauzar o dirigir la acción habitacional mediante la formulación de principios, objetivos y estrategias que son implementadas mediante planes y programas dentro de ciertos marcos jurídicos, institucionales y financieros” (Haramoto, 1988). Es preciso aclarar que, a priori, esta política no se reduce exclusivamente a la mera entrega de soluciones habitacionales para residir, sino que supone una serie de factores que deben ser comprendidos en forma integral propendiendo a generar las mejores condiciones de habitabilidad en la elaboración de los proyectos, como la correcta disposición de las áreas verdes, la accesibilidad a servicios de salud y educación, entre otros. En este sentido, el presente artículo pretende ofrecer una visión global sobre las circunstancias que llevaron a configurar la ciudad de hoy, teniendo en cuenta los fenómenos urbanos que la aquejan, como la segregación residencial socioeconómica, la fragmentación urbana y la exclusión social como consecuencia del emplazamiento de las viviendas sociales (entendidas como el producto de la Política Habitacional) en sectores desprovistos de oportunidades de desarrollo en la periferia capitalina. En concordancia con lo anterior, la revisión histórica de la Política Habitacional adquiere relevancia Revista CIS | Vol. 16 | Nº 16 | diciembre 2012 www.techo.org/techo/cis/revista

en pos de evidenciar la evolución en la respuesta del Estado y otras instituciones en la satisfacción de la demanda de viviendas sociales en un contexto determinado por las tendencias políticas, económicas y sociales de la época. Con el fin de facilitar el recorrido histórico y simplificar la sucesión de acontecimientos a lo largo de más de 150 años, a continuación se distinguirán cinco fases de la Política Habitacional en Chile, exponiendo en mayor detalle la relación causa – efecto entre los hitos del período y sus secuelas en la configuración del Área Metropolitana de Santiago. En ellos se examinará el contexto en el cual surge la necesidad de intervenir sobre la carencia de viviendas, la participación del Estado y su rol productivo, la evolución institucional y cambios de paradigma en la Política Habitacional, la liberalización de los suelos y su consecuencia en la producción masiva de viviendas sociales. En último término, la retrospectiva realizada permitirá visualizar las características del escenario actual y evidenciar las falencias en la toma de decisiones de las entidades involucradas a lo largo del tiempo, en pos de aportar al desarrollo de nuevas ideas para hacer ciudades más inclusivas en el futuro.

2. Contexto y Primeras Iniciativas Contexto mundial El desarrollo del capitalismo en occidente como modelo económico y social que tuvo su auge con la Revolución Industrial generó fuertes cambios en las lógicas demográficas, provocando procesos migratorios del campo a la ciudad. Gran parte de la población residente en las áreas urbanas de las principales ciudades europeas y americanas a fines del siglo XIX y principios del XX vivía en precarias condiciones de salubridad. El escenario generalizado daba cuenta de un proceso de urbanización que no respondía a las necesidades de sus habitantes tanto en servicios pú-

Parte 1: Trasfondo legal, histórico y ciudadano de las políticas sociales

Los primeros atisbos de preocupación por la problemática de las viviendas obreras nacen en Europa, donde la élite burguesa progresista propuso en la Exposición Universal de París en 1867 “los valores de la casa unifamiliar, del sistema cooperativo y del derecho del obrero a la propiedad de su vivienda como elementos que sustentaban la paz y la armonía social” (Hidalgo, 2002, pág. 84), fundando las bases de un debate que, en el último quinquenio del siglo XIX, se concentró en el establecimiento de legislaciones, modos de financiamiento, estándares de higiene y normas de edificación habitacional para asalariados (Barreiro, 1991). En tanto, Latinoamérica aglomeraba grandes concentraciones urbanas que complejizaban el problema gatillado por la emergente economía de explotación de recursos naturales, atrayendo a la mano de obra local cuyo escueto salario imposibilitaba el acceso a una mejor calidad de vida. Así, “la desatención de los asentamientos rurales y la segregación económica y espacial a nivel urbano constituyen las principales causas del deterioro de la vivienda y el hábitat, ante la ausencia de políticas integrales de desarrollo” (Núñez, 2006, pág. 12). Vivienda obrera: Condiciones, las primeras iniciativas legales y de beneficencia en Chile Hidalgo (2002) plantea que hacia la segunda mitad del siglo XIX existían tres tipos de viviendas populares: Los cuartos redondos o habitaciones sin otra luz o ventilación que la puerta, los ranchos o reunión de cuartos redondos en torno a una calle que sirve de patio común, y los conventillos, vivienda típica de la época. Esta última corresponde a una vivienda colectiva de precarias condiciones que nacen desde la iniciativa patronal y grupos aristocráticos quienes subdividían sus antiguas residencias abandonadas (o simplemen-

te las construían con una muy baja inversión) para arrendarlas a las familias de obreros (De Ramón y Gross, 1984). Ante la proliferación de estos tipos de vivienda, los políticos e intelectuales de la época, enarbolados por el contemporáneo debate de la cuestión social2, advirtieron la necesidad de legislar en pos de mejorar la planificación de la ciudad. Así surgieron ciertas normativas municipales que regularon la edificación de estas viviendas precarias poniendo límites territoriales a su construcción e incentivando la inversión de soluciones habitacionales con mayores condiciones de salubridad. Primeramente, en 1843 se promulgó la prohibición de habitar cuartos que no tengan ventanas, haciendo clara alusión a los ya descritos cuartos redondos (Del Fierro, 1919). Diez años más tarde, la Ley de Municipalidades otorgó la potestad a los gobiernos locales de encargarse de las condiciones de salubridad en sus territorios en su sentido más amplio. Posteriormente, la Municipalidad de Santiago estableció ordenanzas en relación a controlar los ranchos y, en 1883, instauró normas para la construcción de habitaciones obreras. Con la promulgación de la Ley de la Comuna Autónoma en 1891, se instó a los municipios a fomentar los conventillos higiénicos al proporcionar planos y ventajas tributarias para constructoras que se adhieran a la norma (Munita, 1921), siendo este cuerpo legal el más importante para la época en cuanto a limitar la propagación de viviendas precarias. En tanto, la Iglesia Católica, obedeciendo a la nueva orientación del catolicismo social post Rerum Novarum3, busca “solucionar el tema habitacional y no sólo entregar un hogar sino otorgar un estilo de vida, lo que apela a cambios más profundos en la sociedad y dando un giro en el tipo de beneficencia que había operado en el último siglo” (Irarrá (2) El concepto de “cuestión social” sirve para nombrar la situación que vive el proletariado a ﬁnes del siglo XIX y comienzos del XX. Se reﬁere a las precarias condiciones laborales, de salud, vivienda y educación de esta clase social. (3) Encíclica promulgada en 1891 por el Papa León XIII que da inicio al Magisterio Social de la Iglesia Católica en la época moderna.

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blicos e infraestructura sanitaria como en acceso a agua potable y alcantarillado público, al mismo tiempo de que otra importante fracción de personas vivía en completa situación de hacinamiento (Hidalgo, 2002).

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Artículo zaval, 2006, pág. 45). En términos prácticos, este accionar caritativo significó un enorme papel en cuanto a construcción de viviendas sociales más dignas hasta los albores del siglo XX, labor materializada por sociedades de beneficencia como la Fundación León XIII. A ésta se le debe la creación del primer cité4 en Chile, encargado por el empresario minero y fundador de dicha sociedad Melchor Concha y Toro a título filantrópico (Arteaga, 1985). 1906 – 1924: Ley de Habitaciones Obreras y sus efectos

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En los albores del siglo XX, los investigadores de la época señalaban que “tanto en nuestras ciudades, como en nuestros campos, la propiedad del suelo apenas existe para nuestros obreros. En los primeros, como en las minas, se usa el sistema de la vivienda en préstamo, mientras trabajan en el predio en que está situada, y en las ciudades, el arriendo por mensualidades, comúnmente” (Eyzaguirre Rouse y Errázuriz, 1903, pág. 93).

Considerando esta realidad, la Ley de Habitaciones Obreras, promulgada en 1906, fue pionera en Latinoamérica en cuanto a un cuerpo legal que norme soluciones al problema de la habitación popular. Para dichos efectos, creó el Comité de Habitaciones Obreras cuyas atribuciones radicaban en “favorecer la construcción de viviendas higiénicas y baratas destinadas a ser arrendadas o vendidas; tomar medidas orientadas al saneamiento de las habitaciones obreras existentes; fijar las condiciones de las nuevas viviendas destinadas a los grupos proletarios; y fomentar la creación de sociedades de construcción” (Hidalgo, 2002, pág. 91). En este sentido, su rol adquiere importancia en la época desde la rehabilitación de viviendas que no cumplían con los estándares mínimos de higiene, recurriendo a su demolición si se demostraba su inhabitabilidad, como ocurrió con múltiples conventillos en Santiago. Durante (4) Conjunto de viviendas, generalmente de edificación continua, que enfrentan un espacio común, privado, que tiene relación con la vía pública a través de uno o varios accesos.

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este período y bajo esta ley, el Consejo de Habitación de Santiago declaró como higiénicas a alrededor de 193 cités y 4.128 viviendas, y se construyeron más de 500 viviendas agrupadas en conjuntos ubicados en sectores periféricos en el ensanche sur de la ciudad, cerca de la actual Avenida Manuel Antonio Matta (Hidalgo, 2002). Los Consejos funcionaban en las principales ciudades del país y sus iniciativas de acción sirvieron para sensibilizar a la opinión pública sobre el problema de la vivienda, al mismo tiempo en que aportó con los primeros catastros que derivaron en estadísticas de vivienda cuyos resultados fundamentaron la elaboración de leyes posteriores. 1925 – 1931: Fomento de las Habitaciones Baratas y Ley General de Urbanismo y Construcción Pese al gran avance en temas de mejoramiento de la calidad habitacional tras la ley de 1906, surgieron controversias respecto al arrendamiento. Al tener que invertir más en su construcción y urbanización, los precios del alquiler aumentaron. Según Munita (1921), el 90 por ciento de las habitaciones higiénicas construidas en Santiago en el marco de la ley, estaba formado por departamentos de varias piezas, cuya renta mensual fluctuaba entre cuarenta y ochenta pesos, cantidad muy distante de los medios económicos de la clase más pobre de la sociedad –jornaleros, gañanes y lavanderas– que no podían gastar más de veinte pesos mensuales en arriendo de habitación. Esta realidad llevó a que en 1925, mismo año del nacimiento de la nueva Constitución, se promulgara el Decreto Ley 261 de Fomento de las Viviendas Baratas, conocida popularmente como Ley de la Vivienda, el cual establecía una reducción del 50% de las rentas declaradas insalubres y límites al precio en la renta de las viviendas salubres, entre otras medidas. Se edificaron 29 poblaciones nuevas traducidas en 2.604 viviendas en Santiago cuya demanda creciente de habitaciones genera una población estimada

Parte 1: Trasfondo legal, histórico y ciudadano de las políticas sociales

En 1927, el Gobierno de Chile contrata al urbanista vienés Karl Brünner para estudiar la elaboración del primer Plan Regulador de Santiago con el fin de mitigar los efectos del crecimiento urbano. Dos años más tarde, y en este mismo contexto, se dicta la primera Ley General de Urbanismo y Construcción en pos de mejorar la planificación urbana y a raíz del terremoto de Talca en 1928. Esta ley tuvo modificaciones y perfeccionamientos en los años posteriores que apuntaron a empoderar a los municipios en temas de ciudad y precisar las condiciones de construcción de viviendas baratas. Si bien es cierto que las soluciones ofrecidas durante este período distaban de un estándar aceptable para el buen vivir de sus residentes, resulta interesante advertir que la intervención del Estado chileno en esta temática fue precursora a nivel latinoamericano. El rol de la beneficencia en la satisfacción de la demanda habitacional es fundamental en la concreción de los proyectos ante la imposibilidad técnica que suponía la falta de una institucionalidad formal que se hiciera cargo del problema, mientras que Santiago se alzaba como una ciudad de oportunidades (al menos en términos aspiracionales), lo cual supuso un éxodo desde otras regiones del país a la capital, situación que con los años se sostuvo y obligó al Estado a participar en la producción de viviendas para atender a la contingencia.

3. Participación y rol productivo del Estado 1935 – 1951: Impulso a la participación y rol productivo del Estado En el año 1935 se crea la Caja de Habitación Popular que concede préstamos con más de 20 años de plazo y participa en forma directa en la construcción de viviendas para venta y arriendo, cuyo financiamiento lo obtiene median-

te la recaudación de aportes obligatorios sobre la industria minera correspondientes al 5% de sus utilidades para beneficio de sus obreros y empleados (Hidalgo, 2002). Su nacimiento supone un auge a la participación estatal en términos cuantitativos, pero también cualitativos a raíz de las experiencias aprendidas del terremoto. Estableciendo una correlación entre la capacidad reactiva del Estado chileno en función a sus catástrofes naturales, el terremoto de Chillán de 1939 permitió la creación de la Corporación de Fomento a la Producción (CORFO), hito trascendental en el fomento a la industrialización y, por consecuencia, a la formación de nuevas poblaciones en Santiago. Sin embargo, las nuevas lógicas productivas y los cambios en los sistemas de financiamiento de las viviendas llevan al problema habitacional por una nueva senda: la propiedad. Al adquirir el Estado mayor participación en el desarrollo económico del país, absorbe importante proporción de la mano de obra, quienes demandan soluciones de vivienda. El crecimiento inesperado de la población benefactora y la falta de planificación constituyen el escenario propicio para las aglomeraciones masivas de población en Santiago. Bajo esta misma reacción se crea la Corporación de Reconstrucción y Auxilio con la misión de ayudar a las zonas devastadas y aportar a su reconstrucción. Las inmigraciones a la capital se convierten en una tendencia y gran parte de los nuevos pobladores habitan las viviendas construidas por los distintos actores sociales. Sin embargo, un importante porcentaje de ellos, por incapacidad monetaria, se ven obligados a poblar tierras abandonadas por el Estado y los privados, asentándose en lugares insalubres con viviendas precarias que se denominaron callampas5. (5) La callampa es producto de una instalación espontánea, no controlada, de trabajadores sin casa ni medios para obtenerla y que, en grupo o individualmente, se ubican en terrenos periféricos, sin equipamiento alguno. Usan para la construcción de sus viviendas preferentemente materiales de desecho. La callampa, se va consolidando por acumulación progresiva de los “sin casa”, pero también fueron objeto de tomas colectivas de terreno bajo dirección de algún grupo político. (Aguirre & Sabatini, 1981) Historia de la política habitacional en el área metropolitana de Santiago Por Álvaro Rivera

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de 600 mil habitantes (MINVU, 2006).

Artículo Ante este panorama y con la agudización del problema, en 1943 se reestructura la Caja de Habitación Popular, quienes acceden a incentivar a las empresas inmobiliarias a construir viviendas económicas con el beneficio de franquicias tributarias6. De esta forma, entre 1936 y 1952 la Caja de Habitación Popular tuvo injerencia en la construcción de 43.410 viviendas populares (Hidalgo, 1999). Otra iniciativa fue la promulgación de la denominada Ley Pereira de 1948 (Ministerio de Hacienda, 1948) que incentiva la construcción de viviendas con importantes beneficios tributarios, estimulando a privados a invertir en nuevas soluciones que cumplan con los estándares de la época. Sin embargo, estas nuevas edificaciones iban dirigidas a solucionar las demandas de la clase media en perjuicio de los sectores más pobres. Importante fue también la creación en 1951 de la Cámara Chilena de la Construcción cuyo rol será fundamental en la urbanización de la urbe, sobre todo en tiempos de dictadura, extendiendo su relevancia hasta el día de hoy.

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1953 – 1965: Nueva institucionalidad para el problema habitacional: Plan de Vivienda, CORVI, MINVU Con las modificaciones a la Ley General de Urbanismo y Construcciones brota la necesidad de formular una planificación que vele por el largo plazo, al margen de las soluciones inmediatas que la sociedad requería. Por otro lado, el Gobierno de Carlos Ibáñez del Campo propuso una reestructuración al Ministerio de Obras Públicas del cual surgió un Plan Nacional de Vivienda. Esto genera un cambio importante en el escenario político y social respecto al problema habitacional, ya que “las reivindicaciones urbanas de los sectores populares se orientan hacia el aparato estatal, asumiendo los partidos políticos el rol de mediadores” (Rabi y Aguirre, 2001).

Ante la agudización del déficit habitacional y el empeoramiento de las condiciones de vida de las familias más vulnerables, comienzan a gestarse en este período las primeras soluciones emanadas desde el poder central en forma masiva, así como el fortalecimiento de la relación Estado – Privados.

Este es un punto de inflexión de la Política Habitacional en Santiago, puesto que ocurren dos procesos simultáneos que, con el paso de los años, generarán un cambio en la lógica de ofrecer y demandar soluciones: 1. Inicia un proceso sistemático de entrega de atribuciones a grandes entes del Estado para que satisfagan las necesidades habitacionales de la población, lo cual se materializa en la creación y organización de servicios públicos destinados a esta materia; 2. Las presiones del sector privado y empresas constructoras se concentran en el gobierno, quienes buscan oportunidades de desarrollo de proyectos inmobiliarios avalados por las políticas habitacionales.

