Opłaty za korzystanie z przystanków. Czy równość oznacza dyskryminację?

Opłaty za korzystanie z przystanków

Czy równość oznacza dyskryminację?

System różnicowania stawek za korzystanie z przystanków w środowisku przewoźników budzi sporo kontrowersji, a samorządom przysparza problemów w warstwie interpretacji przepisów. Czy jest szansa na rozwiązanie zadowalające wszystkie strony?

W wyroku z 17 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 2489/13) Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uznał, że opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych powinny być różne, zależnie od wielkości korzystających z nich pojazdów. Innymi słowy, uchwalane do tej pory stawki opłat w wersji „równej dla wszystkich" skład orzekający uznał za dyskryminujące dla przewoźników dysponujących mniejszym taborem. Można się zastanawiać, czy rzeczywiście w tym wypadku istnieje uzasadnienie różnicowania stawek opłat za korzystanie z nich i czy powinno się to odbywać wg kryterium jego wielkości i pojemności.

Przegląd Komunalny nr 6/2015

Zgodnie z art. 16 ust. 4 Ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (u.p.t.z.), za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka ustalana jest w uchwale podjętej przez właściwy jej organ, z uwzględnieniem, co ważne, niedyskryminujących zasad. Z kolei w myśl art. 16 ust. 5 pkt. l i 2 tej ustawy opłaty nie mogą być większe niż 5 groszy za zatrzymanie się na przystanku oraz l zł za postój na dworcu.

W oparciu o omawiane przepisy samorządy

do tej pory uchwalały zwykle stawki w maksymalnej wysokości. Jednocześnie wymóg niedyskryminujących zasad realizowany był przez ustalenie takiej samej opłaty dla wszystkich operatorów oraz przewoźników w transporcie drogowym na danym terenie. Takie rozumienie przepisu spowodowane było odniesieniem sformułowania mówiącego o równych zasadach do statusu operatora lub przewoźnika. Przez zrównanie wysokości opłat, zarówno dla operatorów publicznego transportu zbiorowego (czyli tych zajmujących się komunikacją drogową o charakterze użyteczności publicznej w oparciu o umowę zawartą z organizatorem, tzn. samorządem), jak i przewoźników realizowano postulat niedyskryminacji.

Skarga i jej uzasadnienie Przed NSA zaskarżona została uchwała Rady Miejskiej w Łodzi odnośnie ustalenia opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest miasto Łódź. Zarówno uchwała, jak i de facto wszystkie inne w tej sprawie dotychczas procedowane, posiadały określoną tylko jedną stawkę za zatrzymanie się na przystanku. Skarżący zarzucili jej niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i wprowadzenie opłaty o dyskryminującym charakterze. W skardze podnoszono, że w uchwale przyjęto jednolitą, maksymalną opłatę, pomimo że art. 16 ust. 4 u.p.t.z. jasno wymaga zastosowania przy ustalaniu jej wysokości niedyskryminujących zasad. Faktem pozostaje, że u.p.t.z. nie precyzuje, w jaki sposób należy interpretować

pojęcie „zasad niedyskryminujących". Powyższe nie oznacza jednak, iż w zakresie ustalenia wysokości stawki za korzystanie z przystanków organ (tzn. rada miasta czy powiatu lub sejmik województwa) ma pełną dowolność w ramach sum określonych w art. 16 ust. 5 u.p.t.z. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali „kierunek" interpretacji art. 16 ust. 4 u.p.t.z., opierając się na uzasadnieniu do projektu ustawy oraz uwagach Urzędu Ochrony Konsumentów i Konkurencji, zgłaszanych w ramach procesu legislacyjnego. Wskazano w nim, jakie kryteria należy uwzględniać, ustalając stawki za korzystanie z przystanków.

Tymczasem zaskarżona uchwała nie opierała się na jakiejkolwiek analizie wskazującej, iż zastosowanie jednolitej wysokości opłat w przypadku wszystkich przewoźników będzie zgodne z niedyskryminującymi zasadami. Skarżący podkreślili także, że w uzasadnieniu projektu tej uchwały nie ma żadnych informacji o rozpatrzeniu przez radę miejską okoliczności uzasadniających uwzględnienie odmiennych sytuacji różnych podmiotów korzystających z przystanków na terenie Łodzi. Odwołując się do uzasadnienia projektu u.p.t.z., wskazali, że przyjęte rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami tej ustawy. Zaakcentowali, że w jej uzasadnieniu wskazano, iż niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak „uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz".

Orzeczenie - duży korzysta „bardziej"?

Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Łodzi, jak i NSA, odwołując się do uzasadnienia projektu u.p.t.z., stwierdziły, iż przy ustalaniu wysokości opłat należy uwzględnić m.in. takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przejazd.

Zagadnienie mówiące o standardzie odnosi się do jego infrastruktury. Należy zwrócić uwagę, czy na terenie postoju znajdują się wiaty, kiosk i ławki oraz czy jest utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych, a także inne udogodnienia. Ważna pozostaje również jego wielkość, która także powinna mieć wpływ na wysokość opłat. Kwestie te powinny zostać uwzględnione podczas ostatecznego ustalania stawek. Innymi słowy, sądy uznały, iż w uchwale, bez racjonalnego uzasadnienia, nie można przyjąć jednej stawki za korzystanie ze wszystkich przystanków zarządzanych przez daną gminę tudzież powiat czy województwo w sytuacji, gdy ich standard jest różny.

