Perspektiv 20 by Geoforum

Tidsskrift for Geografisk Information

Geoforum

November 2011

Perspektiv

.dk

Spatially Enabled Society geoforum

Geoforum Perspektiv ISSN 1601-8796

Redaktion: Line Hvingel (ansvarshavende) Aalborg Universitet Fibigerstræde 11, 9220 Aalborg Ø Tlf. 9940 7475 hvingel@land.aau.dk Hans Skov-Petersen Skov & Landskab, KU HSP@life.ku.dk Hans Ravnkjær Larsen hansravnkjaer@gmail.com Lasse Møller-Jensen Institut for Geografi og Geologi/KU lmj@geogr.ku.dk Lars Brodersen Aalborg Universitet lars@land.aau.dk © Geoforum Danmark samt Forfatterne. Ikke-kommercielle udnyttelser er tilladt med tydelig kildeangivelse. Pris, enkeltnummer: 120 kr.

Leder - Velkommen til Geoforum Perspektiv Line Hvingel

Spatially Enabled society Stig Enemark og Abbas Rajabifard

Geodata og infrastruktur –”samfundets rygrad” Esben Munk Sørensen

Den Digitale Agenda – hvilken rolle spiller Geodata? Thomas W. Møller

Kommunale chefers syn på digitaliseringslandskabet Jeppe Agger Nielsen m.fl

User-centric SDI: Addressing Users Requirements in Third-Generation SDI. The Example of NatureSDIplus Sabine Hennig and Mariana Belgiu 30 Er vi modne til at demokratisere geodata og geoinformation? Lars Brodersen

Towards spatially enabled digital government Lise Schrøder & Bent Huleggard

Geodata som katalysator for digital forvaltning Line Hvingel og Henning Sten Hansen

Marine Spatial Data Infrastruktur – hvad er status for en infrastruktur for geografisk data til søs i Danmark Tino Kastbjerg Stigsen, Michael Weber, Line Hvingel 65

Forsideillustration: Copyright Poul Østergaard, Lise Schrøder og Helle Fischer

Geoforum Perspektiv er tidsskrift for Geoforum Danmarks medlemmer Henvendelse om medlemskab mv. kan ske til: Geoforum Danmark Kalvebod Brygge 31, 1780 Kbh V Tlf. 3886 1075, Fax: 3886 0252, e-mail: geoforum@geoforum.dk www.geoforum.dk

No. 001

KLIMA-NEUTRAL TRYKSAG

Perspektiv nr. 20, 2011 Leder - Velkommen til Geoforum Perspektiv Line Hvingel Geoforum havde kun et lille år på bagen, da foreningen i tidsskriftet geoforum.dk kunne byde velkommen til en lille ny ”baby” – Geoforum Perspektiv. Geoforum Perspektiv blev lanceret som et supplement til det allerede eksisterende tidsskrift geoforum.dk. Hvor sidstnævnte indeholdt (og indeholder) nyhedsstof samt kortere artikler med aktuelt indhold var tanken med Geoforum Perspektiv at lave et egentligt tidsskrift for geografisk information, som mere dybdegående behandler et tema gennem en række artikler. Geoforum Perspektiv har ved flittige redaktørers arbejde vist sig levedygtigt, og målsætningerne fra dengang holder stadig. Nu har jeg adopteret Perspektiv og lovet at tage mig godt af det her i teenageårene. Men det er ikke let at tage sig af en teenager, der har brug for luft i håret, og som går sine egne nye veje. Som teenager har Perspektiv vendt sig ud mod den store verden. Arbejdet med udvikling, forskning og anvendelsen af geografisk information sker i dag i høj grad i en international kontekst. Derfor vil Perspektiv fremover også rumme artikler på engelsk. I takt med, at Perspektiv har vokset sig større, er kravene til det videnskabelige og debatterende blevet skærpet. Forskning er i dag underlagt andre krav, blandt andet i form af krav om publicering i pointgivende tidsskrifter. Derfor vil alle reviewede artikler i tidsskriftet fremover være underlagt et anonymt review hos to reviewere inden optagelse i bladet. Geoforum Perspektiv er optaget på den såkaldte bibliometriske forsknings-indikations-liste, hvilket betyder, at tidsskriftet af videnskabsministeriet anses som et point-udløsende og dermed anerkendt videnskabeligt tidsskrift.

Det er ikke til at vide, hvad Perspektiv ellers får lyst til at prøve kræfter med fremover! Måske har det lyst til at gå lidt anderledes klædt – få et nyt layout, eller måske satse mere på de digitale medier. Som de fleste teenagere har tidsskriftet en skråsikker mening om livets sammenhænge, men som alle teenagere med deres meningers mod vil det dog rigtigt gerne debattere disse meninger. Derfor er der også overvejelser

Perspektiv nr. 20, 2011

om mere interaktion med læserne, måske gennem geoforum.dk. And to our foreign authors and readers – welcome to this issue of Geoforum Perspektiv concerning The Spatially Enabled Society. A special thanks to Abbas Rajabifard, who let himself talk into contributing with a paper despite the turbulence of arranging a big conference, and to Gudrun Wallentin and Sabine Hennig, who against all (practical) odds made a very interesting paper about the third generation of SDI: the usercentric SDI. Both papers are important for this issue, so I am thankful that you all made the effort of writing the papers. The term ‘spatially enabled society’ describes the emerging cultural and govermental revolutions offered by pervasive spatial information technologies and spatially equipped citizens. Spatially enabled societies make possible, sustainable cities, early warning systems e.g. in relation to the global financial crisis, smarter delivery of housing, improved risk management, and better macroeconomic decision making. This article introduces the current international discussion around the evolving concept of ‘spatially enabled society’. The concept is not about managing spatial information it is about managing information, or governing society, spatially. This issue brings forth a row of papers challenging the state of play in regard of the spatially enabled society. I hope that you will enjoy reading this issue. Spatially enabled society Temaet for dette nummer er Spatially Enabled Society. Det georelaterede samfund, kunne en dansk oversættelse lyde. Temaet diskuterer den ramme, vi alle arbejder under, i vores arbejde med geografisk information. Det er en form for reflekterende status over, hvor vi er - og hvor vi skal hen. Der er ingen tvivl om, at vi selv ser geografisk information spille en essentiel rol-

le i vores samfund. Kort og Matrikelstyrelsen arbejder for Stedet som indgang til digital forvaltning, Esben Munk Sørensen har i en årrække været fortaler for geodata som rygraden i et samfund, og nu har vi i dette tema koblet rammen Spatially Enabled Society på, som i bund og grund anser geografisk information som en af grundstenene til en bæredygtig udvikling. Denne opfattelse deles ikke nødvendigvis af den store del af samfundet, der ikke er ”spatially aware”, som forfatterne i den første artikel pointerer. Denne situation forpligter, dels i forhold til at hjælpe udviklingen af den digitale forvaltning på vej, og dels forpligtiger det vores faglighed til at levere gode, forståelige og brugbare løsninger. Dette tema er netop målrettet mod disse mål: dels det eksterne perspektiv ift. at præsentere tanken om det georelaterede samfund for andre fagligheder, og dels det interne i forhold til at reflektere over, om vi nu gør vores arbejde godt nok, og hvad vi skal tænke over i det fremtidige arbejde. Temaet slåes an i den første artikel af Stig Enemark og Abbas Rajabifard, som definerer og diskuterer begrebet Spatially Enabled Society (SEC). Bemærk, at SEC ikke er det samme som en spatial data infrastruktur (SDI, - altså det at håndtere og strukturere geografiske data) ”The concept is not about managing spatial information - it is about managing information, or governing society, spatially”, som de selv anfører i artiklen. Så det overordnede budskab adresserer de udfordringer, der ligger i at basere det digitale samfund på geodata. Diskussionen udfoldes i den næste artikel af Esben Munk Sørensen i en artikel om geodata som samfundets rygrad. Efter at rammen hermed er sat for temaet af denne udgivelse tager Thomas W. Møller temperaturen på, hvilken rolle geodata spiller i den digitale agenda. Selvom strategierne i dag i højere grad ser på anvendelserne af geodata end tidligere, og at området på mange måder er kommet langt – så

Perspektiv nr. 20, 2011

har geodatasektoren fortsat en stor opgave med at tydeliggøre mulighederne ved anvendelsen af geodata. Denne diskussion udfoldes i de næste to artikler, der begge bygger på undersøgelser af henholdsvis de kommunale IT-chefers og af brugers syn på digital forvaltning. Jeppe Agger Nielsen redegør for kommunernes digitale modenhedsniveau ud fra en undersøgelse foretaget i 2009. Geodata er ikke i fokus som sådant, men sammenhængen mellem geografisk information og digital forvaltning er så tæt, at målinger på kommunernes digitale modenhedsniveau har en nær sammenhæng med forudsætninger og succesen af udviklingen indenfor geodata. Undersøgelser kan evt. sammenlignes med undersøgelsen foretaget af Henning Sten Hansen m.fl. af kommunernes GIS-parathed præsenteret i forrige nummer af Perspektiv (Er det offentlige Danmark parat til geografisk baseret digital forvaltning?, Perspektiv nr. 18 side 13 ff. Hovedkonklusionerne i Jeppe Agger Nielsens undersøgelse er, 1) at kommunerne kun i beskedent omfang har reduceret traditionelle kanaler i kontakten med borgere, 2) at de borgerrettede it-systemer (selvbetjeningssystemer) og de interne it-systemer kun i nogen grad er integrerede, mens kommunernes it-systemer i mindre grad er integreret med andre offentlige myndigheders itsystemer, 3) at måling af effekter og dokumentation af nytteværdien af it er sparsom samt 4) at der er en begrænset interesse for it blandt kommunens politikere. I den

næste artikel, User-centric SDI: Addressing Users Requirements in Third-Generation SDI. The Example of Nature-SDIplus sættes der fokus på brugerne; hvem er de og hvad er deres oplevelse af anvendelsen af digitale løsninger. En af artiklens konklusioner er, at ”Only SDI approaches being centered on user requirements can unfold their full potential in supporting users in spatial data sharing. Within the outlined development framework, SDI concepts proceeded from first-generation to second-generation, i.e. from product-based to processbased, and currently towards user-centric, i.e. third-generation models”. Undersøgelserne afrundes af Lars Brodersens tankeeksperiment: Er vi modne til at demokratisere geodata og geoinformation? Endeligt følger tre nedslag i form af artiklerne e-Tl som case ift. Spatially enabled society af Lise Schrøder og Bent Hulegaard Jensen, Geodata som katalysator for digital forvaltning af Line Hvingel og Henning Sten Hansen og afslutningsvis Marine SDI af Tino Kastbjerg Stigsen, Michael Weber og Line Hvingel. Alle tre artikler udfordrer opfattelsen af geodatas rolle i digital forvaltning. Samlet set er det mit håb, at dette nummer af Perspektiv kan få os til at reflektere, diskutere og drømme nye drømme for geodata-feltet. Dermed skal vi ruste os til det videre udviklingsarbejde indenfor det digitale samfund baseret på geografisk information.

Perspektiv nr. 20, 2011

Review ed

Spatially Enabled society Stig Enemark og Abbas Rajabifard The term ‘spatially enabled society’ describes the emerging cultural and governance revolution offered by pervasive spatial information technologies and spatially equipped citizens. Spatially enabled societies make possible, amongst many other things, sustainable cities, early warning systems e.g. in relation to the global financial crisis, smarter delivery of housing, improved risk management, and better macroeconomic decision making. This article introduces the current international discussion around the evolving concept of ‘spatially enabled society’. The concept is not about managing spatial information - it is about managing information, or governing society, spatially. Introduction Spatially enabled societies represent the realization of the promises offered by building spatial data infrastructures (SDIs) and reforming land administration systems. These building blocks, established over decades, make possible spatially enabled societies. Without tools for managing metadata, building complete national cadastres, modelling and integrating the 3rd dimension, and much other foundational work, spatially enabled societies cannot emerge. (Williamson et al, 2011). The term ‘spatially enabled society’ attempts to describe an emerging cultural and governance revolution: pervasive spatial information technologies and spatially equipped citizens are changing the way economies, people, and environments are managed and organized. Economic wealth, social stability and environmental protection can be facilitated through the development of spatial information products and services created by all levels of society including governments, the business sector, and citizens (Rajabifard et al, 2010). The concept of the ‘spatially enabled society’ is still unformed. Emerging literature, practical examples, and international associations (such as the International Federation of Surveyors, FIG and the Global Spatial Data Infrastructures Association, GSDI) continue to provide hints as to key characteristics and features; however, a shared empirically tested view is still forming.

In an international context the evolution of the concept ‘spatially enabled society’ has been driven by the Centre of Spatial Data Infrastructures and Land Administration at the University of Melbourne. This article draws from a recent paper presented by the Centre at the FIG working Week in Marrakech, May 2011 (Williamson et al, 2011). Also, extracts from Rajabifard et al (2010), one of the most recent publications on spatially enabled societies, and Williamson et al (2010), one of most recent publications on land administration systems, are used throughout the article to inform the discussion. Place matters “Place matters! Everything happens somewhere. If we can understand more about the nature of “place” where things happen, and the impact on the people and assets on that location, we can plan better, manage risk better, and use our resources better.” (Communities and Local Government, 2008). This statement can be seen as a justification of spatially enabled government that is achieved when governments use place as the key means of organising their activities in addition to information, and when location and spatial information are available to citizens and businesses to encourage creativity. New web-based distribution concepts such as Google Earth provide user friendly information in a very accessible way. We should consider the option where spatial data from

Perspektiv nr. 20, 2011

such concepts are merged with “hard-core” built and natural environment data. This unleashes the power of both technologies in relation to emergency response, taxation assessment, environmental monitoring and conservation, economic planning and assessment, social services planning, infrastructure planning, etc. This also include design and implementation of a suitable service oriented IT-architecture for organising spatial information that can improve the communication between administrative systems and also establish more reliable data based on the use of the original data instead of copies (Enemark, 2010). A spatially enabled government organises its business and processes around “place” based technologies, as distinct from using maps, visuals, and web-enablement. This relates to institutional challenges with a range

of stakeholder interests including ministries, local authorities; utilities; and also civil society interests such as businesses and citizens. Creating awareness of the benefits of developing a shared platform for integrated land information management takes time. National Mapping/Cadastral Agencies have a key role to play in this regard in terms of coordinating the interests and potential of various stakeholders. National land administration systems should capitalize on technology development. Modern land administration systems can play a key role in e-government and e-democracy. Spatial technology can break down historic institutional silos through data sharing and interoperability within an SDI environment. Virtual jurisdictions, cities, and societies offer exciting options and challenges. The power of locati-

Figure 1. Place as a sorting system to improve manageability (Wallace, 2007).

Perspektiv nr. 20, 2011

on and place to revolutionize the way governments do business through spatial enablement is also opening up. Spatial technology is at the heart of this new land administration system evolution and the range of relevant land administration tools now being developed (Williamson et al, 2010). The power of the visual over the verbal both reduces the amount of information and organises it into “brain-ready” material. For the spatially informed, this is not “a picture tells a thousand words”, but a “map condenses thousands of spreadsheets”. The result of the conversion chain of data into information and then into knowledge to deliver wise and informed decisions is a vast increase in manageability. It is the vast improvement in manageability of business processes that is the attraction of spatial enablement of the non-spatial government processes. These processes can then influence the capacity of business to perform commercial functions, and people in general to perform their activities. This story is told graphically and in simple terms in Figure 1. SDI as a spatially enabling platform Governments can be regarded as spatially enabled ‘where location and spatial information are regarded as common goods made available to citizens and businesses to encourage creativity and product development’. (Wallace et al, 2006). Under such circumstances the vast majority of the public are users, either knowingly or unknowingly, of spatial information. They generally lack an awareness of spatial concepts and principles while many are willing to transparently embrace spatially enabled infrastructures such as Google Earth. As a result spatially enabled governments present a number of important challenges for the small elite of spatially aware professionals who have so far dominated the development of the spatial related fields of geography, land administration and environmental science, and particularly those

Figure 2. Level of spatial data user and expertise in society.

who have an in-depth scientific understanding of spatial concepts. The key challenge is how to develop a spatial data infrastructure (SDI) that will provide an enabling platform in a transparent manner that will serve the majority of society who are not spatially aware as visualized in Figure 2 (Masser et al, 2007). The creation of economic wealth, social stability and environmental protection can be achieved through the development of products and services based on spatial information collected by all levels of government. These objectives can be facilitated through the development of a spatially enabled government and society, where location and spatial information are regarded as common goods made available to citizens and businesses to encourage creativity and product development. This requires data and services to be accessible and accurate, well-maintained and sufficiently reliable for use by the majority of society which is not spatially aware. In this regard, in modern society, spatial information is an enabling technology or an infrastructure to facilitate decision making. Spatial information can be a unifying medium in which linking solutions to location and accommodating the user demand that has shifted to seeking improved services and delivery tools. This will be achieved by creating an environment so that we can locate, connect and deliver as illustrated in Figure 3.

Perspektiv nr. 20, 2011

Connect systems, services, businesses, partnerships and link with other

Locate people, places, services, businesses and points of interest

Deliver quality services, standards, frameworks and what users want.

Figure 3. Locate, connect and deliver spatial information (Rajabifard, 2010).

With this in mind and in order to better manage and utilise spatial data assets, many countries around the world are developing SDI as a way to facilitate data management and data sharing and utilise their spatial data assets as this information is one of the most critical elements underpinning decision making for many disciplines. The steps to develop an SDI model vary, depending on a country’s background and needs. However, it is important that countries develop and follow a roadmap for SDI implementation. In the European context this is organized through procedures for implementation of the INSPIRE directive at national level. Development of SDIs have played a major role in helping to form the concept of a spatially enabled platform. Initially SDIs were implemented as a mechanism to facilitate access and sharing of spatial data hosted in distributed GISs. Users however now require precise spatial information in real time about real world objects and the ability to develop and implement cross-jurisdictional and inter-agency solutions to priorities such as emergency management, natural resource management, water rights and animal, pest and disease control. In order to achieve this, the concept of an SDI is moving to a new business paradigm,

where SDI is emerging as an enabling platform to promote the partnership of spatial information organisations (public/private) to provide access to a wider scope of data and services, of size and complexity that is beyond their individual capacity. SDI as an enabling platform can be viewed as an infrastructure linking people to data through linking data users and providers on the basis of the common goal of data sharing – and thereby paving the way towards spatially enabled society. The emergence of spatially enabled societies The term ‘spatially enabled society’ emerged in the mid 2000s as new spatial technologies began pervading mainstream user groups: in-car navigation systems, GPS enabled mobile devices, and various digital globes (e.g. Google Earth) quickly gained traction and popularity amongst the wider community. Combined with the web environment, the communication of information amongst agencies and citizens could be vastly improved (Rajabifard et al, 2010). This new spatial pervasiveness led the research community to define the emerging cultural phenomenon as ‘spatial enablement’. In the literature, Wallace et al, 2006) first describe spatially enabled societies as those ‘where location and spatial information are regarded as common goods made avai-

Perspektiv nr. 20, 2011

lable to citizens and businesses to encourage creativity and product development’. Locations were presented in a variety of ways such as address, maps, coordinates, landmarks, and increasingly ‘places’. Another recurring characteristic of spatial enablement was that existing spatial and land administration organizations needed to readjust their focus. Spatial tools and information would no longer be sequestered in mapping agencies where they were originally created (Rajabifard et al, 2010). The previous focus of these organizations on ‘managing spatial information’ needed to shift to a focus on assisting society to manage itself spatially. In-line with the mantra of social-informatics, spatial enablement was about more than just developing and using geographic information systems (GIS). It was a concept that permeated and changed the whole of government and society, drawing heavily upon the spatial data infrastructures within a jurisdiction (Williamson et al, 2010). In summary, descriptions of spatially enabled societies are still undeveloped and continue to evolve. Despite this inadequacy, there is firm agreement that spatially enabled societies are emerging and will continue to do so. Practical applications Various approaches for achieving spatial enablement in practice are evident: hierarchical systems, market mechanisms, or networked approaches provide examples. Molen (2007) argues that three key participants are evident in spatially enabled societies: government, data supplier sectors, and society as a whole. The roles and contributions of these participants are described. Specifically, it is suggested that it is the responsibility of the government to facilitate the underlying spatial data infrastructure. The underlying reason here is to safeguard the availability and access of spatial information for greater society. Further, as the spatially enabled society evolves government should bear

the responsibility for organizing the availability and access to information and respond to the needs of society. The debate continues as to whether hierarchical, market, or network approaches are best used for designing and assessing SDIs. Meanwhile, regardless of the underlying infrastructure, the number and types of spatially enabled applications continues to grow. For example, geographically referenced statistics can be used to monitor activity within an area: health, wealth, and population distributions can be collected, aggregated and analysed spatially. Spatially enabled data is becoming an increasingly critical resource for planning and decision making in disciplines including epidemiology, economics and environmental management. Analysts are being required to integrate growing numbers of information sources to feed into increasingly sophisticated applications (Rajabifard et al, 2010). Buhler and Cowen (2010) provide another example of how spatial enablement could be utilized in the government realm. The proposed application here was an early warning system for economic events such as the global financial crisis (GFC). Bennett et al (2011) provide a simple illustration of such an application in practice (Figure 4). Information from land administration systems, such as land registry data relating to mortgages and ownership, could be spatially enabled and used to deliver a visual snapshot of the health of a nation´s property market. Another example of spatial enablement in action is the use of Google Maps or Bing Maps to allow mash-up capacity to facilitate simple, and sometimes complex, service provision. There are many instances from the business and citizen sector using spatial mash-up technologies in providing user friendly services or organizing private and business activities (Rajabifard et al, 2010). Spatial systems now combine information from other services and convert queri-

Perspektiv nr. 20, 2011

Figure 4. A spatially enabled GFC (Global Financial Crisis) early warning system (Bennett et al, 2011).

es into much more user-friendly results. For example, finding properties for sale is much more convenient by combining buyersâ&#x20AC;&#x2122; preferences and presenting final results in an easy to comprehend visual (map) format. In summary, the number and range of spatial applications is growing exponentially within all sectors of society. While some aggregation in the numbers of applications will occur in the coming years, the quality of the applications, if not the associated data, will continue to improve. Not explicitly mentioned above is the rapid increase in volunteered geographic information (VGI) and associated applications. This swathe of nonauthoritative spatial information is challenging traditional notions of SDIs (Jackson et al, 2010), but at the same time is expediting the delivery of spatial enablement across society. Attention is now given to

other future directions and emerging challenges in the realm of spatial enablement. Future directions It is important to acknowledge that spatial enablement cannot emerge without supporting infrastructure. The understated, non-visible nature of this infrastructure often means it is taken for granted. Spatial enablement cannot hope to be achieved without some form of coordinated spatial data infrastructures (SDIs) and reformed land administration system. These managing metadata, building complete national digital cadastres, modelling and building blocks, established over decades, make possible spatially enabled societies. The importance of promoting these building blocks is a challenge for the international spatial community. In particular the Global Spatial Data Infrastructure (GSDI) associ-

Perspektiv nr. 20, 2011

ation and the International Federation of Surveyors (FIG) are undertaking work programs to meet this challenge. Along with the need for awareness and maintenance of existing spatial infrastructures a number of other challenges are evident. First, a long-term view is required: the development of a spatially enabled government and society is ongoing and multi-disciplinary. Jurisdictions will need to work together over the long-term if the vision is to become reality (Rajabifard et al, 2010). Overcoming the political and financial impediments to implementing long-term visions needs further consideration. Second, achieving spatial enablement also requires multidisciplinary approaches to research and governance. A wide range of experiences and disciplines from surveying and mapping, land administration, GIS, information and communications technology, computer science, legal and public administration, economics and many more is required. Finally, there is a need to develop institutional practices to make existing and future technology more effective. Research has found that very few jurisdictions have developed a framework for establishing a spatial infrastructure that addresses comprehensively operational, organisational and legal issues (Rajabifard et al, 2010). In summary, future directions associated with realizing spatially enabled societies should include a focus on creating awareness of the importance of maintaining existing spatial and land infrastructures, promoting a long-term approach across government, ensuring multidisciplinary groups to work together with respect to SDI design, and developing comprehensive institutional practices for establishing spatial infrastructures.

2011 - Bridging the Gap between Cultures, Marrakech, Morocco, 18-22 May. Buhler, D., and Cowen, D., 2010. The United States Mortgage Crisis and Cadastral Data, XXIV FIG International Congress, Sydney, April. Communities and Local Government (2008): Place matters: the Location Strategy for the United Kingdom. Enemark, S. (2010): Land Governance: Responding to Climate Change, Natural Disasters, and the Millennium Development Goals. Surveying ans Land Information Science (SALIS), Vol. 70, No. 4, 2010, pp. 197-209. Jackson, M., Schell, D., Taylor, F., (2010), 2010 – The Year to Celebrate Success for NSDI’s or the Year to Return to the Drawing Board?, GSDI 12 Conference, Singapore, October. Masser, I., Rajabifard, A., Williamson, I., 2007, Spatially Enabling Governments through SDI Implementation. International Journal of GIS, Vol. 21, July, p 1-16. Molen, P. v. d. (2007), e-Government and eLand Administration in order to Spatially Enable a Society in. A. Rajabifard (Eds.) Towards a Spatially Enabled Society. Melbourne, Melbourne University, pp. 43-58. Rajabifard, A. (2010), Spatially Enabled Government and Society – the Global Perspective. FIG Congress 2010, Facing the Challenges - Building the Capacity, Sydney, Australia, 11-16 April. Rajabifard, A., Crompvoets, J., Kalantari, M., Kok, B., (Eds.) (2010), Spatially Enabled Society: Research, Emerging Trends, and Critical Assessment, Leuven University Press, Belgium.

References

Wallace, J., Rajabifard, A., Williamson, I., (2006), Spatial information Opportunities for Government, Journal of Spatial science, Vol. 51, No. 1, June 2006.

Bennett, R., Rajabifard, A., Williamson, I., Wallace, J., and Marwick, B., (2011), A National Vision for Australian Land Registries, FIG Working Week

Wallace, J. (2007), Spatially Enabling Mortgage Markets in Australia in. A. Rajabifard (Eds.).

Perspektiv nr. 20, 2011

Towards a Spatially Enabled Society. Melbourne, Melbourne University: pp 119-138. Williamson, I., Enemark, S., Wallace, J. and Rajabifard, A. (2010), Land Administration for Sustainable Development, ESRI Press.

Williamson, I., Rajabifard, A., Wallace, J. and Bennet, R. (2011), Spatial Enabled Society. FIG Working Week 2011, Bridging the Gap between Cultures, Marrakech, Morocco, 18-22 May 2011.

Om forfatteren Stig Enemark, Past President of FIG (2007-2010), Professor in Land Management, Department of Development and Planning, Aalborg University, Denmark. Abbas Rajabifard, President of GSDI (2009-2012), Professor and Director of the Centre for Spatial data Infrastructures and land Administration, Department of Geomatics, University of Melbourne, Australia.

