Глава 2 / § 2 / I
Необходимо, однако, заметить, что вывод о том, что бюджетные правоотношения не могут находиться в состоянии спора, непосредственно связан с вопросом об исполнении государством взятой на себя обязанности по созданию режима беспрепятственного осуществления закрепленных в Конституции РФ прав человека и гражданина. Таким образом, мы сталкиваемся с необходимостью разрешения возникающей вследствие неперечисления публичным субъектом получателю бюджетных средств коллизии публичных и частных интересов. Изучение указанного вопроса как вопроса обеспечения субъективных публичных прав граждан является предметом нашего рассмотрения в главе 3 данной работы.
§ 2. К вопросу о существовании споров по поводу выделения публичным субъектом бюджетных субсидий автономным учреждениям I
Оказание населению публичных услуг является одним из основных направлений деятельности социального государства, каким в силу ст. 7 Конституции является Российская Федерация. От того, как построена система оказания таких услуг, во многом зависит мера обеспеченности, в первую очередь социально-экономических и культурных конституционных прав граждан, и посредством этого само восприятие населением государственной политики, что в условиях действия в Российской Федерации демократического политического режима представляется немаловажным. Логично предположить, что развитие и совершенствование такой системы, с одной стороны, не может происходить без повышения качества оказываемых публичных услуг, а с другой стороны, связано с обеспечением максимально эффективного использования учреждениями бюджетных средств, с тем чтобы повышение качества оказания таких услуг достигалось посредством улучшения работы учреждений, а не только за счет увеличения бюджетных ассигнований на эти цели. Соблюдение принципа эффективности расходования бюджетных средств при оказании публичных услуг, 54
Бюджетные правоотношения и предмет судебной деятельности
заключающегося в необходимости достижения наилучшего результата с использованием определенного для этого объема бюджетных средств (ст. 34 Бюджетного кодекса РФ), таким образом, является необходимым условием любого реформирования системы оказания публичных услуг. Очевидно, что повышение качества оказываемых учреждениями публичных услуг не может быть достигнуто без заинтересованности в этом самих учреждений. Несмотря на то, что средства, с помощью которых обеспечивается такая заинтересованность, могут быть различными, использование ни одного из них не приведет к желаемому результату, если при этом не будет обеспечиваться самостоятельность учреждения (пусть даже и ограниченная) в использовании средств. Самостоятельность в использовании средств, в свою очередь, предполагает относительную свободу учреждения в определении направлений расходования средств и в установлении их объемов. Предоставление учреждениям такой самостоятельности предполагает, соответственно, и повышение их ответственности, что само по себе может служить средством, обеспечивающим заинтересованность самих учреждений в результатах их работы.
II
Приведенные политико-экономические соображения могут оказывать существенное влияние на правовое регулирование системы оказания публичных услуг, примером чему служит реформа государственных (муниципальных) учреждений, осуществляемая в Российской Федерации в последние пять лет. Первым этапом этой реформы явилось создание новой организационно-правовой формы юридических лиц – автономных учреждений. В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях»81 автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для вы-
81
Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // Российская газета. 08.11.2006. № 250.
