LAS NORMAS ISO 14001 Y EL PROCESO DE SU REVISIÓN
DOCUMENTO DE BASE PARA SECTORES INTERESADOS
Por Juan Rodrigo Walsh 2001
ÍNDICE Introducción Una introducción a las normas y la normalización 1. La Organización Internacional de Normalización (ISO) 2. ¿Qué son las normas? 3. ¿Porqué son importantes las normas internacionales? 4. Normas de sistemas de Gestión 5. La participación en el proceso de elaboración de la ISO 14001 6. La reacción de la Industria a la ISO 14001 6.1. Eficiencia en la producción 6.2. Menores costos de acatamiento regulatorio 6.3. La ISO 14001 y las políticas públicas La evolución de las normas ISO 14001 en Argentina 1. Razones de su difusión en Argentina 1.1. Necesidad de mejorar el desempeño ambiental de las organizaciones de producción y servicios 1.2. Necesidad de ingresar a mercados internacionales en condiciones competitivas 1.3. Exigencias de la casa matriz 1.4. Imagen positiva en cuanto a la responsabilidad social y ambiental de las empresas que hab adoptado 1.5. La mejora en los sistemas de gestión ambiental suele producir también beneficios económicos tangibles 1.6. Las normas voluntarias de sistemas de gestión ambiental y el rol del Estado 2. El sistema Nacional de Normas, Calidad y Certificación. La relación con la acreditación 3. El crecimiento y el futuro de las normas voluntarias de sistemas de gestión ambiental. Percepciones de la sociedad civil y el rol del Estado. El Proceso de Revisión 1. Antecedentes 1.1. Seúl, Korea: 1-2 junio 1999 1.2. Washington, EE.UU.: 19-20 noviembre 1999 1.3. Estocolmo, Suecia: 13-14 junio 2000 1.4. Salvador, Brasil: 6-9 noviembre 2000 2. Hacia Kuala Lumpur, Malasia: 1-8 julio 2001 Bibliografía
Introducción Desde la fecha de su publicación en 1996, unas 20000 empresas alrededor del mundo han certificado la norma ISO 14001 referida a sistemas de gestión ambiental (SGA). Se estima que un número de organizaciones diez veces mayor ha implementado la norma en cuestión sin haber buscado aún la certificación. Si esta cifra estimativa posee algún grado de verosimilitud, la norma IS0 14001 es potencialmente la herramienta más influyente que hasta la fecha haya sido desarrollada para mejorar el desempeño ambiental empresario. La norma ISO 14001 posee a la vez otras implicancias: Algunos gobiernos están contemplando el uso de la ISO 14001 como la base para un nuevo enfoque de tipo voluntario, respecto de las regulaciones ambientales. En este sentido, la ISO 14001 puede transformarse en una de las normas con más incidencia en la política pública que, hasta la fecha, haya sido desarrollada por la ISO. Conforme a las reglas de la ISO, la norma ISO 14001 ha ingresado en su primera instancia de revisión. Esta es la primera vez desde 1996 que diversos grupos interesados han tenido la oportunidad de participar en la elaboración de la norma, y por consiguiente de incidir en las prácticas de gestión ambiental de unas 20000 empresas en todo el mundo. Aún cuando muchos han aclamado a la norma ISO 14001 como una herramienta efectiva en la mejora de la gestión ambiental, otros sectores han manifestado reservas en cuanto a su papel en el mundo. Los países en vías de desarrollo temen que la norma se convierta en una barrera técnica al comercio, mientras que algunas ONGs sostienen que en algunos aspectos la norma es insuficiente. En algunos sectores industriales existe la preocupación respecto de la utilización de esta norma voluntaria en la definición de políticas públicas o para la definición de las contrataciones con el Estado. La primera revisión debía ser un ámbito de prolongado y enriquecedor debate entre grupos con puntos de vista divergentes en cuanto al futuro de la norma. Esta expectativa ha sido acotada por una decisión del Comité Técnico a cargo de la ISO 14001, ya que decidió abrir el proceso únicamente a una revisión muy restringida, sin incluir nuevos requisitos. En parte, esto obedece al hecho de que muy pocos expertos deseaban iniciar el proceso de revisión. Desde entonces, los miembros de ISO han estado lidiando con el modo de avanzar en una revisión significativa que mejore la norma, sin alterar el mandato estrecho de la revisión. La regla de descartar cualquier "nuevo requisito" es, a la vez, una pauta orientadora de trabajo, y un obstáculo a la revisión en marcha. Este es el contexto en el cuál se invita a diversas organizaciones interesadas en el proceso de revisión de la ISO 14001 a participar del ejercicio. Las reglas de la ISO brindan a diversas organizaciones la oportunidad de participar ya sea en las instancias nacionales como en las internacionales. Cada país miembro de ISO debe encarar un proceso de consulta con el fin de identificar y abordar las opiniones de los sectores interesados. Este documento tiene por objetivo ayudar a todas aquellas organizaciones no familiarizadas con la ISO o con la norma ISO 14001 en una comprensión de lo acontecido hasta la fecha. La primera parte describe la ISO, el papel que desempeñan las normas y la norma ISO 14001 en particular. La segunda plantea el papel de ISO 14001 en Argentina, mientras que la última traza el rumbo de la revisión hasta la fecha.