Perspektiv nr. 20, 2011 Geodata og infrastruktur – ”samfundets rygrad”. Esben Munk Sørensen Uden national kortlægning har moderne stater ikke kunnet eksistere. De sidste tre år er denne nationale kortlægning blevet digital og tilpasset de teknologiske muligheder med geografiske informationssystemer og dataudvekling gennem Internettet. Med fremkomsten af ”cloud”, smartphones og stadig flere gadgets/enheder med indbygget positioneringsevne udfordres den struktur og faglige metode – ”Datamodellerne” - som ligger bag de nationale geodata systemer. ”Teknologien” bliver stadig mere globalt forankret og ”Behovene” tilsvarende mere globalt helhedsorienterede med miljø, energi og klima som udviklingskræfter. Geodata ” spiller og har spillet en central rolle i samfundsmaskineret. Det er målet med denne artikel at argumentere for at denne rolle er så central at man kan kalde geodata og den i dag tilhørende infrastruktur for geografisk information en ”rygrad ” i samfundsformationen. Før geodata blev digitale var de som geografisk information overvejende knyttet den topografiske kortlægning og ejendomsregistrering. Disse var afgørende nødvendige for at kunne forvalte et territorium med skatteopkrævning, transportsystemer, skatteopkrævning, landbrugs- og byforvaltning. Den nationale kortlægning har de sidste par hundrede overvejende været administreret af militærets institutioner og helt op til de seneste årtier været betragtet som afgørende for forsvaret af nationers territorier. Alle de til kortlægning afgørende referencesystemer og kartografiske processer har været knyttet til de statslige kortinstitutioner, som på nationalt forskellig vis har været knyttet til militære institutioner og til ejendomsregistrering. Med fremkomsten af digitale geodata og geografiske informations i de seneste årtier bliver den nationale kortlægning i mange lande frigjort fra den militære sektor og indgår i et stadigt tættere samarbejde med andre offentlige myndigheder og sektorer indenfor miljø, natur, transport. Målet op gennem 1980érne er stadig at producere nationale papirkort men med brug af digitale arbejdsprocesser. I løbet af 90érne udvikles

Internettet og revolutionerer mulighederne for dataudveksling. Internettet udvikler sig hastigt efter årtusindskiftet med world wide web og nye integrationsmuligheder melder sig for sammenstilling af data for at imødekomme stadig mere differentierede og situationsbestemte brugerbehov og markedsønsker. Infrastrukturen – rygraden - til at facilitere denne udvikling udvikler sig med geodata, udnyttelse af internet, aftaler om adgang og anvendelse, snitflader samt koordineringsog overvågnings processer og procedurer, og målet er at geodata kan anvendes kan anvendes på både lokalt, nationalt og europæisk niveau og på tværs af sektorer som miljø, transport, landbrug, sundhed. Løftestangen er de miljøpolitiske behov og behovet for krisehåndtering på tværs af disse og landegrænser. Behov-Teknologi-Datamodel. Udviklingen af geodata rummer et dynamisk samspil mellem teknologi, behov og datamodel. Begrebet ”behov” i denne forbindelse dækker en række anvendelsesområder hvor den geografiske, rumlige erkendelse af en given problemstilling kan forbedre forståelse, viden, løsninger og drift. Klodens og de enkelte kontinenters behov for grænseoverskridende indsats i forbindelse med miljø- og energiforvaltning, biodiversitet, klimaovervågning og katastrofehåndtering nødvendiggør analysekapacitet til visualisering og helhedsorienteret plan-

Perspektiv nr. 20, 2011

lægning og problemløsning. Tilsvarende behov ses indenfor militær og intelligence til overvågning af befolkninger – human modelling i bred forstand - og rumlige teknologier og infrastruktur til international samarbejde forsvars- og krigsindsats. Globalisering af produktionssystemer, økonomi og marked efterspørger geodata til drift og optimering efterspørger geodata til drift og innovation. ”Teknologi” i forbindelse med geodata udvikler sig i nærmest eksponentielt tempo. Internettet er præget af en markant strukturudvikling, hvor øget transmissionshastighed, regnekraft og lagerkapacitet til stadighed udvikler sig og reorganiseres. Gigantiske serverparker afløser mindre datacentre og personlige datalagre, Internettets kabelstruktur suppleres i nogle områder med megafiberforbindelser og i andre med trådløs højhastighed. Den lokale brugerudnyttede regnekraft forlader de faste kontorarbejdspladser og bliver bærbar med brugergrænseflader i mange forskellige udgaver og indlejret i hverdagslivets almindelige objekter – bevægelige og fast lokaliserede. Anvendelsen af geodata og positionering forstået som brug af koordinater og stedrelaterede data vil blive i de allestedsnærværende og anvendt til både kommunikation, navigering og geo-overvågning. Samtidig vil telepresence og nedbrydelse af sprogbarrierer med brug af avanceret oversættelsesteknologi betyde reduceret brug af tastatur og nationale sprog og referencesystemer. Teknologiudviklingen omkring geodata domineres de store markedsaktører på kommunikationsområdet, hvor ”kampen om globernes dominans” i øjeblikket løfter hele området teknologisk. Google og Microsoft investerer massivt i udviklingen af deres digitale glober, som hver i sær repræsenteret en konceptuel infrastruktur for geodata på de områder hvor de selv modtager

og indsamler data som led i deres tjenester, markedsudvikling og kundeorientering. ”Datamodeller” af de objekter som georelateres og kommunikeres vil skulle revideres vedvarende. Det relevante objekt vil være det samme, men datamodellen og dens relation til geodata vil være præget af stadig øgede krav til standardisering og konsekvensrettelser som følge af teknologiudviklingen. Standardiseringen vil følge forskellige baner og den primære forskel mellem disse baner er den ”markedsorienterede” drevet af de globale aktører og den ”autoriserede” drevet frem af nationalt og internationalt myndighedssamarbejde. Internettets dataprotokoller for tekst og grafik information XML, GXML og G3XML er i drift. Der er stadig udestående om de frivillige standarder mellem aktørerne, når det handler levende billeder. Location Based Services er endnu i sin vorden, men drives kraftigt frem, fordi referencesystemerne – geodata – ikke endnu er tilpasset de teknologiske muligheder i visualiseringen. Formater for udvekslingen af data – og dermed datamodellerne – drives frem af ar teknologiudviklingen knyttet til de forskellige digitale glober og her udfordres det autoriserede og politisk-myndighedsdrevne standardiseringsarbejde. Det kontinentale standardiseringsarbejde på geodataområde med det europæiske initiativ med INSPIRE følger tilsvarende initiativer i Asien, Sydamerika, Nordamerika og Australien. Der er på det afrikanske kontinent ikke nogen samlende initiativer pt. Disse initiativer søges samordnet på FN-niveau og med støtte fra samarbejdende NGOére på globalt niveau og med GSDI Associations indsats. EU har vedtaget et INSPIRE (INfraStructurefor Spatial InfoRmation in Europe) et direktiv og medlemsstaterne har ratificeret det-

Perspektiv nr. 20, 2011

te gennem vedtagelse af nationale love som sikrer opbygning af en organisation der kan udføre dette europæiske grænseoverskride europæisk harmoniseringsarbejde. Den danske organisation for det Europæiske INSPIRE-arbejdet er på plads og bestræbelserne på at implementere INSPIRE-direktivet frem mod 2015 er i gang. I øjeblikket er Danmark i gang med at aflevere nationale høringssvar om forslag til dataspecifikationerne for bilag 2 og bilag 3 , mens bilag 1 (koordinatreferencesystemer, geografiske kvadratnetsystemer, stednavne, administrative enheder, adresser, atrikulære parceller, transportnet og hydrografi) har været igennem høringsprocedurerne i forhold til medlemsstaterne, INSPIRE processen er indtil videre præget af at det officielle dataspecifikationsarbejde er vanskeligt fordi det bygger på integration af forskellige fagligheder nationalt – nogle miljøer er til vektorgrafik og andre er til rastergrafik - og forskellige forvaltningstraditioner mellem medlemsstaterne med forskellige objektforståelser. Markedsdrevet eller autoriseret infrastruktur for geodata. Udformningen af en fremtidig infrastruktur for Geodata, der modsvare de globale behov for multidisciplinært og multifunktionelle geodata og modsvarende referencer er en nødvendigved. Den økologiske og økonomiske udfordring i at kunne håndtere stedbestemt information i en global infrastruktur er så stærk og forbundet med poliske prestige, at denne udvikling vil finde sted. Mange globale, kontinentale og nationale bestræbelser på at udvikle og konsolidere ”Spatial Data Infrastructures” udføres af offentlige myndigheder og internationale NGOére. Sådant multidisciplinært standardiseringsarbejde vil givet være omfattet af mange vanskeligheder, fordi de forskellige faglige og nationale traditioner i sig selv rummer et ”babelstårn”, hvor alle taler med forskellige sprog, nationale traditioner

og fag som baggrund. Allerede nu kan der ses vanskeligheder i det europæiske samarbejde om INSPIRE implementeringen. Dette forudsiger en langvarig, ressourcekrævende og vanskelig proces forude og skønt den poliske velvilje er stor kan der være betydelig usikkerhed overfor at investere gennemgribende i reformer af de mange nationale forskelligheder hen imod en samlet fælleseuropæisk forståelses- og driftsplatform på området. Tilsvarende bekymringer kan forsigtigt antages at ville være begrundet når resultatet af det globale standardiseringsarbejde GSDI bliver mere konkret og forpligtende på et niveau svarende til det europæiske i dag. Omvendt står de markedsdrevne bestræbelser på at skabe en fælles globale platform for geodata relativt stærkt. Google er i gang med at ville bruge crowdsourcing og Earth Builder til at lave en samlet digital globe af hele jorden. Denne kan principielt udgøre en referenceramme for store dele af de data som skal registreres og kommunikeres globalt til borgere og virksomheder. Tilsvarende styrke er der bag Microsofts bestræbelser på at lave 3D modeller af de store byer over hele verden. Disse skal være referencegrundlag for lokalitetsbaserede tjenester af enhver art til og vil kunne virke sammen med de mange nye muligheder som smartphones med GPS giver. Borgerne og markedet vil have en berettiget forventning - om at kunne orientere sig i et fuldt 3D miljø og her finde alle tilgængelige stedbestemte data med genereret af offentlige forvaltning. Tiden frem til 2020 vil blive interessant at følge. Bliver det markedets aktører, der former den fremtidige infrastruktur for geodata eller bliver det i Europa eksempelvis INSPIRE direktivet? Spørgsmålet kan ikke besvares på nuværende tidspunkt. Givet er det dog at der er milevidt langt mellem den nuværende nationale infrastruktur for geodata og INSPIRE standardisering til de markedsløsninger som er på vej på smartphones områder, hvor geolokalisering, tilgæn-

Perspektiv nr. 20, 2011

gelig information, situationsbestemt kommunikation teknologisk i dag spiller fint sammen med brugergenererede datasæt og lokale sensorer til datafangst. Referencer Google som platform for dynamisk GIS. Brodersen, L., Sørensen, E. M. & Gram, M. 04-2011 I : Geoforum Perspektiv. Geografisk Information gennem tiden - et samspil mellem behov, teknologi og datamodel. Af Esben Munk Sørensen, Artikel i tidsskriftet Geografisk Orientering. VOl 34. Februar 2004, p. 292-301. GIS i forandring. Af Esben Munk Sørensen. Bogbidrag til GIS i Danmark – 2, p. 1-12, Teknisk Forlag, 1999. Ejendomsregistrene : en rygrad i den private og offentlige økonomi. Af Esben Munk Sørensen og Bent Hulegaard Jensen. Bogbidrag til Ejendomsændringer i det 20. århundrede. Den Danske Landinspektørforening, 2000.

på Jorden, som eksempelvis naturlige eller konstruerede features, oceaner og tilsvarende. Geodata bliver sædvanligvis opbevaret som koordinater eller topologi og kan kortlægges. Geodata er traditionelt lagret, modelleret, manipuleret, valueadded og analyseret i Geografiske Informations Systemer, men siden fremkomsten af Internet, ”Clouds”, ”Smartphones” og andre gadgets med GPS funktionalitet indlejret er geodata og spatiale data blevet allestedsnærværende. Udtrykket ”Rygrad” anvendtes første gang i en artikel om Matriklens 150 års jubilæum, hvor denne blev karakteriseret som en ”Rygrad” uden hvis eksistens samfundets nuværende struktur med privat ejendomsret og markedsøkonomi ikke ville kunne eksistere (Sørensen, 1992). En rygrad stiver et ”levende væsen og giver grundlag for bevægelse, samt rummer og beskytter nervebanen kommunikation.”.

Permanent Committee on GIS Infrastructure for Asia and the Pacific (PCGIAP). 3

Joint Board of Geospatial Information Societies. 4

Fodnoter 1 Geodata

kaldes også geospatiale data eller geografisk information. Det er data eller information som identificerer den geografiske placering af features eller grænser på jordoverfladen eller

Bilag 2 omfatter, højde, arealdække, ortofoto og bilag 3 arealanvendelse, områder med naturlige risici, atmosfæriske forhold, artsfordeling, levesteder og biotoper samt energiressourcer. 5

Om forfatteren Esben Munk Sørensen er medlem af Miljøministerens Rådgivende udvalg for Samordning af geografisk information nedsat i kraft af den danske INSPIRE-lovgivning. Uddannet landinspektør, Ph.d. og har været professor ved Aalborg Universitet samt forskningsprofessor ved Forskningscenter Skov og Landskab.

Perspektiv nr. 20, 2011 Den Digitale Agenda – hvilken rolle spiller Geodata? Thomas W. Møller De offentlige strategier myldrer frem i disse måneder, senest er den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi udgivet af regeringen, regionerne og kommunerne udkommet og KL udgav sidste år fælleskommunal digitaliseringsstrategi 2010-2015 Nærværende artikel gennemgår og diskuterer strategiernes ambitioner og målsætninger og geodatas rolle heri. Hvad er en strategi? ”Strategi, (af gr.strategia ‘feltherrekunst’), dels teorien om sammenhængen mellem militære magtmidler og politiske mål, dels den konkrete anvendelse af denne teori, fx en stats eller en alliances strategi. Strategi bruges desuden bredere, bl.a. af erhvervsvirksomheder om den metode, hvormed man vil nå fastsatte mål.” (Den store Danske Encyklopedi) Dette bidrag vil tage udgangspunkt i den sidste del af ovenstående definition af en strategibegrebet – nemlig at en strategi er en beskrivelse af den metode hvormed man vil opnå virksomhedens mål. Den fælles offentlige digitaliserings strategi Regeringen, Kommunernes Landsforening og Danske Regioner har i august 2011 lanceret en ny fællesoffentlig digitaliseringsstrategi for 2011-15.

I alt består strategien af 60 initiativer, der tilsammen vil bidrage til, at Danmark også fremover har en moderne, effektiv og velfungerende offentlige sektor, der leverer service af høj kvalitet. Geodata indgår indirekte i flere af disse initiativer og men i særdeleshed i initiativerne om grunddata – der konkret omhandler: • ”Landkortlægning, veje og ejendomsdannelse • Ejendomme, boliger, bygninger og adressedannelse • Personers identitet, bopæl, familieforhold og opholdsgrundlag • Virksomheder og deres betroede personer • Borgernes indkomst, formue og uddannelse ” (Kilde: Slide fra Jens Krieger Røyen, Økonomistyrelsen 30. august 2011)

Strategien har som mål at skabe en mere velfungerende og effektiv offentlig sektor. Centralt står ambitionen om, at de digitale kanaler i 2015 skal være danskerne førstevalg, når de skal i kontakt med det offentlige. Selvbetjeningsløsningerne skal være intuitive, brugervenlige og møde borgerne i øjenhøjde – f.eks. ved at være tilgængelige på mobile platforme.

En sammenfattende vurdering af den fællesoffentlige strategi ifht. ovenstående definition af strategibegrebet – indikerer at virksomhedens mål, det offentlige som helhed, er en relativ abstrakt størrelse – men målene i strategien er til forskel fra tidligere fællesoffentlige strategier mere konkret og indeholder for første gang indsatser inden for konkrete sektorer med fokus på centrale velfærdsområder i det offentlige.

Strategien sætter en dagsorden for de store velfærdsområder som undervisning, sundhed, miljø og erhverv. Digitalisering skal på disse områder skabe grundlag for højnelse af kvaliteten, et mere effektivt ressourceforbrug og en styrket brugeroplevelse.

Den fælleskommunale digitaliseringsstrategi 2011-2015 KL’s bestyrelse vedtog i november 2010 en fælleskommunal digitaliseringsstrategi 2010-2015. Formålet med strategien er at samle kommunerne om at løfte den kom-

Perspektiv nr. 20, 2011

munale sektor gennem fælles, forpligtende og ambitiøse mål for digitalisering af hele sektoren. Strategiens formål er at skabe en fælles retning for digitaliseringen af den kommunale sektor, herunder at skabe retning for dele af de kommunale it-investeringer de kommende år. Den fælleskommunale digitaliseringsstrategi består af tre sammenhængende dele: En tværgående strategi, Fagområdestrategier og En samlet handlingsog investeringsplan. KL har sammen med kommunerne i september 2011 udgivet en handlingsplan for, hvordan strategiens initiativer føres ud i livet. Resultatet er en handlingsplan med 32 digitaliseringsprojekter. Handlingsplanen er den fælleskommunale plan, der sætter dagsordnen for digitalisering i kommunerne til og med 2015. Projekterne skal til sammen realisere en besparelse på 2 milliarder kroner i den kommunale sektor. Projekterne fordeler sig på alle de kommunale fagområder: • Borgerbetjening • Beskæftigelse • Børn og kultur • Social og sundhed • Teknik og miljø Og vil påvirke udviklingen af den kommunale sektor de næste mange år. Den fælleskommunale digitaliseringsstrategi er den første konkrete strategi som kommunerne/KL har udarbejdet. Standardisering af de fælleskommunale geodata indgår som et direkte initiativ (5.2) under miljø og teknik. Den kommunale handlingsplan kendetegnes ved at være særdeles målbar i sine succeskriterier, således er det et mål at de fælleskommunale geodata er standardiserede og udbredte til alle kommuner i 2014. De initiativer der er identificeret inden for miljøområdet udgør en blanding af meget

tekniske initiativer, fx. en fælleskommunal datamodel for geodata, og mere organisatoriske initiativer, som fx arbejdsprocesforbedringer hvad angår byggesagsbehandling. Vejen fra indsatsområderne til at indfri målsætningen er overvejende teknisk. Der ligger implicit en forventning om, at man ved standardiseret teknik og processer vil kunne nå en mere effektiv dataforvaltning. Til gavn for sagsbehandling, borgere og virksomheder. Der er således opridset en teknisk organisatorisk vej til at nå et forretningsmæssigt potentiale: en effektivisering af den kommunale indsats på teknik og miljøområdet. En sammenfattende vurdering af KLs strategi ifht. ovenstående definition af strategibegrebet – indikerer at den tekniske tilgang i KLs strategi måske ikke vil kunne realisere de forretningsmæssige forventninger som kun i begrænset omfang er opstillet som klare/målbare mål i strategien. Geodata – et middel til et mål Geodata indgår kun i begrænset omfang direkte i de igangværende strategier. Indirekte beskæftiger nogle af arbejdspakkerne i den nye fællesoffentlige digitaliseringsstrategi om ”grunddata” sig med geodata. Det drejer sig især om arbejdspakke 10.1, ”Udbygning af de autoritative geografiske grunddata” og 10.2, ”Genbrug af ejendoms- og bygningsdata og adressedata”. KLs strategi arbejder med ”Standardisering af de fælleskommunale geodata” som et direkte initiativ (5.2) under miljø og teknik. Der er ikke tale om et decideret et spor om geodata som en selvstændig indsats, som det tidligere har været tilfældet i den fællesoffentlige strategi. Dette kunne indikere, at geodata ikke længere har en så central position hos de offentlige parter og at de vækstforventninger og

Perspektiv nr. 20, 2011 potentialer som man tidligere så i geodata ikke længere er til stede. Spørgsmålet er om det er væsentligt at geodata fremstår som et selvstændig initiativ i de offentlige strategier? Som sagt skal en strategi beskrive de forretningsmæssige mål og pege på de indsatser, som skal gennemføres for at realisere disse mål. Geodata kan som mål (uden nogen direkte anvendelse) ikke give nogen stor merværdi for det offentlige. Det er først i den direkte anvendelse af geodata til et administrativt formål at geodata rigtig viser sin værdi. Placeringen af geodata i initiativer om ”grunddata” indikerer at geodata ved at opnå en større modenhed i forbindelse med digitalt forvaltning, hvor geodata anvendes til at realisere mål inden for andre sektorer og områder. Afslutning At de to digitaliseringsstrategier, hhv den fællesoffentlige og KL’s begge tilgår geodata som primært grunddata — dvs. data, der skal kobles til andre datasæt, og derved bruges til andet og mere - som indsatsområder med potentiale for at løse fremtidens velfærdsudfordringer, er måske netop det gennembrud, branchen har ventet på.

at få omverdenen til at se potentialerne i anvendelsen af geodata til en mere omkostningseffektiv administration af eksempelvis veje, vandløb og bygninger. Selvom strategierne i dag i meget højere grad ser på anvendelserne af geodata end tidligere og området på mange måder er kommet langt og har fået anvendelsen af geodata placeret centralt i den strategiske tænkning i det offentlige – så har geodatasektoren fortsat en stor opgave med at tydeliggøre mulighederne ved anvendelsen af geodata. Således står geodataområdet overfor udfordringen med at konkretisere de forretningsmæssige gevinster som geodatabranchen har fremhævet i gennem lang tid, men som sektoren har (haft) svært ved at konkretisere. Udfordringerne for geodataområdet er således at fokusere indsatsen på de potentielle brugere af geodata, som endnu ikke har set mulighederne i anvendelsen af geodata. Geodata er og bliver infrastruktur – således realiseres merværdien først når andre anvender geodata i forvaltningsløsninger og når geodataverdenen begynder at interessere sig for verden udenfor sig selv og så verden udenfor finder vejen ind. Fodnote Der findes teoretisk et utal af definitioner indenfor strategi, hvorfor man som strateg må foretage sine egne strategidefinitioner. Valget af strategi type afhænger, af den givende situation i en given virksomhed. 1

Trenden i digital forvaltning er, styrket af at ressourcerne i det offentlige er blevet knappere, ved at flytte fokus fra det tekniske til det anvendelsesorienterede. Således at det offentlige arbejder for ”gøre de kolde hænder varme”. Centrale velfærdsydelser som hjemmepleje, børnehaver og skoler fylder – med rette - mest i denne nuværende og fremtidige dagsorden. Mange af de fælles initiativer, som ikke mindst FOTdanmark, som med sit samarbejde mellem staten og kommunerne har arbejdet for at fremme, drejer sig netop om

Kort- og Matrikelstyrelsen (KMS) udgav i februar 2011 et strategigrundlag for 2011-2015. Strategigrundlaget tager udgangspunkt i det lovgrundlag der er for KMS og fremhæver de kerneopgaver og rammer som styrer KMSs virke, samt 21 grønne målsætninger for organisationen, Strategien er ”kun” et strategigrundlag og kan ifht. definitionen i denne artikel ikke kategoriseres som en strategi. 2

Om forfatterne Thomas W: Møller er sekretariatsleder FOTdanmark.

ed Review

Perspektiv nr. 20, 2011

Kommunale chefers syn på digitaliseringslandskabet Jeppe Agger Nielsen m.fl Denne artikel tegner et billede af kommunernes digitale modenhedsniveau og redegør for aktuelle digitaliseringsudfordringer. Artiklen er baseret på en spørgeskemaundersøgelse fra 2009 til it-cheferne i samtlige 98 danske kommuner, hvor 82 pct. har svaret. Undersøgelsen viser, at kommunerne på en række områder er nået langt mht. digital forvaltning. Alle kommuner har længe haft en hjemmeside, hvor borgere, virksomheder og andre samfundsaktører kan hente informationer, gøre brug af selvbetjeningsløsninger, downloade formularer mv. Der er kommet fokus på strategisk brug af it i forbindelse med udvikling af den kommunale organisation, og den administrative topledelse er aktivt involveret i udarbejdelsen af kommunens it-strategi. Der er imidlertid også en række udfordringer og områder, hvor kommunernes digitale modenhed er knap så udtalt. Undersøgelsen viser således også: 1) at kommunerne i beskedent omfang har reduceret traditionelle kanaler i kontakten med borgere, 2) at de borgerrettede it-systemer (selvbetjeningssystemer) og de interne it-systemer kun i nogen grad er integrerede, mens kommunernes it-systemer i mindre grad er integreret med andre offentlige myndigheders it-systemer, 3) at måling af effekter og dokumentation af nytteværdien af it er sparsom, 4) at der er begrænset interesse for it blandt kommunens politikere. Afslutningsvis peges der på, at kommunerne, i forbindelse med ønsket om en øget grad af digitalisering, ikke mindst står over for udfordringer ift. (a) stærkere fokus på den interne organisering, (b) ændring af arbejdsgange og (c) tværorganisatorisk samarbejde såvel internt i den kommunale forvaltning som mellem offentlige organisationer. Kommunerne er allerede i gang med disse forandringsprocesser, som kan forventes at blive fremtidens indsatsområder for de danske kommuner i forbindelse med at sikre en øget digitalisering og en generel modernisering af den kommunale forvaltning. Introduktion I international sammenhæng rangerer Danmark blandt de absolut førende lande, når det gælder spørgsmålet om digitalisering af den offentlige forvaltning (se f.eks. FN 2006, 2008). De senere år har budt på omfattende forandringer af it-infrastrukturen og en vækst i de offentlige investeringer i it samtidig med, at der er blevet sat en mere håndfast landspolitisk dagsorden for digital forvaltning, hvor der navnlig fokuseres på at få udnyttet effektiviseringspotentialerne i anvendelsen af it i staten, regionerne og kommunerne (Ejersbo & Greve 2008). I den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi for 2007-2010 (Regeringen et al. 2007) nævnes tre strategiske indsatsområder: • Bedre digital service – én indgang til det offentlige • Digitalisering skal muliggøre effektivitet • Stærkere samarbejde skal skabe bedre digital sammenhæng

Det høje ambitionsniveau er imidlertid ikke uproblematisk for de offentlige aktører, der står over for at skulle realisere de potentielle gevinster. Det er det således heller ikke i kommunerne, som står for størstedelen af den offentlige servicelevering og disponerer over hovedparten af de samlede offentlige udgifter, og derfor spiller en helt afgørende rolle, når det gælder forbedret service til borgere og øget effektivisering gennem digitalisering. Men hvor digitalt modne er kommunerne anno 2009? Og hvilke udfordringer tegner der sig for kommunal digitalisering? I bestræbelserne på at få kortlagt kommunernes digitale modenhedsniveau og få identificeret at bredt spektrum af mulige it-relaterede udfordringer trækker undersøgelsen primært på to teoretiske perspektiver. Det første perspektiv stammer fra den såkaldte modenhedslitteratur (Layne & Lee 2001, Siau & Long 2005), hvor der argumenteres

Perspektiv nr. 20, 2011

for, at der findes forskellige stadier af digitaliseringsmodenhed. Det andet perspektiv er hentet fra alignment- eller samspilslitteraturen, hvor der sættes fokus på, hvorvidt der er overensstemmelse mellem det, forretningen (her kommunen) ønsker og har behov for, og det, it-funktionen leverer af strategier, services og systemer (Chan & Reich 2007, Luftman 2000). Undersøgelsen tager afsæt i en bred forståelse af digital forvaltning, som både rummer den eksternt rettede information og kommunikation med virksomheder, borgere og andre samfundsaktører og den interne administrative sagsbehandling i forvaltningen (Siau and Long, 2005) samt de strategiske og ledelsesmæssige overvejelser angående it. Artiklens empiri udgøres af en spørgeskemaundersøgelse til it-cheferne i landets 98 kommuner gennemført i sommeren 2009. 80 ud af de 98 it-chefer har besvaret skemaet, hvilket giver en svarprocent på 82. Svarprocenten må siges at være meget tilfredsstilende og højere end hvad der typisk ses i denne type undersøgelser. For yderligere information om metode henvises til Nielsen et. al. (2010). Kommunernes digitale modenhedsniveau Siau & Long (2005) sondrer mellem fem niveauer for digital modenhed: web-tilstedeværelse, digital interaktion, digital transaktion, digital transformation (vertikal og horisontalt) samt e-demokrati. Niveau 1 henviser til, at en organisation er synlig på Internettet, f.eks. via en hjemmeside. Niveau 2 henviser til, at borgere og virksomheder har mulighed for digital interaktion med den offentlige organisation, f.eks. via e-mail og download af formularer. På transaktionsniveauet (niveau 3) er det muligt for både borgere og virksomheder at gennemføre online transaktioner fuldt ud. På niveau 4, transformationsniveauet, handler det ikke længere så meget om at automatisere eksisterede processer, men mere om at ændre måden hvorpå der leveres offentlig service. Transformationen involverer både en verti-

EͲdemokrati

Politisk kvantespring

Udbytte/Omkostninger

Transformation

Transformation af offentlige services

Kulturelt kvantespring Transaktion

Teknologisk spring

Interaktion

Automatisering af eksisterende processer

Webtilstedeværelse

Tid/Kompleksitet/Integration

Figur 1. Model for digital modenhed (oversat til dansk frit efter Siau and Long, 2005).

kal dimension (mellem forskellige niveauer i den offentlige sektor) og en horisontal dimension (mellem afdelinger). Det sidste niveau (niveau 5) kalder Siau & Long for edemokrati, hvor der er fokus på øget politisk deltagelse, øget borgerinvolvering og øget gennemsigtighed i politiske processer (figur 1). Siau & Long (2005) argumenterer for, at der er et stort spring mellem de tre første niveauer og de to sidste niveauer. De første tre har til hovedformål at automatisere og digitalisere eksisterende processer, mens de to sidste sigter mod at transformere offentlig services, reorganisere de interne arbejdsprocesser og skabe nye måder, hvorpå borgere kan deltage i den politiske beslutningsproces. Med afsæt i Siau & Longs modenhedsmodel vil det følgende afsnit sætte fokus på a) de digitale services kommunerne udbyder og b) integrationen af it-systemer, dels internt i den kommunale organisation, dels eksternt i forhold til andre offentlige aktører. For at indkredse kommunernes digitale modenhed har vi bedt it-cheferne vurdere, hvor langt deres kommune er nået i forhold til syv parametre (se tabel 1), der knytter sig til kommunernes digitale modenhedsniveau, dels i interne anliggender, dels i den eksterne kontakt med borgere, virksomheder mv.

