Foro Académico: La Ingeniería y el TLC
Los puertos públicos colombianos ante los retos del TLC José A. Barbero Bogotá, 2 de Noviembre de 2006
0
Contenido de la presentación
Relevancia y situación actual de los puertos de Colombia Las causas del relativo estancamiento del sector Mirando hacia adelante: desafíos que vienen, y qué tipo de acciones se precisan para enfrentarlos
El propósito de esta presentación es didáctico, dirigido a los estudiantes de ingeniería El contenido se apoya en estudios del BM y cuadros y datos de CEPAL (Ricardo Sánchez)
1
Los principales flujos del comercio exterior del país vinculan sus centros de producción y consumo con los puertos Dos productos (carbón mineral y combustibles) dan cuenta del 75% del volumen del comercio exterior, pero sólo el 18% del valor
COSTA ATLANTICA SANTA MARTA BARRANQUILLA CARTAGENA
Excluyéndolos, el 81% del valor del comercio se moviliza en contenedores; y el resto básicamente son graneles secos
409 1268
COSTA PACIFICO
303 2052 MEDELLIN 121 841 160 6
77 129 BOGOTA
BUENAVENTURA
CALI 176 9 145
1866
Cinco ciudades y su área de influencia concentran más del 80% del comercio exterior, en volumen y valor Existe una red de infraestructura “dedicada” y otra “pública” Dos tercios del comercio – medido por su valor – tienen origen o destino en puertos de vertiente Atlántica Las exportaciones de mayor valor medio salen del centro del país 2
La mayor parte del comercio exterior Colombiano utiliza los puertos como entrada o salida: En el año 2004 movilizaron 92 millones de tn:
NICARAGUA
La actividad portuaria de Colombia – principal pivote del comercio exterior – se concentra en 4 puertos públicos y 6 terminales privados PROVIDENCIA SAN ANDRES
PUERTO BOLIVAR
SANTA MARTA BARRANQUILLA CARTAGENA
COSTA RICA
TOLU PÁNAMA
TURBO VENEZUEL A
– 24% a través de cuatro puertos públicos – 60% por 6 terminales privadas especializadas en carbón e hidrocarburos – 16% restante en alrededor de 60 instalaciones menores, públicas y privadas
BUENAVENTURA
COLOMBIA TUMACO
ECUADOR
BRASIL
PERU
3
Colombia tiene una posición marítima privilegiada, y algunos factores que imponen mayores dificultades para la eficiente movilización de las cargas Buen posicionamiento respecto a rutas navieras, bi-oceánico Los mayores centros de producción y consumo están a una distancia de las costas que es tres veces la de los principales competidores La geografía impone altos costos de operación Los costos logísticos sobre ventas son más del doble que en las economías desarrolladas Las empresas pequeñas tiene costos logísticos tres veces mayores que las empresas grandes 4
Las reformas de 1991 dieron origen al actual modelo de organización portuaria, que modificó sustancialmente la gestión de los puertos públicos de uso público Antes de 1991, puertos públicos concentrados en una empresa pública (Colpuertos). La reforma de 1991, que se estableció mediante la Ley 1º, dio origen a las Sociedades Portuarias Regionales. Los motivos e impactos de la reforma son temas ampliamente estudiado Se produjeron mejoras inmediatas en la productividad y calidad de servicio – De 284 a 365 días, y de 16 a 24 horas de atención – Esperas de buques, de 10 días hasta pocas horas – Movimiento de contenedores: de 16 a 25 por hora
En esos años hubo numerosas reformas en Latino América, en un mismo sentido – México, Chile, Argentina, Uruguay
5
Tras 12 años, la situación actual no es ni muy buena ni muy mala, a mitad camino entre otras reformas exitosas de la región y los puertos que mantuvieron su esquema tradicional A nivel agregado (percepciones empresarias, para todos los puertos): – Colombia figura en el puesto 58 en competitividad general en un ranking de 117 países, y en el puesto 85 en cuanto a infraestructura portuaria
Indicadores de productividad (mediciones objetivas, discriminadas por puerto y tipo de carga) – Dificultades para aplicarlos y hacer comparaciones (transbordos vs. comercio nacional, uso mixto de muelles, tipo de buque a atender, volumen de las operaciones, etc.) – Reflejan productividad o eficiencia, no costos logísticos
Percepción de los usuarios: encuestas y estudios de cadenas productivas de 2004 (REDI) y 2005 los citan en forma recurrente – Especialmente en Buenaventura; – Poca eficiencia, gran margen para mejoras, poca competencia y abusos tarifarios, alta siniestralidad – Persiste la cultura de Colpuertos?