(6) Las Franquicias Tributarias son beneficios que permiten disminuir la carga tributaria u obtener recursos no tributables, con el objetivo de incentivar el desarrollo de determinadas actividades, regiones o sectores económicos. (Salort, 2010)

Para estos efectos, Bravo Heitmann (1959, pág. 51) señala: “Que es preocupación fundamental del Gobierno llevar a la práctica la solución integral del problema de la vivienda, que afecta especialmente a las clases populares del país; Que el Poder Ejecutivo debe poner en acción toda su autoridad y todos los medios disponibles, a fin de en-

Al final del período abarcado, se comienzan a estudiar modificaciones a la Ley General de Urbanismo y Construcción, particularmente respecto a la inclusión de conceptos como metrópoli, intercomunal y región (MINVU, 1976).

4. Nueva institucionalidad y cambios de enfoque

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Parte 1: Trasfondo legal, histórico y ciudadano de las políticas sociales

En este contexto, nace la Corporación de la Vivienda (CORVI) hacia mediados de 1953 como resultado de la fusión de la Caja de la Habitación Popular y la Corporación de Reconstrucción y Auxilio. Su principal objetivo fue expresado en el DFL 285, donde se formula que “estará encargada en la forma y términos que indica el presente decreto con fuerza de ley, de la ejecución, de la urbanización, de la reconstrucción, de la remodelación y de la reconstrucción de barrios y sectores comprendidos en el Plan de la Vivienda y de los Planes Reguladores elaborados por el Ministerio de Obras Públicas” (Ministerio de Hacienda, 1953, pág. 2). De esta manera, se centralizaban todos los esfuerzos y atribuciones que, hasta antes de su aparición, se encontraban dispersos. En conjunto, se crea el Banco del Estado cuya misión relativa al tema era fomentar el ahorro para que los sectores medios logren sus aspiraciones habitacionales, y se promulga la modificación definitiva de la Ley de Construcción y Urbanismo. Hacia el último trienio de la década de los cincuenta, la situación en Santiago se vuelve compleja en términos del vasto crecimiento demográfico y la insuficiente oferta de viviendas y servicios disponibles. Como solución, Jorge Alessandri Rodríguez, Presidente de la República entre 1958 y 1964, propuso una serie de medidas que ligaban la Política Habitacional con la Política Económica de tipo liberal capitalista. Durante su mandato, propendió a aumentar fuertemente la inversión en obras públicas y proyectos de viviendas, descansando la ejecución de las obras

en empresas constructoras del sector privado en donde “se establece una larga lista de franquicias que intentan promover la acción de los privados y motivar la edificación de viviendas tanto para los grupos más pobres de la población como para los estratos con capacidad adquisitiva” (MINVU, 2006, pág. 3). En la inclusión del sector privado al medio habitacional, se fundó en 1959 el Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo (SINAP) cuya acción proponía un mecanismo de reajustabilidad de depósitos y créditos para proteger sus ahorros del efecto inflacionario y, como suponía ciertos niveles de ingreso familiar que permiten la reserva y no el consumo total, tuvo especial importancia para los sectores medios y altos. Este sistema tuvo vigencia hasta mediados de la década de los ’70 en donde el auge del mercado de capitales como producto de políticas neoliberales del Régimen Militar provocó su quiebra. Es importante destacar que en 1960 se aprueba el primer Plan Regulador Intercomunal de Santiago el cual ajusta el crecimiento físico de la ciudad por medio de una zonificación que establecía especificaciones sobre la construcción de barrios industriales, además de definir redes de transporte a niveles regional, intercomunal y comunal. Posteriormente, con el Gobierno de Eduardo Frei Montalva hubo un cambio en el enfoque bajo el cual se enfrentaba esta temática en donde, según Haramoto (1988, pág. 92), se consideró que “la vivienda es un bien de primera necesidad al que toda la familia tiene derecho. En consecuencia, la vivienda debe estar al alcance de todo grupo familiar, cualquiera que sea su nivel socio-económico”. Los tres criterios rectores que fundamentaron ideológicamente los años venideros de su mandato fueron: 1. La solución al problema del déficit habitacional debe ser mixta, con el fomento directo del Estado pero incluyendo la participación de todos los sectores involucrados. 2. Las soluciones habitacionales deben ser pagadas, ya sea en forma total o parcial, pero no regalada, lo cual aproxima al concepto de subsidios. Historia de la política habitacional en el área metropolitana de Santiago Por Álvaro Rivera

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carar la solución de este problema vital para los intereses nacionales; Que con este fin debe desarrollarse en forma racional y coordinada el Plan de Vivienda, elaborado por el Ministerio de Obras Públicas; Que en esta labor deben intervenir todas las instituciones relacionadas con el problema habitacional y participar en ella tanto la iniciativa estatal como la privada, actuando en forma armónica con objetivos exclusivamente sociales”.

Artículo 3. La vivienda no es un objeto aislado, más bien responde a una relación mutua con el entorno, por lo que debe integrar equipamiento urbano necesario para el buen desenvolvimiento social. Estos principios implicaron una reconfiguración en la estructura institucional, aunando en una sola cartera la multiplicidad de funciones necesarias para la ejecución de la Política Habitacional. Esta moción fue expresada en la creación del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) en 1965 cuyo objetivo, según el Mensaje Presidencial de Frei Montalva en 1966, era “la construcción y el equipamiento de grupos habitacionales y la remodelación urbana de las principales ciudades del país, mediante un cambio profundo de las estructuras existentes hasta la fecha de la dictación de la ley que, por no estar concebidas en forma orgánica, impedían la obtención del máximo rendimiento de los recursos y hacían imposible la debida coordinación entre las distintas instituciones que se relacionaban con la atención de los problemas habitacionales” (Rabi y Aguirre, 2001, pág. 32). La creación del MINVU significó la centralización de la planificación habitacional y urbano a nivel país en sólo un organismo, desde el cual debía elaborar una política coherente y coordinada con los organismos crediticios, la comunidad, las empresas constructoras, los servicios de urbanización y con equipamientos adecuados. Esta labor la realizó en conjunto con la CORVI, la Corporación de Servicios Habitacionales7 (CORHABIT), la Corporación de Mejoramiento Urbano8 (CORMU) y la Caja Central de Ahorro y Préstamo9 (CCAP), a quienes incorporó como Corporaciones Estatales semiautónomas y burocráticas.

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(7) La CORHABIT encargada de las funciones sociales en general, de la asignación de viviendas, recaudación, programas de autoconstrucción, solución de las situacio-

nes de emergencia, etc. (8) La CORMU fue creada en 1965 y su principal función fue mejorar y renovar las áreas deterioradas de las ciudades, mediante programas de rehabilitación y desarrollo urbano. (9) La CCAP fue creada para supervigilar el sistema de franquicias tributarias.

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1965 – 1973: Mejoramiento de las condiciones habitacionales: De la solución de mercado al asistencialismo Durante los primeros años operativos de la nueva institucionalidad en temas de vivienda, el enfoque que primó en la elaboración de proyectos tenía relación con el incremento de la calidad de vida en los beneficiarios. La reducción del déficit habitacional materializado en la construcción de viviendas iba de la mano con una integración en la perspectiva de barrio. Consideraba la inclusión de escuelas, sectores deportivos y de recreación, centros asistenciales y servicios básicos. También hubo fuertes esfuerzos en añadir la dimensión participativa a los planes de vivienda. Esta inclusión de la comunidad en las soluciones habitacionales se hace patente por medio de la canalización que otorgó la recién promulgada Ley de Junta de Vecinos. Para satisfacer la demanda habitacional que ascendía a las 420.000 viviendas, Frei Montalva propuso para su mandato la construcción de 360.000 soluciones, dos tercios destinados a la población de estratos socioeconómicos bajos y el resto entre medios y altos. Se crearon Programas como el Operación Sitio, que consistía en “urbanizar terrenos en los que, en una primera etapa, se levantaba una mediagua con sus servicios higiénicos, y en una segunda, se construían viviendas por el sistema tradicional o prefabricadas” (MINVU, 2004, pág. 36), la Operación Autoconstrucción Individual, que proporcionaba la venta de casas prefabricadas para su autoconstrucción, y ciertas iniciativas de urbanización de sitios y edificación de equipamiento a sectores con escaso desarrollo urbano. Sin embargo, a principios de la década de los ‘70 el panorama político, económico y social en Chile era agitado. Se había configurado un panorama de concentración y desigualdad en la distribución de los ingresos, al mismo tiempo en que se consolidaba una fuerte dependencia económica y productiva con otros países, modelo de desarrollo que generaba suspicacias. En el tema habitacional, surgen

Parte 1: Trasfondo legal, histórico y ciudadano de las políticas sociales

Fue así como, al asumir la Presidencia de la República Salvador Allende en 1970, se reconfiguraron los lineamientos de la Política Habitacional hacia un enfoque que consideraba a la vivienda como un derecho inalienable y de acceso universal. Surgen dos situaciones clave en el diagnóstico institucional y operativo de la Política de Vivienda que el gobierno de Allende tuvo que enfrentar para estampar la nueva perspectiva (Rabi y Aguirre, 2001): 1. El espíritu unificador bajo el cual fue creado el MINVU en el período anterior no tuvo los resultados esperados. El sistema seguía mostrando ineficiencias respecto al problema habitacional y, por sobre todo, perpetuaba la multiplicidad de funciones entre las Corporaciones para cuya misión fueron instauradas, relegando su carácter autónomo a instancias meramente administrativas. Claro ejemplo de esto fue que tanto la CORMU como la CORHABIT, organismos que velaban por mejorar las condiciones urbanas y de habitabilidad, terminaron construyendo directamente proyectos de vivienda, como la Remodelación San Borja10. 2. Por otro lado, la nueva administración cuestionaba el sistema de adquisición de viviendas cuyo principal sesgo radicaba en la capacidad de pago por parte de las familias, asunto ligado al ingreso percibido.

de la población. Para mejorar el problema institucional, centralizaron el funcionamiento del MINVU en función a mejorar su regulación, cuestión que no resultó fructífera. En relación al sistema de adquisición de viviendas, se modificó la regulación sobre el régimen de postulaciones y asignación de viviendas por medio del Plan de Ahorro Popular11 y otras medidas. Con todo, el gobierno proponía otorgar soluciones integrales y definitivas, lo que se traduce en viviendas completas y con aceptables estándares de habitabilidad, y no en forma progresiva, por etapas o de autoconstrucción. El principal aporte de los gobiernos del tercer período de la Política Habitacional fue la inclusión de una nueva institucionalidad que apoyaba el proceso de evaluación, elaboración y ejecución de proyectos de vivienda social, particularmente desde el nacimiento del MINVU, cartera que pretendió concentrar dichas actividades. Además, la conceptualización de la vivienda como esencial para el adecuado desarrollo humano significó un incentivo para el mejoramiento de los estándares de construcción e innovación.

5. Liberalización de los suelos urbanos 1973 – 1985: El quiebre democrático y la liberalización de los suelos

Tomando en cuenta estos dos factores, la Política Habitacional se dedicó a construir y reponer viviendas en malas condiciones, focalizando esfuerzos en el sector más pobre

El Golpe de Estado del 11 de septiembre de 1973 supuso un cambio de paradigma multisectorial. El quiebre de la democracia trajo consigo profundas huellas en Chile que, hasta nuestros días, siguen presentes tanto en la dimensión político – económica como sociocultural. En esencia, el Gobierno Militar instauró durante sus años de dictadura un modelo económico de Libre Mercado en donde las atribuciones del Estado se redujeron en pos de políticas privatizadoras

(10) Conjunto arquitectónico de veinte edificios en altura destinado para población de nivel socioeconómico medio y alto.

(11) Programa que cubría las necesidades de los grupos de bajos ingresos por medio de cinco planes básicos en función a las necesidades habitacionales y capacidad económica (MINVU, 2004).

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duras críticas sobre la mercantilización de las soluciones de vivienda pues consideraban que “la actividad constructora estaba guiada principalmente por el lucro, lo que llevaba a concluir que la condición básica para que un individuo adquiriera una vivienda era tener poder de compra, lo que era función de su nivel de ingresos” (Rabi y Aguirre, 2001, pág. 43).

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y desreguladoras. Así, entre las decisiones políticas de Augusto Pinochet y su gobierno durante los primeros tres años destaca la reducción del gasto público para controlar la inflación de la época, que bordeaba el 500%.

Bajo este enfoque y a diferencia del gobierno previo, el nuevo sentido de la habitación social sugiere que la vivienda es un objeto al cual se adquiere ahorrando, y no lo concibe como un derecho natural e inherente a las necesidades de desarrollo familiar. Siendo el mercado quien asigna los recursos y no el Estado, este último relega su accionar a la subsidiariedad, la gestación de regulaciones y fomento a la iniciativa privada, no así a la producción de viviendas por medio de sus instituciones. Las viviendas ya no serían otorgadas por la condición del beneficiario, sino que este deberá cancelar su valor real una vez que sus ahorros lo permitan, mientras que el Estado, a cambio, reconoce el esfuerzo otorgando créditos con bajas tasas de interés. Esto responde claramente a generar un cambio en la forma bajo la cual el Estado se hace cargo del problema, satisfaciendo con subsidios a la demanda (beneficiarios) y no a la oferta (corporaciones, empresas constructoras) para que estas dos fuerzas converjan en un mercado abierto. Para esto, el MINVU propuso dos soluciones: 1. El Sistema Único de Postulación, promulgado en 1975 bajo el Decreto Supremo 268, que busca la asignación de viviendas para cuya elección existen una serie de parámetros que el postulante debe cumplir, al mismo tiempo que se fundamenta en el incentivo de la capacidad de ahorro familiar. 2. La Vivienda de Interés Social destinada a personas en extrema pobreza y situación de marginalidad quienes, dado a su incapacidad de ahorro y de pago de dividendos, no pueden acceder al Sistema Único de Postulación. Corresponde a una solución transitoria mientras ésta pueda inscribirse en dicho Sistema. En este nuevo sistema, el tipo de vivienda al que postulaban tenía directa relación con su capacidad económica. Revista CIS | Vol. 16 | Nº 16 | diciembre 2012 www.techo.org/techo/cis/revista

Respecto a la calidad de las nuevas viviendas construidas, el gobierno justificó con el duro momento económico la reducción del estándar mínimo. Se modificaron las normas de edificación en donde se señaló que las Viviendas de Interés Social no debían superar los 45 metros cuadrados, sin posibilidad de ampliación y con terminaciones e instalaciones que respondan a lo necesario (Rabi y Aguirre, 2001). Lo mismo ocurrió con las obras comunitarias y el equipamiento urbano de las viviendas entregadas, cuyas condiciones también se reducían a lo necesario. A mediados de la década de 1970, el esquema de atención a las demandas de vivienda seguía prácticamente igual, con el SINAP satisfaciendo a los sectores medios y alto bajo el sistema de ahorro y préstamo, y con el MINVU atendiendo al segmento más pobre. Con el auge del mercado de capitales el SINAP se dio a la quiebra, dando inicio a la reconfiguración del panorama sistemático. En 1976 se extinguen las Corporaciones CORVI, CORMU, CORHABIT y COU para dar paso a la fundación de los Servicios Regionales de Vivienda y Urbanización (SERVIU), los cuales agruparon las labores de los organismos disueltos pero anulando su capacidad de toma de decisión con respecto a los Planes de Vivienda. Al unísono, se crean las Secretarías Regionales Ministeriales (SEREMI) y Departamentos de Desarrollo Urbano, apoyando a una nueva estructura dentro del MINVU que pretendía desconcentrar el accionar del Ministerio y llevar las políticas habitacionales a las regiones. Todos estos cambios confluyeron en la aprobación de la Política Nacional de Desarrollo Urbano en 1979 que unificaba los objetivos planteados por las instituciones para dar solución al problema habitacional con el nuevo orden socioeconómico impuesto por la Dictadura de carácter neoliberal. Esto tuvo tres implicancias prácticas (MINVU, 2006): 1. El suelo urbano pasó a ser concebido como un recurso no escaso. 2. La intervención del Estado en la planificación del suelo urbano pasó a ser mínima.

Parte 1: Trasfondo legal, histórico y ciudadano de las políticas sociales

Otra implicancia sobre la nueva política habitacional tenía directa relación con las aspiraciones de crecimiento y dinamismo económico. Subentendiendo que el mercado de la construcción genera empleos y facilita la inversión privada, el Estado dedicó sus esfuerzos en la construcción de viviendas nuevas, por lo que sólo entregó subsidios habitacionales para la compra de éstas, eliminando el incentivo a la reventa y la remodelación de las viviendas ya existentes. El Programa de Subsidio Habitacional a la Demanda de 1978 fue esencial para favorecer la competencia entre los oferentes de viviendas. Tres años más tarde, se replantearía este programa creando el Subsidio Habitacional Variable, medida que consideraría el paso de una vivienda básica a una social12. Durante los ’80, los programas habitacionales que se fundamentaban en el subsidio a la demanda fueron adquiriendo madurez. Entre ellos, el más representativo fue el Programa de Vivienda Básica (PVB) destinado a solucionar la situación de marginalidad, como allegados o familias radicadas en campamentos, quienes residían en terrenos inapropiados con condiciones de inseguridad, insalubridad y precariedad, ofreciendo como producto una vivienda completa y definitiva generalmente de 40 metros cuadrados, financiado vía subsidio directo del Estado equivalente al 75% del valor de la vivienda u otorgando créditos hipotecarios (MINVU, 2004). En este mismo período ocurre un cambio en el sistema de postulación a estas viviendas básicas, el cual propone ampliar la cobertura pasando de la mera identificación de eventuales candidatos realizada por el MINVU y las municipalidades, a la implementación de la Ficha CAS, abierta por el SERVIU, que incorpora nuevas variables. (12) La diferencia recae en que los beneficiarios de una vivienda básica, por su condición de extrema marginalidad, no poseen capacidad de ahorro para acceder a una vivienda social, la cual posee estándares relativamente mejores de habitabilidad.