Perspektiv nr. 20, 2011

I hvilken grad vurderer du at: Borgere kan få informationer på hjemmeside Borgere kan downloade formularer på hjemmeside Integreret IT horisontalt mellem afdelinger Borgere kan udføre transaktioner via hjemmeside Integreret IT med andre offentlige systemer Borgerrettede IT systemer integreret med interne IT Lukket/reduceret traditionelle kanaler

I høj grad 74 64 22 14 8 4 1

I nogen grad 26 35 52 61 35 68 9

I ringe grad 0 1 26 25 51 28 36

Slet ikke

0 0 0 0 6 0 54

80 80 78 79 80 78 78

Tabel 1. It-chefens vurdering af kommunens it-modenhed (pct.). Rangordnet

It-chefernes vurdering af kommunernes digitale modenhedsniveau understreger, at kommunernes hjemmeside fungerer som informationskanal til borgere mv. Alle chefer svarer således, at borgerne i høj eller nogen grad kan hente informationer på hjemmesiden. Stort set alle chefer peger også på, at borgerne kan downloade formulerer/blanketter på hjemmesiden. Kun en enkelt af respondenterne har dristet sig til at sige, at det i ringe grad er tilfældet. Til gengæld vurderer cheferne, at det i mindre grad er muligt for borgerne at udføre transaktioner via hjemmesiden. 14 pct. angiver, at det i høj grad er muligt, 61 pct. svarer i nogen grad, og 25 pct. svarer, at det i ringe grad er tilfældet (tabel 1). Det indikerer, at borgerne i mange tilfælde kan downloade formularer/blanketter, men at det er mindre udbredt, at de kan færdiggøre opgaven online. I stedet må de printe blanketten ud og efterfølgende sende den med almindelig post til kommunen.

onen af kommunale it-systemer med andre offentlige it-systemer i regionerne og staten. Et mindretal på 8 pct. svarer, at man i høj grad har integreret it med andre offentlige systemer. 51 pct. svarer, at det i ringe grad er tilfældet, og 6 pct. svarer, at det slet ikke er tilfældet.

Når det gælder den interne anvendelse af it i kommunerne, mener et mindretal (22 pct.), at it i høj grad er integreret horisontalt mellem forvaltningerne/afdelingerne. Godt en fjerdedel (26 pct.) svarer, at det i ringe grad er tilfældet. Det er også få (4 pct.), som peger på, at de borgerrettede it-systemer i høj grad er integreret med de interne itsystemer i forvaltningerne. Flertallet (68 pct.) svarer dog, at det i nogen grad er tilfældet, mens 28 pct. svarer, at det i ringe grad er tilfældet. Et område, hvor man endnu ikke er kommet så langt, er i integrati-

Ud fra it-chefernes vurdering kan de fleste kommuners digitale modenhed indplaceres mellem niveau 2 og 3 i Siau & Longs (2005) model for digital modenhed. Kommunerne har ganske veludbyggede hjemmesider, hvor borgere mv. kan hente information (niveau 1), og der er mulighed for digital interaktion med kommunerne (niveau 2), herunder f.eks. mulighed for at downloade formularer/blanketter. Når det gælder borgernes mulighed for at udføre transaktioner via hjemmesiden, er kommunerne nået knapt så langt, selvom mange (61

Chefernes vurderinger indikerer også, at it til stadighed fungerer som supplement til traditionelle (analoge) kanaler i kontakten med borgere, virksomheder mv. Det er få it-chefer (10 pct.), som peger på, at deres kommune i høj eller nogen grad har lukket/ reduceret traditionelle kanaler. 54 pct. svarer, at det slet ikke er tilfældet (tabel 1). Det er bemærkelsesværdigt, at kommunerne i så beskedent omfang har reduceret traditionelle kanaler i kontakten med borgere, virksomheder mv., når ønsket om effektivisering har præget den nationale digitaliseringsdagsorden de senere år (Regeringen et al 2004, 2007).

Perspektiv nr. 20, 2011

Mindre kommuner (under 40.000 indbyg.) Mellemstore kommuner (40.000Ͳ60.000 indbyg.) Større kommuner (over 60.000 indbyg.) Alle kommuner

Nedskrevet og vedtaget strategi

Vedtaget men ikke nedskrevet strategi

Nedskrevet men ikke vedtaget strategi

Ingen overordnet strategi

Total

100

Tabel 2. Strategi for it i kommunerne (pct.)

pct.) svarer, at det i nogen grad er muligt. Ser man på integrationen af it-systemer, dels internt i den kommunale organisation, dels eksternt i forhold til andre offentlige aktører, tyder it-chefernes udmeldinger på, at stort set alle kommuner har udfordringer foran sig på dette punkt. Digitaliseringsprocessen i kommunerne har indtil nu hovedsageligt drejet sig om at automatisere eksisterende processer via it, og en egentlig transformering af forretningsgange og af de services, der leveres, kan man vanskeligt tale om på ret mange områder. Det illustreres af, at it hovedsageligt fungerer som supplement til, og ikke som erstatning for, de traditionelle kanaler i kontakten med borgere. Samspil i den kommunale organisation Digital modenhed kan imidlertid også måles på andre parametre end de, der fremgår af Siau & Longs model for digital modenhed. Luftmans (2000) model for samspil er grundlaget for den følgende analyse, hvor det er forholdet og samarbejdet mellem forretningen (her kommunen) og it-funktionen, der er centralt. Modellen siger, at jo bedre samspil jo større udbytte får organisationen af sine investeringer i it. Kommunerne står som før nævnt overfor udfordringer i forhold til at håndtere et kulturelt spring, hvorfor ikke mindst de interne organisatoriske aspekter er interessante at undersøge nærmere. Luftmans (2000) samspilsmodel sætter netop de interne organisatoriske

aspekter i centrum og foreskriver en række områder, hvorpå samspillet mellem forretningen og it kan vurderes. Modellen er udformet til kommercielle virksomheder, og er her overført til en offentlig kontekst. Det er alene dele af modellen, der inkluderes i denne undersøgelse, hvor vi har undersøgt samspillet ud fra fire områder; styring, kommunikation/partnerskaber, kompetence og værdimåling. Styringsområdet indfanges ved en analyse af kommunernes strategier og planer for it. Kommunikationsog partnerskabsområdet indfanges her ved en analyse af interessen for og forståelsen af it blandt centrale aktører i den kommunale organisation. Spørgsmålet om kompetence- og værdimåling belyses ved kommunernes brug af business cases og måling af effekter af it-anvendelse.. Strategier og planer for it Som det fremgår af tabel 2, har flertallet af kommunerne en it- eller digitaliseringsstrategi. 69 pct. angiver, at de har en nedskrevet og vedtaget it-strategi. 14 pct. af it-cheferne svarer imidlertid også, at de ikke har nogen overordnet it-strategi, hvilket navnlig er tilfældet for nogle af de mindre kommuner (se tabel 2). I de kommuner, som har en it-strategi, har vi spurgt ind til, hvem der har været aktivt involveret i udformningen af strategien, og hvorfra kommunen har hentet inspiration.

Perspektiv nr. 20, 2011

Kommunens itͲafdeling og leder(e) Forvaltningschefer Kommunaldirektøren Private konsulenter Kommunens politikere Andre kommuner

I høj grad 91 35 30 9 1 0

I nogen grad 7 42 51 35 28 7

I ringe grad 2 22 15 35 51 42

Slet ikke 0 1 4 21 20 51

N* 69 69 69 69 69 69

Tabel 3. Deltagelse i udvikling af it-strategier (Rangordnet) (pct.)

Ikke overraskende spiller kommunens itafdeling og it-chef en afgørende rolle i udviklingen af itstrategien. 91 pct. af respondenterne vurderer, at kommunens it-afdeling/ it-chef i høj grad har deltaget aktivt i udviklingen af strategien (tabel 3). Selvom der skal tages forbehold for, at cheferne selv har svaret på skemaet - og derfor kan have tendens til at overdrive deres indflydelse, synes resultaterne at pege på itchefen/afdelingen som drivkraft bag udvikling af kommunens it-strategi. Undersøgelsen viser også, at forvaltningscheferne og kommunaldirektøren i de fleste kommuner er aktivt involveret i udviklingen af itstrategien, mens det synes at forholde sig anderledes for politikerne. 71 pct. af it-cheferne vurderer, at kommunens politikere i ringe grad eller slet ikke har deltaget i udviklingen af kommunens strategi og planer for it. Det betyder, at strategier og planer for kommunal digitalisering i overvejende grad er et anliggende for it-afdelingen og den administrative topledelse, men ikke for det politiske niveau. Der har samtidig været en række inspirationskilder i forbindelse med tilblivelsen af kommunernes it-strategier. Undersøgelsen illustrerer, at kommunerne navnlig henter inspiration fra de nationale aktører, som har været med til at udvikle nationale, fællesoffentlige digitaliseringsstrategier (Den Digitale Taskforce, Finansministeriet og KL), ligesom andre kommuner udgør en væsentlig inspirationskilde. Til gengæld synes private konsulenter og KMD ikke at spille en så afgørende rolle som inspirationskilde (ikke tabellagt).

Interesse og forståelse for it i den kommunale forvaltning Det næste tema, som belyses, er interessen og forståelsen af it i den kommunale organisation. Vi har bedt it-cheferne om at vurdere, i hvilken grad nøgleaktører i den kommunale organisation interesser sig for kommunens digitalisering, hvordan de vil karakterisere den administrative ledelses syn på it, og hvilke hensyn der ligger til grund for kommunens brug af it. Af de aktører vi har spurgt til, er det kommunaldirektøren og den kommunale topledelse generelt der, ifølge it-chefen, har den største interesse i kommunens digitalisering. 90 pct. af it-cheferne angiver, at kommunaldirektøren i høj eller nogen grad interesserer sig for kommunens digitalisering. Anderledes forholder det sig med kommunens politikere. Et flertal af it-cheferne (55 pct.) svarer, at politikerne i ringe grad eller slet ikke har interesse for digitaliseringsspørgsmål, mens kun 4 pct. svarer, at det i høj grad er tilfældet. Når det gælder aktører længere nede i den kommunale administrative organisation, synes interessen også at være begrænset. I hvert fald svarer 50 pct. af it-cheferne, at de kommunale institutionsledere i ringe grad eller slet ikke interesserer sig for kommunens digitalisering. 75 pct. af cheferne svarer, at medarbejderne i kommunens institutioner i ringe grad eller slet ikke interesserer sig for digitalisering (tabel 4). Når man spørger it-cheferne mere indgående om deres oplevelse af den administrati-

Perspektiv nr. 20, 2011

Kommunaldirektøren Den kommunale topledelse Medarbejdere i forvaltningen Kommunens politikere Kommunale institutionsledere Medarbejdere i kommunens institutioner

I høj grad 46 38 6 4 3 1

I nogen grad 44 56 52 41 46 20

I ringe grad 9 6 41 47 46 60

Slet ikke

Ved ikke

1 0 1 8 4 15

0 0 0 0 1 4

80 80 80 80 80 80

Tabel 4. It-chefernes oplevelse af interesse for digitalisering i den kommunale organisation

Øget effektivitet Bedre kommunal service Være en moderne organisation Forbedre udveksling af information Bedre horisontal koordinering Borgere skal kun henvende sig et sted Forbedre samspil med eksterne samarbejdspartnere Inddrage kommunens borgere/brugere i beslutninger

I høj grad 88 71 55 55 43 40 25 15

I nogen grad 11 28 38 42 46 47 49 39

I ringe grad 0 1 6 3 10 13 26 44

Slet ikke 1 0 1 0 1 0 0 2

N 80 80 80 80 80 80 80 80

Tabel 5: It-chefernes vurdering af formål med kommunens it-anvendelse (pct.). Rangordnet

ve topledelses syn på it, fremgår det, at it hovedsageligt bliver betragtet som en støttefunktion og i mindre grad som en udgift eller som et bidrag til strategisk udvikling af kommunen. 59 pct. af it-cheferne mener, at it i høj grad betragtes som en støttefunktion. Betydeligt færre (20 pct.) mener, at it i høj grad betragtes som en udgift, mens 35 pct. peger på, at digitalisering i høj grad betragtes som en strategisk investering (ikke tabellagt). Når det gælder formålet med kommunernes it-anvendelse, synes hensynet til at øge effektiviteten i den kommunale opgavevaretagelse at spille en særlig vigtig rolle. 88 pct. af it-cheferne anfører, at øget effektivitet i høj grad spiller en rolle for kommunens brug af it. I den forstand er chefernes tilkendegivelser i overensstemmelse med de senere års nationale strategier for it, hvor effektivitetsdagsorden har stået centralt (Regeringen et al 2004, 2007). Bedre kommunale services scorer næsthøjest, men det er også værd at bemærke, at hen-

synet til at være en mere moderne organisation er blandt de centrale formål med at anvende it. 55 pct. angiver, at det i høj grad spiller en rolle for kommunens it-anvendelse. Det viser at kommunerne, ud over at sætte fokus på effektivitet og bedre service, anser digitaliseringen som en vigtigt parameter i deres egen selvforståelse og i relation til omverdenen – som et led i dét at være en moderne, kommunal organisation. Inddragelse af kommunens borgere/brugere i beslutninger via it-anvendelse spiller ikke en afgørende rolle på samme måde som de øvrige forhold, vi har spurgt til. Til sammenligning peger kun 15 pct. af it-cheferne på, at det i høj grad spiller en rolle for kommunens it-anvendelse. 44 pct. svarer, at det i ringe grad eller slet ikke er tilfældet. Samlet set understøtter it-chefernes vurderinger et virksomhedsorienteret syn på it-anvendelse, hvor navnlig hensynet til at øge effektiviteten og forbedre servicen er i centrum. Til gengæld synes hensynet til at udvikle demokratiet og inddrage borgerne

Perspektiv nr. 20, 2011

Opstilles business case forud for itͲanskaffelser? Måles effekterne af itͲanvendelsen?

I høj grad 29 5

I nogen grad 45 29

I ringe grad 22 52

Slet ikke 4 14

N 80 80

Tabel 6: Værdi og måling af eﬀekt (pct.)

i politiske beslutninger via it ikke at være blandt de centrale indsatsområder.

hvordan de vurderer ni fremtidige udfordringer for kommunernes it-anvendelse.

Værdifastsættelse og måling af effekter De senere års nationale it-udmeldinger har ikke mindst rettet sigtekornet mod at få udnyttet effektiviseringspotentialerne i anvendelsen af it i den offentlige sektor. Ét af midlerne hertil er ifølge de nationale strategier et øget fokus på anvendelse af business cases og måling af effekterne af it. Spørgsmålet er, hvor langt kommunerne er nået på dette område?

I følge it-cheferne er der ganske mange udfordringer at tage fat på, når det gælder kommunal digitalisering. Af de udfordringer vi har spurgt til, fremhæver it-cheferne ikke mindst behovet for i højere grad at få borgerne til at benytte de digitale selvbetjeningsløsninger - 76 pct. mener, at det i høj grad er en udfordring – og behovet for at sikre en mere effektiv opgavevaretagelse (61 pct.). Der ligger imidlertid også helt centrale udfordringer i at få it til at bidrage til en bedre kommunal service (59 pct.) og skabe sammenhæng i kommunens it (56 pct.). Udfordringer for kommunal digitalisering kan ses i sammenhæng med i hvert fald to nyere undersøgelser. Innovationsrådet (2009) har peget på, at lovgivningen spænder ben for sammenhængende digitalisering, at koordineringen på tværs af de offentlige myndigheder ikke er god nok, og at politikere og topledelse ikke har tilstrækkeligt fokus på, at it skal implementeres fuldt ud. Ramböll Management (2009) peger på, at det navnlig er i forhold til de borgervendte kerneopgaver (daginstitutioner, skoler, ældrepleje), at digitaliseringen i de kommende år bør accelereres.

Af tabel 6 ses det, at 74 pct. af kommunerne angiver, at de i høj eller nogen grad opstiller business cases forud for it-anskaffelser. Blot 4 pct. svarer, at det slet ikke er tilfældet. Til gengæld er det, ifølge cheferne, ikke så udbredt at måle effekterne af kommunernes it-anvendelse. 34 pct. angiver, at det i høj eller nogen grad er tilfældet, mens 66 pct. angiver, at det i ringe grad eller slet ikke er tilfældet. It-chefernes kommentarer i spørgeskemaet understøtter dette, og der peges på nogle af vanskelighederne og udfordringerne ved at gennemføre effektmålinger. En it-chef skriver “det er en stor omkostning at gennemføre før og efter målinger, og vi har ikke metodeapparat til det”. En anden kommenterer i samme retning ”Vi opfatter det som rigtig svært, men vi forsøger da allerede ved business casen at opstille effektiviseringsmål”. Udfordringer for kommunal digitalisering ifølge it-cheferne Selvom kommunerne på en række områder er nået langt mht. digital forvaltning, tegner der sig også en række udfordringer, hvis forventningerne til digitalisering skal indfries (jf. tabel 5). Vi har spurgt it-cheferne,

Afsluttende bemærkninger Når kommunernes digitale modenhed vurderes ud fra Siau & Longs (2005) model, synes majoriteten at befinde sig mellem niveau 2 og 3. Kommunerne har veludbyggede hjemmesider, hvor borgere og virksomheder i stor grad kan tilgå information. Det er muligt at kommunikere elektronisk med kommunerne, f.eks. via e-mail, og det er muligt at downloade elektroniske blanketter. Undersøgelsen peger også på, at det i et begrænset omfang er muligt at færdig-

Perspektiv nr. 20, 2011

Øge borgernes brug af digitale løsninger It bidrager til effektiv opgavevaretagelse It bidrager til bedre kommunal service Skabe sammenhæng i kommunens it At medarbejdere integrerer it i deres arbejde At topledelse interesserer sig for it Forvaltningsområder samarbejder om it It bidrager til bedre samspil med eksterne parter Eksisterende lovgivning

I høj grad 76 61 59 56 40

I nogen grad 24 33 35 31 36

I ringe grad 0 6 6 13 23

Slet ikke

0 0 0 0 1

80 80 80 80 80

37 36 25

39 49 55

19 15 18

5 0 1

80 80 79

Tabel 7: Fremtidige udfordringer for kommunernes it-anvendelse (pct.)

gøre transaktioner med kommunen online. Mere avancerede digitale services er kun i nogen grad tilgængelige, og her er kun få kommuner nået langt. Mange kommuner synes dermed efterhånden at have etableret et fornuftigt fundament på interaktionsniveauet (niveau 2), mens de endnu ikke har konsolideret sig på transaktionsniveauet (niveau 3). Modellen vil derefter foreslå, at kommuner som endnu ikke helt har nået niveau 3 først skal arbejde på det, mens de få kommuner, som har nået niveau 3, skal transformere sig til det næste modenhedsniveau. Modellen foreskriver imidlertid, at det kræver et kulturelt spring, herunder øget fokus på den interne organisering, ændring af arbejdsgange og i det hele taget behov for en begyndende transformation af den kommunale forvaltning. Dermed stilles også krav til forandringer som ikke blot er teknologiske. Forskellene mellem kommunernes it-modenhed skyldes generelt ikke forskelle i kommunekarakteristika som størrelse, økonomisk kapacitet, hvorvidt det er en sammenlægningskommune eller kommunens politiske orientering. Ud fra modellen for samspil om it (Luftman 2000) viser undersøgelsen et godt, men begrænset sammenspil mellem it og resten af den kommunale organisation. Det gælder også selvom politikerne, ifølge it-cheferne, ikke har den helt store interesse i digita-

liseringsspørgsmål. Generelt synes der at være en positiv indstilling til digitaliseringstiltag blandt centrale aktører i kommunen. En overvejende del af kommunerne benytter vedtagne og nedskrevne it-strategier i arbejdet med at øge digitaliseringen. Dette gør sig dog i mindre udstrækning gældende i de mindre kommuner. Det er typisk it-chefen og kommunens administrative ledere, som samarbejder omkring udformning af it-strategierne, mens den politiske ledelse i sjælden grad deltager. Der er stort fokus på, at it skal anvendes til effektivisering, mens effekten af it-anvendelse kun i sjælden grad måles. It betragtes både som støttefunktion for kommunernes opgaver og som et led i den strategiske udvikling. Hvis de mange digitaliseringsudfordringer og kommunernes strategier for digitalisering i højere grad skal indfries, kræver det ikke alene, at teknologien forbedres (f.eks. mere brugervenlige selvbetjeningssystemer og en forbedret digital signatur), men også at den enkelte kommune bliver bedre til at skabe sammenhæng i kommunens it, og i højere grad få digitalisering sat på dagsordenen. Således skal det ikke alene være et administrativt ledelsesanliggende men også et anliggende for den politiske ledelse. Ifølge modenhedsmodellen fra Siau & Long (2005) står kommunerne nu overfor en stor udfordring og et kulturelt spring,

Perspektiv nr. 20, 2011

hvis de i fremtiden ønsker at bevæge sig mod øget digital modenhed og øge nytteværdien af kommunens it. Det vil kræve et stærkere fokus på den interne organisering, ændring af arbejdsgange, tværorganisatorisk samarbejde og i det hele taget fokus på behovet for en begyndende transformation. Det er forhold, som kan forventes at blive fremtidens indsatsområder for de danske kommuner i forbindelse med at sikre en øget digitalisering.

Luftman, J. (2000). Assessing Business-IT Alignment Maturity. Communications of the Association for Information Systems, vol. 4, no. 14, pp. 1-51.

Referencer

Regeringen et al. (2007). Strategi for digitaliseringen af den offentlige sektor 2007-2010. Mod bedre digital service, øget effektivisering og stærkere samarbejde.

Chan, Y. E., & B. H. Reich (2007). IT alignment: what have we learned? Journal of Information Technology, 22, pp. 297–315. Ejersbo. N. & C. Greve(2008). Modernisering af den offentlige sektor. Børsens Forlag FN (2006). UN Global E-government Readiness Report 2005. FN (2008). UN e-government Survey 2008. United Nations, New York Henriksen. H. Z., I. Pedersen & K. V. Andersen. (2005). Sags- og dokumenthåndtering i den åbne forvaltning. Den teknologiske imperativ på aftægt. I Andersen, K.V. Den brugerdrevne forvaltning. Muligheder og grænser for digitalisering. Jurist og Økonomforbundets Forlag. København Layne, K. & J. Lee (2001). “Developing Fully Functional E-Government: A Four Stage Model”, in Government Information Quarterly, 18, pp. 122-136

Nielsen, J. A., P. Kræmmergaard, P. A. Nielsen & B. Bjørnholt (2010). Det kommunale digitaliseringslandskab 2009. Working paper, Center for it-ledelse, Aalborg Universitet. Regeringen et al. (2004). Strategi for digital forvaltning 2004-2006.

Ramböll Management (2009). It i praksis 2009. Strategi, trends og erfaringer i danske virksomheder. Rambøll Management A/S. Århus. Siau K., & Y. Long (2005). Synthesizing e-government stage models – a meta-synthesis based on meta-ethnography approach. Industrial Management & Data Systems, 105 (4), pp. 443- 458.

Fodnote Undersøgelsen er udarbejdet som en del af DISIMIT-forskningsprojektet ved Aalborg Universitet. DISIMIT er en forkortelse for “Digital Service Integration through effective Management of IT in Danish Municipalities”. Projektet gennemføres af Center for IT-Ledelse samt Institut for Datalogi begge Aalborg Universitet og involverer 12 kommuner og to konsulenthuse. DISIMIT er støttet af Det Strategiske Forskningsråd og afsluttes i løbet af 2012. En mere uddybende afrapportering af nærværende undersøgelse genfindes i Nielsen et al. (2010).

Om forfatterne Jeppe Agger Nielsen er adjunkt på Institut for Statskundskab, Aalborg Universitet. Jeppe Agger Nielsens forskningsområder er offentlig organisation og forvaltning med fokus på modernisering af den offentlige sektor, inklusiv New Public Management og E-government. Herunder en særlig emprisk interesse for ældre- og hjemmehjælpsområdet. Teoretiske tager han udgangspunkt i organisations- og forvaltningslitteraturen, herunder f.eks. nyinstitutionel organisatonsteori.

