INFORME D’AVALUACIÓ DELS PLANS D’OCUPACIÓ DEL PERÍODE 2005 - 2007
15 de febrer de 2010 I.
QUÈ SÓN ELS PLANS D’OCUPACIÓ?
Són una política activa d’ocupació gestionada pel Servei d’Ocupació de Catalunya (SOC), adscrit al Departament de Treball de la Generalitat. Consisteixen en subvencions a organitzacions públiques i no lucratives per a la realització de projectes d’interès general o social mitjançant la contractació directa de persones en situació d’atur.
Es considera que l’experiència laboral adquirida a través d’aquestes contractacions té efectes positius sobre la pèrdua de motivació i d’aptituds laborals que ocasiona l’atur, i permet als participants adquirir habilitats i experiència professional rellevants per al mercat laboral. Al seu torn, s’espera que aquesta millora de l’ocupabilitat incrementi la probabilitat que la persona aturada es reintegri al mercat laboral obert, un cop finalitzat el pla d’ocupació.
Al llarg de l’avaluació s’han identificat els següents objectius del plans d’ocupació gestionats pel SOC: (1) la realització de projectes d’interès social per part d’organismes públics i entitats sense ànim de lucre; (2) la millora de l’ ocupabilitat dels participants, que a mig termini ha de menar a un increment de la seva inserció en el mercat laboral obert, i (3) l’ increment temporal de la renda dels aturats amb majors problemes econòmics i socials.
Segons indiquen les memòries del SOC, l’any 2007 es van destinar 55 milions € als plans d’ocupació, repartits en 1.817 accions i 7.171 persones beneficiàries. Aquestes xifres han augmentat significativament en el període 2008 – 2010, posterior al contemplat en aquesta avaluació.
II.
QUI HA REALITZAT AQUEST INFORME D’AVALUACIÓ?
L’Informe ha estat realitzat per Jaume Blasco, com a responsable del projecte, i David Casado, ambdós analistes d’Ivàlua. També s’ha comptat amb el suport d’en Lluís Ferrer per al tractament de dades i Carolina Costa en l’elaboració de les entrevistes. L’avaluació ha comptat amb un comitè assessor extern format pels professors Jochen Kluve, Michael Lechner, Fausto Miguélez i Luís Toharia. El seguiment del procés d’avaluació
correspon a un comitè integrat per Joan Josep Berbel, director del Servei d’Ocupació de Catalunya, Antoni Fernández, secretari general del Departament de Treball, Narcís Mir, cap del Gabinet tècnic del mateix departament, Blanca Lázaro, directora d’Ivàlua i Jaume Blasco.
III.
QUI ENCARREGA I QUAN L’AVALUACIÓ DELS PLANS D'OCUPACIÓ?
Aquesta avaluació s’ha realitzat en resposta a una sol·licitud del Servei d’Ocupació de Catalunya, adscrit al Departament de Treball de la Generalitat. La proposta d’avaluació dels Plans d’Ocupació, impulsats pel Departament de Treball a través del Servei d’Ocupació de Catalunya, es va presentar el 5 de febrer de 2009 i l’informe es va lliurar el 15 de febrer de 2010.
IV.
QUINS OBJECTIUS S’HA PROPOSTAT L’AVALUACIÓ?
L’objectiu de l’avaluació és determinar l’impacte dels plans d’ocupació del període 2005 – 2007 en la inserció laboral posterior de les persones aturades que hi van participar. De forma prèvia, s’analitzen els factors propis de la implementació del programa que poden incidir en els resultats. L’avaluació s’estructura, per tant, en dos passos: l’avaluació de la implementació, adreçada a descriure el procés d’execució del programa; i l’’avaluació de l’impacte, això és, l’estimació dels efectes de la política sobre el problema que li dóna raó de ser, en aquest cas la situació d’atur de persones amb dificultats per accedir al mercat laboral per si mateixes.
V.
EN QUINES DADES ES BASA L’INFORME D’AVALUACIÓ?
