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SCHEDA TECNICA DIRITTO ALLA MOBILITA' Campagna Liberi Tutti Il diritto ad una mobilità sostenibile 1.1 Introduzione Il tema del trasporto pubblico locale molto spesso viene affrontato marginalmente e con una prospettiva molto ristretta, legata dalla necessità di risolvere un problema contingente. Quasi con cadenza ciclica viene pubblicata una ricerca che denuncia l'alto tasso di emissioni di CO2, benzene e ossidi di azoto. Esse aprono discussioni pubbliche che solitamente impongono agli amministratori locali di operare limitazioni alla mobilità privata (auto, tir,ecc.) e nei migliori dei casi scelte di investimento in favore dei trasporti pubblici, limitate però al solo abbassamento delle emissioni fino ai limiti definiti per legge. E’ quindi necessario che il tema della mobilità venga inquadrato nella sua complessità, cominciando con il definire i trasporti come strumento al soddisfacimento del diritto alla mobilità. Nello sviluppo delle città, i paesaggi urbani sono oggetto di ripensamento delle loro funzioni e dei propri profili. In tale fenomeno gli spazi assumono un valore monofunzionale e specifico, privando gli spazi pubblici del loro carattere sociale, culturale e simbolico. Dunque, nella progressiva espansione dei territori urbanizzati, le sfere quotidiane dell'individuo sono parcellizzate in dimensioni spaziali differenti. Il diritto alla mobilità, quindi, va colto oltre la semplice possibilità dell'individuo di circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale 1. Esso è intrinsecamente connesso alla formulazione delle relazioni sociali ed economiche, dunque nella dimensione di riconoscimento della dignità dell'uomo. Definendo la dignità dell’individuo nel pieno compimento delle proprie relazioni sociali, politiche ed economiche, superando la definizione di uomo libero in sè per sè, nella sua dimensione atomica, interessato al suo esclusivo benessere e soddisfacimento. Nel pieno diritto di ogni uomo di potersi spostare nella propria quotidianità, per studiare, lavorare, ecc., il trasporto pubblico, urbano, extraurbano, regionale e nazionale, gioca un ruolo decisivo nel soddisfacimento di tale diritto, che come è inevitabile, va colto nel legame con i processi di produzione di servizi (tpl), quanto di merci (auto, bus, treni, ecc.), senza mai perdere l'orizzonte della sostenibilità ambientale e sociale che tale libertà comporta. 1.2 Premessa Nel documento qui redatto, cerchiamo di dare un quadro generale del panorama del 1
Art. 16 della Costituzione della Repubblica Italiana
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trasporto pubblico locale, affrontando la valutazione per il carattere quantitativo (confronto tra offerte di trasporto in km) e qualitativo (tempi, modalità, criticità, ostacoli, ecc.). L'analisi globale del TPL va contestualizzata all'indirizzo del legislatore negli ultimi 13 anni, che figura un orientamento iper-liberista a cui ha accompagnato una politica di restrizione della spesa. Orientamento differente per quanto riguarda il capitolo infrastrutture 2. Dalla definizione delle caratteristiche qualitative a fin che vi sia un sistema di trasporto pubblico locale funzionante, attrattivo e sostenibile formuliamo tre indirizzi di lavoro da cui si deve partire per raggiungere questo obbiettivo. 2.1 L'indirizzo del legislatore Volendo costruire un processo di riforma normativa da parte del legislatore, definendone l'indirizzo generale, cogliamo un indirizzo di riordino già dal provvedimento legislativo n. 422 del 19 novembre 1997, che si mantiene fino ad oggi. Oltre ad ampliare il significato del trasporto pubblico locale, il decreto tocca l'impianto amministrativo, riducendo a pochi compiti le funzioni dello Stato per conferire alle “Regioni e agli Enti locali funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale”. Strada che sarà confermata nella riforma del Titolo V della costituzione3. Il decreto così, limitando l'azione dell'Amministrazione centrale a singoli capitoli di rilievo nazionale, dà alla territorialità del trasporto locale una dimensione collettiva dell'interesse da soddisfare e all'ente a cui l'interesse fa capo aggiungendosi all’ambito di svolgimento del servizio4, sempre rimanendo nel quadro di coordinamento (Conferenza