MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL Procuradoria da República no Município de Petrópolis
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 2ª Promotoria de Justiça de Tutela Coletiva - Núcleo Petrópolis
EXCELENTÍSSIMA SENHORA JUÍZA FEDERAL DA 2ª VARA FEDERAL DE PETRÓPOLIS – RIO DE JANEIRO Distribuição por dependência aos autos do proc. nº 2010.51.06.001002-5
O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela Procuradora da República signatária e o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, pela Promotora de Justiça que adiante assina, no exercício de suas atribuições constitucionais e legais previstas nos artigos 127 e 129, incisos II e III, da Constituição da República, artigo 6º, inciso VII, alínea “b”, da Lei Complementar nº 75/93 e artigo 25, inciso IV, alínea “b”, da Lei nº 8.625/93, com fundamento no artigo 196 e ss da Constituição Federal e artigo 1º e seguintes da Lei nº 7.437/85, vem ajuizar a presente AÇÃO CAUTELAR INCIDENTAL em face do MUNICÍPIO DE PETRÓPOLIS, pessoa jurídica de direito público, com sede na Avenida Koeller, nº 260, Centro, Petrópolis-RJ e do SERVIÇO SOCIAL AUTÔNOMO HOSPITAL ALCIDES CARNEIRO, pessoa jurídica de direito privado, com sede na Rua Vigário Corrêa, nº 1345, Corrêas, PetrópolisRJ, CEP 25.270-320, pelos fundamentos de fato e de direito que a seguir passa 1
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a expor. I. Breve Histórico Dos Fatos. O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, do TRABALHO e DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO ajuizaram a Ação Civil Pública em epígrafe visando, dentre outras medidas, à reassunção da gestão do Hospital Municipal Alcides Carneiro - HAC pelo Município de Petrópolis, com o consequente afastamento do SERVIÇO SOCIAL AUTÔNOMO HOSPITAL ALCIDES CARNEIRO - SEHAC, em razão da constatação das seguintes irregularidades na política de terceirização implementada: a) a criação de organização social por Lei Municipal, para gerir o HAC; b) o direcionamento/ingerência da FASE/FOG na direção do SEHAC e, conseqüentemente, do HAC; c) não realização de licitação para escolha da organização social; d) a ausência de prévia consulta ao Conselho de Saúde acerca dos termos de eventual convênio/contrato de cooperação a ser firmado, bem como a respeito da entidade que assumiria a gestão do HAC e, ainda, as conseqüências sobre a condução do sistema de saúde; e) indevido repasse de recursos e bens públicos ao SEHAC, instituição privada; f) gastos de recursos públicos sem processo de licitação; g) cessão de servidores do HAC para que os mesmos pudessem ser contratados como empregados celetistas do SEHAC (sem a realização de concurso e/ou seleção pública), mantidos seus vínculos funcionais de origem, inclusive para fins de remuneração. Como asseverado naquela demanda, a partir da Lei Municipal nº
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6.483, de 14 de novembro de 2007, foi criado o SERVIÇO SOCIAL AUTÔNOMO HOSPITAL ALCIDES CARNEIRO - SEHAC, pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, ao qual foi transferida a gestão da unidade hospitalar Hospital Alcides Carneiro que, por sua vez, restou desvinculado da Fundação Municipal de Saúde de Petrópolis, sendo que, em 07.04.2008, foi celebrado, entre o MUNICÍPIO DE PETRÓPOLIS e o SERVIÇO SOCIAL AUTÔNOMO HOSPITAL ALCIDES CARNEIRO – SEHAC, o Contrato de Gestão Termo nº 22/2008, visando a regulamentar o desenvolvimento de ações e serviços de saúde e ensino