La ciudad desnuda by Gonzalo Bustillo

LA CIUDAD DESNUDA Estudio sobre políticas públicas de ordenamiento territorial en áreas urbanas informales en Montevideo entre 1989 y 2013

Responsable: Arq. Gonzalo Bustillo León Ayudante: Bach. Agustín Fiorito Mondino

CÁTEDRA DE ARQUITECTURA Y TEORÍA FACULTAD DE ARQUITECTURA UNIVERSIDAD DE LA REPÚBLICA

Nuestro agradecimiento a todos los que contribuyeron con sus aportes para la realización del presente trabajo: Manuel Chabalgoity, Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial MVOTMA; Juan Pedro Urruzola, Departamento de Planificación IM; Eleonora Bianchi, Departamento de Acondicionamiento Urbano IM; Salvador Schelloto, Departamento de Planificación IM; Cristina Pastro, División Planificación Territorial IM; Fernando Cabezudo, Programa de Integración de Asentamientos Irregulares MVOTMA; Delia Rodríguez, Programa de Integración de Asentamientos Irregulares IM; Inés Giudice, Dirección Nacional de Vivienda MVOTMA.

A Nicolás Bentancur, Diego Capandeguy, Edgardo Martínez, Jorge Nudelman y Mercedes Medina. 3

Imagen 1: “The Naked City” Guy Debord, 1957

El arquitecto y crítico argentino Adrián Gorelik ha señalado que el “mapa psicogeográfico” donde el artista francés Guy Debord reunía, a finales de la década de los cincuenta, los fragmentos de París que escapaban a la homogeneización modernizadora, podría tomarse hoy como “el estado natural de una ciudad estallada, como la forma misma en que en nuestros días procede la modernización. Hoy la modernización no homogeniza más, hoy la modernización fractura, hoy la modernización fragmenta, hoy la modernización estalla la ciudad”1.

1 Expresiones vertidas por Adrián Gorelik en conferencia dictada en la Facultad de Arquitectura de la Universidad de la República, Curso de Historia Contemporánea, clase inaugural, 2007.

ÍNDICE:

INTRODUCCIÓN.

P.11

1: BREVE REVISIÓN SOBRE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ÁREAS URBANAS INFORMALES ENTRE 1950 Y 1989.

P.13

1.1: La primera generación de PPOT-AUI o la “erradicación” de asentamientos P.14 1.2: Ley 14006 de 1971. Primer antecedente para una segunda generación de PPOTAUI.

P.19

1.3: El Plan Aquiles Lanza, 1985-1989. La puesta en práctica de la segunda generación de PPOT-AUI en Montevideo.

P.20

1.4: Breve excursus sobre las tres generaciones de políticas públicas de vivienda según Raúl Fernández Wagner.

P.25

1.5: Un retorno al caso Montevideo y un primer esquema de generaciones de PPOTAUI.

P.27

1.6: Dec. Nº 24337 1989. ¿Punto de quiebre de dos generaciones de políticas?

P.28

2: LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ÁREAS INFORMALES EN EL PERIODO 1989-2013.

P.33

2.1: Bases Programáticas para el gobierno departamental. (1989) El ideal de nuevo equilibrio urbano o la tercera generación de PPOT-AUI

P.36

2.2: La creación de la Cartera Municipal de Tierras para Vivienda de 1990. La institucionalización de las políticas de primera y segunda generación.

P.40

2.3: Plan Estratégico para el Desarrollo. (1994). Vaciamiento de áreas centrales, densificación de periferia y costa este.

P.42

2.4: Montevideo Visión de Ciudad. (1994) Reequipar las zonas deprimidas para una nueva armonía.

P.44

2.5: Plan de Gobierno y Plataforma Electoral Frente Amplio 1995-2000. Una nueva apuesta al reequilibrio.

P.47

2.6: Avance POT. 1997. 7

Las zonas periféricas como áreas de acción prioritaria.

P.52

2.7: Plan de Ordenamiento Territorial. 1998 El reequilibrio urbano como modelo alternativo a la segregación socio espacial. P.56 2.8: Programa de Integración de Asentamientos Irregulares. Las concreciones de la segunda generación de PPOT-AUI.

P.58

2.9: Grandes lineamientos programáticos del plan de gobierno 2000- 2005 Una nueva apuesta al reequilibrio.

P.61

2.10: Plan de Gobierno Frente Amplio 2005 2010. Reordenar las inversiones para priorizar el mejoramiento de barrios periféricos. P.63 2.11: Programa de Mejoramiento de Barrios. Diciembre 2008. Un nuevo programa entre segunda y tercera generación de PPOT-AUI.

P.67

2.12: Avance de la Revisión del Plan Montevideo 2005- 2010. La calificación de las periferias, esa meta esquiva.

P.70

2.13: Plan de Gobierno Frente Amplio 2010 2015. La ciudad de las periferias pobres. ¿Una carga cada vez más insostenible para el contribuyente?

P.76

2.14: Plan Nacional de Vivienda 2010-2014. Plan Nacional de Relocalizaciones. La recuperación de la primera generación de PPOT-AUI.

P.80

2.15: la “Ley de Emergencia Socio Habitacional”. 2011. José Mujica y el Plan Juntos “buque insignia” de presidencia.

P.82

2.16: Directrices Departamentales de Ordenamiento Territorial. 2012 El nuevo equilibrio: ¿horizonte posible o tan solo una ilusión?

P.84

2.17: Estrategias por la vida y la convivencia. Poder ejecutivo, 2012. El Estado fracasado y ausente.

P.89

2.18: Proyecto Montevideo 2030 (PM 2030, 2013) ¿Una agenda prioritaria de áreas centrales e intermedias?

P.93

3: BREVE EXPLORACIÓN SOBRE CUATRO PRODUCTOS DE LAS PPOTAUI EN MONTEVIDEO.

P.99

3.1: Breve exploración sobre PPOT-AUI. PIAI – PMB.

P.100

3.2: Intervención Boix y Merino.

P.101

3.3: Intervención Cerro Norte.

P.103

3.4: Intervención Barrios Unidos, Curitiba, Tres de Agosto.

P.105 8

3.5: Intervención Nuestros Hijos, Barrio Municipal, Nuevo Colman.

P.106

3.6: Metas y Productos. Los desafíos de integración urbana.

P.107

4: SÍNTESIS DEL PANORAMA SOBRE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ÁREAS URBANAS INFORMALES EN EL PERIODO 1950 -2013.

P.109

4.1: El periodo 1950 – 1989. El surgimiento de las dos primeras generaciones de PPOTAUI en Montevideo.

P.110

4.2: El periodo 1989 -2013. El surgimiento de la tercera generación de PPOT-AUI en Montevideo.

P.113

4.3: PPOT-AUI. Una brecha entre el discurso y las acciones.

P.119

5: INTERVENCIONES EN ASENTAMIENTOS PIAI-PMB (2013).

P.129

6: BIBLIOGRAFÍA.

P.131

INTRODUCCIÓN. En los últimos veinticinco años se ha constatado en nuestro país la consolidación de una dinámica territorial de coexistencia de actores y procesos formales e informales. En ese período diversas ciudades uruguayas han mostrado significativas tasas de crecimiento poblacional en áreas informales – zonas que crecen fuera de los canales legales y regulados del urbanismo – y paralelamente han asistido a una transformación de las políticas públicas destinadas a enfrentar dichos procesos. Al día de hoy, frente a una situación socio-habitacional declarada “de emergencia nacional”, funcionan en nuestro país diversos planes y programas tales como el “Programa de Integración de Asentamientos Irregulares y Mejoramiento Barrial”, el “Plan Nacional de Relocalizaciones” o el “Plan Juntos”, que han generado múltiples expectativas a nivel público sobre la capacidad del Estado para transformar dichas zonas. El presente trabajo busca generar aportes académicos que contribuyan a la mejor comprensión y desarrollo de las políticas públicas de ordenamiento territorial en áreas urbanas informales en Montevideo, explorando las siguientes interrogantes: ¿Hasta qué punto las instancias de planificación urbana desarrolladas en Montevideo han dado cuenta de esos cambios constatados a nivel de las dinámicas territoriales y las políticas de gestión pública? ¿Qué niveles de interacción han tenido las estrategias de manejo propuestas en los planes de ordenamiento con las instancias de gestión pública para lograr una transformación efectiva de las condiciones de vida de los habitantes de esas zonas? ¿Las instancias de OT desarrolladas en Montevideo en los últimos veinticinco años han presentado una debilidad de índole propositiva y de escala respecto a los desafíos que supone la presencia de áreas informales en la ciudad? Para ello en primer lugar se presenta un panorama sobre las políticas en materia de informalidad urbana en el periodo 1950 -1989. Luego se desarrolla una descripción y caracterización del periodo 1989 -2013. Y finalmente se sintetiza un estado de situación respecto al objeto de estudio y una valoración sobre a las interrogantes planteadas. En el transcurso de los dos primeros segmentos del texto se analizan un conjunto de documentos de diversa naturaleza: leyes y decretos nacionales, decretos y resoluciones departamentales, instrumentos de ordenamiento territorial de diversa escala y programas políticos de cinco periodos de gobierno. Este abordaje, que no desconoce la heterogeneidad jurídica, técnica y política del material seleccionado, explora un procedimiento de reconstrucción documental que busca ser consistente con la complejidad del objeto analizado. 11

1: BREVE

REVISIÓN SOBRE LAS POLÍTICAS

PÚBLICAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ÁREAS URBANAS INFORMALES ENTRE 1950 Y 1989

1.1:

PRIMERA

GENERACIÓN

POLITICAS

PÚBLICAS

ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN AREAS URBANAS INFORMALES O LA “ERRADICACIÓN” DE ASENTAMIENTOS IRREGULARES. De acuerdo con su significado etimológico y su segmentación, erradicación es una palabra que sirve para expresar la `acción de arrancar de raíz´. 2

Desde la década de 1950 la agenda de las políticas públicas de gobierno departamental de Montevideo muestra instalada la temática de la escasez de viviendas “al alcance de las clases más modestas” así como la necesidad de planes de intervención en áreas informales. Por “Áreas Urbanas Informales” (AUI) nos referimos a zonas de la ciudad que crecen y se desarrollan por fuera de los canales planificados y regulados del urbanismo y caracterizadas por la falta de títulos de propiedad, lineamientos oficiales, ausencia de equipamientos, servicios públicos y por viviendas deficientes3. Dichos procesos llevan en nuestro continente diferentes denominaciones: Villas miseria, callampas, campamentos, asentamientos irregulares o favelas, pero el concepto de “urbanización informal” se utiliza “para referirse a un mismo proceso de crecimiento y expansión urbana sin control.”4 Siguiendo diversas referencias bibliográficas (Capandeguy D. 2002; Cecilio M. et alt. 2003 y Couriel Menéndez, 2013) las políticas aplicadas en Montevideo desde 1950 hasta mediados de 1980 podrían caracterizarse como predominantemente orientadas a la erradicación de lo informal. En ese sentido Cecilio et alt. 2003 afirman: En los años 50, las situaciones de extrema pobreza fueron atendidas por la IMM con programas que proponían la erradicación de ¨cantegriles¨. Esta política en algunos casos se concretó mediante la construcción de viviendas mínimas y en otros por ¨viviendas de emergencia¨5.

2 AZOFRA, Elena: >http://morflog.hypotheses.org/30< Mayo, 2014 3 JÁUREGUI, Jorge. Mario. “Urbes Heterogéneas”, p.1. http://www.jauregui.arq.br

4 JÁUREGUI, J. M. “Traumas urbanos: «urbanización» fuera de control, «urbanismo explosivo» en América Latina”. Entrevista. http://www.jauregui.arq.br 5 CECILIO, Marta. et alt. (1997) “La gestión urbana en la generación de los tejidos residenciales de la periferia de Montevideo”. Publicaciones FARQ, Enero, 2003.

Considerando el significado etimológico del término erradicar como “arrancar de raíz”, la relocalización o realojo se presenta como un instrumento coherente con el término utilizado para definir dicha política. Los mismos autores comentan el trabajo de Abella Trias 1978 donde se señala respecto al panorama de las políticas de vivienda durante la década de 1950: En el año 1953 y dado el grave problema planteado por la aparición de rancheríos de lata en diversos puntos de la Capital, el Municipio intentó solucionar, o por lo menos atenuar el mismo, mediante la construcción de Viviendas de emergencia, el primer grupo de las cuales, ubicado en el Camino al Peñarol, Enrique Castro y Guarapirú, se terminaba en 1954, a efectos de dar ubicación a los habitantes de un rancherío adyacente” …” se siguió con 4 nuevos grupos de igual carácter, los barrios Ellauri, Marconi, Cadorna, Ganaderos y Yugoeslavia, terminados en 1955. El total de las viviendas de emergencia es actualmente de 572. 6

En un sentido similar refieren a la “Memoria del Consejo Departamental de Montevideo 1955-1959” (MCDM 1955-1959) que muestra el espesor histórico del problema:

Ha sido de preocupación constante de los distintos gobiernos Comunales de Montevideo, a partir de 1923, contribuir a subsanar la escasez de viviendas en el Departamento, con módico alquiler, y condiciones adecuadas para el desarrollo de una vida higiénica y sana, que estuviera al alcance de las clases más modestas de la población. (…) Cabe señalar (…) cierta ausencia de un plan firme orgánico.(…) Esta falla fue apreciada por el Consejo Departamental, que en 1955, al comienzo de su gestión, decidió armar un programa orgánico de viviendas populares. Su resultado fue concretar los proyectos de viviendas en base a formar “Unidades de Habitación (…)7

6 ABELLA TRÍAS J. C. “Ordenamiento Territorial y Urbanístico de Montevideo” Montevideo, 1978 citado en CECILIO, Marta et atl, La gestión urbana en la generación de los tejidos residenciales de la periferia de Montevideo. Montevideo, Publicaciones Farq, 2003. p.33.

7 Memoria del Consejo Departamental de Montevideo 1955-1959 citado en CECILIO, M et alt. La gestión urbana en la generación de los tejidos residenciales de la periferia de Montevideo. Montevideo, Publicaciones Farq, 2003. p.33.

Según Cecilio et alt, esas Unidades se concretaron parcialmente en los barrios de Casavalle, Cerro, Malvín Alto y Buceo8. En relación a la Unidad de Habitación de Casavalle (UHC) y nuevamente citando a la MCDM 1955-1959 se indica:

En este conjunto de viviendas encontrarán, no solo albergue, sino también asistencia, y ayuda social, las familias que poco a poco se vayan desalojando de los rancheríos, trasladándose sus habitantes al barrio municipal, y demoliéndose el rancherío para así evitar la formación de uno nuevo. (…) Los ex ocupantes de los rancheríos, serán instalados de nuevo, en un medio apto para reintegrarse a la vida activa de la colectividad. 9

El término utilizado: “Unidades de Habitación”, había sido presentado por el arquitecto suizo francés Le Corbusier en torno al año 1943 como parte del “instrumental del Urbanismo para uso de la sociedad maquinista”10. Allí el autor formulaba “Unidades” para cada una de las funciones urbanas inscriptas en la idea de ciudad que en el mismo año publicaba en la Carta de Atenas: Unidades de Habitación, Unidades de Trabajo, Unidades de Descanso y Unidades de Circulación11. El concepto de Unidad de Habitación en los términos de dicho autor, implicaba considerar no solo la vivienda sino también un conjunto de actividades directamente asociadas a ella. “Las prolongaciones de la vivienda” según sus palabras, eran “esas comodidades esenciales que forman parte de la vida y que deben estar al alcance inmediato”. Entre ellas destacaba “el perfeccionamiento físico del cuerpo” y las de alcance “mas especialmente espiritual: la guardería, el jardín de infantes, la escuela primaria, el taller de la juventud”.12 Esa apuesta corbuseriana al perfeccionamiento físico y espiritual parece reflejarse en el conjunto de equipamientos urbanos que originalmente complementaban las viviendas de

8 CECILIO, Marta. et alt. “La gestión urbana en la generación de los tejidos residenciales de la periferia de Montevideo”. Publicaciones FARQ, Enero, 2003. p. 34.

9 “Memoria del Consejo Departamental de Montevideo 1955-1959” citado en citado en CECILIO, M et alt. La gestión urbana en la generación de los tejidos residenciales de la periferia de Montevideo. Montevideo, Publicaciones Farq, 2003. p.34.

10 LE CORBUSIER, Como concebir el urbanismo. Ediciones Infinito, Buenos Aires, 1984 (ed. or. 1946) p.67 11 Ibídem, p.67. 12 Ibídem, p.68.

la Unidad de Habitación de Casavalle planificadas a mediados de la década de 1950. Según la MCDM 1955-59 la UHC preveía la construcción de:

Un Club Social y confitería Restaurant, Sala de Espectáculos para 800 espectadores, aptas para funciones de cine, teatro y para conferencias y asambleas. Oficinas Municipales y de Correos y Telégrafo. Policlínica – Nursery –Biblioteca (…). Bloque de talleres para artesanos, totalizando un área edificada de 650 metros cuadrados, los cuales serán adjudicados a artesanos afincados en la Unidad. Local Policial. (…) La Unidad de Habitación estará servida complementariamente, desde el punto de vista comercial, por cinco Sub-centros, en ubicaciones inmediatas a los bloques de vivienda; y desde el punto de vista cultural y social por cinco Nursery y Parques infantiles, que permitirán una mejor y adecuada atención y educación de la población infantil. Íntimamente vinculada con la amplia “zona verde” central, equipada con espacios externos, adecuados a distintas funciones, y relacionada estrechamente con el “parque deportivo” se ubica la escuela, para mil niños, desarrollada en dos plantas con un pabellón anexo dedicado a jardín de infantes. 13

En ese sentido, la UHC planificada se presenta como un proyecto urbano ambicioso, que trasciende el enfoque “viviendístico” del problema habitacional y con una idea definida de construcción de ciudad. Por su parte el proyecto construido parece invertir los términos de la ecuación y se presenta casi totalmente despojado de dicha concepción urbana y predominantemente concentrado en la construcción de viviendas. En ese sentido, la UHC resultaría un caso particular de disociación entre planificación y gestión en el abordaje de áreas urbanas informales. Allí cabría plantear las siguientes interrogantes: ¿Es posible evaluar terminantemente la performance de dicha política con un producto tan distante del planificado? ¿La brecha entre la UHC planificada y la construida representa un ejemplo más de la tan comentada banalización del instrumental teórico de la urbanística moderna a nivel internacional?

En relación a la presencia y el tratamiento del tema AUI en la agenda de las políticas públicas durante la década de 1970, Giudice 2008 ha reseñado un decreto de Presidencia 13 “Memoria del Consejo Departamental de Montevideo 1955-1959” citado en citado en CECILIO, M et alt. La gestión urbana en la generación de los tejidos residenciales de la periferia de Montevideo. Montevideo, Publicaciones Farq, 2003. p.34.

de la República durante el mandato de Jorge Pacheco Areco (1967-1972), que en una línea similar a la del Consejo Departamental de Montevideo de 1955, y en el marco de la llamada ley nacional de vivienda de 1968, declara de “interés general” la realización de “programas experimentales para la erradicación de agrupamientos marginales urbanos”14 Recordemos que según los Artículos 1 y 113 de la ley Nº 13.728 de 1968 era función del Estado proporcionar viviendas a los sectores socioeconómicos más bajos de la sociedad. Así el mencionado decreto muestra instituido el concepto de “erradicación” de áreas urbanas informales. Dicho término parece representar una traslación conceptual de la experiencia de MEVIR al territorio urbano. El “Movimiento para la Erradicación de la Vivienda Insalubre Rural, había sido creado por la ley Nº 13.640 en 1967, a impulso del abogado, filántropo y político del partido nacional Alberto Gallinal Heber. Dicha organización fue creada durante el mandato presidencial de Oscar Diego Gestido y su transición a Jorge Pacheco Areco. De este modo, la idea de erradicación de agrupamientos marginales urbanos y viviendas rurales insalubres se observa claramente instituida en la agenda de políticas públicas en torno al año 1970 en Montevideo.

A modo de resumen, las referencias bibliográficas muestran que el tema de las AUI de Montevideo ha integrado la agenda de las políticas públicas del gobierno departamental y nacional al menos desde la década de 1950. Que la acción del Estado ha sido considerada de interés general por lo menos desde la década de los setenta y que globalmente dicha política estuvo orientada a la erradicación de lo informal mediante su relocalización. Adaptando algunos planteos realizados por el arquitecto argentino Raúl Fernández Wagner para las políticas de vivienda, 15 definiremos al conjunto de acciones y decisiones para la erradicación de lo informal mediante su realojo o relocalización lo como: primera generación de Políticas Públicas de Ordenamiento Territorial en Áreas Informales en Montevideo (PPOT-AUI).

14 GIUDICE, Ines; Las políticas municipales de vivienda en Montevideo entre los años 1985 y1995. Tesis final de grado Montevideo, Inédito, 2008: “Entre los primeros Decretos presidenciales que reglamentan la Ley Nacional de Vivienda Nº 13.728 de 1968, se encuentra el Decreto Nº 545/970 que define como objetivo: “Se declara de interés general la realización de programas experimentales para la erradicación de agrupamientos habitacionales marginales urbanos y se dan disposiciones acordes” ( BHU,1979).

15 FERNÁNDEZ WAGNER, Raul; “Elementos para una revisión crítica de las políticas habitacionales en América Latina”. Capítulo del libro: Assentamentos informais e Moradia Popular: subsidios para politicas habitacionais mais inclusivas, Instituto de Pesquisa Economica Aplicada -IPEA-, Ministerio de Planejamento, Orçamento e Gestio, Brasilia , Brasil.> http://www.infohabitat.com.ar/web/img_d/est_02082009140637_n31072009223617.pdf< 6/08/ 2014

En este contexto, es de interés reseñar un episodio extraño a esa lógica representado por la Ley Nº 14006 de 1971, en tanto antecedente a lo que referiremos como segunda generación de PPOT-AUI. Esa ley propuso por primera vez en el territorio nacional la “regularización” de áreas informales como estrategia alternativa a la “relocalización”. A nuestro entender ese episodio supone el primer antecedente de un giro del posicionamiento del Estado respecto a las AUI que paradigmáticamente ubicaremos en el Decreto Nº 24337 de la JDM del año 1989 que desarrollaremos más adelante.

1.2: LEY 14006 DE 1971. PRIMER ANTECEDENTE PARA UNA SEGUNDA GENERACIÓN DE PPOT-AUI.

Radicar: (Del lat. radicāre). 1. intr. Echar raíces, arraigar.

El 11 de agosto de 1971, bajo la presidencia de Jorge Pacheco Areco, fue aprobada la Ley Nº 14006 para la regularización de un conjunto de asentamientos en la zona oeste de Montevideo. Esa ley configura el primer antecedente institucional de una forma de articular política pública y AUI que se tornará paradigmática a partir de 1989: la “radicación” de lo informal. Allí se dispuso “regularizar” un conjunto de ocupaciones en terrenos públicos, lo que a nuestro entender supone una diferencia fundamental en cuanto al posicionamiento del Estado respecto a las áreas informales. Esa ley desafecta un conjunto de terrenos de propiedad del Ministerio de Ganadería y Agricultura y de la Administración de Ferrocarriles del Estado para adjudicarlos a sus ocupantes, mediante una venta financiada por el Banco Hipotecario. Dice la mencionada ley:

Desaféctase de su destino actual, la parte de terreno perteneciente a la Administración de los Ferrocarriles del Estado, ocupado por los caseríos conocidos por Villa Esperanza, Cerro 13 y adyacentes, en el Barrio Casabó del Cerro, al Oeste del Camino Cibils. (…) La Dirección Nacional de Vivienda acordará, con la Intendencia Municipal de Montevideo y el Instituto Nacional de Viviendas Económicas las soluciones tendientes a regularizar la implantación de las viviendas construidas en los predios mencionados, ajustando lo realizado a normas técnicas de trazado y para proveer y planear la instalación de los

servicios públicos necesarios, de modo de propender a la formación de un núcleo habitacional de carácter definitivo. 16 (Énfasis agregado)

De esta manera en el año 1971 se propuso por primera vez en Montevideo desafectar el destino de diversos terrenos de propiedad del Estado con el fin de regularizar las viviendas informalmente construidas en esos predios y viabilizar la “instalación de servicios públicos” “para formar un núcleo habitacional de carácter definitivo”. Es de interés subrayar que la ley Nº 14006, no solo apuntaba a la regularización de la tenencia de la tierra sino también a la construcción de las viviendas “que estime necesarias” “por el sistema de auto-ayuda” y que serían adjudicadas a sus ocupantes17. Este episodio, que si bien las referencias consultadas no logró concretar los objetivos planteados, muestra en primer lugar una heterogeneidad mayor a la inicialmente referida en cuanto al posicionamiento del Estado respecto a las áreas informales en el período 1950-1989. Y en segundo lugar muestra un posicionamiento relativamente vanguardista de las políticas públicas uruguayas respecto a las áreas urbanas informales en el contexto internacional. Considerando que la primera cumbre mundial Hábitat I de (Vancouver, 1976) es reseñada en la bibliografía 18 como el gran catalizador internacional de lo que aquí hemos dado en llamar segunda generación de PPOT-AUI, el posicionamiento de la Ley 14006 en Uruguay del año 1971 resulta evidentemente innovador.

Comentaremos ahora un segundo episodio extraño a la “política de erradicación” conocido como “Plan Aquiles Lanza”, desarrollado entre 1985 y 1989 en Montevideo, y que a nuestro entender representa el segundo antecedente para el quiebre paradigmático que instalará el Decreto Nº 24337 del año 1989.

1.3: EL PLAN AQUILES LANZA, 1985-1989. LA PUESTA EN PRÁCTICA DE LA SEGUNDA GENERACIÓN DE PPOT-AUI EN MONTEVIDEO.

16 Ley N° 14006. Montevideo, 18 de agosto de 1971. 17 Ibídem. 18 FERNÁNDEZ WAGNER, Raúl; “Elementos para una revisión crítica de las políticas habitacionales en América Latina”. Capítulo del libro: Assentamentos informais e Moradia Popular: subsidios para politicas habitacionais mais inclusivas, Instituto de Pesquisa Economica Aplicada -IPEA-, Ministerio de Planejamento, Orçamento e Gestio, Brasilia , Brasil.> http://www.infohabitat.com.ar/web/img_d/est_02082009140637_n31072009223617.pdf< 6/08/ 2014

Así como las “Unidades de Habitación” fueron el instrumento paradigmático de la política de erradicación de AUI llevada adelante entre las décadas de 1950 y 1970, la experiencia del “Plan Aquiles Lanza” muestra un nuevo posicionamiento del Gobierno Departamental respecto al tema a partir de la década de 1980. Dicho “Programa Habitacional de Emergencia” fue elaborado a inicios de la restauración democrática en el año 1985, a partir del breve gobierno departamental de nueve meses a cargo del médico y político Aquiles Lanza, y fue implementado hasta el año 1989. Si bien en algunos documentos se ha referido a dicho plan en términos de “erradicación” 19, su modo de operar representa desde nuestra perspectiva analítica la segunda generación de PPOT-AUI, en tanto políticas orientadas a la “radicación” de áreas informales. Giudice 200820, ha citado los lineamientos básicos con que fue promovido ese “Programa Habitacional de emergencia” entre los años 1985 y 1986:

Desarrollar una serie de proyectos habitacionales que contemplen las diferentes situaciones existentes, tales como los Asentamientos Precarios (cantegriles), las de familias desalojadas de fincas ruinosas , de ocupantes de hogares municipales, las de familias de reducida o nula capacidad de ahorro, la rehabilitación y remodelación de las viviendas existentes, muchas de ellas en franco deterioro en áreas de la ciudad bien dotadas de servicios, así como la regularización de múltiples situaciones que permanecen sin solucionarse desde mucho tiempo atrás.21

Así, el Plan Lanza vuelve a colocar en la agenda de gobierno departamental durante el período 1985- 1990, una diversidad de temas vinculados a informalidad urbana, en particular respecto a la problemática de “asentamientos precarios” o “cantegriles”.