6
Ante la percepción de este relativo estancamiento, la pregunta a formularse es cuáles pueden ser sus causas La percepción general es que los puertos de Colombia – con la excepción de Cartagena – se están quedando estancados – Por la eficiencia operativa y la calidad del servicio (vinculada con la capacidad) – Porque se limitan a servicios portuarios básicos
Simultáneamente, hay numerosos proyectos en la región – Nuevas terminales en Panamá (Farfán), Perú (El Callao), Ecuador (Manta) – Poco interés de las navieras y operadores portuarios internacionales en Colombia?
Cuáles pueden ser las causas? Se revisarán tres posibles factores: – Cambios que ocurrieron en el mercado de servicios navieros y portuarios – El diseño mismo de las reformas de 1991 – La implementación de la reforma, particularmente en la organización que se dio el Estado para acompañarla
7
Relevancia y situaciĂłn actual de los puertos de Colombia
Las causas del relativo estancamiento del sector
Mirando hacia adelante: desafĂos que vienen, y quĂŠ tipo de acciones se precisan para enfrentarlos
8
En los últimos años ha habido modificaciones importantes en el mercado de servicios portuarios y navieros El proceso de contenerización, que se completó luego de la reforma – El contenedor impone requerimientos diferentes en cuanto a layout portuario, equipamiento y organización operativa, controles aduaneros. Desafía el modelo de gestión portuaria
Las estrategias de las firmas navieras y portuarias – Reconfiguración de rutas bajo diseño hub and spoke, con trasbordo de contenedores – Concentración en las firmas navieras – Crecimiento de operadores portuarios mundiales y concentración – Incremento en las dimensiones de los buques portacontenedores En Sudamérica (Pac-Atl): 2300/2440 TEUs en 1990, 4500/5500 TEUs en 2005
Mayores requerimientos de servicios logísticos de las cadenas de abastecimiento – Cambio en los criterios de organizar los movimientos físicos: irrupción la logística – El Just-in-time y su presión sobre la calidad de los servicios – Necesidad de precisión, tecnología de información y comunicaciones
9
Tasas de crecimiento del movimiento portuario de contenedores 18 16
Growth (%)
14 12 10
World South America
8 6 4 2 0 1998 1999
2000 2001 2002
2003 2004
Year
10
Crecimiento de las dimensiones de los buques portacontenedores 6000 5500 5000 4500
East Coast
West Coast 4000 3500 3000 2500
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
2000
Fuente: CEPAL 11
Presencia de operadores internacionales en la regi贸n
Wilson
Fuente: CEPAL 12
El modelo adoptado en Colombia representa una situación intermedia entre los esquema Landlord y Toolport
Tipo Tipo de de puerto puerto
Infraestructura Infraestructura Superestructura Superestructura
Personal Personal de de estiba estiba
Otras Otras funciones funciones
Puerto Puerto de de servicio servicio público público
PUBLICO PUBLICO
PUBLICO PUBLICO
PUBLICO PUBLICO
Generalmente Generalmente público público
Tool Tool port port
PUBLICO PUBLICO
PUBLICO PUBLICO
PRIVADO PRIVADO
Generalmente Generalmente público público
Landlord Landlord Port Port
PUBLICO PUBLICO
PRIVADO PRIVADO
PRIVADO PRIVADO
Generalmente Generalmente privado privado
Puerto Puerto de de servicio privado servicio privado
PRIVADO PRIVADO
PRIVADO PRIVADO
PRIVADO PRIVADO
Generalmente Generalmente privado privado
13
Aún cuando no existe una sola “receta” de buen desempeño, la mayor parte de las reformas exitosas de la región se apoyaron en el modelo Lanlord Puertos
TEUs 2004
Organización
Pórticos
Mercado principal
Santos, Brasil
1,880,000
Landlord
si
ECSA
San Juan, Puerto Rico
1,626,000
Landlord
si
Caribe y transb.
Colón (Colón Container, Colón Port, MIT), Panamá
1,473,159
Landlord
si
Caribe y transb.
Kingston, Jamaica
1,356,034
Landlord
si
Caribe y transb.
Freeport, Bahamas
1,184,800
Landlord
si
Caribe y transb.