no nosocômio em questão. Além das ilicitudes acima elencadas, sustenta-se na demanda de origem que a terceirização levada a efeito pelo Município réu, a pretexto de modernizar e melhorar o serviço de saúde oferecido à população, não resultou na diminuição das denúncias e reclamações acerca da demora e deficiência no atendimento ali prestado. Com efeito, o que se tem verificado, encontrando-se amplamente comprovado na ação principal, é que, na prática, a autonomia na gestão da unidade tem se traduzido, não em melhora no atendimento, mas sim em absoluta INDEPENDÊNCIA da unidade hospitalar com relação à rede do Sistema Único de Saúde - SUS em Petrópolis, situação inadmissível e que produz efeitos nefastos, considerando que o sistema de saúde se constrói a partir de fluxos definidos de assistência, nos quais as unidades de saúde, desde as de atenção primária, até as unidades de atendimento de alta complexidade, funcionam de forma interdependente e com perfis e papéis definidos pelo gestor
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público. Em outras palavras, não se pode admitir no Sistema Único de Saúde, por ser justamente um SISTEMA, regionalizado e hierarquizado, que uma determinada unidade pública, mormente um hospital, se comporte como um ente autônomo em relação aos demais, com poder de decidir quem, como e quando vai atender, sob pena de desmantelar todo o fluxo, expondo a riscos a população. Considerando que tramita, pois, ação civil pública visando a recuperar a unidade de saúde em questão para a gestão municipal e considerando o surgimento de novos fatos que expõem a risco a efetividade do provimento final, eis que tendentes a desarticular a rede de atenção à saúde no município e a causar graves danos à saúde e à vida da população, vem o Ministério Público pleitear o presente provimento de urgência.
II - Dos Fundamentos de Fato e de Direito da Demanda Cautelar.
O Hospital Alcides Carneiro tem o perfil de Hospital Geral, sendo referência de atendimento hospitalar de urgência e emergência para o município de Petrópolis e região.
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Ocorre que, em reunião realizada com representantes do Poder Legislativo Municipal, realizada em 27 de fevereiro de 2013, na sede do Ministério Público Federal em Petrópolis, os autores foram informados da suspensão do atendimento de urgência e emergência no mencionado nosocômio. Diante da gravidade da informação, em 28 de fevereiro de 2013, as presentantes dos Ministérios Públicos signatárias se dirigiram àquela unidade hospitalar, onde constataram a veracidade da notícia, conforme relatório de vistoria que segue em anexo. Entrevistando informalmente o Dr. Lécio Carneiro, Diretor Técnico do HAC, obteve-se a informação de que o atendimento de urgência e emergência havia sido interrompido por determinação do atual Secretário Municipal de Saúde, Dr. André Leonardo de Sá Earp, em janeiro de 2013, diante da necessidade de o hospital absorver o serviço de maternidade de baixa complexidade, até então prestado no hospital Casa da Providência, que viera a encerrar suas atividades. Informou o Dr. Lécio que a referência para urgência e emergência passara a ser a Unidade de Pronto Atendimento – UPA Cascatinha. Em vistoria às instalações do serviço de urgência e emergência constatou-se que as mesmas estavam absolutamente vazias, não tendo sido instalada ali a maternidade, que efetivamente fora alocada em uma das enfermarias do nosocômio, situada em outra ala.