55
Глава 2 / § 2 / II
полнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Следовательно, основным предназначением автономных учреждений является оказание населению публичных услуг. При этом автономное учреждение наделено правом самостоятельного распоряжения получаемых им доходов (п. 8 ст. 2 указанного Федерального закона). Однако данная самостоятельность имеет своим следствием введение правила о том, что собственник имущества автономного учреждения (далее – публичный субъект) не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения (п. 5 ст. 2 указанного Федерального закона). Представляется, что в закреплении указанных правил прослеживается намерение законодателя создать условия для поддержания заинтересованности учреждений в результате их работы и тем самым повысить эффективность расходования бюджетных средств. Предоставление автономным учреждениям права оказывать публичные услуги не означает передачу государством названной публичной функции в «частные руки», поскольку данные учреждения являются разновидностью государственных (муниципальных) учреждений. Соответственно, государство, наделив автономные учреждения известной самостоятельностью, обязано контролировать деятельность автономных учреждений, для того чтобы автономные учреждения, имеющие право оказывать публичные услуги за плату (п. 6 ст. 4 названного Федерального закона), этим правом не злоупотребляли и в установленном объеме публичные услуги оказывались населению бесплатно. В указанных целях публичный субъект формирует государственное (муниципальное) задание (п. 2 ст. 4 названного Федерального закона, ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ). В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ государственное (муниципальное) задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг. Иными словами, государственное (муниципальное) задание фиксирует тот минимум пуб56
Бюджетные правоотношения и предмет судебной деятельности
личных услуг, который автономное учреждение обязано бесплатно оказывать населению. В соответствии с п. 4 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях», п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения осуществляется публичным субъектом только в пределах государственного (муниципального) задания посредством выделения субсидий. В связи с этим возникает вопрос о том, почему нельзя было использовать систему сметного финансирования и для автономных учреждений, почему для финансового обеспечения деятельности автономного учреждения используются субсидии? Дело в том, что использование системы сметного финансирования по существу лишает учреждение самостоятельности в использовании выделенных бюджетных средств, что негативно сказывается на заинтересованности учреждения в результатах своей деятельности. Между тем необходимость создания условий для повышения такой заинтересованности является целью проводимой реформы, в связи с чем продолжение использования системы сметного финансирования деятельности автономных учреждений делало бы реформу бессмысленной. Кроме того, немаловажным является и то обстоятельство, что предоставление автономному учреждению права самостоятельного распоряжения получаемыми им доходами, учитывая, что такие доходы могут направляться только на достижение целей, ради которых создано само это учреждение (п. 8 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях»), даст возможность автономному учреждению посредством эффективного использования имеющихся у него средств более качественно и экономно оказывать населению публичные услуги, что, в свою очередь, позволит публичному субъекту сократить свои расходы по обеспечению деятельности государственных (муниципальных) учреждений. Указанные обстоятельства послужили причиной того, что с 1 января 2011 г. система финансового обеспечения деятельности государственных (муниципальных) учреждений посредством предоставления субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания распространяет свое действие не только на автономные, но и на бюджетные учреждения. Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенство57
Глава 2 / § 2 / II
ванием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»82 меняется архитектура системы государственных (муниципальных) учреждений: с одной стороны, правовой режим бюджетных учреждений фактически становится идентичным правовому режиму автономных учреждений83, а с другой стороны, создается новый тип учреждений – казенные учреждения, правовой режим которого, однако, является идентичным правовому режиму сегодняшних бюджетных учреждений84. Таким образом, с 1 января 2011 г. (п. 1 ст. 33 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ) будут функционировать две системы финансирования деятельности государственных (муниципальных учреждений): α) система сметного финансирования деятельности казенных учреждений; β) система финансового обеспечения деятельности автономных и бюджетных учреждений посредством предоставления субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания. Поскольку с 1 января 2011 г. системы финансирования деятельности автономных и бюджетных учреждений будут идентичными, 82
Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных учреждений)» // Российская газета. 12.05.2010. № 100.
83
Так, цели деятельности и функции автономных и бюджетных учреждений идентичны (п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях», п. 5 ст. 6 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ); как для автономных, так и для бюджетных учреждений формируются государственные (муниципальные) задания, порядок исполнения которых является единым (п. 2 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях», п. 5 ст. 6, п. 11 ст. 13, ст. 23 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ); финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания как автономным, так и бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидии (п. 1 ст. 79.1 Бюджетного кодекса РФ, п. 5 ст. 6, п. 14 ст. 13 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ); как автономным, так и бюджетным учреждениям предоставлено право самостоятельно распоряжаться доходами, полученными в результате их деятельности (п. 5 ст. 5 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ); собственник имущества учреждения не несет ответственности по обязательствам как автономного, так и бюджетного учреждения (п. 2 ст. 120 Гражданского кодекса РФ, п. 3 ст. 5 Федерального закона от 8.05.2010 № 83-ФЗ); право распоряжения имуществом принадлежит как автономным, так и бюджетным учреждениям с одинаковыми ограничениями (п. 5 ст. 5 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ) и пр.