Según las referencias consultadas el Plan se llevó adelante predominantemente enfocado en la construcción de vivienda nueva en asentamientos irregulares y la ejecución de un 19 De esta manera es designado en diversos documentos de la Junta Departamental del periodo 1986-1989 20 GIUDICE, Ines; Las políticas municipales de vivienda en Montevideo entre los años 1985 y1995. Tesis final de grado Montevideo, Inédito, 2008 21 Arq. Luís B. Vicario “Lineamientos básicos del Programa Habitacional de Emergencia 1985-1986” citado en GIUDICE, Inés: “Las políticas municipales de vivienda en Montevideo entre los años 1985 y1995”

programa de “Lotes con Servicios”22. Esa experiencia involucró a la Intendencia de Montevideo, al Banco Hipotecario y a los ocupantes de seis asentamientos y se orientó a la financiación, diseño, asesoramiento técnico para la auto-construcción de viviendas, instalación de infraestructuras y equipamiento barrial, así como dos experiencias de “Lotes con Servicios”. Según un informe de “evaluación preliminar” del Departamento de Planeamiento Urbano de la IM los objetivos del Plan eran: “(…) lograr la recuperación humana y familiar de hogares asentados en los llamados “cantegriles” que han estado soportando condiciones de habitabilidad totalmente inadecuadas, promiscuas y con riesgos para la salud de sus integrantes.” 23

Así, durante el periodo 1985- 1989 se observa la persistencia en la agenda de las políticas públicas de una “vocación” por “recuperar” a la población asentada en áreas informales. En este caso desde un abordaje diferente a la primera generación de PPOTAUI, ya no desde la “erradicación” sino desde su “radicación” mediante la construcción de viviendas, servicios e infraestructuras en los asentamientos: Específicamente se están construyendo 617 viviendas en 6 Asentamientos Precarios (Dr. Aquiles Lanza 113, Lavalleja Sur 129, San Fernando 73, Emancipación 83, San Isidro 50, y Malvín Norte 59) y dos emplazamientos de Lotes con Servicios (La Farola 24 y Artigas 86) 24

Los autores del informe, describen la experiencia como una novedad respecto a las políticas anteriores: “expresión de un programa habitacional en que por primera vez se encara de forma integral la solución a la problemática de las familias que habitan en asentamientos precarios y que constituye un modelo a mantener e impulsar.”25

22 GIUDICE, Ines; Las políticas municipales de vivienda en Montevideo entre los años 1985 y1995. Tesis final de grado Montevideo, Inédito, 2008

23 Intendencia de Montevideo, Departamento de Planeamiento Urbano Programa Habitacional de Asentamientos Precarios. Montevideo, 1989, p.1.

24 Ibídem, p.1. 25 Programa Habitacional de Asentamientos Precarios. Intendencia de Montevideo, Departamento de Planeamiento Urbano. Noviembre 1989, p.3.

En ese sentido destacan una pretendida concepción de “proyecto de desarrollo urbano” dentro del asentamiento que trascendía la mera construcción de viviendas:

Para cada uno de los ocho barrios (Asentamientos Precarios) seleccionados para integrar el Programa Habitacional de Emergencia se elaboró un proyecto de desarrollo urbano donde se contemplan vías de circulación vehicular y peatonal, la ubicación de viviendas unifamiliares en lotes individuales, la implantación de un salón comunal de usos múltiples (centro de barrio) y todas las instalaciones básicas para una vida urbana adecuada (agua, luz, saneamiento y teléfono) 26

Pero la principal innovación política que el documento defiende refiere a su modalidad de intervención “en los terrenos” de los asentamientos evitando explícitamente el “traslado masivo de población” - modus operandi paradigmático de la primera generación de políticas - desde aquel momento ya cuestionado:

Todos los proyectos de desarrollo urbano, en los ocho barrios, fueron elaborados en relación a los mismos terrenos donde existían los asentamientos precarios (“cantegriles”). Esta característica, inédita en cuanto a lo hecho anteriormente en materia habitacional, fue un factor de fundamental importancia para evitar los traslados masivos de la población hacia otras zonas, evitando el desarraigo que los mismos siempre producen. El hecho de que las familias afincadas en esos “cantegriles” accedieran a soluciones habitacionales en los terrenos donde ya estaban residiendo fueron, conjuntamente con el esfuerzo de auto-construcción, los factores que mejor explican porque los propios destinatarios valoran las viviendas que están obteniendo con este Plan. 27

Finalmente indica:

(…) es importante concluir en que, a diferencia de otros programas de erradicación de “cantegriles” experimentados en el pasado, en este caso los destinatarios valoran enormemente lo que han obtenido y por lo que se han

26 Ibídem, p. 7. 27 Ibídem, p.7

sacrificado, lo que es garantía de que conservarán y cuidarán de sus viviendas evitando el proceso de deterioro. 28

Una breve indagación realizada en los archivos de la Junta Departamental permitió identificar diversos documentos datados a partir de 1986 donde se presentan denuncias por irregularidades en el marco del mencionado “Plan de Erradicación de Asentamientos Marginales” 29. Ello muestra un proceso de gestión muy conflictivo así como unos resultados distantes de los objetivos planteados. En ese sentido se han expresado los trabajos por Nahoum 2008 30 o Giudice 2008. A pesar de ello, ese Plan muestra un nuevo enfoque de las políticas públicas respecto a las áreas urbanas informales. Allí el gobierno departamental intervino por primera vez buscando consolidar dichas zonas mediante la construcción de vivienda nueva, mejoramiento de infraestructuras y equipamiento comunitario.

A nuestro modo de ver la ley Nº 14006 de 1971 y el Plan Aquiles Lanza de 1985 representan los dos antecedentes centrales para el quiebre paradigmático que hemos colocado en el decreto de la Junta Departamental de Montevideo (JDM) Nº 24337 de 1989. La ley Nº 14006 ofrece el antecedente nacional de desafectación de suelo público para el traslado de propiedad a manos de sus ocupantes, de instalación de servicios y construcción de vivienda nueva; mientras que el Plan Aquiles Lanza lleva en parte esas ideas a la práctica mediante la construcción de vivienda, infraestructura y equipamiento barrial en seis “asentamientos precarios”. Un detalle más o menos anecdótico: considerando que cuando a la fecha de la firma de la primera ley de regularización de asentamientos en Uruguay del año 1971, el Dr. Aquiles Lanza Seré - impulsor del Plan Aquiles Lanza -, era Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto del gobierno de Pacheco Areco, la proximidad “paradigmática” de ambos episodios podría no resultar tan accidental.

28 Ibídem, p.7 29 Junta Departamental de Montevideo Resolución 3.549 Agosto 1986

30 NAHOUM, Benjamin; “Una experiencia sostenible” en Las cooperativas de vivienda por ayuda mutua uruguayas. Montevideo, 2008.

1.4: BREVE EXCURSUS SOBRE LAS TRES GENERACIONES DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE VIVIENDA SEGÚN RAÚL FERNÁNDEZ WAGNER.

Es de interés referir a una distinción planteada por el arquitecto argentino Raúl Fernández Wagner, respecto a la existencia de tres generaciones de políticas de vivienda desarrolladas en América Latina en los últimos sesenta años. Según Fernández para enfrentar el crecimiento urbano de las ciudades latinoamericanas - caracterizado por la convivencia de “urbanizaciones regulares”, “cuasi regulares” y “asentamientos irregulares en tierras vacantes o residuales” - se desarrolló entre 1960 y 1970 una primera generación de políticas de vivienda dirigida a la erradicación de áreas informales:

(…) este proceso, que en los círculos académicos, se lo denominó tempranamente como “urbanización de la pobreza”, comienza a llamar la atención de los Estados burocrático-autoritarios de América Latina, de fines de las décadas del ´50 y ´60, quienes lo perciben como un desorden urbano, como un ¨mal¨. Automáticamente en contextos políticos autoritarios esta urbanización fue vista como ¨descontrolada¨ o –adoptando la analogía clínica- como un “tumor cancerígeno” que había que ¨extirpar¨. Así fue que las primeras políticas, consistieron esencialmente en arrasar los asentamientos, erradicar a sus ocupantes, y llevarlos a vivir a nuevas viviendas, construidas por lo general lejos del sitio original, las cuales eran ¨modernas¨ y ejemplificadoras como modo de vida ¨civilizado¨, confrontando con el modo de vida de las barriadas populares considerado ¨primitivo¨. 31

Frente a esa posición, la segunda generación de políticas opera según Fernández por “radicación” de asentamientos: Cuando hacia fines de los ´70, estas políticas demuestran no responder al volumen de las demandas y a la real naturaleza del problema, la actuación en la esfera local emergerá de la mano de los propios pobladores organizados y se 31 FERNÁNDEZ WAGNER, Raul; “Elementos para una revisión crítica de las políticas habitacionales en América Latina”. Capítulo del libro: Assentamentos informais e Moradia Popular: subsidios para politicas habitacionais mais inclusivas, Instituto de Pesquisa Economica Aplicada -IPEA-, Ministerio de Planejamento, Orçamento e Gestio, Brasilia , Brasil.> http://www.infohabitat.com.ar/web/img_d/est_02082009140637_n31072009223617.pdf< 6/08/ 2014. P.3

impulsará un nuevo tipo de políticas, consideradas alternativas, basadas en la radicación de los asentamientos, las cuales configuran una segunda generación de políticas, que involucra a los habitantes en la solución del problema. (…) La ¨radicación¨ de los asentamientos irregulares tiene como características salientes, que el tipo de producto es la urbanización del barrio, con dotación de redes y mejoras del espacio público, con soporte a las viviendas, mediante una construcción de baja y media complejidad (…)”32

Según Fernández este cambio se inscribe en:

(…) un consenso generalizado en los ámbitos de los organismos internacionales, lo cual provocó que la recientemente creada UNCHS (Programa de Asentamientos Humanos de Naciones Unidas) en la primera cumbre mundial Hábitat I (Vancouver, 1976) recomendara abandonar las políticas de primera generación y reconocer los procesos populares de construcción del hábitat.33

Siguiendo a Ramírez y Fiori 1992, Fernández indica que ello modificó incluso las coordenadas de la financiación internacional de políticas: A principios de los ´80, incluso el Banco Mundial se ocupará de ello, desplazando su eje de la reconstrucción europea de posguerra, para volcarse al “Tercer Mundo”. En este campo apoyará dos tipos de programas: los denominados “lotes con servicios” (sites and services) y los programas de “mejoramiento” de viviendas (upgrading). Este es el punto donde afirmamos que se gesta una segunda generación de políticas habitacionales, políticas que también se las reconoce como “alternativas” (Ramírez R. & Fiori J., 1992).34

Según el autor, a partir de la década de 1980 se superponen ambas generaciones de políticas: “Se debe destacar que la segunda generación de políticas no reemplazará la

32 Ibídem, p.7. 33 Ibídem, p.6 34 Ibídem, p.7.

primera sino ocurrirá que partir de los años ‘80, sucesivamente en América Latina se superpondrán acciones de ambas generaciones de políticas habitacionales.”35

Como parte de la tercera generación de políticas Fernández indica en torno a la década de los noventa la “facilitación” en el acceso a la vivienda y la actuación por programas focalizados: (…) como ocurre con la extendida experiencia de los “programas de mejoramientos de barrios”, mayoritariamente financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo en América Latina. El autor señala que desde el punto de vista operativo, la tercera generación no ofrecería novedades en relación a la segunda generación de políticas: En realidad, la existencia de programas que desarrollan acciones de “mejoramiento barrial”, no constituyen nada nuevo, pues existen desde los inicios de políticas de radicación de asentamientos, que tuvo lugar en la segunda generación de políticas. Pero ahora este tipo de programas se presentan en forma más consistente y con resultados mucho más visibles. El éxito y efectividad que se les otorga, y por lo tanto su relevancia actual, tiene lugar mas que, por una acertada acción en el campo de la vivienda en América Latina, como consecuencia de los procesos urbanos propios de la década del ’90, los cuales se asocian a las consecuencias de la globalización. 36

1.5: UN RETORNO AL CASO MONTEVIDEO Y UN PRIMER ESQUEMA DE GENERACIONES DE PPOT-AUI.

Comparando el perfil de las políticas comentado en el inciso anterior para el caso Montevideo y tomando en cuenta las distinciones planteadas por Fernández Wagner para el contexto latinoamericano, esbozamos la siguiente caracterización operativa de las PPOT-AUI desarrolladas en Montevideo entre 1950-1989:

En general las políticas de “desalojo de rancheríos” y “erradicación de agrupamientos marginales” instrumentadas a través programas de reubicación o realojo en Montevideo, 35 Ibídem, p.7. 36 Ibídem, p.11.

definen desde nuestra perspectiva una Primera Generación de PPOT-AUI que atravesará todo el período llegando hasta el día de hoy.

Por su parte la ley Nº 14006 de 1971, que decreta la desafectación de suelo público para la regularización de asentamientos ubicados al oeste de Montevideo, representa el primer antecedente para una Segunda Generación de políticas que se orientarán a la “radicación de lo informal” mediante su regularización dominial. Por su parte el Plan Aquiles Lanza de 1985, representa esa segunda generación en cuanto opera por “mejoramiento” de viviendas (upgrading) dentro del asentamiento y mediante “lotes con servicios” (sites and services). Este último componente podría diferenciarse conceptualmente de las actuaciones de “radicación”, ya que se concibe como dispositivo de “prevención” otorgando nuevos suelo con servicios para evitar la ocupación informal de suelo. A pesar de ello, siguiendo a Fernández Wagner, hablaremos de una segunda generación de PPOT orientada a la “radicación” y a la “prevención” de AUI.

A continuación comentaremos los aspectos centrales del Decreto Nº 24337 de la Junta Departamental de Montevideo, que en la hipótesis de formulación del presente estudio se ubicaba como el punto de quiebre entre las dos generaciones de PPOT-AUI y como decreto instituyente de un nuevo posicionamiento del gobierno frente al problema.

1.6: EL DECRETO Nº 24337 DE 1989. ¿PUNTO DE QUIEBRE DE DOS GENERACIONES DE POLÍTICAS?

El corte cronológico-conceptual e hipótesis del presente estudio, señala que el Decreto Nº 24337 institucionaliza un cambio en el posicionamiento del Estado en relación a las áreas urbanas informales. Veamos los contenidos del mencionado decreto para confrontar la hipótesis planteada.

Mediante el decreto Nº24337 de octubre de 1989, y bajo el mandato del Intendente Colorado Julio Iglesias Álvarez, la JDM desafecta a solicitud de la Intendencia un conjunto de padrones de propiedad municipal y faculta a dicha Institución a reconocer y regularizar las ocupaciones informales de esos predios. Este decreto respondió a una resolución del Departamento de Planeamiento Urbano de la Intendencia de Montevideo 28

del día 27 de junio de 1989, que elevaba esa solicitud a pedido de su División de Arquitectura y Urbanismo. Allí se proponía la regularización de los “asentamientos precarios” denominados: San Rafael, 17 de Marzo, (parte) 33 Orientales (parte), Las Higueritas, y el Repecho”. Veamos los argumentos presentados por la División de Arquitectura y Urbanismo para dicha solicitud: Visto la iniciativa formulada por la División Arquitectura y Urbanismo del Departamento de Planeamiento Urbano, tendiente a regularizar la situación dominial de numerosos asentamientos poblacionales emplazados en predios de propiedad municipal y (…) Resultando que la División actuante manifiesta que las causas de estas situaciones de hecho se hallan radicadas en diferentes aspectos a saber: a) marcada preferencia del uruguayo por la vivienda unifamiliar aislada, estimándose en un 65% la porción de ese tipo de edificación; b) la no tramitación de fraccionamiento importantes de terrenos en áreas urbana y suburbana en los últimos veinte años y c) la existencia de numerosos terrenos ocupados en forma irregular, generando asentamientos precarios, cuya principal causa reside en que tanto los precios de compra-venta de lotes o de alquileres de fincas, superan las posibilidades de familias de bajos ingresos; (…) 37 Desaféctense de uso público los siguientes padrones de propiedad municipal (…) facúltese a la intendencia para reconocer y regularizar la ocupación de los predios (…)38

Así el decreto Nº 24337 muestra nuevamente instalada en la agenda de las políticas públicas - en este caso en la órbita del Departamento de Planeamiento Urbano - la temática de las AUI39. En segundo lugar muestra el modo en que la División Arquitectura y Urbanismo interpretaba el proceso de ocupación informal de la ciudad en función de: “las preferencias de vivienda unifamiliar aislada, la no tramitación de fraccionamientos importantes, los precios de compra vente de lotes o de alquileres superan las posibilidades de las familias de bajos ingresos.” Frente a ello la política propuso la desafectación de uso público de diversos padrones y la transferencia de la propiedad a manos de sus ocupantes. 37 Departamento de Planeamiento Urbano Res. Nº 2998/89 Antecedentes del decreto 24337 Junta Departamental de Montevideo. P.1

38 Ibídem, p.2 39 En el mismo sentido la evaluación del Plan Aquiles Lanza había sido desarrollada por el Departamento de Planeamiento Urbano.

Como hemos visto, el mencionado decreto innova relativamente, en la medida que retoma una línea planteada casi veinte años antes en la Ley Nº 14006, pero institucionaliza para el caso de Montevideo un nuevo posicionamiento del gobierno frente a las AUI que será paradigmático a partir de ese momento.

A partir de lo comentado en el inciso anterior cabría distinguir para la periodo 1950 -1989 una primera etapa 1950 - 1984 orientada a la erradicación de áreas informales que opera por reubicación o realojo y una segunda etapa 1985-1989 donde se pone en práctica una segunda generación de políticas dirigidas a la “radicación” de áreas informales mediante su “regularización”. Tal como indica Fernández Wagner para el caso latinoamericano, no se tratará de una sustitución de políticas sino que ambas generaciones actuarán de manera simultánea.

Si hasta 1985 las políticas de planeamiento urbano y vivienda pretendían ubicarse por delante de los procesos de expansión informal de la ciudad o al menos con la pretensión de corregir sus tendencias no planificadas, a partir de ese momento se incorporarán instrumentos con una nueva lógica. El decreto Nº 24337 institucionaliza una generación de políticas que parece ubicar al gobierno por detrás de los procesos territoriales, cediendo parte de su pretensión de “dirigir” las dinámicas y operando en términos más pragmáticos desde una lógica de “mitigación de daños y/o reducción de riesgos”. Como hemos visto este cambio observado en el caso Montevideo durante la década de los ochenta no es para nada una invención local, sino que refleja un cambio en el conjunto de las políticas que se desarrollan en América Latina durante la década de los ochenta como muestra el trabajo de Fernández Wagner40. Donde si encontramos una referencia significativamente vanguardista en el contexto internacional es en la Ley Nº 14006 del año 1971. A partir de estas observaciones deberíamos corregir la hipótesis inicial: el cambio paradigmático entre las dos primeras generaciones de PPOT-AUI en

40 FERNÁNDEZ WAGNER, Raul; “Elementos para una revisión crítica de las políticas habitacionales en América Latina”. Capítulo del libro: Assentamentos informais e Moradia Popular: subsidios para politicas habitacionais mais inclusivas, Instituto de Pesquisa Economica Aplicada -IPEA-, Ministerio de Planejamento, Orçamento e Gestio, Brasilia , Brasil.> http://www.infohabitat.com.ar/web/img_d/est_02082009140637_n31072009223617.pdf< 6/08/ 2014

Montevideo podría considerarse como una rotula temporal de cinco años ubicada entre 1985 y1989.

Teniendo en cuenta este brevísimo panorama trazado para el período 1950-1989 y un primer esquema de caracterización de las PPOT-AUI, pasemos ahora a ver con detenimiento el proceso en el período 1989- 2013. Esa lectura buscará analizar hasta qué punto las instancias de planificación urbana desarrolladas en Montevideo en los últimos veinticinco años dieron cuenta de los cambios constatados a nivel de las dinámicas territoriales, que rol que jugaron las instancias de gestión en ese proceso y como ello se articuló con los programas políticos de los cinco periodos de gobierno departamental.

2: LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN AREAS INFORMALES EN EL PERIODO 1989-2013

2: LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ÁREAS INFORMALES EN EL PERIODO 1989-2013. PLANES DE GOBIERNO, INSTANCIAS DE PLANIFICACIÓN E HITOS DE GESTIÓN.

Para analizar y caracterizar las PPOT-AUI desarrolladas en el periodo 1989 – 2013 se abordó la construcción de un mapa que articula tres instancias de definición política: los programas de gobierno, el proceso planificador y la gestión pública.

Para caracterizar el posicionamiento de las instancias de planificación respecto al objeto de estudio en los últimos veinticinco años, definimos como marco representativo del proceso planificador un conjunto de documentos “hito” orientados a la conformación del instrumento “Plan de Ordenamiento Territorial”. Esta demarcación se realiza considerando al Plan, como momento álgido, instancia rectora y punto de cristalización de las visiones de planificación territorial en el período considerado. Los documentos analizados son:

1: Plan Estratégico para el Desarrollo (PED, 1994). 2: Montevideo Visión de Ciudad (MVC, 1994). 3: Avance del Plan de Ordenamiento Territorial (APOT, 1997). 4: Plan Montevideo (POT, 1998). 5: Avance de Revisión del POT 2005-2010 (ARPOT, 2010). 6: Directrices Departamentales de Ordenamiento Territorial (DDOT, 2012). 7: Proyecto Montevideo 2030 (PM 2030, 2013).

Una segunda demarcación analítica y operativa distingue dentro del proceso planificador una dimensión diagnostica y otra propositiva que busca explorar las metas y las estrategias propuestas en cada instancia para el manejo de áreas informales.

En segundo lugar y considerando que el periodo analizado está inscripto en un trayecto de veinticinco años de gobierno departamental a cargo del Frente Amplio, se comentan los Planes de Gobierno y Bases Programáticas desarrollados en ese periodo por dicha fuerza politica. La incorporación de estos documentos se considera pertinente en cuanto

configuran una plataforma de compromisos que los gobernantes establecen para la implementación de políticas:

1: Bases Programáticas para el Gobierno Departamental. (BPGD, 1989) 2: Plan de Gobierno y Plataforma Electoral. Frente Amplio 1995-2000. (PGPE, 1994) 3: Grandes lineamientos programáticos del Plan de Gobierno 2000-2005 Encuentro Progresista Frente Amplio y Plataforma Electoral (PGFA, 1999) 4: Plan de Gobierno Frente Amplio 2005-2010 (PGFA, 2004) 5: Plan de Gobierno Frente Amplio 2010-2015 (PGFA 2009)

En tercer lugar haremos referencia a un conjunto de “hitos de gestión” asociados al desarrollo de PPOT-AUI en Montevideo. Nos referimos a la creación de programas, leyes y decretos que instituyen grandes líneas de políticas públicas de gestión territorial en materia de informalidad urbana.

1: Creación del Servicio de Tierras, Intendencia de Montevideo, 1990. 2: Creación del “Programa de Integración de Asentamientos Irregulares, Junio 2001. 3: Creación del “Programa Mejoramiento de Barrios”, 2008. 4: Creación del Plan Juntos, Ley de Emergencia Socio Habitacional, Octubre 2011. 5: Programa Estrategias por la vida y la convivencia. Poder Ejecutivo, Junio 2012. 6: Plan Nacional de Vivienda 2010-2015. Plan Nacional de Relocalizaciones. MVOTMA 2010.

2.1: BASES PROGRAMÁTICAS PARA EL GOBIERNO DEPARTAMENTAL. 1989. (BPGD, 1989). EL IDEAL DE NUEVO EQUILIBRIO URBANO O LA TERCERA GENERACIÓN DE PPOT-AUI.

El Frente Amplio tiene clara conciencia de que el buen resultado de una gestión de gobierno no pasa solamente por el acierto alcanzado en la formulación de sus planes, sino que en proporción no menos importante, la organización y el funcionamiento del gobierno y gestión departamental juegan un papel decisivo para aquel resultado. (BPGD, 1989). 41

Las Bases Programáticas para el Gobierno Departamental (BPGD, 1989) se conciben como una pieza del proyecto político global del Frente Amplio. Como fundamentos de dicho proyecto se señala el valor de la “justicia” “como principio que se deberá traducir en la instrumentación de políticas planificadas que atiendan las necesidades más acuciantes de la población” 42 y la “equidad” en cuanto “igualdad de los ciudadanos frente a los servicios”43. En un conjunto de siete “Políticas Sectoriales” definido para alcanzar dichos fines, el documento presenta la “Política Urbana y Territorial” y describe allí una ciudad y un departamento “en grave situación de crisis” expresada en la expulsión y despoblamiento de barrios centrales y la segregación social y espacial de la comunidad:

La política urbana y territorial de un gobierno departamental a cargo del Frente Amplio atenderá las peculiares características de una ciudad y un departamento en grave situación de crisis. Esa crisis se expresa en un manifiesto deterioro de la estructura física y ambiental de la ciudad y de la calidad de vida de sus habitantes por efecto entre otras razones de la aplicación de una política neoliberal en el tratamiento del territorio, librando su manejo a las leyes del mercado y a la voraz acción de intereses creados. Los procesos de expulsión y despoblamiento de los barrios centrales y otras zonas de Montevideo, de la mano del creciente deterioro

41 Frente Amplio. Plenario Departamental de Montevideo. “Bases Programáticas para el Gobierno Departamental” 18 de mayo de 1989. P.4.

42 Ibídem, p.3. 43 Ibídem, p.4.

ambiental y de una progresiva segregación social y espacial de la comunidad, son los indicadores de la crisis socioeconómica y urbana que la afecta.44

Así la introducción del capítulo “Política Urbana”, describe un contexto de expulsión y despoblamiento de los barrios centrales y coloca el concepto de “segregación social y espacial de la comunidad” como marco de análisis más general de la problemática de las áreas urbanas informales. Frente a ese diagnostico de “crisis urbana” asociado a “la aplicación de una política neoliberal en el tratamiento del territorio”, reivindica la “estricta competencia municipal” en el planeamiento y control del territorio y postula la aplicación de un sistema de planeamiento de múltiples escalas y participativo:

Esta voluntad de intervenir decididamente en el ordenamiento territorial del departamento se apoyará en dos elementos: a) reivindicación de que el planeamiento y control del territorio es de estricta competencia municipal y b) la aplicación de un sistema de planeamiento que abarque todas las escalas del territorio, institucionalizando un sistema de toma de decisiones en el que cumplan un rol protagónico los vecinos organizados. 45

El documento propone un conjunto de seis objetivos generales para afrontar la “crisis de la ciudad”: 1) Garantizar el derecho a la ciudad de todos los montevideanos; 2) Hacer habitable la ciudad para todos los vecinos; 3) Reequilibrar socialmente la ciudad (áreas centrales y periféricas); 4) Recuperar la ciudad y su patrimonio urbano y ambiental poniéndolo en uso para beneficio de la comunidad; 5) Revitalizar la ciudad central; 6) Control del uso de suelo y política de tierras. 46

Los lineamientos generales para alcanzar dichos objetivos son: 1) Privilegiar la ocupación y utilización plena de las áreas centrales 2) (…) completar y enriquecer las áreas centrales, (…) poner el acento en los espacios públicos en general (…) tanto en las áreas centrales como en las periféricas. 44 Ibídem, p.15. 45 Ibídem, p.15. 46 Ibídem, p.18 -19.

3) En la asignación de recursos para inversiones se dotará a las áreas más relegadas y desfavorecidas de servicios y equipamiento urbano, haciendo, a la vez más rentable la inversión de la comunidad al aumentar el número de usuarios de los mismos. Es una meta proporcionar atributos de centralidad a las áreas más consolidadas de las periferias. 4) Se actuará enérgicamente para recuperar la memoria y las tradiciones de la ciudad (las señas de identidad de Montevideo), el respeto de las áreas caracterizadas, del patrimonio construido y las unidades ambientales de calidad (…) 5) Se promoverá la revitalización de las áreas centrales (…) 6) (…) la constitución de una “cartera de tierras” municipales a los efectos de orientar la política habitacional (…)47

Esquemáticamente podemos sintetizar sus lineamientos en: 1: Privilegiar la ocupación y revitalización de áreas centrales 2: Intervenir en áreas caracterizadas para la recuperación patrimonial, 3: Calificar los espacios públicos en áreas centrales y periferia 4: Dotar de servicios y equipamiento urbano a las áreas más relegadas y desfavorecidas, insertando atributos de centralidad a las áreas más consolidadas de la periferia. 5: Crear la Cartera de Tierras para orientar la política habitacional.

Así, las BPGD 1989 proponen enfrentar la segregación socio espacial mediante un reequilibrio de la ciudad, insertando atributos de centralidad en la periferia y a la vez privilegiando y revitalizando las áreas centrales. Allí se comienza a abrir un conjunto de interrogantes que atravesarán todo el período: ¿Es compatible en un contexto de altísima estabilidad demográfica y recursos económicos limitados consolidar los crecimientos poblacionales de periferia y a la vez redensificar las áreas centrales? ¿La política de gobierno debería priorizar la actuación en las áreas centrales o de periferia? ¿Es deseable desde la perspectiva frenteamplista consolidar una situación territorial que se interpreta como un efecto del empobrecimiento de sectores sociales y una política neoliberal en el manejo del territorio? Como línea de acción para la política urbana el documento propone el desarrollo un Plan Director donde: 47 Ibídem, p.18 -19.