Buenos Aires (all terminals), Argentina
1,138,503
Landlord
si
Cuenca del RdlP
Manzanillo, Mexico
830,779
Landlord
si
Pacífico norte
Callao, Peru
727,840
Toolport
no
WCSA
Limón-Moin, Costa Rica
667,344
Toolport
si
CA
San Antonio, Chile
639,762
Landlord
si
WCSA
Puerto Cabello, Venezuela
598,000
Landlord
si
Caribe y NCSA
Veracruz, Mexico
591,736
Landlord
si
Golfo de Mexico
Río Grande, Brasil
588,983
Landlord
si
ECSA y Cuenca RdlP
Itajai, Brasil
564,012
Landlord
si
ECSA
Guayaquil, Ecuador
516,557
Toolport
no
WCSA
Balboa, Panamá
465,091
Landlord
si
Americas
Montevideo, Uruguay
423,343
Landlord
si
Cuenca del RdlP
Valparaíso, Chile
388,353
Landlord
si
WCSA
Paranaguá, Brasil
379,068
Landlord
si
Fuente: CEPAL
ECSA 14
Tras 12 años de las reformas, el modelo adoptado en 1991 hoy muestra algunas debilidades Falta de exigencia de estándares de servicio – Requerimientos básicamente de inversión
Esquema de operadores múltiples – Esquema de competencia más adecuado a las cargas particionadas que a los contenedores
Participación activa de los dadores de carga en el Gobierno de los puertos públicos – Probablemente inevitable, pero puede ser contraproducente en la gestión
Definición de la contraprestación – Como suma fija, sin incentivos, reducida para la dimensión del negocio
Cláusulas de reversión – Condicionan la inversión privada
Ausencia de normas sobre aspectos de seguridad y medio ambiente – Cada vez más relevantes en el quehacer portuario
Cada tema contiene aspectos jurídicos, técnicos y económico-financieros propios de la regulación de servicios públicos brindados el sector privado, campo que ha avanzado notablemente en los últimos años 15
La organización del Estado para atender al sector portuario presenta debilidades importantes, y seguramente ha contribuido a reducir el impacto de la reforma Alta importancia de los puertos en el discurso, pero bajo nivel de atención y de recursos – Sólo existe un Grupo Interno de Asuntos Portuarios (no una Dirección General)
Poca estabilidad: cambios en la organización – De 5 organismos participantes según la reforma original, se pasó a 12 en 2005
Debilitamiento de las funciones de supervisión – Ninguna oficina del Ministerio de Transporte está ubicada en las áreas portuarias
Reducción de las especialización La debilidad en la organización del sector público puede haber conspirado contra el éxito del modelo original Otra área de responsabilidad pública: la inspección de cargas (facilitación comercial) 16
Relevancia y situación actual de los puertos …
Las causas de los problemas
Mirando hacia adelante: los desafíos que vienen, y qué tipo de acciones se precisan para enfrentarlos
17
El crecimiento esperado en el comercio exterior va a imponer una mayor presión sobre la infraestructura y los servicios logísticos que la utilizan Las proyecciones prevén un crecimiento de los volúmenes del comercio exterior a tasas elevadas, más altos en la importación que en la exportación. En el año 2010 los volúmenes de comercio exterior impondrán grandes retos a los servicios logísticos y a la infraestructura en la que estos operan
Un modelo simplificado de la red de transporte ha permitido proyectar los flujos del comercio exterior al año 2010 18
Un reciente documento del Gobierno establece los lineamientos de política portuaria para los próximos años Un reciente Documento CONPES (Marzo de 2005) establece la política del Gobierno para mejorar la competitividad del sector portuario – El documento incorpora criterios relevantes. Por ejemplo, Estándares de desempeño como metas Revisión de la organización institucional Énfasis en los problemas ciudad – puerto
Avanza en numerosas definiciones conceptuales, que están siendo profundizadas por el Gobierno Visión: Tener un sistema portuario moderno, que articule las cadenas de abastecimiento globales y nacionales, con estándares de servicio y precios competitivos frente a los de otras economías regionales, y que aproveche las oportunidades de generar actividades de valor agregado. Igualmente, propiciar el desarrollo social en las áreas de influencia portuaria.