Ante el crudo panorama de familias que aún vivían en condiciones de marginalidad, se faculta a las Municipalidades en 1982 para que construyan viviendas económicas cuya superficie construida debía ser de 18 metros cuadrados y un costo inferior a 220 UF, y unidades sanitarias que debían tener una superficie mínima de 6 metros cuadrados (baño y cocina) y un costo máximo de 110 UF. Respecto a los límites de Santiago, un hito importante que ayudó a la liberalización de los suelos fue el Decreto Supremo 420 del MINVU en 1979, el cual suprimió, en cierta medida, el límite urbano de Santiago. Este dividió el territorio regional en tres zonas, una de las cuales era el Área de Expansión Urbana, territorio en el cual los privados podían construir. Esto significó una extensión del territorio potencialmente urbanizable hasta poco menos de 100.000 hectáreas, cuando la mancha urbana en ese entonces rondaba las 40.000 (Poduje, 2006). Para Sabatini (2000), el resultado de esta medida significó la expansión del mercado inmobiliario en tierras de la periferia capitalina, lo que no necesariamente se tradujo en una reducción del precio del suelo, sino que en el aumento de los precios conforme se eliminó el límite urbano. La instauración de un nuevo modelo económico y social supuso un quiebre en la dirección encausada por los gobiernos predecesores. Se abandonó el concepto del diseño de la política pública como una imagen objetivo, para pasar a comprenderlo como una mera instrumentalización de un panorama en donde las fuerzas económicas se superponen a los derechos fundamentales en el desarrollo humano. El sistema de asignación de viviendas sociales quedó supeditado a las restricciones de un mercado desregulado lo que, bajo circunstancias como la erradicación de campamentos y la venta de suelos urbanos de propiedad estatal, se tradujo en los orígenes de la segregación residencial socioeconómica y en la fragmentación de una sociedad ya dividida por factores políticos. En lo práctico, los beneficiarios de la Política Habitacional en el Área Metropolitana de Santiago Historia de la política habitacional en el área metropolitana de Santiago Por Álvaro Rivera

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3. Se permitió que las ciudades y sus áreas urbanas crezcan en forma espontánea, siguiendo los cursos del mercado.

Artículo fueron relegados a la periferia en sectores desprovistos de condiciones de habitabilidad, dado a que las empresas constructoras, quienes emplazaban soluciones habitacionales bajo el criterio de maximización de su utilidad, elegían los suelos más baratos, escenario respaldado por el nuevo sistema de subsidio habitacional.

6. Producción masiva de viviendas sociales 1985 – 1990: Los orígenes de la producción masiva de viviendas sociales El sistema de subsidios habitacionales fue la solución exclusiva para atender al déficit en el primer quinquenio de los ’80, sobre todo en función a erradicar los “campamentos” o asentamientos irregulares en terrenos de alto valor urbano.

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Tras cinco años de exitosa aplicación de la Política Nacional de Desarrollo Urbano en términos de implantar el modelo neoliberal en el uso de los suelos, la liberalización de los precios, la privatización de empresas estatales y supresión de corporaciones, y la liberalización del mercado financiero, en 1985 el Régimen Militar ajusta la PNDU mediante un Decreto Supremo el cual señalaba que (MINVU, 2006): 1. El suelo urbano es un recurso escaso. 2. El derecho de propiedad puede tener restricciones en función al bien común. 3. El libre mercado y el accionar en proyectos inmobiliarios deben estar sujetos al control estatal. 4. Es necesario promocionar el uso intensivo de suelos en áreas centrales y consolidadas para frenar la expansión de la ciudad en relación al crecimiento demográfico. Este cambio, diametralmente opuesto a las políticas dictadas en un principio, responde y coincide con el período en que la producción de viviendas sociales se vuelve masiva. Lejos de ser una casualidad, en esos años el Ministro

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de Vivienda y Urbanismo, el empresario Modesto Collados, fue también un representante de los intereses de la Cámara Chilena de la Construcción, organización que desde sus orígenes se ha perfilado como un grupo de presión que “ha logrado incidir de forma directa en el desarrollo y consolidación del sistema de ahorro y préstamo, del bancario y del hipotecario en una representatividad favorable a nivel ejecutivo y legislativo, en un sistema legal y normativo correspondiente a los objetivos de consolidación del sector de la construcción y en las bases de un marco ideológico vigente en Chile hasta ahora” (Sugranyes, 2005, pág. 28). Con la presencia de la CChC en el MINVU, la definición de las políticas públicas tendría clara orientación hacia los intereses de la industria inmobiliaria, con un Estado que subsidiaba a la oferta, un sistema financiero que fomentaba el endeudamiento y el aporte de los beneficiarios con ahorros sacados directamente de sus ingresos. Además, el marco normativo que definía los estándares mínimos para la construcción de las viviendas emanaba desde el poder central, por lo que las constructoras procuraron cumplir con viviendas de nivel aceptable y en terrenos baratos, generalmente periféricos, para maximizar su rentabilidad. La suma de todas estas variables ofrecieron el escenario propicio para la explosión cuantitativa de soluciones habitacionales, que comenzó en 1985 y se extendió hasta los gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia. 1990 – 2000: Retorno de la democracia, consolidación del modelo subsidiario y los nuevos lineamientos El principal arrastre que dejó la dictadura en términos de viviendas fue un cuantioso déficit habitacional que ascendía a las 900 mil familias sin hogar. En cambio, la inserción del modelo neoliberal emergente en los setenta por recomendación de los “Chicago Boys”13 generó un panorama (13) Se les denomina de esta manera a aquellos economistas chilenos que perfeccionaron sus estudios de pregrado en la Universidad de Chicago, quienes, al alero de Milton Friedman y Arnold Harberger, adoptaron los conceptos necesarios para aplicar el modelo económico imperante en Estados Unidos en la realidad nacional.

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A raíz de este diagnóstico deficitario, el nuevo equipo técnico de la Concertación elaboró una propuesta programática que pretendía solucionar el problema cuantitativo construyendo más viviendas para la población en situación de marginalidad y mejorar los barrios en deterioro para fomentar el desarrollo de las ciudades, incluyendo además una dimensión participativa en el diseño y ejecución de los programas en pos de disolver el sesgo autocrático practicado durante el régimen militar (MINVU, 2004). En el período de transición democrática bajo el Gobierno de Patricio Aylwin, el MINVU redireccionó los lineamientos estratégicos de la política habitacional adecuando sus programas a los nuevos tiempos en función a hacer partícipe a la población del crecimiento económico, aludiendo a la profundización de una desigualdad en los últimos años. Esto se tradujo en la asimilación de nuevas orientaciones como mejorar la redistribución de los ingresos por medio de la focalización a los sectores marginados, favorecer proyectos que impliquen un menor costo por medio de la progresividad en su construcción, incluir en la Política Habitacional a ONGs y organizaciones sociales relegadas en dictadura, entre otras (MINVU, 1991). Una vez que se logra consolidar la democracia en la sociedad chilena, y a la par con la solidez macroeconómica del período, el gobierno de Eduardo Frei Ruiz – Tagle (1994 – 2000) buscó mejorar la funcionalidad de los programas

habitacionales profundizando las orientaciones establecidas por el MINVU durante los cuatro años previos. Así, las nuevas dimensiones tenían relación con mejorar los niveles de participación ciudadana, promover soluciones integrales para crear ciudades sustentables y promover un Estado activo, subsidiario y facilitador ejecutando proyectos urbanos eficientes y eficaces (MINVU, 1996). En términos generales, el factor común de la política de vivienda en los primeros dos gobiernos de la Concertación dice relación con la consolidación de un modelo gestado en tiempos de dictadura. Si bien es cierto, el país avanzó en relación a la recuperación de dimensiones participativas, el reconocimiento de la violación de los derechos humanos y otros aspectos ligados con una libertad restringida por el Régimen, los cambios en vivienda no se hicieron presentes desde su esencia. Se mantuvieron los instrumentos utilizados desde mediados de los setenta, sobre todo respecto al financiamiento de las viviendas: un sistema basado en los subsidios. Aún así, existieron ciertas variaciones que se direccionaron en función de los lineamientos anteriormente planteados. Para Sungrayes (2005), son tres las principales inclusiones y aportes durante esta primera década: 1. El Programa de Vivienda Progresiva (PVP), que busca establecer un equilibrio entre las necesidades de la familia y sus recursos disponibles, en cuyo financiamiento participaba el beneficiario (aportando con sus ahorros con base de 10 UF en efectivo o en el aporte del terreno) y el Estado (subsidiando entre 120 y 140 UF). Con este programa se logró abarcar a los más marginados. 2. La posibilidad de realizar postulaciones colectivas al subsidio habitacional. Hasta ahora, los subsidios habitacionales habían sido diseñados para satisfacer demandas individuales; con esta nueva modalidad, se generaba mayor integración entre los beneficiarios, conservando la esencia de la comunidad entendida como una apropiación común del espacio, además de generar instancias para la participación y el debate, limitados durante la dictadura. Con esto, hizo mucho Historia de la política habitacional en el área metropolitana de Santiago Por Álvaro Rivera

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de crecimiento económico que, sin dudas, benefició la rápida construcción de soluciones habitacionales en tiempos de democracia. Chile desarrolló un modelo exportador exitoso, sobre todo gracias a los réditos del cobre, lo cual mejoró el panorama inflacionario, produjo un crecimiento del PIB que se sostuvo durante años y mejoró las inversiones del mercado inmobiliario al mismo tiempo que las cifras de empleo aumentaban. También ayudó el nuevo clima de estabilidad política y social brindado por gobiernos democráticos desde los ’90 (Sugranyes, 2005).

Artículo más sentido la inclusión de nuevos programas como el Chile Barrios que supone mayor composición intersectorial en salud, educación, accesibilidad y vivienda. 3. El nacimiento de nuevos tipos de oferta, como lo fueron el Subsidio Habitacional para Zonas de Renovación Urbana (apoyo estatal adicional para viviendas en sectores centrales y equipados), el programa de leasing habitacional (Subsidio Habitacional para el Arrendamiento con Promesa de Compraventa, destinado a parejas jóvenes que por el momento no tienen capacidad de pago de la vivienda completa), y el Programa de Movilidad Habitacional (el cual promueve el uso de los subsidios tanto en viviendas nuevas como usadas).

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1997: Problemas institucionales en el MINVU

Pese a que la construcción de viviendas iba en claro aumento, consiguiendo un promedio de 90 mil soluciones habitacionales al año (MIDEPLAN, 1998) (alcanzando la cúspide en 1996 con la construcción de 150 mil), durante el primer semestre de 1997 coinciden una serie de factores que acaban poniendo el problema habitacional en la palestra de la opinión pública. A la falta de coordinación operativa entre el MINVU y SERVIU a nivel regional se adiciona el duro invierno que azotó a la zona central, provocando anegamiento en muchos de los conjuntos construidos, algunos de los cuales sólo tenían un par de años de antigüedad. Este fenómeno natural dejó entrever con gran impacto mediático las condiciones de calidad bajo las cuales se construían viviendas sociales en Chile. Esto responde a la disminución de los estándares mínimos de construcción con el fin de abaratar costos, en función a cumplir con las metas propuestas en términos cuantitativos. Nace el concepto despectivo de “casas de nylon”, porque muchas de ellas fueron cubiertas de tal material para disminuir las filtraciones. Esto, encabalgado con la llamada “crisis asiática”14 y el aumento explosivo del valor del suelo en Santiago (14) Crisis financiera que surgió en Asia en julio de 1997 y se propagó por el mundo generando un desastre económico por contagio.

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que produjo un desincentivo en las empresas constructoras para adjudicarse licitaciones aludiendo baja rentabilidad, conllevó a que hacia fines del período de Frei, el MINVU enmendara el adverso panorama con soluciones “cosméticas” de escaso impacto en la solución del problema habitacional en términos cualitativos (Sugranyes, 2005). 2000 – 2010: La Nueva Política Habitacional Tras asumir Ricardo Lagos como Presidente de la República (2000 – 2006), el gobierno se vio en la necesidad de reformar la política de vivienda llevada a cabo durante la primera década post dictadura. En este sentido, el recién asumido mandatario expuso como promesa de campaña “Crecer con igualdad”, respondiendo al anhelo de un país más equitativo, con igualdades homogéneas y con redes mucho más eficaces de protección social. Es por esto que los lineamientos de la política de vivienda se encausaron hacia el ciudadano relegado de la prosperidad económica chilena. “Que los que tienen menos reciban más, que los que están alejados se sientan más cerca. Que las regiones más alejadas estén más cerca. Queremos, por sobre todas las cosas, hacer un Chile que sea cada día más humano, donde todos sean iguales en dignidad. Queremos crecer, pero de modo que esos frutos lleguen a todas las familias de Chile” (Lagos, 2004, pág. 7), declaraba Lagos como esencia de los programas a ejecutar. Como solución, se propone la Nueva Política Habitacional que, aunque mantenía los mismos principios de financiamiento de los períodos pasados, se fundamentó en la focalización de recursos estatales a los sectores más pobres en función a generar condiciones de equidad, al mismo tiempo en que se fortalecía la consolidación de la gestión privada del subsidio habitacional para generar nuevas inversiones. La elaboración de la Nueva Política Habitacional supuso una fase de diagnóstico de la gestión durante los noventa en donde se identificaron (MINVU, 2004): Fortalezas: Reducción del déficit habitacional; Mejora de la

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Para lograrlo, se fortaleció el Programa Chile Barrio y proyectos de rehabilitación de espacios públicos patrimoniales, se reformaron instrumentos legales y normativos y se desarrollaron los instrumentos de planificación territorial. Aunque, sin duda, los dos instrumentos que muestran mayor innovación son el Programa de Vivienda Social Dinámica sin Deuda (PVSDsD) y el Fondo Solidario de Vivienda (FSV), que promueven un tipo de solución “dinámica” proporcionando estándares mínimos para que el beneficiario se encargue del crecimiento de su vivienda, aunque para muchos resulte una medida cosmética del anterior sistema “progresivo” (Sugranyes, 2005). EL PVSDsD hizo posible la promoción de innovadores proyectos que, por ejemplo, permitían la ampliación de las viviendas, construcciones prefabricadas, nuevos diseños de espacios comunes en conjuntos habitacionales, entre otros. Su población objetivo comprende al quintil más pobre que, por su condición, no está calificado para conseguir un crédito en las entidades financieras. Propone soluciones más pequeñas pero de mejor calidad, bajo la premisa de que será completada por el usuario, por lo que implica un diseño de la vivienda flexible. Sin embargo, no ofrece muchas diferencias al Programa de Vivienda Progresiva en términos operativos15. El FSV es la gran apuesta de la Nueva Política Habitacional, ya que reconoce la realización de proyectos cuyo foco se aproxima más a la demanda que a la oferta. Esto implica (15) El sistema de financiamiento, como se ha señalado anteriormente, sigue siendo el mismo, con combinaciones entre ahorro y subsidio sin crédito. Además, siguen ocurriendo licitaciones desiertas por desinterés entre las constructoras.

que la entrega de fondos se realiza mediante concursos a los cuales postulan proyectos elaborados desde el contexto local con ayuda de organizaciones no gubernamentales, en vez de realizar una licitación para que las constructoras propongan sus ofertas. Lo interesante es que, al ser proyectos con dimensión local, están diseñados desde la particularidad y no desde lo masivo, por lo que las soluciones se acercan más a las necesidades y fomenta la diversificación en los materiales y propuesta arquitectónica. Al mismo tiempo, “implica también un cambio en el tipo de ejecutor del proyecto, con posibilidades de potenciar a la pequeña y mediana empresa constructora” (Sugranyes, 2005, pág. 55). Otro aspecto a destacar es la real dimensión participativa, ya que pueden interactuar municipios, universidades, instituciones del sector privado y de la economía social, prestadores de asistencia técnica, entre otras, situación que también refleja las instancias definitorias en los concursos para la selección de los proyectos ganadores, donde participan múltiples autoridades del gobierno central, local y los mismos pobladores (MINVU, 2004). La población objetivo de este programa está definida por el puntaje en la Ficha CAS para personas que se encuentren bajo la línea de la pobreza. A pesar de la inclusión de nuevas dimensiones programáticas en la Nueva Política Habitacional, es importante aclarar que el sistema en sí no cambia; tampoco las tendencias vistas desde mediados de la década de 1980: 1. Producción masiva de viviendas nuevas con estándares mínimos de habitabilidad; 2. Consolidación de un sistema financiero basado en subsidios del Estado y ahorros del beneficiario, generando muchas veces créditos hipotecarios que provocan un gran endeudamiento familiar; 3. Políticas y programas habitacionales basadas, en su mayoría, en la oferta de licitaciones a grandes constructoras e inmobiliarias; 4. Inexistencia de un interés real por hacerse cargo del problema locacional en la construcción de viviendas Historia de la política habitacional en el área metropolitana de Santiago Por Álvaro Rivera

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calidad de las viviendas; Diversificación de los programas. Debilidades: Problemas en la focalización y nuevas demandas de vivienda; Sistema de producción masiva redujo los estándares de calidad; Nuevos programas no enfrentaban nuevos problemas, como la segregación y el acceso a servicios de calidad.