(…) se priorizará una acción desencadenante de revitalización urbana a partir de un mejoramiento de la calidad del espacio público (veredas, calles, plazas, arbolado, equipamiento urbano) (…) de acuerdo con la concepción política del Frente Amplio, en la formulación del Plan de Gobierno se establecerán las prioridades territoriales para la aplicación de estas líneas de acción que contemplan las zonas de Montevideo menos atendidas por la Administración Municipal y más desfavorecidas socialmente (como lo es el caso de los asentamientos precarios) a la vez que las zonas de mayor interacción e integración social y cultural del conjunto de la comunidad montevideana.48 (Énfasis agregado)

Afirmándose en la “concepción política” del Frente Amplio, las BPGD indican la priorización de las zonas menos atendidas por la Administración y más desfavorecidas socialmente, los asentamientos precarios y a la vez las zonas de mayor interacción e integración social y cultural del conjunto de la comunidad montevideana. En la perspectiva de las Bases Programáticas, el reequilibrio socio urbano se entiende como una actuación en los extremos del proceso de segregación urbana: las zonas de mayor segregación y a la vez en las de mayor integración social y cultural. Complementariamente y como objetivo particular de la política habitacional se señala la responsabilidad de intervención del gobierno departamental en asentamientos precarios entre otras situaciones de informalidad urbana:

(…) atender las situaciones de carencia extremas procurando un sustancial mejoramiento de las mismas. En particular, es de directa responsabilidad municipal la situación de los asentamientos precarios, los condominios, las comunidades municipales, las fincas municipales ocupadas.49

Como lineamiento de acción de la política habitacional se indica un “Plan de Emergencia Habitacional” que incluya medidas para mejorar a breve plazo las situaciones de mayor gravedad identificadas. Dicha propuesta retoma en parte la vocación del “Programa Habitacional de Emergencia” Aquiles Lanza de 1985, de los “programas experimentales de erradicación de agrupamientos marginales” de 1970 e incluso del “programa orgánico de viviendas populares” de 1955. 48 Ibídem, p.19. 49 Ibídem, p.21.

A modo de resumen, las BPGD de 1989 se presentan como pieza de un proyecto político global del Frente Amplio que apunta a la “instrumentación de políticas planificadas que atiendan las necesidades más acuciantes de la población” y a la equidad basada en “la igualdad de los ciudadanos frente a los servicios”. La temática de las AUI se coloca en el marco de procesos de segregación social y espacial asociadas a la aplicación de políticas neoliberales. Frente a ello se propone el concepto de “reequilibrio” de la ciudad, que consiste en dotar de equipamiento y servicios priorizando las zonas más relegadas de la periferia de modo de cumplir las metas políticas más amplias mencionadas anteriormente. En este sentido las Bases Programáticas inauguran una nueva perspectiva de intervención en relación a las AUI en Montevideo que buscará reequilibrar el acceso de los ciudadanos a infraestructuras y equipamientos público en áreas de periferia.

Si la primera generación de PPOT-AUI se dirige a la “erradicación” de lo informal mediante su reubicación, la segunda generación se orienta a la “radicación” por regularización dominial y provisión de servicios e infraestructuras de manera focalizada en el asentamiento, la tercera generación de políticas operará en una escala diferente: buscará reequilibrar una relación entre equipamiento y población a escala urbana en áreas centrales y periferia. Así las BPGD de 1989 comienzan a instalar la necesidad de construir un nuevo equilibrio urbano: ello supone la consolidación de territorios densificados por procesos de expansión informal y en parte como efecto de PPOT-AUI de primera y segunda generación. Algunas interrogantes que deberá enfrentar esa generación de políticas: ¿Es razonable consolidar la aparente “irracionalidad” territorial de una ciudad que posee una periferia densificada y un centro equipado y subutilizado? ¿La política pública (PP) debería consolidar un proceso urbano que se ha desarrollado en parte contrariando el código urbanístico vigente?

2.2: LA CREACIÓN DE LA CARTERA MUNICIPAL DE TIERRAS PARA VIVIENDA DE 1990. LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE PRIMERA Y SEGUNDA GENERACIÓN.

Durante el primer año de gobierno departamental frenteamplista, y en el marco de lo indicado en los objetivos de la Política Urbana desarrollados en las BPGD, se crea el “Sector Tierras” dentro del organigrama municipal. Dicha área tendrá a su cargo la función de proponer al Departamento de Planeamiento Urbano las operaciones urbanas respecto a asentamientos informales. Para ello se reutilizan y/o re-versionan dos instrumentos heredados del período anterior: el “realojo” como representante de la primera generación de PPOT-AUI y la “regularización” como representante de la segunda generación. En el mencionado decreto firmado por el Intendente Tabaré Vázquez se indica como función del Sector: Proponer al Departamento de Planeamiento Urbano las operaciones urbanas que considere convenientes para asentar núcleos o para realojar aquellas familias que estén afincadas en terrenos inundables, sin servicios o que presenten otras carencias graves; en particular podrá proponer el fraccionamiento de terrenos, la modificación de los limites de las zonas urbanas y suburbanas del Departamento, la realización de obras para extender servicios a zonas que carezcan de ellos, la adquisición de terrenos a los que se vaya a incorporar un plusvalor por la realización de obras de infraestructura. (…) (Énfasis agregado)

Para el caso de terrenos de propiedad municipal en que ya existan asentamientos de población con un grado de consolidación importante, caracterizado por la existencia de viviendas de materiales estables duraderos, y la habitación en forma permanente de las mismas, dichos terrenos serán otorgados a las familias que habiten los referidos asentamientos de acuerdo con las estipulaciones del presente Decreto, siempre que dichas familias cumplan con las condiciones establecidas en el Artículo 8º del este Decreto y que los terrenos respectivos reúnan las características especificadas en el Art. 3º. En esos casos, previo a la adjudicación, se procederá a regularizar las condiciones de urbanización de los terrenos, estableciendo los retiros, afectaciones, espacios libres, calles y pasajes que fuera necesario. A estos efectos así como cuando correspondierapara la división en lotes, la intendencia municipal, podrá aprobar, a propuesta de la Junta Departamental, proyectos que presenten tolerancias en relación a las normas vigentes, siempre que respeten los estándares mínimos que sean del caso.50

50 Decreto de creación de la Cartera Municipal de Tierras para Vivienda. Nº 24654, del 6 de setiembre de 1990

De este modo, en el marco del decreto de creación del Servicio de Tierras, la regularización y el realojo se conciben como “operaciones urbanas” sujetas a la aprobación del Departamento de Planeamiento Urbano. Para ello se proponen dos alternativas: en primer lugar el asentamiento de núcleos con un “grado de consolidación importante” “en terrenos de propiedad municipal” mediante la regularización y en segundo lugar el realojo de las “familias afincadas en terrenos inundables, sin servicios o que presenten carencias graves”. Para ello habilita a la Cartera de Tierras al “fraccionamiento de terrenos”, “la modificación de los límites de zonas urbanas y suburbanas” y la “realización de obras para extender servicios a zonas que carezcan de ellos”.

En el marco de la creación del Sector Tierras y en torno a los años 1990 - 1992 se iniciaron en Montevideo 10 intervenciones de regularización de asentamientos: La Esperanza, Santa Teresa – La Chacarita, Parque Ambientalista, 23 de Marzo, Las Malvinas, Yugoeslavia, Nuestra Casa, Jardines de Las Torres y La Carreta.

2.3: PLAN ESTRATÉGICO PARA EL DESARROLLO. (PED, 1994). VACIAMIENTO DE ÁREAS CENTRALES, DENSIFICACIÓN DE PERIFERIA Y COSTA ESTE.

En el año 1994 se publica el segundo documento “hito” del proceso planificador de Montevideo: el “Plan Estratégico para el Desarrollo de Montevideo” (PED, 1994). En su fase más reciente publicada en 2013, dicho documento ha sido considerado como:

“El primer esfuerzo sistemático de aplicación de una herramienta de planificación al servicio de ese proyecto (…) de trasformación física y social de la realidad hacia un modelo más justo armónico y planificado” 51.

A nivel de diagnostico territorial el documento coloca como aspecto central de las transformaciones urbanas de Montevideo el empuje demográfico en áreas de periferia y la creación de asentamientos precarios asociados a la “decadencia de las áreas

Intendencia de Montevideo, Proyecto Montevideo >http://mvd2030.montevideo.gub.uy/content/proyecto-montevideo-2030<

2030,

Montevideo

2013.

centrales”. Retoma la contextualización del tema en el marco de procesos de “segregación socio espacial” planteada en las BPGD 1989 y señala las potencialidades negativas de mediano y largo plazo de dichos procesos:

Con un crecimiento urbano extensivo que se realiza en condiciones de baja presión demográfica, Montevideo presenta una alta dinámica de transformaciones que generan un proceso de reestructuración negativa, que acentúa la segregación socio-espacial en la ciudad y el territorio. En particular se señala el gran empuje demográfico de las zonas donde se asienta la población de inferiores condiciones de vida, elemento que acentúa los efectos negativos segregatorios y los potencia en una perspectiva de mediano y largo plazo. (…) La situación económica empuja a la decadencia de las áreas centrales y centrifuga a sectores de la población hacia las periferias empobrecidas, creando nuevos asentamientos precarios, en particular sobre los grandes corredores viales. 52

Así el PED 1994 hace explicito un vínculo entre el vaciamiento de las áreas centrales y la densificación de las periferias. Frente a ese diagnostico propone dentro de sus directrices de “Orientación de la dinámica urbana”: “Reestructurar la ciudad segregada y su tendencia a volcarse sobre la costa este reequilibrando la ciudad hacia el centro, la bahía y el noroeste.” Para “reestructurar” dichas tendencias se proponen cuatro lineamientos:

1: La definición de los límites del crecimiento para contener la expansión innecesaria de la trama urbana. 2: La oferta de suelo para vivienda social y la consolidación de los asentamiento precarios periféricos donde se pueda brindar infraestructura, servicios y equipamiento. 3: La profundización del proceso de actualización de la normativa urbana, en coherencia con las directrices formuladas 4: El estimulo a la inversión que contribuya a densificar las zonas centrales de la ciudad. 53

Esquemáticamente los instrumentos para “reestructurar la ciudad segregada” son:

52 Intendencia de Montevideo, Plan estratégico para el desarrollo, Montevideo, Imp. Nordan, 1994. P. 12. 53 Ibídem, p.13.

1: Definir limites de crecimiento para contener la expansión de la trama urbana (Prevención) 2: Ofrecer suelo para vivienda (Prevención) 3: Consolidar AI (Radicación) 4: Normativa urbana (Radicación) 5: Densificar las áreas centrales (Prevención + Reequilibrio)

Un segundo lineamiento para la “orientación de la dinámica urbana” refiera al punto: “Infraestructura y Servicios Básicos”. Allí se plantea como directriz especifica: “Continuar la recuperación y el mantenimiento iniciados en materia de saneamientos, vialidad, alumbrado público y espacios públicos y completar la cobertura de los servicios con los planes en marcha.”54 1)

Concretar los programas estudiados en el Plan Director de Saneamiento.

Formular planes sectoriales de vialidad y movilidad, de alumbrado y de

tendidos en todas la redes de infraestructura y servicios 3)

Potenciar la limpieza urbana

Mantener y embellecer el espacio público y equilibrar la dotación de áreas

verdes en las diferentes zonas de la ciudad.55

Si bien el PED 1994 no utiliza la afirmación fuerte de insertar “atributos de centralidad en las periferias” a la manera de las BPGD 1989, el conjunto de los lineamientos planteados se orienta en la línea de los reequilibrios plantados en ese antecedente.

2.4: MONTEVIDEO VISIÓN DE CIUDAD. (MVC, 1994) REEQUIPAR LAS ZONAS DEPRIMIDAS PARA UNA NUEVA ARMONÍA. Reconquistar el equilibrio perdido en una nueva armonía, debería demandar de esta generación las visiones de ciudad posible como síntesis razonable de ideas y realizaciones. (MVD, 1994)56

54 Intendencia de Montevideo, Plan Estratégico para el Desarrollo, Imp. Nordan, Montevideo 1994, p.15. 55 Ibídem, p. 15. 56 Intendencia de Montevideo, Montevideo Visión de Ciudad, Montevideo, 1994, p.17

En agosto de 1994 se publica el documento de discusión “Montevideo Visión de Ciudad”. En su introducción el Intendente Tabaré Vázquez refiere a una realidad urbana persistente de focos de marginación, pobreza e inseguridad y plantea que es a través de las políticas urbanas que podremos encontrar: “la clave del destino de nuestra civilización.”57

Desde el punto de vista diagnostico y en línea con las BPGD 1989 y el PED 1994, el documento ubica la temática de las AUI en el contexto de desequilibrios socio-urbanos iniciados a partir de la década de 1950 y frente a esa dinámica anticipa una fractura de Montevideo en dos ciudades de no actuar en plazos perentorios: Los cambios en la situación social y económica que se producen en el país a partir de la década de los 50 hacen que se vaya convirtiendo en una ciudad desequilibrada socio-urbanísticamente. En los años 70 y 80 sufrió un deterioro tal que toda su fisionomía se modificó. El propio futuro de la ciudad fue afectado. Si no actuamos en plazos perentorios, la pérdida de armonías la llevará a la división en dos ciudades: una ciudad rica y privilegiada en los umbrales de un crac ambiental, que es la ciudad de la franja costera y una ciudad deprimida y degradada, que es la ciudad mediterránea. 58

Como componentes de acción de esa “Visión de ciudad” se propone: 1) Preservar el área rural y definir el limite preciso del área urbana, 2) Equipar y reequilibrar la ciudad interior, 3) Fortalecer y densificar el Centro y las centralidades, 4) Valorizar el paisaje de la Bahía, 5)

El “verde” en las cuencas de Arroyo y Costa59

Esquemáticamente a nivel de instrumentos se propone: 1) Limitar la expansión del área urbana, para preservación área rural, densificación.

(Prevención) 57 Ibídem, p.5. 58 Intendencia de Montevideo, Montevideo Visión de Ciudad, Montevideo, 1994, p.11. 59 Ibídem, p.17-18.

2) Equipar y reequilibrar áreas de periferia, centrales y costeras. (Reequilibrio) 3) Densificar áreas centrales. (Reequilibrio y Prevención)

4) Valorización de la Bahía. 5) “Proyectar” las Cuencas de Arroyos.

En el capítulo “Visiones de ciudad- Equipar y reequilibrar la ciudad interior”, el texto describe como problema esencial la solución a la vivienda, la falta de equipamiento y el acceso democrático al usufructo de la ciudad y manifiesta como principal objetivo el reequilibrio de la ciudad60. Como parte de la estrategia territorial para enfrentar dichas situaciones se indica el inicio por parte de la Administración Frenteamplista de un programa de regularización de asentamientos:

Para dar solución a la situación planteada, esta Administración municipal ha iniciado un programa de Regularización de Barrios. Ya se han regularizado 10 asentamientos precarios, localizados en terrenos de propiedad municipal, dando solución a 965 familias (…) Se regularizaron, además, varios condominios, que permanecían en una situación irregular desde 1971, afectando 1800 familias. 61

Complementariamente a la regularización de asentamientos precarios en terrenos de propiedad municipal, se anuncia el apoyo a la realización de obras de complementación y locales comunales en barrios carenciados mediante el programa “Barrios Carenciados”62. El equipamiento urbano es concebido en la perspectiva del documento como indicador de desequilibrio socio urbano y como instrumento de reequilibrio. En ese sentido el grafico “Visión de ciudad” que sintetiza las “acciones que aspiran el logro de una nueva armonía”, indica el lineamiento “reequipar zonas deprimidas”. (Ver imagen 2)

60 Ibídem, p.17. 61 Ibídem, P.34 62 Ibídem, P.36

Imagen 2: “Visión de Ciudad” Expresada en múltiples acciones que aspiran al logro de una nueva armonía. (MVC, 1994: 14)

Así el documento MVD 1994, contextualiza las AUI en un proceso de “fractura” de la ciudad” y reafirma la meta de reequilibrio urbano planteada por las BPGD 1989 y PED 1994; retoma el énfasis del primero de esos documentos respecto a equipar la periferia como modo de “Reconquistar el equilibrio perdido en una nueva armonía”63. Reafirmando así la utilización de instrumentos de tercera generación de PPOT-AUI iniciada en BPGD 1989. Paralelamente reafirma las políticas de radicación de asentamientos irregulares representantes de la segunda generación y su complemento con equipamientos comunales.

2.5: PLAN DE GOBIERNO Y PLATAFORMA ELECTORAL FRENTE AMPLIO 1995-2000. (PGFA, 1994) UNA NUEVA APUESTA AL REEQUILIBRIO.

Luego de los primeros cuatro años de gobierno departamental del Frente Amplio (FA), y paralelamente a la publicación de MVC 1994, en Agosto de 1994 se publica la plataforma electoral para un segundo período de gobierno. Según la introducción del documento, el nuevo plan supone la vigencia de las BPGD 1989, como punto de partida 63 Intendencia de Montevideo, Montevideo Visión de Ciudad, Montevideo, 1994, p. 17.

para la profundización y complementación de las mismas y un compromiso en sus ejes políticos: Este documento de Plan de Gobierno y Plataforma Electoral para el segundo Gobierno Popular en el Departamento de Montevideo (período 1995-2000) supone la vigencia de las Bases programáticas para el gobierno Departamental (Documento Número 6) aprobadas en mayo de 1989 por este Plenario. Supone a la vez un punto de partida para la profundización y complementación de las mismas, al tiempo que un compromiso con sus ejes políticos fundamentales. 64

Inicialmente el documento refiere a “avances” en relación a las líneas de acción de las BPGD 1989 entre las que señala “la lucha sistemática contra la desigualdad y la segregación social cultural y espacial de los montevideanos”65. Dentro de los lineamientos Básicos del Plan para un nuevo gobierno se reafirma la prioridad política de atender las “mayorías sociales y especialmente los sectores más postergados” en línea con las BPGD 1989: Hoy nos proponemos desde el gobierno departamental un salto de calidad. La potencialidad y las oportunidades de un Departamento y una ciudad como Montevideo pueden y deben ser utilizadas en bien de sus mayorías sociales, especialmente de los sectores más postergados. 66

El documento plantea once grandes objetivos entre los que se indica “Equilibrar y conducir el desarrollo urbano”. Así, la Plataforma Electoral recupera el concepto de “Equilibrio” urbano planteado por las BPGD 1989 y MVC 1994 señalando como lineamientos: 1 (…) aprovechar en forma cabal la actual dotación de infraestructuras, procurando una más equilibrada distribución en el territorio montevideano, en particular en las áreas centrales, la bahía y el noroeste. 2 Definiendo los límites de crecimiento del área urbanizada para contener su expansión innecesaria y defendiendo el sector productivo rural del Departamento.

64 Frente Amplio, Plan de Gobierno y Plataforma Electoral Frente Amplio 1995-2000. Talleres Diario La República, Montevideo. 1994. P.3. 65 Ibídem, p.3. 66 Ibídem, p. 3.

3 Generando oferta de suelo para vivienda de interés social, con servicios y ubicaciones apropiadas. 4 Dotando de infraestructuras y equipamientos comunitarios a las áreas periféricas que deban consolidarse 5 Continuando el proceso de actualización de la normativa de uso y ocupación del suelo y orientando y estimulando la inversión de manera de redensificar las áreas centrales de la ciudad. 6 Atendiendo el carácter de ciudad capital y al carácter metropolitano del fenómeno urbano de Montevideo, que incluye las áreas importantes de los Departamentos vecinos. 67

Esquemáticamente el PGPE 1994 propuso a nivel instrumental: 1: Aprovechar las infraestructuras instaladas. (Reequilibrio) 2: Definir límites de crecimiento del área urbanizada. (Prevención) 3: Ofrecer suelo para vivienda de interés social. (Prevención) 4: Continuar con el proceso de actualización normativa estimulando la redensificación de áreas centrales. (Prevención y Reequlibrio) 5: Atender al carácter de ciudad capital y metropolitano de Montevideo. Por su parte el Capítulo 6 del PGPE 1994 refiere a “Ampliar y mejorar la cobertura de infraestructuras y servicios” presentando como lineamiento “Equilibrar la dotación de espacio verdes en las distintas zonas de la ciudad” y colocando al Plan Estratégico de Desarrollo como la herramienta de articulación dichas políticas. En relación a la cobertura de saneamiento se indica la concreción de “los programas y etapas definidos en el Plan Director de Saneamiento. Con el objetivo de alcanzar un 90% de población cubierta por redes de Saneamiento.” En particular: Finalizar la realización de 1200 hectáreas de redes de saneamiento que se han iniciado el ejercicio de gobierno 1990 -1994 Casavalle Maroñas, Punta de Rieles, Malvín, Pacheco y Belloni.

67 Ibídem p. 7 .

Iniciar la ejecución de la infraestructura de saneamiento de la zona oeste y periférica del departamento incluyendo el sistema de Pantanoso Oeste, Carrasco Norte, Aparicio Saravia y Mendoza, Peñarol, conciliación, Cerro Norte, Santa Catalina entre otros.68

El Capítulo 8 del documento refiere a la “Mejorar la imagen urbana” y dentro de sus seis lineamientos plantea privilegiar la dotación de equipamiento en áreas de periferia: “La planificación y programación del espacio público deberá privilegiar la dotación de equipamientos en el área periférica y una visión prospectiva de la ciudad que incluya el largo plazo”.69 Así, espacios verdes, cobertura de saneamiento y espacios públicos, se conciben en la perspectiva del PGPE 1994 como herramientas para el nuevo equilibrio de la ciudad. En el punto referido a la Política Habitacional el documento señala: Siguen existiendo en Montevideo, en consecuencia, numerosas familias con carencias de tipo – absoluto- habitantes de “cantegriles” y tugurios así como buena parte de los que deben recurrir a las pseudo pensiones e inquilinatos); (…) Las circunstancias actuales exigen buscar soluciones para las tres franjas de situaciones mencionadas, pero asignándole una prioridad fundamental a las de carencia extremas. Ello requerirá en una vasta escala construir y reciclar viviendas, mejorar las condiciones de habitación de las existentes y proveer servicios de infraestructura física y social.70

Si bien el documento refiere a la problemática habitacional como objeto de las políticas de gobierno departamental, expresa la responsabilidad legal del MVOTMA en la provisión de soluciones a dicha situación: Siendo el gobierno nacional, a través del Ministerio de vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, el responsable de dar soluciones a la problemática de la vivienda (por expresa disposición legal y por ser quien dispone de los recursos necesarios) corresponderá al mismo adoptar las medidas al efecto. Este propósito y la asunción de esta responsabilidad están claramente establecidos en el Programa para el Gobierno Nacional del Frente Amplio. 71 68 Ibídem p. 8. 69 Ibídem p. 9. 70 Ibidem, p. 7. 71 Ibidem, p. 7.

En relación especifica a los “asentamientos precarios” y en línea con BPGD 1989 se reitera la directa responsabilidad municipal sobre el tema: Contribuir a la atención de las situaciones de carencia extrema, procurando un sustancial mejoramiento de dichas situaciones. En particular, es de directa responsabilidad municipal la situación de los asentamientos precarios en predios de su propiedad, los condominios, las comunidades municipales, las fincas municipales ocupadas, etc.72

Como lineamientos de acción de la política habitacional se indica: 1

Plan Habitacional de Urgencia, inscripto en el que a nivel de todo el país llevará a cabo el gobierno nacional del Frente Amplio. Este plan tendrá como objetivo principal mejorar a breve plazo las situaciones de mayor gravedad identificadas.

Plan de Viviendas Económicas, masivo a cinco años

Uso intensivo del parque de viviendas y predios urbanizados existentes

Estimulo a la incorporación masiva de viviendas económicas al parque habitacional montevideano

Mejoramiento y extensión de los servicios básicos a la población

Asesoramiento técnico, tanto a nivel grupal como individual para la construcción de vivienda nueva y el mejoramiento de la vivienda existente

Consolidación del Banco de Materiales

Consolidación y desarrollo de la Cartera Municipal de Tierras para Vivienda, incrementando significativamente sus recursos para integrar a la misma nuevos predios (…) Se finalizará la regularización jurídica, social y urbanística de los asentamientos precarios en terrenos municipales comenzada en el período 1990-94

Atención especial al problema de la vivienda rural

10 Apoyo social para la organización y fortalecimiento grupal73

Esquemáticamente: 1: Plan Habitacional de Emergencia 2: Plan de viviendas económicas 72 Ibidem, p. 7. 73 Ibídem, p. 8.

3: Uso del parque de viviendas existente 4: Mejoramiento y extensión de los servicios básicos a la población 5: Asesoramiento técnico 6: Consolidación Banco de Materiales 7: Finalización de la regularización de asentamientos 8: Vivienda Rural

Así, el Plan de gobierno del Frente Amplio 1995-2000 nuevamente coloca la figura “Plan Habitacional de Emergencia” ya referida en las BPGD 1989 y con antecedentes en el Plan Aquiles Lanza 1985, así como en los “programas experimentales de erradicación de agrupamientos marginales” de 1970 y “programa orgánico de viviendas populares” de 1955. A modo de resumen, el PGPE 1994, continúa la línea de propuestas de las BPGD 1989 aunque ya no enfatiza la centralidad de la crisis urbana y los procesos de segregación socio espacial como lo habían hecho las BPGD 1989. Frente a ello destaca los “avances” realizados por el gobierno en la “lucha sistemática contra la desigualdad y la segregación social cultural y espacial de los montevideanos”. Propone un “salto de calidad” que enfatice el desarrollo de las potencialidades del Departamento que sean utilizadas en relación “especialmente de los sectores más postergados.” Reitera el lineamiento de “dotación de infraestructura y equipamiento a las áreas periféricas” proveniente de (BPGD 1989 y MVC 1994); la definición de límites para el crecimiento del área urbanizada, (PED, 1994), la oferta de vivienda de interés social (PED, 1994), la redensificación de áreas centrales (BPGD, 1989 y PED, 1994). Propone avanzar con la cobertura general de saneamiento y en particular en zonas de periferia; Reafirma la directa responsabilidad municipal respecto a la situación de los asentamientos precarios en predios de su propiedad” (BPGD, 1989) y propone finalizar los procesos de regularización iniciados en el periodo 1990-1994 (BPGD, 1989) Así el documento propone operar con instrumentos de segunda y tercera generación de PPOT-AUI. 2.6: AVANCE DEL POT. 1997. LAS ZONAS PERIFÉRICAS COMO ÁREAS DE ACCIÓN PRIORITARIA.

