Л.В. Санникова
ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук
Гражданско-правовые и публичные услуги: проблемы соотношения Доминирование сферы услуг в экономике является одной из основных тенденцией развития ведущих стран мира. И хотя Россия на международной арене выступает скорее как сырьевая страна, тем не менее и в отечественной экономике сфера услуг занимает довольно значительное место: «В России доля услуг в общем объеме ВВП возросла с 34,9% в 1990г. до 60,4% в 2003г. (т.е. в 1,7 раза), впоследствии несколько сократившись до 57,9% в 2007г.» 1. Возрастание роли услуг в российской экономике обусловило закрепление категории услуги в Конституции РФ и гражданском законодательстве РФ. В Конституции РФ гарантируется свободное перемещение услуг наряду с товарами и финансовыми средствами (п. 1 ст. 8). Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (п. 2 ст. 74). Данные конституционные положения нашли отражение в п. 3 ст. 1 ГК РФ. 1
88
Савчишина К.Е., Сутягин В.С. Сфера услуг в современном воспроизводственном процессе российской экономики // http://institiones.com/general/1487-sfera-uslugrosijskoj-economiki.html
В Гражданском кодексе РФ регулированию отношений по оказанию услуг отводится значительное место. Услуги признаны самостоятельным объектом гражданских прав (ст. 128 ГК РФ). Получил закрепление в гл. 39 ГК РФ и новый тип договора – договор о возмездном оказании услуг. Кроме того, в Гражданском кодексе РФ отношения по оказанию услуг урегулированы также и в рамках иных договорных типов. Наряду с Гражданским кодексом РФ отношения по оказанию услуг регулируются федеральными законами и иными правовыми актами, посвященными отдельным видам деятельности по оказанию услуг. Таким образом, категория услуги изначально использовалось законодателем исключительно в сфере частноправового регулирования. Ситуация изменилась с принятием Указа Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» 2, в котором была использована новая для российского законодательства категория государственных услуг. Понятие государственной услуги в данном указе раскрывается при определении функций по оказанию государственных услуг, под которыми понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Внедрение понятия государственных услуг в российское законодательство обусловлено проводимой в стране административной реформой, базирующейся на концепции нового государственного менеджмента. Суть данной концепции, принятой на вооружение в 70-х – 80-х годах прошлого века правительствами М. Тэтчер и Р. Рейгана, заключается во внедрении в государственное управление методов управления частным бизнесом. При таком подходе государство выступает в качестве услугодателя, предоставляя при этом гражданам государственные услуги. По2
СЗ РФ. 2004. №11. Ст.945.
89
этому в качестве основной цели реформирования государственного управления декларируется повышение качества услуг, предоставляемых государством населению. Следует особо отметить, что концепция нового государственного менеджмента существенно отличается от традиционной теории общественного договора. Идеологи административной реформы подчеркивают, что «надо перейти от идеи служения обществу к идее поставки услуг для него, от идеи господства иерархии к представлению о государственном управлении как рынке, на котором приходится постоянно доказывать высокую потребительскую ценность и экономичность того, что делаешь. Причем доказывать не только в ходе выборов...»3. Таким образом, государственные услуги относительно новое явление в праве, относящееся к сфере публично-правового регулирования, что обусловливает интерес к нему преимущественно специалистов в сфере административного права. Следует отметить, что в публично-правовой доктрине наряду с термином «государственные услуги» используется и термин «публичные услуги». Причем к публичным услугам, помимо собственно государственных услуг, относят также и социальные услуги. Определение социальных услуг содержится в ФЗ от 10.12.1995г. №195 «Об основах законодательства о социальном обслуживании населения в Российской Федерации»4: действия по оказанию отдельным категориям граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации, клиенту социальной службы помощи, предусмотренной настоящим Федеральным законом. Отметим, что легальное определение получили только государственные услуги и социальные услуги, а публичные услуги, которыми так любят оперировать ученые-административисты, в законодательстве не закреплены. Вместе с тем в литературе было высказано довольно много мнений о правовой сущности публичных услуг и их соотношении с государственными и социальными услугами.
3
Княгинин В. От «административного» государства к «рыночному» // Российское экспертное обозрение. 2006. №5(19); www.rusrev.org
4
СЗ РФ. 1995. №50. Ст.4872.