84
Для того чтобы убедиться в справедливости этого вывода, достаточно всего лишь сравнить положения ст. 161 Бюджетного кодекса РФ в действующей редакции и п. 21 ст. 13 Федерального закона от 8.05.2010 № 83-ФЗ.
58
Бюджетные правоотношения и предмет судебной деятельности
правовой режим данных учреждений практически (за исключением некоторых несущественных моментов для рассмотрения вынесенного в заголовок настоящего параграфа вопроса) с указанной даты будет тождественным, постольку далее все сказанное нами в отношении автономных учреждений mutatis mutandis справедливо с 1 января 2011 г. и для бюджетных учреждений.
III
Обратимся теперь к интересующему нас в рамках настоящего исследования вопросу о том, могут ли существовать правовые споры между автономным учреждением и публичным субъектом по поводу выделения бюджетных субсидий? Для ответа на этот вопрос необходимо подробнее ознакомиться с порядком выделения такого рода субсидий. Как ранее уже говорилось, субсидии автономным учреждениям предоставляются публичным субъектом в качестве финансового обеспечения выполнения автономным учреждением государственного (муниципального) задания (п. 2, 4 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях», п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ). В соответствии с п. 1 Положения о формировании задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания85 государственное задание является обязательным для федерального автономного учреждения86. Учредителем федерального автономного учреждения в 85
Положение о формировании задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания, утв. постановлением Правительства РФ от 18.03.2008 № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания» // СЗ РФ. 24.03.2008. № 12. Ст. 1142.
86
Норма об обязательности государственного задания для автономного учреждения с 1 января 2011 г. подкрепляется прямым закреплением в законодательстве нормы о том, что автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания (п. 3 ст. 23 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ). Данное правило с 1 января 2011 г. справедливо и для бюджетных учреждений (п. 5 ст. 6 названного Федерального закона).
59
Глава 2 / § 2 / III
соответствии с п. 2 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения87 является федеральный орган исполнительной власти, указанный в решении о создании федерального автономного учреждения и в уставе федерального автономного учреждения. Само государственное задание формируется учредителем автономного учреждения в одностороннем порядке (п. 2, 4, пп. «в», «г» п. 5 Положения о формировании задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания). Учредителю предоставлено право изменять государственное задание (п. 6 указанного Положения). Участие автономного учреждения в указанном процессе может состоять лишь в направлении предложений, касающихся потребности в соответствующих услугах, оцениваемых на основании прогнозируемой динамики количества потребителей услуг, уровня удовлетворенности существующим объемом и качеством услуг и возможностей федерального автономного учреждения по оказанию услуг. Между тем названные предложения для учредителя не являются обязательными к учету, так как правом принимать государственное задание наделен исключительно учредитель указанного учреждения (п. 2 указанного Положения). Таким образом, воля автономного учреждения при формировании государственного задания не имеет для учредителя самостоятельного значения. Механизмов влияния на процесс формирования учредителем государственного задания у автономного учреждения нет. Наоборот, процесс формирования государственного задания во многом представляет собой предопределение воли автономного учреждения. В соответствии с п. 10 данного Положения предоставление федеральному автономному учреждению субсидий на исполнение государственного задания осуществляется на основании соглашения 87
60
Положение об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения, утв. постановлением Правительства РФ от 10.10.2007 № 662 // СЗ РФ. 05.10.2007. № 42. Ст. 5056.