Artículo nuevas, donde incluso es posible afirmar que las viviendas sociales se construyen fuera de la mancha urbana de Santiago. Cuando asume la Presidenta Michelle Bachelet, propone disminuir considerablemente el déficit habitacional del 20% más pobre de la población mediante una política que integre la visión de barrio con la calidad de la unidad a construir, en conjunto con mejorar el apoyo a sectores medios para alcanzar el “anhelado sueño de la casa propia”16. Así, el Programa de Gobierno estipulaba que “para el desarrollo del país y el progreso de la calidad de vida de los chilenos necesitamos políticas habitacionales y urbanas que aseguren una mejor calidad de vida para la gente y sus barrios, fomenten la integración y reduzcan la desigualdad” (MINVU, 2009, pág. 1).

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7. Consideraciones finales Las dimensiones de la Política Habitacional han evolucionado en sintonía con el panorama político, económico y social en Chile. Sin embargo, se mantiene una constante que aún no ha sido resuelta; y es que resulta imposible abstraer los resultados cuantitativos alcanzados por los gobiernos de turno a la realidad en la ejecución de los programas y proyectos, muchos de los cuales han sido insuficientes para la conformación de una ciudad más justa.

En resumen, el período post dictadura significó la consolidación de un sistema enraizado bajo una concepción económica muy difícil de arrancar. Esta visión se confirma con el sesgo perificador del MINVU. Pese a esto, los nuevos

En perspectiva con nuestro pasado, el gran cambio de paradigma de los últimos años radica en comprender que la solución habitacional no involucra exclusivamente la entrega de una vivienda, sino que más bien se enmarca en una solución integral que reduzca la abismante brecha que separa al 10% más rico de la población, que percibe 17,8 veces los ingresos del decil más pobre (Velasco y Hunneus, 2011). En cierta medida, las políticas mal diseñadas, o que guardan intereses paralelos a los esperados, son el caldo de cultivo de las desigualdades en las oportunidades de desarrollo que aquejan a nuestras ciudades, siendo evidente el grado de fragmentación y segregación residencial socioeconómica existente en el Área Metropolitana de Santiago como resultado de la construcción masiva de viviendas sociales en la periferia. Sin embargo, este problema es mucho más profundo y preocupante, al ser la segregación un fenómeno que también es subjetivo, en donde los más vulnerables perciben y se sienten apartados de la ciudad y sus beneficios.

(16) Frase acuñada por los medios de comunicación que hace referencia a una situación aspiracional común entre las personas de clase económica media y baja cuyo trabajo y ahorros no permitían acceder a la propiedad de una vivienda; una versión del “sueño americano” aplicado a la realidad chilena.

La sociedad se ha vuelto más demandante y consciente de la complejidad que supone la satisfacción de sus necesidades, lo cual tiende a elevar las expectativas sobre los pro-

A contar de mediados de 2006, el MINVU implementó una política habitacional y urbana que mejoraba cualitativamente las demandas tanto de vivienda como de barrio. Las nuevas exigencias de la ciudadanía obligaron a mejorar los estándares de construcción de las viviendas sociales, las cuales “comenzaron a tener al menos dos dormitorios, estar-comedor, cocina y baño, (…) disponiendo, en algunas, aislación térmica o paneles solares” (MINVU, 2010, pág. 9). También se crearon programas que permitían a antiguos beneficiarios mejorar sus viviendas, y se mejoró el acceso a la vivienda de calidad a los sectores medios con subsidios más altos, con la posibilidad de comprar casas o departamentos de hasta 2000 UF.

tiempos obligan a los oferentes a elevar los estándares de sus soluciones habitacionales, reconociendo el esfuerzo por otorgar mayor participación a los beneficiarios.

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Parte 1: Trasfondo legal, histórico y ciudadano de las políticas sociales

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gramas y proyectos gubernamentales. El principal desafío para las autoridades radica en advertir aspectos como la mejora en las condiciones de habitabilidad y la localización de las viviendas sociales, así como acercar las oportunidades de desarrollo a sus habitantes en pos de disminuir las abismantes desigualdades y lograr una ciudad más inclusiva.

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Artículo

Revista CIS | Vol. 16 | Nº 16 | diciembre 2012

POLÍTICAS PÚBLICAS Y POBREZA. UNA RESPUESTA DESDE LA CIUDADANÍA Óscar Guerra González¹ | Pontificia Universidad Católica de Valparaíso

Resumen

Abstract

En este artículo el autor busca llevar a cabo una aproximación teórica sobre la ciudadanía social, la cual está en las bases del discurso público que da sentido a las políticas sociales que emanan del Estado. Comprendiendo que si bien el liberalismo igualitario ha dado ciertas respuestas a las desiguales condiciones socioeconómicas que atentan contra la ciudadanía, mantiene un modelo centrado en el individuo y sus libertades. Este modelo, al ser aplicado en la lucha contra la pobreza, termina posicionando a ésta como un obstáculo para el ejercicio de la libertad individual en la esfera privada, dejando a un lado la visión de un ciudadano pensado desde lo público y como miembro activo de la comunidad. Junto a esta aproximación teórica, se realiza una breve revisión general de dos políticas sociales aplicadas en Chile –como lo son el reconocido Programa “Chile Solidario” y “Pavimentos Participativos” –, dando cuenta de la relevancia de las concepciones y modelos de ciudadanía preponderantes en las políticas públicas y la necesidad de dar una mejor respuesta para la comprensión de la pobreza, a partir del fortalecimiento de una ciudadanía que vaya más allá de un modelo que se centre en el individuo y sus libertades.

In this article the author seeks to develop a theoretical analysis to the concept of social citizenship. This concept is found at the base of the public discourse that at the same time gives meaning to the social policies of the state. While egalitarian liberalism has given certain responses to the social inequalities that threaten the citizenry, this conception remains centered on the individual and his liberties. When applied to the struggle against poverty, this model turns out to be an obstacle for the exercise of individual liberty in the private sphere, leaving aside the public vision of the citizen as an active member of the community. Together with the theoretical analysis, this article also briefly reviews two social policies applied in Chile, known as “Chile Solidario” and “Pavimentos Participativos.” This article note the relevance of the conceptions and models of citizenship that predominate in the public policy as well as the need to give a better response in order to have a better understanding of poverty. The author seeks to strengthen the concept of citizenship by going beyond a model focused on the individual and his liberties. Keywords: Citizenship – social policies – community – individual liberty – poverty – liberalism

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Palabras claves: Ciudadanía – social – políticas – comunidad – pobreza – liberalismo (1) Magíster (c) en Ciencia Política, Universidad de Chile. Profesor de Historia, Geografía y Cs. Sociales y Licenciado en Historia con mención en Ciencia Política, PUCV, Chile. Director Social del Centro Comunitario “Despensa Comunitaria”, Viña del Mar.

Política pública y pobreza. Una respuesta desde la ciudadanía Por Óscar Guerra González

Artículo 1. Introducción Definir ciudadanía, resulta una tarea compleja debido a las diversas aproximaciones que intentan clarificar su contenido político y filosófico. Es por ello que, para introducirnos en este tema, asumiremos siguiendo a Lister que: ser un ciudadano en el sentido legal y sicológico implica poder disfrutar de los derechos de ciudadanía necesarios para la agencia y la participación social y política. Actuar como ciudadano significa satisfacer el potencial de ese estatus (Lister, 2003).

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Para una mejor aproximación, es necesario distinguir al menos tres dimensiones de la ciudadanía. Estas serían: I. La dimensión de los derechos: Dice relación con un status legal de igualdad entre los individuos, el cual suele estar consagrado en las cartas constitucionales. II. La dimensión de la participación: Dice relación con concebir a la ciudadanía como una condición política por excelencia, en la posibilidad de deliberar y poder ser parte del gobierno. III. La dimensión de la identidad o pertenencia: Dice relación con la pertenencia a una comunidad singular (propia), que adquiere una serie de elementos que posibilitan la cohesión y solidaridad de la comunidad. (Peña, 2008).

La relación que se da entre estas dimensiones, es fundamental para la problemática que nos planteamos, pues las políticas públicas contra la pobreza se hacen cargo de una realidad compleja, vivida por ciudadanos que se encuentran en una relación desventajosa en la estratificación social. Esta posición desventajosa, no sólo puede entenderse en el nivel socio-económico del individuo o la familia, sino que en todo el estatus de ciudadanía, atravesando las tres dimensiones antes propuestas. Es por ello, que este artículo busca posicionar a la ciudadanía, como tema central en todo esfuerzo que signifique superar el problema de la pobreza. En primer lugar, se dará cuenta sobre la necesidad de reiRevista CIS | Vol. 16 | Nº 16 | diciembre 2012 www.techo.org/techo/cis/revista

vindicar a la ciudadanía como eje central de las políticas públicas contra la pobreza. Intentando contextualizar, a partir del desarrollo de la protección social en Latinoamérica y especialmente en Chile. Dando cuenta de cómo estas políticas han migrado desde los paradigmas de focalización y reducción de la pobreza que impregnaron las reformas neoliberales, hasta procesos que han ampliado el rol social del Estado y la universalización de derechos sociales en su población. Esto nos llevará a la necesidad de pensar desde la teoría, las políticas contra la pobreza entendiendo que estas se inspiran a partir de concepciones normativas sobre el rol social del Estado frente a problemáticas como la pobreza. En segundo lugar, se hará una aproximación teórica a la ciudadanía, a partir del relato liberal. Entendiendo que este es el que determina en gran parte, el cómo hemos entendido la ciudadanía y la forma en que las sociedades democráticas contemporáneas, han enfrentado la pobreza. Comenzaremos el relato con Marshall y su ciudadanía social, hasta autores de impacto renovador en el liberalismo igualitario, como lo son John Rawls (Oportunidades) y Amartya Sen (Capacidades) (Freijeiro, 2008). Sin embargo, veremos también, que el modelo de ciudadanía desarrollado por el liberalismo igualitario a pesar de ampliar el rol del Estado, tiene como fin último alcanzar una libertad en sentido negativa, o sea como un espacio privado de nointerferencia en la libertad individual. Así, problemáticas como la pobreza, terminan siendo entendidas como responsabilidad propia de los individuos, dejando a un lado el rol y compromiso de la comunidad. Generando distancia entre el status de igualdad que representa la ciudadanía y los efectos negativos de las desigualdades propias del sistema económico. Complementaremos el relato de la ciudadanía liberal, por medio de las críticas del comunitarismo y los aportes del modelo de ciudadanía republicano. Apostando a que la ampliación de las concepciones de ciudadanía, pueden

Parte 1: Trasfondo legal, histórico y ciudadano de las políticas sociales

significar una mejor comprensión de cómo pensar al sujeto último de las políticas contra la pobreza, la cual es ineludible para el fortalecimiento de sociedades más justas y por tanto, más democráticas.

pues se entiende que las condiciones de vulnerabilidad no sólo son económicas, sino que como hemos visto en un inicio, afectan transversalmente las dimensiones de la ciudadanía.

Para finalizar, daremos paso a un reflexión general sobre dos casos concretos de programas sociales implementados en Chile, como lo son “Chile Solidario” y “Pavimentos participativos”, buscando identificar en cada uno de ellos concepciones y modelos de ciudadanía que dan forma al diseño e implementación de estas políticas. Este ejercicio si bien no busca generar una comparación, ni tampoco un estudio acabado, buscará dar cuenta de la necesidad de cuestionar y ampliar las concepciones de ciudadanía que dan sentido a políticas sociales que buscan la superación de la pobreza.

La ciudadanía social surge en la Europa post II Guerra Mundial. Aparece como respuesta por parte de las democracias liberales a las urgentes demandas de sociedades empobrecidas, así como para hacer frente a la amenaza del socialismo en su versión soviética y la creciente presión de los movimientos sociales obreros (Antxustegi, 2010). De esta forma, se consolida la figura del Estado como el encargado de garantizar niveles mínimos de bienestar a los ciudadanos, a través del reconocimiento universal de derechos sociales. En este contexto, los servicios públicos permanentes se convierten en el rostro de políticas públicas comprometidas con la generación de niveles universales de bienestar social. La pobreza aparece como una problemática integrada a una amplia comprensión de los problemas sociales que debe atender el Estado. Éste asume dicha labor, partiendo de un alto grado de cohesión y consenso social, en torno a la idea de que todos los miembros deben ser sujetos de una ciudadanía plena, evitando las restricciones que emanen de las relaciones económicas desiguales.

2. La ciudadanía y las políticas contra la pobreza 2.1. La ciudadanía social La pobreza como problemática social de primer orden, se asoma como una problemática permanente para el fortalecimiento de una ciudadanía democrática. Es a partir de esta, que surge la necesidad de fortalecer la ciudadanía no sólo en su estatus civil y político, sino que también social

En Latinoamérica, la ciudadanía social ha carecido del respaldo de un Estado comprometido por el bienestar de todos sus ciudadanos, lo cual se puede explicar en parte, debido a la habitual inestabilidad económica, política y social de la región. Ahora bien, en los últimos 30 años la región ha experimentado un crecimiento económico sostenido, acompañado de cierta estabilidad democrática, lo cual ha abierto distintos tipos de compromiso entre el Estado y la sociedad (CEPAL, 2008). La pobreza y la desigualdad son rasgos marcados de nuestra región. Si bien, en buena parte de los países existen políticas públicas destinadas a la superación de la pobreza, Política pública y pobreza. Una respuesta desde la ciudadanía Por Óscar Guerra González

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Antes de comenzar, debemos indicar que este artículo se une a los enfoques que buscan ampliar la comprensión del rol “social” del Estado y sus políticas públicas, apostando por una revisión del papel de “lo político”, en la edificación de una nueva agenda que tenga por guía conceptos como ciudadanía e inclusión social (Barba, 2009). Pero en especial la ciudadanía, pues los pobres quienes quieran que sean (según cifras oficiales) son tan ciudadanos como los que diseñan y dan sentido a las políticas públicas contra de la pobreza.

Artículo el itinerario de esfuerzos realizados contrasta con altos niveles de desigualdad. La actual gobernabilidad democrática ha develado una incapacidad frente a las nuevas demandas de la ciudadanía. O´Donnell se refiere a los estados “débiles” como aquellos estados y gobiernos que tienen escasa capacidad para democratizar sociedades en las que una larga y muy asentada historia de desigualdad demanda persistentes esfuerzos en los que un estado ensanchado debería jugar un papel importante (PNUD, 2004).

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En Chile a partir de la aplicación de las reformas neoliberales en dictadura, se asumió un Paradigma de Bienestar Residual (Barba, 2009), que luego se difundirá en la región, con resultados disímiles al caso chileno. En éste paradigma, la intervención social del Estado es justificada, en tanto se logra garantizar un contexto macroeconómico estable, que genere un crecimiento económico que abra oportunidades de ingreso. El mercado asume el protagonismo como un espacio de inclusión económica pero también social. Las políticas públicas contra la pobreza por tanto, responden a argumentos tecnocráticos, que terminan por reducir el rol “social” del Estado a la disminución de las cifras de pobreza extrema.

Con el proceso de transición a la democracia que se caracterizó por ser altamente elitista (Delamaza, 2010), Chile no sólo logró alcanzar una gobernabilidad democrática altamente estable en relación al resto de países de la región, sino que también registró un crecimiento económico sostenido. En la lucha contra la pobreza, se heredó una tendencia permanente a la focalización y a la entrega de un papel preponderante al Mercado como catalizador de la integración social. Siendo este modelo, el que permitió dar grandes avances en la reducción de la pobreza, así como en la generación de metodologías de estudio, que reflejaron el compromiso del Estado específicamente con los sectores más vulnerables. Sin embargo, la relación entre políticas sociales y ciudadanía no se logrará visualizar sino, en los últimos años gracias al desarrollo de políticas de protecRevista CIS | Vol. 16 | Nº 16 | diciembre 2012 www.techo.org/techo/cis/revista

ción social que tienden a entender la protección como una garantía ciudadana, en donde la protección abarca un conjunto de derechos que el Estado tiene el derecho de garantizar. Un buen ejemplo de lo anterior es, en el caso chileno, el Plan de Acceso Universal de Garantías Explícitas, el cual garantiza el acceso universal a servicios de salud (Acceso, Atención, Calidad, Protección financiera) (Cecchini y Martínez, 2011). Para finalizar y con el fin de subjetivizar la relación antes descrita entre ciudadanía y pobreza, junto al rol y desafío que deben asumir los estados y gobiernos, más allá de la reducción de cifras. Hemos de recordar las palabras del mismo Banco Mundial, en el cual: Las definiciones formuladas por la propia población pobre revelan importantes aspectos sicológicos de la pobreza. Los pobres tienen una profunda conciencia de que su falta de voz, poder e independencia los expone a la explotación. Su pobreza los hace vulnerables a un trato grosero, humillante e inhumano por parte tanto de los particulares como de los funcionarios públicos a quienes acuden en busca de ayuda. Los pobres también hablan del dolor que les produce el verse obligados a quebrantar las normas sociales y el no poder mantener su identidad cultural participando en sus tradiciones, festejos y rituales. Esta incapacidad de participar plenamente en la vida de su comunidad lleva a la desintegración de sus relaciones sociales (Narayan, 2000). Como veremos más adelante, el concepto de ciudadanía y las concepciones que se tengan de esta, definen buena parte de la política de las políticas públicas. En especial, de aquellas que se hacen cargo de la pobreza.