Per a l’avaluació de la implementació s’ha aplicat una combinació de tècniques d’anàlisi quantitatives i qualitatives, incloent la realització de 32 entrevistes en profunditat a gestors i entitats beneficiàries del programa. L’estimació de l’impacte del programa es basa en l’aplicació de tècniques d’anàlisi economètrica, a partir de la informació extreta de tres bases de dades del Departament de Treball –base de dades d’Integració del SOC, base de dades SISPE-SICAS i base de dades d’afiliació a la Seguretat Social.
VI.
QUINES CONCLUSIONS ESTABLEIX L’INFORME D’AVALUACIÓ?
1. SOBRE LA IMPLEMENTACIÓ DELS PLANS D’OCUPACIÓ Amb relació a la implementació del plans d’ocupació, l’avaluació arriba a les conclusions següents:
2
•
La distribució de recursos econòmics dels plans d’ocupació per àmbits territorials que mostren les diferents convocatòries de subvencions sembla respondre més a factors locals (com el dinamisme de les oficines de treball, les necessitats de personal dels ajuntaments o les entitats sense ànim de lucre, el diferent nivell de coneixement del programa o la tradició històrica de presentar-hi projectes) que a la distribució de persones aturades en el territori. Així, la distribució de recursos sobrerrepresenta les demarcacions de Lleida i Tarragona i subrepresenta les de Barcelona i Girona, tot i que s’adverteix una certa tendència a una distribució més equitativa en els darrers anys.
•
L’anàlisi quantitativa de la selecció de participants mostra que, de mitjana, els participants dels plans d’ocupació tenen una ocupabilitat més elevada que la resta d’aturats: ser extracomunitari, aturat de llarga durada, tenir un nivell educatiu de primària o inferior, ser dona, i ser major de 45 anys estan associats, per aquest ordre, a una menor probabilitat de ser seleccionat per a un pla d’ocupació. Destaca especialment que prop del 75% han estat menys de 3 mesos a l’atur, i només un 6,5% són aturats de llarga durada. En canvi, haver declarat una discapacitat i no tenir cap experiència laboral sí són criteris que afavoreixen l’entrada al programa.
•
Els majors determinants de participació en un pla d’ocupació, a igualtat d’altres factors, són, per aquest ordre, haver participat prèviament en un altre pla d’ocupació, tenir experiència laboral al sector públic o no lucratiu, no percebre prestació d’atur, residir a Lleida i habitar en un municipi de menys de 5.000 habitants. Per altra banda, aproximadament el 30% dels participants de 2006 i el 23% dels de 2007 havien participat anteriorment en un altre pla d’ocupació.
•
L’anàlisi qualitativa del procés de selecció mostra que el motiu d’aquesta desviació en la selecció rau en què, per a les entitats beneficiàries, la consideració dels problemes d’ocupabilitat dels candidats i/o necessitats socioeconòmiques és secundària, essent prioritari el criteri d’adequació dels candidats als requeriments tècnics del lloc de treball. Les excepcions a aquesta regla es concentren, sobretot, en els plans d’ocupació de baixa qualificació dels ens locals urbans, que sí semblen afavorir els perfils de baixa ocupabilitat.
2. SOBRE L’IMPACTE DELS PLANS D’OCUPACIÓ
Pel que fa a l’impacte dels plans d’ocupació en la inserció laboral dels participants, l’avaluació permet concloure el següent:
3
•
L’impacte dels plans d’ocupació sobre la taxa d’ocupació dels participants és positiu, immediat, sostingut i estadísticament significatiu. Per al conjunt de cohorts i trimestres d’observació, el rang d’aquest impacte es mou entre els 5,1 i els 17,9 punts percentuals d’increment de la taxa d’ocupació.
•
Aquest increment de la taxa d’ocupació es produeix quasi exclusivament mitjançant fórmules de contractació temporal, essent l’efecte sobre les contractacions indefinides molt proper a zero.