Бюджетные правоотношения и предмет судебной деятельности
между учредителем и федеральным автономным учреждением о порядке и условиях предоставления субсидий. При этом периодичность перечисления субсидий в течение финансового года и размеры субсидий определяются указанным соглашением. Приказом Министерства экономического развития РФ утверждена типовая форма такого соглашения88. Важно отметить, что указанное соглашение таковым в собственном смысле слова не является. Во-первых, данное соглашение является приложением к государственному заданию (п. 10 анализируемого Положения). Поскольку, как было выше показано, отказаться от исполнения государственного задания автономному учреждению нельзя, постольку автономное учреждение не вправе отказаться и от подписания такого соглашения. Иными словами, заключение названного соглашения как для учредителя (в случае утверждения им государственного задания), так и для автономного учреждения является обязательным. Во-вторых, вариативность (по сравнению с типовой формой соглашения) условий такого соглашения практически равна нулю, поскольку конкретное соглашение отличается от типового только содержанием двух условий, касающихся размера субсидии и сроков ее предоставления. Однако эти два условия не являются предметом согласования воль участников такого соглашения, так как размер субсидии практически предопределен государственным заданием, приложением к которому является заключаемое соглашение, поскольку определяется на основании методически разработанных нормативов, а условие о сроке предоставления субсидии вообще не может обсуждаться учреждением, поскольку установление конкретных сроков для предоставления субсидии не может устанавливаться без учета особенностей порядка и конкретных параметров исполнения бюджета.
88
Приказ Министерства экономического развития РФ от 03.12.2008 № 423 «Об утверждении типовой формы соглашения между учредителем и федеральным автономным учреждением о порядке и условиях предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 23.02.2009. № 8.
61
Глава 2 / § 2 / IV
И, наконец, в-третьих, учредитель вправе уточнять и дополнять уже заключенное соглашение в одностороннем порядке (п. 10 указанного Положения). Легко видеть, что основанием для предоставления автономному учреждению субсидии служит правовое явление, которое по своей природе не является соглашением (договором), которому, как правило, свойственно свободное согласование волеизъявлений его участников, а представляет собой административный ненормативный правовой акт, так как рассматриваемое соглашение практически ничем, кроме названия, от такого акта не отличается. Конечно, такого рода соглашение можно назвать и административным договором, однако изменение названия правового явления не меняет его правовой природы.
IV
Суммируя сказанное, необходимо сделать вывод о том, что отношения между публичным субъектом и автономными учреждениям по поводу выделения бюджетных субсидий являются бюджетноправовыми. В рамках этих правоотношений принятие решения о формировании автономным учреждениям государственного (муниципального) задания, а также определение объема субсидии и порядка их предоставления фактически всецело принадлежит учредителю указанных учреждений, при этом автономные учреждения никак не могут повлиять на процесс принятия этих решений. Однако сказанное не означает, что в правоотношении, возникающем при заключении соглашения о предоставлении субсидии автономному учреждению, воля указанного учреждения не имеет никакого значения. Учредитель, заключив соглашение о предоставлении автономному учреждению субсидии, тем самым сам принял на себя обязанность перед автономным учреждением перечислить ему субсидию в размере и сроки, указанные в соглашении89.
89
62
Рассмотренная выше типовая форма соглашения между учредителем и федеральным автономным учреждением о порядке и условиях предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам прямо предусматривает такого рода обязанность (см. п. 2.1 типовой формы соглашения).
