Informe de Evaluación de los Planes de Empleo del periodo 2005-2007 Nota breve I. ¿QUÉ SON LOS PLANES DE EMPLEO? Son una política activa de ocupación gestionada por el Servicio de Empleo de Cataluña (SOC), adscrito al Departamento de Trabajo de la Generalitat. Consisten en subvenciones a organizaciones públicas y no lucrativas para la realización de proyectos de interés general o social mediante la contratación directa de personas en situación de paro. Se considera que la experiencia laboral adquirida a través de estas contrataciones tiene efectos positivos sobre la pérdida de motivación y de aptitudes laborales que ocasiona el paro, y permite a los participantes adquirir habilidades y experiencia profesional relevantes para el mercado laboral. A su vez, se espera que esta mejora de la empleabilidad incremente las probabilidades de que la persona parada se reintegre al mercado laboral abierto, una vez finalizado el plan de empleo. A lo largo de la evaluación se han identificado los siguientes objetivos de los planes de empleo gestionados por el SOC: (1) la realización de proyectos de interés social por parte de organismos públicos y entidades sin ánimo de lucro; (2) la mejora de la empleabilidad de los participantes, que a medio plazo tiene que llevar a un incremento de su inserción en el mercado laboral abierto, y (3) el incremento temporal de la renta de los parados con mayores problemas económicos y sociales. Según indican las memorias del SOC, en el 2007 se destinaron 55 millones de euros a los planes de empleo, repartidos en 1.817 acciones y 7.171 personas beneficiarias. Estas cifras han aumentado significativamente en el periodo 2008- 2010, posterior al contemplado en esta evaluación.
II. ¿QUIÉN HA REALIZADO ESTE INFORME DE EVALUACIÓN? El informe ha sido realizado por Jaume Blasco, como responsable del proyecto, y David Casado, ambos analistas de Ivàlua. También se ha contado con el apoyo de Lluís Ferrer para el tratamiento de datos y Carolina Costa en la elaboración de las entrevistas. La evaluación ha contado con un comité asesor externo formado por los profesores Jochen Kluve, Michael Lechner, Fausto Miguélez y Luís Toharia. El seguimiento del proceso de evaluación corresponde a un comité integrado por Joan Josep Berbel, director del Servicio de Empleo de Catalunya, Antoni Fernández, secretario general del Departamento de Trabajo, Narcís Mir, jefe del Gabinete Técnico de dicho departamento, Blanca Lázaro, directora de Ivàlua y Jaume Blasco.
III. ¿QUIÉN ENCARGA Y CUÁNDO LA EVALUACIÓN DE LOS PLANES DE EMPLEO? Esta evaluación se ha realizado en respuesta a una solicituddel Servicio de Empleode Cataluña, adscrito al Departamento de Trabajo de la Generalitat. La propuesta de evaluación de los Planes de Empleo, impulsados por el Departamento de Trabajo a través del Servicio de Empleo de Cataluña, se presentó el 5 de febrero de 2009 y el informe se entregó el 15 de febrero del 2010.
IV. ¿QUÉ OBJETIVOS SE HA PROPUESTO LA EVALUACIÓN? El objetivo de la evaluación es determinar el impacto de los planes de empleo del periodo 2005-2007 en la inserción laboral posterior de las personas en paro que participaron. De forma previa, se analizan los factores propios de la implementación del programa que pueden incidir en los resultados. La evaluación se estructura, por lo tanto, en dos pasos: la evaluación de la implementación, orientada a describir el proceso de ejecución del programa; y la evaluación del impacto, es decir, la estimación de los efectos de la política sobre el problema que constituye su razón de ser, en este caso la situación de paro de personas con dificultades para acceder al mercado laboral por sí mismas.