En un contexto poblacional de crecimiento prácticamente nulo, la ciudad seguía expandiendo su área urbanizada y todavía continua haciéndolo. Algunas de las áreas de tradicional asentamiento de los sectores populares y las capas medias fueron perdiendo población en términos relativos y aun absolutos y las migraciones internas determinaron un nuevo mapa social. Esto obedeció entre otros factores, a la especulación inmobiliaria y a la liberalización del mercado de alquileres. Montevideo se hizo una ciudad cada vez más segregada social, cultural y espacialmente. (APOT, 199774)

En línea con los documentos anteriores, el Avance del Plan de Ordenamiento Territorial de 1997, plantea la existencia de un proceso de polarización que fragmenta la ciudad en el área sureste (sobre el Rio de la Plata), donde se encuentran los sectores de altos ingresos y el área noroeste “alberga los sectores más carenciados y evidencia los mayores problemas ambientales.”75 En la presentación del documento el Intendente Arq. Mariano Arana insiste en la dimensión histórica del tema asentamientos irregulares y refiere a la posibilidad de frenar y revertir los procesos de segregación a través de un reequilibrio socio-urbano a lograr mediante a través de la dotación de equipamiento en las periferias: Montevideo necesita contener y orientar su expansión en superficie propendiendo a un reequilibrio socio-urbano, global y zonal. Con realismo y eficacia, debe proponerse el objetivo de frenar -y revertir- los procesos de segregación urbana proponiendo acciones principalmente en las periferias, para contribuir a erradicar las manifestaciones de marginalidad urbana mediante las dotaciones de equipamientos que aseguren el derecho al uso y goce de la ciudad. 76

Así en el APOT 1997, a ocho años de la redacción de las BPGD 1989, se encuentra totalmente instalada la idea de enfrentar la polarización y fragmentación de la ciudad a través de la construcción de un nuevo equilibrio urbano a lograr mediante la dotación de equipamiento en las periferias (BPGD, 1989, MVC, 1994). El Avance maneja como escenario posible para el futuro de la ciudad la profundización de la segregación social impulsada por el aumento de actividades informales que llevaría al desplazamiento de la 74 Intendencia de Montevideo, Avance de Plan de Ordenamiento Territorial, Montevideo, 1997, .p.5 75 Ibídem, p.14. 76 Ibídem, p.8.

población de más bajos recursos hacia la periferia 77. Según el documento ello determinaría la necesidad de prever cambios en las políticas públicas que prioricen sectores carenciados de la población, limitando la expansión horizontal de la ciudad para promover el uso de las áreas centrales vacías, pero bien servidas. Montevideo es una ciudad muy extendida, o sea de baja densidad promedial, cuyos actuales índices de crecimiento residencial se encuentran, en general, en las inmediaciones de los bordes urbanos, o se extienden afuera de los límites del departamento, en zonas con carencias ambientales y de infraestructura urbana. Mientrastanto, en las áreas consolidadas se presenta sectores con dinámica nula, signos de deterioro físico y decrecimiento poblacional.78

En la perspectiva del documento los asentamientos irregulares se visualizan como expresión ambigua del desarrollo de la ciudad por un lado como un proceso de consolidación de pobreza y marginación y a la vez una manifestación de la “ciudad incipiente”: (…) El crecimiento de los asentamientos irregulares ha significado una involuntaria extensión de superficie urbanizada de la ciudad de Montevideo. En alguna medida, se puede decir que constituye la avanzada urbana, en una forma de desarrollo que consolida la pobreza y la exclusión, pero que al mismo tiempo se debe considerar como una manifestación de la ciudad incipiente.79

Allí se explicita una de principales tensiones teóricas, ideológicas y operativas que deberá enfrentar el ideal de reequilibrio socio urbano: propone consolidar un proceso urbano que se interpreta como efecto de la “pobreza y exclusión” y que a la vez se representaría una “ciudad incipiente”. Respecto a los programas de regularización de asentamientos, se propone su continuación “donde esto fuera viable” 80. Así el proceso planificador afirma una política implementada por el Frente Amplio a partir de 1990, que como vimos en el apartado

77 Ibídem, p. 10. 78 Ibídem, p.14.

79 Ibídem, p.16. 80 Ibídem, p.44.

anterior continuaba una generación de políticas iniciadas en el periodo de gobierno 1985-1989 por el Partido Colorado: Muchos de los asentamientos irregulares han cambiado su situación con el Programa de Regularización de Barrios y la política de la Cartera de Tierras, que ha ofrecido localizaciones alternativas –en el quinquenio anterior se dispuso de cerca de 100 hectáreas-.Pero el ya señalado significativo crecimiento de los últimos años, cuya tendencia es seguir creciendo, genera la necesidad de ordenar este proceso específico, mientras no cambien las causas estructurales que lo generan.81

Como principal perspectiva innovadora respecto al manejo de áreas informales APOT 1997 coloca la definición de “Áreas Periféricas sin consolidar, de acción prioritaria” donde señala “los barrios Casabó, La Paloma, Cerro Norte, la zona de Casavalle y grandes asentamientos irregulares.”82 Estas áreas “(...) requieren desplegar acciones prioritarias, necesariamente integrales, en una labor enteramente intersectorial y multiinstitucional (...)”. Esta perspectiva profundiza en parte lo planteado en las BPGD 1989 y MVC 1994 en cuanto al “reequilibrio socio urbano”. El grafico síntesis del Avance expresa ese ideal mediante el concepto de “estructuración y equipamiento de las periferias”. (Ver imagen 3) El documento plantea que las acciones de estructuración de las áreas periféricas a nivel de tramas viales y creación de espacios verdes estén directamente vinculadas a las obras de saneamiento proyectadas 83 y señala la accesibilidad como arma esencial para logar el equilibrio social que facilite el acceso al centro de las áreas periféricas (BPGD, 1989) y en general ofrezca conectividad en todos los niveles territoriales. 84 A modo de resumen, el APOT 1997 nuevamente coloca la temática de las AUI en el contexto de los procesos de segregación urbana (BPGD 1989, MVC 1994), ubica al crecimiento de las periferias como contracara del vaciamiento de áreas centrales (PED 1994), propone el lineamiento de reequilibrio socio urbano para enfrentar dichos 81 Ibídem, p.16. 82 Ibídem, p.44. 83 Ibídem, p.26. 84 Ibídem, p.28.

procesos (BPGD 1989, MVC 1994) y sugiere tres líneas de acción: continuar los programas de Regularización de Barrios, promocionar el uso de áreas centrales como modo de contener la expansión urbana y dotar de equipamiento a las periferias para asegurar el derecho al “uso y goce de la ciudad”.

Imagen 3: Diagrama modelo territorial del Plan. (APOT, 1997: 21)

En términos paradigmáticos el APOT 1997 propone operar respecto a las AUI con instrumentos de segunda y tercera generación: Prevención, Radicación y Reequilibrio. 2.7: PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. (POT, 1998). EL REEQUILIBRIO URBANO COMO MODELO ALTERNATIVO A LA SEGREGACIÓN SOCIO ESPACIAL.

El Plan Montevideo es un plan de reequilibrios, que procura difundir infraestructuras y equipamientos en el acceso a las calidades de vida urbana, como modelo alternativo al de la segregación socio-espacial.85

Un año después de la presentación del APOT 1997 se publica el documento final del Plan Montevideo. Allí la noción de “reequilibrio urbano” adquiere estatuto de “modelo” alternativo al de segregación socio espacial. A nivel de diagnostico se continúa, 85 Intendencia de Montevideo, Plan de Ordenamiento Territorial, Montevideo 1998, p.123.

reafirma y profundiza la línea interpretativa planteada desde las BPDG 1989, conceptualizando a los asentamientos irregulares como: “Una de las manifestaciones más extremas” del proceso de segregación espacial86. Nuevamente se coloca a la periferia poblada y carente de equipamientos como contrapartida de una ciudad con infraestructura subutilizada (PED, 1994; MVC, 1994; APOT, 1997) y se alude a la necesidad de “nuevos enfoques de planificación” para abordar dicha complejidad urbana: En las últimas décadas se afirma el decrecimiento de población en gran parte de las áreas centrales de la ciudad, observándose paralelamente su crecimiento en los asentamientos de la periferia, fenómeno que provoca la contradicción de que exista equipamiento urbano e infraestructura subutilizada en la primera y déficit o carencia total de los mismos en la segunda. La complejidad alcanzada por el fenómeno urbano da lugar a la búsqueda de nuevos enfoques en la planificación que atienden a la puesta en valor del patrimonio urbano.87.

A nivel propositivo el Plan continúa con los instrumentos de las tres generaciones de PPOT-AUI anteriormente referidas: las actuaciones de reubicación y consolidación de asentamientos88, representantes de la primera y segunda generación de PPOT-AUI, y las propuestas de estructuración, consolidación y calificación de periferias como instrumentos de tercera generación. La mayor novedad que presenta el POT en relación al manejo de AUI consiste en vincular los programas de regularización de asentamientos a lo establecido en los planes parciales: “los programas de regularización de asentamientos se implementaran en función de lo establecido en los planes parciales, que preverán suelo para traslado y relocalización de población” 89 En este punto, nos encontramos frente a una nueva expresión paradigmática respecto a las PPOT-AUI: las áreas urbanas informales como objeto de planificación zonal. De alguna manera esta conceptualización profundiza la línea de instrumentos de tercera 86 Ibídem, p.16. 87 Ibídem, p.21. 88 Ibídem, p.137.

89 Ibídem, p.156.

generación de PPOT-AUI, avanzando sobre la consideración de áreas urbanas informales dentro de contextos territoriales más amplios y trascendiendo la mirada focalizada en el asentamiento irregular propia de la segunda generación de políticas. Ahora bien, a pesar de que el Plan Montevideo propuso una mirada innovadora al vincular programas de regularización a instancias de planificación zonal, dentro de la lista de Planes derivados del POT, quedaron fuera las principales zonas con presencia de AUI. Los planes propuestos en dicha instancia fueron: Fenix, Goes, Bañados Santa Lucía, Proyecto Centro, La Paz Galicia, Lezica Colon P. Ferrocarril, Entorno Palacio Legislativo, Ciudad Vieja, Pocitos, Carrasco Punta Gorda, Prado Capurro, Arroyo Miguelete, Malvín Norte. Las áreas de actuación prioritaria que un año antes habían sido señaladas en el Avance del POT (APOT, 1997): “áreas periféricas sin consolidar de actuación prioritaria: los barrios Casabó, La Paloma, Cerro Norte, la zona de Casavalle y grandes asentamientos irregulares”, no aparecen como planificación derivada. Ello parecería mostrar una debilidad del POT en el vinculo entre diagnostico y propuesta territorial. A modo de resumen, el Plan Montevideo se presenta con una afirmación fuerte en cuanto “plan de reequilibrios” dirigido a construir un modelo alternativo al de segregación socio- espacial y visualizando al asentamiento irregular como una de las manifestaciones más extremas de dicho proceso. Propone la difusión de equipamiento e infraestructura como instrumento para dicho reequilibrio y la estructuración, consolidación y calificación de áreas de periferia. (BPGD, 1989, MVC 1994, APOT 1997) Coloca como novedad la necesidad de operar en los asentamientos irregulares en función de lo definido en Planes Parciales, pero a pesar de ello no indica un lineamiento de planificación derivada prioritario al respecto. 2.8: PROGRAMA DE INTEGRACIÓN DE ASENTAMIENTOS IRREGULARES. (PIAI, 1999). LAS CONCRECIONES DE LA SEGUNDA GENERACIÓN DE PPOT-AUI.

Según Couriel y Menéndez (2013) 90, la creación del PIAI en Uruguay se da en torno a un debate entre dos dirigentes del partido colorado, Julio María Sanguinetti y Jorge Batlle respecto a las elecciones nacionales del año 2000. Dicen los autores: Mientras el primero impulsaba contratar a un arquitecto uruguayo perteneciente al ámbito de la globalización, Carlos Ott, para implementar la torre de Antel como piedra angular del fracasado Plan Fenix, J.Batlle, que en un comienzo se oponía, ofreció luego su apoyo a la construcción de la torre siempre que se implementara un programa para mejorar los asentamientos irregulares. Esta línea de acción ya se estaba concretando en diversos países de nuestra región financiada en parte por el BID. De este modo entre otras estrategias, Batlle comenzó a diseñar su campaña electoral, que luego resultó exitosa.91

Y complementan: “De todos modos más allá de la anécdota, lo interesante es que ya no se planteó la idea de erradicar cantegriles; en contraposición se propuso la idea de mejorar los asentamientos existentes.”92 En relación a este último punto debemos recordar que cuando Jorge Batlle coloca la idea “integrar asentamientos irregulares” como propuesta para su agenda de gobierno nacional en torno al año 2000, continuaba una idea que parcialmente había sido formulada en la Ley Nº 14006 del 1971 en el gobierno de Jorge Pacheco Areco, desarrollada a partir del periodo de gobierno departamental colorado 1985-1989 a cargo de Aquiles Lanza, y continuada como parte de la agenda de políticas de gobierno departamental frenteamplista durante toda la década de los noventa en clave de “regularización”. A modo ilustrativo veamos los objetivos de ese nuevo programa creado a nivel nacional para intervenir en áreas urbanas informales: El objetivo del Programa es mejorar la calidad de vida de los residentes de los Asentamientos Irregulares en Uruguay, promoviendo la integración física y social a su entorno urbano. Como forma de reducir en el futuro el crecimiento del problema, se busca también; mejorar la focalización y coordinación de políticas 90 COURIEL, Jack; MENÉNDEZ, Jorge; “Vivienda. Dónde vivimos los uruguayos” Ed. Imprimex, Montevideo 2013.

91 Ibídem, p.32 92 Ibídem, p.32

gubernamentales dirigidas a la reducción de la pobreza urbana; promover cambios en las normas urbanísticas y mecanismos institucionales del sector de vivienda, de modo de favorecer la oferta de tierras urbanizables y de viviendas de bajo costo; y articular acciones del sector público y de organizaciones de la sociedad civil estimulando la organización barrial y la integración social de las comunidades beneficiadas por el Programa.93

De este modo las metas del programa se presentan como: 1: Mejorar la calidad de vida de los residentes en asentamientos irregulares promoviendo la integración física y social a su entorno urbano. 2: Mejorar la focalización y coordinación de políticas gubernamentales dirigidas a la reducción de la pobreza 3: Promover cambios de normas urbanísticas y mecanismos institucionales para favorecer la oferta de tierras urbanizables y de bajo costo 4: Articular acciones del sector público y la sociedad civil.

Como objetivos específicos se señala: Implementación y financiamiento de la ejecución de las acciones en las áreas de prevención, requeridas para evitar la generación de nuevos asentamientos y el crecimiento de los existentes, su regularización y actualización de los servicios sociales y de infraestructura hasta alcanzar los niveles de prestaciones del barrio forma circundante y la integración del asentamiento al barrio. Dotar de infraestructura básica, servicios sociales y títulos de propiedad a los residentes de los asentamientos irregulares mejorando su calidad de vida y su integración al entorno inmediato. Promover un modelo eficiente para la ejecución de programas urbanos y sociales altamente focalizados y para la incorporación de los residentes de los asentamientos al contexto formal urbano. Apoyar la actualización de los instrumentos de control del desarrollo urbano, de las normas regulatorias sobre la disposición de suelo, la edificación y la

93 Presidencia de la República Programa de Integración de Asentamientos Irregulares Préstamo BID N 1186/OCUR

promoción de la inversión en soluciones habitacionales para los sectores de menores ingresos, a los efectos de prevenir la reiteración del fenómeno. Estimular los procesos de organización barrial, de modo de mejorar los niveles de integración social y asegurar la sustentabilidad de las intervenciones del programa. Promover la implantación de equipamientos y programas barriales. En particular los servicios sociales de salud, educación y capacitación a jóvenes. Que complementen los programas sectoriales en curso, con el objetivo de mejorar los niveles de integración en los Asentamientos Irregulares y su entorno urbano. Proponer e implementar acciones con el objetivo de limitar el crecimiento y evitar la formación de nuevos Asentamientos Irregulares.94

De este modo el PIAI coloca como objetivos específicos la prevención en la generación de nuevos asentamientos y el crecimiento de los existentes, y la “Dotación de infraestructura básica, servicios sociales y títulos de propiedad”. Propone la implantación de equipamientos y programas barriales en salud, educación y capacitación. Como veremos más adelante, el PIAI retomará a partir de su puesta en funcionamiento en Montevideo, las intervenciones inconclusas de “regularización” iniciadas a partir de los decretos Nº 24337 de 1989 del gobierno departamental colorado y de la creación de la Cartera de Tierras del año 1990. Ello en parte quizás explique la excesiva focalización en asentamientos individuales que el Programa intentará trasformar a partir de su versión 2008. 2.9: GRANDES LINEAMIENTOS PROGRAMÁTICOS DEL PLAN DE GOBIERNO 2000- 2005 (PGFA, 1999).95 UNA NUEVA APUESTA AL REEQUILIBRIO.

Para la pugna por el tercer periodo de gobierno departamental del FA y luego de la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial de 1998 se presenta el documento 94 Presidencia de la República Programa de Integración de Asentamientos Irregulares Préstamo BID N 1186/OCUR 95 El documento PGFA, 1999 se encuentra sintetizado en el texto: “Gestión de la urbanización en ciudades turísticas Diagnostico y Taller Local” Unidad Central de Planificación, Intendencia de Montevideo. Montevideo, 2003.

PGFA 2000. Allí la noción de “equilibrio” urbano y territorial desarrollada durante diez años de política planificadora (BPGD, 1989; PED, 1994; MVC, 1994; APOT, 1997) y postulada en el POT como modelo alternativo al de segregación socio espacial, vuelve a aparecer como objetivo y desafío político. Bajo el titulo “Un desarrollo urbano y territorial equilibrado, solidario e integrado” se plantea: El desarrollo urbano y territorial solo puede ser entendido en la perspectiva progresista, como parte de un autentico proceso de desarrollo equilibrado, sostenible e integrado, en lo espacial, lo económico y lo social. En la actualidad los principales desafíos se centran a la vez, en el escenario departamental y en el escenario metropolitano. 96

El documento afirma los logros obtenidos en los anteriores periodos de gobierno respecto al proceso planificador en la definición del “proyecto de ciudad” y las transformaciones físicas y sociales que ese proyecto implica: En diez años de gobierno hemos dado pasos fundamentales tanto en la planificación como en la acción. Hemos avanzado tanto en la definición del proyecto de ciudad y de departamento que aspiramos como en las transformaciones físicas y sociales sustantivas que ese proyecto implica.97

En esa línea se plantea dar continuidad y profundizar los programas orientados a paliar las “situaciones de emergencia”, el otorgamiento de tierras para vivienda en periferia y áreas centrales: Daremos continuidad y profundizaremos los programas en curso con prioridad a aquellos orientados a paliar las situaciones de emergencia, apostando a la capacidad de iniciativa, organización y trabajo de la población. Profundizaremos el desarrollo de una auténtica política social de tierra urbana mediante el otorgamiento de tierras para la construcción de nuevas unidades de vivienda o su reciclaje, no solo en barrios que integran la corona de crecimiento de la ciudad, sino también incluyendo a las zonas centrales e intermedias, de modo de apoyar los procesos de rehabilitación urbana.98

96 Ibídem.p.119. 97 Ibídem. P.119. 98 Ibídem. P.120.

Se propone también afirmar la política de lotes con servicios “Plan Lote” - surgidos originalmente en el Plan Aquiles Lanza - (PAL, 1985), y las acciones de adjudicación de vivienda para reciclaje y las cooperativas de vivienda. Se indica como prioridad “los procesos de regularización y mejoramiento de asentamientos precarios” (MVC 1994). En “materia de obras municipales” se enfatiza la mejora de los barrios periféricos en el marco de los compromisos de obra acordados para las 18 zonas de Montevideo (BPGD, 1989). Plantea también el avance en las actividades del Plan de Saneamiento y la recuperación del Arroyo Miguelete. Así el PGFA 1999, nuevamente coloca el equilibrio de la ciudad como objetivo central del período y ello se traduce en un conjunto de lineamientos vinculados a instrumentos de acceso a la vivienda mediante lotes con servicios (Prevención), regularización de asentamientos (Radicación), énfasis en la mejora de los barrios periféricos (Reequilibrio). 2.10: PLAN DE GOBIERNO FRENTE AMPLIO 2005 2010 (PGFA, 2004). REORDENAR LAS INVERSIONES PARA PRIORIZAR EL MEJORAMIENTO DE BARRIOS PERIFÉRICOS.

En el año 2005 y como propuesta para el cuarto periodo de gobierno departamental frenteamplista se vuelve a colocar la necesidad de implementar nuevos instrumentos para revertir los procesos de segmentación social de tres décadas impulsados e impuestos por “el modelo económico” aplicado: (…) (se propone) implementar reformas institucionales a nivel Departamental y Municipal que, con nuevos instrumentos adecuados a este nuevo escenario, coadyuven a revertir el proceso vivido de segmentación, desarticulación y exclusión social, pobreza extrema de nuestra gente, así como degradación urbana de nuestros barrios, que nos impuso el modelo económico excluyente y conservador de los Gobiernos Nacionales del Uruguay de las últimas tres décadas.99

Es de interés destacar la propuesta de “reordenación de inversiones” para el impulso de obras de infraestructura vial y espacio público en la medida que parecer representar una

99 Frente Amplio, Programa de Gobierno Frente Amplio, Montevideo, 2005, p.3.

dificultad hallada luego de quince años de gobierno para llevar adelante el ideal de reequilibrio socio urbano: (…) impulsaremos nuevos niveles para la prestación de servicios y obras en todos los barrios, con una reestructura del tránsito y transporte colectivo, en consonancia con la nueva política Nacional en el Área Metropolitana. Realizaremos también una reordenación de las inversiones con un fuerte impulso de las necesarias obras de infraestructura vial y del espacio público que reedifiquen y califiquen la Ciudad en aquellas zonas intermedias y periféricas para hacerlas habitables y funcionales a la residencia y actividades comunitarias, dignificando la vida de aquellos sectores sociales más golpeados y que fueron excluidos, segregados y condenados a la emergencia social. (…) También reafirmaremos otras en el mismo sentido de lo que hemos construido con el saneamiento en nuestros barrios periféricos y que trasformaron a nuestra Ciudad en la más saneada de América Latina. (Énfasis agregado) 100

Bajo el punto Tierras y Vivienda se indica: El problema del territorio dividido, fragmentado y excluyente de hoy, expresa otro mayor: el de una sociedad dividida, fragmentada y excluyente, donde han desaparecido los elementos de integración y cohesión social y donde los asentamientos precarios y los barrios privados cerrados expresan la profundización de los procesos de segregación residencial y socioeconómica. En consecuencia este problema debe abordarse desde una visión que superando los encares parciales, considere la ciudad y el territorio como espacios de integración donde se desarrollan procesos sociales, económicos y físicos.101

Así se conceptualizan dos extremos del proceso de segregación residencial: los asentamientos precarios y los barrios privados y frente a ello propone promover planes de acción para las distintas realidades, costeras, periféricas: (…) tomando como base el POT y dentro de una estrategia metropolitana, se profundizarán los aspectos de gestión y democratización del territorio, afirmando la coordinación y articulación pública-pública y pública-privada, promoviendo planes de acción diferenciados para las distintas realidades: zonas de 100 Ibídem, p.6. 101 Ibídem, p.21.

densificación, costeras, periféricas, de bajo desarrollo urbano. Estos planes se establecerán con fuerte participación de los vecinos y de los gobiernos locales, aprovechando la estructura descentralizada creada, dentro de una nueva cultura de gestión municipal, lo que dará lugar a un debate fermental y permitirá socializar la información y generar el convencimiento y compromiso de todos. (…) Se trata de generar acciones positivas de inclusión social favoreciendo la interrelación e influencia de realidades diferentes (asentamientos, barrios consolidados o en desarrollo) para colaborar en la reconstrucción del tejido social y el fortalecimiento de la solidaridad intersocial.102

Entre sus “grandes líneas de acción” plantea: 1) Consolidación y crecimiento de la Cartera Municipal de Tierras y Fincas, 2) Control del crecimiento y del uso del suelo urbano 3) Recuperación de los barrios consolidados de Montevideo 4) Desarrollo de espacios públicos en aquellas zonas donde el crecimiento desordenado 5) Apoyo a la autoconstrucción incentivando los recursos humanos y materiales locales mediante el Plan Lote 6) Mejoramiento de las condiciones de habitación en asentamientos irregulares a través del programa PIAI y de acciones propias de la IMM en terrenos municipales (…) política preventiva que evite la formación de nuevos asentamientos por la generación de ofertas de acceso regular a la tierra urbanizada y aborde el problema de manera integral sin crear situaciones de desarraigo.103

Esquemáticamente se propone: 1: Controlar el crecimiento urbano (Prevención) 2: Recuperar los barrios consolidados (Reequilibrio y Prevención) 3: Desarrollar espacios públicos en zonas de crecimiento desordenado (Reequilibrio) 4: Plan Lote (Prevención) 5: Mejoramiento de asentamientos (Radicación) 6: Oferta de suelo urbanizada (Prevención) 102 Ibídem p. 21. 103 Ibídem, p.22.

En el apartado sobre ordenamiento territorial el documento reafirma el concepto de reequilibrio socio urbano (BPGD, 1989; MVC 1994, APOT, 1997, POT 1998) y propone la priorización del mejoramiento de barrios periféricos y áreas centrales deprimidas (BPGD, 1989; MVC 1994, APOT, 1997): A pesar de los cambios de escenario económico, social y político en el último período, los lineamientos estratégicos del Plan se consideran vigentes. El reequilibrio socio – urbano es fundamental y prioritario objetivo para el gobierno departamental, en el sentido de construir ciudadanía.104 (…) La Unidad Temática “Ordenación Territorial” considera que durante el próximo período de trabajo en la elaboración del Programa departamental se acuerde la pertinencia de profundizar en los siguientes lineamientos, en el ámbito de dicha Unidad Temática: Segregación socio – territorial: La integración, superando la exclusión social y la segregación entre barrios priorizando el mejoramiento de los barrios periféricos y de las áreas centrales deprimidas.105

A modo de resumen el PGFA 2004, afirma el concepto de reequilibrio socio urbano derivado del POT (BPGD, 1989; PED, 1994; MVC, 1994; APOT, 1997) y propone la priorización del “mejoramiento de los barrios periféricos y de las áreas centrales deprimidas” (BPGD, 1989; MVC, 1994; APOT, 1997). Luego de quince años de gobierno frenteamplista dichos objetivos se observan aún como desafíos presentes. En línea con esta observación se coloca como novedad de gestión el objetivo de “reordenación de las inversiones para un fuerte impulso de las obras de infraestructura vial y espacio público” para la “calificación de áreas intermedias y de periferia y dignificación de los sectores socialmente segregados. Desde el punto de vista operativo el PGFA 2004 retoma los instrumentos de Prevención, Radicación y Reequlibrio ya comentados: Limites para la “expansión y densificación anárquica” de la ciudad, estimulo a la densificación de áreas centrales (Reequilibrio y Prevención), desarrollo de espacios públicos en zonas de “crecimiento desordenado” (BPGD, 1989, MVC 1994, APOT 1997), Plan Lote y mejoramiento de

104 Ibídem, p.24. 105 Ibídem, p.25.

las condiciones de habitación en asentamientos irregulares a través del programa PIAI (Prevención y Radicación) y de acciones propias de la IMM en terrenos municipales”, “política preventiva que evite la formación de nuevos asentamientos por la generación de ofertas de acceso regular a la tierra urbanizada y aborde el problema de manera integral sin crear situaciones de desarraigo.” (Prevención) 2.11: PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE BARRIOS. DICIEMBRE 2008. (PMB 2008)UN NUEVO PROGRAMA ENTRE LA SEGUNDA Y LA TERCERA GENERACIÓN DE PPOT-AUI.

En el año 2008 el gobierno nacional a cargo del Dr. Tabaré Vázquez firma un nuevo convenio de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo para la continuación del PIAI y la creación del “Programa de Mejoramiento Barrial”. Como objetivos del Programa se indica: El fin del programa es mejorar la calidad de vida de la población residente en asentamientos irregulares y prevenir la formación de nuevos asentamientos. El objetivo es garantizar la accesibilidad de los residentes de los asentamientos a suelo urbano habitable, y a infraestructuras y servicios sociales y urbanos adecuados para lograr su integración con las ciudades. Los objetivos específicos son: i: la regularización y mejoramiento de los asentamientos irregulares ii: el incentivo a la oferta de vivienda para familias de bajos ingresos dentro del mercado formal, mediante la recuperación de áreas centrales consolidadas en proceso de deterioro, y la urbanización de suelo para la generación de lotes con servicios; iii el fortalecimiento de las instituciones a cargo de regularizar y prevenir la formación de nuevos asentamientos Unidad de Coordinación del PIAI y la Dirección Nacional de Vivienda DINAVI en el MVOTMA y las Intendencias Municipales.106

La innovación del PMB, refiere a la incorporación del concepto de “áreas precarias” para intentar superar la excesiva focalización de las intervenciones del la etapa PIAI. Componente 1: Mejoramiento de Barrios:

106 MVOTMA, Programa de Mejoramiento de Barrios. 2752/OC UR Montevideo , 2008, p.1

A través de este componente se financiarán proyectos integrales de regularización y mejoramiento de barrios bajo dos modalidades: I: proyectos individuales; ii proyectos en áreas precarias. Los proyectos individuales son proyectos de regularización, generalmente de un solo asentamiento, que financian infraestructura y actividades dentro del perímetro del asentamiento. Las áreas precarias son zonas urbanas en cuyo perímetro hay, al menos, dos asentamientos irregulares, y aunque consideradas formales por la propiedad de los residentes sobre los lotes que habitan, tienen deficiencias de infraestructura básica y de servicios sociales y comunitarios. En estos casos, los proyectos financian, además de la regularización de los asentamientos, obras físicas y actividades que benefician a la población residente en toda el área.107

Así, el nuevo PMB propone 25 intervenciones en modalidad “proyectos individuales” y dos “áreas precarias” de intervención. En relación a este punto la principal innovación que presenta el programa refiere a la modalidad “área precaria” como agrupamiento de asentamientos, que intenta superar la focalización en el asentamiento derivada de los criterios de intervención definidos por PIAI 2000. Respecto al “componente de prevención” el Plan indica: Este componente tiene como objetivo de incentivar la oferta de vivienda para familias de bajos ingresos dentro del mercado formal. El Programa plantea dos estrategias: i: recuperación de áreas centrales consolidadas en proceso de deterioro; ii: urbanización de suelo para la generación de lotes con servicios, localizados en áreas urbanas y suburbanas con servicios públicos y sociales. Revitalización del área del Mercado Agrícola en el Barrio Goes de Montevideo. 1) Retener y atraer nueva población al Barrio Goes y la zona de intervención; mantener y mejorar el stock habitacional del barrio Goes y el área circundante, generando incentivos en particular a la puesta en alquiler de las unidades recuperadas. El Programa financiará el mejoramiento de espacios públicos, aportes a emprendimiento cultural, turístico y productivo, reactivación del mercado agrícola, construcción y ampliación de equipamiento urbano y comunitario, y fondo para financiar el mejoramiento de unidades de vivienda para puesta en alquiler y para iniciativas comunitarias.