Perspektiv nr. 20, 2011

Review ed

User-centric SDI: Addressing Users Requirements in ThirdGeneration SDI. The Example of Nature-SDIplus Sabine Hennig and Mariana Belgiu Today, Spatial Data Infrastructures (SDIs) play a key role in spatial information sharing. Since their beginning, SDIs underwent tremendous changes. Product-based (first-generation) models evolved to process-based (second-generation) SDI models. Now we face shift to user-centric, third-generation SDI. Compared to former SDI concepts, the development of third-generation SDI is increasingly driven by users. It is argued that to unfold its full potential, a SDI needs to fulfill user requirements. Therefore, SDI core components (spatial data, metadata, services and geoportals) need to be designed focusing on users and their requirements. But, who are today’s SDI users? Can we distinguish different types of users groups? What are user requirements in terms of spatial data handling? How can we address the user requirements? And ultimately, which approaches, procedures and methods can be applied to design a user-centric SDI? Within the framework of the EU project Nature-SDIplus, we proposed the application of the interdisciplinary and wide-ranging concept of usability relating to commonly known software development processes as solution to design a user-centric SDI. Based on the results of a Europe-wide user survey, the status quo on nature conservation’s spatial data use was described, user requirements were specified, target user groups of a domain specific SDI were identified, and recommendations made to contribute to user-centric Nature-SDI. 1 Setting the scene and research questions Spatial data has become omnipresent in our everyday lives (Puri 2006; Rajabifard et al. 2006). A wide range of human activities requires access to a multitude of reliable spatial datasets at different spatial and temporal resolution and thematic granularity. By using spatial data, activities and workflows performed within different areas such as resource management, spatial planning, nature conservation, environmental impact assessment, or disaster management, become more efficient and effective (Maguire & Longley 2005; Rajabifard 2008). Hence, a great variety of users from both private and public sectors increasingly demands for spatial data and adequate handling methods (McDougall 2010). To meet these requests, Spatial Data Infrastructures (SDIs) are considered crucial instruments nowadays. These initiatives support users in performing different tasks such as to acquire, to process, distribute, use, maintain and preserve spatial data. SDIs provide a consistent approach to share spatial data between and within organizations, across local, regional, national and

international levels (FGDC 2003; Maguire & Longley 2005; Nedović-Budić, Pinto & Warnecke 2004; Rajabifard et al. 2006). Since their beginning in the 1990s, SDI concepts have been constantly evolving in response to social changes and technological advancements. In the past, SDI initiatives concentrated mainly on technological issues such as data harmonization, standardized metadata models, standardized web services for data discovery, vizualization, download. Problems arising from users and their requirements were not seen very pressing (Delgado Fernández & Castellanos 2006). Nevertheless, it is the people who will make SDI efforts a success or failure (e.g. Rajabifard, Feeney & Williamson 2002). Maguire & Longely (2005) underline, that even though technology enables SDIs, a dominant technological focus hampers user acceptance and can sabotage SDI initiatives. De Man (2011) highlights, that SDIs are more than technological i.e. they embrace non-technological elements as well. Thus, the current SDI vision is to provide an environment where users can cooperate to handle spatial data in an efficient,

Perspektiv nr. 20, 2011

Level/Focus Driving forces

1st SDI generation Product-based Explicitly national

2nd SDI generation Process-based National; including hierarchical context Establishing the linkage between people and data; Spatial data application

Expected results

Integration of existing data, data management Gov.agencies Linkage into a seamless database

Development participants Funding/ resources

(Mainly) data producers Mainly no specific or separate budget

Involved actors

Mainly national mapping organizations low

More independent organizational committees, partnership groups increasing number

government Mainly administrative GI experts

Various stakeholders Different applications GI experts

Low

Increased cooperation

Productivity, savings

Holistic socio-cultural value, expense of not having an NSDI

Number of SDI initiatives User domain tasks GI Expertise Rel. between SDI initiatives Measuring SDI value

Knowledge infrastructures, interoperable data and resources Cross-sectors: provider, integrators, users Mostly include in national mapping program, or having separate budget

3rd SDI generation User-centric Cross-scale User-driven Private sector organizations & individuals Platform for a spatially enabled society Users: producers, consumers Incorporating governmental, private initiatives, including crowd-sourcing Consortia, representing the target user groups Numerous initiatives everyone Different applications Every level, GI expert to laymen Integrated SDIs Usability criteria

Tab 1. Selected characteristics on the three SDI generations (based on Budhathoki, Bruce & NedoviÄ&#x2021;-Budic 2008; McDougall 2010; Rajabifard et al. 2006; Sadeghi-Niaraki et al. 2010)

effective, and satisfactory way (Rajabifard, Feeney & Williamson 2002). SadeghiNiaraki et al. 2010 emphasize that only SDI approaches being centered on user requirements can unfold their full potential in supporting users in spatial data sharing. Within the outlined development framework, SDI concepts proceeded from first-generation to second-generation, i.e. from product-based to process-based, and currently towards user-centric, i.e. third-generation models (Craglia & Annoni 2006; Rajabifard & Williamson 2002). To highlight SDI

evolvement selected characteristics on the three models are presented in Tab. 1. Despite important progress and experience gained, current user-centric SDIs do not yet completely meet anticipated purposes and expectations (NedoviÄ&#x2021;-BudiÄ&#x2021;, Pinto & Budhathoki 2008). It is argued that these frameworks are still not fully centered on user preferences. To deal with this matter, user community, i.e. users in a domain for which a SDI is intended to operate for, needs to be well understood, and their needs deeply

Perspektiv nr. 20, 2011

analyzed (Rajabifard, Feeney & Williamson 2002; Sadeghi-Niaraki et al. 2010). For turning the concept of a user-centric SDI into practice, user requirements must not only be specified, but also must find their way into SDI development. Therefore, the following open issues need to be addressed adequately: (1) what approaches, processes, and methods can be applied to support user-centric SDI development? (2) Who are today’s SDI users? (3) Can we distinguish different types of users groups? (4) What are user requirement in terms of spatial data handling? (5) Which open recommendations can be made to foster user-centric SDI development? In this paper, the above questions are discussed by the example of the EU-project Nature-SDIplus (URL1), EU eContentplus project, which aims at contributing to the strategic development and implementation of INSPIRE Directive in Europe. With its specific reference to a cluster of data themes on nature conservation, Nature-SDIplus considers four INSPIRE Annex themes: Protected Sites (Annex I/ 9), Biogeographical Regions, Habitats and Biotopes, and Species Distribution (Annex III/ 17, 18, 19). The project consists of 30 partner institutions from 18 EU-countries. These partners form together the Nature-SDIplus BestPractice Network that aims to involve new stakeholders, to share data and best practices, to improve and stimulate exploitation and to enable re-use of information on nature conservation. 2 User-centric SDI concept and development approach Sustainable SDI development requires a deep understanding of its underlying concepts and components (Rajabifard & Williamson 2002). Although actors from different disciplines conceptualize SDI differently (Rajabifard & Williamson 2002; Wytzisk & Sliwinski 2004), the majority of definitions agrees on a number of SDI core components such as spatial data, metadata, web services and geoportals, a formal framework

on standards, policies, technological specifications, as well as people and their capabilities (e.g. Nedović-Budić & Budhathoki 2006; Portolés-Rodríguez et al. 2005, Rajabifard, Feeney & Williamson 2002; Rajabifard et al. 2006; URL 2). To serve as guiding principles for SDI development and implementation, several models exist. These models arrange and describe the specified SDI core components as well as (dynamic) relationships, i.e. interdependencies and interactions, between them (Budhathoki, Bruce & NedovicBudic 2008; Rajabifard et al. 2003; Rajabifard et al. 2006). Based on the existing models, Fig. 1 presents a modified approach that particularly targets at user-centric SDI development. It emphasizes SDI core components being designed and organized above all user-centrally. The users and their needs are highlighted being placed at the center of each SDI initiative. Their requirements essentially determine the nature of the SDI and. its core components spatial data, metadata and data access tools (web services and geoportals). These components are embedded in the above mentioned formal framework (Hennig, Wallentin & Hörmanseder 2010). Thus, for implementing a user-centric SDI, both technological components and the formal framework need to be well-orchestrated and user-centered designed. “Like any construct, (…)” SDI “(…) comes out of a development process” (De Man 2011: 262). Hence, like any software construct, any SDI development relies on software engineering concepts and methods. Accordingly, SDI creation generally follows well known software development processes consisting of several steps (Fig. 2): requirements analysis, application design, implementation, and validation (Balzert 2000; Sommerville 2008). Specified user requirements (requirements analysis) will guide the whole process of SDI development, and provide essential input to the other development steps. However, even though software

Perspektiv nr. 20, 2011

Fig. 1. User-centric SDI development model (adapted from Hennig, Wallentin & HĂśrmanseder2010).

development processes and methods provide valid tools for SDI creation, some of them must be adapted to a certain degree to the SDI context. Thus, SDI development process must focus on conceptualization, implementation, and validation of spatial data models, metadata profiles, web services and geoportals (Rajabifard & Williamson 2002) under the general regulations of the formal framework. The whole process is challenged by the necessity to include user requirements in each development phase and to apply identified requirements to each of the SDI components by paying attention to the relationships between the individual components. Normally, the development activities occur as continuous and concurrent, providing feedback loops, rather than being a step-by-step procedure (Coleman, McLaughlin & Nichols 1997). Within software engineering the widely

used concept of usability can be considered to be specifically suitable to facilitate the creation of a user-centric SDI. It provides a framework of methods, tools and criteria to systematically integrate and to adequately respond on user requirements (Richter & FlĂźckinger 2007). The interdisciplinary concept of usability is extensively used in a wide spectrum of industries for different products (e.g. software application, website, book, tool, machine, process, or anything with which humans interact). It is understood to be the ease of use and learnability of a human-made object. In ISO 9241 usability is defined as the extent to which a product can be used by specified users to achieve intended goals with effectiveness (how well the users achieve their goals they set out by using the system), efficiency (the resources consumed in order to achieve their goals), and satisfaction (how the users are pleased by using the system) in a certain con-

Perspektiv nr. 20, 2011

Fig. 2. Schematic (and simplified) user-centric SDI development process model

text of use. Following Nielson (1994) usability is traditionally associated with different attributes such as learnability, efficiency, memorability, error prevention, satisfaction. Consequently, usability has multiple assessment components. Usability engineering is the design process that aims at understanding and systematically addressing usability demands of a customer. It accompanies the software development process at all process steps to guarantee the suitability of the final product. For all stages of development processes a variety of methods exists which originate from different fields such as empirical social sciences, software engineering or web design (Horn 1998; Nielson 1994; URL 3; URL 4; URL 5; URL 6): • Requirements analysis: user survey, interviews, contextual inquiry, target groups, evaluating existing systems, card sorting, scenarios of use, task analysis etc. • Application design: design guidelines, paper prototyping, heuristic evaluation, paral-

lel design, storyboarding, evaluate prototype, interface design patterns etc. • Application implementation: style guides, rapid prototyping etc. • Application validation: diagnostic evaluation, heuristic evaluation, user survey, remote evaluation etc. 3 Nature-SDIplus user requirements analysis Within Nature-SDIplus project, several of the above proposed methods were used for specifying user requirements: user survey, interviews, definition of target groups, and task analysis. Particularly, a Europe-wide user survey was considered as most valuable information source on user requirements and Geographic Information use. It was conducting as online questioning using SurveyMonkey (URL 7). The survey, set up according to the principles of empirical social research, consisted of 64 questions arranged in different sections focusing on: (1) the user himself and his/her company/ organization; (2) use and production of nature

Perspektiv nr. 20, 2011 conservation’s spatial data (above mentioned INSPIRE Annex themes); (3) use of GI software and methods; and (4) geoportal use. The questioning, carried out in 2009, resulted in 314 interviews from 17 European countries. The collected data was statistically analyzed, interpreted, and correlated with existing knowledge and further relevant research findings. This served as information input to describe use/ user context on nature conservation’s spatial data and metadata, GI tools and methods. It revealed the context where nature conservation SDI is intended to operate for. Different types of target user groups were distinguished, and user requirements specified. 4 User requirements and open recommendations To accommodate user requirements, a number of approaches exist. Apart from already existing activities generally involved in SDI development (e.g. data and metadata harmonization, provision of web services) we suggest some further open recommendations (Tab. 2) 4.1 Education and capacity building User requirements gained relevance not only because of SDI evolution over the years, but also because of considerable changes in today’s GI community. For instance, the last advancements in Information and Communication Technologies, including online mapping applications like Google Earth, Google Maps, and navigation systems, led to “GI democratization” (McDougall 2010). GI became available to everybody, both professionals and laymen. Due to this GI democratization, particularly in a multifaceted domain like nature conservation, we are dealing today with an increased number of diverse people who produce, hold, and use nature conservation’s spatial data. In terms of performed tasks and working environment, nature conservation community can be divided into seven target user groups: (1) Public Sector Authorities; (2) Basic Education Institutes; (3) Institutes on Higher Education & Research; (4)

Research Facilities; (5) Commercial Sector Companies; (6) Nature Conservation Authorities; and (7) NGOs & Citizens (Araujo & Bronze 2004; Hennig, Wallentin & Hörmanseder 2010; Kanellopoulos 2005). Regarding spatial data use, GIS and SDI expertise, community members can be characterized as basic (~25%), advanced (~50%) and expert (~25%) users. The high percentage of users self-assessed as basic and advanced users conforms to the low use of GI tools (varying between 34 and 57%), geoportals (43%), and metadata use for data search (28%) and metadata creation (43% respond to not generate metadata). For responding to the above outlined situation, education and capacity building are pivotal elements (Rajabifard & Williamson 2004). Activities such as training programs, workshops, or e-learning initiatives (see for instance NatureSDIplus project elearning platform URL 8) should focus on improving users’ skills on spatial data handling and on raising awareness on SDI concepts, components, and technologies. While users belonging to research and public administration target user groups have the required expertise to find, access and use spatial information, members of the other target user groups are less experienced. This conforms to the results obtained by Crompvoets et al. (2005). They found that geoportal are accessed largely in areas such as research (universities, public/ private institutes), governments and administrations. Accordingly, considerable efforts must be dedicated to users activating in education (high-school education) and commercial sector as well as on NGOs and citizens. Education and capacity building activities will be successful only if they take into account the characteristics of the particular target groups, their GI background, tasks and working environment. 4.2 Data documentation As stated in our survey, 52% of the respondents produce spatial data. So the natureconservation community can further be divided into data consumers and data produ-

Perspektiv nr. 20, 2011

Spatial data Metadata GI tools & methods

Use/User Situation on using nature conservation’s spatial data

User

Diverse user community (private & public sector) Data consumer (100%) & prosumers (52%) Different GI skills (basic/ advanced: 75%) Manifold use purpose: monitoring (36%), research (35%), management/ planning/ public administration (32%), consulting/ education (19%), lobbying (8%) Data types: raster & vector data are equally relevant (75% & 73%) Use of analogue data (paper maps: 30%) Temporal data (multi-temporal data: 61%; time ranges: 58%) Ancillary spatial data themes (altitude & topography, actual land use, hydrology, land use change, soil, transportation etc.) Additional attributes for Annex themes required Mainly regional (76%), local (74%), national (71%), International-neighboring (55%), EU-wide (45%), i.e. Europe-wide (41%) and international datasets (39%) Data access/ processing problems (property rights, technical aspects) Reduced (conscious) use of metadata (28%) Problems caused by no/ little (complete, highquality) metadata available Barriers: terminology & language No metadata production (43%) Use of metadata standards: No (60%), project specific (28%), national (28%), international (9%) Additional metadata elements for Annex themes required High diversity on data handling: view (71 %) & map data (69 %), searching in datasets (65 %), identifying objects (64 %), classifying data (62 %), statistical analysis (61%), measuring (59 %), spatial analysis (51 %), modeling (53 %) etc. No great use of GI tools (Desktop GIS/ Server GIS: 57%, Web Clients: 34%) Reduced geoportal use (43%) Technological obstacles in using geoportals Demanded services: view (57%), query (42%), mapping (44%) Demand for further comprehensive information: projects (24%), contact details (21%), (additional) statistical data (17%), glossaries (11%), further (relevant) links (11%), help including FAQs (6%) etc.

Ɣ Ɣ Ɣ

Ɣ Ɣ Ɣ Ɣ

Ɣ Ɣ

Ɣ Ɣ Ɣ

Ɣ Ɣ

Multi-functinalties & web services

Geoportal

Easy-to-use applications Social webbing

Semantic annotations

Data documentation

Education & Capacity building

User Open Requirements & Recommendations User Metadata

Ɣ Ɣ Ɣ Ɣ Ɣ

Ɣ Ɣ

Ɣ Ɣ Ɣ

Ɣ Ɣ

Ɣ Ɣ Ɣ

Ɣ Ɣ

Ɣ Ɣ Ɣ

Ɣ Ɣ

Tab. 2. Excerpt of Nature-SDIplus use/user context, user requirements and open recommendations (based on 314 returned surveys)

Perspektiv nr. 20, 2011

cers, i.e. prosumers (having in mind that data producer most probable also use/ consume data). This differentiation needs to be taken into account across the entire process of SDI conceptualization, implementation and maintenance, because use context and user requirements on data, metadata, geoportals, and web services differ fundamentally in accordance with the task of consuming or producing data. This gets obvious by analyzing for instance nature conservation’s metadata use. Only 28% of data consumers use metadata for data search and only a minority states to face no problems in using metadata. They are mainly complaining about metadata completeness and quality. From the point of view of data producers, 43% answered to not create any metadata at all (43%). Even if metadata is provided, 60% of the respondents answer to not use any metadata standards (60%) at all. If used, data producers prefer project-specific (28%) and national metadata standards (28%) instead of internationally recognized ones, used by merely 9% of the respondents. This complies with other, still valid, research findings. Tulloch & Fuld (2001) figured out that a large number of data producers did not document their data assets. They pointed out that we still lack a mature culture in metadata publishing. Nedović-Budić, Pinto & Warnecke (2004) underline that the most commonly used standards tend to be those developed locally (66 %), rather than national, federal, or international standards (ISO 19139, ISO 1915, ISO 19119, INSPIRE Metadata Implementing Rules). To enable interoperability, data producers have to describe their geographic assets following the specifications of international standards. These standards guarantee consistency and integration of multi-sourced spatial datasets and enable reliable query and discovery. Although these standards generally fulfill data consumer’s demands for complete and high-quality data, data producers complain about their complexity. Metadata producer have to face even more complex meta-

data models, because nature conservation’s datasets have an inherent specificity (e.g. temporal aspects, spatial and thematic accuracy, acquisition methods, and lineage) that needs to be comprised within particular metadata profiles as stated by survey respondents (Hennig, Wallentin & Hörmanseder 2010). To overcome this problem, education and capacity building initiatives on both metadata use (data consumer) and metadata generation (data producers) must be intensified. Additionally, easy-to-use and intuitive metadata editors (online or desktop editors) should be available. To familiarize publishers with metadata elements and to assure truth in labeling, comprehensive help information should be provided on each metadata elements. Further, the GI community must work on simplifying metadata standards, supporting their immediate application by finding innovative ways on data documentation. 4.3 Semantic Annotation Geographic Information sharing is hampered also by semantic heterogeneity problems. These problems are challenging both data harmonization processes and searching tasks. Semantic heterogeneity is caused by difference in information meaning or context information (Nowak et al. 2008). It involves two dimensions: cognitive heterogeneity and naming heterogeneity. First dimension refers to different domain concepts conceptualization. This means different perspectives upon the same reality. For instance, the concepts habitat or biotope may be conceptualized differently, depending on applied legislation, rules and conservation practice. The second dimension refers either to multilingual problem or to terminology problems. Crompvoets et al. (2004) agree that the terminology used in data and metadata is too discipline specific; and also survey respondents named language and terminology barriers as major problems hampering SDI’s efficiency.

Perspektiv nr. 20, 2011

To overcome these semantics barriers, controlled vocabularies or ontology services can be used. A controlled vocabulary supports users in sending queries and retrieving the appropriate spatial data or services. An example of this approach is GEMET Thesaurus. It is addressing the multilingual and semantic related problems specific to European Countries, â&#x20AC;&#x153;an extremely diverse, segmented, multilingual and multifaceted environmentâ&#x20AC;? (Strobl 2008). To cover intrinsic specificity of nature conservation domain, existing GEMET Thesaurus has been extended with relevant nature conservation concepts. Although the existing solutions prove to be efficient in overcoming semantic heterogeneity, additional work is required for achieving semantic interoperability. We need to take advantage of the concepts and solution developed within Semantic Web framework (e.g. Linked Data Initiative). 4.4 Easy-to-use applications Geoportals represent the interface of SDIs. Its good functionality and well design influence SDI use, popularity, and sustainability. There is a need for user-friendly, easy-touse applications. The poor use of geoportals by the nature conservation community (43%) can result either from not knowing these platforms or from userâ&#x20AC;&#x2122;s refusal. The first point asks for spreading awareness; the second point demands on the one hand for education and capacity building, and on the other hand for improving applications usability. It must be emphasized that the majority of respondents complain about technological obstacles in using geoportals. This reflects findings from Crompvoets et al. (2004) featuring, that geoportals are not always user friendly and too complicated for the users. In information system building, software developers often adopt a standardized approach regardless intended user category, even though individualized and contextualized user requirements of target user groups exist. Thus, different strategies need to be deployed in design, implemen-

tation and use of information systems to fit each of the defined user categories and to achieve effective, efficient, and satisfactory use. Here, guidelines and principles for designing GUI and web sites can be used to support the process of designing and implementation easy-to-use geoportal applications. Solutions on such user-friendly geoportals in respond to user needs (Tab. 2) include (1) implement comprehensive help content and functions (including web-based training components); (2) multilingual GUIs in response to barriers imposed by foreign languages and technical terms; (3) integration of spatial and non-spatial information within a common platform; and (4) integrating the geoportal within a contentmanagement system to provide up-to-date and additional information on data (contact information, further links, project descriptions, partner etc.) This conforms with Maguire and Longley (2005) findings who describe geoportals as websites with a collection of pages including content, search, navigation instructions, as well as information of general interest to the SDI community. Geoportals implemented in this way act as a gateway to a collection of information resources, including datasets, services, news, tutorials, tools and an organized collection of links to other sites. As mentioned above, SDI users can be data consumers or data producers, i.e. prosumers. Hence, geoportal users belong to one of following categories: (1) consumers (being authenticated or not) performing data search and access tasks, and (2) metadata publishers (data producers) as authenticated users who can document their selfproduced spatial datasets by using different mechanisms such as metadata editors accessible within geoportals, or uploading metadata generated using other editors. The requirements of these two user groups on geoportals differ substantially. While data producers are granted with publisher role which enables them to edit, validate and publish metadata, data consumer can only find, and use published datasets.

Perspektiv nr. 20, 2011

The authentication mechanism can be used to track and understand user behavior in terms of query formulation, discovery, and accessibility. This supports validation and optimization of the SDI (Fig. 2) Since respondents mostly indicate to work in a local and/ or regional context, and require spatial data on local, regional and national themes, local and/ or regional geoportal applications should be implemented. These geoportal applications can be fed as node within a European geoportal application (by harvesting automatically the content of existing catalogue service). As a result, the European geoportal can represent an entry point to all member states geoportals as well as local and/ or regional geopor tals. 4.5 Social Webbing Information access network like SDI involves building up technological architecture, institutional frameworks as well as dynamic partnerships between different stakeholders (Maguire & Longley 2005; Rajabifard & Williamson 2002). Particularly, usercentric SDIs aim at levering SDI advantages by developing a sense of community, establishing social networks and thereby encouraging social interaction. It enables communication within spatial data community, between data consumers and data producers, and thereby represents a milestone in the transition from spatial information silos to information sharing (McDougall 2011). Further advantages for SDI developers and users are (Craglia & Annoni 2006; Maguire & Longley 2005; McDougall 2010; Rajabifard, Feeney & Williamson 2002; Rajabifard & Williamson 2002): • enable cooperation and partnerships of stakeholders and users at different levels (political, administrative etc.) and between different countries that helps leveraging investments and reduce duplication; • getting user feedback and thus enabling deep understanding of changing user behaviour

• building communities around data categories to serve as data stewardship leaders and responsible persons for portal maintenance, enabling SDI long-term sustainability and use; • connection between individuals will increase their interest to participate in SDI initiative with a higher level of motivation; and • provide better (real-time) communication channels for sharing and using data assets instead of aiming only toward the linkage of available databases. Geoportals provide the appropriate environment for building GI communities and consistent sharing networks. They represent the communication platform between data consumers and providers and actually bring SDI to live (Strobl, Belgiu & Nazarkulova 2010). Based on principles, concepts and methods of Web 2.0, social webbing functions and constructs (manage users via user profiles, search and contact users, manage and maintain contacts, establish specific groups, communicate and exchange by different channels such as email, chats, forums) can easily be implemented. Forums and blogs covering community relevant themes (published data, provided metadata, implemented services etc.) can be rated in accordance with users’ comments. This supports integrated evaluation of SDI and geoportal (Fig. 2). 4.6 Multi- functionalities and web services In the past, geoportals capabilities were mostly reduced to data documentation, search and discovery (George 2010), serving mainly as data or metadata pool. Today, their complexity is continuously increasing. Nevertheless, geoportal applications do not fulfill entirely user demands for an interactive online environment that supports standardized, operative applications. For instance, only several geoportals facilitate services to further analyze spatial data (Crompvoets et al. 2005). This is an issue that needs to be tackled carefully as our

Perspektiv nr. 20, 2011 respondents expressed their need of sophisticated spatial data handling mechanism (Tab.2). They need web services (including web processing services) helping them to extract, access and use required information. For nature conservation community, viewing and mapping data in geoportals play an important role – as indicated by a high number of respondents (57%, 44%). Accordingly, existing datasets have to be published online following the specification of existing web services specifications (Web Map Service) and Styled Layer Descriptor. An additional issue could be the integration of search results into different applications (such as GEORSS, HTML or mapping environments like Google Earth). Social sharing capabilities enable dissemination of retrieved information by quick links to existing online platforms such as Facebook, Twitter, Messenger, MySpace. This offers great support to the lay users who are mostly familiarized with these environments and enjoy using them. In conclusion the following open recommendations on geoportals functionalities can be considered as paramount for user-centric solutions: (1) online metadata editors accompanied by comprehensive help content; (2) ontology services; (3) web map services; (4) social webbing sharing functionalities (authorization mechanism) and online mapping integration; and (6) computer-based training components. 5 Conclusion and outlook In today’s user-centric SDIs, user requirements have become a crucial issue (Crompvoets et al. 2004). Commitment to user requirements ensures successful SDI implementation, leverage and maintenance (Nedović-Budić, Pinto & Budhathoki 2008). Therefore, SDI main components (spatial data, metadata, geoportals, and web services) must be designed and implemented to conform to user requirements following the steps involved in common software engineering processes: requirements analysis, application design, implementation, and validation. Involved process steps can

be supported and guided by the concept of usability providing several usability engineering methods, tools, and criteria. User requirements specified within NatureSDIplus project show that data consumers and data producers are operating within a wide range of application areas (planning, management, monitoring, research, education etc.) mirroring a diverse spatial data use context. Further, it has been revealed, that the number of basic and advanced users regarding spatial data handling, GIS and SDI is surprisingly high. Therefore it can be concluded, that a user-centric SDI asks for intensive education and capacity building programmes and for simplified approaches following usability criteria. To meet these demands, several open recommendations have been highlighted: easy-to-use (geoportal) applications, support for multi-functional geoportal applications including capabilities for social sharing and social webbing, user-supported data documentation, and semantic annotations. Nevertheless, there are still many open issues challenging the development of usercentric SDIs. As SDI is a dynamic system, rather than a static system, conceptual models used to create SDI frameworks need to accommodate user requirements which are changing as new environmental, societal or economic conditions and technological improvements appear (Maguire & Longley 2005). To respond to these changes, user requirements specifications need to be paralleled by user integration in SDI development processes as proposed by Budhathoki, Bruce & Nedović-Budić (2008); Goodchild (2008), and Rajabifard et al. (2006). Users` involvement ensures identification and capture of their still unfulfilled and unknown requirements (Nedović-Budić, Pinto & Budhathoki 2008) and might help to pave the way to a spatially enabled society as stated by Sadeghi-Niaraki et al. (2010). Acknowledgements The research presented in this paper is part of the project Nature-SDIplus, co-funded by the Community Program eContentplus

Perspektiv nr. 20, 2011

of the European Union. The authors would like to thank the European Commission for their financial support, all members of the Project Consortium for their active support, Gudrun Wallentin and Karin Hoermannseder who contributed for their contributions to user requirements analysis.

FGDC Federal Geographic Data Committee (2003): NSDI. National Spatial Data Infrastructure of the Federal Geographic Data Committee, www.fgdc.gov/nsdi/ nsdi.html. George, J.A. (2010): Efforts and activities to make data accessible through development of national geospatial data clearinghouse. GSDI 12 World Conference, Singa-

References

pore 19 - 22 Oct.2010.

Araujo, M.B & Bronze, J.V. (2004): User needs Assessment. Nature-GIS, A European thematic network for

Goodchild, M. (2008): Commentary: whither VGI? Geo-

Protected Areas/ Nature Preservation and Geographi-

Journal, 72(3): 239-244.

cal Information. Hennig, S.; Wallentin, G. & Hörmanseder, K. (2010): Balzert, H. (2000): Lehrbuch der Software-Technik. Soft-

D 2.4. - Report assessing the user needs. Nature-SDI-

ware-Entwicklung. Spektrum-Akademischer Verlag.

plus.