90
Так, Ю.А. Тихомиров определяет публичные услуги весьма широко как «юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан» 5. Им совместно Э. Талапиной были выделены признаки публичных услуг: 1) они обеспечивают деятельность общезначимой направленности; 2) имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими; 3) осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом…; 4) основываются как на публичной, так и на частной собственности6. Трудно не заметить, что выделенные признаки не носят правовой характер. Кроме того, они сформулированы настолько расплывчато, что не позволяют отграничить публичные услуги от других правовых явлений. Тем не менее, по мнению Ю.А. Тихомирова, данное им понятие публичных услуг «является родовым понятием и для государственных услуг, оказываемых органами государства и учреждениями, и муниципальных услуг, оказываемых муниципальными органами и учреждениями, и социальных услуг, оказываемых негосударственными структурами» 7. В целом разделяет его позицию Л.К. Терещенко, рассматривая термин «публичные услуги» как более широкий по сравнению с термином «государственные услуги». В качестве отличительного признака государственных услуг она указывает на субъектный состав: «Государственная услуга, в первую очередь, характеризует субъекта, оказывающего услугу: это всегда государственные органы» 8. В отличие от них публичные услуги, по ее мнению, 5
Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.
6
См.: Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. №6.
7
Публичные услуги и право: науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007. С.29.
8
Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. №10. С.16.
91
могут оказывать и государственные, и негосударственные структуры. При этом «главное, что их (публичные и государственные услуги) объединяет, – это заинтересованность общества в их выполнении, общественный интерес, социальная значимость»9. Нельзя не признать, Л.К. Терещенко весьма четко обозначила суть государственной услуги и дала очень краткое, но в то же время довольно емкое их определение. Использование такого критерия, как субъектный состав, действительно, позволяет выделить государственные услуги и отграничить их от всех иных. Однако она не стремится к разграничению понятий публичных, государственных и социальных услуг, полагая, что «одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной, и социальной»10. А.В. Нестеров выделяет государственные, общественные и публичные услуги. Он относит к государственным услугам (услугам власти) «бесплатные по закону, оказываемые уполномоченными по закону услугодателями, добровольно обратившимся заинтересованным лицам, в соответствии с регламентами и стандартами государственных услуг за счет использования ресурсов государства»; к общественным – «бесплатные для граждан услуги, направленные на все общество, выполняемые выбранными по конкурсу услугодателями, за счет использования общественных фондов и в соответствии с регламентами общественных услуг»; к публичным – «общественно значимые платные для услугополучателей услуги, цена которых регулируется государством, оказываемые коммерческими организациями в соответствии с регламентами публичных услуг»11. Довольно широко и расплывчато определяет публичные услуги Е.В. Морозова: «выраженная в нормах права, гарантированная государством целенаправленная деятельность по удовлетворению прав и законных интересов, а также исполнение некоторых обязанностей физического или юридического лица,
9
Терещенко Л.К. Указ. соч. С.16–17.
10
Там же. С.16.
11
Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №11.
92
ее инициирующего»12. При этом государственные услуги, по ее мнению, «это финансируемая за счет средств соответствующего бюджета, законодательно установленная, относящаяся к полномочиям компетентных государственных органов исполнительной власти, обязательная для них правоприменительная деятельность, направленная на реализацию прав или законных интересов физического или юридического лица, ее инициировавшего, а также на обеспечение исполнения его обязанностей»13. Д.М. Щекин рассматривает понятие «публичные услуги» в широком и узком смыслах. По его мнению, понятие публичные услуги (в широком смысле) определяется такими признаками как: – общественно значимая деятельность; – наличие специального субъекта – государственного или муниципального органа власти, государственного или муниципального учреждения или предприятия; – индивидуальный характер услуги для ее потребителя; – наличие специального интереса у потребителя услуги в такой деятельности; – добровольное получение потребителем публичных услуг14. Под публичными услугами в узком смысле он понимает «социально значимую деятельность, не имеющую властной природы (водоснабжение населения, предоставление медицинских или образовательных услуг государственными учреждениями)15. Приведенный обзор суждений показывает, что несмотря на отсутствие единого мнения о понятии публичных услуг, специалисты в сфере публичного права в целом очень широко понимают публичные услуги. 12
Морозова Е.В. Публичные услуги: теоретико-правовой аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С.8.
13
Морозова Е.В. Указ. соч. С.9.
14
См.: Щекин Д.М. О коммерциализации деятельности российского государства // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) / под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А Шевелевой. М., 2007. С.90.
15
Там же. С.91.