107 Ibídem, p.1.

Lotes con Servicios. El objetivo es posibilitar el acceso a una solución habitacional a una población de bajos ingresos sin vivienda, a través del otorgamiento de lotes urbanizados con una construcción habitacional evolutiva básica y la culminación de la misma por autoconstrucción. El programa financiará el desarrollo de doscientos cincuenta lotes con servicios domiciliarios, vialidad, vivienda básica, materiales para terminación de la unidad, títulos de propiedad y actividades de desarrollo comunitario.” 108

El documento indica también un componente de Fortalecimiento institucional: Este componente tiene el objetivo de mejorar las capacidades de diseño de políticas y de gestión operativa de las instituciones con responsabilidades de ejecución del Programa. 109

La creación del PMB supuso la continuidad de las intervenciones “individuales” heredadas del PIAI así como el inicio de trabajos en función de “áreas precarias”. En ese sentido el PMB se distancia de los rasgos del PIAI 2000 como programa de segunda generación de PPOT-AUI focalizado en asentamientos individuales para presentar un abordaje más próximo a lo que hemos dado en llamar tercera generación de PPOT-AUI, en tanto incorpora desafíos de mayor escala. En segundo lugar el PMB 2008, propone financiar intervenciones en área central, Goes y Mercado Agrícola como estrategias de recuperación de áreas centrales como instrumentos de prevención. Y finalmente en la línea de políticas de segunda generación avanza en la implementación de Programa Lotes con Servicios, iniciados en Montevideo a partir del Plan Aquiles Lanza de 1985. Respecto a las intervenciones de Mejoramiento de Barrios a diciembre de 2013 las intervenciones en curso y concluidas del PIAI PMB sumaban 60 de las cuales 20 se presentaban como terminadas.110 Respecto al componente PREVENCIÓN PLAN LOTE se cuentan 4 intervenciones: 1: Sebastopol esq. Braile, 2: Isidro Mas de Ayala entre Almeyda, Pintos y A. Miguelete, 3: Cno. Duran e Instrucciones, 4: A. Saravia esq. Chon. 108 MVOTMA. Programa de Mejoramiento de Barrios. Prestamos 2752/OC-UR p.4.

109 Ibídem, p.5. 110 Datos procesados a partir de la información disponible en sitio web del Programa de Integración de Asentamientos Irregulares a Diciembre de 2013. Ver anexo 1.

2.12: AVANCE DE LA REVISIÓN DEL PLAN MONTEVIDEO 2005- 2010. (ARPOT, 2010). LA CALIFICACIÓN DE LAS PERIFERIAS, ESA META ESQUIVA.

El reequilibrio socio-urbano es un lineamiento estratégico que se deberá mantener y profundizar mediante el desarrollo de instrumentos específicos tanto en áreas centrales e intermedias como en las periféricas (…) (ARPOT, 2010)111

Según la formulación inicial del POT, dicho Plan tenía una “previsión temporal” de ocho años: (…) tendrá vigencia mientras no se apruebe otra figura de planificación que lo sustituya. Su previsión temporal es de ocho años (1998-2005). Transcurrido este plazo se procederá, de acuerdo al grado de concreción de sus previsiones, a la modificación o revisión del Programa de Acción Territorial y a la revisión del Plan si se estima conveniente. 112

Así en el año 2005 se inicia una revisión del POT a partir de la cual, en 2010 se publicará el “avance” para un horizonte temporal 2020 que aquí comentaremos. Desde la presentación inicial del documento, y en línea con lo planteado en los últimos veinte años del proceso planificador, el Intendente Ricardo Erlich alude a los procesos de fragmentación y fractura de las sociedades, como elementos que acompañan espontáneamente los avances asociados al actual cambio civilizatorio. Frente a dichos procesos afirma un proyecto de territorio centrado en el derecho a la ciudad: el proyecto de territorio debe erigirse ante ellas como una fuerza de acercamiento, de encuentro entre la gente, abriendo caminos para que hombres y mujeres, en su diversidad, con su diversidad, encuentren un lugar para su proyecto de vida. Su lugar. Territorio solidario y de amparo, su diseño debe apoyarse en un elemento capital: “el derecho a la ciudad. 113

111 Intendencia de Montevideo, Avance de la Revisión del Plan Montevideo. Montevideo, 2010. 112 Decreto Nro. 28.242 Art. 1 Fecha 16/09/1998 | Nro. 28.342 Fecha 10/11/1998

113 Intendencia de Montevideo, Avance de la Revisión del Plan Montevideo. Montevideo, 2010. P.8

Por su parte el Arq. Salvador Schelloto, - Director General de Planificación a la fecha de publicación del avance - , señala en su introducción al documento, que entre los contenidos que caracterizarían esa etapa de planificación se encuentra: La priorización de la temática de la pobreza y las áreas urbanas precarizadas como realidad a atender, con un énfasis particular en lo referido a la integración y cohesión social mediante propuestas de intervención en la ciudad informal y su articulación con la ciudad formal. 114

En el segundo capítulo del documento, titulado Contexto Económico y Social y Escenario 2020, dentro de sus “factores condicionantes” se ubica en primer lugar: “La segregación socio-urbana; precariedad urbana y habitacional; informalidad y mercado de vivienda”: La segregación social y espacial es una de las principales transformaciones que ha experimentado Montevideo en las últimas décadas como resultado de una serie de fenómenos económicos, sociales, culturales y tecnológicos. Esta nueva realidad se puede caracterizar por un aumento de la pauperización de las periferias y de la segregación socio-espacial, mantenimiento de la subutilización de las capacidades instaladas en la ciudad consolidada, básicamente en área central e intermedia, creciente metropolización de los fenómenos territoriales y creciente valor estratégico de Montevideo en el contexto regional. 115

Así en el contexto de un diagnostico que profundiza la línea de análisis sobre segregación socio espacial (BPGD, 1989, MVC, 1994; APOT, 1997, POT 1998), se reafirma la idea de reequilibrio socio como una de las seis ideas fuerza del Plan 2010 -2020 (BPGD, 1989, MVC, 1994; APOT, 1997, POT 1998), priorizando la reducción de los procesos de segregación urbana y exclusión mediante las siguientes directrices: 1)Identificar áreas de oportunidad en las áreas intermedias y consolidadas de la ciudad para densificación y construcción de viviendas de interés social, previniendo los procesos de expansión habitacional informal.

114 Ibídem; p.10. 115 Ibídem, p.14.

2)Promover una oferta de viviendas variada que satisfaga las necesidades de diferentes sectores de población y permita el acceso según las diferentes capacidades. 3)Facilitar el acceso a servicios, calificando el conjunto de centralidades locales y zonales, articuladores clave de las relaciones entre partes de ciudad formal e informal. 4)Optimizar las infraestructuras y equipamientos así como la estructuración y enriquecimiento del espacio público sin distinciones de género. 5)Articular el sistema de espacios públicos con el sistema de movilidad y la red de equipamientos, entre ellos los deportivos, re-significando el vínculo de los ciudadanos con el entorno a través de prácticas saludables. 116

Esquemáticamente las propuestas consisten en: 1: Prevenir la expansión habitacional informal mediante oferta de vivienda. (Prevención) 2: Promover oferta de suelo para vivienda: (Prevención) 3: Facilitar el acceso a servicios entre ciudad formal en informal, Calificar las centralidades locales zonales. (Reequilibrio) 4: Optimizar las infraestructuras y equipamientos y la articulación de espacio público movilidad y equipamiento. (Prevención) 5: Articular el sistema de espacios públicos, movilidad y equipamientos. (Reequlibrio)

Así se reeditan o sostienen los lineamientos de oferta de vivienda y calificación de centralidades para enfrentar la segregación urbana, provenientes de todo el proceso planificador (BPGD 1989; PED, 1994; MVC 1994; APOT, 1997; POT, 1998) Paralelamente en el capítulo 6 se incorporan aportes específicos para la intervención en AUI: “Criterios e instrumentos para intervenir en la precariedad e informalidad urbana.” Allí se plantea como lineamiento atender dos escalas de intervención, los grandes corredores metropolitanos y la escala de actuación intermedia a través de Plan Parcial, donde se establecerán las relaciones y vínculos entre áreas precarizadas y el conjunto de la estructura urbana en el ámbito zonal:

116 Ibídem, p.41.

Las intervenciones en distintas escalas se instrumentarán a través de acciones progresivas y estructurantes a través de mejorar la calidad de los espacios públicos como un elemento integrador y de encuentro. También se incorporarán los equipamientos (entre ellos educativos) de manera que constituyan centralidades locales y tengan mayor visibilidad. Serán definidas acciones estratégicas en algunos lugares emblemáticos – con el formato Plan Parcial – con la participación de la población para generar de esta manera procesos de apropiación del espacio construido. 117

Así se retoma una idea introducida en POT 1998 en cuanto a contextualizar las intervenciones de los programas de regularización en función de lo definido en Planes Parciales y se articula con las ideas de “equipamiento de periferia” (BPGD, 1989; MVC, 1994; APOT, 1997; POT, 1998). Como novedades se observa el concepto de “área precarizada” y la estructuración urbana desde la perspectiva del ámbito zonal. En el capítulo 7 dedicado a los “Criterios y pautas generales de ordenación por ámbitos de actuación”118 se indica dentro de una lista de once puntos la: Estructuración y equipamiento de las áreas urbanas periféricas, y en ese sentido se señala: Se desarrollarán acciones enérgicas para revertir los efectos de los procesos de crecimiento de las periferias sin estructuración y con hábitat precario, con problemas severos de integración social y espacial. Se acompañará el desarrollo de las infraestructuras y el mejoramiento del hábitat con estructuración del espacio urbano y, en particular, de los espacios públicos, los equipamientos sociales y servicios asociados necesarios para la población residente. El fin será garantizar el acceso equitativo a los mismos y la mejora en las condiciones ambientales, sociales, culturales y de calidad de vida. El desarrollo y consolidación de las centralidades locales periféricas jugará un papel fundamental en la organización y equipamiento del territorio, así como el fortalecimiento de la identidad local. La planificación y gestión de estos territorios, así como la 117 Ibídem, p. 62.

118 Puesta en valor del frente costero, Desarrollo de áreas urbanas próximas a la bahía, Protección ambiental y paisajística del litoral costero oeste y cuenca baja Arroyo Santa Lucia, Fortalecimiento del interés y atractivo del centro urbano principal, Redensificación y revitalización de las áreas urbanas centrales e intermedias, Reestructuración de la interfase urbano-rural, Estructuración y equipamiento de las áreas urbanas periféricas, Puesta en valor de las centralidades periféricas metropolitanas, Mantenimiento y fortalecimiento de las áreas rurales productivas, Equipamiento para el turismo y servicios avanzados, Desarrollo de los territorios compartidos con los Departamentos de Canelones y San José.

prevención del fenómeno de expansión e informalidad, requiere de una visión integral del mismo y de la coordinación interinstitucional. Se priorizará la actuación en las áreas precarizadas – formales e informales – desarrollando instrumentos específicos para su mejoramiento e integración a la estructura urbana.119

De este modo el documento reafirma la consolidación de centralidades periféricas mediante infraestructura, estructuración del espacio urbano, espacio público, equipamientos sociales. El gráfico síntesis de la propuesta indica esta acción con el título: “Calificar”. (Ver imagen 4). Así se reafirma una acción originalmente lanzada en las BPGD 1989 y referida como “Reequipar las zonas deprimidas” en MVC 1994 y como “Estructurar y equipar las áreas de periferia” en APOT 1997.

Imagen 4: Plano síntesis de ordenación 2010 -2020. (ARPOT, 2010: 85)

Finalmente bajo el subtitulo: “Ámbitos de ordenación y actuación inmediata” se propone incorporar al Plan Montevideo “una serie de unidades territoriales de actuación inmediata, identificadas como prioritarias para la planificación y la actuación”: 119 Intendencia de Montevideo, Avance de la Revisión del Plan Montevideo. Montevideo, 2010. P.86.

Dichas unidades territoriales plantean problemáticas, escalas y prioridades diferentes y especificas en cada una, por las que se desarrollarán instrumentos especiales de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible disponibles en el Plan. El desarrollo de dichos instrumentos permitirá la ordenación y definición de acciones territoriales especificas en sus ámbitos concretos, bajos los principios rectores del Plan y siguiendo los criterios generales de ordenación territorial 120

Las cinco unidades territoriales son: 1: Cuenca de Casavalle 2: Cuenca del Arroyo Pantanoso 3: Cuenca del Arroyo Malvín 4: Goes 5: Costa Oeste 121

Nuevamente ARPOT 2010, parece retomar el énfasis en la definición de áreas de periferia como actuación prioritaria proveniente de APOT 1997 y avanzar sobre el vacío dejado por POT 1998 al respecto: la definición de zonas de planificación parcial de carácter prioritario asociadas a precarización del hábitat y segregación socio espacial. A pesar de ello, la selección de los territorios de intervención parece mayormente asociada a la noción más ecológica de “cuencas” (MVC, 1994: 18) que a indicadores más específicos de “segregación socio espacial, si bien ambas nociones presentan notorias intersecciones territoriales. A modo de resumen: ARPOT 2010 retoma el concepto de segregación socio espacial como uno de los principales factores condicionantes del territorio de Montevideo desarrollado con continuidad en el conjunto de documentos antecedentes. Destaca como temática prioritaria la subutilización de capacidades instaladas en áreas centrales y aumento de la pauperización de las periferias, (PED, 1994; MVD, 1994 y APOT 1997) y propone el “reequilibrio socio-urbano”, lineamiento estratégico desarrollado durante veinte años de planificación: (BPGD 1989, PED, 1994; MVD, 1994; APOT, 1997; POT, 1998; ARPOT, 2010)

120 Ibídem, p.89. 121 Ibídem, p.90.

Veinte años después que las BPGD de 1989 colocaran la propuesta de “introducir atributos de centralidad a las periferias”, priorizando los sectores más desfavorecidos, “equipar zonas deprimidas” (MVC, 1994) y doce años después que (POT, 1998) indicara la: “estructuración, consolidación y calificación de las áreas de periferia y de borde”, el Avance de Revisión del POT señala como prioridad especifica “la incorporación de urbanidad en la periferia”. A veinte años de que las BPGD señalaran la prioridad de dotar de equipamiento a los sectores más relegados de la ciudad, - luego que el PGFA 1994 indicara: “privilegiar la dotación de equipamientos en el área periférica y una visión prospectiva de la ciudad que incluya el largo plazo” y que el PGFA 2005 propusiera una “reordenación de las inversiones con un fuerte impulso de las obras de infraestructura vial y espacio público” para la “calificación de áreas intermedias y de periferia y dignificación de los sectores socialmente segregados, - en el ARPOT se vuelve a proponer la calificación de periferias. 2.13: PROGRAMA DEPARTAMENTAL 2010 2015 (PDFA, 2010). LA CIUDAD DE LAS PERIFERIAS POBRES: “UNA CARGA CADA VEZ MÁS INSOSTENIBLE PARA EL CONTRIBUYENTE”122.

Para el quinto periodo de gobierno departamental del Frente Amplio, el documento Programa Departamental 2010 reivindica la visión planificadora acumulada y la necesidad de relevar cambios estructurales: “(…) seguir pensando la ciudad planificadamente con una visión estratégica de mediano plazo, recogiendo los cambios estructurales acumulados a la fecha y los cambios experimentados por la sociedad”.123 Respecto a la temática “áreas urbanas informales”, y a nivel diagnostico el documento asocia la existencia de “zonas dinámicas y excluidas” a un “modelo económico neoliberal” (BPGD, 1989; PGFA, 2005) llevado a la práctica en las últimas décadas así como la reversión de dichos procesos a partir de 1990: Este territorio se encuentra sujeto a tensiones de diverso carácter e intensidad. El modelo económico neoliberal llevado a la práctica en las últimas décadas impulsó 122 Frente Amplio. Programa Departamental 2010 - 2015, Montevideo, 2010. P.17 123 Ibídem,. P.3.

la conformación de una ciudad con zonas dinámicas y zonas excluidas o marginales. Sin embargo desde 1990 se comenzaron a implementar, desde el gobierno departamental, acciones que tendieron a revertir y minimizar esos procesos, acciones que se vieron potenciadas a partir del 2005 con la llegada al gobierno nacional por primera vez en la historia de la izquierda.124

En el marco de lo que define como “solución al tema de la vivienda y el hábitat como un tema integral” el documento propone “mejorar las condiciones materiales y sociales y erradicar la modalidad constructiva sin orientación y donde se pueda”: Los objetivos que persigue esta propuesta apuntan fundamentalmente a mejorar las condiciones materiales y sociales de vida de las familias, y erradicar la modalidad constructiva sin orientación y donde se pueda, ya que ésta es no solo un estímulo a la ocupación ilegal de terrenos, sino también un atentado a la dignidad del ser humano. 125

El documento reafirma el horizonte planteado de: “generar acciones positivas de inclusión social, favoreciendo la interrelación e influencia de realidades diferentes: asentamientos, barrios consolidados y en desarrollo”126 ya referidos en PGFA, 2004. Y coloca al gobierno departamental como agente para la reversión de los procesos de informalidad, precariedad y segregación (BPGD, 1989): El gobierno departamental debe ser orientador en el territorio para revertir los procesos de informalidad, precariedad y segregación. Esto se ha venido logrando, tomando como base el POT y, dentro de una estrategia metropolitana, afirmando la articulación público- público, promoviendo los planes de acción para las diferentes realidades. 127

En ese sentido y dentro de un conjunto de propuestas vinculadas a la temática, señala la “consolidación y crecimiento de la cartera municipal de tierras y fincas, para continuar apostando a la vivienda decorosa, al ordenamiento del territorio, y frenando el proceso 124 Frente Amplio. Programa Departamental 2010 - 2015, Montevideo, 2010. P.3. 125 Ibídem, p.17. 126 Ibídem, p.17. 127 Ibídem, p.17.

de expansión anárquica”. A continuación coloca el “control del crecimiento de los asentamientos irregulares y la densificación de áreas de desarrollo”: Esto se irá logrando con el control del crecimiento de los asentamientos irregulares y del uso del suelo, potenciando la adecuada densificación y re densificación en las áreas de desarrollo, planificando y desestimulando las otras, empleando los instrumentos normativos y de gestión: condiciones de edificación, impuesto a terrenos baldíos y a edificaciones inapropiadas, contribuciones inmobiliarias, etc. 128

El documento refiere también al apoyo al Plan LOTE, a la mejora de las condiciones de habitación en asentamientos y a la política de prevención: Mejora de las condiciones de habitación en los asentamientos irregulares a través del PIAI apoyo internacional y de acciones propias de la Intendencia en terrenos municipales, generando condiciones de integración a la ciudad formal mediante programas que permitan el mejoramiento del asentamiento y de su entorno. Es fundamental desarrollar una política preventiva que evite la formación de nuevos asentamientos o ampliación de los ya existentes, ofreciendo a cambio, ofertas de acceso a la tierra urbanizada, abordando el problema de manera integral y evitando el desarraigo. En coordinación con los planes sociales del gobierno nacional, atender situaciones de calle, realojos y albergues nocturnos que requieran respuestas inmediatas.129

El documento señala un conjunto de herramientas entre las que destacamos: –

la creación del área de viviendas. Que conjugue “todas las actuales áreas de la IMM que atienden este tema (Tierras y viviendas, Piai, Realojos de Saneamiento, Vialidad) las cuales junto al Departamento de Planificación, aceleren los procesos de puesta en el Mercado de la Vivienda, de los bienes municipales que puedan destinarse a tal efecto.”

128 Ibídem, p.17. 129 Ibídem, p.17.

–

Elaborar un plan director de vivienda a nivel departamental, que en acuerdo al plan nacional proyecte soluciones en este tema en un horizonte de 15 o 20 años.130

Respecto al PIAI el documento coloca como información que la actual intervención del Programa alcanza al 10% de los asentamientos y que el restante 90% no cumpliría las condiciones de elegibilidad requeridas por el BID, lo que obliga al gobierno departamental a ejecutar inversiones de tierras infraestructura y servicios: (…) La Intendencia es ejecutora del PIAI del MVOTMA, recibe una transferencia de recursos para llevar a cabo esta ejecución que alcanza aproximadamente al 18% de la población en asentamientos (27.000 personas), que corresponden a un 10% de los asentamientos (unos 42 de 420). El resto (o sea el 90% de los asentamientos, 118 mil personas) no cumplen las condiciones de elegibilidad requeridas por el programa BID, lo que obliga al gobierno departamental a ejecutar inversiones, tanto de tierras, infraestructuras y servicios, como programas sociales, sanitarios y culturales, orientados a la inclusión social.131

En el párrafo siguiente se interpreta la extensión de la ciudad y la consecuente necesidad de inversión por parte del gobierno nacional y departamental como “una carga cada vez más insostenible para el contribuyente” y se señala la recuperación de áreas centrales de la ciudad como objetivo programático, “no se puede seguir alentando la consolidación de vivienda en el margen suburbano y rural” indica el documento: El uso del suelo se ha visto afectado y hubo un gran deterioro por extensión de la ciudad. Como consecuencia de esto, el gobierno nacional y el departamental deben atender nuevos requerimientos de servicios (transporte, escuelas, agua, alumbrado público, fraccionamientos, saneamiento, vialidad, etc.), que son una carga cada vez más insostenible para el contribuyente montevideano. Algunos aspectos urbanísticos, como la recuperación de las áreas centrales de la ciudad, que la ciudad concentre el área en viviendas, deben ser objetivos programáticos, no se puede seguir alentando la consolidación de vivienda en el

130 Ibídem, p.17. 131 Ibídem, p.17.

margen suburbano y rural. Es por lo tanto imprescindible, en el tema vivienda, generar políticas de estado, para las particularidades del tema en Montevideo. 132

Así, el Plan de Gobierno 2010 parecería tomar posición frente a una de las interrogantes abiertas por el concepto de reequilibrio socio urbano a partir de BPGD, 1989 y que se ha ido desplegando en el transcurso de este trabajo: ¿Es compatible la consolidación de áreas de periferia y la redensificación de áreas centrales? ¿Es razonable consolidar las áreas de periferia norte en una ciudad con áreas centrales subutilizadas? Si intentáramos responder estas interrogantes desde la perspectiva del Plan de Gobierno 2010, la respuesta perecería ser: los “nuevos requerimientos de servicio” derivados del “crecimiento anárquico de la ciudad” como resultado de un “modelo económico neoliberal” y en el marco del limitado apoyo de los organismos internacionales, son “una carga cada vez más insostenible para el contribuyente montevideano”, “no se puede seguir alentando la consolidación de vivienda en el margen suburbano y rural”. En línea con esa interpretación, el documento PGFA 2010 por primera vez no hace mención explícita al histórico ideal de reequilibrar la ciudad, planteado por primera vez en las BPGD de 1989 y sostenido casi invariablemente a lo largo de veinticinco años de planificación y gobierno. Así el PGFA 2010, parecería alejarse de una de las definiciones conceptuales más fuertes del proceso planificador en relación a las PPOT-AUI: el reequilibrio urbano. El documento parecería priorizar las políticas de primera y segunda generación: realojos, prevención, regularización e integración PIAI y colocar como objetivo programático la redensificación de áreas centrales frente al proceso de consolidación de periferias. 2.14: PLAN NACIONAL DE VIVIENDA 2010-2014. PLAN NACIONAL DE RELOCALIZACIONES (PNR, 2010). LA RECUPERACIÓN DE LA PRIMERA GENERACIÓN DE PPOT-AUI.

La creación del Plan Nacional de Vivienda 2010 – 2014, supuso un nuevo impulso a los instrumentos de primera generación de PPOT-AUI en Montevideo, mediante el “Plan Nacional de Relocalizaciones” orientado a la población ubicada en áreas inundables y contaminadas.

132 Ibídem, p.17.

Como objetivo general de Plan se indica: (…) mejorar la calidad de vida y salud de la población actualmente asentada en terrenos inundables y/o contaminados mediante su relocalización (…)133. “El Plan se orienta a áreas precarias conformadas mayormente por terrenos públicos que no puedan ser regularizados in situ por estar en suelo contaminado y/o inundable total o parcialmente, en la medida que su situación legal permita al Estado intervenir para su relocalización, la demolición de las construcciones existentes y para evitar que se genere un nuevo asentamiento.134

Dicho Plan, en ejecución por el Gobierno Departamental de Montevideo, tiene planteado para el periodo 2010 – 2014 el traslados de ocho asentamientos ubicados en áreas inundables y contaminadas: 1: Candelaria, 2: Rio Guayas, 3: Matilde Pacheco, 4: Las Duranas, 5: Juanico, 6: Costanera, 7: La Manchega, 8: Isla de Gaspar. En términos generales el Plan propone diversas alternativas para el acceso a la vivienda de los sectores realojados: acceso a vivienda nueva, usada y subsidio para alquiler. En relación a la construcción de vivienda nueva, el grafico de intervenciones propuestas a partir del PNR 2010 para el caso Montevideo135, confirma la tendencia histórica de los procesos de relocalización a utilizar la periferia norte de la ciudad como soporte de dichas intervenciones. En los términos que lo ha desarrollado Cruz Fostíc 2005 en relación a la localización de las acciones habitacionales en Montevideo (1984 -2004): “Las acciones habitacionales del Estado se localizan siguiendo un patrón de diferenciación socio- económica, coincidente con los grandes lineamientos de la división social del espacio en la ciudad de Montevideo.”136 Si bien en el marco del Plan Nacional de Relocalizaciones 2010- 2014 se observan alternativas para diversificar las modalidades de acceso a la vivienda del instrumento “relocalización”, el componente construcción de nueva vivienda de dicho Plan, sigue la 133 MVOTMA, Plan Nacional de Relocalizaciones. Reglamento Operativo. Montevideo, 2010. >http://mvd2030.montevideo.gub.uy/sites/mvd2030.montevideo.gub.uy/files/descargas/plan_nacional_de_relocaliza ciones_reglamento_operativo.pdf< 134 Ibídem. s/np. 135 Ver grafico de intervenciones PNR Montevideo en pagina web de gobierno departamental: http://mvd2030.montevideo.gub.uy/proyecto/plan-nacional-de-relocalizaciones

136 CRUZ FOSTIC, Pablo: “Estado y segregación residencial. El suelo urbano y la localización de las acciones habitacionales en Montevideo (1984 -2004)” Inédito. Méjico, 2005.

tendencia robusta de localización periférica de las intervenciones del Estado, rastreable a partir de la década de 1950 y extensamente analizada en otros trabajos (Cecilio et alt 2003)137. 2.15: LA “LEY DE EMERGENCIA SOCIO HABITACIONAL”. (2011). JOSÉ MUJICA Y EL PLAN JUNTOS “BUQUE INSIGNIA” DE PRESIDENCIA.

Así como el “Programa de Integración de Asentamientos Irregulares” surgió en torno al año 2000 a partir de las propuestas de gobierno nacional del candidato Jorge Batlle, el “Plan Juntos” surge a partir de las propuestas del presidenciable José Mujica en torno al año 2010. Luego de acceder al gobierno y en el contexto de creación de la Ley Nº18829 aprobada por el Parlamento Nacional en 2011, donde se declara el “estado de Emergencia Socio- Habitacional” en el país, se crea también el “Plan Juntos”. Ello representa un nuevo nivel de intervención de políticas públicas en áreas urbanas informales dirigido a “abordar la problemática de sectores que viven en extrema pobreza” (…) “el mejoramiento de la vivienda, la relocalización de asentamientos o áreas precarizadas no regularizables y la mejora de la infraestructura de asentamientos o áreas precarizadas.”138 Ese Plan y la mencionada ley representan por un lado la asunción pública del gobierno respecto al tema de las áreas urbanas informales como un tema de emergencia nacional y la generación de múltiples expectativas a nivel público sobre la capacidad del Estado de promover respuestas efectivas de transformación de esas áreas. Artículo 1º. (Declaración de emergencia. Interés general).- Declárase la emergencia socio-habitacional de la población en situación de pobreza extrema, consecuencia del deterioro socioeconómico de sectores de la población y de la falta de oportunidades de acceso a la vivienda y hábitat digno.