2.2. Desde la teoría: políticas públicas y ciudadanía Pero si la filosofía política es, en un sentido, irrealizable, en otro sentido es inevitable. Este es el sentido en el que la filosofía ha habitado el mundo desde el comienzo; nuestras

Parte 1: Trasfondo legal, histórico y ciudadano de las políticas sociales

Las políticas públicas responden a una encarnación de la teoría, en especial aquellas que dicen relación con conceptos tan relevantes como la libertad y la igualdad. Se ha de proponer y pensar desde la teoría, no la efectividad de dichas políticas públicas, sino el sentido y los propósitos, el reflejo de sociedad que albergan las políticas sociales que emanan del Estado y sus instituciones. La pregunta entonces en torno a cuál es la filosofía política implícita en nuestras prácticas e instituciones (Sandel, 2008), resulta una pregunta ineludible. Ésta debe ser abordada mediante la relación estrecha entre la filosofía política y la ciencia política, labor que se buscará llevar a cabo en esta aproximación teórica (Bobbio, 2009). En el presente, podemos ver que el liberalismo es la filosofía política implícita en la mayor parte de nuestras prácticas e instituciones. Esta ideología ha permeado buena parte de las políticas públicas que buscan hacerse cargo de las desigualdades sociales y económicas, guardando como premisas, la libertad individual, la justicia (Equidad) y la sociedad civil (Chuliá y Agulló, 2010). De esta forma, conceptos comunes y recurrentes como: “sociedad de oportunidades” o “desarrollo humano”, terminan por ubicarse en la justificación última de cada proyecto político-social que busque superar la pobreza. El Liberalismo tanto en la teoría política, como la acción política, lo entendemos dividida en dos grandes ramas. El liberalismo que podemos denominar “conservador” que pone su énfasis en la defensa del libre mercado y la propiedad privada, el liberalismo igualitario, el que avala la

posibilidad de redistribuciones de bienes y recursos y de interferencia en las transacciones privadas, siempre y cuando ello sea necesario para promover la igualdad entre los individuos (Nino, 1990). Centrarnos en el análisis del modelo de ciudadanía del liberalismo igualitario, nos permite dar coherencia, a una serie de motivos e ideas fuerzas que están en el fundamento de las políticas públicas que imperan en la actualidad. El discurso político se encuentra inmerso en un marco de significación ideológico, del cual ningún actor puede escapar. Es por ello, que resulta necesario examinar los fines últimos que se albergan en éste y qué tipo de ciudadano se espera construir, para ello es claro que debemos seguir e identificar el relato teórico que vincula la ciudadanía con las desigualdades sociales y las respuestas que emanan del rol asignado al Estado.

3. ¿Qué hemos entendido por ciudadanía?: El relato liberal 3.1. Ciudadanía social, Marshall A mediados de siglo XX T.H. Marshall en su célebre conferencia “Ciudadanía y Clase Social”, proporcionó un modelo de ciudadanía en el cual la dimensión social complementa a la civil y política. Marshall abrió así la polémica en torno a si: ¿Sigue siendo cierto que la igualdad básica entre los seres humanos, enriquecida en lo sustancial y expresada en los derechos formales de la ciudadanía es compatible con las desigualdades de clase social? A lo cual el mismo Marshall responderá de forma afirmativa, acusando que la sociedad actual acepta aún esa compatibilidad, hasta el punto en que la propia ciudadanía se ha terminado en convertir, en cierto punto, en el arquitecto de una desigualdad social legitimada (Marshall y Bottomore, 1998). La importancia de la obra de Marshall radica en haber abierto un espacio al reconocimiento por parte del liberalismo, sobre Política pública y pobreza. Una respuesta desde la ciudadanía Por Óscar Guerra González

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prácticas e instituciones son la encarnación de la teoría. Involucrarse en cierta práctica política ya supone estar en cierta relación con la teoría. Para todas nuestras preguntas sobre cuestiones últimas de la filosofía política – justicia, valor y la naturaleza de la buena vida—la única cosa que sabemos es que todo el tiempo vivimos alguna respuesta. (Sandel, 2008, pág. 75)

Artículo la necesidad y utilidad de los derechos sociales a partir de la ciudadanía. De esta manera dio pie al desarrollo e influencia del liberalismo igualitario sobre los Estados de bienestar post II Guerra Mundial en Europa.

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Para Marshall, la ciudadanía se entiende como un status que se concede a los miembros plenos de una determinada comunidad. En ella, sus beneficiarios serían iguales en cuanto a derechos y obligaciones. Por el contrario, la clase social se presenta como un sistema de desigualdades, que al igual que la ciudadanía, puede fundamentarse en un cuerpo de ideales, creencias y valores de los grupos (Marshall y Bottomore, 1998). El desarrollo de la ciudadanía en una sociedad entraría en conflicto con su orden de clases. Para dar respuesta a esta problemática, Marshall no pensará como solución la redistribución de ingresos -lo que llevaría a centrarse en la sociedad de clases- sino en una equiparación de status de la ciudadanía a través de derechos garantizados por el Estado. Para él, la igualdad de status será más importante que la igualdad de rentas, por tanto los derechos sociales vendrían a redistribuir horizontalmente, reduciendo la desigualdad de status (ciudadanía) entre los que tienen más y los que, por tener menos, carecen de una dimensión social óptima en su status de ciudadanos.

Una de las respuestas del liberalismo igualitario a los embates del socialismo a mediados del siglo XX, será centrarse no sólo en la libertad del individuo, sino en mejores niveles de bienestar y justicia social. Lo anterior se debe, según la visión de Marshall, a que no se puede disfrutar de una ciudadanía plena (en lo civil y político) en ausencia de condiciones previas, ligadas a los recursos materiales que permiten niveles necesarios de dignidad. En el caso de la ciudadanía, estas condiciones dicen relación con asegurar una educación básica, un mínimo de seguridad económica y servicios sociales, especialmente a los menos favorecidos del sistema (Freijeiro, 2008).

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La mayor crítica a la ciudadanía social de Marshall en Europa, vendrá de las corrientes de la “Nueva Derecha” o del “Neoliberalismo”, y la crítica se centrará en los supuestos efectos degenerativos de las políticas sociales de los estados de bienestar europeos, acusando a la ciudadanía social de consolidar una relación paternalista entre EstadoCiudadano. Relación que terminaría por atentar contra el desarrollo de la libertad y los derechos de los individuos propios del ideal liberal2. 3.2. Críticas a la ciudadanía de Marshall La crítica más dura a la ciudadanía social de Marshall, surge de la constatación de un nuevo escenario en las sociedades capitalistas, donde la lógica de racionalidad económica opera en favor de la desregulación de la actividad y en especial de las prestaciones sociales, impulsando la privatización de servicios públicos y el desmantelamiento progresivo de las políticas sociales estatales, al tiempo que estimula la iniciativa y el esfuerzo individual (Peña, 2008). El desafío para la ciudadanía social en los años 80´será afrontar el embate neoliberal que negará el valor del rol social del Estado con la ciudadanía. En la actualidad, esto se ve reflejado en la evidencia de que buena parte de las prestaciones sociales se encuentran hoy en manos de privados. Siendo vinculada la ciudadanía social hoy en día, con el humanitarismo, cuando no al mercado. (Peña, 2008) La explicación de este escenario puede estar en la acusación del neoliberalismo, al ver a la ciudadanía social, como una forma de interferencia estatal en la “libertad” de los individuos. Según esta visión, la ciudadanía social en vez de propiciar la libertad del “ciudadano”, generaría un grado de dependencia “clientelar”. Así, lo que se conformaría es “un modelo de actuación gubernamental que acostumbra a los ciudadanos a pedir cada día más, obliga a ampliar (2) El caso Chileno es ejemplar, debido a la imposición bajo el régimen autoritario de principios neo-liberales que terminaron por avasallar el avance del reconocimiento de derechos sociales alcanzadas en el proceso democrático antes de la dictadura militar.

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La crítica neoliberal trajo consigo un impacto negativo no sólo en la posibilidad de que las democracias liberales asumieran la contradicción que Marshall pudo dar cuenta (ciudadanía y clase social), sino que se tradujo en un impacto en la vigencia de la ciudadanía en países con políticas sociales débiles, como es el caso latinoamericano. Aquí la tónica fue la reducción del rol social del estado, lo cual ha posibilitado el cambio de la figura del ciudadano, por la del individuo-consumidor; y la de clase social, por los porcentajes de hogares e individuos bajo la línea de la pobreza. 3.3. Sociedad justa y estable, Rawls Las respuestas a las críticas del neoliberalismo, vendrán por parte del liberalismo igualitario de Rawls, el cual observará al igual como lo hizo Marshall, la incongruencia de las desigualdades provocadas por el sistema económico y su impacto en ciertos principios básicos de igualdad social. Tanto los principios de justicia de Rawls por medio de su teoría de la justicia redistributiva, y los fundamentales aportes de Amartya Sen, por medio de su teoría del desarrollo humano, permiten dar respuesta y contrarrestar el impacto del neoliberalismo.

Si bien la justicia redistributiva de Rawls no se enmarca en el discurso de los derechos sociales de la forma en que lo hacía Marshall, lo hace al intentar salvar la contradicción entre liberalismo y las desiguales condiciones existentes en las sociedades democráticas, por medio del concepto de participaciones distributivas implícitas en los dos principios de justicia que propone. Estos principios consisten en: Primero, toda persona comprometida en una institución o afectada por ella tiene el mismo derecho a la más extensa libertad, compatible con igual libertad para todos; y segundo, las desigualdades que la estructura institucional define o promueve son arbitrarias, salvo que se justifique esperar que ellas vayan a redundar en beneficio de todos y siempre que los puestos y cargos a los cuales van conectadas, o de los cuales se pueden derivar, estén abiertos a todos. Estos principios regulan los aspectos distributivos de las instituciones al controlar la asignación de derechos y obligaciones en toda la estructura social (Rawls, 1973). Según la interpretación liberal democrática de Rawls, estos dos principios de justicia general, buscan enfrentar las desigualdades básicas; el postulado principal es que si existe desigualdad, ésta no puede beneficiar sólo a algunos. La justicia redistributiva de Rawls tiene como meta el desarrollo de la igualdad democrática en contraposición, de la libertad natural. Estos principios de justicia se aplican en un modelo de democracia, en el que Rawls proyecta un espacio público, donde se reconoce como ciudadano al individuo racional y razonable. En este espacio, las identidades que no sean “políticas” no son consideradas, por tanto, la identidad de clase social que en el caso de Marshall se veía como un elemento importante, aquí no son consideradas. Junto con ello, el bien común que representaría una ciudadanía integral (civil, política y social) es desplazado por un espacio de lo “correcto”, en el cual se desarrollan los principios de justicia, los cuales propiciarían no un Estado de bienestar, sino un Estado redistributivo apostando por una igualdad Política pública y pobreza. Una respuesta desde la ciudadanía Por Óscar Guerra González

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la burocracia y su poder, y finalmente convierte a los políticos en sujetos omnipotentes al tiempo que sometidos a la presión de los ciudadanos en demanda de ayudas y prestaciones” (Rodriguez, 2008). La crítica por parte del neoliberalismo apuntará por tanto, a una mirada de ciudadanía fijada en el individuo y no en la clase social. De esta forma, para asegurar la integración social y cultural de los más pobres se debe ir más allá de los derechos, focalizándose en la responsabilidad de “ganarse la vida”. Por tanto, la responsabilidad antes entregada al Estado y su rol protagónico viene a quedar de lado, primando el espíritu altamente individualista de un liberalismo conservador que pone la primera responsabilidad en el individuo (Kymlicka y Norman, 1997).

Artículo de oportunidades. Según Rawls: Suponemos que, además de mantener el capital habitual de gastos sociales, el gobierno proporciona iguales oportunidades educacionales para todos, ya sea subvencionando a las escuelas particulares o mediante un sistema de escuelas públicas. También exige y respalda la igualdad de oportunidades en las empresas comerciales y en la libre elección de trabajo. (Rawls, 1973, pág. 78)

o redistribución. De esta forma, a diferencia de Rawls que pone hincapié en la redistribución de los bienes primarios a partir de la institucionalidad, Sen pone su mirada en las capacidades básicas que se deben desarrollar. Según Sen: “La eficacia de la libertad como instrumento reside en el hecho de que los diferentes tipos de libertad están interrelacionados y un tipo de libertad puede contribuir extraordinariamente a aumentar otros” (Sen, 2000, pág. 56).

De esta forma, la propuesta de Rawls, es una respuesta abierta a la Nueva-Derecha de impronta neoliberal, rescatando principios de justicia social, propios de una democracia. Coincidiendo con Marshall, en cuanto al rol fundamental del Estado en la generación de mayores condiciones de igualdad. La sociedad de oportunidades para todos, no se podrá pensar sin un Estado redistributivo, lo cual, sin duda alguna renueva su compromiso con una libertad del individuo, que no sea puesta en peligro por una brutal e injusta desigualdad.

El valor de los sujetos como “agentes” y no como “pacientes” permite ver una visión renovada para el desarrollo de la libertad de los ciudadanos desfavorecidos por las desigualdades. Éstos no tienen por qué entenderse como simples receptores pasivos de las prestaciones de programas de desarrollo, aún si éstos son de suma ayuda a sus condiciones adversas. Ellos deben participar en el diseño de los planes, en la formulación de las prioridades que se persiguen y los valores sobre los cuales se basarán los mismos, pues es la única forma de reconocer el papel positivo que desempeña la agencia libre y viable (Sen, 2000).

3.4. Desarrollo humano, Amartya Sen

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Junto al rol redistributivo del Estado en pos de los principios de justicia de Rawls, el liberalismo igualitario alcanza un impulso importante en la teoría del desarrollo humano, de Amartya Sen. Para él, el punto central del desarrollo, radica en la promoción de la riqueza de la vida humana entera, entendiendo que la riqueza económica es sólo una parte de ella (Casassas, 2006). De esta forma Sen critica la forma de concebir el desarrollo únicamente a través de la racionalidad económica.

La propuesta de Sen, pone énfasis en el desarrollo de las libertades a partir de las capacidades de los individuos. Frente a ello las dimensiones que en su origen eran concebidas por la ciudadanía social de Marshall, en tanto los derechos sociales debiesen ser asegurados por un Estado de Bienestar, son ampliadas al posicionarse en una mirada del bienestar humano que va más allá de servicios sociales Revista CIS | Vol. 16 | Nº 16 | diciembre 2012 www.techo.org/techo/cis/revista

Buena parte de las esperanzas de Sen, estarán en las instituciones en las cuales se desarrollan las decisiones y oportunidades del individuo. De esta manera, se apuesta por el protagonismo del individuo y la libertad, por medio del desarrollo de capacidades de las que el mismo puede gozar. Rescatando elementos nuevos que concilian la ciudadanía en su vertiente social por medio del liberalismo igualitario. 3.5. El fin último del ciudadano liberal Como hemos podido ver, el liberalismo en su vertiente igualitaria valora al ciudadano, como el agente para la conformación de una sociedad de hombres libres. Esto, visto desde la arremetida de Marshall hasta los aportes renovadores de Rawls y Sen. Las políticas públicas en las democracias representativas por tanto, serán influenciadas por estas tendencias igualitarias que esperan concebir a un ciudadano y un Estado comprometido con la generación

Parte 1: Trasfondo legal, histórico y ciudadano de las políticas sociales

La pregunta sobre ¿cuál es la libertad que se espera alcance el individuo? atraviesa la dimensión social de la ciudadanía de Marshall, hasta Rawls y Sen. Los esfuerzos por generar mejores condiciones de igualdad social, se orientan a permitir que los menos favorecidos puedan gozar de una ciudadanía plena, en todas sus dimensiones (Política, civil y social). Esta libertad se entiende como un ámbito de nointerferencia, en ella se vela por la defensa de la libertad individual (no interferencia) y del gobierno representativo, el cual se enmarca como aparato institucional que resguarda al individuo (García, 1998). La libertad negativa por la que aboga el liberalismo, significa que otros no se interpongan en mi actividad, y que mientras más extenso sea el ámbito de esta ausencia de interferencia, más amplio sería mi ámbito de libertad (Berlin, 1988). El pensamiento liberal, alentará la participación en el gobierno, con el fin de ser un medio para proteger el valor último: la libertad negativa del individuo. Las condiciones sociales desiguales, deben ser asumidas por el Estado y la ciudadanía, para proteger al individuo de la interferencia que no le permita ser libre y disfrutar de sus derechos. Una sociedad más democrática por tanto, no es el fin, sino que el instrumento. Toda política pública buscará perfeccionar aquel instrumento, para hacer frente a las desigualdades que se reconocen como peligros para la concepción de un individuo libre, que se comprende en el espacio privado, antes que como un ciudadano en el espacio público. Junto a lo anterior, problemáticas como la pobreza si bien son asumidas por el rol del Estado, siguen manteniéndose como un problema público, sólo en el caso de las privaciones que viven los individuos privados. 3.6. La crítica comunitarista al relato liberal Según Sandel la tesis central del liberalismo y la sociedad,

consiste en que: “Una sociedad justa no pretende promover ningún fin particular, sino que permite a sus ciudadanos perseguir sus propios fines de forma compatible con una libertad similar para todos; por lo tanto, debe regirse por principios que no presupongan ninguna concepción de lo bueno” (Sandel, 2008, pág. 76). Ante ello, la crítica al liberalismo y su forma de concebir la ciudadanía, estaría puesta en el cuestionamiento al fin último del ciudadano, en tanto podríamos interpretar que desde Marshall hasta Sen, la preocupación está puesta en conseguir la no interferencia en el espacio privado del individuo, evitando de parte de este, un compromiso con la comunidad y el alcance de un bien común construido desde la esfera pública (no sólo el Estado). Sandel genera una serie de preguntas a la construcción de la ciudadanía desde el liberalismo. De esta forma podemos interpretar que el cuestionamiento va directamente a la obra de Rawls y la “sociedad de oportunidades”, en tanto: ¿Es posible una ciudadanía en donde el ciudadano es desvinculado de identidades?, ¿En dónde es un yo entendido como anterior e independiente de propósitos y fines? En palabras de Sandel: ¿Podemos concebirnos como yoes independientes, independientes en el sentido de que nuestra identidad nunca está atada a nuestros fines y vínculos? (Sandel, 2008, pág. 86). En definitiva, Sandel cuestiona el excesivo posicionamiento en un “individuo-ciudadano” que ha construido el liberalismo y en el cual proyecta sociedades “más justas”, y frente a ello la pregunta es clara: ¿dónde ha quedado la comunidad? Siguiendo en la crítica a la ciudadanía construida por el liberalismo, Walzer acusa a la teoría liberal de distorsionar la realidad, indicando que en la medida que la aceptamos, nos priva de un acceso firme a nuestra propia experiencia de arraigo comunal. De esta forma: la ideología liberal del separatismo no puede privarnos de nuestra personalidad Política pública y pobreza. Una respuesta desde la ciudadanía Por Óscar Guerra González

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de condiciones óptimas para el desarrollo de la libertad individual (Gargarella, 1999).