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Tendo se dirigido em seguida à UPA Cascatinha, os autores puderam constatar um aumento no número de atendimentos diários da ordem de cerca de 50%, sem qualquer alteração no número de profissionais da unidade. Cumpre registrar neste passo que as Unidades de Pronto Atendimento não oferecem serviço qualificado como hospitalar, mas de natureza pré-hospitalar, de acordo com a Portaria GM/MS 2.048/2002, do Ministério da Saúde (em anexo), de modo que o fluxo normal de atendimento é o encaminhamento do paciente agudo (ou seja, em situação de urgência ou emergência) da UPA ao Hospital, e nunca o contrário! As Unidades de Pronto Atendimento são estruturas de complexidade intermediária entre as Unidades Básicas de Saúde e as portas de urgência hospitalares, compondo, ou devendo compor, as três, a Rede de Atenção às Urgências e Emergências – RUE, valendo lembrar, como já dito, que a articulação e integração dos diversos serviços e equipamentos de saúde, constituindo redes de saúde, com conectividade entre os diferentes pontos de atenção, é uma das diretrizes do Sistema Único de Saúde. Dispõe o art. 10 da Portaria GM/MS 1.600/2011, do Ministério da Saúde (em anexo): Art. 10. O componente Unidades de Pronto Atendimento (UPA 24h) e o conjunto de serviços de urgência 24 horas está assim constituído: I -a Unidade de Pronto Atendimento (UPA 24 h) é o estabelecimento de saúde de complexidade intermediária entre
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as Unidades Básicas de Saúde/Saúde da Família e a Rede Hospitalar, devendo com estas compor uma rede organizada de atenção às urgências; e II - as Unidades de Pronto Atendimento (UPA 24 h) e o conjunto de Serviços de Urgência 24 Horas não hospitalares devem prestar atendimento resolutivo e qualificado aos pacientes acometidos por quadros agudos ou agudizados de natureza clínica e prestar primeiro atendimento aos casos de natureza cirúrgica ou de trauma, estabilizando os pacientes e realizando a investigação diagnóstica inicial, definindo, em todos os casos, a necessidade ou não, de encaminhamento a serviços hospitalares de maior complexidade. Com efeito, o perfil de atendimento das UPAs é de urgências de clínica médica e pediátrica, mas não cirúrgica ou traumatológica, que são de maior complexidade. Assim, ao receber um paciente com urgência cirúrgica ou traumatológica, seu papel é de unicamente de acolhimento, estabilização e remoção para os hospitais referenciados. Nesse sentido, o Hospital Alcides Carneiro funciona não apenas como principal porta de entrada de urgências e emergências, principalmente dos distritos, dada a distância desses para o centro da cidade, mas ainda, fundamentalmente, como retaguarda para as UPAs e para as Unidades Básicas de Saúde – UBS (postos de saúde), na forma preconizada pela Portaria GM/MS 2.395/11 do Ministério da Saúde (em anexo), que dispõe:
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Art. 3º São objetivos do Componente Hospitalar da Rede Atenção às Urgências: I - organizar a atenção às urgências nos hospitais, de modo que atendam à demanda espontânea e/ou referenciada e funcionem como retaguarda para os outros pontos de atenção às urgências de menor complexidade; II -garantir retaguarda de atendimentos de média e alta complexidade; procedimentos diagnósticos e leitos clínicos, cirúrgicos, de longa permanência e de terapia intensiva para a rede de atenção às urgências; e III - garantir a atenção hospitalar nas linhas de cuidado prioritárias, em articulação com os demais pontos de atenção. Em outras palavras, “o atendimento aos usuários com quadros agudos deve ser prestado por todas as portas de entrada dos serviços de saúde do SUS, possibilitando a resolução integral da demanda ou transferindoa, responsavelmente, para um serviço de maior complexidade, dentro de um sistema hierarquizado e regulado, organizado em redes regionais de atenção às urgências enquanto elos de uma rede de manutenção da vida em níveis crescentes de complexidade e responsabilidade.”1 Em reunião realizada com o Secretário Municipal de Saúde, logo após a vistoria mencionada, em 28 de fevereiro de 2013, este informou que, na 1
Portaria GM/MS 1.600/11. 8