Budhathoki, N.R.; Bruce, B. & Nedović-Budić, Z. (2008):

HORN, J. (1998): The Usability Methods Toolbox Hand-

Reconceptualizing the role of the user of spatial data

book. http://jthom.best.vwh.net/usability/usable.htm

infrastructure. In GeoJournal (/2008) 72, 149-160. KANELLOPOULOS, T. (2005): Nature-GIS Guidelines. Coleman, D.J.; McLaughlin, J.D. & Nichols, S. (1997):

Volume EUR 21594 EN.

Building a Spatial Data Infrastructure- Proceedings of

European Commission, Joint Research Centre, 2005.

the 64th Permananent Congress Meeting of the Fédération Internationale des Géometres (FIG), Singapore,

Maguire, D.J. & Longley, P.A. (2005): The emergence

May, 89-104.

of geoportals and their role in spatial data infrastructures. In, Computers, Environment and Urban Systems

Craglia, M. & Annoni, A. (2006): INSPIRE: An innovati-

29, , 3-14.

ve approach to the development of spataila data infrastructures in Europe. GSDI-9 Conference Proceedings,

McDougall, K. (2010): From Silos to Networks – Will

6-10 November 2006, Santiago, Chile.

Users drive Spatial Infrastructures in the Future, FIG Congress 2010, Facing the Challenges – Building the

Crompvoets, J.; Bregt, A.; de Bref, F.; van Oort, P.; van

Capacity, Sydney, Australia, 11-16. April 2010.

Loenen, B.; Rajabifard, A. & Williamson, I. (2005): Worldwide (status, development and) impact assessment of

Nedović-Budić, Z. & Budhathoki, N.R. (2006): Techno-

geoportals. FIG Working 2005 and GSDI-8, Cairo, Egypt

logical and Institutional Interdependences and SDI –

16-21, 2005.

The Bermuda Square? In International Journal of Spatial Data Infrastructures Research 2006, Vol. 1, 36-50.

Crompvoets, J.; Bregt, A.; Rajabifard, A. & Williamson, I. (2004): Assessing the worldwide developments

Nedović-Budić, Z.; Pinto, J.K. & Budhathoki, R. (2008):

of national spatial data clearinghouses. In International

SDI Effectiveness from User Perspective. In J. Cromp-

Journal of Geographical Information Science. Vol 18,

voets; A. Rajabifrad; B. van Loenen & T. Delgado Fer-

No. 7, October-Novemner 2004, 665-689.

nández (eds.),, A Muti-View Framework to Assess Spatial Data Infrastructures. Wageningen University, 273-303.

Delgado Fernández, T & Castellanos, E. (2006): Towards user-driven Spatial Data Infrastructures. An approach

Nedović-Budić, Z.; Pinto, J.K. & Warnecke, L. (2004):

oriented to sustainable development. GSDI-9 Conferen-

GIS Database Development and Exchange: Interacti-

ce Proceedings, 6-10 November 2006, Santiago, Chile.

on Mechanisms and Motivations. In URISA Journal Vol.

De Man, E. (2011): Spatial Data Infrastructuring: pra-

16 No. 1, 15-29.

xis between dilemmas. International Journal of Spatial

Nielson, J. (1994): Usability Engineering. Morgan Kauf-

Data Infrastructure 2011, Vol. 6.

mann.

Perspektiv nr. 20, 2011 Nowak, J.; Noguera-Iso, J.; Peedell, S., Issues of mul-

Rajabifrad, A. & Williamson, I.P. (2004): SDI Develop-

tilinguality in creating an European SDI – The perspec-

ment and Capacity Buidling. GSDI 7 Conference, 2004

tive for spatial data interoperability. In Proceedings of

Bangalore, India.

the 11th EC GI&GIS Workshop, ESDI Setting the Framework, Alghero, Italy, 2005.

Richter, M. & Flückinger, M. (2007): Usability Engineering kompakt. Spektrum, München

Portolés-Rodriguez, D.; Álvarez, P.; Béjar, R. & MuroMedrano, P.R. (2005): IDEZar: an example of user

Sadeghi-Niaraki, A.; Rajabifard, A.; Kim, K. & Seo, J.

needs, technological aspects and the institutional fra-

(2010): Ontology based SDI to facilitate spatially enab-

mework of a local SDI. 11th EC-GI&GIS 2005.

led society. GSDI 12 World Conference, 19 to 22 October 2010, Singapore.

Puri, S. K. (2006): Technological Frames of Stakeholders Shaping the SDI Implementation: A case stu-

Sommerville, I. (2008): Software Engineering. Addison

dy from India. In Information Technology for Develop-

Wesley.

ment, Vol. 12 (4), 311-331. Strobl, J. (2008): Status of GIS in Europe – Opportunities Rajabifard, A. (2008): A Spatial Data Infrastructure for a

and Challenges. In GIS Development, Vol.12, 1, 44-47.

Spatially Enabled Government and Society. In J. Crompvoets, A. Rajabifard, B. van Loenen & T. Delgado Fer-

Strobl, J.; Belgiu, M.; & Nazarkulova, A. (2010): Buil-

nández (Eds), A Multi-View Framework to assess SDIs.

ding an SDI as a Community Project – Challenges in

Space for Geo-Information (RGI), Wageningen, 11-22.

emerging economies, GSDI 12 World Conference, Singapore, 19-22 October, 2010

Rajabifard, A.; M-E. F. Feeney; I. Williamson & Masser, I. (2003): National SDI-initiatives. In I. Williamson, A.

Tulloch, D. & Fuld, J. (2001): Exploring country-level

Rajabifard, and M.-E. F. Feeney (Eds.), Developing spa-

production of framework data: Analysis of the National

tial data infrastructures: from concept to reality. Taylor

Framework Data Survey. Journal of the Urban and Regi-

& Francis, London, 95–109.

onal Information Systems Association 13, No. 2, 11-21.

Rajabifard, A.; Binns, A.; Masser, I., & Williamson, I. P.

Wytzisk, A. & Sliwinski, A. (2004): Qua Vadis SDI. AGILE

(2006): The role of sub-national government and the pri-

2004 – 7th AGILE conference on Geographic Informati-

vate sector in future Spatial Data Infrastructures. Inter-

on Science, April 29th – May 1 st, Heraklion, Greece.

national Journal of Geographical Information Science, 20 (7), 727-741.

URL 1: www.nature-sdi.eu URL 2: http://www.gsdi.org

Rajabifard, A.; Feeney, M.-E. & Williamson, I.P. (2002):

URL 3: http://www.uselog.com/2006/02/usability-met-

Future directions for SDI development. International

hods-table-choose.html;

Journal of Applied Earth Observation and Geoinforma-

URL 4: http://www.usability.gov/methods/index.html

tion 4 (2002), 11-22.

URL 5: http://www.usabilitybok.org/methods, URL

http://www.usability.gov/methods/methods/

Rajabifrad, A. & Williamson, I.P. (2002): Spatial Data

index.html

Infrastructures: an initiative to facilitate spatial data

URL 7: http://surveymonkey.com

sharing. In R. Tateishi & D. Hastings, Global Environ-

URL 8: http://www.nature-sdi.eu/training/

ment Databases – Present Situation and Future Directions. International Society for ‘Photogrammetry and Remote Sensing, Hong Kong, Vol.2, 108-136.

Om forfatterne Sabine Hennig, Mariana Belgiu, Institute for Geographic Information Science, Austrian Academy of Sciences, Salzburg, Austria, sabine.hennig@oeaw.ac.at, mariana.belgiu@oeaw.ac.at

Perspektiv nr. 20, 2011 Er vi modne til at demokratisere geodata og geoinformation? Lars Brodersen Tænk om man kunne vælge, hvilken kommune man ville være borger i uanset bopælens beliggenhed. Man kan i dag vælge en anden elektricitetsleverandør end den nærmeste elektricitetsfabrik. Jeg kan blive kunde hos Bornholms Elektricitetsværk, selv om jeg bor i Gistrup ved Aalborg. Det er da egentlig lidt underligt, for elektriciteten, der kommer ud af stikkontakten i min bopæl, er jo nok produceret ved afbrænding af kul på Nordkraft, som er beliggende 6 km fra min bopæl. Ikke desto mindre kan jeg blive kunde hos en elektricitetsfabrik, som med 99,99% sandsynlighed aldrig har produceret den energi, som jeg trækker ud af stikkontakten. Med samme logik måtte det vel være muligt at gøre det valgfrit at blive borger i fx Skanderborg Kommune, selv om man bor i fx Gedser. Hvad har det frie kommunevalg med spatially enabled government at gøre? Jo, først en oversættelse til muliggørelse af rumlig råden og regeren, som efterlyser udfoldelsesmuligheder. Dernæst er det første skridt i et tankeeksperiment fri af problemer og begrænsninger i retning af demokratisering af geodata og geoinformation. Problemer og begrænsninger skal såmænd nok komme helt af sig selv. Lad os flippe ud og ta’ en tankeeksperimentel karruseltur. Fællesskab styrker Internetleksikonet Wikipedia er skabt af (næsten) os alle sammen. Den Store Danske Encyklopædi (encyklopædi betyder samling af al eksisterende viden), som blev skabt omkring 1990, når jo ikke Wikipedia til sokkeholderne i omfang og kvalitet, selv om Den Store Danske blev skrevet af de ypperste eksperter i Danmark. Wikipedia er skabt af (næsten) os alle sammen i hele verden. Og selv om Wikipedia ikke er anerkendt som en gyldig reference i fx den akademiske verden, fordi der har været tilfælde af brodne kar i Wikipedias forfatterskare, må de fleste af os jo nok alligevel erkende, at vi ganske ofte kaster op i Wikipedia, når vi søger svar på spørgsmål. Det gør vi kun, fordi vi i omgangen med Wikipedia oplever, at vores viden øges, og dermed at vi bliver sat i stand til at komme videre med opgaver og dagens øvrige gøremål. Vi (gen)opsøger de informationskilder, som sætter os i stand til at løse vores opgaver korrekt, sikkert og hurtigt, og derfor er Wikipedia en succes. Tænk om fænomenet kommunen blev skabt på sammen måde som Wikipedia er blevet skabt. Tænk om vi ikke var kunder i kommunen, men deltagere. Tænk om vi ikke læn-

gere som kunder afventer det offentliges information, men at vi som deltagere i fællesskab skaber kommunen og det, der nu foregår i kommunen. Hvad nu hvis formidable informationssamlinger som fx Wikipedia kun kan skabes i et stærkt fællesskab. Hvad nu hvis Den Store Danske Encyklopædis svaghed blev forårsaget af mangel på fællesskab i både udvikling og produktion. At være kunde i det offentlige kan nogle gange opleves som at købe en lykkepose i Jørgens Tivoli; det er ikke til at vide, hvad man får, men sandsynligvis er udbyttet beskedent i forhold til forventningen. Fænomenet skal vendes om, så forholdet til kommunen og det offentliges geodata og geoinformation ikke er ”jeg køber en pose og håber det bedste” men derimod ”jeg kan noget, som andre måske kan bruge på et andet tidspunkt, jeg lægger det ind puljen” ligesom med Wikipedia. Dette er ikke en kritik af det offentlige, men derimod et tankeeksperiment omkring vores fællesforståelses af fænomenet det offentlige og dets geodata og geoinformation.

Perspektiv nr. 20, 2011

Figur 1. At være kunde i det oﬀentlige kan nogle gange opleves som at købe en lykkepose. Udbyttet er sandsynligvis lavere end forventningen.

Det offentlige er et system Et system er en enhed, som bearbejder input til output. Det offentlige er et system. Man propper noget ind i den ene ende, og der kommer noget ud i den anden ende. I øjeblikket er det vist ikke forkert at beskrive den generelle opfattelse af det offentlige som et system, hvor inputtet er penge og outputtet er alskens ydelser fx geodata. En på sin vis besnærende tanke. Men ulemperne ved modellen er også kendte, bl.a. at et systems output aldrig kan komme på et højere niveau end input, end data. Som vi har indrettet os, hvor vi betragter det offentlige system¸ som en dims, der omformer penge til ydelser, kan der ikke komme andet og bedre ud end data, og data er

som bekendt ubrugelige for lægmand (herunder også flertallet af politikere) hhv. kun brugbare for en snæver kreds af eksperter. Værdiskabelse er kun mulig, hvor mennesker gør noget i fællesskab. Og så er vi vist i virkeligheden tilbage til forskellen mellem Den Store Danske Encyklopædi og Wikipedia. Problemet kan forklares informationsteoretisk ved at der aldrig kan opstå information, som er det eneste lægmand og politikere kan bruge, på grundlag af inputtet ”penge”. Information kan kun skabes på grundlag af inputtet data. Altså drejer denne artikels tankeeksperiment sig om at finde ud af, hvordan det offentliges penge-input kan ændres til data-input, så vi kan få informationsoutput.

Perspektiv nr. 20, 2011

Figur 2. Vi foretrækker at betragte det oﬀentlige som et system, hvori vi inputter penge og til gengæld forventer output i form af ydelser. Intet system kan producere output på et højere kvalitetsniveau end input, og som vi har indrettet os, kan output ikke blive bedre end data som output, der jo som oftest er ubrugelige for lægmand.

De sejeste data skabes af hoben Mads Møldrup beskrev i geoforum.dk nr. 126 (september 2011) indgående, hvordan stedets betydning for alvor er ved at blive en del af hver mands gøren og laden takket være smart-phones og disses aps’er. Ganske vist er denne stedets betydningsdannelse i langt de fleste tilfælde ubevidst hos lægmand, men det gør ikke noget i denne sammenhæng. Mads’ pointe var, at stedet vha. især smart-phones er blevet en integreret del af hver mands dagligliv. Hver gang en smart-phone er i brug, er der geodata i omløb. Deri ligger der en enorm dataressource, der venter på at blive udnyttet som input til systemet. Tilsvarende udnyttelse sker allerede på et mindre ædelt plan i forbindelse med fx de sociale medier, hvor usle firmaer og institutioner skanner fx Facebook for alle de følelser, ønsker og problemer, som folk udstiller på Facebook. Derved skaber de usle firmaer sig et ekstremt detaljeret og værdifuldt datagrundlag for folkets værdi for firmaernes markedsførings- og salgskampagner. Overført til et ædelt domæne som fx geodata og geoinformation vil den ekstremt detaljerede og enormt udbredte smart-phone-data-færden kunne være et udgangspunkt for en reform af vores fællesforståelse af det offentliges geodata og geoinformation. Målet er, at systemet (det offentlige) bliver i stand til på grundlag af data-input at levere information-output til gavn for brugernes

(lægmands & politikerens) arbejde med at løse opgaver. Tilbage til den indledende tanke, hvor kommunen er defineret som resultatet af det, hoben gør, i modsætning til at være et system (som man putter penge ind i og forventer ydelser fra). Hvis man nu forestiller sig, at kommunen, det offentliges geodata og geoinformation defineres som og skabes som hobens gøren og laden med udgangspunkt i hvor det foregår. Vi skal ”bare lige” tappe hobens gøren og laden med udgangspunkt i, hvor det foregår, men tilsyneladende er vi ganske villige til dels at lade os registrere (hvem slukker fx mobilen, når den ikke lige skal bruges aktivt?), dels at offentliggøre data og information herom, som fx på de sociale medier. Hvis nu vi ”bare lige” tapper hobens gøren og laden, vil vi så egentlig ikke få en kvalitativ styrkelse af datagrundlaget og dermed, ligesom mht. Wikipedia, en styrkelse af informationsværdien – alt i alt? Altså gøre det offentliges geodata og geoinformation til et fælles projekt, hvor hver især inputter det bedste man kan. Væk med politikernes- og eksperternes sandhedsmonopol Hvis vi alle skal være dataleverandører til et dansk geo-wikipedia, er det nødvendigt at slippe af med de monopoler, der i dag er indbygget i systemet. Monopolerne kommer for det første til udtryk gennem politikernes og systemeksperternes ret til at træffe endelige afgørelser versus lægmands

Perspektiv nr. 20, 2011

Figur 3. Hvis systemet redefineres, så input er ydelser (fx data), vil systemet blive i stand til at levere information, hvilket som bekendt er det nødvendige ”brændstof” for lægmands & politikerens arbejde med at løse opgaver.

afmagt. Der er også et monopol indbygget i at data i dag kun kan skabes af nogle få, udvalgte eksperter. Det har visse fordele, men det har, som med Den Store Danske versus Wikipedia, så sandelig også væsentlige ulemper. PPGIS er et akronym for Public Participation GIS. Oversat til dansk begreber og en dansk forståelseshorisont må det kunne skrives om til GIS til publikumsdeltagelse. PPGIS beskriver den tilstand, hvor personer, som influeres af en foreslået forandring, har ret til at deltage i beslutningsprocessen. Dermed er PPGIS er et middel til at afmagte politikere og eksperter (som sandhedsbærere). Det er jo det, jeg foreslår, vi gerne vil og i stedet gå over til, at vi alle bidrager. Begrebet demokrati betød oprindeligt samtale, altså at demokratiet er selve samtalen i processen. Igen på samme måde som Wikipedia er blevet skabt og ikke som Den Store Danske Encyklopædi. Som PPGIS kendes i dag i fx offentlighedshøringsfasen for kommuneplaner, kommer retten til deltagelse til udtryk ved, at publikum typisk kan få adgang til allerede forberedt information typisk fra det offentlige, og efterfølgende udtrykke en mening om denne information, hvorefter det for-

ventes, at det offentlige, systemet, inddrager de udtrykte lægmandsholdninger i den videre bearbejdningsproces. Det er jo godt nok, men der er mindst to forbedringsmuligheder. For det første kan skabelsen af informationen gøres til en demokratisk proces, i stedet for at den som nu i langt den overvejende del af alle tilfælde skabes af eksperter og endda som regel på bud fra politikere. Wikipedias information er skabt af masserne (the crowd). Tilsvarende må kunne lade sig gøre med det offentliges geodata og geoinformation. Når flere personer bidrager med data og skriver information i fællesskab (typisk i et dokument), opstår der en vældig samtale, som er så befordrende for forståelse, kreativitet og værdiskabelse. For det andet kan data skabes langt bedre og billigere, om vi gik over til crowd-sourcing også i geodatadomænet baseret på bl.a. lægmands daglige brug af smart-phones. Okay, jeg gætter her, men lur mig, om det ikke kommer til at passe. Der er meget at snakke om, der er meget at gå i gang med. Lad os begynde med at snakke om, hvorvidt vi er på rette vej eller om vi ønsker og tør demokratisere geodata og geoinformation.

Om forfatterne Lars Brodersen, Ass.professor, dr.scient., dr.sc.techn., Geo-communication and geo-information, ved Institut for planlægning, Aalborg Universitet

ed Review

Perspektiv nr. 20, 2011

Towards spatially enabled digital government Lise Schrøder & Bent Huleggard Abstract. Geographical information (GI) and spatial data infrastructure (SDI) has gained increasing awareness among researchers as well as among executive level managers and politicians. In Europe especially the adoption of the INSPIRE Directive has put spatial data infrastructure on the agendas of the parliaments combined with national e-Government strategies. In Denmark this top-down approach to development of e-Government has been combined with an informal, bottom-up approach with a focus on standardisation, the use of geographical information systems (GIS) and IT-architecture. Though, dealing with the transformation of procedures relating to traditional parts of the Danish public administration lack of awareness regarding place and location as integrative infrastructural elements is still a challenge. This paper will present the Danish case of digitalising the administration of real property rights as means of analysing the potentials as well as challenges in fulfilling the vision of a spatially enabled digital government. 1 Introduction The understanding of the role of information and communication technologies (ICT) as the backbone in digitising Governmental efforts is changing. So, the UN e-Government Survey 2008 emphasises how the concept of “connected governance” is leading relating to a shift from “the provision of services into a new e-governmentas-a-whole concept understood as a holistic approach to ICT-enabled public sector governance” (United Nations, 2008). As part of this change geographical information (GI) and spatial data infrastructure (SDI) has gained increasing awareness among researchers as well as among executive level managers and politicians.

the “EU eGovernment Benchmark” (EUeGovBE) for the years beyond 2010 Schellong defines digital government as a term framing the concepts of e-Government, eGovernance as well as any future technology of ICT (Schellong, 2010), which in this paper leads to the use of the phrase “spatially enabled digital government” referring to the concepts of e-government-as-a-whole and connected government as well as the idea of the SDI as enabler of the information society in the broad sense. As means of analysing some of the potentials as well as challenges in fulfilling the vision of a spatially enabled digital government this paper will present the Danish case of digitalising the administration of real property rights.

An SDI can be regarded as an enabling platform linking data producers, providers and value adders to data users (Masser et al, 2008), and in Europe especially the adoption of the INSPIRE Directive (European Commision, 2007) has put spatial data infrastructure on the agendas of the parliaments combined with national e-Government strategies (Hansen et al, 2010). As pointed out by Enemark and Rajabifard (2011) the vision of “spatially enabled governments” concerns establishing “an enabling infrastructure that will facilitate the provision of the place or location to all human activities as well as government actions, decisions and policies”. Dealing with the methodology of

Following the introduction is a description of the theoretical framework referring to the conceptualisations of “digital government”, “government-as-a-whole” and “spatially enabled government”. On this background the case of digitalising the administration of property rights will function as an empirical example. Finally a conceptual framework focussing on central aspect regarding value of spatial enablement of the processes of digital government will be used to illustrate the central understandings. 2 Spatially enabled digital government Creating data infrastructures is a key issue in the initial processes of digitalising govern-

Perspektiv nr. 20, 2011

ment procedures (United Nations, 2008) and due to its integrative character the spatial data infrastructures can be considered an enabler of the information society in a broader sense (Enemark et al, 2011). Referring to this understanding the basic concept of SDI, the holistic approach of e-government-as-a-whole, and a typology of digital government aspects will be explained. 2.1 Spatial data infrastructures Spatial Data Infrastructures is about facilitation and coordination of the exchange and sharing of spatial data. It is described as the underlying infrastructure, often in the form of policies, standards and access networks that allows data to be shared between people within organisations, states or countries (Hansen et al, 2010). Referring to researchers as Rajabifard, Feeny and Williamson (Rajabifard et al, 2002) Hansen et al (2010) points out how the dynamic nature of the spatial data infrastructure is attributed to the rate of technological advancement and changing user needs. People and data are the key elements in SDI, and a spatial data infrastructure at any level whether local, regional, national or even global involves an array of stakeholders both within and across organisations including different levels of government, the private sector and a multitude of users (Rajabifard et al, 2002). In order to design and implement a spatial data infrastructure, the stakeholders need to be identified together with the business processes and functions of the organisations involved. Besides you must know the data required or provided by the functions â&#x20AC;&#x201C; and the flow of data between various functions. In this respect data sharing, exchange, security, accuracy and access as well as rights, restrictions and responsibilities must be managed (Hansen et al, 2010). 2.2 E-Government-as-a-whole Masser et al (2008) emphasises the great challenge due to the lack of awareness regarding spatial concepts besides a small elite of spatially aware professionals and

1. Infrastructure: Creating an information infrastructure both within the public sector and across society at large based upon reliable and affordable Internet connectivity for citizens, business and all stakeholders in a given jurisdiction. 2. Integration: Leveraging this new infrastructure within the public sector and across society in order to share information and bundle, integrate, and deliver services through more efficient and citizen-centric governance models encompassing multiple delivery channels. 3. Transformation: Pursuing service innovation and e-Government across a broader prism of community and democratic development through more networked governance patterns within government, across various government levels and amongst all sectors in a particular jurisdiction. Fig. 1. Three phases framing the process of developing e-Government (United Nations 2008)

points out how more inclusive models of governance to enable the very large number of stakeholders from all levels of government are needed. Referring to Spatial Data Infrastructures Masser et al furthermore stresses how establishing a spatially enabling platform facilitating an interoperable environment creates an opportunity for a whole-of-government initiative to develop from the often fragmented developments at different levels (Masser et al, 2008). The UN e-Government Survey 2008 is focussing on the concept of connected governance which is also referring to the idea of egovernment-as-a-whole characterised by Government agencies and organisations â&#x20AC;&#x153;sharing objectives across organisational boundaries instead of working solely within an organisationâ&#x20AC;? (United Nations, 2008). This shift puts a focus on the use of ICT to increase value of services instead of just providing services (United Nations, 2008).

Perspektiv nr. 20, 2011

Digital Government

e-Government

E-Administration

e-Service

e-Governance

e-Democracy

Government

Society

Economy

Fig. 2. Typology of Digital Government after Schellong (2010)

Due to this understanding the process of developing e-Government can be framed by three phases, where the first phase is focused on creating information infrastructures gradually moving towards a second phase characterised by integration of information, services and governance models followed by a phase of transformation (figure 1).

it possible to distinguish central issues of eGovernment and e-Governance (figure 2). Due to this typology e-Government includes:

2.3 Digital government Dealing with the methodology of the “EU eGovernment benchmark” (EUeGovBE) for the years beyond 2010 Schellong (2010) emphasises the need for specifying the concepts of e-Governance and e-Government. On this background he proposes the term “digital government” as a means of framing “the concepts of e-Government, eGovernance as well as any future technology of ICT” (Schellong, 2010). Under this term Schellong defines the concept of eGovernment as “the use of ICT in government”, which also includes diverse elements of “new technologies, varying channels or ways of utilization in any government domain” as Schellong points out.

• e-Democracy – activities and the use of ICT within the field of public participation

As Schellong defines it e-Governance is more qualitative and refers to the role of government in regulating … and facilitating … growth of the information society and ICT” (Schellong, 2010). Schellong stresses the importance of keeping the complexity in mind and he introduces a typology making

• e-Administration – understood as the internal use of ICT • e-Service – subsuming the external use of ICT

The more qualitative aspects of E-Governance are categorised as matters relating to government, society and economy (Schellong, 2010). Referring to the concepts of e-governmentas-a-whole and connected government as well as the idea of the SDI as enabler of the information society in the broad sense this leads to the use in this paper of the phrase “spatially enabled digital government”. 3 The Danish case of e-registration of real property Denmark has been using ICT in government for several decades – firstly focussing mainly on process automation to achieve efficiencies in public administration shifting towards more elaborated e-Government, which can be seen as corresponding to the UN phase one and two (Schroeder et al, 2010). During the previous ten years the

Perspektiv nr. 20, 2011

Danish society has moved steadily towards an SDI by collecting data, making institutional arrangements and adopting standards (Danish Government, 2003)(Danish Government et al, 2007). The INSPIRE process has facilitated the development of a formal national SDI and in December 2008 the Danish Parliament adopted a new law concerning the setup of an Infrastructure for Geographic Information, so geographic information is now considered as a key component in eGovernance (Danish Government, 2008). Registration of rights of real property has been known in different forms in Danish law for more than 800 years. The present registration system bases on The Act of Registration from 1926 with later amendments. In the period 1926-2006 only few or minor amendments of the Act of Registration have been made, among others in relation to a conversion of the Land Register to digital form in 1992. In 2006, however, a radical amendment was made, and the demand for digital registration became a reality from 2008 (Mortensen, 2007)(National Survey and Cadastre et al, 2010). 3.1 Basic architecture The introduction of digital registration only meant few changes in the material rules on the legal effects of registration. On the other hand a number of formal rules were changed due to the fact that all documents had to be notified in digital form with effect from September 2009 – either via an Internetbased portal solution or through electronic system-to-system communication between the registration system and professional trade solutions. After September 2009 rights of real property cannot be notified for registration by use of paper documents. The basic architecture is illustrated in fig. 3. Amendments to the Act of Registration and implementation of the concept of digital registration make new demands on the users of the land register information and the actors who contribute to the continued maintenance of the land register.