137 CECILIO, Marta. et alt. “La gestión urbana en la generación de los tejidos residenciales de la periferia de Montevideo”. Publicaciones FARQ, Enero, 2003.

138 Ley 18829, 24 de octubre de 2011 http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp? Ley=18829&Anchor= 82

En virtud de lo dispuesto por los artículos 45 y 46 de la Constitución de la República, declarase de interés general la ejecución del Plan Nacional de Integración Socio-Habitacional Juntos.139

Para afrontar esa “emergencia nacional” se proponen como “objetivos del Plan”: “Abordar la problemática de sectores de población en situación de pobreza extrema, mediante acciones tendientes a la mejora de la calidad de vida, integración social y el fortalecimiento de la participación.”

Mejora del hábitat y vivienda a través de: mejoramiento de la vivienda, relocalización de asentamientos o áreas precarizadas no regularizables y mejora de infraestructura de asentamientos y áreas precarizadas.

Fortalecimiento de procesos de políticas sociales

Articulación de aportes solidarios

Coordinación de acciones140

El Plan Juntos propone una batería de instrumentos de “política social” y un conjunto de instrumentos estrictamente de “política territorial”, estos últimos están referidos a: mejoramiento de la vivienda, relocalización de asentamientos o áreas precarizadas no regularizables y mejora de la infraestructura de asentamientos o áreas precarizadas. Así el Plan Juntos conjuga instrumentos de primera, segunda y tercera generación de PPOTAUI y actúa paralelamente al PIAI y al PNR. Según el informe de Anual 2013 el Plan desarrolla un conjunto aproximado a veinte intervenciones: 1: La Cachimba, 2: Luis Batlle Berres, 3: Saint Bois, 4: Primero de Mayo, 5: 22 de Mayo, 6: Las Cabañitas, 7: Covisocial Lugo, 8: Covisocial Joaquin de la Sagra, 9: Covinus, 10: Cerro Norte, 11: Verdisol, 12: Casavalle, 13: Nuevo Paris, 14: Mauiricia Batalla, 15: Leopoldo Alas, 16: Cerro Harari, 17: cinco Barrios Unidos, 18: Capra, 19: Barrio Antel, 20: Equipo Volante, 21: Intervenciones con MVOTMA.141

139 Ibídem. 140 Ibídem. 141 Memoria Anual 2013. Plan Juntos:> http://medios.presidencia.gub.uy/juntos/pdf/memoria-anual-2013.pdf<

2.16: DIRECTRICES DEPARTAMENTALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. (DDOT, 2012). EL NUEVO EQUILIBRIO: ¿HORIZONTE POSIBLE O TAN SOLO UNA ILUSIÓN?

En su introducción, las DDOT se presentan como una instrumentación del Avance de Revisión del Plan Montevideo ARPOT 2010 que “contendrá las decisiones estructurales y estratégicas de ordenamiento del Departamento”. 142 El documento se plantea como “apuesta” de “actualización de las demandas y ofertas en el territorio” del POT: La apuesta a actualizar el Plan Montevideo es conferirle mayor dinamismo al instrumento, actualizando las demandas y las ofertas en el territorio, de acuerdo al crecimiento y los escenarios previstos, para mejorar la gestión y propender a una ciudad más democrática, justa y equilibrada. Las Directrices Departamentales pretenden incorporar información y propuestas de gran complejidad, manteniendo los mismos objetivos generales planteados por el Plan Montevideo en lo referente a coordinar la acción pública y encuadrar las actividades privadas.143

El documento presenta como “principales preocupaciones territoriales”: 1) Segregación territorial y precarización del hábitat 2) Expansión urbana 3) Subutilización de capacidades instaladas 4) Demanda de suelo para infraestructura y producción 5) Degradación de recursos naturales. El documento desarrolla dichos conceptos planteados de la siguiente manera. En relación a la segregación territorial el documento indica: La segregación socio-territorial (segmentación social y fragmentación territorial) implica la producción de localizaciones con homogeneidad social interna y escasa interacción social entre ellas, caracterizadas por fuertes asimetrías en sus calidades urbanas, sus dotaciones de equipamientos e infraestructuras, la calificación y uso del espacio público, las soluciones habitacionales y las posibilidades de accesibilidad de sus habitantes a los recursos de la ciudad. En 142 Intendencia de Montevideo, Directrices Departamentales de Ordenamiento Territorial. Montevideo 2012, p.4. 143 Ibídem, p.7.

este proceso se destaca la tendencia a la localización de los sectores de mayores ingresos en la costa este, los sectores de menores ingresos en las periferias así como en algunos reductos tugurizados de áreas centrales y los sectores medios en prácticamente todas las zonas urbanas de forma fragmentada.144

Así el concepto de segregación socio- territorial, distingue tres espacios de restructuración urbana progresivamente analizados durante todo el proceso planificador: la “costa este” como localización de sectores de mayores ingresos, “las periferias y reductos de áreas centrales” como localización de los sectores de menores ingresos y los sectores medios en todas las zonas urbanas. En relación a la precarización del hábitat indica: Los procesos de expansión urbana irracional conllevan a una clara precarización del hábitat en amplias zonas de la ciudad, tanto en las “periferias críticas” como en las áreas centrales que sufren procesos de vaciamiento poblacional o tugurización. Esta precarización del hábitat se concreta en soluciones habitacionales inadecuadas, en déficit de equipamientos, dificultades de acceso a servicios e infraestructuras básicas, crisis del espacio público, ocupación de áreas de riesgo, coexistencia de usos incompatibles, etcétera. Asimismo, este proceso también promueve una generalización de la informalidad y el debilitamiento de los vínculos entre los habitantes y las instituciones. La retracción en el uso del espacio público, su degradación y escasa calificación en amplias zonas del territorio departamental, conlleva una precarización general del espacio urbano.145

En relación a la subutilización de capacidades instaladas se indica:

Por otra parte, este proceso se combina con la subutilización de las infraestructuras y servicios ya existentes en las áreas urbanas consolidadas. En efecto, la migración de la población de dichas áreas a las distintas periferias genera en primer lugar su vaciamiento y ello afecta rápidamente su estado de conservación y en general las condiciones edilicias de esas áreas. También el espacio público se ve influido por este proceso, perdiendo dinámicas y calidades 144 Ibídem, p.30. 145 Ibídem, p.30.

como consecuencia de su subutilización. Las áreas residenciales que se van vaciando dejan ociosos equipamientos y servicios que a su vez son escasos en las áreas de nuevas localizaciones de viviendas en las periferias.146

De este modo tres de las cinco “preocupaciones territoriales” de las DDOT refieren a: la “migración de áreas consolidadas hacia la periferia” con “déficits de equipamiento” “dificultades de acceso a servicio e infraestructura” y “homogenización de sectores urbanos”. Como demuestra el presente trabajo esas “preocupaciones” conforman los tópicos del proceso planificador durante todo el periodo analizado: (BPGD 1989, PED 1994, MVC 1994, APOT 1997, POT 1998, ARPOT, 2010) Frente a dichos procesos el documento plantea como directriz departamental la INCLUSIÓN SOCIAL y como objetivo de dicha directriz señala: “Revertir los procesos de segregación socio-territorial. Equilibrar en el territorio la dotación de infraestructuras y equipamientos”147. Sus lineamientos son: 1) Desarrollar políticas de recuperación y densificación de las áreas urbanas consolidadas que se encuentran en proceso de vaciamiento. 2) Definir y estructurar la interfase urbano-rural, que es clave en la contención de la mancha urbana, como una serie de piezas territoriales específicas. 3) Prever las extensiones de suelo urbano y suburbano necesarias. 4) Consolidar y calificar las áreas urbanas periféricas a través de la dotación de infraestructuras y equipamientos. 5) Reconocer ámbitos territoriales que responden a la condición de capitalidad de la ciudad de Montevideo. 6) Propender al tratamiento respetuoso de los cursos de agua. Como orientación general, para definir las áreas de riesgo alto, se considera el periodo de retorno de 100 años, no siendo menor a una franja de 25 metros en cada margen de los cursos principales.” 148

146 Ibídem, p.30. 147 Ibídem, p.41. 148 Ibídem, p. 44.

Esquemáticamente: 1: Recuperación y consolidación de áreas urbanas consolidadas en proceso de vaciamiento (Reequilibrio) 2: Contención de la mancha urbana. (Prevención) 3: Consolidación y calificación de áreas urbanas periféricas por dotación de infraestructura y equipamiento (Radicación y Reequilibrio) 4: Reconocimiento de ámbitos de capitalidad territorial 5: Orientaciones para el tratamiento de cursos de agua.

Así, tres de los cinco lineamientos de las DDOT afirman lo planteado por el conjunto del proceso planificador: consolidación de áreas en proceso de vaciamiento, definición de límites para la expansión de la mancha urbana, consolidación de áreas periféricas por infraestructura y equipamiento. (BPGD, 1989; MVC, 1994; APOT, 1997; POT, 1998 y ARPOT, 2010) En relación a las infraestructuras básicas el documento indica: Impulsar la dotación y distribución de infraestructuras y servicios básicos (energía, agua, saneamiento, limpieza, alumbrado, comunicaciones accesible al conjunto de la población, que tienda a superar los desequilibrios territoriales (…)149

En relación a la movilidad indica: Promover un sistema de transporte de pasajeros que aliente la integración democrática en el territorio, que tienda a la superación de sus desequilibrios y procesos de segregación, (…)150

En relación a los lineamientos de Habitación se señala: Promover la conformación de tejidos residenciales socialmente heterogéneos, desalentando las tendencias de localización residencial socialmente segregadas. Implementar políticas urbano-habitacionales de densificación de áreas intermedias con mixtura social. Atacar la precariedad e informalidad urbana con 149 Ibídem, p.44 150 Ibídem, p.44.

políticas urbano habitacionales interinstitucionales, integrales y estructurantes, sostenidas en el tiempo, que reconozcan las particularidades y promuevan la integración socio-territorial. Priorizar las actuaciones de relocalización de asentamientos ubicados en áreas de riesgo ambiental. - Impulsar acciones preventivas facilitando el acceso a la vivienda en áreas centrales e intermedias. 151

En relación a los lineamientos de Espacios Públicos: Implementar estrategias de construcción del espacio público en áreas precarizadas no consolidadas y en la reversión de ocupaciones irregulares de las planicies de inundación cuya situación de riesgo se agudizará por la variabilidad climática. Desarrollar estrategias de recuperación y mejoramiento del espacio público en áreas del suelo consolidado, precarizadas y tugurizadas.152

En relación a los equipamientos colectivos: Propender a una dotación y distribución de equipamientos que promueva la integración socio-territorial y la superación de las diferencias de los distintos ámbitos territoriales.47

De este modo el conjunto de intervenciones de gobierno departamental propuestas por las DDOT presentan como denominador común una búsqueda de: “superación de las diferencias en los distintos ámbitos territoriales”: “la construcción de espacio público en áreas precarizadas”, “priorizar la relocalización de asentamientos en áreas de riesgo ambiental”, “un sistema de transporte que supere los desequilibrios y la segregación” e “Implementar políticas urbano-habitacionales de densificación de áreas intermedias con mixtura social”. Y aquí debemos abrir una interrogante: ¿Estos no han sido los lineamientos de la PPOTAUI en los últimos veinticinco años? ¿Por qué luego de cinco periodos de gobierno no se han logrado concretar avances significativos en esa materia? ¿Por qué no se ha logrado avanzar significativamente en la consolidación de equipamientos en áreas de periferia? Dicha dificultad ¿Se explica por un problema genérico de articulación entre los procesos de planificación y gestión? ¿O refiere a un sustrato más profundo 151 Ibídem, p.45. 152 Ibídem, p.45.

ideológico- político respecto a modelos de desarrollo territorial que no se conciben como compatibles: la densificación de áreas centrales y la consolidación de áreas de periferia? Una respuesta parcial que ofrecen las DDOT refiere a la necesidad de fortalecer los vínculos entre planificación y gestión como parte de un mismo proceso: Fortalecer los vínculos entre planificación y gestión como partes de un mismo proceso, programando acciones y costos, asegurando la participación ciudadana y la cooperación público – privada, fortaleciendo espacios de coordinación específicos en todos los ámbitos y escalas. Diseñar un proceso de evaluación y seguimiento continuo de las transformaciones territoriales de la ciudad y su relación con los diversos instrumentos de planificación, creando un Observatorio Territorial e iniciando el proceso de definición de indicadores de evaluación y seguimiento. 153

El análisis aquí expuesto sobre los instrumentos de planificación desarrollados para enfrentar la expansión de AUI en Montevideo desde el año 1989, en particular los derivados del proceso planificador, definidos aquí como tercera generación de PPOTAUI, muestran una altísima dificultad para concretar acciones transformadoras en dicha línea. Esa constatación avalaría la necesidad de fortalecer los vínculos entre planificación y gestión expresada en las DDOT. 2.17: ESTRATEGIAS POR LA VIDA Y LA CONVIVENCIA. PODER EJECUTIVO, 2012 (EVC, 2012). “EL ESTADO FRACASADO Y AUSENTE”154.

En junio de 2012 el Poder Ejecutivo presentó el proyecto: “Estrategias por la vida y la convivencia” 155. El mismo coloca la problemática de inseguridad pública asociada al “quiebre social y cultural” y propone como estrategia una confluencia entre urbanismo y seguridad:

153 Ibídem, p. 47. 154 Poder Ejecutivo. Estrategias por la vida y la convivencia. Montevideo 2012. >http://medios.presidencia.gub.uy/jm_portal/2012/noticias/NO_E582/Estrategia.pdf< p.6

155 Ibídem p.1.

Sin duda que estamos, desde hace varios años ante la emergencia de “la violencia” como problema prioritario para la población. Una violencia que emerge con fuerza, resultado de largos procesos acumulados de exclusión y que se expresa en muy variadas maneras, algunas más públicas, otras más privadas.

(…) el quiebre social y cultural ha impactado en el Uruguay donde desciende la pobreza y el desempleo y aumenta el miedo y las reacciones violentas de la sociedad, modificando valores de integración tradicionales. Dado que éste es un fenómeno multidimensional y cuyos orígenes son de largo aliento en el pasado, la seguridad no puede concebirse sólo como el conjunto de políticas estatales contra el crimen. Estas son claves, pero en su soledad no son eficaces. Por este motivo, urbanismo y seguridad deben confluir en la medida que el mejoramiento de las infraestructuras y el uso de los servicios y de los espacios públicos urbanos contribuyen al mejoramiento de la convivencia y de la seguridad en las ciudades. Al mismo tiempo esta estrategia tiene un componente transversal en su diseño que es el territorio. 156

El documento refiere a una ausencia y fracaso del Estado en la “construcción de ciudad” ejemplificada en los “metros cuadrados de espacio público por barrio”:

(…) Hay que construir ciudad en aquellos lugares donde se visibiliza el Estado fracasado y ausente. Intervenir la trama urbana con acciones integrales, cuyo sentido central sea recuperar lugares para estar, para vivir, para intercambiar. La desigualdad territorial que también se expresa en la relación de metros cuadrados de espacio público por barrio, favorece la inseguridad pública.157

Frente a este escenario el documento propone “crear nuevas centralidades” a través de “equipamientos e infraestructura de convivencia” retomando ideas desarrolladas durante todo el proceso planificador (BPGD, 1989; MVC, 1994; APOT, 1997; POT 1998; ARPOT, 2010, DDOT, 2012):

156 Ibídem, p. 5. 157 Ibídem, p.6.

El objetivo es crear nuevas centralidades en algunos barrios del área metropolitana dotando a los mismos de enclaves multipropósito con infraestructura para la convivencia. Construir ciudad y mejorar la planificación urbana son respuestas pertinentes y necesarias. El objetivo político es favorecer el uso intensivo de los espacios públicos para mejorar la cohesión social y la convivencia, y por tanto garantizar el ejercicio del derecho a la ciudad.

Los equipamientos tendrán infraestructura deportiva, espacios para actividades culturales y equipamiento para actividades sociales y recreativas. A su vez, se instalarán servicios públicos orientados a la integración social realizando sinergia con programas e iniciativas que ya implementan Ministerios y organismos de gobierno. Alta calidad y fino sentido estético. Estos espacios se deben transformar en la expresión concreta de una modalidad de convivencia intergeneracional e interbarrial en un espacio público. Pretende ser un ícono y una metáfora de la apuesta de la sociedad en la temática: reconstruir la trama urbana y ubicar al vecindario y al barrio como un lugar para vivir y compartir y no como un espacio ganado por la inseguridad, la falta de control y límites. 158

Así, las EPVC 2012, proponen “construir ciudad” en una línea de evidente continuidad conceptual al “reequilibrio socio urbano” desarrollado en el conjunto de instancias de planificación analizadas: (BPGD, 1989; MVC, 1994; APOT, 1997; POT 1998; ARPOT, 2010, DDOT, 2012). La dotación de “Infraestructura deportiva, espacios para actividades culturales y recreativas”, “servicios públicos orientados a la integración social” como apuesta a “reconstruir la trama urbana” son las grandes líneas propositivas del proceso planificador analizado. (BPGD, 1989; MVC, 1994; APOT, 1997; POT 1998; ARPOT, 2010, DDOT, 2012). A nivel regional en la experiencia del Programa “Favella – Barrio” analizada extensamente en un trabajo reciente159, pueden encontrarse numerosas intervenciones como las planteadas por las EPVC 2012.

En enero de 2013 se informó que el Plan abordaría “siete zonas” de la ciudad vinculadas a: “Las características demográficas de estas zonas implican una población de mayor densidad de adolescentes y jóvenes, menores niveles educativos alcanzados y alta 158 Ibídem, p.17. 159 BUSTILLO, Gonzalo; “Cortes territoriales en Sacra Parkway. Una investigación territorial sobre sectores informales de la ciudad de Paysandú” Ed. Taller Gráfico, Montevideo 2010.

informalidad laboral.” Un año después de presentado el proyecto se realiza la inauguración de la Plaza Casavalle enmarcada en el mencionado plan según las expresiones del sociólogo Gustavo Leal asesor del Ministerio del Interior.

Imagen 5: “Plaza Casavalle”

Según la pagina web de la Intendencia de Montevideo respecto al proyecto “Plaza Casavalle”: “La iniciativa surge en el marco del Plan Cuenca Casavalle 160, un programa interinstitucional de articulación entre actores públicos y privados que tiene como objetivo mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Dicha experiencia fue financiada por el Fondo Especial de Gestión Urbana y Rural (FEGUR), un recurso extrapresupuestal que no depende del aporte de los contribuyentes, sino de un arancel especial que se cobra en las construcciones que superan las alturas estipuladas por la Intendencia de Montevideo, especialmente en zonas costeras.” Según el informe final del Plan Casavalle la Plaza Casavalle figura como un “proyecto de la intendencia en la zona”.161 160 Se crea el Consejo del Programa Cuenca de la Cañada Casavalle y un equipo de trabajo de composición municipal, con el cometido de ofrecer el sustento técnico y operativo al citado Consejo.- Montevideo, 7 de Setiembre de 2009.-

161 BERVEJILLO Federico; et alt. “Informe Final Plan Casavalle 2012”.

2.18: PROYECTO MONTEVIDEO 2030 (PM 2030, 2013). ¿UNA AGENDA PRIORITARIA DE ÁREAS CENTRALES E INTERMEDIAS?

En octubre de 2013 se realizó la presentación pública del “hito” más reciente del proceso planificador de Montevideo. El documento se define como Plan Estratégico de Montevideo con horizonte temporal 2030 y afirmación del “camino de planificación estratégica”162 iniciado a principios de los noventa. La “visión de futuro” planteada se estructura en cuatro “ejes estratégicos”: • El Montevideo de la convivencia. • El Montevideo de las oportunidades. • El Montevideo sustentable. • El Montevideo democrático y participativo. Dentro del punto referido a “convivencia” y nivel de diagnostico territorial el documento define una característica de Montevideo existente hasta finales de la década de los sesenta como “unidad territorial integrada” y a partir de ese momento señala la instalación de “fuertes desequilibrios socio-urbanos” por la “expansión urbana informal de los sectores más pobres hacia las periferias degradadas y, como contracara, la expansión sobre la franja costera de los sectores de mayor poder adquisitivo” : Hasta la década de 1960, Montevideo fue una unidad territorial integrada. En el sistema regional de ciudades era reconocida como un “espacio de socialidad habitable”, entendiendo por tal aquel ámbito de interacción entre sujetos sociales que habilita o permite el reconocimiento del “otro” como sujeto con quien se establece una relación social. Los cambios estructurales desencadenados desde entonces –expansión urbana informal de los sectores más pobres hacia las periferias degradadas y, como contracara, la expansión sobre la faja costera de los sectores de mayor poder adquisitivo– son el reflejo territorial de una nueva morfología social que instala fuertes desequilibrios sociourbanos, que adquieren un carácter estructural con el paso del tiempo. 163

162 Intendencia de Montevideo, Proyecto Montevideo 2030, Montevideo 2013. p. 5 y 6. 163 Ibídem, p. 12.

En ese contexto se plantea como desafío “la reintegración efectiva de la sociedad como eje vertebrador de una batería de instrumentos puestos a disposición de la construcción de entornos habitables, para una matriz de vínculos sociales integradores”164. Dentro del apartado “convivencia” se presentan instrumentos para intervenir en: “Espacio Público”, “Accesibilidad y movilidad”, y “Reglas de convivencia”. Respecto al espacio público el documento coloca como diagnostico su desigual dotación, distribución y calificación como rasgo de la organización actual de la ciudad y su “equilibrio” como “medio e instrumento” para generar las condiciones favorables a la convivencia y la inclusión social (BPGD 1989, MVC, 1994, APOT, 1997; POT, 1998; ARPOT 2010, DDOT 2012). Posteriormente se presenta un extenso conjunto de estrategias para el “Montevideo de la convivencia” que aquí organizamos según su carácter: distinguimos las estrategias de carácter general y exploratorio por un lado y las de carácter específico y operativo por otro. Comencemos por estas últimas: Estrategias de carácter especifico:

1) Distribución espacial equilibrada del espacio público (BPGD 1989, MVC 1994, APOT 1997, POT 1998, ARPOT 2010, DDOT, 2012) 2) Calificar áreas urbanas precarizadas no consolidadas, construir ciudad en las periferias (BPGD 1989, MVC 1994, APOT 1997, POT 1998, ARPOT 2010, DDOT, 2012) 3) Recuperación de espacio público en áreas consolidadas precarizadas 4) Potenciar las centralidades existentes (BPGD 1989, MVC 1994, APOT 1997, POT 1998, ARPOT 2010, DDOT, 2012) 5) Igualar las condiciones de acceso a centralidades 6) Equipar y proteger franja costera y cursos de agua 7) Construir secuencias urbanas que vinculen centralidades y nodos de actividad 8) Poner en valor los elementos patrimoniales 9) Concebir equipamientos colectivos de diverso alcance

164 Ibídem, p. 12

Los instrumentos específicos para el manejo de AUI derivados del PM2030, reafirman en gran parte lo planteado durante el periodo 1989- 2013: “Distribuir equilibradamente el espacio público”, “Calificar áreas urbanas precarizadas”, “Construir ciudad en las periferias”, (BPGD 1989, MVC 1994, APOT 1997, POT 1998, ARPOT 2010, DDOT, 2012).

Estrategias de carácter operativo:

1) Plan de accesibilidad de espacios públicos 2) Normalizar los elementos de equipamiento urbano 3) Generar un marco legal de convivencia

Estrategias de carácter general:

1) Contribuir a la apropiación ciudadana de los espacios públicos 2) Promover la cultura participativa 3) Controlar las formas de apropiación del espacio público 4) Coordinar la gestión de los espacios públicos 5) Poner en práctica alternativas de gestión innovadoras 6) Ponderar los recorridos a pie y medios no motorizados.

Estrategias de carácter exploratorio:

1) Explorar las posibilidades de la cultura y el deporte y actividades comunitarias 2) Identificar áreas de intervención prioritaria en función de criticidad 3) Identificar oportunidades urbanas y espacios subutilizados 4) Identificar áreas de nueva centralidad 5) Identificar hitos y ámbitos representativos de la cultura y la historia

Dentro del punto “Montevideo Sustentable”, se refiere a la situación de áreas informales nuevamente desde la perspectiva del desequilibrio territorial:

Hoy las concentraciones urbanas enfrentan fuertes desequilibrios socioterritoriales, informalidad y precarización del hábitat; en todos los casos éstos son factores que atentan contra su desarrollo sostenible y afectan la calidad de vida.165

Dentro de los “principales conflictos ambientales” se coloca la temática de los “asentamientos humanos en situación de riesgo”. En el apartado sobre “Faja costera y cuencas hidrográficas” se refiere a los procesos de ocupación informal y al perfil vulnerable de la población allí afincada: La fragilidad ambiental de las cuencas hidrográficas está íntimamente relacionada con procesos de índole social y económica. La ocupación informal, el relleno de las márgenes de los cursos de agua por parte de la población más vulnerable y las actividades de clasificación y descarte de residuos que ésta desarrolla como estrategia de supervivencia representan una de las principales amenazas a la calidad de las aguas y a los ecosistemas naturales. Además, los riesgos y condiciones medioambientales críticas de este tipo de asentamientos humanos se verán agudizados por el probable incremento de la magnitud y frecuencia de las inundaciones en los próximos años. 166

A partir de estas consideraciones el PM 2030, presenta una Agenda Estratégica. Dentro del punto espacios públicos se destaca los siguientes proyectos: Plaza Casavalle, Parque Lineal Miguelete, Parque Productivo Casavalle, Complejo Deportivo Casabó. El texto indica: “El Plan de Espacios Públicos califica las periferias con equipamiento de alta calidad y recupera el centro de la ciudad.”167

El “Parque Lineal Miguelete” y el “Parque Productivo Casavalle” resultaron premiados en el “1er Concurso Internacional de Proyectos de Desarrollo Urbano y Social en asentamientos informales organizado por la Corporación Andina de Fomento.” Y se presentan con un costo estimado de construcción de USD 10.000.000.- a ser financiado por la mencionada Corporación. 165 Ibídem, p.28. 166 Ibídem, p.33. 167 Ibídem, p.42.

Respecto a lo productivo se coloca el ejemplo CEDEL y en cuanto al plan de Limpieza se presenta una Planta Semiautomatica en Casavalle.

Respecto a la vivienda se señalan los programas de regularización y de realojo. Se presenta imagen de un proyecto de “Complejo de Viviendas Casavalle” y la ley de acceso a la vivienda de interés social.

De este modo el PM 2030, coloca el “desequilibrio” socio urbano como carácter estructural del Montevideo reciente. (BPGD, 1989, MVC 1994, AVPOT 1997, POT 1998, ARPOT, 2010 y DDOT 2012). Reafirma la desigual dotación, distribución y calificación de espacios públicos como rasgos de la organización actual de la ciudad y en su “equilibrio” el “medio e instrumento” para generar las condiciones favorables a la convivencia y la inclusión social. (BPGD, 1989, MVC 1994, AVPOT 1997, POT 1998, ARPOT, 2010 y DDOT 2012). Como innovación propone un “Plan de Espacios Públicos” como parte de su “Agenda Estratégica”, que se materializa en conjunto de proyectos estratégicos dentro de los cuales figura la “Plaza Casavalle” y el Parque Lineal Miguelete. En el primer caso una obra realizada con fondos extrapresupuestales en torno a los 2 millones de dólares y en el segundo caso un proyecto postulado a fondos internacionales en torno a 10 millones de dólares. El PM 2030 propone continuar con los programas de “regularización” – curiosa reutilización de un término propio de las políticas de la década de los noventa previo al inicio de los Programas de Integración de Asentamientos 1999 y Mejoramiento de Barrios a partir del año 2008 –. Se propone avanzar también con Programas de “realojo” y se esboza un proyecto de “conjunto de viviendas Casavalle”. Así, el PM 2030 propone abordar la situación de las AUI utilizando instrumentos de las tres generaciones de políticas aquí analizadas: el realojo como representante de la primera generación de PPOT-AUI, la regularización como instrumento de segunda generación y el equipamiento de periferias como instrumento de tercera generación. Observando los proyectos estratégicos de carácter social y cultural del PM 2030 encontramos: Antel Arena, Centro Cultural CAF, Barrio de las Artes y Espacio Muralla Abierta. Interesa abrir la siguiente interrogante: ¿dichos proyectos en qué medida 97

responden a una de las mayores transformación estructurales que Montevideo experimenta en las últimas cinco décadas? Esa concentración de proyectos en el área central e intermedia de la ciudad ¿no representa una priorización de las intervenciones de escala respecto a las interrogantes lanzadas a partir de las BPGD de 1989? ¿Es posible transformar las desigualdades territoriales de periferia con intervenciones de mediana y baja energía? ¿Dichas situaciones no están exigiendo hoy operaciones de mayor escala para enfrentar lógicas de re estructuración urbana iniciadas en la década de 1950? ¿Cuál debería ser en ese contexto el proyecto de ciudad para los próximos veinte años? Así como la concreción del reequilibrio socio urbano planteada en 1989 aún hoy parece enfrentar resistencias para transformarse la realidad, ¿Cuáles serían las ideas de ciudad y los instrumentos que podrían resultar efectivos para uno de los principales desafíos que enfrentará Montevideo en próximas dos décadas?