V. ¿EN QUÉ DATOS SE BASA EL INFORME DE EVALUACIÓN? Para la evaluación de la implementación se ha aplicado una combinación de técnicas de análisis cuantitativas y cualitativas, incluyendo la realización de 32 entrevistas en profundidad a gestores y entidades beneficiarias del programa. La estimación del impacto del programa se basa en la aplicación de técnicas de análisis econométrica, a partir de la información extraída de tres bases de datos del Departamento de Trabajo —base de datos de integración del SOC, base de datos SISPE-SICAS y base de datos de afiliación a la SeguridadSocial.
VI. ¿QUÉ CONCLUSIONES EXTRAE EL INFORME DE EVALUACIÓN? 1. SOBRE LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS PLANES DE EMPLEO Con relación a la implementación del planes de empleo, la evaluación llega a las conclusiones siguientes: •
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La distribución de recursos económicos de los planes de empleo por ámbitos territoriales que muestran las diferentes convocatorias de subvenciones parece responder más a factores locales (como el dinamismo de las oficinas de trabajo, las necesidades de personal de los ayuntamientos o las entidades sin ánimo de lucro, el distinto nivel de conocimiento del programa o la tradición histórica de presentar proyectos) que a la distribución de personas en paro en el territorio. Así, la distribución de recursos sobrerrepresenta lasdemarcaciones de Lérida y Tarragona y subrepresenta las de Barcelona y Gerona, a pesar de que se advierte una cierta tendencia a una distribución más equitativa en los últimos años. El análisis cuantitativo de la selección de participantes muestra que, de media, los participantes de los planes de empleo tienen una empleabilidad más elevada que el resto de parados: ser extracomunitario, parado de larga duración, tener un nivel educativo de primaria o inferior, ser mujer y ser mayor de 45 años están asociados, por este orden, a una menor probabilidad de ser seleccionado para un plan de empleo. Destaca especialmente que cerca del 75 % de los participantes han estado menos de 3 meses en el paro, y sólo un 6,5 % son parados de larga duración. En cambio, haber declarado una discapacidad y no tener ninguna experiencia laboral sí son criterios que favorecen la entrada en el programa. Los mayores determinantes de participación en un plan de empleo, en igualdad de otros factores, son, por este orden, haber participado previamente en otro plan de empleo, tener experiencia laboral en el sector público o no lucrativo, no percibir prestación de paro, residir en Lérida y habitar en un municipio de menos de 5.000 habitantes. Por otra parte, aproximadamente el 30 % de los participantes de 2006 y el 23 % de los de 2007 habían participado anteriormente en otro plan de empleo. El análisis cualitativo del proceso de selección muestra que el motivo de esta desviación en la selección estriba en que, para las entidades beneficiarias, la consideración de los problemas de empleabilidad de los candidatos y/o necesidades socioeconómicas es secundaria, siendo prioritario el criterio de adecuación de los candidatos a los requerimientos técnicos del puesto de trabajo.