Fig. 3. Registration – basic IT architecture

3.2 Location of easements As a stage in the introduction of digital registration provisions have been entered into the Act of Registration, which concerns a demand for geographic location of easements. The location of easements primarily has to document the situation out of consideration for legal and judicial matters. It is also essential that the registration are regarded in relation to the rest of the property field and the infrastructure for maps and geo-data, a relation, which will support that the location remains up-to-date. Location of easements has to meet three purposes: • To secure and document the state of the law at the property, including the geographic delimitation of easements • To inform rights holders, rights obliges and others about the state of the law • To secure that information about the state of the law is updated and coherent with other information regarding utilization of real property. To handle the located easements a digital location database (SFDB) is implemented. SFDB makes available a number of services as means of handling the locations related to the registration processes. Furthermore SFDB can be considered a genuine “network service’ which is put at the disposal of the actors who notify registration of ease-

Perspektiv nr. 20, 2011

ments – for example chartered surveyors in private practice. When registering a new easement, three documents have to be prepared: • The notification including easement text, possible power(s) of attorney and digital signature • e-sketch (portable document format) – presenting the situation of the easement on the cadastral map • File in GML-format (Geography Markup Language) – as identification of the location 3.3 The user interface With the introduction of the electronic registration system a categorization of easements is introduced at the same time. This categorization also has to appear from the location, and it is the responsibility of the notifier that the correct category is put on the easement as well as the location. The categories are introduced to support the visualization of the information in the user interface, and it will also be an extremely useful tool at the identification of for example registered utilities, buildings on hired property and in GIS analyses. To present the information from the location database a web feature service (WFS) displaying the located easements has been built up. The service makes it possible for the user of the registration system as well as the plot owner to get a survey of the easements published on the single property. Digital registration of property is one among a number of national e-services having access via the national front-end portal for citizens: Borger.dk (www.borger. dk). This portal is on one hand an entrance to general information about public service linking to the relevant websites. Secondly Borger.dk delivers targeted information to the individual citizen by the use of a personal sign-on. 4 Value of spatial enablement The OECD emphasises how the member countries increasingly are focussing their

Fig. 4. Visualisation of located easement (www.tinglysning.dk)

efforts to broaden the focus on e-Government programs to enhance its value as a driver to enhance efficiency and effectiveness, while sustaining on going service delivery improvement (OECD, 2010). The concept of spatially enabled governments concerns establishing “an enabling infrastructure that will facilitate the provision of the place or location to all human activities as well as government actions, decisions and policies” (Masser et al, 2008). This vision is referring to the understanding of location and spatial information as common goods made available to citizens and business to encourage creativity and product development. 4.1 Value of geographic information Dealing with assessment of the value of geographic information Loenen et al (2009) refer to Longhorn and Blakemore (2008), who identify different components of the value of geographic information (Longhorn et al, 2008): Value of the location attribute, time independency and cost savings as well as value due to giving data a legal status, network effects and quality of datasets. Loenen et al points out how defining value is difficult in general as it is a subjective term that relates to different jurisdictions dealing with various aspects of value as commercial, economic or socio-economic value and non-commercial value as well (Loenen et al, 2009).

Perspektiv nr. 20, 2011

As pointed out by Enemark and Rajabifard (2011) spatial enablement allows business transactions to be linked to a place or location and further facilitates the evaluation and analysis of relationships between people, business transactions, and government. In this respect one of the key objectives of the SDI as enabling platform is to facilitate the interoperable environment through the ability to integrate multi-source datasets (Masser et al, 2008). Though, even if it is possible to identify different components of value of geographic information assessing value of services regarding its geographical components is complex and depending on the actual use context (Masser et al, 2008). Furthermore the major challenges in implementing such a spatially enabling platform seems not to be technical, but institutional, legal and administrative in nature (Masser et al, 2008). UN points out that a by-product of the focus on the value for citizens is the recognition that an increase in the value of services is not possible without consolidating the way the back-end systems and processes work to bring about the front-end service delivery (United Nations, 2008). So it is emphasised how an effective connected government is about a “bigger and better” frontend with a “smaller and smarter” back-end. Masser et al (2008) stresses how the SDI as an enabling platform based on interoperability architecture will be the main gateway to discover, access and communicate spatially enabled data and information about the jurisdiction. In addition to data it will also be possible to share business goals, strategies processes and value added products. 4.2 Back-end processes and front-end delivery To be able to frame some of the complexity of the government-as-a whole concept and operationalize the understanding of digital government aspects related to matters of value and usability and at different levels of a spatially enabled environment the concept of front-end verses back-end proces-

ses can be elaborated due to the need for distinguishing (Schroeder et al, 2011): • Back-back-end processes – referring to the basic infrastructural elements handled by professionals insuring central SDIaspects as basic data sets, interoperability and quality • Back-end processes – referring to e-Administration understood as typical e-Government functions which normally do not interact with outside entities • Back-end/front-end processes – referring to e-Services mostly used by professionals and linked to back-office administrative functions within governmental organisations • Front-end processes – referring to frontoffice e-Services designed for citizens and business which also can be related to the concepts of e-Democracy Referring to this understanding the case of the national effort of digitising the registration procedures regarding property rights in Denmark will be used to illustrate central aspects of spatial enabled digital government. As illustrated by figure 5 different aspects of digital government central elements of the system can be distinguished: • Basic spatial datasets – related to backback-end SDI-processes ensuring interoperability and data quality by providing national basic datasets as the cadastral parcel from the land register • System to system solution – back-end process handling the located easements by means of a digital location database, which makes available a number of services for administration of the registration processes. • Case handling system/internet portal – back-end/front process characterised by the property right Internet portal (tinglysning.dk) in the front-end giving access to the electronic registration system lin-

Perspektiv nr. 20, 2011

Processes

Services

Back-end/ Back-back-end

Back-end

front-end

Front-end

processes

Access to

System to

Case handling

Internet portal:

basic spatial

system solution

system +

Tinglysning.dk

Internet portal

+ Borger.dk

e-Administration

Front-office

datasets

Use aspects

Inter-

e-Administration

operability +

+ professional

data quality

Actors

Mostly GIprofessionals

e-Services

e-Service GI-professionals

GI-professionals

+ ICT system

+ legal domain practitioners

designers

Citizens and business

Fig. 5. Aspects of a value chain referring to the processes from back-end basic infrastructures to front-end services

ked to the digital location database in the back-end. • Front-end internet portal (Tinglysning.dk/ Borger.dk) – the character of the front-end process is illustrated by the citizens portal (Borger.dk) functioning as the main public e-government entrance linking to diverse national e-services – among others the portal for e-registration of property giving access to a survey of easements related to a single property. The model above (fig. 5) illustrates the central role of GI-professionals as main actors in use and development of the back-end of system. During this first iteration of an ongoing system development process it has been a great challenge to create the necessary spatial awareness to be able to reengineer traditional procedures of the backend as well as fulfilling usability demands at the front-end. Though, it is obvious how this kind of functioning prototypes is a must when trying to make the visions of a spatially enabled digital government tangible for

citizens, professional parties and policymakers. 4.3 Next step Considering the next iteration the Danish strategy for the further development of digital government for the period 2011-2015 illustrates how the spatial awareness has increased and the need for administrative and geographic basic datasets is regarded as a central aspect of facilitating the future well fare of in the society (Danish Government et al, 2011). Special attention is given to: • Further development of authorised basic spatial datasets • Facilitation of common distribution of basic datasets • Ensuring reuse of data for instance diverse spatial data as property data, building data and address data • Improved and qualified basic data as a means of developing e-services for enterprises and citizens

Perspektiv nr. 20, 2011

• Strengthening the focus on developing and implementing self service solutions In general the increased access and use of spatial data in our private and professional lives makes the potential of spatial information more and more visible to citizens as well as professional parties as it is pointed out by Enemark and Rajabifard (2011). As emphasised by Schellong the complexity of issues in modern society furthermore leads to an increased focus on the role of networks of government, citizens, and business as means of achieving a higher level of public value (Schellong, 2011). Though, being able to reach this phase of transformation (fig. 1) understood as the level of digital government where service innovation is pursued “across a broader prism of community and democratic development through more networked governance patterns” (United Nations, 2008) demands a change in the way citizens and businesses interact with the system (cultural leap) as well as new ways of conceptualising public service delivery and governance patterns (political leap) as pointed out by Nielsen (2011). 5 Conclusion and perspectives Considering the implementation of digital administrative government systems in the light of the visions of e-government-as-awhole and spatially enabled government a number of challenges remain. Dealing with the further development of e-registration of real property rights a central task is to reengineer existing e-services due to the usability needs of the end user to provide easy access to information. Furthermore there is a need for refining the system-to-systemsolutions to be able to communicate more efficiently. A number of fundamental functionalities are still lacking due to the vision of a full digital enhancement of the process of handling easements in the real property rights system. As illustrated by the Danish strategy for the further development of digital government for the period 2011-2015 the spatial aware-

ness has increased and the need for administrative and geographic basic datasets is now considered a key issue of facilitating the future well fare of in the society. The focus on reuse of data, on improving and qualifying basic data as a means of developing eservices for enterprises and citizens, and on developing and implementing self-service solutions emphasises the specific responsibility of the GI-community as central actors of the innovation process towards the spatially enabled digital society. References Commission of the European Communities (2007) Directive 2007/2/EC of the European Parliament and of the Council of 14 March 2007 establishing an In-frastructure for Spatial Information in the European Community (INSPIRE), Official Journal of the European Union. Danish Government (2008) Lov om infrastruktur for geografisk information (im-plementation of Directive 2007/2/EC of the European Parliament and of the Council of 14 March 2007), Ministry of the environment, Copenhagen Danish Government, Local Government Denmark and Danish Regions (2011) Den digitale vej til fremtidens velfærd – Den fællesoffentlige Digitaliseringsstrategi 2011-2015 (in Danish), Danish Ministry of Finance Danish Government, Local Government Denmark & Danish Regions (2007) Towards Better Digital Service, Increased Efficiency and Stronger Collaboration – The Danish e- Government Strategy 2007-2010, Copenhagen Danish National Survey and Cadastre (2007) Location – a gateway to e-Government. strategic objectives 2007-2010, Danish Ministry of the environment Danish National Survey and Cadastre, Danish Association of Chartered Surveyors & Aalborg University (2010) Vejledning i stedfæstelsesopgaver i relation til den digitale tinglysning 2009 – 2010 (in Danish), Danish Ministry of the environment

Perspektiv nr. 20, 2011

Enemark, S. & A. Rajabifard (2011), Spatially enabled society, Geoforum Perspektiv no. 20: Spatially enabled society – do geographical data play a societal role?, Geoforum

Nielsen, J.A. (2011) Det kommunale digitaliseringslandskab, Geoforum Perspektiv no. 20: Spatially enabled society – do geographical data play a societal role?, Geoforum

Hansen, H. S, L. Schroeder, L. Hvingel & J. S. Christiansen (2010) Capacity building for SDI Implementation – A Danish Case Study, International Journal of Spatial Data Infrastructure Research

Rajabifard, A., M.-E. Feeney & I. Williamson (2002) Future Directions for SDI Development, International Journal of Applied Earth Observation and Geoinformation, vol. 4, pp. 11 – 22.

Loenen, B. van & J. Zevenbergen (2009) Assessing Geographic Information Enhancement, International Journal of Spatial Data Infrastructures Research, 2010, Vol.5, 244-266 Longhorn, R.A & Blakemore M. (2008) Geographic Information: Value pricing, production, and consumption, Boca Raton: CRC Press, Taylor & Francis Masser, I., A. Rajabifard, & I. Williamson (2008) Spatially Enabling Governments Through SDI implementation, International Journal of Geographical Information Science, 22(1), 5-20. Mortensen, P. (2007) Digital tinglysning – rettigheder over fast ejendom, 4. udgave, august 2007, Forlaget Thomson. OECD (2010) Efficient e-government for smarter public service delivery Denmark 2010, OECD eGovernment Studies, OECD

Schellong, A (2010) EU eGovernment Benchmarking 2010+ General remarks on the future of benchmarking Digital Government in the EU, Blog of networked Governance, Harvard University Schroeder, L., L. Hvingel & H.S. Hansen, H.S. (2010) E-Government and Geographical Information Based Collaboration Patterns. Lecture Notes in Computer Science, vol. 6267 Schroeder, L., Hvingel, L., H.S. Hansen & B.H. Jensen (2011) Towards connected governance. UDMS 2011, Taylor&Frances United Nations Department of Economic and Social Affairs (2008) UN E-Government Survey 2008 – From E-Government to Connected Governance, United Nations Publication, New York

Om forfatterne Lise Schrøder, Bent Hulegaard Jensen, Aalborg Universitet, Department of Planning and Development, Fibigerstraede 11, 9220 Aalborg Oest, Denmark lisesch@plan.aau.dk, bhj@land.aau.dk

Perspektiv nr. 20, 2011 Geodata som katalysator for digital forvaltning

Review ed

Line Hvingel og Henning Sten Hansen Geografisk information har ikke haft den store bevågenhed i hverken nationale digitaliseringsstrategier eller i modeller for og undersøgelser af modenheden af digital forvaltning. Udviklingen ser ud til at være ved at ændres, idet den seneste danske fællesoffentlige strategi for digitalisering af den offentlige sektor behandler geodata som et element i den fremtidige indsats. Geodata verdenen har i mange år arbejdet for at udbrede anvendelsen af geografiske data og geografiske informations systemer i den offentlige forvaltning. I mange år har det været med et fokus på anvendelsen af data og på opbygning af en data infrastruktur baseret på geografiske data til understøttelse af den offentlige forvaltnings administrations- og beslutningsgrundlag. Artiklen argumenterer for, at geodata ud over denne traditionelle anvendelse faktisk kan være et af midlerne til at opnå de højeste modenhedsniveauer indenfor digital forvaltning. Dels idet geografiske data kan fungere som en fælles referenceramme for forskellige fagligheder, dels idet udviklingsarbejder indenfor geodata-feltet foregår i en netværksmodel, der synes meget anvendelig også i arbejdet med udviklingen af digital forvaltning. Introduktion – Danmark og digital forvaltning Med målet om effektiv digital forvaltning har vi i Danmark i mange år arbejdet med digitalisering, standardisering, strukturering af data samt med udvikling af services rettet mod såvel professionelle som de mere uprofessionelle brugere (hvis man i dag kan tillade sig at kalde den almindelige bruger for det), og senest med servicefællesskaber og domænebestyrelser som redskaber til at koordinere og facilitere udviklingen af digital forvaltning. Der findes forskellige undersøgelser af status for digital forvaltning både (OECD 2010, European Commission 2010, United Nations 2010 og The Economist 2010).

Undersøgelsen fra OECD, som foreligger i en foreløbig udgave fra 2010, fastslår, at Danmark er et forgangsland med hensyn til udvikling og implementering af digital forvaltning. I rapporten anbefales det, at Danmark fremadrettet gør endnu mere for at udnytte de digitale muligheder i et bredere perspektiv. OECD anbefaler, at Danmark bør: • Udvikle en bred vision for digitaliseringen af Danmark. Visionen skal også handle om den offentlige sektors ydelser og processer, ikke blot it. Visionen skal opfølges af en handlingsplan, der sikrer, at investeringer sker i overensstemmelse med de nationale strategiske mål, ligesom der bør sikres synergi mellem igangsatte projekter • Styrke organiseringen af digitaliseringsindsatsen og overveje stadig flere forpligtende tværgående samarbejder i stil med Styregruppen for tværoffentlige samarbejder og domænebestyrelserne, samt sørge for at samarbejdsudvalgene har mandat og de nødvendige værktøjer til at arbejde med udviklingen af digital forvaltning. I organiseringen af sådanne tværoffentlige samarbejder bør de sub-nationale niveauer involveres i en højere grad for at sikre en større anvendelse og dermed udnyttelse af de digitale services. • Sørge for at de fulde potentialer ved digitalisering realiseres og følges helt til dørs – både i forhold til bedre og billigere offentlige serviceydelser. Dette sikres blandt andet gennem standardisering af data og bedre samspil mellem dataflowet mellem de forskellige offentlige myndigheder. Det bør præciseres, hvem der er ansvarlig for basisdata og hvilke betingel-

Perspektiv nr. 20, 2011 ser der gælder for adgang til og anvendelse af disse. Overordnet bør anvendelsen af business cases understøtte mere robuste investeringsanalyser og give mulighed for løbende evaluering af projekter. • Skærpe indsatsen for at markedsføre digitale løsninger og sikre at borgere og virksomheder kommunikerer digitalt, samt tage mere udgangspunkt i borgernes og virksomheders hverdag i forhold til at kunne afspejle deres behov bedre. (OECD 2010, side 9) I de øvrige tre analyser placeres Danmark også højt på ranglisterne. Dog ses der generelt en tendens til at Danmark i stil med flere europæiske og nordamerikanske lande er på vej af ranglisterne. Dette skyldes behovet for at udvikle på vores high-speed bredbåndsforbindelser, og dermed tilgangen til data og services. Faktisk har 18 % af de danske virksomheder ingen bredbåndsforbindelse, hvilket er en højere procentsats end den gennemsnitlige europæiske (EC 2010, side 148). De lande, der har foretaget massive investeringer i næste generation internet infrastruktur, er således kraftigt på vej op af ranglisterne – især de asiatiske lande såsom Taiwan, Syd Korea og Japan. I analysen foretaget af The Economist (2010) topper Sverige listen som nummer 1, efterfulgt af Danmark på anden pladsen. Begrundelse for topplaceringen er for begge landes vedkommende, at landene har en veludbygget infrastruktur, der giver mulighed for tilkobling til internettet (tilgængeligheden), ligesom begge lande scorer højt på de fleste indikatorer, lige fra kvaliteten af services over det lovgivningsmæssige miljø til de sociale og kulturelle drivkræfter bag udviklingen af digitale processer, ligesom begge lande har en fornuftig strategi for IKT (Informations- og kommunikationsteknologi) og har et tilfredsstillende niveau i forhold til, i hvilken grad forbrugere faktisk anvender de digital services.

Undersøgelsens titel har tidligere været “ereadiness rankings” men ud fra en betragtning om, at de i undersøgelsen involverede lande alle har implementeret en form for digital forvaltning er fokus skiftet mod “digital economy rankings”. Dermed laves ranglisterne ud fra, hvor effektivt information og IKT anvendes som understøttelse af en bæredygtig økonomisk samfundsudvikling, hvilket især er essentielt i en tid med økonomiske kriser. Selvom målet således er ændret, er vejen til at optimere de økonomiske og sociale goder uændrede: • Sikring af befolkningens adgang til højkvalitet netværk samt sikring af rimelige priser • Sørge for undervisning i brugen af IKT, på alle undervisningsniveauer • Sørge for tilstedeværelsen af produkter og services online, optimeret ift. borgerne og virksomhederne • Giv plads til innovation og entreprenørskab, så der skabes gode muligheder for, at IKT kan virke som katalysator for en god økonomi • Sørge for at lovgivningen ikke spænder ben for anvendelse af IKT, men dog samtidig sørge for at lovgivningen sikrer folk og organisationer mod misbrug. (The Economist 2010, side 17) Men de flotte rankings i baghovedet er det tankevækkende, at de kommunale IT-chefer i den danske undersøgelse af anvendelsen af IKT i digital forvaltning (Nielsen 2011) indikerer, at it til stadighed fungerer som supplement til traditionelle (analoge) kanaler i kontakten med borgere, virksomheder mv. Det er få it-chefer (10 pct.), som peger på, at deres kommune i høj eller nogen grad har lukket/reduceret traditionelle kanaler. 54 pct. svarer, at det slet ikke er tilfældet.

Perspektiv nr. 20, 2011

De citerede undersøgelser forholder sig ikke konkret til data og dermed heller ikke til geografisk information, og den rolle disse spiller i forhold til digital forvaltning. United Nations undersøgelse af digital forvaltning (2010), med undertitlen Leveraging e-government at a time of financial and economic crisis forholder sig faktisk direkte til anvendelsen af geografisk information ”Funds committed to addressing the crisis often can be linked to a geographic area, and citizens might well be interested in finding out how much money is directed to nearby places, and for what purposes. Governments are using geographic information systems to provide information in a more contextualized and attractive manner, while facilitating users’ comprehension of the data conveyed”. Forty percent of the websites identified present geo-referenced information. (United Nations 2010, side 11) GIS can play an important role in assisting government agencies in tracking and monitoring. This system enables an effective use of geographic information, designed for the collection, storage and analysis of objects, where geographic location is critical to the analysis. It aids users in organizing the data about problems, understanding their spatial relationship associations, and analyzing and synthesizing information about them. (United Nations 2010, side 54) Det er denne artikels påstand, at geografisk information kan fungere som en katalysator for udviklingen af digital forvaltning. Hvordan dette hænger sammen, vil blive uddybet efterfølgende. For at kunne foretage denne diskussion, er det nødvendigt først at sætte en ramme for forståelsen af udviklingen og modenheden af digital forvaltning. Der findes også undersøgelser om moden-

heden indenfor anvendelsen af geografisk information (Hansen et al. 2010a)(Hansen et al. 2010b)(Erhvervs- og Byggestyrelsen 2010). Disse forholder sig til den geografiske information og anvendelsen af geografiske informationssystemer, men ingen af dem behandler modenheden af den digitale forvaltning i sig selv, hvorfor undersøgelserne ikke uddybes her. Teori og metode Tilbage i 2003 opstillede Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling i Hvidbog for IT-arkitektur en model for modenheden af digital forvaltning Modellen bygger på en opfattelse af, at den digitale forvaltning har to basale forudsætninger: For det første kræves en modning af forretningen og koordinering af nye og gamle forvaltningsprocesser, og for det andet skal IT-systemerne kunne understøtte specielt de nye processer. Til hvert modenhedsniveau knytter sig både en forretningsmæssig vision og et teknologisk fundament – og arkitekturprocessens opgave er at binde disse to elementer sammen. (Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling 2003, side 9) Forretningen og teknologien er de umiddelbare fokusområder for en effektiv digital forvaltning. De organisatoriske processer er indirekte med i modellen, idet det understreges, at det er nødvendigt, at disse er tilrettelagt i overensstemmelse med visionen, før IT-løsningerne optimeres i forhold til arbejdsgangene. (Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling 2003, side 10) En lignende model kan findes i arbejde fortaget af Keng Siau og Yuan Long. Ifølge deres model for modenhed af digital forvaltning vil forretningen og teknologien dog kun udgøre de første trin i udviklingen af digital forvaltning. Efterfølgende udvikling vil kræve, at man ændrer selve den offentlige forvaltning; ved at reorganisere de interne operationelle processer og ved at rekonceptualisere den måde, som borge-

Perspektiv nr. 20, 2011

Effektiviseringspotentiale Serviceniveau Integrerede on-line services på tværs af organisationer, fuldautomatisering

Transaktioner, afgrænsede selvbetjeningsløsninger Portaler, simple blanketter, søgemaskiner Simple hjemmesider

Teknologiske forudsætninger

Figur 1. Modning af digital forvaltning med services for borgere og virksomheder (Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling 2003)

re medvirker i beslutningsprocesserne i den offentlige administration.

Ifølge denne model vil den rolle IKT spiller i den offentlige forvaltning skifte fra dét at levere services til et nyt ”e-government-asa-whole”-koncept, som stadig vil fokusere på at levere services i front-end, men dette skal understøttes af integration, konsolidering og nytænkning i de processer og systemer, der kører back-end. Herved vil niveauet Connected government kunne opnås og resultere i besparelse samtidig med en forbedret servicelevering. Dette niveau af digital forvaltning vil kræve en mere holistisk tilgang til både dét at skabe de fornødne informations infrastrukturer samt nye modeller for både services samt ledelse af forvaltningen. Ligesom hos Siau and Long arbejder denne model i dette trin med det organisatoriske samt menneskelige aspekt, idet transformationen vil kræve en mere samarbejdende og deltagende tankegang.

Med denne udviklingsmodel kræves der mere end ”at sætte strøm til”. De sidste trin i modellen kan være svært definerbare og svært håndterlige. E-democracy. This is a long-term goal for egovernment development. By offering tools such as online voting, polling and surveys, governments attempt to improve political participation, citizen involvement, and politics transparencies. At the same time, egovernment gradually changes the way in which people make political decisions. (Siau et al. 2005, side 455) Transparens er, som beskrevet i den indledende artikel af Stig Enemark og Abbas Rajabifard, også et af målene med Spatially enabled society. United Nations har i deres undersøgelser af landes digital forvaltning opstillet følgende to modeller. I undersøgelsen fra 2008 opstilles en generelt betragtning om udviklingen af den offentlige forvaltning:

Figur 2. Fem trins model for digital forvaltning (Siau et al. 2005)

The distinguishing characteristic of the whole-of-government approach is that government agencies and organisations share objectives across organisational boundaries, as opposed to working solely within an organisation. Due to this approach the focus on the e-Government has shifted from the provision of services to the use of ICT to increase value of services the citizens as illustrated.

