Slavomir C. Miljević SLAVOMIR C. MILJEVIĆ Pula s.c.miljevic@inet.hr
NOVA PRAVNA REGULATIVA JAMAC VIŠEG STUPNJA SIGURNOSTI HRANE – DA ILI NE ? Stručni rad/Professional paper Sažetak Ulaskom Hrvatske u zajednicu europskih država bilo je za očekivati da će se i kriteriji na području sigurnosti hrane pooštriti. I doista, nešto slično se i dogodilo. Umjesto jedinstvenog zakona o hrani dobili smo nedavno dva. Zakon o hrani i Zakon o higijeni hrane i mikrobiološkim kriterijima hrane (NN 81/2013) s novim podjelama ovlasti i strukturom u prvi mah čine se dobrim i odgovarajućim uratkom. Zakon o hrani sa svojim novim težištima – područjem upravljanja rizicima i osnovnim načelima predostrožnosti i transparentnosti – i s taksativnim nabrajanjem kriterija kojima se određuje hrana štetna (10 kriterija) i hrana neprikladna (13 kriterija) za zdravlje ljudi, čini se da ovu materiju konačno uređuje na način koji zadovoljava zahtjeve svakodnevne prakse. Nasuprot njemu, Zakon o higijeni hrane i mikrobiološkim kriterijima koji, osim što je u sebi zadržao kompletno područje HACCP, na prvi pogled kao i njegov prethodnik odjekuje istim tonovima. Imajući u vidu da subjekti poslovanja s hranom (SPH) i dalje ostaju prvo adresirani i neposredno odgovorni za sve što se na njihovom području ovlaštenja događa, konačno se čini kako je sve na svojemu mjestu. No, da li je to uistinu tako!?
Ključne riječi: Zakon o hrani, Zakon o higijeni hrane i mikrobiološkim kriterijima hrane, HACCP, subjekti poslovanja hranom 1. UVOD Novi Zakon o hrani, s kraja prošle godine, kao što je bilo i za očekivati, ponudio je nekoliko novina. Sa svojim novim opće-konstitutivnim težištem, u kojemu glavnu ulogu imaju područja upravljanja rizicima i osnovna načela predostrožnosti i transparentnosti - ali i s taksativnim nabrajanjem kriterija kojima se određuje hrana štetna (10 kriterija) i hrana neprikladna (13 kriterija) za zdravlje ljudi - ovu materiju konačno uredio na način koji zadovoljava zahtjeve modernog pristupa ovoj problematici. Na drugoj strani, donijet u isto vrijeme, Zakon o higijeni hrane i mikrobiološkim kriterijima u sebi je, kao „lex specialis“, zadržao kompletno područje HACCP, zbog čega na prvi pogled kao i njegov prethodnik odjekuje istim tonovima. Imajući u vidu da subjekti poslovanja s hranom (SPH) i dalje ostaju prvo adresirani i neposredno odgovorni za sve što se na njihovom području ovlaštenja događa, konačno se čini kako je sve na svojemu mjestu. No, da li je to uistinu tako!? Počevši od same strukture ove materije od nespornog značaja za sigurnost i zdravlje ljudi; nastavljajući njenu inkorporaciju u pripadajuće dijelove nacionalnog zakonodavstva; pa konačno stižući do pitanja njene praktične primjene, bez posebnog truda i visoke razine specijalističkih znanja, moguće je na prvi pogled uočiti određeni broj nedosljednosti i
14. HRVATSKA KONFERENCIJA O KVALITETI I 5. ZNANSTVENI SKUP HRVATSKOG DRUŠTVA ZA KVALITETU Baška, otok KRK, 15. – 17. svibnja 2014. g.