Stato-Regioni) per la programmazione dei servizi ed altri indirizzi di pianificazione (integrazione tariffaria e modale, modalità di definizione delle tariffe, ecc.). Nel quadro di pianificazione, coordinamento e controllo del servizio di trasporti regionali, il D.lgs 422 affida agli enti locali le funzioni organizzatrici e pianificatorie del TPL sul territorio, e, sul richiamo ai principi di economicità ed efficienza, disegna tre indirizzi di trasformazione dell'impianto amministrativo: separazione tra organizzazione ed esercizio, frammentazione gestionale delle aziende, regole di concorrenza nel mercato. Si definisce la separazione tra compiti di regolazione, gestione ed erogazione delle risorse e compiti di gestione del servizio dall’altra, assegnati alle aziende, soggetti privati o a partecipazione pubblica e comunque organizzati secondo le regole del diritto privato 5. Le regioni e gli enti locali hanno il compito da un lato, di incentivare la trasformazione delle aziende speciali (municipalizzate) e consorzi in società per azioni, dall'altro, di incentivare un eventuale frazionamento societario, anche attraverso l'affidamento diretto dei servizi alle stesse, per un periodo transitorio. Infine si introducono regole di concorrenzialità, volte ad “incentivare il superamento di assetti monopolistici”, nella definizione dell'organizzazione dei servizi di trasporto pubblico locale. Esempio ne è il ricorso alle procedure concorsuali 6. Il quadro normativo fin qui delineato descrive l'indirizzo del legislatore che mira alla 2 3 4 5 6
Vedere il dossier 10 anni di Legge Obiettivo, a cura di Legambiente (www.legambiente.it) Il nuovo testo dell'art. 117 elencando le materie su cui lo Stato ha esclusiva potestà legislativa, non inserisce trasporti e viabilità. Il trasporto pubblico locale nel processo di riforma. Centro Studi. Dipartimento Economico Op. citata Elemento che si rifà ai principi di trasparenza, oggettività e correttezza, definitori dell'Amministrazione Pubblica
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liberazione del settore, in una promessa di costruzione di un mercato concorrenziale regolato. Ma quello che ha prodotto negli anni successivi è stato un completo disordine normativo, principalmente tra i diversi livelli di competenze istituzionali. 2.2 I tagli La necessità di contenere la spesa dopo la crisi del 2008, il settore dei trasporti pubblici è stato oggetto di due anni di politiche di tagli e definanziamenti. Se fino al 2010 vi era una copertura complessiva di 2055 milioni di euro, per il 2012 si prevedono solo 400 milioni di euro7. Una riduzione di circa l'80% delle risorse. Nello specifico, con il Dl 78/2010 vengono azzerati i “trasferimenti Bassanini” che valevano 1181 milioni di euro8, finanziamenti diretti dallo Stato verso Trenitalia, a cui per il solo triennio 2009-2011 vengono aggiunti 430 milioni di euro stanziati nel 2009. Nel solo 2011 per le 15 Regioni a statuto ordinario le risorse erogate fino ad ora sono i 372,1 milioni di euro non toccati dai tagli della manovra finanziaria (dl78) su indicazione della conferenza Stato-Regioni. Da questa condizione, le Regioni hanno dovuto anticipare con fondi propri le risorse a Trenitalia, facendo fronte ai tagli con l'aumento tariffario. Inoltre, vi sono due interventi di tipo una tantum, uno di 425 milioni direttamente a Ferrovie dello Stato e l'altro di 314 milioni per l'acquisto di materiale rotabile, a cui non è stata data attuazione. In questo registro di tagli ed interventi di diversa natura, l'unico che profila con chiarezza le sorti del trasporto pubblico locale è il decreto-legge n. 98 del 6 luglio 2011 9 che istituisce un fondo per il finanziamento del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, per le Regioni a statuto ordinario, con una dotazione di 400 milioni di euro annui a partire dal 2011. Questo fondo ha carattere di finanziamento permanente e generale. Successivamente, con il dl 138, si definisce che il fondo sarà ripartito, a decorrere dal 2012, secondo criteri premiali 10 individuati da una apposita struttura paritetica. In ultimo, va sottolineato che già dal 2008 è aperto un processo di fiscalizzazione 11 delle risorse del TPL, che è stato interrotto nel 2009 e rintrodotto nel 2011, specificando che la fiscalizzazione è prevista per i trasferimenti statali aventi carattere di generalità e permanenza. Fonte: Conferenza Stato-Regioni, aggiornato al 31 ottobre 2011 3.1 L'offerta sul territorio nazionale Su tutto il territorio italiano il Trasporto Pubblico Locale coinvolge circa 6 miliardi di viaggiatori all'anno (circa 20 milioni di viaggiatori al giorno) dando lavoro a circa 140.000 persone nel settore. L'offerta complessiva del TPL nel Paese in termini di km percorsi vale rispettivamente: • per i servizi di Trenitalia su rete RFI 193,2 milioni treni-km; • per le ferrovie regionali 39,5 milioni di treni-km; 7 8 9 10 11