93
Так, Л.К. Терещенко в качестве разновидности публичных услуг рассматривает социальные услуги и относит к ним услуги, оказываемые в сфере здравоохранения, культуры, образования, науки. Ее позицию в целом разделяют и другие ученые (Н.В. Путило и Е.В. Морозова)16. Однако при таком подходе понятием публичных услуг охватываются и услуги в сфере здравоохранения, культуры, образования, науки, оказываемые на основе договора возмездного оказания услуг, что порождает проблему разграничения публичных услуг (в том числе государственных) и услуг, являющихся объектом гражданских прав. Следует отметить, что данная проблема специально не исследовалась в литературе, а лишь косвенно затрагивалась учеными при рассмотрении категории публичных услуг. Тем не менее высказывания ученых свидетельствуют о существовании, по крайней мере, двух позиций: одни ученые рассматривают публичные услуги как родовое понятие, в которое включают и гражданскоправовые услуги, другие – разграничивают понятия публичных и гражданско-правовых услуг. Так, А.Ю.Тихомиров предлагает формирование нового комплексного правового института – публичные услуги, в регулировании которого сочетались бы «в качестве опорных нормы конституционного, административного и гражданского права, и связанные с ними нормы финансового, экологического, трудового, информационного и других отраслей права». Цивилисты, напротив, последовательно отграничивают услуги гражданско-правовые услуги от разновидностей публичных услуг, таких как государственные и социальные. Е.Г. Шаблова предлагает отграничить услуги как объекты гражданских прав от социальных услуг, исходя из характерных признаков последних. В качестве таковых она называет следующие: а) услуги, оказываемые населению в рамках осуществляемой государственно-социальной политики и реализации социальных целевых программ; 16
См.: Путило Н.В. К вопросу о правовой природе социальных услуг // Журнал российского права. 2006. №4. С.18; Морозова Е.В. Указ. соч. С.10.
94
б) адресная субъектная направленность (те слои населения, которые нуждаются в оказании помощи); в) закрытый, нормативно-регламентированный перечень этих услуг; г) финансирование затрат, связанных с оказанием социальных услуг, осуществляется в основном за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов; д) субъекты, оказывающие услуги, – в основном государственные и муниципальные учреждения социальной службы17. По мнению Т.В. Жуковой, «когда речь идет о государственных услугах и услугах, оказываемых в рамках классических гражданско-правовых отношений, мы имеем дело с абсолютно разнопорядковыми явлениями. … В первом случае это – публичные правоотношения, являющиеся по своей сути ни чем иным, как реализацией соответствующими государственными органами функций государства. … Во втором же случае (независимо от того, является исполнитель юридическим лицом с частноправовой или публично-правовой природой) перед нами – типичные гражданские (частные) правоотношения»18. Позиция цивилистов представляется более верной, так как при таком подходе предполагается наличие объективных различий в правовом регулировании гражданско-правовых и публичных услуг. Игнорирование данных различий означает игнорирование правовой сущности публичных услуг, что неизбежно ведет к трансформации правовой категории публичных услуг в категорию сугубо экономическую. Действительно, с точки зрения экономической науки различия между так называемыми частными и публичными услугами не столь очевидны. Специфика публичных услуг как экономиче-
17
Шаблова Е.Г. Гражданско-правовое регулирование отношений возмездного оказания услуг: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С.14–15.
18
Жукова Т.В. К вопросу о понятии и содержании правовой категории «государственные услуги»: взгляд цивилиста // Публичные услуги : правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) / под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А Шевелевой. М., 2007. С.44–45.
95
ского явления раскрывается посредством теории общественных благ, объясняющей необходимость вмешательства государства в экономику. Согласно данной теории «предложение целого ряда товаров, важных для общества и экономики в целом, должно обеспечиваться государством, поскольку сам рынок в необходимом количестве их обеспечить не способен из-за ограниченной мотивации, так как их потребляют все, независимо от того платят они за это или нет»19. Соответственно, в экономическом смысле государство предоставляет услуги, являющиеся общественными благами20. Общественные блага подразделяются на чистые и смешан< ... > ные. Чистые общественные блага характеризуются несоперничеством и неисключаемостью: «Несоперничество означает, что изменение количества потребителей данного блага не влияет на количество полезности, получаемой каждым из них. … неисключаемость означает, что благо обладает всеобщностью в потреблении, когда каждый, нуждающийся в его полезности, может осуществить его присвоение»21. Их классическими примерами являются национальная оборона, поддержание внутреннего правопорядка и т.д. Смешанные общественные блага также обладают данными свойствами, которые, однако, менее выражены. К смешанным общественным благам относятся услуги медицины, здравоохранения, науки, культуры и т.д. Поэтому смешанные общественные блага «могут быть объектом рыночного товарооборота, а сфера их функционирования представляет собой арену конкурентной борьбы между частным и общественным секторами (платные и бесплатные услуги медицины, образования)»22. Использование категории смешанных общественных благ размывает границы между частным и государственным сектора-
19
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. М., 2006. С.272.
20
См.: Шаститко А.Е. Публичные услуги и организационные рамки их предоставления // Бюллетень Бюро экономического анализа. 2004. №54; www.beafnd.org.
21
Тарандо Е.Е. Общественные блага: политэкономический подход. // Вестник СПбГУ. Сер.5. 2005. Вып. 2. С.39.
22
Там же. С.41.
96