Número 1 especial Lomce
La autonomía mejora la calidad, pero unida al desarrollo del país UN ESTUDIO REFLEJA QUE LA AUTONOMÍA DE LOS CENTROS NO ES SIEMPRE CONVENIENTE EN TODOS LOS PAÍSES Y DEPENDE DE OTRA SERIE DE MEDIDAS COMO LA DEMOCRACIA, LA EFICACIA DEL GOBIERNO Y LOS VALORES CULTURALES. Adrián Arcos La autonomía de los centros escolares es en estos momentos uno de los temas preferentes de debate en la actualidad educativa europea. Una de las razones principales de que así sea es el hecho de que en los últimos años las evaluaciones y estudios internacionales evidencian una correlación entre la autonomía escolar y el mejor rendimiento de los estudiantes. En los últimos 20 años, la autonomía de los centros educativos ha sido objeto de numerosas reflexiones y reformas, tanto en los países europeos de nuestro entorno como en el conjunto de los países de la OCDE. Pero ¿tiene sentido la autonomía de los centros en todas partes? En un trabajo elaborado por Eric A. Hanushek, catedrático de la Hoover Institution en la Universidad Stanford, así como por Susanne Link y Ludger Woessmann, de la Universidad de Múnich y del Instituto Ifo, se muestra que la autonomía no es siempre conveniente ni en todos los países. Para llegar a esta conclusión se han servido de un panel de datos basado en las pruebas PISA. Para analizar el efecto comparativo de la autonomía en los diversos países, los autores han construido un panel de 42 países que han participado al menos en tres de las cuatro ediciones de PISA. A nivel micro se dispone de cerca de un millón de observaciones. Evidentemente, estos microdatos con cantidad de información, no están disponibles a nivel de cada país. El efecto de la autonomía se obtiene de estudiar la variación a lo largo del tiempo, después de incluir el efecto fijo por país. Los resultados efectivamente revelan que la autonomía local tiene gran importancia en los resultados académicos de los alumnos pero ese impacto varía mucho se-
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ATRAER A LOS MEJORES ESTUDIANTES En la mayoría de los países, los centros se mueven dentro de un marco regulado que incluye normas sobre planes de estudio, admisiones o condiciones laborales de los docentes, etc. Sin embargo, en algunos países han surgido centros más independientes, por ejemplo Charter Schools en EEUU, Free Schools en Suecia o Academies en Inglaterra, que fomentan políticas más innovadoras y contribuyen a elevar los estándares. Stephen Machin, de London School of Economics, y Sandra McNally, de la Universidad de Surrey, muestran en un estudio que esas políticas permiten mejorar el rendimiento de sus alumnos y actuar de incentivo en su área de influencia. En Inglaterra, las Academies han logrado mejores resultados, han atraído a los mejores alumnos y han tenido un impacto positivo en los centros vecinos.
gún los países. Concretamente, la autonomía es beneficiosa en aquellos países que poseen instituciones sólidas en otros campos. Por ejemplo, se emplea el PIB per cápita como un indicador del nivel institucional del país. En un apartado final, se presentan algunas medidas descriptivas del grado de desarrollo de las instituciones. Se encuentran diferencias según el tipo de autonomía del que estemos hablando. Por ejemplo, la autonomía en la elección del contenido de los cursos resulta significativamente positiva en la mayoría de los países con alto nivel de renta. Alternativamente, se consideran los casos en los que hay “conjunto de toma de decisiones”. Los centros disponen de autonomía, pero también hay una autoridad más allá de esos centroscon una importante
El proceso resulta mejor si hay mecanismos de control externos responsabilidad. En estos casos los efectos de la automía se reducen.
Nivel de desarrollo Como parte del trabajo, se completa el estudio con los resultados de ciencias y lectura. También se introduce una hipotética segunda autoridad, que complementaría el trabajo de la autoridad de la escuela. De esta forma, la interacción de la autonomía con el nivel de desarrollo prevalece cuando se tienen en cuenta otras interacciones con
otra serie de medidas como: democracia, eficacia del gobierno y valores culturales. El efecto de la autonomía afecta a los estudiantes más desfavorecidos igual que afecta al resto. Por tanto, no incrementa las diferencias entre los estudiantes de diferentes orígenes sociales. El proceso resulta más satisfactorio si hay un mecanismo externo de control que evite comportamientos oportunistas de algún centro. Como conclusión, las reformas en materia de autonomía mejoran los resultados en los países desarrollados, pero no en los países en vías de desarrollo. Por tanto, los temas de autonomía escolar no son aplicables siempre a todos los países y los hallazgos en el mundo desarrollado no tienen por qué aplicarse a todos los países subdesarrollados.