Una Introducción a las Normas y la Normalización 1. La Organización Internacional de Normalización (ISO) La Organización Internacional de Normalización (ISO) es una organización no gubernamental con membresía, constituida en 1947. Posee una Secretaría Central, con sede en Ginebra, Suiza y sus miembros, la constituyen las organizaciones de normalización de 133 países. La misión de ISO es promover el desarrollo de la normalización y actividades afines en el mundo con el propósito de facilitar el intercambio internacional de bienes y servicios, desarrollando a su vez, la cooperación internacional en los ámbitos de la actividad económica, científica, intelectual y tecnológica (ISO online). Desde su creación, la ISO ha publicado unas 12000 normas internacionales y junto con la Comisión Electrotécnica Internacional (IEC) son responsables de la publicación del 85% del total de normas internacionales (ONUDI, 1991). Tanto la Organización Mundial de Comercio (OMC), como la Unión Europea, reconocen a la ISO como el organismo competente en la elaboración de normas internacionales, que eventualmente puedan servir como base para la legislación (Hauselmann, 1996). La ISO, es quizás la organización de normalización más representativa e influyente del mundo actual. Las normas ISO son voluntarias. Los miembros de ISO identifican la necesidad de una norma en particular y luego se elaboran los detalles de la misma sobre la base del consenso. No existen presiones hacia el sector industrial para su adopción una vez publicada (Financial Times 1994). No obstante el carácter voluntario de las normas ISO, algunos países miembros las vuelven exigibles en virtud de disposiciones legales, o se tornan obligatorias como normas comerciales (Bell & Connaughton, 1993). Por ejemplo, a partir de las exigencias en cuanto a la certificación ISO 14001 por parte de Ford, General Motors y Chrysler a sus proveedores, la norma se ha vuelto casi una condición sine quae non en la industria automotriz. 2. ¿Qué son las normas? Las normas son acuerdos documentados que contienen especificaciones técnicas u otros criterios precisos para su utilización como reglas, pautas, definiciones o características que aseguran que los materiales, productos, procesos o servicios sean aptos para los fines para los cuales hayan sido diseñados o concebidos (ISO online). Generan un marco para la comunicación de las características claves, y por lo tanto contribuyen a eliminar las trabas al comercio, al fortalecer la confianza entre productores y clientes. La mayoría de las normas involucran especificaciones de ingeniería y han sido el fruto del trabajo de sectores industriales interesados en promover el desarrollo industrial y el crecimiento. Un documento reciente de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCED) ha señalado que las normas son "motores esenciales de la economía" (OCED, 1998). 3. ¿Porqué son importantes las normas internacionales? Muchos acuerdos internacionales requieren normas internacionales que sirvan como base para poder determinar su cumplimiento o acatamiento. Por ejemplo, las compañías que contratan un productor extranjero para la provisión de insumos para un producto final, suelen exigir al proveedor el cumplimiento de determinadas especificaciones de producto que aseguren la utilidad de esos insumos o componentes. Las normas internacionales establecen un lenguaje común para que
diferentes partes puedan comunicarse respecto de cuestiones específicas. En otros contextos, el Convenio Marco sobre Cambio Climático Global de la ONU, debe estar basado en un mecanismo coherente de contabilizar las emisiones de CO2, al igual que el sistema financiero internacional respecto de aproximaciones comunes en cuanto a la información sobre las cuentas públicas. El Acuerdo fitosanitario de la OMC requiere la existencia de un marco acordado en cuanto a la seguridad alimentaria. Todos estos requisitos se comunican por intermedio de las normas. La OMC reconoce la importancia de las normas internacionales. El Acuerdo de la OMC sobre las barreras técnicas al comercio (acuerdo BTC) requiere que los miembros de la OMC usen las normas internacionales, cuando éstas existan, como la base para las normas nacionales (WTO, 1995, artículos 2.4. y 2.5.) Las normas ISO son de hecho, normas internacionales que han cobrado una nueva importancia en el marco de la OMC. Al exigir, cuando esto sea posible, el referenciamiento a las normas internacionales vigentes, el Acuerdo sobre Barreras Técnicas al Comercio (BTC) vincula al derecho comercial internacional con el contenido de las normas internacionales. En este sentido el contenido de la norma ISO 14001 reviste importancia no solo porque permite una mejora en la gestión ambiental, sino también porque los países miembro de la OMC deben basar sus sistema de gestión ambiental en los requisitos de la ISO 14001. Las normas internacionales, aún cuando sean normas técnicas, pueden tener implicancias desde la óptica del bienestar general. Esto parece obvio si se piensa en temas tales como los airbags de los automóviles, o los materiales usados en los juguetes, o en cuanto a los sistemas de gestión empleados por una organización para manejar sus impactos ambientales. En función de esto, muchos organismos de normalización han desarrollado mecanismos de participación pública. Sin embargo, no todos los países tienen mecanismos de consulta a nivel nacional. Muchas organizaciones han identificado la importancia de asegurar la participación de todos los interesados en la