BREVE

EXPLORACIÓN

SOBRE

CUATRO

PRODUCTOS DE LAS PPOT-AUI EN MONTEVIDEO.

3.1: BREVE EXPLORACIÓN SOBRE CUATRO PRODUCTOS DE PPOT-AUI.

A diciembre de 2013 el sitio web PIAI –PMB informaba sobre 22 intervenciones terminadas (26 asentamientos) y 20 intervenciones en proceso (34 asentamientos)168. Considerando las intervenciones de mayor porte del Programa finalizadas a la fecha de realización del trabajo, así como las sugerencias efectuadas por la Coordinación PIAI Montevideo, seleccionamos un conjunto de cuatro intervenciones para realizar una breve exploración comparativa sobre componentes, escala, monto de inversión y vistas de observación. Las intervenciones seleccionadas fueron: 1: Boix y Merino, 2: Cerro Norte, 3: Barrios Unidos, Curitiba, Tres De Agosto y 4: Nuestros Hijos Barrio Municipal, Nuevo Colman. 168 Ver listado de asentamientos PIAI - PMB en capitulo 5.

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3.2: INTERVENCION BOIX Y MERINO. Monto de inversión: U$S 11.140.000.169 Ubicación: CCZ 6, Municipio E. Arq. Emilio Boix y Merino y Rambla Euskalerría. Componentes:

1: Infraestructura urbana: red de saneamiento, pluviales, agua potable, energía eléctrica, alumbrado público y vialidad, obras de mitigación ambiental (sellado de boca de cantera y entubamiento de cañada). 2: Equipamiento urbano: plaza, centro barrial y club de jóvenes. 3: Realojos: 188 realojos (2/3 de las familias).170

magen 6: Planta general proyecto: Boix y Merino. http://agenda.montevideo.gub.uy/proyecto/342

169 >http://agenda.montevideo.gub.uy/proyecto/342< Diciembre 2013. 170 Ibídem.

101

Imágenes 7: Situación inicial disponibles en http://agenda.montevideo.gub.uy/proyecto/342 y tomas actuales de los autores.

Se trata de una intervención con un costo aproximado de diez millones de dólares, dirigido a 280 familias y condicionada por una situación de riesgo ambiental en los terrenos originales. En la actualidad se observa un conjunto urbano donde predominan las intervenciones de mejoramiento de viviendas y la conformación de un gran espacio público central carente de equipamientos y tratamiento especifico. Si bien la intervención avanza en la mejora la calidad de vida de los habitantes del área por dotación de infraestructuras, títulos de propiedad y condiciones de vivienda, no se observan operaciones significativas que promuevan una articulación decidida del área con la ciudad.

102

3.3: INTERVENCION CERRO NORTE. Monto de inversión: U$S 6.250.000.171 Ubicación: CCZ 17, Municipio A. Calles Dr. Santín Carlos Rossi, Camino La Paloma, Camino Las Tropas, Carlos Maria Ramírez. Componentes: Obras de infraestructura física (red vial, red saneamiento, agua potable, red de drenajes, pluviales, red de energía eléctrica y alumbrado público, 2 clubes de niños, 2 centros juveniles, 2 CAIF, ampliación de policlínicas, centro de atención familiar y 50 viviendas de realojos). 172

Imágen 8: Proyecto Cerro Norte y situación actual. 171 >http://agenda.montevideo.gub.uy< 172 Ibídem.

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El proyecto Cerro Norte trabaja sobre un área estimada de 16 manzanas y un presupuesto aproximado a 6 millones de dólares. Se observa un conjunto donde predominan las intervenciones de mejoramiento de viviendas acompañadas por equipamientos de pequeña escala asociados la cañada Manuel Quintela. Se observa un escaso tratamiento a nivel de espacios públicos, caminería, arbolado y acondicionamiento general. Se observa una escasa articulación interna del conjunto y con la ciudad.

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3.4: INTERVENCION EN BARRIOS UNIDOS, CURITIBA, TRES DE AGOSTO NUESTROS. Monto de inversión: 3 millones de dólares.173 Ubicación: CCZ 11, Municipio D, Av. De las Instrucciones, Cno Domingo Arena, Componentes: - Infraestructuras (vialidad y de drenajes pluviales, agua potable, saneamiento, red eléctrica y de alumbrado público) - Construcción de 34 viviendas para realojos. - Ampliación de Club Municipal, se incorpora un complejo deportivo (gimnasio, oficinas, canchas), ampliación de la Policlínica. - Acondicionamiento de espacios públicos (2 plazas, anfiteatro) - Canasta de materiales para acondicionamiento de 136 baños y construcción de 5 baños nuevos. - Conexiones al saneamiento del barrio 31 de Mayo, vecino al 3 de Agosto - Mejoramiento de vivienda (Convenio Mides, IM, PIAI) - Fraccionamiento y titulación de los padrones ocupados por los asentamientos irregulares.174

Imagen 9: Al la izquierda recuadro de intervención Curitiba, 3 de Agosto, Barrios Unidos, a la derecha de la imagen: recuadro sobre Nuestros Hijos, Barrio Municipal, Nuevo Colman.

173 >www.montevideo.gub.uy/noticias/proyecto-casavalle-se-sacude-recibe-donacion-de-unesco< Diciembre 2013 174 >http://pmb.mvotma.gub.uy/barrios/barrios-unidos-curitiba-y-dgo-arena< Agosto, 2014

105

La intervención Curitiba, 3 de Agosto, Barrios Unidos, opera sobre un conjunto de 200 familias y con un presupuesto de 3 millones de dólares175. Presenta una lógica de abordaje de “área” que articula un conjunto de tres asentamientos en torno a equipamientos colectivos de calidad. La intervención destaca por la presencia del Complejo SACUDE asociado a una plaza pública y equipamiento escolar preexistentes. Ello otorga un contexto urbano de interés a las intervenciones de mejoramiento de viviendas. La propuesta presenta condiciones de mantenimiento adecuadas y logra ofrecer una lógica de articulación no contemplada en las intervenciones de Cerro Norte y Boix y Merino.

Imágenes 10: Barrios Unidos, Tres de Agosto y Curitiba, Complejo SACUDE, espacio público y sector viviendas.

3.5: NUESTROS HIJOS, BARRIO MUNICIPAL, NUEVO COLMAN. Por su parte, el conjunto Barrio Municipal, Nuestros Hijos Nuevo Colman, ubicado aproximadamente a mil metros de la intervención Barrios Unidos, Curituba, 3 de Agosto, presenta nuevamente una lógica centrada en el mejoramiento de viviendas, y si bien posee intervenciones de espacio público, la escala del área parece superar los recursos de articulación utilizados. 175 >www.montevideo.gub.uy/noticias/proyecto-casavalle-se-sacude-recibe-donacion-de-unesco< Diciembre 2013

106

3.6: METAS Y PRODUCTOS. LOS DESFÍOS DE INTEGRACIÓN URBANA.

El enfoque elegido para la realización de este trabajo, toma en cuenta aportes teóricos del politólogo y catedrático catalán Francésc Pallares presentes en el texto: “Las políticas públicas: El sistema político en acción”176. En ese sentido resulta de interés la distinción entre “productos” y “resultados” de una política. Los “productos” según Pallares son las realizaciones más directas o concretas de una política y los “resultados” refieren al impacto de dichos productos en relación a los fines planteados. Así, una política mediante sus productos podrá alcanzar o no las metas planteadas y en ello se medirá su performance o rendimiento.177 En este sentido resulta de interés referir a los “fines” del PIAI indicados en su documento de creación de 1999: “El objetivo del Programa es mejorar la calidad de vida de los residentes de los Asentamientos Irregulares en Uruguay, promoviendo la integración física y social a su entorno urbano. (…)”178 En el convenio 2008 los objetivos se expresaron de la siguiente manera: “El fin del programa es mejorar la calidad de vida de la población residente en asentamientos irregulares y prevenir la formación de nuevos asentamientos. El objetivo es garantizar la accesibilidad de los residentes de los asentamientos a suelo urbano habitable, y a infraestructuras y servicios sociales y urbanos adecuados para lograr su integración con las ciudades.”179

De este modo el conjunto de metas PIAI-PMB refieren a: “mejorar de la calidad de vida de la población residente en asentamientos irregulares” a través de la “accesibilidad a suelo urbano habitable, infraestructuras y servicios urbanos adecuadas para su integración con las ciudades”.

176 Pallares, F; “Las políticas públicas: el sistema político en acción”. Trabajo presentado como Tema al Concurso para Profesor Titular en octubre de 1986. Revista de Estudios Políticos (Nueva Época) Núm. 62. Octubre-Diciembre 1988

177 Ibídem. 178 Presidencia de la República Programa de Integración de Asentamientos Irregulares Préstamo BID N 1186/OCUR

179 MVOTMA, Programa de Mejoramiento de Barrios. 2752/OC UR Montevideo , 2008, p.1

107

El relevamiento realizado en las cuatro intervenciones seleccionadas de las 19 terminadas por PIAI-PMB a diciembre de 2013, muestra que tres de ellas presentan una lógica predominantemente centrada en el mejoramiento de viviendas y con un bajo repertorio de instrumentos de articulación urbana y construcción de ciudad. En cambio la intervención “Barrios Unidos, Curitiba, Tres De Agosto” presenta una lógica más próxima a lo que hemos dado en llamar tercera generación de PPOT-AUI en tanto trasciende la perspectiva individual del asentamiento irregular. La exploración realizada, en línea con las transformaciones iniciadas por el PMB a partir de 2008, indicaría que la regularización de la tenencia de la tierra, el mejoramiento de las condiciones de la vivienda y el acceso a infraestructuras, saneamiento agua potable, energía eléctrica, son elementos que aportan a la mejora de la calidad de vida de los habitantes de áreas informales, pero no resultan suficientes por si mismos para alcanzar la meta plantada de “integración física a su entorno urbano” o “integración con las ciudades”.

108

SÍNTESIS

POLÍTICAS

DEL

PANORAMA

PÚBLICAS

SOBRE

LAS

ORDENAMIENTO

TERRITORIAL EN ÁREAS URBANAS INFORMALES EN EL PERIODO 1950 -2013.

109

4.1: EL PERIODO 1950 – 1989. EL SURGIMIENTO DE LAS DOS PRIMERAS GENERACIONES DE PPOT-AUI EN MONTEVIDEO.

En Montevideo las políticas públicas en materia de informalidad urbana tienen un espesor histórico aproximado a sesenta años. A inicios de 1950 se observan las primeras experiencias de vivienda destinadas a enfrentar la “aparición de rancheríos”180 entre las que figuran intervenciones como el conjunto “Marconi” en la zona de Casavalle. A partir de 1955 y con el objetivo de “reintegrar a los habitantes” de AUI a “la vida activa de la colectividad”181, se comienzan a proponer las “Unidades de Habitación” que suponen una trasposición al ámbito local de los términos canonizados por Le Corbusier como “instrumental del Urbanismo para uso de la sociedad maquinista” en el año 1943. La famosa Unidad de Habitación de Casavalle del año 1959 como producto de dicha política, configura un caso de particular de disociación planificación- gestión. La Unidad planificada se presenta como un ambicioso proyecto urbano dotado de un “arsenal” de equipamientos colectivos y espacios públicos182, mientras que la Unidad efectivamente fue despojada en gran parte de dicha idea de construcción de ciudad. En esa línea de políticas territoriales de atención a la informalidad destacamos también el decreto Nº 545/970 de Presidencia de la República durante el mandato de Jorge Pacheco Areco (1967-1972) donde se declara de “interés general” la realización de “programas experimentales para la erradicación de agrupamientos marginales urbanos”183 Este episodio muestra un nuevo intento de las políticas del gobierno nacional para abordar las situaciones de informalidad urbana, promoviendo el desarrollo de “programas experimentales”. Dicho decreto muestra instituido en el discurso político el concepto de “erradicación” de lo informal con una evidente proximidad terminológica a la experiencia del “Movimiento pro-erradicación de la vivienda rural 180 Abella Trías J. C. “Ordenamiento Territorial y Urbanístico de Montevideo” en revista “HABITAT” Nº 34, Montevideo, 1978 citado en Cecilio et atl, 2003. 181 En Cecilio et atl (2003) cita de “Memoria del Consejo Departamental de Montevideo 1955-1959” 182 En Cecilio et atl (2003) cita de “Memoria del Consejo Departamental de Montevideo 1955-1959”

183 En Giudice, I. (2008) “Las políticas municipales de vivienda en Montevideo entre los años 1985 y 1995”. Tesis final de grado: “Entre los primeros Decretos presidenciales que reglamentan la Ley Nacional de Vivienda Nº 13.728 de 1968, se encuentra el Decreto Nº 545/970 que define como objetivo: “Se declara de interés general la realización de programas experimentales para la erradicación de agrupamientos habitacionales marginales urbanos y se dan disposiciones acordes” ( BHU,1979).

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insalubre” creado en el año 1967. El conjunto “Unidad Misiones” construido en Casavalle durante la década de 1970, puede considerarse a la vez un producto de dicha política y una continuidad con la política de las Unidades de Habitación184.

Reformulando distinciones planteadas por el arquitecto argentino Raúl Fernández Wagner para el estudio de políticas de vivienda en América Latina 185, definimos a ese conjunto de intervenciones públicas desarrolladas en Montevideo entre 1950 y 1980 que operan por relocalización de lo informal, como primera generación de PPOT-AUI.

Caracterizamos también una segunda generación de PPOT-AUI que ya no operará por “reubicación” de lo informal sino que apuntará a su “radicación” mediante procesos de “regularización” y mejoramiento de condiciones habitacionales e infraestructurales en los “asentamientos”. Dicha generación de políticas tiene su primer antecedente en Uruguay en la ley Nº 14006 del año 1971 donde el Estado propuso por primera vez desafectar el destino de diversos terrenos de su propiedad con el fin de regularizar las viviendas construidas en esos predios y viabilizar la “instalación de servicios públicos” “para formar un núcleo habitacional de carácter definitivo”. Dicha experiencia no solo apuntaba a la regularización de la tenencia de la tierra sino también a la construcción de las viviendas “que estime necesarias” “por el sistema de auto-ayuda” y que serían adjudicadas a sus ocupantes186. Considerando que la primera cumbre mundial Hábitat I de (Vancouver, 1976) suele ubicarse en la bibliografía como el gran catalizador internacional de las políticas de “radicación” de asentamientos informales, el posicionamiento de la Ley 14006 en Uruguay del año 1971 representa sin dudas un abordaje de “vanguardia” en el contexto internacional. Esa línea de políticas tendrá su primera implementación efectiva en 1985 mediante la realización del Plan Aquiles Lanza. Allí el gobierno departamental del partido colorado intervendrá en la ciudad intentando “radicar” seis asentamientos irregulares mediante construcción de nuevas viviendas y provisión de servicios. Allí se propondrá también el primer programa de 184 BERVEJILLO et alt. “Plan Casavalle. Informe Final”, p.13. 185 FERNÁNDEZ WAGNER, R; “Elementos para una revisión crítica de las políticas habitacionales en América Latina”. Capítulo del libro: “Assentamentos informais e Moradia Popular: subsidios para politicas habitacionais mais inclusivas”, Instituto de Pesquisa Economica Aplicada -IPEA-, Ministerio de Planejamento, Orçamento e Gestio, Brasilia , Brasil 186 Ley N° 14.006 DIRECCION NACIONAL DE VIVIENDA. Montevideo, 18 de agosto de 1971.

111

“Lotes con Servicios” como forma de prevención de la expansión de áreas informales. Será en el Decreto de la JDM Nº 24337 del año 1989 donde se institucionalizará para el caso Montevideo la “regularización” de la tendencia de la tierra como mecanismo de intervención del gobierno en AUI.

La diferencia fundamental entre las dos generaciones de políticas comentadas refiere al posicionamiento del gobierno frente a los procesos de expansión informal de la ciudad: Si hasta 1985 las políticas de planeamiento urbano y vivienda pretendían ubicarse por delante de los procesos de expansión informal del territorio o al menos tenían la pretensión de corregir sus tendencias no planificadas, a partir de ese momento se institucionalizará una generación de políticas que ubicará al gobierno por detrás de dichos procesos territoriales, cediendo parte de su pretensión de “dirigir” las dinámicas y operando en términos más pragmáticos desde una lógica de mitigación de daños y/o reducción de riesgos. Complementariamente se inaugurará allí una línea de instrumentos de prevención de la cual los “Lotes con servicios” representan el principal instrumento. Estos cambios observados en el caso Montevideo a partir de 1985, no son una invención local, sino que reflejan un cambio en el conjunto de las políticas que se desarrollan en América Latina impulsado en parte a partir de la cumbre mundial Hábitat I de (Vancouver, 1976) y fomentado por instituciones como el Banco Mundial a partir de la década de los 1980 según indica Fernández Wagner187.

Así el arco histórico 1950 – 1989 dejará como herencia para el periodo 1989 -2013 dos generaciones de políticas e instrumentos: por un lado los “realojos” como representantes de la política de erradicación y por otro lado los procesos de “regularización” y mejoramiento de viviendas e infraestructuras, como parte de una agenda de políticas de radicación enfocada en los asentamientos precarios. Dicha generación de políticas ofrecerá también los programas de “lotes con servicios” como instrumentos para la “prevención” de AUI.

187 Raúl Fernández Wagner “Elementos para una revisión crítica de las políticas habitacionales en América Latina”.

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4.2: EL PERIODO 1989 -2013. EL SURGIMIENTO DE LA TERCERA GENERACIÓN DE PPOT-AUI EN MONTEVIDEO. UNA BRECHA ENTRE DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN.

Las políticas públicas de ordenamiento territorial en materia de informalidad urbana en Montevideo a partir del año 1989 en Montevideo pueden entenderse como una continuidad de los instrumentos heredados de las políticas del periodo anterior y a la vez como un proceso de innovación política que encuentra su primer referente en el documento Bases Programáticas para el Gobierno Departamental del Frente Amplio de 1989. La principal continuidad rastreada, refiere a la institucionalización de instrumentos de primera y segunda generación durante el primer mandato departamental del Frente Amplio mediante la creación del “Sector Tierras” del año 1990 para la implementación de programas de realojo y regularización. Dichos procesos de regularización, tomarán nuevo impulso en Montevideo a partir de 2004 mediante la puesta en funcionamiento del Programa de Integración de Asentamientos Irregulares. Hasta el año 2008 dicho programa funcionará con una lógica predominante de intervención en asentamientos individuales. En la perspectiva de este trabajo ese tipo de intervención representa una continuidad con la segunda generación de PPOT-AUI iniciadas en Montevideo a partir del periodo 1985 – 1989, centradas en la regularización, mejoramiento de viviendas e infraestructura. A partir del año 2008 con la creación del Programa de Mejoramiento de Barrios se buscará impulsar una nueva modalidad de intervención por “áreas”, más próxima a la mirada urbana que incorpora la tercera generación de PPOT-AUI iniciada en Montevideo a partir de 1989. Por su parte las políticas de realojo encontrarán en la primera década del siglo XXI, las intervenciones asociadas al Plan Especial Arroyo Miguelete y más recientemente en los trabajos del Plan Nacional de Relocalizaciones 2010- 2014. En cuanto a las novedades del periodo 1989 -2013, a partir de las BPGD 1989, se comienza a desarrollar la conceptualización de los procesos de expansión y crecimiento de AUI como efectos de una dinámica de segregación socio espacial y fragmentación urbana. Dicho abordaje será desarrollado con continuidad en la casi totalidad de los

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documentos de planificación subsiguientes: (MVC 1994, AVPOT 1997, POT 1998, ARPOT, 2010, DDOT 2012 y PM 2030, 2013). Esas dinámicas territoriales – diagnosticadas como parte de una “grave situación de crisis” – serán explicadas a partir de ese momento “por efecto entre otras razones de la aplicación de una política neoliberal en el tratamiento del territorio” (BPGD 1989:15) 188

. Frente a ello se propondrá un proyecto político que apunte a una idea de “justicia”

mediante “la instrumentación de políticas planificadas que atiendan las necesidades más acuciantes de la población” 189 y de “equidad” en tanto “igualdad de los ciudadanos frente a los servicios”190. A partir de ello, las BPGD de 1989 colocarán como novedad desde el punto de vista propositivo, la necesidad de “reequilibrar” las relaciones entre soporte urbano y población frente al nuevo mapa de densidades que la ciudad comenzaba a presentar. Dicho reequilibrio se entendía como la dotación de equipamiento, servicios e infraestructuras a las zonas de periferia. En ese sentido el lineamiento planteado en el documento es elocuente: “En la asignación de recursos para inversiones se dotará a las áreas más relegadas y desfavorecidas de servicios y equipamiento urbano, haciendo, a la vez más rentable la inversión de la comunidad al aumentar el número de usuarios de los mismos. Es una meta proporcionar atributos de centralidad a las áreas más consolidadas de las periferias.” (BPGD, 1989)

Dos elementos a subrayar de las Bases Programáticas de 1989: la priorización de “recursos para inversiones” en “las áreas más relegadas” y la propuesta de introducción de “atributos de centralidad” en las periferias. Paralelamente se propondrá también la implementación de acciones para la re-densificación de áreas centrales, procesos que se visualizarán con una alta interacción durante todo el proceso planificador. La propuesta de “reequilibrio urbano” inaugura desde nuestra perspectiva una tercera generación de PPOT-AUI en Montevideo. Si la primera generación se orienta a la erradicación de las áreas informales mediante su realojo, la segunda busca radicar dichas zonas 188 Frente Amplio. Plenario Departamental de Montevideo. “Bases Programáticas para el Gobierno Departamental” 18 de mayo de 1989. P.15. 189 Ibídem, p.3. 190 Ibídem, p.4

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interviniendo por regularización y mejoramiento de infraestructuras y viviendas de manera focalizada, esta nueva generación buscará urbanizar territorios de periferia para modificar la relación entre equipamiento, infraestructura y servicios públicos con las nuevas densidades de población en dichas áreas.

En ese punto se abrirán algunas interrogantes que atravesarán todo el periodo: ¿Es razonable consolidar la aparente “irracionalidad” territorial de una ciudad que posee una periferia densificada y un centro equipado y subutilizado? ¿La P.P. debe consolidar un proceso urbano que se ha desarrollado en parte contrariando el código urbanístico vigente? ¿Qué prioridades debe plantearse un gobierno departamental frente a ambos desafíos?

En relación a esas interrogantes las BPGD 1989 parecen asumir una condición de irreversibilidad del proceso de densificación de periferias y siguiendo la meta política de “equidad” en tanto “igualdad de los ciudadanos frente a los servicios”, proponen priorizar las intervenciones en las periferias para introducir atributos de centralidad en dichos territorios. La razón de esa “aparente irracionalidad” se fortalece en la medida que consideramos que la primera generación de PPOT-AUI aplicadas en Montevideo para la relocalización de asentamientos irregulares desde sus inicios en la década de 1950 hasta los casos más recientes asociados por ejemplo al Plan Especial Arroyo Miguelete 2005 o el Plan Nacional de Relocalizaciones 2010, presentan una tendencia robusta a emplazar las nuevas unidades en áreas de periferia de la ciudad. De ese modo el proceso de densificación de los territorios periféricos no solo responde a la presión de actores y procesos informales, sino a las políticas de vivienda que el propio Estado históricamente ha impulsado para los sectores de menores ingresos de la sociedad. En los términos en los que lo ha desarrollado Cruz Fostic 2005 respecto al período 1984 -2004: “Las acciones habitacionales del Estado se localizan siguiendo un patrón de diferenciación socio- económica, coincidente con los grandes lineamientos de la división social del espacio en la ciudad de Montevideo.”191

191 CRUZ FOSTIC, P: “Estado y segregación residencial. El suelo urbano y la localización de las acciones habitacionales en Montevideo (1984 -2004)” Inédito. Méjico, 2005.

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En el año 1994 el “Plan Estratégico para el Desarrollo de Montevideo”, recuperará el concepto de “reequilibrio de la ciudad segregada” planteado en BPGD 1989. Si bien el PED 1994 no utiliza la afirmación fuerte de insertar “atributos de centralidad en las periferias” a la manera de las Bases Programáticas, el conjunto de los lineamientos planteados se orienta en la línea de construcción de reequilibrios de las BPGD 1989.

En el mismo año, se presentará el documento “Montevideo Visión de Ciudad” que retomará fuertemente la línea de las BPGD 1989, ubicando al equipamiento urbano como indicador de desequilibrio socio urbano y proponiendo la construcción de un reequilibrio a través del equipamiento de “zonas deprimidas” como “acciones que aspiran el logro de una nueva armonía”. Se continuarán allí también los lineamientos referidos a instrumentos de segunda generación, tanto como el objetivo más general de redensificar las áreas centrales. Estos lineamientos de “reequilibrio” surgidos de las BPGD 1989 y desarrollados en MVD 1994, reingresarán al discurso político en la plataforma electoral del Frente Amplio del año 1994. Para el segundo período de gobierno departamental se propondrá como objetivo “privilegiar la dotación de equipamientos en el área periférica” y” Ampliar y mejorar la cobertura de infraestructuras y servicios” (PGFA, 1994) El siguiente “hito” planificador de Montevideo, el Avance del POT de 1997, reafirmará el objetivo de “reequilibrio socio urbano” (BPGD 1989, MVC, 1994) mediante el lineamiento de “estructuración y equipamiento de las periferias”. Paradigmáticamente se coloca la definición de “Áreas Periféricas sin consolidar, de acción prioritaria” donde se señala “los barrios Casabó, La Paloma, Cerro Norte, la zona de Casavalle y grandes asentamientos irregulares.”192 Según el documento esas áreas requerían “(...) desplegar acciones prioritarias, necesariamente integrales, en una labor enteramente intersectorial y multi-institucional (...)”. En el mismo sentido se reafirma en APOT 1997 la utilización de instrumentos de segunda generación asociados a la “regularización” de áreas informales. Un año después, en 1998 se publica el documento final del Plan Montevideo. Allí la noción de “reequilibrio urbano” adquiere estatuto de “modelo” alternativo al de 192 Ibídem P.44

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segregación socio espacial. A nivel de diagnostico se continúa, reafirma y profundiza la línea interpretativa planteada desde las BPDG de 1989, conceptualizando a los asentamientos irregulares como: “Una de las manifestaciones más extremas” del proceso de segregación espacial193 y colocando a la periferia poblada y carente de equipamientos como contrapartida de una ciudad con infraestructura subutilizada (PED, 1994; MVC, 1994; APOT, 1997). Nuevamente el POT 1998 señalará como lineamiento para enfrentar dichos procesos la: “estructuración, consolidación y calificación de las áreas de periferia y de borde”. Una de las principales innovaciones del Plan Montevideo implicará considerar a “las áreas urbanas informales como objeto de planificación zonal” y la idea de vincular los proyectos de regularización de asentamientos con dichas instancias de planificación. De alguna manera esa conceptualización profundiza la línea de instrumentos de tercera generación de PPOT-AUI, proponiendo avanzar sobre la consideración de áreas urbanas informales en contextos territoriales de mayor escala y trascendiendo la mirada focalizada en el asentamiento, propia de la segunda generación de políticas. Ahora bien, a pesar de que el Plan Montevideo propuso esa mirada innovadora, dentro de la lista de Planes derivados del POT, quedaron fuera las principales zonas con presencia de AUI. Las “áreas de actuación prioritaria” que un año antes habían sido señaladas en el Avance del POT (APOT, 1997): “áreas periféricas sin consolidar de actuación prioritaria: los barrios Casabó, La Paloma, Cerro Norte, la zona de Casavalle y grandes asentamientos irregulares”, no aparecen sugeridas como instancias de planificación derivada. En ese punto el POT parecería mostrar una debilidad en el vinculo entre diagnostico y propuesta territorial. Los programas para el tercer y cuarto periodo de gobierno departamental frenteamplista volverán a reafirmar la idea de “equilibrio de la ciudad” (PGFA 1999) como objetivo central y el énfasis ya mencionado en documentos anteriores para la mejora de los barrios periféricos. En el año 2004 la plataforma electoral del Frente Amplio retomará el objetivo de calificar áreas de periferia y propondrá incluso una: “reordenación de las inversiones con un fuerte impulso de las obras de infraestructura vial y espacio público” para la “calificación de áreas intermedias y de periferia y dignificación de los sectores socialmente segregados. Dicho “reordenamiento de inversiones” parecería reflejar 193 POT, p.16.