16 Magisterio Miércoles, 11 de septiembre de 2013
AUTONOMÍA
La autonomía debe acompañarse de transparencia en los resultados LAS MEJORAS SE PRODUCEN SI LA AUTONOMÍA VA LIGADA A OTRAS MEDIDAS COMO LAS EVALUACIONES EXTERNAS.
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Adrián Arcos elegación de responsabilidades de los poderes públicos sobre las estructuras que son propias de los centros docentes. Esta es la idea básica de autonomía escolar que va más allá del propio concepto, ya que sus dimensiones alcanzan otros aspectos como la gestión de los recursos, las personas, el currículo, la admisión de alumnos o la vida escolar, por ejemplo, y va ligado a otras medidas como las evaluaciones.
“Los centros son los que mejor conocen a sus alumnos y son los que pueden tomar decisiones mejor informadas” Es cierto que existe un amplio consenso en el ámbito educativo de que otorgar a los centros docentes mayor capacidad de iniciativa y de decisión propia es un factor que contribuye a mejorar la calidad de la enseñanza. Pero es necesario recordar que la autonomía de los cen-
tros no es un objetivo en sí mismo, sino un medio para conseguir otras finalidades de mayor calado como la mejora de la calidad y la equidad educativas. En este sentido, la secretaria de Estado de Educación, Montserrat Gomendio, señala que “la autonomía no necesariamente conlleva una mejora de resultados, sino que tiene que ir acompañada de otras medidas”. De hecho, lo que ponen de manifiesto los informes internacionales es que las mejoras se producen al ligar una mayor autonomía con unas evaluaciones externas a los centros y homogéneas a nivel nacional, de forma que señalicen claramente cuáles son los objetivos que todos los alumnos tienen que cumplir para poder titular al final de cada etapa. De esta forma, la evaluación, además de servir de base objetiva para la rendición de cuentas, facilita la conducción y pilotaje del sistema educativo y potencia los efectos positivos de la autonomía escolar. Según Gomendio, “los centros son los que mejor conocen el perfil de los alumnos que tienen, los que mejor conocen cuáles son sus fortalezas y debilidades en cuanto a su
profesorado y, por tanto, son los que pueden tomar decisiones mejor informadas, por ejemplo en uno de los aspectos donde creemos que es muy importante la autonomía: la especialización curricular”.
Capacidad de liderazgo La complejidad que comporta la ampliación del margen de autonomía de que disponen los centros hace además que el nivel de liderazgo del director constituya un fac-
tor clave para el logro de la calidad de la escuela en su conjunto. En sus distintos informes, también la OCDE pone de manifiesto que el liderazgo resulta fundamental para favorecer la eficacia del trabajo de los profesores, para promover la innovación y hacer avanzar los proyectos del centro, así como para integrar la actividad de la comunidad educativa en su conjunto y orientarla, de un modo coherente, hacia los objetivos de mejora.
“En el momento que directores tienen una mayor capacidad de decisión y un mayor grado de libertad, el sistema de evaluaciones también nos va a servir para valorar si esas decisiones son acertadas o no, y si no mejora es una llamada de atención para corregir el rumbo”, advierte la secretaria de Estado.