Artículo ni de nuestros lazos. De lo que sí nos priva es del sentido de nuestra personalidad y del sentido de nuestros lazos, y esta privación se refleja en la política liberal. (Walzer, 1996) Por último, además de la crítica del comunitarismo a la concepción individuo-sociedad –y por tanto al excesivo atomismo (énfasis en individuo y sus derechos)–, la crítica al liberalismo se centrará en la imposibilidad que tiene éste de pensar un Estado que se comprometa con una determinada forma de concebir la vida pública, en la cual surge el propósito mismo de la ciudadanía (Gargarella, 1999). Ello favorece que, por ejemplo, la lucha contra la pobreza se traduzca en la labor del Estado por asegurar condiciones para libertades individuales en la esfera privada. De tal modo se niega una comprensión de la pobreza desde la comunidad, y la posibilidad que tiene ésta de conformar un bien común que, al ser construido desde el individuo entendido desde su comunidad, otorgue protagonismo a la misma ciudadanía. 3.7. La ciudadanía desde el republicanismo

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Si bien el embate comunitarista significa un cuestionamiento abierto a la comprensión del individuo por parte del liberalismo, ésta no presenta un modelo definido de ciudadanía. A continuación nos centraremos en el modelo de ciudadanía republicano reconociendo en este, un modelo que puede competir o complementar al modelo predominante, o sea el liberal.

El republicanismo concibe la libertad como “no dominación” frente a cualquier poder arbitrario. A diferencia del liberalismo que entiende la libertad en el sentido de negación, para la tradición republicana la libertad es el control colectivo de la vida en común, lo que implica autogobierno colectivo y control sobre nuestras propias vidas frente a cualquier tipo de dominación arbitraria. Aquí la participación del ciudadano no se valora en función de lograr un estado de no interferencia en el individuo y sus libertades, Revista CIS | Vol. 16 | Nº 16 | diciembre 2012 www.techo.org/techo/cis/revista

sino que se considera la participación como algo valioso en sí mismo. Es ésta la que genera el grado de conciencia, de auto-comprensión y desarrollo de virtudes cívicas necesarias para otorgarle sentido a un bien que supera a los individuos en particular, pero que a su vez emana de los mismos y se consagra en su reconocimiento como miembros de una comunidad libre (Taylor, 2005). El modelo republicano de ciudadanía difiere de forma crucial con el liberalismo, en tanto, la política no es un mero instrumento para la protección de los intereses privados, sino el medio de realización de la autonomía, la cual sólo es posible de alcanzar, comprendiéndose dentro de una comunidad. Las leyes no serían como hemos indicado, una restricción de la libertad, que en el caso liberal se entiende como una restricción necesaria, sino que se entiende como su garantía (Peña, 2008). Ante el valor que entrega el liberalismo a lo correcto y lo justo, el republicanismo da paso a una ciudadanía en favor de la comunidad política y del interés público. Posicionando el valor de poseer una idea de bien común que entregue dirección y sentido a la comunidad política. El ciudadano republicano en su compromiso con la comunidad política debe cultivar los valores cívicos; el Estado, por medio de sus políticas públicas debe alcanzar un compromiso con ellos. Así, la república democrática debe ser una entidad política constituida por instituciones y leyes, y mantenida sobre la decisión conjunta de los ciudadanos. No se entiende como un ente instrumental de representación, sino que se funda en la deliberación y, por tanto, en una participación ciudadana sustancial que debe ser reflexiva, crítica y deliberativa (Peña, 2008). Por medio de este modelo de ciudadanía, se puede alcanzar una comprensión de la comunidad política en la cual, la ciudadanía se haga cargo de las políticas públicas no como agente externo o receptor, sino como participante legitimador, por medio de la participación activa y com-

Parte 1: Trasfondo legal, histórico y ciudadano de las políticas sociales

prometida. El sentido de lo anterior no es eximir a los ciudadanos de compromisos y responsabilidades (como lo sería la libertad negativa), sino que alcanzar un bien común, en el espacio de lo público.

te comprender que problemáticas sociales que minan el desarrollo de la gobernabilidad democrática como lo es la pobreza, se entiende como un problema público que afecta y debe ser resuelto por la comunidad.

Siguiendo la línea de Adela Cortina, el republicanismo en su vertiente que la une a demandas de una democracia radical, termina por configurar una crítica directa al ciudadano liberal y su individualismo hedonista y posesivo, consagrado en la teoría de la justicia (Cortina, 1997). El ciudadano republicano se basa en su libertad y en la no dominación. Esta idea fuerza va más allá del individualismo, pues el ciudadano delibera con los otros, asumiendo un protagonismo en una comunidad en la cual se entiende a sí mismo. El desarrollo de un ciudadano que cultive el valor de la libertad, el valor de la igualdad, de la solidaridad, el respeto activo y el valor del diálogo.

Para finalizar nuestro relato desde el liberalismo igualitario de Marshall, hasta la propuesta del republicanismo. Podemos conciliar que la “ciudadanía social” persiste como un elemento permanente e irrenunciable, frente a escenarios de desigualdad social que atentan contra la ciudadanía. Sin embargo, el fin último del valor de los derechos sociales, difiere en la ciudadanía pensada desde el liberalismo y desde el republicanismo más radical, pues en este último, el valor está en una ciudadanía social que posibilita la participación y el protagonismo democrático del ciudadano de la comunidad. Frente a ello, los problemas de desigualdad, los cuales en ambos modelos se reconocen como perjudiciales para el status de igualdad entre ciudadanos, requieren de una respuesta que contemple la comprensión de los modelos de ciudadanía vigentes.

4. Las ciudadanías y las políticas sociales El 2006 el BID en su reconocido informe titulado “La política de las políticas públicas” (BID, 2006).Desde su enfoque institucional, críticaba el enfoque tecnocrático para abordar la formulación de políticas, devolviendo con ello el valor de “lo político”. Labor complicada en países como Chile, en el cual la racionalidad “tecnocrática” persiste gracias a una implementación del modelo neo-liberal que suele ser considerada por gran parte de la “elite política y económica” como exitosa. Lo relevante de este informe, como hemos descrito, está en recordar que toda política guarda en su proceso de formulación, una serie de elementos que subyacen a un debate y proceso político mayor. En el esfuerzo de dar sentido

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Adela Cortina y su mirada puesta en los valores cívicos, termina por comprometer al ciudadano con su compromiso político y social. La ciudadanía social nuevamente aparece como un requerimiento mínimo para el status de ciudadano, sin embargo en el caso del republicanismo, el ciudadano es clave en todo proceso que implique resguardar el bien común; y ese bien común no se puede entender sin el compromiso con las desigualdades sociales que atentan contra la libertad de los ciudadanos. Así Adela Cortina, respecto a este compromiso ciudadano que encarna los valores de una república democrática, nos dice: “lo que construye comunidad es sobre todo tener una causa común. Por eso pertenecer por nacimiento a una raza o a una nación es mucho menos importante que perseguir con otros la realización de un proyecto: Esta tarea conjunta, libremente asumida desde una base natural, sí que crea lazos comunes, sí que crea comunidad” (Cortina, 1997, pág. 253) De esta manera, podemos conciliar que el modelo republicano al introducir el valor de la política y de la comunidad a partir de la construcción del bien común. Permi-

Política pública y pobreza. Una respuesta desde la ciudadanía Por Óscar Guerra González

Artículo práctico a nuestra aproximación teórica sobre la ciudadanía y su relevancia a la hora de pensar la relación entre el Estado y la sociedad, hemos de reflexionar de forma simple las concepciones de ciudadanía que están plasmadas en políticas públicas concretas, dando cuenta de la vigencia y necesidad de pensar y re-pensar el fundamento de la política de las políticas sociales, a partir de la ciudadanía. No es menor, que tanto el creador de política pública, como el sujeto último de la misma, son o deben asumir un status de igualdad mínimo y necesario que yace en la ciudadanía, al ser ambos miembros de una comunidad política. En este ejercicio práctico no buscaremos generar una comparación entre política que entendemos como no comparables, sin embargo, deseamos recalcar como forma de ejemplo, la posibilidad de leer las políticas sociales, con ello preguntarnos si estas ¿reconocen o visualizan a receptores de beneficios o a ciudadanos?. Responder este tipo de preguntas, puede llevarnos a considerar hasta qué punto se hace política para construir democracia o se hace política para disminuir cifras. Al fin, la invitación de pensar la ciudadanía en programas que se aplican en su mayoría a los sectores más vulnerables, apunta a dar algunas luces sobre las respuestas que un ejercicio más acabado podría llegar a dar. 4.1. “Chile Solidario”, Una ciudadanía liberal

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El Programa de Chile solidario surge a inicios del gobierno del Presidente Ricardo Lagos Escobar, a través de la División Social del Ministerio de Planificación de la época. Actualmente depende de la Secretaría Ejecutiva radicada en el Ministerio de Desarrollo Social y de las Secretarías Regionales Ministeriales. Chile Solidario se entendió como una estrategia de intervención integral e intersectorial para superar la pobreza. Entre sus objetivos específicos estaban: ofrecer servicios en vez de esperar una demanda por ellos; trabajar en red y

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que la familia fuese el ámbito de intervención, generando una combinación de elementos de asistencia y promoción desde una perspectiva integradora al servicio de las familias y territorios vulnerables (Palma, 2005). Para lograr lo anterior, el programa busca intervenir en siete dimensiones de las familias: identificación, salud, educación, dinámica familiar, habitabilidad, trabajo e ingresos. Así, por medio de un “Contrato Familiar” que debe aceptar la familia beneficiaria se busca el mejoramiento de su calidad de vida. Al ser aceptado este contrato condicionante, se prosigue la integración al sistema, el cual se compone de 4 ejes: apoyo psicosocial, Bono de Protección a la familia, subsidios monetarios garantizados y acceso preferente a Programas de Promoción Social, Prestaciones laborales y de previsión (Palma, 2005). Las familias permanecen 5 años en el programa, los dos primeros años con una atención más focalizada, para luego dar paso a un esquema de salida gradual. “Chile Solidario” se enmarca dentro de los Programas de Transferencia Condicionadas (PTC), los cuales se basan en tres principios diferenciadores: 1) énfasis en objetivos de corto o largo plazo (generación de ingresos y desarrollo de capacidades), 2) rol de las transferencias (incentivo o ingreso directo) y 3) tipos de condicionalidades respecto a sanciones, aplicación y verificación (Cecchini y Martínez, 2011). 4.2. El ciudadano, sus derechos y la no interferencia “Con este esquema de articulación, se aumentan las posibilidades de las que las personas pueden hacer uso para asegurar un mejor nivel de bienestar y participar con mayor autonomía de la vida familiar, social y productiva” (Chile Solidario, página web oficial del programa). Al preguntarnos a qué modelo de ciudadanía respondería “Chile solidario”, podemos responder a que este programa responde al discurso del fortalecimiento de la ciudadanía

Parte 1: Trasfondo legal, histórico y ciudadano de las políticas sociales

El discurso en torno a la generación de oportunidades y el desarrollo de capacidades se entiende como la posibilidad de generar una ciudadanía “social”, en los espacios en los cuales el mercado no ha logrado hacerlo. Junto a ello, el centro de la política pública se encuentra en una mirada individual y no en una mirada colectiva de la pobreza, así se busca que el individuo pueda acceder a mejores niveles de bienestar, acompañado de una mayor autonomía de la vida familiar, social y productiva. Generando un marco de no-interferencia en el cual el individuo, vaya potenciando el ámbito privado a través de un compromiso individual ligado específicamente al hogar. Podemos agregar, que si bien existe un contrato y sanciones al incumplimiento, las lógicas siguen siendo atomistas en el sentido de que no se plantean comunidades, sino se piensa en familias que aceptan la invitación y se ven beneficiadas por el cumplimiento de metas propuestas por la política pública. La tarea de superar la pobreza está entregada a las familias, y si somos más precisos, está asignada a quien cumple el rol de “jefe/a de hogar”. Si los resultados son positivos o negativos, se entenderán resultados de las acciones “correctas” dentro de una racionalidad contractual, propia de una comunidad pensada desde lo correcto y no desde un determinado bien común. Si nos preguntamos qué beneficio tiene un programa como éste, para la generación de una ciudadanía que entregue respuestas a problemáticas como la pobreza.

Las respuestas son pocas, pues la misma política pública busca integrar a los ciudadanos “a medias”, por tanto la integración a una dimensión social de la ciudadanía se entiende como un instrumento para el bienestar y goce personal del individuo y sus derechos. Si bien encontramos un rol fundamental por parte del Estado en la generación de oportunidades y capacidades, cuestión propia de la influencia del liberalismo igualitario. También encontramos la ausencia de una mirada de la pobreza como un problema para la conformación de una comunidad política democrática, en la cual la participación debiese ir más allá que la participación en el programa estatal con el fin de mejorar el acceso a prestaciones sociales. 4.3. “Pavimentos participativos” ¿Una ciudadanía liberal? El Programa “Pavimentos Participativos” se enmarca dentro de las tres propuestas de Mejoramiento de Barrios del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU)3. Éste surge en 1995 con el objetivo de reducir el déficit de pavimentación de distintas comunas, a través de la construcción de pavimentos nuevos en calles y pasajes de sectores residenciales, con prioridad en los sectores más vulnerables. Los propósitos de esta política pública apuntan a: - Mejorar la calidad de vida de los habitantes de barrios y poblaciones cuya urbanización es incompleta. - Mejorar la calidad ambiental del área de los barrios beneficiados. - Facilitar el acceso a áreas de equipamiento comunitario y a medios de transporte colectivo. - Conectar o completar pavimentos existentes, permitiendo el normal escurrimiento de las aguas lluvia. (Gramsch, 2003) Los requisitos de postulación contemplan, como elemento fundamental, la iniciativa de los propios vecinos al so (3) Mejoramiento de Barrio: Pavimentos Participativos, espacios Públicos y Mejoramiento de Condominios Sociales.

Política pública y pobreza. Una respuesta desde la ciudadanía Por Óscar Guerra González

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social y por tanto, al relato liberal de la ciudadanía. Se entiende que la integración a esta cobertura asistencial, permitirá “habilitar” a las familias y sus integrantes para poder ser competentes en el desarrollo de sus capacidades y por tanto, mejorar sus niveles de calidad de vida. Dentro de éste sentido, la ciudadanía –vista en su vertiente liberal– otorga al Estado un papel de facilitador de prestaciones a los más pobres, por medio, de la focalización de sus políticas sociales.

Artículo licitar en comunidad ser integrados al programa. Así los Jefes de Hogar deben conformar un Comité de pavimentación con representación jurídica, acreditar el ahorro mínimo del Comité de Pavimentación (entre 5% y 25%, dependiendo de la categoría), y disponer de un proyecto de ingeniería con asesoría del MINVU y la Municipalidad (MINVU, página web oficial). Vemos así, que la postulación involucra la participación de distintos actores de la sociedad transformando la formulación misma del proyecto de pavimentación, en un proceso inclusivo, tal como da cuenta el siguiente esquema: Proceso de postulación en SECPLAC municipal Entre algunos vecinos de alguna calle o pasaje nace la idea de pavimentar

Dirigirse a la SECPLAC de la municipalidad respectiva para realizar consultas

Organizar el Comité de Pavimentación entre todos los vecinos de la calle o pasaje

Disponer de un proyecto de ingeniería para la pavimentación

Reunir el aporte mínimo solicitado en una cuenta de ahorro.