Бюджетные правоотношения и предмет судебной деятельности
Автономное учреждение в названном правоотношении имеет право требовать от учредителя исполнить указанную обязанность, поскольку, во-первых, учредитель принял на себя данную обязанность именно перед этим конкретным учреждением, а, во-вторых, бездействие учредителя, выражающееся в непредоставлении субсидии или, что в данном случае то же самое, в неисполнении административного ненормативного правового акта, влечет нарушение прав автономного учреждения. О нарушении каких прав автономного учреждения здесь может идти речь? Прежде всего, нельзя забывать, что автономное учреждение не вправе отказаться от исполнения государственного задания в том числе и в том случае, когда оно не получает субсидии на его выполнение. Соответственно, автономное учреждение в условиях отсутствия субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам автономного учреждения (п. 5 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях») на выполнение государственного задания должно будет направить доходы, право распоряжения которыми принадлежит исключительно автономному учреждению в силу п. 8 ст. 2 названного Федерального закона. Учредитель автономного учреждения посредством формирования и доведения государственного задания без перечисления автономному учреждению субсидии на выполнение указанных функций фактически принуждает автономное учреждение оказывать бесплатно публичные услуги населению. Однако тем самым учредитель по существу распоряжается доходами автономного учреждения, полученными от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества. Между тем п. 9 ст. 2 указанного Федерального закона прямо запрещает подобные действия. Следовательно, непредоставление учредителем субсидии автономному учреждению на выполнение государственного задания влечет нарушение права автономного учреждения на доходы, полученные от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества (п. 8 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях»)90. 90
В целях защиты указанного права автономного учреждения с 1 января 2011 г. вводится специальная норма, устанавливающая, что уменьшение объема субси-
63
Глава 2 / § 2 / IV
Названное бездействие учредителя нарушает такое право автономного учреждения, с предоставлением которого, как нами ранее говорилось, связывается относительная самостоятельность автономного учреждения, являющаяся важнейшим условием для поддержания заинтересованности автономных учреждений в результате их работы. Поэтому в случае непредоставления учредителем субсидии автономному учреждению интерес автономного учреждения, состоящий в самостоятельном использовании доходов, полученных от осуществления автономным учреждением его деятельности, находится в противоречии с интересом учредителя и требует правовой защиты. Итак, в рассматриваемом публичном правоотношении воля автономного учреждения, выступающего в данном правоотношении в роли подчиненного субъекта, ограничивает волю учредителя, выступающего в данном правоотношении в роли доминирующего субъекта, в определении срока предоставления субсидии и ее объема. Соответственно, в случае непредоставления учредителем субсидии автономному учреждению имеет место противостояние воль субъектов данного правоотношения, вызванного, как мы показали ранее, столкновением самостоятельных интересов указанных лиц, что, в свою очередь, означает существование спора о праве. Исходя из публично-правового характера правоотношения, возникающего в связи с предоставлением учредителем субсидии автономному учреждению на выполнение государственного (муниципального) задания, необходимо сделать вывод о том, что способом защиты прав автономного учреждения в случае непредоставления ему учредителем названной субсидии является обжалование незаконного бездействия учредителя, выразившееся в неисполнении лежащей на учредителе обязанности по предоставлению средств на выполнение государственного (муниципального) задания. Следовательно, средством защиты нарушенного права автономного учреждения является заявление. Условиями удовлетворения дии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания (пп. «б» п. 3 ст. 23 Федерального закона 08.05.2010 № 83-ФЗ). Данное правило с 1 января 2011 г. справедливо и для бюджетных учреждений (п. 5 ст. 6 названного Федерального закона).
64
Бюджетные правоотношения и предмет судебной деятельности
арбитражным судом заявленного учреждением требования, исходя из вышеизложенного и на основании ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, являются: а) формирование и доведение учредителем до автономного учреждения государственного (муниципального) задания; б) заключение между указанными субъектами соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания; в) неперечисление учредителем субсидии автономному учреждению на отмеченные цели либо перечисление в неполном объеме.
§ 3. К вопросу о существовании споров по поводу выделения публичным субъектом бюджетных субсидий юридическим лицам (за исключением бюджетных учреждений) и физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг I
Государственное регулирование экономики осуществляется в самых разнообразных формах и самыми разнообразными способами. К числу последних может быть отнесено выделение субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, а также некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными или автономными учреждениями91. Если в первом случае государство, учитывая высокую общественную значимость отдельных производимых товаров, работ, услуг, признает необходимость поддержки определен91
В целях настоящей работы нами будут рассмотрены лишь случаи предоставления субсидий указанным субъектам только из федерального бюджета. Говоря же о субсидиях, мы в настоящем параграфе подразумеваем только субсидии, выделяемые государством субъектам права, указанным в ст. 78, п. 2 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ. При этом за рамками настоящей работы нами оставлены случаи предоставления субсидий государственным корпорациям в силу специфического статуса этого субъекта права.
65