Control social La autonomía comporta una mayor participación pero también un
Lo que dice la Lomce LA PROFESIONALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN DIRECTIVA La reforma educativa contribuirá a reforzar la capacidad de gestión de la dirección de los centros confiriendo a los directores, como representantes que son de la Administración educativa en el centro y como responsables del proyecto educativo, la oportunidad de ejercer un mayor liderazgo pedagógico y de gestión. Además, se refuerza la idea de la profesionalización de la función directiva a través de un sistema de certificación previa para acceder al puesto de director, y se establece un protocolo para rendir
cuentas de las decisiones tomadas, de las acciones de calidad y de los resultados obtenidos al implementarlas. Pocas áreas de la Administración tienen la complejidad y el tamaño que tiene la red de centros públicos educativos; siendo conscientes de su dificultad y del esfuerzo que supone para sus responsables mejorar su gestión. El Consejo Escolar del centro sigue siendo muy participativo, pero adquiere un papel más relacionado con el asesoramiento. El director, al tener más capacidad de decisión, asume más protagonismo en cuanto a la toma final de decisiones, pero no en cuanto al asesoramiento que puede ofrecerle el Consejo Escolar.
RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS CENTROS A LA ADMINISTRACIÓN Las administraciones educativas potenciarán y promoverán la autonomía de los centros de forma que sus recursos económicos, materiales y humanos puedan adecuarse a los planes de trabajo y organización que elaboren, una vez que sean convenientemente evaluados y valorados. Los centros deberán rendir cuentas a las administraciones educativas de las actuaciones realizadas y de los recursos utilizados en el desarrollo de su autonomía. Las administraciones publicarán los resultados obtenidos por los centros docentes ade-
Magisterio 17 Miércoles, 11 de septiembre de 2013
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La Lomce: el impulso definitivo para los centros POR FIN LA NUEVA LEY OTORGA A LOS CENTROS LA CAPACIDAD DE DECISIÓN QUE NECESITABAN.
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mayor énfasis en la evaluación y el control social. La consolidación de la autonomía de un centro educativo se ve facilitada cuando se refuerza e impulsa la participación activa y responsable de los diferentes sectores implicados en la tarea educativa. Esta participación tiene su más clara manifestaciónen la elaboración consensuada del Proyecto Educativo y en el buen funcionamiento del Consejo Escolar del centro.
cuadamente ponderados en relación con los factores socioeconómicos y socioculturales del contexto en que radiquen. Las administraciones podrán adoptar medidas para promover la mejora de los resultados de los centros públicos que no alcancen los niveles adecuados.
ESPECIALIZACIÓN CURRICULAR DE LOS CENTROS EDUCATIVOS Corresponde a las administraciones educativas promover la especialización curricular de los institutos de Educación
Es por este motivo por el que la autonomía de los centros se debe vincular con el principio de responsabilidad a través de los mecanismos de control y de rendición de cuentas. Por tanto todos los centros financiados con fondos públicos deben estar expuestos a estos mecanismos que deben ser democráticos, transparentes, sometidos a revisión y mejora y abiertos a la intervención directa o indirecta de la ciudadanía.
El incremento de autonomía de los centros educativos está en el orden del día en España. Acorde con un movimiento creciente en las políticas educativas europeas, la LOE ya abrió las puertas para su ejercicio, de igual forma que algunas leyes autonómicas posteriores. Sin embargo, todavía los centros no tienen prácticamente margen para tomar ningún tipo de decisión, ni en personal, ni en recursos ni en especialización curricular. Por eso ha sido la reforma educativa del Gobierno del PP la que le ha otorgado el impulso definitivo.
La Lomce recoge la importancia de que cada centro tenga la capacidad de identificar cuáles son sus fortalezas y las necesidades de su entorno para poder tomar decisiones sobre cómo mejorar su oferta educativa y metodológica en ese ámbito, en relación directa, cuando corresponda por su naturaleza, con la estrategia de la Administración educativa. Esta responsabilidad lleva aparejada la exigencia de demostrar que los recursos públicos se han utilizado de forma eficiente y que han conducido a una mejora real de los resultados.