Las excepciones a esta regla se concentran, sobre todo, en los planes de empleo de baja calificación de los entes locales urbanos, que sí parecen favorecer los perfiles de baja empleabilidad. 2. SOBRE EL IMPACTO DE LOS PLANES DE EMPLEO En lo que concierne al impacto de los planes de empleo en la inserción laboral de los participantes, la evaluación permite concluir el siguiente: •
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El impacto de los planes de empleo sobre la tasa de empleo de los participantes es positivo, inmediato, sostenido y estadísticamente significativo. Para el conjunto de cohortes y trimestres de observación, el rango de este impacto se mueve entre los 5,1 y los 17,9 puntos porcentuales de incremento de la tasa de empleo. Este incremento de la tasa de empleo se produce casi exclusivamente mediante fórmulas de contratación temporal, siendo el efecto sobre lascontrataciones indefinidas muy próximo a cero. El impacto positivo de los planes de empleo sobre la tasa de empleo se basa exclusivamente en la inserción laboral en el sector público y no lucrativo. El efecto medio de los planes de empleo es especialmente intenso y estable en el sector público, con un impacto medio de entre 8,9 y 18,7 puntos porcentuales, según la cohorte y el trimestre de observación. Por contra, el impacto de los planes de empleo sobre la tasa de empleo en el sector privado es negativo, si bien tiende a amortiguarse con el paso del tiempo hasta estabilizarse en valores negativos pero no estadísticamente significativos. Este resultado sugiere que la participación en los planes de ocupación no sólo resta parados en favor del sector público y no lucrativo que en ausencia del programa hubiesen permanecidoparados o inactivos, sino que también reduce el número de parados que hubiesen encontrado empleo en el sector privado. El impacto positivo parece ser más relevante para los parados mayores de 25 años, quienes tienen un nivel formativo de secundaria o FP, los residentes en municipios pequeños o grandes (en comparación con los medianos) y, muy especialmente, los residentes en la provincia de Lérida. La interpretación de los resultados es ambigua. Es posible que la experiencia adquirida en los planes de empleo sea especialmente relevante en el sector público y no lucrativo; o que los proyectos que funcionan se consoliden junto con el puesto de trabajo del beneficiario. No obstante, los resultados también se podrían deber a la utilización de los planes como mecanismo de screening (comprobación de las aptitudes del trabajador), así como a que la estimación del éxito escondiese la rotación de las mismas personas en los mismos puestos de trabajo con fórmulas contractuales distintas (incluyendo la participación en el plan de empleo).
VII. ¿QUÉ RECOMENDACIONES FORMULA EL INFORME DE EVALUACIÓN? •
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Desdoblar los planes de empleo en dos programas, uno consagrado a la mejora de la empleabilidad de personas con dificultades para acceder al mercado laboral (tipo I) y el otro —con carácter transitorio y destinado a desaparecer a medio plazo— a la creación de puestos de trabajo en proyectos de interés social impulsados por el sector público y no lucrativo (tipo II). Los planes de empleo de tipo I tendrían que establecer como objetivo único la mejora de la empleabilidad del beneficiario y su incorporación subsiguiente al mercado laboral abierto. A tal fin, tendrían que dirigirse exclusivamente a parados con un mínimo de 6 meses de antigüedad en el registrode paro (como indicador de dificultades de acceso al mercado laboral) y que, en los 18 meses anteriores al inicio del plan de empleo, no hubiesen tenido ninguna relación laboral con la entidad beneficiaria (para evitar rotaciones de la misma persona en un puesto de trabajo con contratos distintos).
Al mismo tiempo, se propone autorizar a las oficinas de trabajo a aceptar un máximo del 5 % de los beneficiarios que no cumpliesen los criterios anteriores (p. ej., para facilitar la contratación de personas con situaciones especiales identificadas por los servicios sociales municipales, etc.), estableciendo un instrumento de verificación y eliminando otros mecanismos de excepción existentes actualmente. Se sugiere introducir incentivos económicos en el proceso de selección, condicionante una parte variable de la subvención alos atributos de empleabilidad de la persona seleccionada (por ex. en haber permanecido más de un año en paro, ser mayor de 45 años, discapacidad, o beneficiario del PIRMI). Finalmente, se recomienda divulgar de forma activa los planes de empleo para llegar a las entidades locales y no lucrativas que actualmente no participan, a fin de aumentar la equidad en el acceso al programa y acercar la distribución de recursos a la de necesidades. •
Por otra parte, los planes de ocupación de tipo II (para el fomento de la contratación para proyectos de interés general y social) tendrían que ofrecerse en un periodo transitorio no superior a los 3 años (sin perjuicio de que se puedan canalizar posteriormente a través de otras políticas de fomento diferentes de las políticas activas de empleo).
En el periodo transitorio, la asignación presupuestaria y deplazas en las convocatorias tendría que ser cada golpe menor y, en cualquier caso, notablemente inferior a la del tipo I. La valoración de los proyectos tendría que basarse únicamente en criterios de interés social y se tendría que excluir de forma estricta la posibilidad de repetir participantes.