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verdade, o atendimento de urgência e emergência do HAC já estava sem funcionamento desde os últimos meses do ano anterior, sob a justificativa de falta de repasse de verbas do Município ao SEHAC. De acordo com o Secretário, diante da necessidade de transferir o serviço de maternidade para aquela unidade de saúde e considerando que os custos da unidade de urgência e emergência, apenas com pessoal, era de mais de quatrocentos mil reais, determinou o encerramento do serviço. Ora, não fosse ilegal, não poderia ser mais temerária decisão tomada pela municipalidade. Ilegal porque, a uma, espanca e subverte a Rede de Atenção às Urgências, estabelecida pela Portaria GM/MS 1.600/11, deixando descoberta boa parte dos usuários do SUS que apresentem quadros agudos, como já explicitado acima. A duas porque, ao deixar parcela da população potencialmente sem atendimento adequado de urgência e emergência, viola o preceito constitucional que impõe ao Estado o dever de prestar integralmente atendimento de saúde à população. A três porque o redirecionamento dos pacientes agudos para a UPA despreza o perfil legal e operacional dessa unidade de saúde. Finalmente, mas não menos importante, porque o Contrato de
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Gestão firmado entre os demandados expressamente impõe ao SEHAC o dever de manter no HAC atendimento de urgência e emergência. Não é outra a previsão do Anexo Técnico I, que trata das atividades e serviços a serem prestados pelo SEHAC: “I – CARACTERÍSTICAS DOS SERVIÇOS ASSISTENCIAIS
O CONTRATADO atenderá com seus recursos humanos e técnicos aos usuários do SUS – Sistema Único de Saúde, oeferecendo, segundo o grau de complexidade de sua assistência e sua capacidade operacional, os serviços de saúde que se enquadrem nas modalidades abaixo descritas: •
Assistência Hospitalar
•
Atendimento de Urgências Hospitalares
•
Atendimento Ambulatorial
•
Serviços de Apoio Terapêutico e de Diagnósticos
•
Programas Especiais
(…) I.B – ATENDIMENTO A URGÊNCIAS HOSPITALARES Serão considerados atendimentos de urgência aqueles não programados que sejam dispensados pelo Serviço de Urgência e Emergência do Hospital a pessoas que procurem tal atendimento, seja de forma espontânea ou encaminhada de forma referenciada, de acordo com a programação pactuada” A decisão é, ainda, temerária, por todos os motivos já expostos, sintetizados no risco real de agravos à saúde e de morte aos usuários do SUS, 10
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custando a crer ao Ministério Público que tenha sido tomada e executada por médicos. Ao fechar as portas do HAC à demanda espontânea de urgência e emergência, os demandados estão negando atendimento vital à população, gerando risco de morte aos pacientes que ali se apresentem em estado mais grave ou, ainda, àqueles que se dirijam à UPA e não encontrem o atendimento eficaz, vez que não é papel dessa unidade atender pacientes graves. Vale acrescentar que a irresponsabilidade é tanta que nenhum plano de contingência foi elaborado, não tendo sido feito nenhum estudo prévio dos impactos que a medida teria na atenção à saúde da população e nem tampouco redesenhada a rede de forma a manter o atendimento adequado. De ver-se assim que o Município não apenas não tomou qualquer medida para coibir a suspensão ilegal do serviço de urgência e emergência feita sponte propria pelo SEHAC, como a chancelou e, ainda mais grave, cientificado pelo Ministério Público do absurdo, da temeridade e da ilicitude da medida, nada fez para restabelecê-lo. Paliativamente, após recomendação do Ministério Público, informa o SEHAC que foi montada uma sala de estabilização dos pacientes agudos (cópia de Ata de reunião em anexo). Ocorre que não houve qualquer
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preocupação em realizar um acolhimento dos pacientes, com classificação de risco, na forma preconizada pelo Ministério da Saúde, o que demonstra, na melhor das hipóteses, o amadorismo dos atuais gestores do HAC. Salta aos olhos o que está por detrás de todo esse cenário desolador: o interesse do SEHAC de que o hospital passe a funcionar “de porta fechada”, como se diz no jargão de saúde. Em outras palavras, é interesse da instituição receber pacientes apenas de forma referenciada (por transferência ou para cirurgias eletivas previamente agendadas), cessando a demanda espontânea e seus consequentes custos, a exemplo do que desejou e obteve o Hospital Santa Tereza e tantos outros. Tal atitude reforça a tese ministerial desposada na demanda de origem: é inadmissível a gestão privada de um hospital público. Até o mais simplório dos homens é capaz de compreender sem qualquer dificuldade que, nessas circunstâncias, o interesse coletivo jamais preponderará.