Secundaria sostenidos con fondos públicos en función de las alternativas establecidas en esta ley orgánica, a fin de que dichas Administraciones puedan programar una oferta educativa ajustada a sus necesidades. El proyecto educativo de los centros docentes con especialización curricular deberá incorporar los aspectos específicos que definan el carácter singular del centro. El centro se especializa en un nicho particular donde cree que puede ofrecer una docencia de mejor calidad y conseguir una demanda por parte de las familias para ese tipo de oferta. Según la secretaria de Estado de Educación, Montserrat Gomendio, “tenemos
La autonomía es, según la nueva ley educativa, una puerta abierta a la atención a la diversidad de los alumnos, manteniendo la cohesión y unidad del sistema, así como a la cooperación entre los centros, abriendo nuevas las posibilidades de creación de redes de apoyo y aprendizaje compartido. La reforma contribuirá también a reforzar, por un lado, la capacidad de gestión de la dirección de los centros confiriendo a los directores, como representantes que son de la Administración educativa en el centro y como responsables del proyecto educativo, y por otro la oportunidad de ejercer un mayor liderazgo pedagógico y de gestión. Por otro lado, se potencia la función directiva a través de un sistema de certificación previa para acceder al puesto de director, y se establece un protocolo para rendir cuentas de las decisiones tomadas, de las acciones de calidad y de los resultados obtenidos al implementarlas. “Es un voto de confianza a los profesores y a los centros en su conjunto para que puedan tomar decisiones que en este momento no pueden tomar”, indica la secretaria de Estado, Montserrat Gomendio.
un sistema que obliga a todos los centros a seguir la misma hoja de ruta, todos ofertan exactamente lo mismo, no tienen ninguna capacidad de especialización ni de diferenciarse”. Por tanto, “si una proporción importante de los centros elige especializarse curricularmente, daría lugar a una oferta más diversa y los padres, a su vez, tendrían la posibilidad de elegir el centro con el perfil que se adapte mejor a los intereses y las necesidades de sus hijos”. La secretaria de Estado entiende que “es un avance muy positivo tanto para los centros, para mejorar la calidad medida como resultados de los alumnos, como para las familias, que van a tener una oferta más plural”.
SUZANNE LINK DOCTORA EN ECONOMÍA DE LA UNIVERSIDAD DE MÚNICH te positivas para el sistema en su conjunto. Lo que encontramos es que aquellos países cuyos sistemas aún se hallan en una etapa poco avanzada no están en disposición de beneficiarse de altos niveles de poder de decisión entre sus profesionales. Por el contrario, en los países que cuentan con un sistema muy avanzado –un ejemplo de ellos es Finlandia–, quizá ni siquiera resulte necesario implementar mecanismos de control desde arriba en sus centros, ya que estos han alcanzado tal grado de desarrollo y sofisticación que son completamente responsables de su compor-
esta creciente atención haya derivado en políticas reales que aseguren la concesión de mayores grados de autonomía en los países desarrollados. En Alemania, por ejemplo, el tema está a la orden del día, pero los progresos avanzan muy lentamente. P. A la hora de la verdad, ¿las autoridades siguen sin creer en el buen hacer y la competencia de sus profesionales? R.Muchas veces, son los cambios de gobierno y la falta de cohesión institucional –sobre todo en países fuertemente descentralizados como Alemania– los que ralenti-
“En Finlandia puede llegar el momento en que la rendición de cuentas no sea necesaria”
ALBERTO AJA
“La autonomía funciona si hay rendición de cuentas” EL ESTUDIO REALIZADO POR LINK RELACIONA EL ÉXITO DE LA AUTONOMÍA ESCOLAR CON EL NIVEL DE DESARROLLO DEL PAÍS Y LAS POLÍTICAS DE RENDICIÓN DE CUENTAS. Rodrigo Santodomingo P. Su estudio marca en 20.000 euros de renta per cápita la frontera a partir de la cual la autonomía resulta beneficiosa para mejorar los resultados de un sistema escolar. España apenas sobrepasa esos 20.000 euros. ¿Qué recomienda para nuestro país? R. No creo que deba manejarse dicho indicador de forma literal, ya que la idea que queremos promover es que la autonomía escolar resulta beneficiosa en algunos países pero puede resultar dañina en otros, si bien la frontera exacta entre unos y otros no parece tan clara. Teniendo en cuenta que España figura en nuestros gráficos en un área en la que no podemos estar seguros de que la autonomía vaya a producir beneficios para el siste-
ma educativo, sería menos arriesgado introducir la autonomía junto a otras medidas que garanticen una rendición de cuentas efectiva, de forma que la concesión de un alto grado de poder de decisión se complemente con un control de sus progresos y sus procederes. P.Parece que, en la mayoría de los casos, la autonomía suele resultar provechosa cuando va de la mano de un modelo serio de rendición de cuentas. R.Cuando empezamos a trabajar en el estudio, teníamos en mente que, a la hora de comparar sistemas educativos, es posible establecer diferentes niveles o etapas que marcan el crecimiento o la mejora de cualquier sistema. Dependiendo de la etapa educativa en la que nos encontremos, existen diferentes políticas que resultan razonablemen-
AUTONOMÍA ESCOLAR, NIVEL DE DESARROLLO Y LA FRONTERA DE LOS 20.000 EUROS Suzanne Link y sus colegas de la Universidad de Múnich han analizado las relaciones entre el rendimiento escolar y las políticas encaminadas a aumentar la autonomía de los centros en la UE y algunos países en vías de desarrollo que participaron en el Informe PISA en sus ediciones de 2003, 2006 y 2009. Los resultados del estudio ¿Tiene sentido la autonomía escolar en todos los casos? concluyen que la autonomía suele funcionar en los países desarrollados (a partir de 20.000 euros per cápita), si bien sus ventajas se antojan más dudosas entre los países en vías de desarrollo.