- 226 -
Slavomir C. Miljević nesukladnosti. Bez obzira što se ne radi o velikom broju njih, čime se i kvaliteta preostalog dijela materije ne dovodi u pitanje, njihov položaj u ponuđenoj strukturi i latentna mogućnost da u praksi dovedu u pitanje cjelinu sigurnosnog sustava, sve je samo ne nerealna. 2. STRUKTURNI PROMAŠAJI Već u samom početku Zakona o hrani, uvodi se blok od nekoliko odredbi Europske zajednice koje se neposredno primjenjuju!? Na prvi pogled ništa nelogično ili zabrinjavajuće. Staro je nomotehničko pravilo da se odgovarajućim odlukama zakonodavnih nacionalnih tijela mogu kao svoje prihvaćati i odredbe nadnacionalnih organizacija ili međunarodnih ugovora i konvencija. One se tada, jednostavno prevedu i usklade s pravopisnim pravilima vlastite sredine, nakon čega započinje njihova primjena kao nacionalnog propisa ili pravila. No, već prvi pogled na dvije najčešće spominjane (Uredba /EZ/ 178-2002 Europskog parlamenta i Vijeća – o utvrđivanju općih načela i uvjeta zakona o hrani, osnivanju Europske agencije za sigurnost hrane, te utvrđivanje postupaka u području sigurnosti hrane, i Uredba 852-2004 o higijeni hrane) ukazuje da takvo što naprosto neće biti moguće provesti u praksi. Mora se imati u vidu činjenicu kako obje uredbe, konstatirajući različitost prakse u pojedinih država članica, svoj sadržaj zapravo iscrpljuju u pokušajima iznalaženje zajedničkih kriterija koji bi se s njihove strane tek trebali prihvatiti. Što će se događati u području našeg zakonodavstva ostaje tek da se vidi, uzimajući u obzir najavu donošenja određenih podzakonskih i provedbenih akata u narednom periodu od godine dana. No, što god da bude, van je zdrave logike da će bilo koji (osim, možda, velikih proizvođačkih lanaca) od Subjekata u poslovanju s hranom na kojima je sav teret neposredne primjene zakona, moći neposredno koristiti bilo koju od njih. Moguće je,. naime, zamisliti na što će ličiti pokušaji – primjerice - pojedinaca obrtnika, sitnih prehrambenih proizvođača i ugostitelja da se prvo upoznaju s cjelokupnom europskom legislativom iz ovog područja, a potom i da je „neposredno primjenjuju“ u svakodnevnoj praksi!? Još kad se spomenutom materijalu dodaju zakonski i podzakonski akti nacionalne razine, priča će odista sličiti na sve samo ne na realne pokušaje održavanja optimalne razine sigurnosti. 3. NEKE OD KONTRADIKCIJA Novo područje kontradiktornosti u Zakonu o hrani otvara se definiranjem i taksativnim nabrajanjem „Hrane štetne za zdravlje ljudi“ i „Hrana neprikladna za ljudsko zdravlje“. U prvom bloku od deset nabrojanih kriterija – pri čemu se ostali ne smatraju ništa manje značajnim – posebno se ističu „pesticidi, u rizičnim količinama“ (utvrđeni novom sigurnosnom mjerom, Procjenom rizika) i GMO, kao i hrana koja od njih potječe. Spominjanje rizičnih količina, u konkretnom primjeru ne znači ništa drugo doli priznavanje konačnog poraza zakonodavca kojime se pesticidi prihvaćaju kao dio dnevne realnosti. A od ovakvih definicija do prekoračenja rizičnih granica kao svakodnevne prakse samo je maleni korak S druge strane uvođenje GMO u ovu kategoriji trebalo bi laicima poručivati kako se Republika Hrvatska brine za zdravstvenu sigurnost svojih građana. Imajući u vidu da je već odavno, po nezavisnim ispitivačkim laboratorijima, nepobitno utvrđena direktna uzročno-posljedična veza između GMO i aktiviranja kod ljudi tumorskih procesa, sterilnosti, spontanih pobačaja, malfunkcionalno rođene djece… i ostalog,
14. HRVATSKA KONFERENCIJA O KVALITETI I 5. ZNANSTVENI SKUP HRVATSKOG DRUŠTVA ZA KVALITETU Baška, otok KRK, 15. – 17. svibnja 2014. g.