III - Do Fumus Boni Iuris: Estabelece a Constituição da República que a saúde é direito de todos e dever do Estado e que deve ser garantida de forma universal, equânime, gratuita e integral. A Portaria GM/MS 2.048/02, do Ministério da Saúde, esclarece
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que: “A implantação de redes regionalizadas e hierarquizadas de atendimento, além de permitir uma melhor organização da assistência, articular os serviços, definir fluxos e referências resolutivas é elemento indispensável para que se promova a universalidade do acesso, a eqüidade na alocação de recursos e a integralidade na atenção prestada. Assim, torna-se imperativo estruturar as Redes de Urgência e Emergência de forma a envolver toda a rede assistencial, desde a préhospitalar, (unidades básicas de saúde, programa de saúde da família (PSF), ambulatórios especializados, serviços de diagnóstico e terapias, unidades não hospitalares), serviços de atendimento pré-hospitalar móvel (SAMU, Resgate, ambulâncias do setor privado, etc.), até a rede hospitalar de alta complexidade, capacitando e responsabilizando cada um destes componentes da rede assistencial pela atenção a uma determinada parcela da demanda de urgência, respeitados os limites de sua complexidade e capacidade de resolução. Estes diferentes níveis de atenção devem relacionar-se de forma complementar por meio de mecanismos organizados e regulados de referência e contra referência, sendo de fundamental importância que cada serviço se reconheça como parte integrante deste Sistema, acolhendo e atendendo adequadamente a parcela da demanda que lhe
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acorre e se responsabilizando pelo encaminhamento desta clientela quando a unidade não tiver os recursos necessários a tal atendimento.” Nesse sentido, conforme já suficientemente alinhavado acima, é dever do Município garantir o atendimento hospitalar de urgência e emergência a sua população e dever da unidade de saúde à qual se atribuiu tal atendimento mantê-lo, de forma ininterrupta e adequada, de forma a se atender aos comandos constitucionais e às portarias do Ministério da Saúde. Em outras palavras, compete ao Hospital Alcides Carneiro, e não à UPA, prestar o atendimento em comento, conforme previsão legal e contratual (estabelecida no Contrato de Gestão), do que decorre o fumus boni iuris.
IV - Do Periculum in Mora:
O periculum in mora encontra-se suficientemente alinhavado acima e se expressa no risco de danos à saúde e à vida da população diante da cessação do atendimento hospitalar de urgência e emergência no Hospital Alcides Carneiro e consequente redirecionamento dos pacientes à UPA, assim como do risco de, ao desmantelar toda a Rede de Atenção às Urgências, tornar inefetivo o provimento final da demanda principal, valendo ressaltar que a
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devolução do HAC à gestão municipal deve se dar com a integralidade dos serviços ali prestados.
V - Dos Pedidos: Ante todo o exposto, requerem o Ministério Público Federal e do Estado do Rio de Janeiro seja deferida medida liminar, inaudita altera pars, determinando aos demandados o imediato restabelecimento do serviço de urgência e emergência no Hospital Alcides Carneiro, observando-se integralmente os requisitos das Portarias do Ministério da Saúde pertinentes (GM/MS 2.048/02, 1.600/11 e 2.365/11). Em sede principal, requerem a confirmação da medida. Ademais, requer o MINISTÉRIO PÚBLICO: 1. a citação dos réus, para, querendo, apresentarem resposta, sob pena de revelia e confissão; 2. a condenação dos réus ao pagamento de multa cominatória diária, em valor não inferior a R$ 5.000,00 (cinco mil reais), por eventual descumprimento da decisão liminar e da sentença transitada em julgado. 3. a condenação dos réus ao pagamento das custas, eventuais
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honorários periciais e demais despesas processuais; 4. a intimação da UNIÃO para que tome ciência da presente demanda; 5. a intimação pessoal do MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL como de praxe, e do MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL, por intermédio da Promotora de Justiça em atuação junto a 2ª Promotoria de Justiça de Tutela Coletiva – Núcleo Petrópolis, com endereço na Rua Marechal Deodoro, 88, 3o andar, Centro, Petrópolis. Requer, desde logo, a produção de todos os meios de prova admitidos, em especial juntada de documentos e oitiva de testemunhas. Atribui-se à causa o valor de R$ 500.000,00, ante o conteúdo inestimável da lide. Petrópolis, 08 de março de 2013.
VANESSA SEGUEZZI PROCURADORA DA REPÚBLICA
VANESSA KATZ PROMOTORA DE JUSTIÇA
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