•
L’impacte positiu dels plans d’ocupació sobre la taxa d’ocupació es basa exclusivament en la inserció laboral al sector públic i no lucratiu. L’efecte mitjà dels plans d’ocupació és especialment intens i estable al sector públic, amb un impacte mitjà d’entre 8,9 i 18,7 punts percentuals, segons la cohort i el trimestre d’observació
•
Per contra, l’impacte dels plans d’ocupació sobre la taxa d’ocupació en el sector privat és negatiu, si bé tendeix a amortir-se amb el pas del temps fins a estabilitzar-se en valors negatius però no estadísticament significatius. Aquest resultat suggereix que la participació en els plans d’ocupació no només sostrau aturats a favor del sector públic i no lucratiu que en absència del programa haguessin romàs aturats o inactius, sinó que també redueix el número d’aturats que haguessin trobat feina en el sector privat.
•
L’impacte positiu sembla ser més rellevant per als aturats majors de 25 anys, els qui tenen un nivell formatiu de secundària o FP, els residents de municipis petits o grans (respecte els mitjans) i, molt especialment, els residents de la demarcació de Lleida.
•
La interpretació dels resultats és ambigua. És possible que l’experiència adquirida als plans d’ocupació és especialment rellevant al sector públic i no lucratiu; o bé que els projectes que funcionen es consolidin juntament amb el lloc de treball del beneficiari. Tanmateix, els resultats també es podrien deure a la utilització dels plans com a mecanisme de screening (comprovació de les aptituds del treballador), així com que l’estimació de l’èxit amagués la rotació de les mateixes persones en els mateixos llocs de treball amb fórmules contractuals diferents (incloent la participació en el pla d’ocupació)
VII.
•
QUINES RECOMANACIONS FORMULA L’INFORME D’AVALUACIÓ?
Desdoblar els plans d’ocupació en dos programes, un consagrat a la millora de l’ocupabilitat de persones amb dificultats per accedir al mercat laboral (Tipus I) i l’ altre -amb caràcter transitori i destinat a desaparèixer a mig termini- a la creació de llocs de treball en projectes d’interès social impulsats pel sector públic i no lucratiu (Tipus II).
4
•
Els plans d’ocupació de Tipus I haurien d’establir com a objectiu únic la millora de l’ocupabilitat del beneficiari i la seva subsegüent incorporació al mercat laboral obert. Amb aquesta finalitat, haurien d’adreçar-se exclusivament a aturats amb un mínim de 6 mesos d’antiguitat en el registre d’atur (com a indicador de dificultats d’accés al mercat laboral) i que, en els 18 mesos anteriors a l’inici del pla d’ocupació, no haguessin tingut cap relació laboral amb l’entitat beneficiària (per evitar rotacions de la mateixa persona en un lloc de treball amb contractes diferents).
Al mateix temps, es proposa autoritzar les oficines de treball a acceptar un màxim del 5% dels beneficiaris que no complissin els criteris anteriors (p.ex., per facilitar la contractació de persones amb situacions especials identificades pels serveis socials municipals, etc.), tot establint un instrument de verificació i eliminant altres mecanismes d’excepció existents actualment.
Es suggereix introduir incentius econòmics en el procés de selecció, condicionant una part variable de la subvenció als atributs d’ocupabilitat de la persona seleccionada (per ex. a haver romàs més d’un any a l’atur, ser major de 45 anys, discapacitat, o beneficiari del PIRMI).
Finalment, es recomana divulgar de forma activa els plans d’ocupació per arribar a les entitats locals i no lucratives que actualment no participen, a fi d’augmentar l’equitat en l’accés al programa i apropar la distribució de recursos a la de necessitats.
•
D’altra banda, els plans d’ocupació de Tipus II (per al foment de la contractació per a projectes d’interès general i social) haurien d’oferir-se en un període transitori no superior als 3 anys (sens perjudici que es puguin canalitzar posteriorment a través d’altres polítiques de foment diferents de les polítiques actives d’ocupació).
En el període transitori, l’assignació pressupostària i de places en les convocatòries hauria de ser cada cop menor i, en qualsevol cas, notablement inferior a la del Tipus I. La valoració dels projectes hauria de basar-se únicament en criteris d’interès social i s’hauria d’excloure de forma estricta la possibilitat de repetir participants.
5