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Reunir todos los antecedentes solicitados por el programa y llena la Ficha de Postulación

Ingresar postulación en SECPLAC de la municipalidad respectiva Fuente: Gramsch, 2003. Revista CIS | Vol. 16 | Nº 16 | diciembre 2012 www.techo.org/techo/cis/revista

4.4. El ciudadano, la comunidad y la participación Gramsch refiriéndose a “Pavimentos participativos” indica: Lo más llamativo del Programa radica en la participación de distintos sectores de la sociedad, cada uno aportando desde diferentes áreas para la obtención de un fin común, que no es otro que mejorar la calidad de vida de los habitantes a través del desarrollo urbano (Gramsch 2003). El protagonismo que asume la figura de la comunidad y la participación, es fundamental para comprender la riqueza de este programa, pues bien, depende directamente de la iniciativa de una comunidad para mejorar su calidad de vida. Aquí el Estado se moviliza como un promotor, asesor de la iniciativa emanada, elaborada y cofinanciada (aporte) por la comunidad. Los principios constitutivos de un ciudadano capaz de comprometerse con una mejor calidad de vida para su comunidad, es el compromiso fundamental de este programa. Se constata la existencia de una concepción de bien común que sobrepasa al individuo y su espacio de no interferencia (privado), pues el objetivo está dado a partir del espacio público como espacio de asociatividad y por tanto, de común acuerdo. Se concibe así que quien sostiene la demanda de mejoramiento, no es el individuo sino que la comunidad de vecinos. El aporte monetario requerido en el proceso, no sólo refleja el esfuerzo conjunto por el cual el Estado, Municipalidad y Comité de Participación se encuentran relacionados, sino que confirma el nivel de asociación, al ser todos (con distintos niveles) contribuyentes materiales de la obra a realizar. Lo anterior permite no sólo a la autoridad apropiarse de la autoría de una obra, sino que a todos los que aportan al espacio y bienestar común. Aquí, los elementos de una ciudadanía comprometida por medio de la participación, representan un contraste a la concepción de ciudadanía liberal; ninguno de los vecinos puede emprender

Parte 1: Trasfondo legal, histórico y ciudadano de las políticas sociales

El ideal republicano pasa a tener en este programa una presencia fundamental, en tanto se encuentra una solución concreta. No es menor considerar, que buena parte de los sectores no pavimentados o con pavimentos deficientes responden a sectores vulnerables, es por tanto, una ciudadanía social que emerge desde la comunidad la que se incentiva. En donde no se ve a la ciudadanía como un instrumento para el bienestar particular, sino que se concibe una realidad social en la cual el bienestar común no se entiende sin la presencia activa de los ciudadanos y el fortalecimiento de sus valores cívicos.

5. Consideraciones finales La ciudadanía es un eje imprescindible a la hora de pensar la pobreza, a través de ella, podemos dar cuenta de los peligros que provoca para una sociedad democrática este flagelo. Omitir a la ciudadanía de la discusión sobre cómo superar la pobreza, no hace más que eliminar espacios a la democracia y a los ciudadanos que se encuentran en tal condición. Permitiendo la proliferación de políticas sociales que emanan sin legitimidad y sin considerar que estas problemáticas se encuentran en el seno de los conflictos sociales de toda comunidad política democrática. La reflexión en torno a la ciudadanía y las desigualdades sociales, como hemos visto, la ha asumido el liberalismo igualitario. Este ha permitido a las democracias liberales, dar respuestas a la contradicciones que representa postular la igualdad civil y política entre los ciudadanos, sin poder hacer frente a las profundas desigualdades sociales y sus efectos nocivos para la libertad del individuo y su comunidad.

Como hemos podido ver, la concepción de ciudadano último que alberga cada política, define de buena manera las líneas generales de intervención del Estado y como se configura y piensa al sujeto último de las políticas públicas. Olvidar el peso de los modelos de ciudadanía en las políticas contra la pobreza, permite entender la proliferación de políticas públicas centradas en argumentos y elementos tecnocráticos, que terminan por evadir el compromiso político y social que adquiere el Estado con la sociedad. Si bien, el Programa de “Chile Solidario” y el de “Pavimentos Participativos” no son comparables entre sí en sus procesos y menos aún en sus resultados. En ambos podemos visualizar modelos de ciudadanía dispares, los cuales terminan reflejándose en nivel de compromiso entre el Estado y el Individuo, tanto en el reconocimiento de derechos, como en el rol de las responsabilidades entre las parte. Junto con lo anterior, el ejercicio llevado a cabo por medio de la revisión a estos dos programas, permite comprender la importancia de los principios normativos que terminan por modelar toda política pública, cuestión que en el momento que es olvidado, termina por omitir toda construcción democrática. En el caso de Chile Solidario prevalece un discurso liberal, en el cual la pobreza se entiende como una condición inhabilitante para el ejercicio de una ciudadanía, la cual se convierte en un instrumento que permitiría a los miembros de una familia, mejorar su calidad de vida para dedicarse a su realización en el ámbito privado, dentro de marcos de oportunidades y desarrollo de capacidades del individuo, que comienzan con el acceso a sus derechos sociales básicos. En el otro lado de la “vereda” el Programa de Pavimentos Participativos presenta un fortalecimiento a la figura de un ciudadano comprometido con su comunidad, a través, del mejoramiento de la calidad de vida propia y de sus vecinos. La iniciativa de la implementación de la política pública surge a partir de la ciudadanía (mediada por un rol promotor del Estado) y se conduce a través de una Política pública y pobreza. Una respuesta desde la ciudadanía Por Óscar Guerra González

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el objetivo por sí mismo, pues la calidad de vida depende del compromiso comunitario, ya sea para la pavimentación, como para el mantenimiento de la obra a través del tiempo.

Artículo asociación que permite tanto a la autoridad como a los vecinos apropiarse del protagonismo intrínseco que otorga la idea de ciudadano, a la hora de conformar soluciones para el bienestar general. De esta forma, los aportes del comunitarismo, y en especial del republicanismo, permiten generar una mirada más inclusiva sobre los problemas derivados de la pobreza. Al finalizar, podemos afirmar que la pobreza no puede ser pensada sin la comprensión del rol protagónico que juega la comunidad. Ampliar nuestros campos de reflexión, permitirá ampliar nuestros marcos de acción y reconocer en los sujetos y hogares que están bajo la línea de la pobreza, a ciudadanos miembros de una comunidad. El aporte del “republicanismo” y su ideal de ciudadanía llegan a buena hora, en países como Chile, en el cual el despertar de nuevos descontentos sociales sigue albergando insatisfacciones de una ciudadanía social incompleta. La generación de políticas públicas con una mirada inclusiva de la pobreza, implica el reconocimiento y el fortalecimiento de valores ciudadanos como la participación individual y colectiva de los que “menos tienen”. Pues bien, todos somos ciudadanos y el compromiso de esta declaración debe apostarse en lo público, pues es en este lugar en el cual todos los ciudadanos hemos de encontrarnos libremente. De esta forma, concluimos convencidos de que el Estado debe apostar por la ciudadanía, pues si no lo hace, la ciudadanía dejará de apostar por él.

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Parte 2 | Perspectivas para enfrentar el problema habitacional

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Blocks: la pesadilla de la casa propia I Jorge Mario Jáuregui¹ por los barrios aquí cerca de la facultad3 o Providencia, por ejemplo, y otra cosa son los barrios que visitamos ayer4. Al compararlos vemos que son dos ciudades de dos países totalmente diferentes, que no tienen nada que ver una con la otra; inclusive no se entiende cómo dos entornos tan radicalmente diferentes están dentro de la misma ciudad.

Sin embargo, me gustaría marcar cinco puntos esenciales a la hora de pensar el problema habitacional en Latinoamérica. El primero de ellos, es que no se trata simplemente de construir ciertas cantidades de unidades habitacionales, sino de reelaborar la relación entre la ciudad, la urbanidad y el espacio público de calidad a través de los proyectos. En segundo lugar, es clave distribuir ese derecho democráticamente en el territorio, de manera que todos puedan tener acceso a las oportunidades que ofrece la ciudad, y no sólo los que tienen dinero para pagar una cuota mensual. La tercera cuestión que el problema habitacional coloca es que las unidades habitacionales deben ser ellas mismas portadoras del DNA de lo urbano; deben ser conductoras del componente básico de lo urbano. Por eso es necesario construir ciudades deseables de ser vividas por todos y no sólo por una parte de los ciudadanos. Una cosa es andar

Un cuarto aspecto central a la hora de abordar el problema habitacional es encontrar un punto de equilibrio que permita intensificar el uso de las áreas urbanas de forma aceptable, ambiental, económica y socialmente hablando. Se trata de reorientar las transformaciones socio-espaciales en la concepción de ciudades que no estén ni extendidas indefinidamente-porque la baja densidad no permite intercambios sociales que favorezcan la evolución social y combatan la anemia urbana, la falta de potencia de las periferias- ni excesivamente compactas, porque ahí se crean los problemas de contaminación, de pocos espacios abiertos y de falta de verde. El quinto punto, ligado a esto último, es que es necesario, mediante las intervenciones del poder público, contribuir a equilibrar la relación verde - masa construida. Lo importante es componer, mediante el contrapunto vertical/horizontal, ni solamente tiras, ni solamente torres, sino tira y torres en una relación armónica. El verde, como vimos ayer en nuestro recorrido, está completamente ausente en los barrios periféricos y si existe, es muy pequeño y no tiene la escala necesaria para producir un contrapunto entre lo edificado y lo vegetal, que es una de las condiciones para tener lugares, barrios y edificios habitacionales de calidad.

(1) Arquitecto, planificador metropolitano del Plan Favela-Bairros en Brasil. (2) Los expositores anteriores a los que se refiere son: Jonathan Orrego, Rodrigo Hidalgo y Genaro Cuadros.

(3) Biblioteca Nicanor Parra, Universidad Diego Portales, ubicada en Santiago Centro. (4) Se refiere a los barrios visitados junto al equipo de TECHO en San Bernardo: Villa Angelmó, Campamento San Francisco y Barrio Santa Ana. Blocks: la pesadilla de la casa propia I Por Jorge Mario Jáuregui

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Desde el inicio de los tiempos, desde que el hombre está en este planeta, se ha debido enfrentar al desafío de trabajar socialmente el devenir del mundo. Asimismo, desde que el mundo se ha organizado socialmente en Estados, podemos reconocer problemas comunes que en cada continente y en cada país toman características diferentes. La cuestión que estamos aquí tratando es el problema habitacional en Latinoamérica. Este problema es una consecuencia clara de la falta de políticas públicas existentes adecuadas a la realidad socioeconómica y cultural de los destinatarios de los proyectos. Eso ha quedado clarísimo en todas las presentaciones anteriores2.

Conferencia

Ciudad de Dios, Río de Janeiro

expansión que permite que la persona, a partir de lo que se le otorga inicialmente, vaya construyendo según sus necesidades y dejando el patio en el medio. Esta tipología permite ir expandiéndose tanto cuanto sea necesario: una habitación, dos habitaciones, 3 habitaciones, a partir del núcleo inicial, llegando incluso a triplicar el área que el gobierno inicialmente da.

Este es un ejemplo en Río de Janeiro donde hay un núcleo habitacional con espacios comunes y unidades habitacionales ubicadas al lado de un equipamiento deportivo. Éste cuenta con: campo de fútbol, pistas de atletismo, piscina, gimnasio cubierto y sala de música -porque en esta favela, Ciudad de Dios, hay mucha gente que hace música-. Las unidades habitacionales ahí son muy pequeñas: tienen 31 metros cuadrados y están compuestas por una planta baja con un cuarto arriba. Sin embargo, poseen un espacio de

Lo importante aquí es que se mantiene siempre el dominio público. La fachada urbana es un elemento que permite que la calle sea configurada por la intervención estatal, por el poder público, de una sola vez. En cuanto al interior del lote, éste puede ser construido de manera parcializada en el tiempo, de acuerdo con las necesidades y las condiciones económicas de cada uno. Esto es un ejemplo de construcción donde los espacios comunes, los espacios de

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A continuación mostraré una serie de ejemplos diversos que dan cuenta de cómo los cinco puntos planteados pueden ser aplicados para la construcción de unidades habitacionales de calidad, capaces de hacerse cargo de los problemas que implica construir ciudad.

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convivencia y las relaciones de proximidad se pueden dar. Un último elemento importantísimo que posee este conjunto es el centro de generación de trabajo y renta. En este espacio la gente puede prestar sus servicios de mano de obra y vender lo producido en un lugar de fácil acceso (ya sea en bicicleta, auto o moto). No olvidemos que el trabajo es uno de los principales conectores entre los sectores desconectados socialmente de la ciudad.

Complejo de Manguinhos, Río de Janeiro

Macacos, Río de Janeiro

Por ejemplo, en este caso la solución fue construir un parque metropolitano de tipo lineal y levantar la línea del tren que dividía las dos comunidades, permitiendo una nueva (5) Refiriéndose a Genaro Cuadros. Blocks: la pesadilla de la casa propia I Por Jorge Mario Jáuregui

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Aquí vemos otro ejemplo que muestra un conjunto habitacional de 66 unidades, en dúplex: 33 de cada lado, una guardería y una lavandería pública. Este proyecto constituye una nueva puerta de entrada a una favela, convirtiéndose en un espacio de convivencia tanto para los que viven en el propio conjunto, como para los que viven alrededor. Se trata de una construcción rápida que demuestra que se puede encontrar una solución eficaz y barata.

Este tercer ejemplo corresponde a un proyecto en una favela mucho mayor, una favela dividida por la línea del tren, muy densa, sin ningún espacio común y con muchos problemas de infraestructura. El esquema de lectura de la estructura del lugar -la radiografía de la situación actual- muestra las líneas de movimiento, los flujos urbanos, autopistas de diferentes tipos, ríos contaminados, los diferentes usos y todo lo que está alrededor de la favela. Como hablaba el arquitecto que me antecedió en la presentación5, el problema habitacional exige considerarlo en la escala territorial. No se puede analizar un conjunto en sí mismo, o en relación a una comuna, como dicen aquí; es necesario analizar el entorno de la intervención, considerando las particularidades topográficas, ambientales, de accesibilidad, de disponibilidad de equipamiento. Una vez hecho ese análisis, podemos diagnosticar cuál es el tipo de situación específica a considerar en el proyecto, y proponer la solución, la que debe ser siempre de carácter urbano.

Conferencia condición de urbanidad. Se reutilizaron edificios existentes: galpones para la habitación, el comando del ejército fue transformado en escuela y los galpones que guardaban alimentos para el ejército en biblioteca pública. Las unidades habitacionales son de 42mt2, pero con mucha dignidad, cada una con su privacidad; sus condiciones son muy diferentes a las que vimos ayer en la visita a los barrios de la periferia de Santiago. Siempre la vegetación es un punto de referencia fundamental para el proyecto. Se parte de lo que está en el lugar, nunca de tierra arrasada: los árboles son un bien que cuesta muchísimo tener, por lo tanto hay que organizar los espacios alrededor de ellos cuando existen. Esos galpones se transformaron en la biblioteca y en el centro de generación de trabajo y renta. La biblioteca y los espacios de alrededor permiten la participación y entusiasman a quien se acerca. En el interior de la biblioteca, los chicos pasan a tener un ambiente donde convivir, completamente diferente de lo que era el lugar antes de la elaboración del proyecto; un lugar inaccesible.

habitación que existía en el lugar y que fue tomada como referencia para elaborar los proyectos habitacionales. Por último, tal como ya mencionamos, una cuestión bien importante que tiene que ser considerada por los proyectos, es la introducción del verde, a todas las escalas. Este es un conjunto habitacional de 150 unidades que Lula inauguró en 2010 y que tiene, además de lo habitacional, un centro de generación de trabajo y renta y áreas deportivas y de convivencia para la gente. La introducción del verde en todas las escalas, desde la micro hasta la escala urbana, es una cuestión fundamental. Núcleo habitacional y de servicios

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Complejo de Alemão, Río de Janeiro

Aquí presentamos otra favela muy densa también: el Complejo de Alemão. El esquema de lectura muestra la complejidad de 13 favelas diferentes, implantadas en morros. La reestructuración primero parte de pensar el problema en su conjunto y después ir llegando a cada una de las instancias de los sistemas: viales, infraestructurales, el centro cívico con escuela y hospital, y el centro de generación de trabajo y renta, etc. Al interior de la favela visitamos una Revista CIS | Vol. 16 | Nº 16 | diciembre 2012 www.techo.org/techo/cis/revista

Ahora voy a mostrar otro proyecto que es para otro sector social, no para las favelas. Son 9.600 habitaciones que van a ser hechas en el área del puerto de Río de Janeiro para las olimpíadas de 2016. La idea de ciudad que yo propongo es una ciudad verde, conectiva, con la planta baja, siempre llena de servicios de diferente escala y de diferentes tipos de prestadores de servicios, con las veredas muy ocupadas, transitadas por la gente. Esa es un modelo de ciudad segura, una ciudad agradable y un espacio deseable de ser vivido. Aquí yo puedo trabajar o puedo alojarme en el hotel o puedo tener mi apartamento. Estos son apartamen-

Parte 2: Perspectivas para enfrentar el problema habitacional

tos de clase media que van a ser vendidos luego de alojar a los jueces durante las olimpíadas. Eso genera un barrio. En la construcción se conciben las nuevas manzanas, siempre abiertas, siempre atravesables y siempre con verde y con espacios comunes. El concepto de sustentabilidad aquí presente se basa en permitir la ventilación natural y en la utilización de techos verdes y de jardines colgantes. Eso permite conseguir un nivel de habitabilidad donde vemos que no hay ninguna valla: no hay cerca, no hay candados y no hay ningún cerramiento entre lo público y lo privado. Se observa una continuidad total entre las ocupaciones diversas en la planta baja, aún en los edificios residenciales. Eso vale tanto para la clase media como para la habitación popular.

cosa no repetitiva y homogénea, sino un espacio que puede resultar en este tipo de configuración. Un espacio para la vida comunitaria, un espacio abierto donde se circule y se tenga dominio visual para garantizar la seguridad. Rosinha

Este proyecto sí es para habitación popular y tiene dos mil unidades. Se proyectó mucho verde y un tipo de edificación que busca adecuarse a la topografía con un módulo habitacional fijo que se va adaptando a las curvas del terreno. Lo anterior se logra a través de un dispositivo de conexiones de escaleras y espacios intermedios que va permitiendo conectar cada uno de esos bloques y hacer una

Aquí tenemos otro ejemplo en la favela Rocinha; ésta es una favela bien grande de 100.000 habitantes, ubicada en un cerro en laderas, muy complicada de construir. Aquí lo normal es encontrarse con edificios de 4 pisos, aunque uno se encuentre con uno de hasta 13 pisos autoconstruido, hechos por la propia gente. En esta favela gané un concurso para hacer este espacio central donde hay 150 unidades con una plaza común, la única plaza de todo el barrio. Los edificios tienen planta baja y 3 pisos, usan sistemas prefabricados de estructura y cerramiento de ladrillo. Las relaciones de vecindad, la convivencia comunitaria se produce en los espacios comunes que quedan vigilados por la gente, usando el espacio comunitario de forma bien integrada. Por ejemplo la plaza principal es el lugar de encuentro de la gente que vive en el nuevo lugar, compartiendo los espacios con los que estaban antes ahí.