- 227 -
Slavomir C. Miljević uvrštavanje u ovakav popis čini se uistinu neophodnim i kvalitetnim potezom našeg zakonodavca. Na žalost; bilo bi to tako kada taj isti zakonodavac putem svoje vlade već nije – bez uobičajenog informiranja javnosti – u ožujku 2012. godine dozvolio uvoz i uporabu GMO na području Republike Hrvatske („Uredba o izmjeni i dopunama uredbe o razini genetski modificiranih organizama u proizvodima...“ ). Nakon svega preostaje pitanje za politički kviz u kojemu pravo sudjelovanja imaju samo genijalci: „Tko će pobijediti u srazu kontradiktornosti, Zakon o hrani, koji bi trebao biti temeljni lex-specialis propis - ili spomenuta uredba, koja je kao podzakonski akt nižeg ranga i snage“!? U drugom bloku od 13 kriterija kojima se utvrđuje „hrana neprikladna za ljudsko zdravlje“, opet se događa slična situacija. Pored „hrane s bezglutenskom oznakom“, kojega inače posjeduje i koja će kasnije opet doći do izražaja, spominju se „alergeni, van propisanih“ i „genetski modificirana hrana koja potječe od odabranih genetski modificiranih organizama, ali s dokazanim kontaminacijskim stupnjem od 0,9% , ako nije označena“!? Čini se kontradikcija nad kontradikcijama? U istom članku istoga zakona, jednom se uspostavlja tzv. „negativna definicija“, da bi već u narednom stavku vrijedila ona koja se dopušta!? Logičnom se stoga čini potreba postaviti pitanje: „Radi li se u konkretnom primjeru o aljkavosti, neznanju ili nečem sasvim trećem. Nečem, što će svoj pravi sadržaj i značenje tek pokazati u skoroj budućnosti… onda kada bude kasno za bilo koju promjenu“? 4. NEKA VISI PEDRO Kako bilo da bilo, jedna činjenica ostaje nespornom. Radi se o već spominjanim obvezama Subjekta u poslovanju s hranom. Člankom 30., te su obveze za SPH utvrđene, kako slijedi: - dužnost uskladiti poslovanje s ovim Zakonom (ZH) – propisima na temelju njega - propisima EU nacionalnim zakonima i podzakonskim aktima za pojedina područja - stavljati na tržište hranu, sukladno članku 14. Uredbe (EZ) i članku 10. ZH - obveza dostavljanja uzoraka kontrolnim tijelima. Kada se, s druge strane, uzme u obzir da su za upravni nadzor i službene kontrole zadužena Ministarstvo poljoprivrede i Ministarstvo zdravlja, putem veterinarske,i sanitarne, poljoprivredne, stočarske, te novo inspekcijske tijelo u obliku Inspekcije za kvalitetu hrane, jaz između normativnih zahtjeva i stvarnih mogućnosti njihove realizacije, samo će se produbiti. A izvjesnost formalističko-birokratskog pristupa, neupitno povećati. Umjesto suštine sadržane u povećanju stupnja opće sigurnosti građana, važnije će biti izvršavati kaznene odredbe same po sebi. Čak i skrivanje iza neophodnosti stvarnoga nadzora u području sigurnosti hrane, uokvireno kroz sustav HACCP (pri čemu nije zaboravljeno naglasiti kako je on neposredno vezan uz „Codex alimentarius“, oko čijeg se smisla i stvarnih poruka već nekoliko godine lome koplja), prisutnu disproporciju neće umanjiti. Koliko god se kroz protekla desetljeća njegove primjene uvriježilo stručno mišljenje po kojemu neposredna odgovornost SPH započinje u trenutku preuzimanja sirovina ili hrane kao gotovog proizvoda – zbog čega je ulazna kontrola od strane mnogobrojnih stručnih konzultanata smatrana „prvom kritičnom točkom kod svih subjekata bez izuzetka“ - ono također neće olakšati situaciju.
14. HRVATSKA KONFERENCIJA O KVALITETI I 5. ZNANSTVENI SKUP HRVATSKOG DRUŠTVA ZA KVALITETU Baška, otok KRK, 15. – 17. svibnja 2014. g.