19
El CONPES 3342 establece una estrategia para la costa Atlántica y otra para la costa Pacífica En la Costa Atlántica, el sistema portuario diversificado puede atender las demandas y operar en competencia: – Propiciar la competencia entre puertos y terminales – Completar accesos a Santa Marta (FC, via alterna), expandir marginalmente el puerto, ZAL – Resolver dragado en Barranquilla y Cartagena – Propiciar la certificación de los procesos en las terminales portuarias – Propiciar inversión en terminales privadas de uso público en la zona portuaria de Barranquilla
En la Costa Pacífica, a corto plazo: – Mejorar nivel de servicio – Facilitar la expansión marginal de Buenaventura – Desarrollar ZAL y antepuerto – Profundizar acceso gradualmente – Resolver acceso terrestre
A mediano plazo, las restricciones de capacidad y la necesidad de mayor competencia requerirán el desarrollo de un nuevo puerto. – Expandir sustancialmente la capacidad mediante un puerto complementario – Establecer competencia en los servicios portuarios
– Mitigar problemas sociales en Buenaventura 20
Las principales acciones a llevar a cabo para implementar esta estrategia se centran en ampliar y mejorar las terminales y sus accesos, y en profundos cambios institucionales El desempeño de las terminales Los accesos terrestres y marítimos La organización institucional y el desempeño del sector público Estas acciones requieren inversión pública y privada. La primera debe obedecer a una cuidadosa planificación. La segunda es el resultado de marcos regulatorios adecuados. Y el desempeño final del sector requiere en forma ineludible de un Estado con capacidad de establecer políticas y supervisarlo.
21
Las terminales: su futuro desempeño dependerá en buena medida de ajustes en el esquema contractual Ello implica redefinir el esquema actual – superando algunas debilidades que ha mostrado – y eso requiere diversas decisiones, bastante complejas, de política regulatoria para el sector Los contratos de las SPRs (salvo Cartagena) terminan en aproximadamente seis años: se presenta el dilema de renegociarlos rápido o esperar a que terminen – En caso de apurar: rápida dinamización (si las SPRs responden), mejora en la competitividad, mejor posicionamiento estratégico, incremento de recursos fiscales. Pero: pueden cometerse errores, ya que los cambios a realizar en el esquema contractual no serían menores y precisan análisis y consensos – Ventajas de esperar: se pueden definir y consensuar los cambios, y acompañarlos de una reforma institucional profunda. Pero pueden pagarse costos muy altos en materia de competitividad, y perder posicionamiento estratégico (otros puertos de la región mejorarán en ese lapso
Los puertos privados tienen y tendrán un rol fundamental en el comercio exterior de Colombia – Las mayores regulaciones estatales deberían ser de orden ambiental, más que de orden fiscal
22
Los accesos náuticos y terrestres han sido hasta ahora reservados al sector público; su planificación debe coordinarse con el desarrollo portuario Los accesos náuticos constituyen una de las restricciones principales – Se han creado fondos específicos (provenientes de las contraprestaciones) – Los recursos pueden aumentar ante un rediseño de las contraprestaciones – El Estado no ha mostrado tener las respuestas ágiles que el sector precisa – Se podría cobrar por el uso de los accesos, como es común en el mundo – Deben también fijarse criterios para definir el uso de los recursos
Los accesos carreteros dependen de las planificación general de las inversiones pública – En el Pacífico constituyen una limitación tan severa como la de la terminal portuaria
Los problemas de ciudad-puerto – Por las numerosas interferencias en la actividad urbana y la portuaria – Por el potencial de los puertos como disparadores del desarrollo económico local
23
El fortalecimiento del Estado para atender al sector portuario constituye una condición indispensable, cualesquiera sea el modelo de gestión que se impulse El fortalecimiento es necesario tanto en los aspectos estratégicos y el seguimiento general del sector, como en las funciones de supervisión del día a día. – Estos cambios deben medirse cuidadosamente, ya que ha habido varios a partir del año 2000.
En el manejo estratégico: un Consejo Portuario Nacional debería incluir a diversas áreas de Gobierno, particularmente a las responsables de la política del comercio exterior – con las perspectiva de los usuarios, no sólo de quienes brindan los servicios
Se debería analizar seriamente la posibilidad de avanzar hacia el modelo Lanlord – Ello implica ir separando las funciones de administración de las de operación – Y cambiar las condiciones para la competencia, centrándola en la competencia entre terminales – Ese cambio debería ser un proceso, con sus tiempos y etapas intermedias
En el corto plazo deberían fortalecerse las funciones de supervisión y la administración de los recursos del sector
24
Fin de la presentaci贸n Muchas gracias! jbarbero@worldbank.org
25