Informe de evaluación del PNJC 2000-2010 (Plan Nacional de Juventud de Cataluña 2000-2010) Nota breve I. ¿QUÉ ES EL PNJC 2000-2010? El Plan Nacional de la Juventud de Cataluña 2000–2010 (PNJC) es el marco de referencia de las políticas de juventud de todos los actores involucrados en este ámbito. Fue aprobado el 7 de noviembre del 2000 por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, y presentado al Parlamento el 27 de noviembre del 2000. El propósito declarado del PNJC es “garantizar las condiciones básicas para que los jóvenes puedan alcanzar la autonomía personal y el ejercicio de la llena ciudadanía” mediante políticas de juventud “concebidas desde los criterios de la transversalidad y la integralidad”, que implican “trabajar desde una perspectiva global que interrelacione los distintos ámbitos de la vida de los jóvenes: la formación, el trabajo, la vivienda, la salud, la participación democrática, el equilibrio territorial y la cohesión social”. El PNJC se define como un “plan de planes”, con tres niveles operativos coincidentes con los tres agentes principales de las políticas de juventud en Cataluña: el Gobierno de la Generalitat (Proyecto Gobierno), los entes locales (Proyecto Territorio) y las entidades juveniles (Proyecto Joven).
II. ¿QUIÉN ENCARGA Y CUÁNDO LA EVALUACIÓN DEL PNJC? La evaluación responde a una solicitud de la Secretaría de Juventud, adscrita al Departamento de Acción Social y Ciudadanía de la Generalitat de Cataluña, y se enmarca en el proceso de elaboración de un nuevo Plan de Juventud que se prevé entre en vigor a partir del 2011. En noviembre del 2008 se acordó a realización de un Estudio previo del contexto institucional y lainformación disponible para evaluar el Plan Nacional de la Juventud de Cataluña 2000-2010. El 2 de febrero del 2009 se entregó el informe correspondiente y la propuesta de evaluación. El informe final de evaluación se presentó el 1 de octubre del 2010 y posteriormente, el 20 de diciembre, se entregó una versión definitiva incorporando la explotación de datos adicionales solicitadas por la Secretaría.
III. ¿QUIÉN HA REALIZADO ESTE INFORME DE EVALUACIÓN? El informe ha sido realizado por Isidre Obregon (responsable del proyecto) y Jaume Blasco, los dos analistas de Ivàlua, y ha contado con el apoyo técnico de Lluís Ferrer en la construcción y explotación de una matriz de datos cuantitativos. El seguimiento del proceso de evaluación corresponde a un comité integrado por Eugeni Villalbí, secretario de Juventud de la Generalitat, Àngels Piedrola, coordinadora del PNJC, Montserrat Perals, directora del Observatorio Catalán de la Juventud, Julià Fernández, director de la Agencia Catalana de Juventud, y representantes del Consejo Nacional de la Juventud de Cataluña, de la Federación de Municipios de Cataluña y de la Asociación Catalana de Municipios, junto con la directora de Ivàlua y los analistas a cargo de la evaluación.
IV. ¿QUÉ OBJETIVOS SE HA PROPUESTO LA EVALUACIÓN?
•
•
•
Identificar y valorar los fundamentos teóricos del PNJC: qué objetivos plantea con relación a qué necesidades y mediante qué actuaciones y recursos se propone incidir en ellas. Este análisis —o evaluación del diseño del plan— se ha realizado para cada uno de sus tres componentes: el Proyecto Gobierno, el Proyecto Territorio y el Proyecto Joven. Verificar, en la medida de lo posible, las actuaciones realizadas, los resultados conseguidos y el grado de correspondencia con los objetivos iniciales (evaluación de la implementación del PNJC). Las limitaciones existentes en las fuentes de información disponibles para la evaluación no han permitido realizar una evaluación de los efectos del plan en la mejora de las condiciones básicas para la emancipación de los jóvenes, que era la finalidad última del plan.
V. ¿EN QUÉ DATOS SE BASA EL INFORME DE EVALUACIÓN? - En los resultados de una encuesta (1) a todos los ayuntamientos de Cataluña, con una tasa de respuesta del 48,5 % (458 municipios). - En 29 entrevistas semiestructurades y varios grupos de discusión con responsables políticos y técnicos de la administración autonómica y los entes locales, con representantes de entidades juveniles, y con expertos académicos. - En una matriz de datos cuantitativos de base municipal construida ad hoc, que integra información estadística básica (variables territoriales, demográficas, laborales...), censo de entidades juveniles, subvenciones otorgadas por la SJ, etc. - En información sobre los recursos económicos movilizados por el plan, mediante el sistema de gestión económica y contable de la Generalitat (GECAT).