- 228 -
Slavomir C. Miljević Naime, čak i onda kada, s osnova normi i zakona, ne snose direktnu odgovornost za ulazne sirovine, od SPH se ipak zahtijevalo da ih se barem stavi pod nadzor. Primjerice, ranije spomenuti gluten iz priče o „hrani neprikladnoj za ljudsko zdravlje“ kao jedan od snažnih alergena za sve veći broj konzumenata (posebno za djecu i bolesnike), doveo je do obveze proizvođača, da javno ili na ambalaži ističu njegovu prisutnost u svojim proizvodima. 5. ZAKLJUČAK Nakon svega, u cilju elementarnog pokušaja razumijevanja uspostavljenog zakonodavnog rašomona, neophodno je ponudi i nekoliko konačnih zaključaka. A oni, u odnosu na postavljeno uvodno pitanje, jasno signaliziraju kako sve ipak nije na svojem mjestu. Zaključak 1. Ako pravilo javnog upozoravanja na prisutnost alergena kao potencijalno opasnih sastojaka neposredno tereti subjekte poslovanja hranom, na isti će se način ono morati odnositi naspram njihove obveze objavljivanja prisutnosti GMO, koji također i sukladno odgovarajućoj odredbi Zakona o hrani spadaju u istu kategoriju. Na taj će se način automatski uspostaviti paradoks u kojemu će na jednoj strani ostajati obveza za koju se odgovara, a na drugoj, upozoravat će se na nešto što je pozitivnim zakonskim propisima, dopušteno!? Nije potrebno biti posebno stručan u pravnome području, pa zaključiti kako će takva situacija vrlo brzo uspostaviti stanje poznato kao „pravna nesigurnost stranaka u postupku“, zbog čijeg su izbjegavanja još prije nekoliko tisuća godina nastale prve pravne norme i njihov sustav. Zaključak 2. Ako se subjekti poslovanja hranom, sukladno odredbama kojima se utvrđuju kriteriji „Hrane štetne za zdravlje ljudi“ i „Hrana neprikladna za ljudsko zdravlje“, njima, zapravo, upozoravaju da takve proizvode i sirovine ne smiju koristiti ili nuditi, za očekivati je i odgovarajući inspekcijski nadzor i njihovo kažnjavanje ako se tih zahtjeva ne budu pridržavali. Dakle, odgovarat će za nešto što je već u startu i iz prethodno spomenutog razloga neprovodivo u praksi. Zaključak 3. Imajući sve ponuđene kontradikcije u vidu – a posebno prethodna dva zaključka – teško da se konačni zaključak ne bi trebao usmjeriti k neophodnosti da se otvoreno postavi pitanje i razgovara o stvarnim motivima za konstruiranje ovakvih odnosa i procesa. Naime, teško je povjerovati da barem dio stručnih ljudi iz zakonodavnih tijela nije već i sam uočio prisutne nedosljednosti i paradokse, zbog čega se logičnom čini i njihova skora intervencija u ponuđenu materiju. Ako se takvo što, kojim slučajem ne dogodi, naprosto mora uslijediti prijedlog o „neophodnosti intervencije struke“. Menadžera i auditora sigurnosti hrane, prvenstveno. Jer ovakav kakav je, ponuđeni sustav, usprkos vanjskoj fasadi, odista, nikome neće stvarno služiti! NEW LEGAL REGULATION: A GUARANTEE OF HIGHER LEVELS OF FOOD SAFETY – YES OR NO? Summary With Croatian entry to the community of European states, it was to be expected that criteria in the area of food safety would tighten, too. Something like that has indeed happened. Instead of a uniform law on food, we recent-
14. HRVATSKA KONFERENCIJA O KVALITETI I 5. ZNANSTVENI SKUP HRVATSKOG DRUŠTVA ZA KVALITETU Baška, otok KRK, 15. – 17. svibnja 2014. g.
- 229 -
Slavomir C. Miljević ly received two. The Food Act and the Regulation on the Hygiene of Foodstuffs and Microbiological Criteria for Foodstuffs (Official Gazette NN 81/2013), with the new divisions of authority, appear structurally, at first glance, to be good, appropriate measures. It seems that the Food Act, with its new focuses of stress – the field of risk management and the basic principles of precaution and transparency – and enumeration of criteria for determining food to be hazardous (10 criteria) and inappropriate (13 criteria) to human health, finally governs this matter in a manner that meets the requirements of everyday practice . The Regulation on the Hygiene of Foodstuffs and Microbiological Criteria, apart from taking within itself the whole territory of HACCP, appears at first glance to echo the same tones as its predecessor. Bearing in mind that food business operators (FBO) remain to be addressed first, and to be directly responsible for everything that happens within the area of their authorization, it finally seems that everything is in its proper place. But is it really so? Keywords: Act on Food, Regulation on the Hygiene of Foodstuffs and Microbiological Criteria for Foodstuffs, HACCP, food business operators
14. HRVATSKA KONFERENCIJA O KVALITETI I 5. ZNANSTVENI SKUP HRVATSKOG DRUŠTVA ZA KVALITETU Baška, otok KRK, 15. – 17. svibnja 2014. g.
- 230 -