A carattere permanente a decorrere dal 2011 Importo mai adeguato all'inflazione dal 2001 Convertito con legge n. 111del 15 Luglio 2011, art. 21 Il 50% del Fondo è destinato a Enti considerati virtuosi Trasferimento di investamenti direttamente dal bilancio dello Stato e quindi a carico di tutti i contribuenti
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• per i servizi su gomma e il trasporto metropolitano 2.122 vetture-km 12. Utilizzando un indice di offerta dei servizi (persone*Km) in relazione alla superficie e agli abitanti, confrontiamo i dati regionali rispettivamente legati al trasporto regionale svolto da Trenitalia su rete RFI, da aziende ferroviarie regionali e da servizi relativi al trasporto pubblico su gomma e metropolitano. Ciò che riguarda l'offerta di servizi di Trenitalia per Regione, lo studio ci mostra una carenza del Mezzogiorno rispetto al Nord e quest'ultimo rispetto al Centro. Nella fattispecie Puglia, Calabria e Sicilia hanno un indice basso rispetto alla superficie del territorio e alla popolazione, mentre la Campania, anche in virtù di una più pronunciata rete ferroviaria di RFI, ha un indice rispetto al territorio molto alto, che si abbassa drasticamente se in relazione alla popolazione. Esatto inverso per l'offerta di trasporto regionale da aziende diverse da Fs. Il Mezzogiorno primeggia rispetto al Centro e al Nord che hanno un'accentuata offerta rispetto al territorio. Prima tra queste la Campania, seguite per regione da Lombardia, Lazio e Puglia. Completa assenza invece per Molise, Marche e Valle d'Aosta. Il profilo dell'offerta di TPL rispetto alla tipologia di trasporto su gomma e metropolitano (tram, filobus, metropolitana, ecc.) ci mostra come Lazio, Campania, Liguria e Lombardia abbiano un indice rispetto al territorio molto alto (il doppio rispetto alla media nazionale) ma con una netta differenza rispetto allo stesso indice in relazione alla popolazione. 3.2 Il pendolarismo Da un indagine fatta dal Censis 13 emerge un quadro di comportamenti e stili di mobilità dei pendolari, centrati su alcuni caratteri prevalenti. Si conferma che il pendolarismo è un fenomeno che si esprime principalmente su scala locale, con spostamenti che si dispiegano, maggiormente, su percorsi di limitata estensione territoriale. La distanza percorsa mediamente è pari a 24,2 km dove solo il 28% dei pendolari compie un percorso superiore ai 25 Km. È utile rilevare come quasi l'80% degli spostamenti sono fatti verso comuni all'interno della stessa provincia di residenza. Contestualmente a quanto rilevato rispetto alla distanza, notiamo come il tempo intrapreso ha un valore medio di 42,8 minuti. L'67,1% dei pendolari impiega tra 1 ai 45 minuti, mentre il restante 32,9% più di 45 minuti. Dato quasi speculare al tragitto di più di 25 km riportato sopra. È rilevante il dato di concentrazione spaziale dei flussi, intorno alle grandi città, e sincronizzazione dei tempi collettivi, nelle prime ore del mattino , ma ancor più rilevante è il dato di riparto modale negli spostamenti. Si conferma il ruolo predominante del mezzo privato, 70% di cui il 35,7% lo utilizza per recarsi nel luogo di studio. Altresì preponderante è l'uso del trasporto pubblico che, tra le diverse linee modali (treno, autobus extraurbano, corriera, tram, autobus urbano, metropolitana, ecc.), si attesta al 41,2 %, di cui primeggia il trasporto ferroviario, maggiormente utilizzato per motivi di studio; con il 14,8%; a seguire autobus extraurbano con 10,7 %, autobus urbano 7,7% e 12 Analisi dell'offerta dei servizi tpl in Italia e confronti internazionali. Acam-Agenzia Campania per la Mobilità sostenibile. Anno 2008 13 Pendolari d'Italia scenari e strategie. Fondazione Censis. 14 marzo 2008