tamiento y no necesitan que nadie los controle. P. Así que la rendición de cuentas no es condición sine qua nonpara que la autonomía funcione. R. No. Los países desarrollados –aquellos por encima de esa frontera de los 20.000 euros per cápita– se benefician considerablemente de altos niveles de autonomía, cuenten o no con una política activa de rendición de cuentas. Pero si además han optado por poner en marcha medidas que aseguren la rendición de cuentas –me refiero en especial a las pruebas de contenido celebradas a nivel estatal–, los beneficios de la autonomía serán aún mayores. Como decía al citar el caso de Finlandia, puede llegar un momento en el que la rendición de cuentas ya no sea necesaria. Allí, otros factores como la propia fortaleza de la institución escolar o la implicación de los padres en la Educación de sus hijos son suficientes para neutralizar los riesgos de la autonomía. P. ¿Existen determinadas medidas que puedan resultar provechosas con independencia del nivel de desarrollo del país y de su sistema educativo? R. Si hablamos de los contenidos académicos, encontramos claros efectos negativos en los países en vías de desarrollo que conceden mucha autonomía a este respecto. Sin embargo, en cuanto a la contratación de personal, la autonomía de los centros no parece ser negativa incluso en países con escaso nivel de desarrollo. Podría producir efectos positivos o, si acaso, neutros. P. Entre los países desarrollados, ¿la tendencia general es avanzar hacia una mayor autonomía para los centros? R.Lo que parece fuera de toda duda es que se trata de una cuestión que en los últimos 10 o 15 años ha recibido muchísima atención.Pero lo que no resulta tan evidente es que
zan los procesos educativos, no sólo en la esfera de la autonomía. Pero si quiere mi opinión personal, no parece descabellado sostener que a los poderes públicos les cuesta desprenderse de competencias que han estado tradicionalmente en su mano. P. ¿Han observado modelos de autonomía que se repitan entre países, o cada cual tiene el suyo propio? R. El panorama es muy diverso. Nuestros datos proceden de un cuestionario en el que preguntamos a los directores de nuestra muestra de centros en qué cuestiones tenían libertad para elegir, y finalmente obtuvimos todo tipo de combinaciones posibles. En algunos casos, existe libertad para contratar a profesores, pero no a la hora de fijar sus salarios. En otros, la flexibilidad apunta más bien hacia el establecimiento de contenidos académicos específicos. Resulta muy difícil comprender los mecanismos que operan en el ejercicio de la autonomía. Por ello, decidimos establecer tres áreas principales en las que se suele conceder autonomía: contenidos, personal y presupuesto. El problema es que estas áreas muchas veces interactúan entre sí, y se hace difícil establecer dónde empieza o termina cada una. En ocasiones, los políticos y los medios de comunicación hablan de la autonomía como si fuera un concepto homogéneo, pero la realidad es bien distinta. Esta es, precisamente, una de las ideas que hemos intentado destacar en nuestro informe: la autonomía escolar es un término que se utiliza para describir situaciones de lo más variopintas. P. ¿Cuál es el país con mayor nivel de autonomía de los que han estudiado? R. Probablemente Reino Unido. Aunque también Noruega y Austria cuentan con un nivel muy alto de autonomía.