Blocks: la pesadilla de la casa propia I Por Jorge Mario Jáuregui

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Porto Olímpico, Río de Janeiro

Conferencia

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Para cerrar, me gustaría volver sobre algunas ideas y recalcar los puntos más importantes. En primer lugar, al estudiar el tema de la habitación no surge nunca una solución única, sino que un conjunto de alternativas que es necesario considerar desde el punto de vista de la sostenibilidad de las propuestas; esto significa analizar los factores económicos, culturales, sociales y medioambientales a un mismo tiempo. No se trata de ver primero una cosa y después la otra, es todo junto. Además, al abordar cada caso concreto debemos utilizar un método basado en la práctica y orientado desde una concepción de ciudad. No se puede dibujar cualquier cosa en el papel en blanco, hay que tener previamente una concepción de qué es lo que se quiere; una orientación de hacia dónde se pretende ir.

En segundo lugar, es necesario tener un método para trabajar en cualquier escala de lo urbano-la pequeña, la mediana, la grande y la extra grande o territorial-. En mi experiencia, ese método debe ser derivado de la práctica e implica hacer la lectura de la estructura de cada lugar de intervención: entender cómo son las cosas; cómo funcionan física y socialmente las relaciones en la apropiación de un territorio. Asimismo, es necesario escuchar las demandas de la gente; conversar con los habitantes, no sólo para responder a lo que se pide sino sobre todo para acotar lo que se tiene derecho a desear y no se sabía antes del diálogo arquitecto–usuario. Luego de esto, se realiza la intercepción disciplinaria; no sólo el arquitecto, sino también el urbanista, el sociólogo y el filósofo van a resolver la cuestión. Aquí hace falta, además de la opinión de cada uno de estos actores y de la misma gente, generar una interconexión de todas esas miradas en la formulación del esquema de proyecto urbano. Este último ofrece la columna vertebral en la cual van a confluir y se pueden articular las diferentes miradas, las diferentes secretarías del poder público, de los diferentes ministerios, porque los problemas que estamos abordando realmente son de escala compleja e implican vincular la escala nacional con la escala regional y comunal. Esa no es una tarea simple, Revista CIS | Vol. 16 | Nº 16 | diciembre 2012 www.techo.org/techo/cis/revista

sino una tarea de un grupo de personas trabajando con unidad de concepción. En la elaboración de las alternativas proyectuales siempre hay que tomar en cuenta la relación costo - beneficio en las hipótesis proyectuales, definiendo las etapas de realización. Al mismo tiempo hay que prever, junto con los proyectos, el monitoreo de la manutención de las obras e infraestructura a lo largo del tiempo, adecuándose a las necesidades por zona. Eso estaba muy claro cuando caminábamos ayer por las periferias de Santiago: ahí no hay ninguna adecuación por zona y no hay ninguna manutención de las obras a lo largo del tiempo. No se trata de hacer y largar lo que se hace de parte del poder público, sino de hacer, mantener y ayudar a esta permanente movilización popular en torno de los intereses comunes. Por último, me gustaría resaltar los cuatro momentos básicos de la participación de los usuarios: 1. El diálogo inicial en el local, objeto de intervención, incorporando el trabajo social desde el inicio del proyecto. Esta es la discusión sobre lo que se pretende hacer, siempre con un horizonte de máxima posibilidad, para luego desde ahí derivar a las opciones reales posibles. 2. Asesoría de los habitantes durante el proceso de elaboración de los proyectos. Lo importante es incorporarlos en la realización de los estudios, dialogar, alternando las visitas: que los arquitectos vayan al lugar y los habitantes al estudio. 3. En la ejecución de la obra la empresa constructora debe contratar, como mínimo, el 40% de la mano de obra en el propio lugar de trabajo. 4. Construcción de un Puesto de Orientación Urbanística y Social (POUSO). En este lugar, después de que se han realizado las obras, se mantiene un arquitecto, un ingeniero y un asistente social de la municipalidad, para gerenciar y administrar los problemas post obra, en el propio lugar.

Parte 2: Perspectivas para enfrentar el problema habitacional

Blocks: la pesadilla de la casa propia II Iván Poduje¹ 1. El problema

Respecto al diseño urbano y arquitectónico, los bloques demuestran el fracaso de varios paradigmas que inspiraron al movimiento moderno y que hasta hoy se enseñan como biblia en la mayoría de las escuelas de arquitectura. Uno es privilegiar la densidad a todo evento, como un atributo para aprovechar infraestructuras y suelos escasos. Teóricamente esto suena bien, pero el supuesto se desarma cuando esta densidad se transforma en hacinamiento, no tiene una adecuada cobertura de servicios y se materializa a costa de viviendas que no pueden ampliarse. Los bloques también representan el fracaso de esa tipología de edificación aislada sobre un espacio común abierto, que en los planos estaba destinado a áreas verdes o espacios de encuentro social y recreación. Decimos “en los planos”, ya que en los hechos ni los vecinos ni los municipios tuvieron recursos para mantenerlos, así que muchos espacios comunes terminaron como sitios eriazos, microbasu(1) Director del Magíster en Desarrollo Urbano, Pontificia Universidad Católica de Chile. Magíster en Desarrollo Urbano, Pontificia Universidad Católica de Chile. Arquitecto, Pontificia Universidad Católica de Valparaíso.

rales o lugares para amparar ampliaciones informales de viviendas, que aumentaron los conflictos de esa vida en comunidad que tampoco se cumplió como se esperaba. En materia urbana, la crisis generada por la mala ubicación de los bloques ha sido monumental y demuestra el alto costo de construir rápido privilegiando la cantidad de viviendas antes que la conformación de barrios. También el sectorialismo con que opera el Estado de Chile y que impidió coordinar junto a las viviendas, soluciones de transporte, servicios o equipamientos. Es posible que en el tiempo en que estas viviendas se hicieron, la cobertura de déficit habitacional haya sido la gran prioridad y que la velocidad, que hoy criticamos, una meta relevante a cumplir por razones sociales y políticas. Pero incluso bajo este supuesto, nada justifica que el diseño y la calidad constructiva de los bloques haya empeorado a medida que el país tenía más recursos y menos hacinamiento. Las implicancias del problema de los blocks son variadas y complejas. Varios estudios demuestran que estas deficiencias de diseño y emplazamiento facilitan la propagación de otros conflictos sociales, como la violencia intrafamiliar o la deserción escolar, y son un freno para la movilidad social, fundamentalmente por la fuerte incidencia de los costos de transporte en el acceso a oportunidades de mejor educación y empleo. Según catastros del Minvu, hoy viven en blocks 200 mil Blocks: la pesadilla de la casa propia II Por Jorge Mario Jáuregui

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En los condominios sociales edificados en altura, también conocidos como “blocks”, encontramos dos tipos de problemas: el deterioro de los edificios y sus espacios comunes, y su segregación socio-espacial. El primero tiene un origen en el diseño de los conjuntos y el segundo en su emplazamiento urbano, que responde a una equivocada política de provisión de viviendas sociales que no consideró los costos derivados de una mala localización.

Conferencia familias entre Arica y Punta Arenas. Las más afectadas serían 55.000 que residen en viviendas tan segregadas o en pésimo estado que la única solución es demolerlas. Esto no sólo ocurre en Bajos de Mena2 –que se ha transformado en el barrio ícono del problema– ni solamente en los blocks. También ocurre en barrios segregados de casas y edificios en la Chimba de Antofagasta, en Punta Norte de Arica, en Alerce de Puerto Montt y en Alto Hospicio de Iquique (que fue la comuna que más creció en los ’90, pasando de 5.000 a 90.000 habitantes entre el año 1992 y el 2002).

En materia de avances, se observa un claro punto de inflexión en la Política Habitacional impulsado en el gobierno de la Presidenta Bachelet debido a dos avances importantes: el primero fue ampliar la superficie de las viviendas e innovar en su diseño para permitir ampliaciones, y el segundo fue crear subsidios adicionales como el de integración, que premia la mixtura social, o el de localización, que buscaba incentivar el desarrollo de proyectos más cercanos a la ciudad y que lamentablemente no funcionó según lo esperado.

La fotografía siguiente es de San Luis –en Maipú, la segunda comuna más poblada del país, y muestra la misma realidad que observamos en todos estos barrios segregados–.

Otro aporte fue masificar el subsidio a la vivienda usada, lo que evitó que los hogares más pobres se localizarán en barrios más alejados. En materia urbana, los avances fueron menores y se vieron opacados por la desastrosa implementación de la reforma al transporte público conocida como Transantiago, que alargó los tiempos de viaje y espera de los habitantes de blocks, incrementando la aislación y segregación de sus viviendas.

Foto: José de Pablo

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2. Lo que se ha hecho

Pese a la relevancia y escala del problema, su visibilización es relativamente reciente y todavía no sigue siendo un asunto prioritario en la agenda de las autoridades o los candidatos.

(2) Sector ubicado en la Comuna de Puente Alto, con características de alta segregación social y marginalidad. Revista CIS | Vol. 16 | Nº 16 | diciembre 2012 www.techo.org/techo/cis/revista

En este marco, un avance destacado fue el programa de recuperación de barrios segregados denominado “Quiero Mi Barrio”, cuyo objetivo principal era mejorar las condiciones del entorno de los asentamientos considerando indicadores de vulnerabilidad. Fue destacable su énfasis en mejorar lo existente, especialmente los espacios públicos, y la modalidad utilizada para hacer participar a la comunidad en su definición y cuidado o preservación. Lamentablemente, Quiero mi Barrio tuvo un ámbito de acción muy acotado para un problema que había adquirido una dimensión mucho mayor y más compleja. En el Gobierno del Presidente Piñera, el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo consolidó los diagnósticos que venían del gobierno anterior. Fortaleció algunos programas como el de Recuperación de Condominios Sociales, que incluye la intervención de los espacios comunes de los bloques y

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Dentro de las medidas nuevas, se destaca el programa “Segunda Oportunidad” que busca demoler 55.000 bloques irrecuperables entregando un segundo subsidio a sus propietarios para puedan comprar una vivienda en barrios mejores, a cambio de la entrega del departamento irrecuperable. También se evalúan nuevos incentivos normativos y regulatorios para que proyectos privados incluyan cuotas para viviendas sociales a cambio de aumentos de constructibilidad. Otro aspecto relevante es el reconocimiento de la autoridad sobre la gravedad del problema de la segregación de las viviendas existentes, donde se incluyen los blocks, y que implica una destinación mayor de recursos y un énfasis en combinar la entrega de nuevos proyectos con la reparación del stock existente. Pese a estas buenas intenciones, el avance ha sido lento debido a la ausencia de reformas mayores que aceleren la recuperación de los barrios críticos y vulnerables. Además existen dudas sobre la aplicabilidad de algunas medidas, como la demolición de los bloques, que depende de la entrega voluntaria del departamento por parte de sus ocupantes, lo que será difícil de conseguir en la magnitud esperada.

3. Lineamientos de propuesta En los próximos 10 años, la Política Habitacional deberá priorizar la recuperación de los barrios segregados de vivienda social y particularmente de los bloques. Esto es un hecho y ocurrirá de forma independiente a la coalición política que gobierne, ya que el diagnóstico es compartido por casi todos los sectores.

Si pudiéramos resumir en un concepto el cambio que se requiere respecto a los programas anteriores, este sería la magnitud de la transformación. A diferencia del programa Quiero mi Barrio, las intervenciones futuras deberán priorizar la inversión en infraestructura, ya que un objetivo central para resolver el problema urbano o de localización será acercar estos barrios a la ciudad mediante dos formas: a) Reduciendo tiempos de viaje con obras de transporte que además mejoren el entorno y atraigan inversiones o servicios. Esto sólo se logra con líneas de Metro, trenes y tranvías o corredores de buses, con un diseño de calidad en todos sus componentes. b) Equipando los barrios existentes con servicios, áreas verdes, espacios públicos menores y con un potente plan para reconvertir y recuperar los espacios comunes hoy abandonados, además de los sitios eriazos Esto que describimos aplica para los barrios segregados que tienen arreglo y que son la mayoría. En los otros, donde se deben demoler las 55 mil viviendas, la intervención debe ser más radical. Hay que olvidarse de los acuerdos voluntarios para desocupar los bloques, ya que ello será imposible por las expectativas de renta de algunos propietarios o de arrendatarios que especularán con el valor de la propiedad. La única salida es expropiar, y para ello se requieren dos cosas: un plan de traslado que evite la creación de campamentos o la ocupación de los edificios que se abandonen, y decisión política. Sobre lo primero, es necesario que el Estado destine una repartición exclusivamente dedicada a relocalizar a las familias expropiadas, tanto en viviendas usadas como en proyectos nuevos. En estos últimos hay que utilizar terrenos fiscales abandonados o subutilizados en manos de Blocks: la pesadilla de la casa propia II Por Iván Poduje

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la ampliación del espacio destinado a cada familia, fusionando departamentos también conocido como “3X2”.

Conferencia distintas reparticiones públicas, como el ex aeródromo Cerrillos, La Platina o la Maestranza San Eugenio, sólo para nombrar a los más conocidos. En estos predios se pueden ejecutar proyectos habitacionales de alta calidad, con viviendas ampliables, servicios y buenos sistemas de transporte para relocalizar las miles de familias que saldrían desde los bloques irrecuperables. Los sitios que dejarían luego de ser demolidos, podrían ser utilizados para mejorar el resto del barrio, edificando equipamientos, servicios, áreas verdes o centros deportivos. A estas inversiones en transporte, vivienda, servicios y equipamientos, deben sumarse acciones en materia de seguridad ciudadana, fomento productivo y trabajo social, que requieren de especialistas que trabajen coordinadamente. Lo ideal sería contar con una nueva institucionalidad para hacerlo. Puede ser un Alcalde Mayor, una fusión de Ministerios o un Gobierno Regional con atribuciones para combinar las acciones en materia de vivienda, transporte, servicios, seguridad, etc.

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Esto es lo ideal, pero muy posiblemente no ocurrirá en los próximos 4 años ya que una reforma de este tipo tomará años en discutirse, aprobarse, negociarse y ejecutarse. Por lo tanto habrá que usar nuestra añeja maquina institucional y apelar a lo único que funciona con el sectorialismo Chileno: la voluntad política del Presidente o Presidenta de la República.

Ningún cambio importante ocurrirá si el Presidente no prioriza este tema como una de sus grandes reformas. Tampoco si su gobierno sigue pensando a corto plazo, privilegiando el anuncio y el maquillaje por sobre las soluciones de fondo, que necesariamente toman más tiempo y consumen más recursos.

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Respuesta multidimensional al problema de los barrios segregados de blocks VIVIENDA

ESPACIO PÚBLICO

TRANSPORTE

SEGURIDAD

SERVICIOS

Además, se requiere voluntad política para implementar estos cambios sin esperar que los habitantes de los blocks se desplacen a la Alameda para protestar y generar una reacción, como ha sido la tónica en los últimos grandes conflictos sociales. No debemos olvidar que los habitantes de los blocks no tienen los recursos para marchar. Tampoco el tiempo y muchas veces ni siquiera la esperanza de que su movilización genere algún efecto.

Parte 2: Perspectivas para enfrentar el problema habitacional

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Publicación de:

Editorial

Parte 1: Trasfondo legal, histórico y ciudadano de las políticas sociales

La superación de la pobreza a la luz de los derechos humanos. Sebastián Troncoso

Historia de la política habitacional en el área metropolitana de Santiago. Álvaro Rivera

Políticas públicas y pobreza. Una respuesta desde la ciudadanía. Óscar Guerra

Parte 2: Perspectivas para enfrentar el problema habitacional

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