Problemas de competencia Una de las mayores preocupaciones de los diseñadores de la Ley 19.542 era que los monooperadores de los mejores frentes de atraque del país incurrieran en conductas anticompetitivas. En particular, existía temor a la integración vertical entre un naviero y el concesionario.149 Dada su calidad de facilidad esencial, los servicios portuarios pueden transformarse en un instrumento para obtener ventajas competitivas en otros negocios. Se temía que en tal caso, el frente de atraque podría ofrecer un peor servicio a la competencia, con lo que los competidores terminarían por abandonar el frente al operador naviero asociado al concesionario, obteniéndose un monopolio sobre el frente de atraque. Además, su poca importancia relativa en el costo total de la cadena del transporte hace más atractiva esta opción. Mandy (2000) muestra que los incentivos para discriminar aumentan cuando los beneficios que se pueden obtener en el segmento competitivo son mayores respecto a las utilidades que se obtienen en la facilidad esencial. Este es el caso del transporte marítimo. Por ejemplo, en 1997, el valor de los fletes del comercio exterior en los tres puertos principales (Valparaíso, San Antonio y San Vicente) fue de US$1.324 MM, pero su facturación fue de solo US$55 millones. Como se mencionó previamente, éste es el origen de algunas de las restricciones que aparecen en la Ley 19.542. En particular, se permite que un frente sea otorgado a un monooperador solo si existe en la región otro frente de atraque capaz de atender naves similares que sea multioperado. Alternativamente, se pueden realizar estas concesiones si se cuenta con un informe favorable de la Comisión Preventiva Central (posteriormente Tribunal de Defensa de la Libre Competencia ), y se deben respetar las condiciones que ella impone. Con el objeto de evitar la degradación del servicio a la competencia, los contratos de las licitaciones de los puertos multioperados incluyeron condiciones sobre la calidad ofrecida por el terminal concesionado.150 Las variables incluían los tiempos de espera y la velocidad de transferencia.151 En algunos casos los contratos especificaban inversiones mínimas en equipamiento. También se impusieron reglas para concesionar el terminal multioperado cuando la congestión excediera ciertos parámetros, lo cual estimula a que los monooperadores hagan inversiones para retrasar el momento en que comience la competencia con otro terminal monooperado en el mismo puerto. Se debe tener en cuenta también que los puertos de Valparaíso y San Antonio están lo suficientemente cercanos a Santiago y entre sí como para operar como un solo puerto con cuatro frentes de atraque que compiten entre sí. A los concesionarios de terminales monooperados se les impuso una restricción vertical que fue resistida por el mayor operador naviero, ya que lo afectaba directamente. Esta consistía en que si una empresa naviera o de otro tipo poseía más de un 15% de la carga transferida en la región (o más de un 25% de la carga en un frente de atraque) la empresa (y sus coligados) solo podía acceder a un 40% de la propiedad en el terminal, de manera que los controladores tuvieran interés en operar el terminal con el objetivo de maximizar utilidades y no para favorecer a una empresa naviera. Después de una contienda judicial que llegó a la Corte Suprema, las restricciones se mantuvieron. Así, el terminal concesionado de San Antonio tiene una participación mayoritaria de SSAA, empresa internacional especializada en la operación portuaria. Estas restricciones se revisaron cinco años después de haber sido entregada la concesión.
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En otros países los grandes usuarios de los puertos, principalmente empresas navieras, tienen terminales de carga propios por las ventajas operativas que ello significa. En Chile la escasez de frentes de atraque solo permitiría que un número reducido de usuarios tuviera un terminal propio, quedando los demás en condiciones de desventaja 150 Aunque no se permite discriminar a la competencia de un operador naviero asociado al concesionario del puerto, existen formas sutiles de discriminar que son difíciles de probar y sancionar. 151 Un problema detectado recientemente en algunas concesiones es la manipulación de algunas de estas variables de calidad. Un ejemplo es el tiempo de espera entre la petición de un sitio y su entrega, variable crítica porque indica la congestión portuaria, y puede desencadenar multas y procesos de licitación de los espigones. Se ha detectado que las naves arriban a algunos puertos y quedan “a la gira”, por algún tiempo y solo ahí piden un sitio. El tiempo que tarda desde al arribo al atraque es el doble en promedio que el tiempo medido como aquél entre la petición del sitio y el atraque.
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