VI. ¿QUÉ CONCLUSIONES EXTRAE EL INFORME DE EVALUACIÓN? 1. SOBRE EL DISEÑO DEL PLAN El PNJC significó en sus inicios una innovación importante en la forma de plantear y de gestionar las políticas de juventud, instituyendo, por una parte, los principios de transversalidad, interinstitucionalitat y participación y, por la otra, poniendo el acento en la necesidad de políticas integrales favorecedoras de la emancipación de los jóvenes, yendo más allá de los ámbitos tradicionales de fomento del tiempo libre y el deporte. No obstante, el PNJC presenta carencias como instrumento de planificación que han sido patentes des de su concepción. La falta de un análisis previa y exhaustiva de las necesidades de los jóvenes, la formulación de una misión genérica como “mejorar las condiciones básicas que permitan a los jóvenes alcanzar su autonomía personal y el ejercicio lleno de la ciudadanía” y la definición de objetivos estratégicos poco tangibles y de gran alcance, han dificultad la dirección y la gestión del PNJC desde su aprobación. También han limitado las posibilidades de esta evaluación, en tanto que no existe un referente claro en relación con el cual se puedan medir los logros del plan. 2. SOBRE LA IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN Pese a lo expuesto, la evaluación de la implementación ha permitido concluir que la Secretaría de Juventud ha ido construyendo, a largo del tiempo, un modelo de intervención en políticas de juventud que ha suplido las carencias del PNJC como instrumento de planificación, y que este modelo ha sido capaz de alcanzar unos éxitos notables. 2.1 SOBRE LA IMPLEMENTACIÓN EN EL ÁMBITO DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES
La evaluación parece indicar que el principal logro del PNJC se ha producido en el ámbito local, mediante la institucionalización progresiva de las políticas locales de juventud a lo largo del periodo 2000-2009, de la mano de los planes locales de juventud. Sin embargo, la extensión de las regidurías de juventud a los ayuntamientos no parece favorecer la transversalidad de las políticas en este ámbito, sino su consolidación como un sector de intervención propio, vertical y autónomo dentro de la estructura municipal. Igualmente, a la clara expansión cuantitativa de los planes locales de juventud, que afectan al 65 % de los municipios catalanes y alcanzan al 91 % de la población joven de Cataluña (datos del 2008), se le contrapone la falta de verificación del cumplimiento de objetivos y de los efectos de los planos en la situación de los jóvenes. En cuanto a los contenidos de las políticas de juventud municipales, los ayuntamientos declaran asumir el discurso de la centralidad y la integralidad de las políticas de juventud que postula el PNJC, a la vez que mantienen buena parte de las actuaciones en los ámbitos tradicionales de cultura, ocio formativo y deporte. Finalmente, la evaluación de la implementación al ámbito local ha puesto de manifiesto la falta de coincidencia entre la población diana teórica del PNJC —implícita en la finalidad de apoyo a la emancipación— que apunta a jóvenes en torno a los 25 años, y la población diana declarada por los ayuntamientos, constituida fundamentalmente por adolescentes. 2.2 SOBRE LA IMPLEMENTACIÓN EN EL ÁMBITO DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA En el ámbito de la administración autonómica, la evaluación ratifica una incidencia del plan fundamentalmente divulgativa, limitada a la confección periódica de inventarios de actuaciones, programas y planos llevados a cabo por los diferentes departamentos de la Generalitat. No se han encontrado evidencias de una incidencia del PNJC en la formulación, análisis o seguimiento de estas actuaciones. 2.3 SOBRE LA IMPLEMENTACIÓN EN EL ÁMBITO DE LA PARTICIPACIÓN DE LOS JÓVENES Finalmente, la implementación del PNJC parece haber sido un éxito notable en el fomento de la participación de los jóvenes en iniciativas públicas de ámbito local, pese a contar con una cobertura territorial muy limitada. La promoción de una diversidad de métodos a los que los ayuntamientos han podido adscribirse de acuerdo con sus necesidades ha llevado a una percepción positiva respecto a la capacidad de los procesos participativos para influir en el diseño de las políticas locales de juventud, que es compartida por los técnicos de las políticas de juventud y los de las administraciones locales.
VII. ¿QUÉ RECOMENDACIONES FORMULA EL INFORME DE EVALUACIÓN? •
•
En el ámbito local, reforzar las funciones de análisis y dirección estratégica e introducir una cierta flexibilización de los instrumentos de soporte a las administraciones municipales, ofreciendo una cesta de instrumentos a los que los ayuntamientos podrían adherirse de forma selectiva en función de sus especificidades. A efectos prácticos, eso implicaría realizar un análisis de necesidades que refleje convenientemente la realidad local, desacralizando los principios metodológicos del PNJC en favor de la institución de unos objetivos estratégicos compartidos entre la Secretaría y los ayuntamientos, y rebajar el control de la Secretaría de Juventud sobre el proceso de planificación ex ante para concentrarse, en cambio, en la evaluación continua y ex post de logro de objetivos por parte de los municipios. Replantear con profundidad la función del Proyecto Gobierno:
– Primero, la función de análisis se debe poder conectar con la formación de la agenda, la formulación y la modificación de las actuaciones de la Generalitat en el ámbito de la Juventud.
Eso requiere la generación de información que sea relevante para la toma de decisiones, o sea, centrada en el análisis y seguimiento de las problemáticas que afectan los jóvenes y en la evaluación de las políticas públicas existentes. – Segundo, la Secretaría de Juventud tendría que identificar nuevos mecanismos de interlocución e influencia con los otros departamentos de la Generalitat que complementen las funciones de la comisión interdepartamental existente. Eso implica la búsqueda de nuevos formatos bilaterales e informales, y la redefinición de los objetivos de la “transversalidad”: en vez de plantearse asumir de entrada un papel de coordinación e influencia sobre todas las grandes políticas de bienestar que afectan los jóvenes, habría necesidad priorizar la función de identificación y análisis de las políticas y programas en que su contribución pueda ser más valiosa. – Finalmente, con relación al fomento de la participación de los jóvenes en los procesos de formación de las políticas locales de juventud, incrementar la cobertura territorial de los procesos participativos, condicionada a la evaluación de su calidad y de sus resultados.
1 La encuesta ha sido realizada por la empresa GESOP, mediante un convenio entre la Secretaría de Juventud y el Centro de Estudios de Opinión.