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metropolitana 7,2%14. 3.3 Gli ostacoli alla mobilità Dall'indagine sopracitata abbiamo osservato come il principale raggio di interessamento del trasporto pubblico è il livello locale, che interessa la popolazione che si sposta, principalmente per lavoro o studio, verso il centro urbano. In questo contesto il principale fattore di ostacolo emerso dalla ricostruzione da noi fatta è la mancanza di una politica chiara e tesa allo sviluppo del servizio, nel registro di una mobilità sostenibile. Ma sullo stesso intervengo fattori di diversa natura. Ostacoli di natura fisica: mancanza di protezione alle fermate (coperture per agenti atmosferici, banchine per la viabilità stradale, dislivelli da superare per viaggiatori in difficoltà (disabili, anziani, scolaresche, passeggini, ecc.)), insufficienza di posti a sedere, distanza delle fermate (tra linee modali differenti), tempi di attesa e scarsità delle frequenze, accessibilità alla stazione, ritardi, climatizzazione e riscaldamento, ecc. Ostacoli di natura psicologica, legata alla riluttanza del viaggiatore: sicurezza di furti e rapine (insufficienza del personale durante il viaggio), igiene del veicolo, cura dell'ambiente delle fermate, ecc. In ultimo ostacoli di natura gestionale: scarsità di informazioni (orari e tratte), disarticolazione tra linee modali differenti, costo dei biglietti e abbonamenti, ecc. 4.1 La prospettiva del trasporto pubblico locale: cooperazione, sostenibilità, democrazia Fatto questo excursus, possiamo formulare uno sguardo d'interventi generali sul tema, pensando la mobilità in tutta la sua capacità di compenetrazione nel sistema Paese, smarcando uno sguardo esclusivamente legato alla riduzione delle tariffe o alla sostenibilità ambientale, ma una idea di ripensamento dei trasporti che tengano conto della mobilità come diritto e bene dell'intera collettività. Strumento di soddisfacimento di un bisogno ma anche oggetto dello sguardo democratico, nella globalità del suo senso e del suo funzionamento. 1) investimenti in trasporto su ferro e su gomma. Sono necessari interventi strutturali e permanenti sul Tpl, così da sostenere gli attuali contratti di servizio e aumentare la capacità di offerta (persone*km). 2) gestione cooperata e democratica del TPL. É necessario ripensare l'indirizzo avuto fino a questi anni sulla gestione del trasporto pubblico locale. Gli interventi legislativi hanno prodotto una proliferazione delle aziende di trasporto, producendo sovrapposizioni di offerta, moltiplicazioni dei cda, privatizzazioni 15. In questo panorama va da un lato creato una azienda regionale del trasporto ferroviario, organizzatrice e pianificatrice del trasporto, dall'altro la possibilità di istituire una Comunità dei trasporti. Esempi interessanti sui quali riflettere sono costituiti dalle Comunità dei trasporti presenti in alcuni Paesi europei. Porsi in tale prospettiva significa costituire organizzazioni capaci di unire enti interessati (Regioni, Province, Comuni, ecc.), aziende (pubbliche e private) ed 14 La somma delle percentuali tra i diversi mezzi non è pari al 100% poiché l'indagine Censis permetteva più risposte possibili (combinazione di mezzi) 15 Vedere l'articolo Dal modello “tutto auto” verso un sistema di mobilità sostenibile. I difficili numeri di una necessaria riconversione. Anna Donati.
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utenti, in un sistema di coordinamento finalizzato alla integrazione modale, tariffaria e gestionale delle reti di trasporto. In questo senso il modello apre la strada alla cooperazione tra aziende ed enti e la partecipazione (e controllo) dei cittadini alla pianificazione sistematica del servizio e degli investimenti. In questo contesto andrebbe limitata e regolamentata la remunerazione del capitale investito, prevedendo eventuali forme di socializzazione e reinvestimento dello stesso. 3) Ripensare il settore auto. Riconversione della produzione di auto in favore di mezzi di trasporto collettivi, affiancato da investimenti in ricerca su modelli di trasporto sostenibili16.
16 Vedere l'articolo Dal modello “tutto auto” verso un sistema di mobilità sostenibile. I difficili numeri di una necessaria riconversione. Anna Donati.
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