Oceniając rodzaj taboru, jaki „korzysta" z przystanku, sądy doszły do wniosku, iż kluczowe jest tu kryterium przeznaczenia opłaty. WSA w Łodzi wskazał, że opłata jest przeznaczana na jego obsługę, a więc na remont, konserwację, odnowienie, przebudowę i rozbudowę m.in. wiat i innych

budynków dla pasażerów. Opłata jest także przeznaczana na utrzymanie czystości.

Celem jej wprowadzenia było doprowadzenie do sytuacji, by wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem, co przed wejściem w życie przepisów u.p.t.z. było problematyczne. Skoro więc kryterium różnicujące korzystanie z postoju dotyczy także utrzymania czystości, można przyjąć, że im większa pojemność pojazdu, tym więcej może korzystać z niego osób, co konsekwentnie przekłada się na eksploatację przez nich przystanków. Oznacza to tym samym więcej śmieci, a także potencjalnie większe ryzyko zniszczenia przystanków.

Zdaniem zarówno WSA w Łodzi, jak i NSA duży i ciężki autobus powoduje także większe niszczenie nawierzchni przystanku niż pojazd zabierający zaledwie kilka czy kilkanaście osób. Ponadto za wiedzę powszechną sądy przyjęły fakt, iż zatrzymanie ciężkiego autobusu na postoju, zwłaszcza w upalne dni, deformuje nawierzchnię przez tworzenie kolein. Zniekształcenie jest o wiele większe niż to spowodowane przez pojazd zabierający jedynie kilkanaście osób. Podsumowując, w pewnym uproszczeniu, WSA w Łodzi a za nim NSA uznały, że duży i ciężki pojazd bardziej „zużywa" przystanek i jego infrastrukturę, a ponadto duży pojazd zabiera (tzn. wsiada i wysiada z niego) większą liczbę pasażerów, co generuje wyższe koszty utrzymania i obsługi w porównaniu z pojazdem zabierającym jedynie kilku lub kilkunastu pasażerów.

W konsekwencji sądy uznały, że ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące wobec tych wykonujących swoje usługi małymi pojazdami.

Muszą oni bowiem partycypować w kosztach utrzymania przystanków w takim samym stopniu jak przewoźnicy organizujący transport „dużymi" pojazdami, mimo że ci ostatni w większym stopniu przyczyniają się do powstania tych kosztów.

Brak uzasadnienia = niekonstytucyjne standardy Powyższe wnioski obu sądów były spowodowane faktycznym brakiem uzasadnienia dla zaskarżonej uchwały. Rada Miasta w Łodzi, przyjmując maksymalne stawki dla wszystkich przewoźników korzystających ze wszystkich przystanków, nie dokonała bowiem w uzasadnieniu odpowiedniej analizy ani standardów każdego z nich, ani sposobu wykorzystania ich przez przewoźników i operatorów. Oznacza to, że nie można wykluczyć, iż w wyniku uprzednio przeprowadzonej analizy rada gminy słusznie stwierdzi, że lokalna specyfika w pełni uzasadnia zastosowanie jednej stawki. Jednakże powody uchwalenia opłaty w takiej, a nie innej wysokości powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu jednoznacznego stanowiska organu stanowiącego. NSA w uzasadnieniu swojego wyroku podkreślił bowiem, że granice

samodzielności działania organów gminy wyznaczają przepisy, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych.

Problemy do rozstrzygnięcia - zmiany uchwał Dokonując analizy przedmiotowego wyroku i mając na uwadze praktykę wykonywania zadań publicznego transportu zbiorowego, należy wskazać, iż jego wdrożenie może prowadzić do swoistych paradoksów. Pomijając kwestię, czy rzeczywiście duży autobus bardziej „korzysta" z przystanku niż jego mniejszy odpowiednik, za kuriozalny z punktu widzenia zarówno zarządzających transportem, jak i przewoźników można uznać argument logiczny prezentowany w opisywanych powyżej wyrokach, iż duży autobus „śmieci" bardziej niż „mały", nie mówiąc już o większej możliwości zdewastowania przystanku przez duży pojazd.

Faktyczny sposób korzystania może być bowiem zależny nie od wielkości pojazdu, ale od liczby przewożonych ludzi. Cóż z tego, iż pojazd może zabrać np. 60 osób, skoro jeździ nim 30, czyli tyle samo co zabieranychjest jego mniejszym odpowiednikiem, w którym po prostu jest tłoczniej.

Tym samym ustalenie wysokości różnych stawek w zależności od wielkości pojazdów może rodzić pewne problemy praktyczne.

Uznając argumentację NSA i WSA w Łodzi, należało będzie we wszystkich uchwałach rad miejskich i powiatów oraz sejmików województw przeprowadzić detaliczne analizy dotyczące: podziału przystanków na kategorie zależne od ich wyposażenia oraz wpływu na koszty jego obsługi przez wjazdy pojazdów o zróżnicowanej wadze, pojemności (liczonej wg miejsc siedzących albo miejsc ogółem) oraz długości.

Mając na względzie powyższe wnioski, z daleko idącą ostrożnością należy odnosić się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA. Przyjęte za pewnik stwierdzenia, iż cięższy autobus bardziej „zużywa" przystanek, a także że większy, tzn. bardziej pojemny, korzysta „bardziej", ponieważ w uproszczeniu zabiera więcej pasażerów, co oznacza więcej śmieci, wydają się być przykładami niepopartymi fachową wiedzą z zakresu transportu zbiorowego. W konsekwencji cała interpretacja „niedyskryminujących zasad" w tym zakresie wydaje się być co najmniej kontrowersyjna. Obecnie powoduje więc ona konieczność zmian i uzasadnienia de facto w większości podjętych w kraju uchwał tego dotyczących.

Marcin Maciocha radca prawny, MDS Kancelaria z Wrocławia

Przegląd Komunalny nr 6/2015