Perspektiv nr. 20, 2011

Traditional government Traditional modes of service delivery

e-Government e-Services

Connected government Value of services

Figur 3. Generel betragtning om udvikling af digital forvaltning (United Nations 2008)

(United Nations 2008, side 4) Connected

Hermed bliver teknologien anvendt som et strategisk værktøj og en katalysator for innovation af den offentlige service og mere generelt for vækst i produktiviteten frem for at være et mål i sig selv. Konkret vil forvaltningen skulle fokusere på: 1. Omlægning af de intra-forvaltningsmæssige processer,  hvilket vil føre til en effektiv, ansvarlig og skræddersyet forvaltning, der afspejler borgernes behov 2. Omlægning af de Inter-forvaltningsmæssige processer  hvilket vil føre til effektiv, forenet grænseløs forvaltning med: a. Et vertikalt samarbejde/integration mellem de forskellige niveauer i forvaltningen b. Et horisontalt samarbejde mellem aktører på samme forvaltningsniveau c. Samarbejde med både private og andre aktører 3. Omlægning af eksisterende teknologisyn, processer, kompetencer og tankegange. (United Nations 2008, side 6) I den nyeste undersøgelse fra United Nations fra 2010 suppleres med betragtninger angående Connected Government. Og som det kan ses, minder modellen meget om den beskrivelse Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling lancerede i Hvidbogen (Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling 2003)

Transactional Enhanced Emerging

Figur 4. De fire trin i udviklingen af online-services (United Nations 2010)

Og hvad har alle disse modenhedsmodeller så med geografisk information at gøre ? Jo, artiklens postulat er, at erfaringer fra udviklingsarbejdet på geodata-området samt selve de geografiske data kan være med til at gøre disse diffuse og svært håndterlige transformationer mulige. 3 Diskussion Geografisk data og information fylder ikke meget i undersøgelser og diskussioner af digital forvaltning. Forklaringen herpå kan måske hentes i artiklen af Stig Enemark og Abbas Rajabifard (2011), hvor de argumenterer for, at ikke mange er spatially aware, altså bevidst og vidende om geografisk information, og derfor er forbindelsen mellem geodata og digital forvaltning endnu ikke oplagt for størstedelen af befolkningen. Måske er påstanden om, at geodata kan fungere som katalysator for digital forvaltning heller ikke oplagt for alle spatially aware folk, men dette afsnit vil forhåbentlig kaste lys over forklaringen. Ud for vores forskning i digital forvaltning og i anvendelse af geografisk information og geografiske informations systemer har vi gjort nogle iagttagelser, som indikerer,

Perspektiv nr. 20, 2011

at geodata spiller en vigtig rolle i forhold til digital forvaltning Iagttagelserne kan overordnet inddeles i 1. geodata som det fælles grundlag for samarbejde og innovation 2. samarbejdsmodeller 3.1 Geodata som fælles grundlag for samarbejde og innovation Alle modenhedsmodellerne ligger op til en situation med samarbejde på tværs af forvaltningsområder og ultimativt, at forvaltningen mere eller mindre bliver grænseløs med horisontale, vertikal e og eksterne samarbejder (f.eks. med private). Mange af de områder, hvor det er lykkes med tværsektorielle samarbejder, har geografisk information været i spil som grundlag for samarbejdet. Et af de nyeste eksempler er den digitale tinglysning, hvor Kort & Matrikelstyrelsen sammen med Domstolsstyrelsen har samarbejdet om udvikling af digitaliseringen af tingbogens servitutter. Processer og services er i denne forbindelse blevet omlagt, og udviklingen har skabt både nye frontend services samt konsolideret og forbedret processerne back-end. OECD fremhæver også konkrete aktiviteter og projekter, som et redskab til samarbejde, og som eksempel nævnes pudsigt nok INSPIRE Improving the cross-governmental collaboration through concrete activities and projects (e.g. the law on geospatial data is a good example). The speed of development of joint solutions in all areas could be increased (e.g. the principle of sharing of data and use of information should be promoted and increasingly used as it will help to break down the silo approach and foster collaboration). The adoption of a new vision (e.g. a new e-government strategy) sufficiently robust for the next five years to enable the sharing of data and integration of ser-

vices could be promoted and the collaboration idea/partnership approach could be more strongly sustained: the new vision would thus support a stronger affirmative approach towards the principle of collaboration across levels of government. (OECD 2010, side 15) Eller måske er det netop ikke tilfældigt. Konklusionen er kort og godt, at geografisk information er noget forskellige aktører kan mødes over, anvende som en fælles forståelsesramme for nye projekter, og så har det en visuel komponent, som netop ofte fremmer forståelsen. Ian Williamson deler denne opfattelse: ”Spatial technology can break down historic institutional silos through data sharing and interoperability within an SDI environment.” (Mohammedi et al, 2010). Og også Stig Enemark og Abbas Rajabifard: The power of the visual over the verbal both reduces the amount of information and organises it into “brain-ready” material. For the spatially informed, this is not “a picture tells a thousand words”, but a “map condenses thousands of spreadsheets” (Enemark et al., 2011) En anden betragtning, som der måske bør ofres mere opmærksomhed på i denne sammenhæng, hvis vi vil have succes med at anvende geografisk information som grundlag for tværoffentligt samarbejde, er at vi bør fokusere på at have en bedre forståelse af innovationsprocesser. Innovation har en nær sammenhæng med prototyping og uden at gå nærmere ind i denne sammenhæng her, synes det frugtbart at tænke i geodata som et grundlag for prototyping. Dette forudsætter, at der er let

Perspektiv nr. 20, 2011

adgang til data, at data er forståelige, og at anvendelsen af data ikke er for besværligt. 3.2 Samarbejdsmodeller på geodata-området I 2009 udsendte Aalborg Universitet og Geoforum et spørgeskema til alle danske kommuner, regioner samt udvalgte statslige institutioner (ministerier, styrelser og universiteter). Undersøgelsen rummede flere indikationer af en samarbejdsmodel bestående af både topdown, men også i høj grad buttom-up initiativer (uddybet i Hansen et al. 2010b). For eksempel viste undersøgelsen, at mht. information om INSPIRE (som er et top-down initiativ) havde langt størstedelen af de adspurgte opnået viden om INSPIRE gennem Geoforum, mens kun et mindretal havde anvendt den officielle INSPIRE-hjemmeside som kilde (Hansen et al. 2010a). Betragtningen viser, at geodata-området har formået at opbygge et netværk, som virker kollektivt vidensopbyggende. Teoretisk kan modellen funderes i teorien om Communities of practice af Etienne Wenger. ’Communities of practice’ er mere eller mindre selvorganiserende grupper af ’practitioners’ (udøvere), der sættes sammen ud fra et konkret behov og tilsammen har den påkrævede viden og sammen bruger den (Wenger 2004). Sådanne grupper kaldes ’communities of practice’, fordi de i interaktion med relevante interessenter er de bedste til opdyrke viden relateret til deres arbejde. Der vil være mange ’communities’ og mange ’subcommunities’ i beskrivelsen af udviklingsarbejdet indenfor geodata-feltet. Pointen er, at ved at sætte personer sammen på tværs af organisationer og på tværs af faglig viden, akkumuleres ny viden og udvikling. Meget af denne viden vil være ’intangible’ (uhåndgribelig), da vidensdannelsen sker intuitivt og som en helhed af gruppens viden. Den foretagne undersøgelse fra 2009 viste også, at mange kommuner havde egne stra-

tegier for anvendelsen af geografiske data. Det ses som positivt, at der eksisterer en model, der lægger vægt på både de subnationale niveauer, hvor implementeringen sker i et tæt samarbejde mellem teknikerne (fag-eksperter) og lederne, og de nationale niveauer. Og netop ved at have dannet et netværk omkring geodata-området vil der være mulighed for synergi mellem de forskellige forvaltningsniveauer. I forhold til modellen fra United Nation (2008), der anbefaler en holistisk tilgang til arbejdet med udviklingen af digital forvaltning er geodataområdet et godt billede herpå: ”… a holistic view of development that incorporates human capacity, infrastructure development and access to information and knowledge”. (United Nation 2008, side 32) Konkret er servicefællesskaberne og domænebestyrelserne fremhævet som forbilledlige samarbejdsformer (Regeringen 2010)(OECD 2010). 4 Konklusion Ifølge analyse foretaget i 2010 af United Nation er de førende nationer i verden indenfor ”transactional and connected egovernment” følgende: Australien, Østrig, Belgien, Canada, Danmark, Estonien, Finland, Frankrig, Tyskland, Japan, Malaysia, Holland, New Zealand, Norge, Korea, Singapore, Spanien, Sverige, Storbrittanien og USA (United Nation 2010, side 78). These countries have been integrating backoffice operations and providing e-services to citizens in a seamless manner. Information is efficiently transferred between agencies and departments. In addition, these countries have a proven track-record of using Web 2.0 tools to communicate with citizens and regularly receive inputs from them. These inputs are used to shape public policy and law. The level of public trust in govern-

Perspektiv nr. 20, 2011

ment is higher among advanced e-government countries than in many other places.

ring – and thereby paving the way towards spatially enabled society.

(United Nation 2010, side 78) Det er artiklens postulat, at geodata og samarbejdsmodeller kendt fra geodata-feltet er en del af den bagvedliggende forklaring på det høje niveau, som digital forvaltning i Danmark ligger på.

(Enemark et al. 2011) De samarbejdsmodeller, der eksisterer indenfor geodata-feltet, dels i form af en udpræget kombineret top-down og buttom-up tilgang til udviklingsarbejder, dels i form af mere eller mindre formaliserede netværk, synes at understøtte de efterlyste krav om tværoffentlige samarbejder (f.eks. jf. United Nation 2008). Samarbejdsmodellen passer med teorien om ’Communities of practice’ ved Etinne Wenger, som er en teori, der omhandler innovation og vidensdeling.

Geodata og digital forvaltning har ikke strategisk været anerkendt som tæt forbundet, og er for eksempel stort set fraværende i de modenhedsmodeller og målinger, der foretages af digital forvaltning. Men det lader til, at der er en voksende opmærksomhed på geodata fra de mere overordnede strategiske niveauer. Således er geodata, eller grunddata, et element i den seneste danske digitaliseringsstrategi for den offentlige sektor (Regeringen 2011). Geodata spiller en vigtig rolle i forbindelse med modenheden af digital forvaltning, fordi de kan udgøre den fælles referenceramme, der kan understøtte tværsektorielle samarbejder. Dermed kan geodata være med til at skabe de kulturelle og politiske forandringer, der ifølge mange teorier er nødvendige for at skabe en optimal digital forvaltning (f.eks. jf. United Nation 2008). Som argumenteret for af Stig Enemark og Abbas Rajabifard vil geografiske data dermed komme til at spille en ny rolle, frem for alene at være ”referencedata” for andre datasæt: In order to achieve this, the concept of an SDI is moving to a new business paradigm, where SDI is emerging as an enabling platform to promote the partnership of spatial information organisations (public/private) to provide access to a wider scope of data and services, of size and complexity that is beyond their individual capacity. SDI as an enabling platform can be viewed as an infrastructure linking people to data through linking data users and providers on the basis of the common goal of data sha-

Det er artiklens sigte at diskutere og synliggøre disse to aspekter for at skabe en større bevidsthed og anerkendelse af vigtigheden af disse i det fremtidige strategiske arbejde – både indenfor digital forvaltning, men også alene indenfor geodata-feltet. Bevidstheden kan medvirke til, at vi måske bør revidere vores målsætninger, så de ikke alene sigter mod opfyldelse af effektiv data strukturering og interoperabilitet (i form af Spatiale Data Infrastrukturer), men så vi også målretter vores data og services efter at kunne fungere som løftestang for tværoffentlige samarbejder. Hvad betyder det i praksis ? Ja, man kan jo prøve at kigge på GoogleEarth, og se om vi indenfor den offentlige geodatasektor kan levere lignende legepladser for innovation og samarbejde. Referencer Enemark S. og Rajabifard A. (2011). ” Spatially Enabled Society”. ”. Geoforum Perspektiv nr. 20. Geoforum. København Erhvervs- og Byggestyrelsen (2010). ”Kortlægning af bygge- og boligområdets modenhed for digital forvaltning”. Rapport. European Commission (2010). ”ICT Country Profiles”. Brussels, 17.5.2010, SEC(2010) 627. Rapport

Perspektiv nr. 20, 2011

Hansen, H. S., Hvingel, L., Schrøder L. og Christensen, J.S. (2010a).” Er det offentlige Danmark parat til geografisk baseret digital forvaltning?”. Geoforum Perspektiv nr. 18. Geoforum. København Hansen, H. S, Schrøder L., Hvingel L. og Christiansen, J.S. (2010b). ”Capacity building for SDI Implementation – A Danish Case Study”, International Journal of Spatial Data Infrastructure Research Mohammadi, H., Rajabifard, A. og Williamson, I.P. (2010). ” Development of an interoperable tool to facilitate spatial data integration in the context of SDI”. International Journal of Geographical Information Science, Volume 24 Issue 4, Taylor & Francis, Inc. Bristol, PA, USA Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling (2003). ”Hvidbog i IT-arkitektur”. Schultz Grafik. København Nielsen, J. A. (2011). ” Det kommunale digitaliseringslandskab”. Geoforum Perspektiv nr. 20. Geoforum. København OECD (2010). ”Denmark. Efficient e-Government for smarter public service delivery”. OECD e-Government Studies, Preliminary Copy, 3 June 2010 Regeringen (2010). ” Den digitale vej til fremtidens velfærd. Den fællesoffentlige digitalise-

ringsstrategi 2011-2015”. Økonomistyrelsen. Rosendahls - Schultz Distribution. Albertslund. Siau, K. og Long Y, (2005). ”Synthesizing egovernment stage models – a meta-synthesis based on meta-ethnography approach”. Industrial Management & Data Systems, Vol. 105 No. 4, pp. 443-458. Emerald Group Publishing Limited. The Economist (2010). ”Digital economy rankings 2010. Beyond e-readiness. A report from the Economist Intelligence Unit”. The Economist Intelligence Unit Limited United Nation (2008). ”UN E-Government survey 2008. From E-Government to Connected Governance”. Department of Economic and Social Affairs, Division for Public Administration and Development Management. United Nations publication United Nation (2010). ”UN E-Government survey 2010. Leveraging e-government at a time of financial and economic crisis”. Department of Economic and Social Affairs, Division for Public Administration and Development Management. United Nations publication Wenger, E. (2004). ”Our World as a Learning System: a Communities-of-Practice Approach”. Create a Learning Culture: Strategy, Practice and Technology. Cambridge University Pres

Om forfatterne Line Hvingel, Adjunkt, ph.d. og Henning Sten Hansen, Professor. Begge ved Institut for Planlægning, Aalborg Universitet, Danmark hvingel@land.aau.dk, hsh@land.aau.dk

ed Review

Perspektiv nr. 20, 2011

Marine Spatial Data Infrastruktur – hvad er status for en infrastruktur for geografisk data til søs i Danmark. Tino Kastbjerg Stigsen, Michael Weber, Line Hvingel En bæredygtig fremtid har stået højt på den politiske dagsorden siden Brundtland rapporten udkom i 1987. Geodata spiller en væsentlig rolle i opfyldelse af dette mål. Med udgangspunkt i geodata kan der skabes en datainfrastruktur, der kan være med til at understøtte den planlægning, administration og generelt det beslutningsgrundlag, der er nødvendige værktøjer for at kunne opnå bæredygtighed i såvel det økonomiske, det sociale og det miljømæssige perspektiv. Sammenhængen udlægges i teori og modeldannelse af blandt andet diskurserne omhandlende Land Administration System (LAS) og Spatially Enabled Society, såvel som i teorier om digital forvaltning (eGovernment). Alle diskurser anerkender vigtigheden af Spatial Data Infrastructure (SDI), og dermed af geodata, som et redskab og katalysator for processen. Ofte er det Land, der er genstandsfelt for opmærksomhed i disse diskurser. Men hvad med Vand? Taget i betragtning, at Vand udgør ca. 70 % af jordens overflade virker det mærkeligt, at dette ikke indgår som en del af infrastrukturen og dermed bæredygtighedstankegangen. En øget aktivitet på havet giver anledning til en ny helhedsplanlægning, da forskellige aktiviteters arealkrav skaber konflikter, man ikke har mødt før i tiden. Vigtigheden af et ordentligt datagrundlag er derfor ikke til at afvise og forskellige tiltag for at skabe Marine Spatial Data Infrastructure (mSDI) er begyndt rundt omkring i verden. Denne artikel dykker ned i det danske arbejde på feltet for at undersøge, hvor langt Danmark er i opbygning af et mSDI. Intro – a sea of chaos Grundlæggende er rettigheder til havs af en helt anden oprindelse end rettigheder til lands. På landjorden har vi af forskellige årsager formaliseret adkomsten til fast ejendom: som beskatningsobjekt, som belåningsobjekt og som et rettighedsobjekt. Havet har ikke været genstand for samme individuelle interesse. Romerne betragtede hele Middelhavet som deres ejendom, idet romerriget omgav dette. På den anden side introduceredes i 1600-

tallet tanker om havet som Free Sea, i forsøget på at bryde handelsmonopoler (Grotius 1609). Så opfattelsen af ejerskab over havet spænder bredt. Søterritoriet udgøres i dag af det ydre og indre territorialfarvand. Det indre territorialfarvand er beliggende på den landvendte side af basislinjerne. Danmarks ydre territorialfarvand er på 12 sømil fra basislinjen. På søterritoriet har kyststaten i princippet fuld jurisdiktion til bl.a. at håndhæve sin lovgivning ligesom på landjorden. Dog skal staten respektere fremmede skibes ret til uskadelig gennemsejling af det ydre territorialfarvand. Uden for søterritoriet kan kyststaten oprette en eksklusiv økonomisk zone. I denne zone har kyststaten eksklusiv ret til efterforskning og udnyttelse af de naturlige ressourcer i havet samt på havbunden og dens undergrund samt til enhver anden økonomisk udnyttelse. Kyststaten kan også håndhæve miljøjurisdiktion i zonen. Den eksklusive økonomiske zone kan maksimalt udstrækkes til 200 sømil (ca. 370 km). (afsnit bygger på URL1) Zoneinddelingen hjemler en nations forvaltning af søterritoriet, men den løser ikke adkomst-problematikken. I Danmark har blandt andet opførelsen af store havvindmølleparker udfordret den manglende adgang til at tinglyse adkomst.

Perspektiv nr. 20, 2011

To the English coasts

Interconnector

A SEA OF CHAOS Zeepipe

Shooting practice at floating targets

east-west traffic route

To the Dutch and Danish coasts

Exploration zone

C-Power 1a

Thornton bank

NB-01’deep water’ practice zone for tracing mines

Detonation practice + NB-01extension Electrabel-Jan De Nul S1Control zone 3 S2 S3 3b

Control zone 1 1b Westhinder anchorage area Westhinder Wavec

ZW-Akkaert

ile lm

tica au 3 n Potje

Ostend

Port of Zeebrugge

Control zone 2 M West coast

Norfra

to port of Antwerp

MOW4

* **

Oost Dyck 2a Shooting practice e from the mainland zon i le m Buiten Ratel l ca uti na Nieuwpoort 12 Kwinte bank2b greater Ostend G

MOW3

Bruggen en Wegen Knokke-HeistZeebrugge Oost MOW1 MOW0 MOW2 Eastern groyne Zeebrugge A2 Wavec NBH-10 ’shallowZeebrugge water’ practice zone for tracing Zeebrugge mines Meteopark Bredene-Blankenberge Bruggen en Wegen NBH-10 extension Oostende Blankenberge

Westhinder Westhinder separation schemeMOW7

To the French, English, Irish and Spanish coasts

Goote bank Akkaert

Meetpaal 7

The Romans regarded the Mediterranean Sea as their own property. Surrounded by only Roman provinces, the Mare Nostrum was the centre of their global empire. Later, the Spaniards and Portuguese also appropriated certain seas as their territory. In an attempt to break the Portuguese trade monopoly with the East Indies, the Dutchman Hugo Grotius introduced the Mare Liberum-doctrine in 1609. He considered the sea to be free for all pioneers and explorers. The sea belonged to no one. The oceans became common and free but at the same time the doctrine allowed for an uncontrolled utilisation and exploitation of the seas. Everything was allowed. Therefore the sea is completely different than land. On land, property is the basis of all forms of planning. At sea no right of ownership exists and users cannot really claim it. The illustration on this page shows a superimposed projection of all activities and infrastructures in the BPNS and illustrates this complexity. Yet gradually people did appropriate certain parts of the seas. Several treaties gave territorial jurisdiction to coastal states. But because of the deeply rooted 'free seas' principle, the majority of the oceans can still be considered common property that belongs to no one. Some spatial conflicts are inevitable due

Port of Ostend e zon K

Map: Mare Liberum. Superimposed projection of all users of the BPNS.

Port of Nieuwpoort

Fig. 1. A Sea of Chaos (Belgium Science Policy 2005), page 106

Ved opførelse af et projekt i millionklassen vil det dels være fornuftigt at få sikret adkomsten/ejerråden over vindmøllerne, men det vil sikkert også være godt med en mulighed for at låne nogle penge i banken, og banken vil sikkert gerne have tinglyst pantet for at gøre det gældende overfor tredje part. I de aktuelle vindmølle-sager er problematikken løst ved at tinglyse et rids over beliggenheden af vindmøller samt lyse adkomsten som en bygning på lejet grund, hvor hele havet henhører under umatrikleret areal nummer 1681 (URL 2). Ligesom ved ejerlejligheder og lignede løses ejendomsretten altså gennem tingbogen, og ikke matriklen. I takt med behovet for at bruge mere og mere af havets areal til menneskelig aktivitet, stiger også behovet for en ordentlig styring af denne aktivitet. Øget shipping,

flere havvindmøller og broer, råstof indvinding, naturreservater, rekreative formål, militære formål og brugen af offshore fiskeopdræt, søger alle ret til brug af arealer på havet. Der findes et væld af tilladelser, restriktioner, anvendelser m.m. i havet, og ligesom i det ovenstående tilfælde håndteres disse ”lokalt” i registre og systemer hos de ansvarlige myndigheder. Der findes derfor ikke et samlet overblik over aktiviteter, restriktioner og rettigheder til havs, der derfor kan opleves som noget kaotisk, jf. figur 1. Den stadige udnyttelse af naturen og dens ressourcer skærper bæredygtighedsdebatten: “Nine of the world’s 17 fisheries are in serious decline with four depleted commercially” (PANOS 1995)

Perspektiv nr. 20, 2011

THE REGULATED SEA to the many activities that take place within the BPNS (also refer to the following pages). Several rules have been established to control some of these conflicts. Natural values for example have received increasing attention during the last years and as a result marine protected areas have been delineated. The 'Zwin' and part of the coastal banks are protected under the Ramsar convention. Some dunes and beach areas are protected under the Habitats and / or Birds Directive and two beach reserves have been installed ('de Baai van Heist' and 'de IJzermonding). A rectangular shaped area off the Ramsar area (Flemish Banks TrapegeerStroombank) has also been proposed for integration in the Natura 2000-network (Habitats Directive). However, this area has not formally been designated. In addition, international shipping routes, areas for military exercises, areas for the different categories of the beam trawl fisheries and dumping sites for dredging materials have been established (see map). Existing rules and plans merely serve as a basis for a prohibition policy that regulates what is allowed and what is not. They have no structuring function but are limited to regulating the existing uses based on sectoral rules and zonations, concessions and juridical procedures.

east-west traffic route

C-Power II 1a Exploration zone 12

c al uti

le mi

Seanergy

S1 Control zone 1 3b

Westhinder anchorage area

Control zone 3 Bruggen en Wegen Zeebrugge Oost het Zwin Paardenmarkt

Westhinder separation scheme

2a Bruggen en Wegen Oostende Control zone 2

Map: the regulated sea. All zones with a juridical status in the BPNS.

a 6n

m cal uti

ile

an ile mb s lm nk oo ba Str tica al er t s e a Co a peg Tr

u na

105

A FLOOD OF SPACE ?

Fig. 2. The controlled sea (Belgium Science Policy 2005), page 107

Samlet stiller den øgede aktivitet stadig større krav til beslutningstagerne. For at kunne træffe velbegrundede valg er det nødvendigt at have den fornødne information. Dette bør bygge på troværdig data. På nuværende tidspunkt har disse data været sektor specifikke. Med en ordentlig infrastruktur (SDI) ville der opnås en situation, hvor der kan skabes et administrationsgrundlag, der kan give overblik og udnytte synergien imellem registreringer om aktiviteterne til havs, jf. figur 2.

hvor fiskeri godt kan finde sted i et område, når det ikke bruges til for eksempel militærøvelser. Endnu et eksempel er harmonisering, hvilket f.eks. kunne være en havvindmølle, der kommer til at virke som et kunstigt rev og derfor tilbyder nye betingelser, der kan hjælpe til med at sikre havbestanden. (Williamson, Rajabifard og Binns u.d.) En hel ny tankegang er nødvendig, hvor man ser bort fra sektorlovgivning, men i stedet for skaber en mere overordnet zoneinddeling af havarealet.

Alt dette har skabt behovet for en overordnet zoneinddeling af havet, hvilket skaber en del debat, da havet ikke er bundet af samme begrænsning som landjorden. Der er aktiviteter, som kan finde sted samtidigt, så som transport og kabler, idet de ikke benytter det samme niveau i havet. Der kan også være tale om forskellige timeshares,

“The current system in place to manage marine boundaries and rights need to be asses-sed in order to identify technical legal and institutional issues and arrangements that are hindering the coordination and effective management of the marine environment.” (Williamson, Rajabifard og Binns u.d.)

Perspektiv nr. 20, 2011

Et problem, der skal arbejdes med, er, at alle de forskellige interesser forvaltes af forskellige institutioner. Dette rejser en række problemer i og med, at der er et stærkt behov for koordinering, når der er tale om, at de mange interesser finder sted i samme område (Williamson, Rajabifard og Binns u.d.). For at kunne foretage denne koordinering er det nødvendigt at have en ordentlig vidensbaggrund, da det er gennem viden, man kan opnå en større kvalitet i den maritime forvaltning og få et godt udbytte af de maritime ressourcer (Fraser, Todd og Collier u.d.). Hvor man før har snakket om, at hvert direktorat har haft sin egen måde at indsamle information og administrativt/ juridisk håndtere tilladelsesgiven til forskellige aktiviteter, er man nu nødt til at nedbryde barriererne mellem dem. Dette kan SDI hjælpe med at opnå. Denne model med forskellige direktorater og styrelser, som har stået for hver deres område, har skabt en forskelligartet verden af formater og procedurer. Ligesom det på land har været nødvendigt at nedbryde barriererne mellem de forskellige siloer for at skabe et godt beslutningsgrundlag for en bæredygtig udvikling bliver dette med tiden også mere og mere nødvendigt på havet. Den naturlige tilgang til at skabe en samlet datastruktur for maritime data vil derfor være at benytte SDI til at skabe Marine Spatial Data Infrastructure (mSDI). Formålet med dette vil være at opnå de samme gevinster som på land, i form af en bedre og nemmere beslutningsproces, hurtigere sagsbehandling og en sikring af udviklingen, så de ønskede aktiviteter også kan foregå i fremtiden. Kort og Matrikelstyrelsen nævner da også i deres strategi for 2011-2015 behovet for en bedre sikring af rettigheder og restriktioner. De belyser vigtigheden i at sidestille de udfordringer og muligheder, der er på land og hav. Derfor er det vigtigt, at der bliver lavet fælles infrastrukturprincipper til at styre udviklingen, således at også de sam-

arbejder og aftaler, der ligger til grunde for rammerne for SDI, bliver harmoniseret. (Miljøministeriet 2011) Dataindsamlingen skal danne kernen bag den offentlige sagsbehandling. Det er derfor vigtigt at kvalitet og aktualitet bliver essentielle elementer af et fremtidigt Marine SDI. Kort og Matrikelstyrelsen arbejder også på at få nye opmålingsteknikker integreret, så som rød/grøn laser eller satellit opmåling. En anden bølge er borgerdrevet dataindsamling, hvilket også kan være med til at sikre en god offentlig planlægning. Ifølge KMS skal mSDI skabe: • Bedre administration, planlægning • Synliggørelse af konfliktende interesser • Bedre indblik og mulighed for involvering Bedre koordination, nationalt og internationalt(Jarmbæk, 2009) Men hvordan sikres det, at al den forskelligartede data kan arbejde sammen? Hvilke forandringer skal der foretages, før vi ser et mål mod bæredygtig udvikling og har vi allerede eksisterende brikker til en maritim datainfrastruktur, der kan være med til at facilitere dette? Teori og metode For at kunne træffe disse vigtige beslutninger om forvaltningen af land er det nødvendigt at have et velfungerende system, der understøtter dette. Et sådan system kaldes et Land Administration System (LAS). Et LAS har til formål at skabe rammerne om arealforvaltningen. LAS kan være udformet på mange måder, lige fra uformelle systemer i udviklingslande, til de højt udviklede, komplicerede systemer vi f.eks. har i Danmark i dag. Mange af de samfundsfunktioner, vi tager som en selvfølge i dag, er kun blevet muliggjort på grund af, at vi har haft en måde at foretage arealforvaltning. Det muliggør blandt andet inddrivelsen af skatter, sikringen af ejendomsretten og handel med land. Derudover giver LAS mulighed for at

Perspektiv nr. 20, 2011

Fig. 3. Land Administration i et globalt perspektiv understøtter en bæredygtig udvikling gennem et eﬀektivt marked og en eﬀektiv arealforvaltning (Williamson 2010).

underbygge en formaliseret offentlig arealforvaltning, hvor der kan planlægges og administreres for arealanvendelser (f.eks. i form af beskyttelse af land) og hvor love og regler kan implementeres og håndhæves. (Williamson 2010, s.31). Målet med den offentlige forvaltning er overordnet at sikre en bæredygtig udvikling. Dette er en udvikling, der både imødekommer de nuværende behov, men samtidig sikrer at fremtidige behov også vil kunne imødekommes. Et middel til at opnå denne bæredygtige udvikling er altså at benytte sig af landadministrationsfunktioner. Stig Enemark deler disse funktioner op i fire forskellige funktioner, der alle skal være med til at skabe en bæredygtig udvikling, jf. figur 3. Land tenure: Alt hvad der vedrører sikring af ejendomsret. Dette værende tingbogen, og alle de processor der vedrører overførsel af ejendom, samt afgørelser af skelsager. Land tenure handler også om at sikre lån i fast ejendom. Land value: Institutioner og processor, der vedrører værdivurdering af land, samt inddrivelse af skatter på baggrund af land og behandlingen af uenigheder herom.