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dificultades para concretar el impulso de obras de espacio público e infraestructura vial en periferia, halladas luego de quince años de gobierno. El siguiente “hito” planificador de Montevideo, el Avance de Revisión del POT de 2010, nuevamente colocará el concepto de segregación socio espacial como uno de los principales factores condicionantes de Montevideo y destacará como temática prioritaria la subutilización de capacidades instaladas en áreas centrales y aumento de la pauperización de las periferias, (PED, 1994; MVD, 1994 y APOT 1997). En ese contexto se volverá a reafirmar la idea de “reequilibrio socio-urbano”. Veinte años después que las BPGD de 1989 colocaran la propuesta de “introducir atributos de centralidad a las periferias”, priorizando los sectores más desfavorecidos, “equipar zonas deprimidas” (MVC, 1994) y doce años después que (POT, 1998) indicara la: “estructuración, consolidación y calificación de las áreas de periferia y de borde”, el Avance de Revisión del POT señalará como prioridad especifica “la incorporación de urbanidad en la periferia”. Allí se hará fuerte énfasis en el desarrollo de procesos de planificación en áreas precarizadas: cuenca de Casavalle, cuenca del Arroyo Pantanoso y cuenca del Arroyo Malvín. En el año 2012 se hicieron públicas las Directrices Departamentales de Ordenamiento Territorial para Montevideo. En ese documento y en línea con el conjunto del proceso planificador nuevamente se observa como objetivo: “la superación de las diferencias en los distintos ámbitos territoriales”: “la construcción de espacio público en áreas precarizadas”, “priorizar la relocalización de asentamientos en áreas de riesgo ambiental”, “un sistema de transporte que supere los desequilibrios y la segregación”, “Implementar políticas urbano-habitacionales de densificación de áreas intermedias con mixtura social”. Si observamos el más reciente hito de la política planificadora, el “Proyecto Montevideo 2030”, nuevamente se coloca al desequilibrio socio urbano como carácter estructural del Montevideo reciente, (BPGD, 1989, MVC 1994, AVPOT 1997, POT 1998, ARPOT, 2010 y DDOT 2012); y se reafirma la desigual dotación, distribución y calificación de espacios públicos como rasgos de la organización actual de la ciudad y en su “equilibrio” el “medio e instrumento” para generar las condiciones favorables a la convivencia y la inclusión social (BPGD, 1989, MVC 1994, AVPOT 1997, POT 1998, ARPOT, 2010 y DDOT 2012). 118

A partir de lo señalado en los diagnósticos territoriales de los últimos tres hitos de planificación de Montevideo, (ARPOT, 2010; DDOT, 2012 y PM2030, 2013) podríamos inferir que en veinticinco años Montevideo no ha logrado revertir la desigual dotación, distribución y calificación de equipamientos y servicios públicos diagnosticada en 1989. Ello debería hacernos interrogar sobre las posibles razones de dicha dificultad. 4.3: PPOT-AUI.UNA BRECHA ENTRE EL DISCURSO Y LAS ACCIONES. La reciente experiencia de la Plaza Casavalle, en tanto equipamiento público de porte en áreas de periferia, aporta elementos de interés para reflexionar sobre la interrogante planteada. Según indica la página web del gobierno departamental, dicha obra fue financiada de manera extra-presupuestal por el FEGUR: “Fondo Especial de Gestión Urbana y Rural (FEGUR), un recurso extrapresupuestal que no depende del aporte de los contribuyentes, sino de un arancel especial que se cobra en las construcciones que superan las alturas estipuladas por la Intendencia de Montevideo, especialmente en zonas costeras.”

Así, una obra que representa en gran parte los ideales históricos del gobierno frenteamplista - desde que las BPGD de 1989 lanzaran la idea de introducir atributos de centralidad en la periferia mediante equipamiento público de calidad - fue financiada por un recurso extrapresupuestal. Reconociendo la creatividad de dicha estrategia, el análisis del proceso planificador de Montevideo de los últimos veinticinco años sugiriere que dichas intervenciones deberían estar formando parte de la agenda presupuestada de acondicionamiento urbano y no implementándose mediante recursos extrapresupuestales. Considerando la reconocida dificultad de revertir la desigual dotación de espacios públicos reflejada en los últimos tres hitos de planificación de Montevideo y el carácter extrapresupuestal del proyecto Plaza Casavalle, debemos abrir las siguientes interrogantes: ¿Qué factores del proceso de desarrollo de la política pública de reequilibrio urbano ha impedido que dicho lineamiento se lleve delante de manera acorde a la escala de los desafíos planteados? ¿Esa imposibilidad ha estado referida a dificultades generales en el proceso de articulación planificación – gestión? ¿Ha estado predominantemente referida a elementos de orden económico o ideológico? En este último caso: ¿Ha habido una 119

resistencia instalada a avanzar hacia un nuevo tipo de “equilibrio urbano”, que consolide áreas de periferia que crecieron contrariando la lógica del proceso planificador? ¿Por qué luego de cinco periodos de gobierno no se han logrado concretar avances significativos en materia de espacio público y equipamiento colectivo de periferia? ¿El argumento esbozado en el Plan de Gobierno 2010 – 2015, respecto a que los nuevos requerimientos de servicios de la periferia “(transporte, escuelas, agua, alumbrado público, fraccionamientos, saneamiento, vialidad, etc.), (…) son una carga cada vez más insostenible para el contribuyente montevideano”, refleja una racionalidad política que choca con la idea de consolidación de periferias? En definitiva: ¿La densificación de áreas centrales y la consolidación de áreas de periferia están resultando modelos de desarrollo territorial que no se conciben como compatibles? ¿O el problema se refiere en términos más concretos a la racionalidad de un organigrama institucional que compartimenta horizontalmente los Departamentos de Planificación y Acondicionamiento Urbano promoviendo una disociación entre ellos?

Imagen 11: Organigrama Intendencia de Montevideo. >www.montevideo.gub.uy< 2013.

Parte de estas interrogantes fueron trasladadas a las autoridades de los Departamentos de Planificación y Acondicionamiento Urbano de la Intendencia de Montevideo. En ambos casos se hizo referencia al conjunto de avances que el gobierno departamental ha logrado en el transcurso de veinticinco años. Según los entrevistados dichos avances 120

refieren a la altísima tasa de cobertura de saneamiento, la atención a servicios de salud pública prestados por el gobierno departamental, el desarrollo de programas de vivienda, o los procesos de descentralización iniciados como mecanismos fundamentales para la construcción democrática. En este sentido es de interés considerar que el gobierno departamental ha asumido en el periodo analizado responsabilidades y compromisos presupuestales en el campo de la vivienda o servicios de salud pública, que en primera instancia no son competencia estricta de los gobiernos departamentales, sin que son competencias de los Ministerios de Salud Pública y Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. ¿Esos compromisos asumidos, han debilitado las capacidades de gestión en ámbitos de competencia exclusiva del gobierno departamental como la construcción de espacio público? En segundo lugar, en dichas entrevistas se refirió a la naturaleza interinstitucional y compleja que el ideal de reequilibrio urbano supone. Dicha meta articula acciones de equipamiento público e infraestructura urbana, propias de la naturaleza jurídica del gobierno departamental, con acciones de equipamiento colectivo que involucran decisiones institucionales de diversos Ministerios: Deporte, Salud Pública, Educación y Cultura, Desarrollo Social, Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. Así, el ideal de reequilibrio urbano lanzado en 1989 se presenta como una meta territorial que trasciende jurídicamente las competencias del gobierno departamental e involucra definiciones políticas del gobierno nacional. En relación a ello, la reciente creación del la “Ley de Emergencia Socio Habitacional” de Octubre, 2011 o las “Estrategias por la vida y la convivencia” planteadas por el Poder Ejecutivo en 2012, parecerían mostrar un alineamiento del ejecutivo nacional con las mentadas políticas de reequilibrio urbano promovidas por el gobierno departamental. En este sentido ¿El reequilibrio urbano debería configurarse como una política de Estado para lograr una efectiva transformación los escenarios de desigualdad territorial que vienen siendo diagnosticados desde hace dos décadas en Montevideo? Según el informe 2013 del Plan Juntos, la financiación anual presupuestada del programa fue de U$S 4.565.000.- hasta 2012 y es de U$S 9.913.000.- a partir el 2013194. Por su parte el PIAI -PMB posee una financiación quinquenal equivalente a U$S

194 Memoria anual Plan Juntos 2013, p.2.

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100.000.000.-,195 digamos unos U$$ 20.000.000.- anuales. Y el Plan Nacional de Relocalizaciones según la Ley de presupuesto 2010 – 2014 tiene asignado U$S 4.800.000.- anuales 196. Dichas cifras indican que la inversión actual del Estado en los principales Planes y Programas dirigidos a la transformación de la desigualdad territorial, alcanza a unos U$S 35.000.000.- anuales. A modo de referencia tengamos en cuenta que el costo de la intervención PIAI Boix Y Merino fue de U$S 11.140.000, el caso PIAI Cerro Norte: U$S 6.250.000 y el caso Barrios Unidos, Curitiba, Tres de Agosto: U$S 3.000.000.Considerando un total de 332 asentamientos existentes en Montevideo, y un conjunto aproximado a 60 asentamientos en intervención a diciembre de 2013197, globalmente los programas dirigidos a asentamientos irregulares en Montevideo están alcanzando una cobertura del 20% del universo total de asentamientos y operando con un presupuesto aproximado a los U$S 35.000.000.- anuales a nivel nacional. De continuar esos niveles de inversión ¿Cuántos años tomará operar sobre los 270 asentamientos que hoy se encuentran fuera de cobertura? ¿Cuántas veces debería multiplicarse el presupuesto asignado a las PPOT-AUI para transformar la situación de Montevideo a corto plazo? Pero si un hipotético gobernante tomara la decisión de multiplicar esos niveles de inversión para buscar una solución más “abarcativa”, del tipo “asentamiento cero”, que ocasionalmente se formula por parte del discurso político, la ciudad afrontará un desafío adicional. A la fecha de cierre del presente proyecto, se encuentran en elaboración tres procesos de planificación que involucran áreas con significativos porcentajes de informalidad urbana: Casavalle, Cuenca del Arroyo Pantanoso y Cuenca del Arroyo Malvín. En tanto el Plan Especial Arroyo Miguelete es el único plan hoy aprobado que involucra AUI. Así, nuestro hipotético gobernante tendría dos opciones: intervenir sin marcos de planificación zonal en diversas zonas de asentamiento informal - como se ha hecho en los últimos diez años en Montevideo - o desencadenar también procesos de planificación que otorguen consistencia urbana a la operativa de programas del tipo 195 Datos proporcionados por la Coordinación del PIAI Montevideo en entrevista.

196 Ley Nº 18.719 PRESUPUESTO NACIONAL PERÍODO 2010 – 2014. Articulo 605. 197 8 intervenciones de relocalización impulsadas por el PNR 2010, 20 intervenciones a cargo del Plan Juntos y un total aproximado a 34 intervenciones en proceso a cargo del PIAI.

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PIAI, Juntos, PNR. Si bien, al día de hoy, parece estar modificándose la “La ausencia de Planes municipales zonales con una visión prospectiva previos a la operativa del programa”198 que fuera identificada por Inteconsult 2004, diversas zonas de Montevideo con fuerte presencia de asentamientos irregulares, aún se encuentran fuera de la agenda de planificación: en particular zonas al oeste del Arroyo Pantanoso y los accesos, así como sobre el eje Camino Maldonado. Por su parte las cifras INE-PIAI 2011 mostraron por primera vez en veinticinco años una reducción de la población que habita asentamientos irregulares en Montevideo durante el periodo 2006 - 2011. Esa reducción si bien presenta una lógica multicausal, se explica según los autores del informe como resultado de los trabajos del Programa de Integración de Asentamientos Irregulares. En ese contexto resulta del mayor interés considerar la distinción de metas y objetivos entre las políticas de segunda y tercera generación. Digamos que el asentamiento “regularizado” representa según nuestro enfoque el gran objetivo de la segunda generación de PPOT-AUI inaugurada en Montevideo en 1985. Pero a partir del año 1990 con el surgimiento de la tercera generación de PPOT-AUI se abrió un nuevo desafío en relación a la desigualdad territorial. Así, en los próximos veinte años Montevideo podría seguir reduciendo los porcentajes de población residente en asentamientos irregulares por efecto de las políticas de radicación. También podrá seguir reduciendo dichos guarismos por efecto de las políticas de relocalización. Pero a pesar de ello podría mantener o elevar los niveles de “desigual dotación, distribución y calificación de equipamientos y servicios públicos” en la ciudad. La tercera generación PPOT-AUI colocó como meta reequilibrar las relaciones entre equipamiento urbano, infraestructuras y servicios públicos y densidad urbana, lo que evidentemente trasciende la lógica operativa de los programas de segunda generación del tipo PIAI. Los próximos años mostraran hasta qué punto las nuevas lógicas de intervención del PMB 2008 logran operar o no en relación los objetivos plantados por la tercera generación de PPOT-AUI. Uno de las principales conclusiones que muestra el análisis de políticas públicas aquí realizado, refiere a un proceso planificador que desde el punto de vista diagnostico y propositivo resultó innovador a principios de la década de 1990, pero que en el transcurso de veinticinco años no ha logrado un correlato de esos lineamientos con 198 Evaluación de Resultados del Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB) Interconsult.

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acciones transformativas de escala acordes a los fines planteados. El periodo analizado no muestra tanto una falta de “ideas nuevas”, sino de capacidad para poner en práctica las mismas. A la fecha de conclusión de este estudio, las dos primeras generaciones de PPOT-AUI presentan niveles de cobertura en torno al 20% del universo que atienden y por su parte las PPOT-AUI de tercera generación, si bien presentan éxitos sectoriales por ejemplo en cuanto a saneamiento de periferias o instalación de servicios públicos de primera necesidad asociados a salud e infancia, muestran también evidentes dificultades para concretar acciones de porte en el campo de equipamientos colectivos, espacio público, movilidad y los servicios sociales. El trabajo realizado muestra que desde 1989 el discurso político programático y planificador ha instalado el desafío de la desigualdad territorial y la emergencia socio habitacional, pero dicho discurso parece no haber encontrado eco en las definiciones presupuestales y de gestión durante el periodo considerado. ¿A faltado compromiso político para llevar adelante dichas ideas? ¿Las nuevas administraciones nacionales y departamentales ofrecerán nuevos niveles de inversión acordes a los continuos diagnósticos de desigualdad territorial? ¿Dicha concepción podrá rebatir en la práctica la idea de que la construcción de ciudad en áreas de periferia es “una carga cada vez más insostenibles para el contribuyente montevideano” (PGFA, 2010)? ¿A través de qué mecanismos se puede implementar una política de reequilibrio urbano consistente con la escala con las desigualdades territoriales que Montevideo presenta? ¿Cuáles son los instrumentos que pueden permitir dichas transformaciones? y ¿A través de qué indicadores se evaluará la performance de dicha política? La afamada experiencia latinoamericana del “urbanismo social” de Medellín, parece estar mostrando elementos para una reconsideración de las estrategias de construcción de nuevos equilibrios territoriales en Montevideo. Desde el año 2004 a impulso del Alcalde Sergio Fajardo, se implementó en Medellín un conjunto de “Proyectos Urbanos Integrales” dirigidos a disminuir los índices de violencia urbana asociados a la desigualdad territorial. Allí se inscribe el desarrollo de los proyectos conocidos como “Parques Biblioteca”. Dicha decisión política supuso también la inversión de 24 millones de euros para la construcción de 20.000 m2 de 124

bibliotecas públicas y 60.000 m2 de espacio público. Es de interés destacar la fuerte presencia de donaciones de empresas de telecomunicación que ha soportado el desarrollo de los Parques Biblioteca que se observa en la tabla de inversiones de la imagen 13.

Imagen 12: Plano general del conjunto de “Parques Biblioteca” de Medellín. >http://d7.iwrn.org/documentos/eneld7/minimo_vital_de_agua_potable.pdf< 2014

Imagen 13: Tabla de Inversiones Programa Parques Biblioteca Medellín. Confección propia a partir de: >http://catedramedellinbarcelona.org/archivos/pdf/34-BuenasPracticasParquesBiblioteca.pdf<

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Imagen 14: Biblioteca del Parque España y metro cable.>http://planninglatinamerica.files.wordpress.com/2013/08/blog-metrocables-y-espacio-publico2.jpg<

Resulta de interés comentar también el proyecto “Colegios de Calidad” que buscó construir 10 grandes edificios educativos en zonas de alta desigualdad territorial, así como la adecuación de numerosos centros en malas condiciones edilicias. (Ver imagen 15). Dicha experiencia fue financiada en gran parte por “Empresas Públicas de Medellín” 199 que donó una cifra aproximada a 80 millones de dólares.200 A través de esas intervenciones Medellín está presentando en los últimos diez años una estrategia contundente de construcción de nuevos equilibrios territoriales a través de equipamiento cultural de porte en la ciudad. Sin dudas podría referirse a las múltiples diferencias que median entre Medellín y Montevideo, tales como índices de desigualdad territorial, violencia o capacidades económicas. Pero lo que interesa subrayar aquí, son tres elementos de carácter estratégico que se encuentran presentes en el caso Medellín: * La priorización política del tema desigualdad territorial como meta central de un periodo de gobierno, frente a una agenda de múltiples objetivos. 199 “Las Empresas Públicas de Medellín es una empresa industrial y comercial del Estado propiedad de la Alcaldía de Medellín y que provee de energía eléctrica, agua potable, saneamiento y gas por red a los municipios donde tiene presencia.” http://es.wikipedia.org/wiki/Empresas_P%C3%BAblicas_de_Medell%C3%ADn

200 http://www.edu.gov.co/index.php/proyectos/colegios

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* La orientación conjunta de fondos públicos y donaciones para alcanzar las metas planteadas, frente a modos de financiación extrapresupuestales de alta contingencia. * Y la articulación de tres generaciones de políticas de ordenamiento que operan de manera coordinada en el ámbito predial, zonal y la escala urbana, frente a políticas institucionales autónomas y de menor escala e impacto.

Imágen 15: Cancha Granizal “Comuna 2” y Colegio “Domingo Savio” de Medellín desde la Biblioteca del Parque España. >http://www.tripadvisor.es<

Volviendo al caso Montevideo y como conclusión de este trabajo, interesa referir al reciente emprendimiento urbano conocido como “Antel Arena”. Dicho proyecto, hoy en elaboración, fue financiado por la Empresa de Telecomunicaciones del Estado Uruguayo con una inversión estimada en cincuenta millones de dólares. Ese proyecto supone la construcción de un equipamiento deportivo y cultural de gran porte en el área intermedia de la ciudad. Sin discutir el valor potencial de dicha intervención, la envergadura de los fondos allí utilizados por un gobierno que en 2011 declaró de interés general la “emergencia socio-habitacional”, resulta una evidente oportunidad perdida para haber comenzado a afrontar decididamente la “deuda” urbana que Montevideo acumula desde hace sesenta años, y que el estudio de las políticas de la ciudad desnuda. Si como ha señalado Adrian Gorelik la fragmentación y fractura de la ciudad es “la forma misma en que en nuestros días procede la modernización” los modos de transformación de dicha realidad sin duda configuran uno de los mayores desafíos técnico- políticos para el Montevideo de las próximas décadas.

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5: INTERVENCIONES EN ASENTAMIENTOS PIAI- PMB DICIMEBRE 2013.201

5.1. TERMINADOS: 20 INTERVENCIONES / 26 ASENTAMIENTOS. 1.1 19 de abril - Las Retamas (2) 1.2 25 de Agosto - Santa María de Colón (2) 1.3 Barrio 17 Metros (1) 1.4 Barrios Unidos, Curitiba y Dgo. Arena (3) 1.5Boix y Merino (1) 1.6 Cerro Norte (3) 1.7 Echagoyen (1) 1.8 La Boyada (1) 1.9 La Carreta (1) 1.10 La Esperanza (MVOTMA) (1) 1.11 Las Higueritas (1) 1.12 Las Malvinas (1) 1.13 Nuestros Hijos (1) 1.14 Nueva Esperanza – Colón (1) 1.15 Nuevo Amanecer (1) 1.16 Nuevo Colman y Otros (1) 1.17 Parque Ambientalista (1) 1.18 San Antonio (1) 1.19 Sebastopol (1) 1.20 Tres Palmas (1)

5.2: EN OBRA: 5 INTERVENCIONES / 5 ASENTAMIENTOS.

2.1 6 de Diciembre Norte (1) 2.2 GOES (1) 2.3 Jardines de las Torres (1) 2.4 La Esperanza (1) 2.5 Santa María de Piedras Blancas (1) 201 Información relevada en www.piai.gub.uy diciembre, 2013.

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5.3: LICITACION DE PROYECTO: 4 INTERVENCIONES/ 6 ASENTAMIENTOS.

3.1 COTRAVI (1) 3.2 Maracaná Sur (1) 3.3 Matilde (3) 3.4 Ribera del Miguelete (1)

5.4: LICITACION DE OBRA: 4 INTERVENCIONES / 5 ASENTAMIENTOS.

4.1 16 de Diciembre Sur (1) 4.2 Asociación Civil Esperanza (1) 4.3 El Apero y Nuevo Colón (2) 4.4 Tacuarí (1)

5.5: FORMULACIÓN: 9 INTERVENCIONES / 18 ASENTAMIENTOS

5.1 Anagualpo y Timote (1) 5.2 Campichuelo – Itapé (2) 5.3 El Tanque – Villa Prosperidad (2) 5.4 Lavalleja (1) 5.5 Mahilos - Municipal 18 (2) 5.6 Muestra Montevideo (5) 5.7 Nuevo Amanecer – Los Reyes (2) 5.8 Parque Cauceglia (1) 5.9 Vecinal 28 – La estrella (2)

5.6: TOTALES:

Total de intervenciones en curso: 60. Total de asentamientos terminados: 26 en 20 intervenciones. Total de asentamientos en proceso: 34 en 22 intervenciones.

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6: BIBLIOGRAFÍA:

BERVEJILLO Federico; et alt. “Informe Final Plan Casavalle 2012”. >http://plancasavalle.blogspot.com/< BUSTILLO, Gonzalo; Cortes territoriales en Sacra Parkway. Una investigación territorial sobre sectores informales de la ciudad de Paysandú. Ed. Taller Gráfico, Montevideo 2010. CALVO, J. J. et alt . Atlas demográfico y de la desigualdad en Uruguay Ed. Trilce, Montevideo, 2013. CAPANDEGUY, D (2002); “De las reglas morales a las pragmáticas”. Marzo 2002. Inédito. CECILIO, Marta. et alt. La gestión urbana en la generación de los tejidos residenciales de la periferia de Montevideo. Publicaciones FARQ, Enero, 2003. COURIEL, Jack; MENÉNDEZ, Jorge; Vivienda. Dónde vivimos los uruguayos. Ed. Imprimex, Montevideo 2013. CRUZ FOSTIC, Pablo: Estado y segregación residencial. El suelo urbano y la localización de las acciones habitacionales en Montevideo (1984 -2004) Inédito. Méjico, 2005. FERNÁNDEZ WAGNER, Raul; “Elementos para una revisión crítica de las políticas habitacionales en América Latina”. Capítulo del libro: Assentamentos informais e Moradia Popular: subsidios para politicas habitacionais mais inclusivas, Instituto de Pesquisa Economica Aplicada -IPEA-, Ministerio de Planejamento, Orçamento e Gestio, Brasilia , Brasil.> http://www.infohabitat.com.ar/web/img_d/est_02082009140637_n31072009223617.pdf < 6/08/ 2014 GIUDICE, Ines; Las políticas municipales de vivienda en Montevideo entre los años 1985 y 1995. Tesis final de grado Montevideo, Inédito, 2008: INTENDENCIA DE MONTEVIDEO. Plan estratégico para el desarrollo, Montevideo, Imp. Nordan, 1994. Montevideo Visión de Ciudad, Montevideo, 1994. Avance de Plan de Ordenamiento Territorial, Montevideo, 1997. Plan de Ordenamiento Territorial de Montevideo. Montevideo, 1998. Programa Habitacional de Asentamientos Precarios. Montevideo, 1989. 131

Directrices Departamentales de Ordenamiento Territorial. Montevideo, 2012 Proyecto Montevideo 2030, Montevideo 2013. >http://mvd2030.montevideo.gub.uy/content/proyecto-montevideo-2030< INTERCONSULT “Evaluación de Resultados del Programa de Mejoramiento de Barrios” Montevideo, 2004. JÁUREGUI, Jorge. Mario. “Urbes Heterogéneas”, >http://www.jauregui.arq.br< p.1. JÁUREGUI, J. M. “Traumas urbanos: «urbanización» fuera de control, «urbanismo explosivo» en América Latina”. Entrevista. >http://www.jauregui.arq.br< LE CORBUSIER, Como concebir el urbanismo. Ediciones Infinito, Buenos Aires, 1984 (ed. or. 1946) MVOTMA, “Plan Nacional de Relocalizaciones”. Reglamento Operativo. Montevideo, 2010. >http://mvd2030.montevideo.gub.uy/sites/mvd2030.montevideo.gub.uy/files/descargas/ plan_nacional_de_relocalizaciones_reglamento_operativo.pdf< NAHOUM, Benjamín; “Una experiencia sostenible” en Las cooperativas de vivienda por ayuda mutua uruguayas. Montevideo, 2008. PALLARES, Francesc; “Las políticas públicas: el sistema político en acción”. Trabajo presentado como Tema al Concurso para Profesor Titular en octubre de 1986. Revista de Estudios Políticos (Nueva Época) Núm. 62. Octubre-Diciembre 1988 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Memoria Anual 2013. Plan Juntos:> http://medios.presidencia.gub.uy/juntos/pdf/memoria-anual-2013.pdf<

6.2: LEYES, DECRETOS Y PROGRAMAS:

Decreto Nº 24337 de 1989. Intendencia de Montevideo. Decreto de creación de la Cartera Municipal de Tierras para Vivienda. Nº 24654, 6 de setiembre de 1990 Ley N° 14.006. Montevideo, 18 de agosto de 1971. Ley 18829, 24 de octubre de 2011 Plan de Emergencia Habitacional Juntos. Octubre, 2011. Ley Nº 18.719 Presupuesto Nacional Período 2010 – 2014. Articulo 605. Programa de Integración de Asentamientos Irregulares Préstamo BID N 1186/OC-UR Presidencia de la República 132

Programa de Mejoramiento de Barrios. 2752/OC UR Montevideo , 2008. Estrategias por la vida y la convivencia. Poder Ejecutivo, Junio 2012.

6.3: PLANES DE GOBIERNO FRENTE AMPLIO 1989 - 2009:

Bases Programáticas para el Gobierno Departamental, 1989. Plan de Gobierno y Plataforma Electoral Frente Amplio 1995-2000. Talleres Diario La República, Montevideo. 1994 Grandes lineamientos programáticos del Plan de Gobierno y Plataforma Electoral 2000- 2005 (1999) en “Gestión de la urbanización en ciudades turísticas Diagnostico y Taller Local” Unidad Central de Planificación, Intendencia de Montevideo. 2003 Plan de Gobierno Frente Amplio 2005 2010 (2004) Plan de gobierno Frente Amplio 2010 2015 (2009)

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Autores: Responsable: Arq. Gonzalo Bustillo León. Ayudante: Bach. Agustín Fiorito Mondino. Título: LA CIUDAD DESNUDA. Estudio sobre políticas públicas de ordenamiento territorial en áreas urbanas informales en Montevideo entre 1989 y 2013. Facultad de Arquitectura. Teléfono: 099775669 Correo Electrónico: gdbustillo@gmail.com

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