Land use: Regulering af brugen af land. Dette værende på baggrund af al lovgivning og restriktioner på brugen af land, samt håndhævelsen heraf. Arealbaserede konflikter. Land development: Indebærer alt vedrørende udvikling af land, såsom opførelsen af infrastruktur og reguleringen af byggeri gennem byggetilladelser. Disse funktioner er meget forskellige i deres art og indhold, hvilket også medfører, at deres udførsel og udvikling sker på forskellige niveauer og bliver foretaget af meget forskellige professioner, lige fra landinspektører, til jurister, økonomer og planlæggere. Det medfører, at udviklingen af de forskellige LAS funktioner er drevet af forskellige behov (Williamson 2010, s. 119). Til at understøtte alle disse forskelligartede funktioner, bruges forskellige datasæt om det naturlige og menneskeskabte miljø. Dette fremgår af nedenstående figur, hvor de øvrige elementer, der indgår i arealforvaltningen også fremgår: SDI tankegangen tager sit udspring i en mangel på værktøjer til at håndtere de stigende krav til kompleks arealforvaltning, der er kommet gennem tiden. Et stadigt større pres på naturen har rejst nye krav

Perspektiv nr. 20, 2011

Fig. 4. Indenfor rammerne af et lands kontekst kan arealforvaltnings aktiviteter karakteriseres som bestående af tre komponenter: politikker (land policy), SDI (land information infrastructure) og land and land administration funktioner, som udfoldes i figur 3 (Williamson 2010)

til arealforvaltningens beslutningsprocesser, hvilket kræver adgang til flere og større dataset. Derfor er det blevet en nødvendighed for arealforvaltningssystemer at udnytte nye teknologier mest muligt. (Williamson, et al. 2010, s. 226) Målet for at udvikle og benytte SDI i LAS er dermed at skabe en platform, der sikrer et samarbejde på tværs af organisationer, grænser og fagområder. Denne tilgang skal sikre brugerne en adgang til og retten til at bruge gode data indenfor alle relevante områder indenfor arealforvaltningen. SDI består af en helt masse komponenter, som tilsammen danner det, som kaldes SDI. Dermed er det nødvendigt at kikke på alle elementerne, for at kunne skabe det store velfungerende billede: Abbas Radjabifard samler de forskellige elementer og konceptualisere dem i en model, hvor SDI er bindeledet mellem mennesker og data.

Disse komponenter er adgangsnetværk, politiske virkemidler og standarder. Politiske virkemidler dikterer desuden selve forholdet mellem mennesker og data, understøtter samarbejdsaftaler og kommunikation mellem de forskellige aktører og bidrager derfor med en koordinationsrolle. Adgangsnetværket henviser i sin grundform til den accessplatform, data skal udleveres på. Det dækker derfor over indsamling, lagring, integration, vedligeholdelse og forbedringer af geografisk data. Adgangsnetværk er derfor også de teknologiske værktøjer, som nødvendiggør SDI - det kan både være hardware og software løsninger, så som netværk og clearinghouses. Standarder dækker over behovet for at ensformiggøre metadata og formatering, men også datamodeller og deling, integration og udlevering af data. Standarder er nødvendige for at sikre, at data er indbyrdes kompatibelt og at indholdet kan bruges til analyser og katastrofeindsatsapplikationer. Selvom det er de tre midterste elementer, som er

Perspektiv nr. 20, 2011

Fig. 5. De mange elementer i SDI skal danne et samlet billede (Rannestig og Nilsson 2008)

i centrum, er mennesker og data de to vigtigste elementer i modellen. Data er selve begrundelsen for hele SDI snakken. Dataelementers fokus er at udvælge de datasæt, som er fundamentale for fremtidig forvaltning og landadministration. Dette betyder, at datasættene skal udvælges/udformes fra den kontekst og det referencepunkt, hvorved det skal bruges. Menneskene dækker hele spektret af aktører, der har med selve dataene at gøre. Det er brugere, leverandører, databaseadministratorer, samt producenter af tredjeparts applikationer. Disse mennesker har vidt forskellige interesser

og baggrunde, og de fire andre elementer af modellen skal derfor tilpasses til deres behov. Arealforvaltning har altid været en del af vores samfund på landjorden, men på havet har der ikke været tradition for samme grad af planlægning. Dette er nu ved at ændre sig. Havet dækker to tredje dele af jordens areal og er hjemsted for en stor variation af dyre- og planteliv samt styrende for vejret vi oplever på land. Derfor er en bæredygtig udvikling i høj grad afhængig af havet.

Fig. 6. De fem elementer i SDI (Rajabifard 2001)

Perspektiv nr. 20, 2011

Fig. 7. IHO S-100 universal hydrograpic data model, version 1.0.0.0 (IHO 2010)

Rammer for opbygning af et mSDI Overordnet er der derfor to retninger indenfor mSDI. Den ene prøver at se mSDI som datagrundlag for den videre forvaltning af havterritoriet. Den anden tankegang er, at MSDI skal virke som en havmatrikel og være med til at styre grænser. På det globale plan er der blandt andet International Hydrografic Organisation (IHO), som sætter standarden for hvordan Marine SDI skal udformes. De har med deresuniversal hydrographic data model (S-100) konkretiseret ISO 191** standarderne til den maritime dimension. (IHO 2010). IHO etablerede i maj 2007 en arbejdsgruppe om mSDI (IHOMSDIWG), som fik til opgave at: • Propose any Technical and/or Administrative Resolutions that may be required to

reflect IHO involvement in the support of NSDI; and • Identify actions and procedures that the IHO might take to contribute to the development of National Spatial Data Infrastructure (NSDI) and/or MSDI in support of Member States. (IHO 2010) For at kunne udfylde denne opgave udgav de i juni 2009 C-17 (IHO 2011). C-17 er, hvad IHO kalder en kapacitetsopbyggende publikation, og denne konkrete publikation, med titlen Spatial Data Infrastructures - The Marine Dimension, tager sig af de SDI tiltag, som et nationalt hydrografisk kontor skal implementere, for at danne et MSDI og indgå i et nationalt SDI. Publikationen opstiller nogle udfordringer, som man kan møde, når man prøver at tilføje den maritime vinkel til SDI. Her er det vigtigt hurtigt at danne et partnerskab med

Perspektiv nr. 20, 2011

Fig. 8. IHO’s SDI-model (IHO 2011)

andre sektorer og få ændret den organisatoriske struktur sådan, at man skaber en effektiv platform, som kan overvinde indledende skepsis. Et vigtigt emne for hydrografer er også, at gå væk fra tankegangen om at hydrografi er et produkt, men mere se det som information, således at der kan ske en ordentlig investering i ændrede processor og informationshåndtering. Det er derfor også vigtigt, at informere ikke maritime brugere om vigtigheden i maritimt data, sådan at der kan sikres den nødvendige kapital til at skabe brugbare løsninger. Derfor er det vigtigt hurtigt at få overbevist beslutningstagere og andre aktører på området om relevansen af mSDI. Dette nødvendiggør en øget fokus på træning af personale, så de bliver udrustet til at klare de nye muligheder, som Marine SDI giver. IHO forestiller sig, at en integreret datamodel vil være udformet som den overstående, med det essentielle kriterium, at data kun publiceres én gang, men bruges flere gange. De hydrografiske kontorer rundt omkring i verden har måske ikke en dybdegående viden om virkemidlerne i SDI og skal derfor

udføre en mere fokuseret indsats, for at få basisfunktionerne i et SDI til at fungere: ”Because many HO’s will be approaching the SDI question from a point of limited knowledge and understanding, it is very important that they should focus initial efforts on the obvious need to get their processes and procedures correct, to view data as the important commodity by understanding what data they hold, by describing it, and by making it discoverable to users.” (IHO 2011) Fra Europæisk side er der et stort ønske om at udvikle en samlet Europæisk front på det maritime område, for at sikre at den maritime sektor står stærkt og kompetent, hvorved man opnår en god konkurrenceevne. Udviklingen skal ske på baggrund af de nye muligheder som et samlet EU, gennem Lissabon traktaten, giver og på en højt videnskabelig baggrund, som blandt andet ICES’s Status of the Europan Sea, skal understøtte (ICES 2003). Alt i alt vil man prøve at bruge integrerede analyser af aktiviteterne på havet til at skabe koordinerede indsatser (European Commission

Perspektiv nr. 20, 2011

2006). Dette skal ses som et redskab til at sikre de nødvendige investeringer i innovative produkter, som skal sikre en stabil udvikling i mange år, og at denne udvikling bygger på grundlæggende regulering og et udvidet kendskab til de økonomiske aktiviteters geografiske placering. (Kommissionen for de Europæiske Fællesskaber 2007) Marine SDI’et vigtighed opsummeres specifikt i dette citat: ”Der er imidlertid fortsat store problemer med harmoniseringen af data og med pålideligheden, og overvågningen i EU’s maritime regioner er både utilstrækkelig og geografisk skæv. Disse problemer skal løses, hvis der skal udvikles en fornuftig og bæredygtig havpolitik i EU.” (Kommissionen for de Europæiske Fællesskaber 2007) EU giver hermed støtte til at Det Europæiske Miljøagentur (EEA), Det Europæiske Agentur for Søfartssikkerhed (EMSA) og Tilsynsmyndighed for Det Europæiske Globale Satellitsystem (GNSS), samt at andre med interesse i emnet, opstiller målsætninger til Global Monitoring for Environment and Security (GMES). GMES arbejder så sammen med INSPIRE initiativet om at opstille en række webservices til brug i miljøpolitikken (GMES u.d.). Af andre højere niveauer af SDI, som det europæiske SDI skal indgå i, kan nævnes UN Atlas of the Oceans. Dette ville kunne bidrage til tredjeparts Webgis løsninger, som kan gøre borgerne i EU mere bevidste om den fælles kulturarv, det maritime erhverv bidrager med til en fælles EU forståelse. (Kommissionen for de Europæiske Fællesskaber 2007) Specielt med henblik på bedre data om skibstrafik ser EU kommissionen et mSDI som en fordel. Her vil EU programmer, eksempelvis SafeSeaNet, som varetager kontrol af skibstrafikken af farligt gods, og CFCA, som er den europæiske fiskerikontrol, kunne nyde godt af en bedre datainfrastruktur, når de skal varetage deres opgaver. (Søværnets Operative Komando u.d.) (Community Fisheries Control Agency u.d.)

De indledende drøftelser fra EU’s grønbog om Maritim politik, blev derfor videreført i en maritim blå bog, som opstillede fem grundlæggende principper for EU’s maritime politik: Integreret tilgang: En integreret tilgang vil kunne knytte forskellige eksisterende sektorpolitikker sammen og dermed skabe synergi mellem politikken og økonomiske aktiviteter. Økosystem tilnærmelse: De maritime aktiviteter bør udvikles således, at de hverken separat eller kumulativt truer økosystemerne. Subsidiaritet: Tiltag på fællesskabsniveau bør kun ske, hvor der findes en ægte added value. Stakeholder deltagelse: Der er et udpræget behov for deltagelse af og dialog med stakeholders, som er involveret i maritime aktiviteter. Dynamisk udvikling: Den integrerede tilgang vil udvikle processen progressivt og medføre kollektiv udvikling. (Kommissionen for de europæiske fællesskaber 2007) Alle disse mange tiltag har et direkte behov for geodata for at kunne blive udført på et tilstrækkeligt højt, sagligt niveau. Af nyere EU tiltag for Marine SDI kan nævnes Marine Knowledge 2020 (EU-kommissionen 2010). Initiativets formål er at samordne maritim data, som der ifølge initiativet bliver brugt over 1 milliard euro om året på at indsamle. Initiativet forventer at have deres første udtalelser klar anno 2013. Al denne øgede fokus på god data har også sin vigtighed i tildelingen af EU-midler til udvikling og beskyttelse af Kystområder (Europa-Kommissionen u.d.). Dette er enten i form af direkte tilskud, eller tilskud til Interreg-programmer, så som BALANCE og BLAST, som er nogle af de initiativer, der har betydning for hav- og kystforvaltning.

Perspektiv nr. 20, 2011

Fig. 9. Dansk mSDI i EU-sammenhæng (Kort & Matrikelstyrelsen 2011)

For at integrere EU politikken i Danmark er der blevet udgivet en samlet maritim strategi i juli 2010 (Regeringen 2010). Ud over at prøve at samle op på EU’s forskellige initiativer er også påvirkningerne fra FN, IMO, OSPAR, HELCOM samt Nordisk ministerråd forsøgt integreret. Strategien fokuserer på dataindsamling, datatilgang og nævner også vigtigheden af at udarbejde en teknologisk og aftalemæssig infrastruktur. For at sikre gennemførelsen af disse tanker, er det et regeringsmål at benytte GI-loven.

er også med til at visualisere nødvendigheden i, at Danmark tager en klar stilling til hvilken rolle mSDI skal have i den fortsatte bæredygtige udvikling på det maritime område.

”Regeringen vil sikre udbygningen af den geografiske infrastruktur på det maritime område bl.a. i forbindelse med implementeringen af loven om infrastruktur for geografisk information.” (Regeringen 2010)

Datahåndtering: Kort & Matrikelstyrelsen samt International Council for the Exploration of the Sea (ICES)

Det danske MSDI er derfor underlagt følgende initiativer: Der er en helt masse forskellige aktører, som alle bidrager med krav og viden til det fremtidige mSDI. Dette giver udfordringer, men

Opbygning af et dansk mSDI For at tage pulsen hvad der allerede findes af byggesten i dag til et dansk mSDI, er der foretaget en rundspørge til et udsnit af de brugere, der allerede i dag, producer eller håndterer maritime data:

Dataproducenter: Farvandsvæsnet, Naturstyrelsen og Energistyrelsen Rundspørgen skal ses som en stikprøvekontrol, og er dermed ikke nogen udtømmende undersøgelse. Den kan dog bruges til at danne et billede af nogle af de udfordring-

Perspektiv nr. 20, 2011

er, der kan være i at implementere MmDI i Danmark.

baseret på punktdata, der generaliseres på ICES’s egne kvadratnet.

I forhold til datahåndtering har Kort & Matrikelstyrelsen sat et projekt i søen. Dette er opstået for at kunne servicere et muligt krav fra EU om Maritim Fysisk Planlægning (MSP). Datahånteringsgruppen (DHG) skal således undersøge og udarbejde en rapport om: data/standarder, rammer/regler, fysisk infrastruktur, økonomi og ressourcer, samt den politiske vinkel. Datahåndteringsgruppens opgave ligger derfor i at identificere relevante datasæt, som allerede eksisterer, samt, som IHO nævner det i deres anbefalinger, belyse behovet for nye fremtidige datasæt. DHG er ligeledes i gang med at lave en prioriteret rækkefølge af de datasæt, som der er behov for udveksling af.

Ajourføringen af data stammer både fra årlig indsamling til enkeltstående forskningsprojekter. Kvalitetskravene til data er derfor meget forskelligartede og selve kravspecifikationen er mere dikteret af de forskellige slutbrugere af data, så som HELCOM og OSPAR, end ICES selv. Dækningen af god data falder i takt med, at man kommer længere og længere ud fra kysten. Det er derfor dataafdelingen under ICES’s opgave at samle de forskelligartede data og prøve at gøre det relevant for det videnskabelige samfund.

Nuværende status på datahåndteringsgruppens arbejde er, at de er ved at udarbejde en rapport til ministerrådet, som skal danne baggrund for de politiske ændringer, som skal foretages på det ministerielle niveau. Denne rapport er produktet af forskellige arbejder foretaget på området, såsom udarbejdelsen af en oversigt over hvilke maritime datasæt der findes i Danmark, samt et samarbejde med Havplangruppen om at undersøge, hvorvidt der er behov for flere. Datahåndteringsgruppen har også udarbejdet deres bud på en ny struktur for datainfrastrukturen i Danmark. International Council for the Exploration of the Sea (ICES) er en international, videnskabelig sammenslutning, som siden 1902 har taget sig af at samle maritimt data og gøre det tilgængeligt for det videnskabelige miljø. Vægten har hovedsageligt været lagt på fiske-optælling, men klimadata er i stigende grad ved også at være et væsentlig databidrag. Denne organisation håndterer dermed allerede i dag en lang række maritime data, som kan tilgåes via deres geoportal, EcoSystemData (URL 3). Herfra kan man hente data om alt fra forskellige typer af zooplanktons udbredelse, til miljøfremmede stoffer og vandtemperaturer. Data er

Der er for tiden projekter i gang, som beskæftiger sig med at lave udveksling af færdig-producerede kortprodukter, således at slutbrugeren ikke behøver kendskab til geografisk data eller GIS. Hermed kommer informationerne hurtigere ud til brugerne, men det sætter et krav til standardisering. ICES har ingen overordnet standard, som for eksempel IHO’s S-100 standard, men derimod arbejdsdage, hvor de i samarbejde med dataindsamlerne kigger på kortproduktionen og kommer med råd/vejledning. Der foregår heller ingen større koordineret indsamling af data på verdensplan gennem ICES, men de hjælper EU’s European Marine Observation and Data Network (EMODNET) med at udvikle deres geodataportal. Metadata vil de gerne have knyttet direkte til deres data, i stedet for at medtage det som et dokument, når man downloader data. De benytter Geonetwork, som er en Opensource metadatakatalogservice, hvor brugeren skal oplyse et minimum af oplysninger om data (GeoNetwork opensource 2011). Der er ikke nogle krav for, hvor meget data hver nation som støtter ICES, skal sende, hvilket er med til at skabe diskussioner, når eksempelvis fiskekvoter skal fastsættes. ICES mærker et tydeligt ryk i geodata infrastrukturen, som er klart stigende siden de

Perspektiv nr. 20, 2011

begyndte på deres webgis-projekter for 10 år siden. Der er de senere år sket en ændring i opfattelsen af kvalitetssikring af data. Det er i dag vigtigere at få så mange data ud, så hurtigt som muligt. Kvalitetssikringen sker løbende og man ønsker at benytte flag til at gøre opmærksom på, hvor langt data er i kvalitetssikringsprocessen. Dette er sket, idet der er kommet fokus på, at data skal være så aktuelle som muligt, og derigennem sikre et opdateret forvaltningsgrundlag, så det kan være med til at skabe den bæredygtige udvikling. I forhold til dataproducenternes datasæt er der tale om tre meget forskellige datasæt, der opstår på vidt forskellige grundlag. Fælles for dem alle er dog, at der ikke er nogen af dem, som benytter sig af specifikke standarder i forbindelse med dataindsamlingen. Dette skaber en udfordring ved implementeringen af et nationalt MSDI, der skal kunne udveksle data med andre nationale, regionale, eller globale mSDI’er. Dermed er det nødvendigt at skabe politikker, der sikrer kompatibiliteten på tværs af forvaltninger, hvis et nationalt MSDI skal kunne indgå i eksempelvis INSPIRE. En anden ting de tre datasæt har tilfælles er, at der er styr på ajourføringen. For alle datasæt gælder det, at der findes helt faste procedurer for hvornår og hvordan data opdateres. Denne systematisering af ajourføringen er meget positiv, da det sikrer at de data, der er til rådighed, er de nyeste og mest opdaterede udgaver. Det største problem denne lille undersøgelse afdækker er den totale mangel på adgang til metadata. Selv Farvandsvæsnet og Energistyrelsen, som producerer metadata for datasættene, stiller dem ikke til rådighed på Geodata-info.dk. Metadata er en essentiel del af SDI, da det er metadata, der tillader brugeren at skabe overblik over, hvilke data der er tilgængelige. Ydermere benytter alle de tre adspurgte dataproducenter hver deres individuel-

le tjenester til distribuering af data. Dette er ikke noget problem i sig selv, da det ikke kan undgås, at nogle data skal hentes ved den enkelte dataproducent og ikke kan downloades via en central visningstjeneste. Problemet opstår først, når der ikke findes nogen central portal, hvor tilgængelige data udstilles, og brugeren dermed får meget svært ved at danne et reelt billede af, hvilke data det er muligt at opnå adgang til. Et positivt element er dog, at det er muligt at tilgå data frit. Alle tre dataproducenter stiller deres data frit tilgængeligt, hvor det er muligt. På baggrund af denne undersøgelse kan det konkluderes, at nogle af elementerne nødvendige for en mSDI implementering, allerede er på plads. Dog er der stadig udfordringer, der skal håndteres. Det er nødvendigt at tage stilling til behovet for at standardisere og harmonisere data samt at få implementeret politikker, der sikrer, at dataproducenter udstiller deres data et samlet sted, som for eksempel det eksisterende Geodata-info.dk. Konklusion og diskussion Det kan konkluderes, at udviklingen af mSDI i Danmark er i gang. Der findes allerede komponenter til at danne et nationalt mSDI, men det kræver en indsats at få ændret de institutionelle paradigmer og omformet dem således, at der tænkes som en mere holistisk forvaltning. mSDI i Danmark kommer som følge af den nye, samlede maritime strategi, som regeringen har fremlagt i 2010 (Regeringen 2010). For at implementere denne, blev der oprettet en havplangruppe, som under sig fik en datahåndteringsgruppe, med ansvaret for mSDI. mSDI i Danmark er derfor blevet en enhed under Kort og Matrikelstyrelsen, som har den fornødne viden gennem deres søkortarkivafdeling og deres arbejde med INSPIRE. Den indledende udfordring, som MSDI står overfor, er at nedbryde de forskellige paradigmer, der findes i de forskellige forvaltnin-

Perspektiv nr. 20, 2011

ger. Det er nødvendigt at foretage et paradigmeskifte, sådan at data bliver indsamlet efter den samme tankegang, hvis data skal kunne bruges på et højere forvaltningsniveau. Det kan for eksempel være til en national, eller europæisk helhedsplan. De valgte dataproducenter, som der blev kontaktet i projektets casestudier, havde alle en fastlagt procedure for ajourføring af data. Dette ses som positivt, da det herved er nemmere at få foretaget en planlægning på højere niveau, da man har kendskab til aktualiteten af data og hermed dens kvalitet. Værre ser det ud med metadata. Undersøgelsen viste en total mangel på adgang til metadata. Hermed er brugen af datasættene begrænset til de enkelte forvaltninger, som datasættet er produceret under. Der mangler også en samlet oversigt over de datasæt, som de offentlige instanser producerer, hvilket gør det umuligt at finde og sammenstille disse, uden en grundig undersøgelse. På denne baggrund kan det konkluderes, at der findes en lang række af de elementer, der skal til for at danne et mSDI. Der mangler dog at blive fastlagt klare retningslinjer og samarbejdsaftaler, før man kan opnå et nationalt maritimt SDI. Det er vigtigt, at MSDI ikke bliver en særskilt platform, men derimod en naturlig udvidelse af det nationale SDI. Dette betyder at mSDI i Danmark skal følge de overliggende initiativer. Det er dermed nødvendigt, at der i det danske mSDI-arbejde skal indarbejdes eksempelvis IHO’s S-100 og EU’s INSPIRE. Det at kunne indgå i international dataudveksling er en nødvendighed for at kunne skabe en bæredygtig udvikling. Hvis mSDI i Danmark ikke fra start bliver udformet, så det formår at indgå i internationalt SDI, vil man tabe mange af de gevinster, som SDI ellers ville kunne give. Det er ligeledes vigtigt, at mSDI i Danmark formår at skabe et stærkt eksempel på internationalt plan. Dette er vigtigt, da Danmark med sin lille størrelse og nære kulturelle relationer til dens naboer, som for eksempel Sverige

og Norge, kan være forgangsbillede i mSDIimplementering. Hvilket vil gavne i mange dele af verden. Udover arbejdet med at indfører nationalt MSDI som udføres af KMS findes også et videnscenter for regional MSDI i form af ICES. Datahåndterings-gruppen vil med fordel kunne høste viden og erfaringer fra dette initiativ. Selvom ICES’s fokus er på videnskabeligt data, står de, og har stået, med mange af de samme udfordringer. I Danmark findes også et videnscenter for regional mSDI i form af ICES. Datahåndterings-gruppen vil med fordel kunne høste viden og erfaringer fra dette initiativ. Selvom ICES’s fokus er på videnskabeligt data, står de, og har stået, med mange af de samme udfordringer. Det ses som en klar fordel, at ICES, som har arbejdet med at samle maritim data siden 1902, indgår som sparringpartner, også på EU plan, og støtter initiativer som EMODNET og Maritime Knowledge 2020. Det er essentielt hurtigt at kunne høste en nytteeffekt af mSDI, om så på et begrænset område. Ved at bevise nytten af mSDI er der dannet fundament for en øget politisk opbakning og kapacitetsopbygning i de enkelte forvaltninger. Et bud på en indsats i denne forbindelse kunne være et fokus på en kvalitativ håndtering af havvindmølleparker, sådan at man vil kunne tiltrække udenlandske investorer på området og skabe flere danske arbejdspladser. Hermed bliver MSDI hurtigt et essentielt redskab til en øget økonomisk-, social- og miljømæssig kapital, altså en bæredygtig udvikling. Referencer Community Fisheries Control Agency. Mission Statement (u.d.) http://www.cfca.europa.eu/ pages/home/about_mission.htm (senest hentet eller vist den 8. Juni 2011). European Commission (2006). »Towards a future Maritime Policy for the Union: A European vision for the oceans and seas.«

Perspektiv nr. 20, 2011

European Commission (2010). »Marine Knowledge 2020 - Marine data and observation for smart and sustainable growth.« Brussels.

Rajabifard, Abbas, og Ian P. Williamson (2001). »Spatial Data Infrastructures: Concept, SDI hierachy and future directions.« 2001.

Europa-Kommissionen (u.d.). »Tilskudsoversigten 2007-2013.« Fraser, Roger, Peter Todd, og Philip Collier (u.d.) »Issues in the development of a marine cadastre.«

Rannestig, Ewa, og Monica Lagerqvist Nilsson (2008). »INSPIRE in Sweden - an Important Part of the National Geodata Strategy.«

GMES (u.d.). GMES in brief. http://www.gmes. info/pages-principales/overview/gmes-in-brief/ (senest hentet eller vist den 8. Juni 2011).

Søværnets Operative Komando (u.d.). SafeSeaNet.dk . http://www.forsvaret.dk/SOK/NATIONALT/MAS/SAFESEANET/Pages/default.aspx (senest hentet eller vist den 8. Juni 2011).

Grotius, H. (1609): Mare Liberum. ICES (2003). »Environmental status of the european seas.« IHO (2010). S-100 Universal Hydrographic Model. Monaco: IHB. Jarmbæk, Jesper (5. feb 2011). STEDET som indgang til digital forvaltning; Fagligt Møde 2011, Den Danske Landinspektørforening. Kommissionen for de Europæiske Fællesskaber (2007). »GRØNBOG - En fremtidig havpolitik for EU: en europæisk vision for havene.« Bruxelles, 2007. Miljøministeriet (2011). Stedet som indgang til digital forvaltning. Miljøministeriet, Kort & Matrikelstyrelsen.

Regeringen (2010). »En Samlet Maritim Strategi.«

Williamson, Ian P., Abbas Rajabifard, og Andrew Binns (u.d.). »Issues in developing marine SDI.« Williamson, Ian, Stig Enemark, Jude Wallace, og Abbas Rajabifard. Land Administration for Sustainable Development. Redlands, California: ESRI Press, 2010. URL1: http://um.dk/da/politik-og-diplomati/ retsorden/folkeretten/havret/ URL2: http://www.tinglysningsretten.dk/tinglysning/faq/pant/Pages/default.aspx?FAQCategory =Anden%20pants%C3%A6tning#ctl00$SPWeb PartManager1$g_85643fe5_b22f_4fe2_8fb0_3e 8ea186b754FAQListItemLink25 URL3: http://ecosystemdata.ices.dk/

PANOS (1995). »FISH: A net lodd for the poor.«

Om forfatterne Tino Kastbjerg Stigsen og Michael Weber er begge landinspektørstuderende på Geoinformation Technology Management 9. Semester, Line Hvingel, Adjunkt, ph.d. ved Institut for Planlægning, Aalborg Universitet, Danmark

Perspektiv nr. 20, 2011