elaboración de normas internacionales. La Organización para el Desarrollo Industrial de la ONU (ONUDI) recomienda un "...mayor involucramiento de los países en vías de desarrollo en la redacción de normas internacionales , como una herramienta para mejorar el acceso a los mercados de los países desarrollados". (ONUDI, 1991). La Conferencia de la ONU sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), también ha señalado la importancia de la participación de los países en vías de desarrollo en los procesos de normalización internacional. Más aún, en una reunión del Comité sobre Barreras Técnicas al Comercio de la OMC en Ginebra en julio de 2000, existió un consenso en cuanto a la escasa participación y actividad de los países en vías de desarrollo en la elaboración de normas internacionales y que la asistencia multilateral debiera ser facilitada con el fin de revertir esta circunstancia. 4. Normas de Sistemas de Gestión Una norma de sistemas de gestión establece un procedimiento específico por el cuál una organización puede controlar un aspecto específico de sus actividades. Las teorías del gerenciamiento se remontan a los inicios de la segunda guerra mundial cuando la urgencia de contar con una producción eficaz y rápida de armamentos y maquinarias exigía una rigurosa eficiencia en los sistemas de producción y control de calidad del producto. A nivel internacional las normas referidas a los sistemas de gestión florecieron durante la década del ochenta cuando los ejecutivos de las grandes empresas tomaron conciencia de las perdidas de eficiencia generados por el tamaño y complejidad de sus organizaciones, anulando los beneficios obtenidos a partir de las economías de escala. Al definir y documentar con claridad las operaciones de una organización e identificar las responsabilidades por cada aspecto de los
procesos productivos, y al asegurar que las experiencias también sean documentadas, con el fin de garantizar un aprendizaje institucional, los sistemas de gestión permitieron a quienes toman decisiones retomar el control de sus organizaciones y el logro de objetivos corporativos específicos. Si bien existen muchísimas normas internacionales relacionados con productos, existen sólo dos normas internacionales realmente aplicables a los sistemas de gestión.1 Las dos normas internacionales vigentes ayudan a una organización a manejar y controlar con eficacia los aspectos de sus operaciones que atañen a la calidad de producto (ISO 9001) y los impactos ambientales (ISO14001). A diferencia de la gestión de calidad, la gestión ambiental mal puede definirse sin considerar el interés público o colectivo. Por esta razón, la ISO 14001 posee mayores implicancias para la definición de políticas públicas. 5. La participación en el proceso de elaboración de la ISO 14001 La labor técnica de ISO es altamente descentralizada, desarrollada a través de unos 2850 comités técnicos, subcomités y grupos de trabajo que involucran a unos 30.000 expertos cada año. (Financial Times, 1994). El Comité Técnico 207 (TC207) es responsable de la elaboración de las normas internacionales en materia de gestión ambiental. 2 Algunos países en vías de desarrollo y grupos ambientalistas sostienen que no han tenido un papel efectivo en la elaboración de las normas ISO 14001. La falta de ingerencia ha sido atribuida a la percepción de que el proceso se encuentra dominado por grupos ligados a la industria, sin perjuicio de los costos que demandan la asistencia a la batería de reuniones de la TC207 (UNCTAD, 1997, Hauselmann, 1997; Krut & Gleckman, 1998). Como consecuencia de los elevados costos de participación ha existido una representación desproporcionada de los votos dentro del TC207 durante la redacción de la ISO 14001. Krut & Gleckman sostienen que: De los 24 países desarrollados, todas sus organizaciones de normalización son miembros de ISO y el 90% son miembros votantes del TC 207. Mientras que solo el 58% de los países en vías de desarrollo posee instituciones miembro de ISO en una categoría que les permita una participación plena en la elaboración de normas. Más aún, solo el 26% de los países en vías de desarrollo poseen instituciones que son miembros del TC207 y solo el 17% está en condiciones de votar. (Krut & Gleckman, 1998, p. 45)
La situación es un tanto similar con respecto a las organizaciones no gubernamentales (ONGs). Hubo unas 40 organizaciones de enlace involucradas en el desarrollo de la norma ISO 14001 vigente en la actualidad. Estas entidades no tienen derecho a voto, pero pueden asistir a las reuniones y recibir toda la información correspondiente. De estos 40 grupos, solo 12 son organizaciones ligadas a cuestiones ambientales o al desarrollo sustentable. 3 La ISO y su TC 207 mal pueden ser responsabilizados por la escasa representación en el proceso de elaboración de la ISO 14001. Hay una importante cantidad de miembros de ISO provenientes de países en vías de desarrollo que no 1 Aquí se considera como norma internacional aquella elaborada por una organización internacional de normalización. Sin embargo debe tenerse en cuenta que la definición es motivo de considerable controversia internacional, y muchas opiniones sostienen que otras normas elaboradas por organizaciones internacionales debieran ser consideradas como Estándares o normas Internacionales. Ejemplos de ello, son las Normas Básicas de Trabajo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) o las normas para monitoreo de condiciones meteorológicas elaboradas por la Organización Meteorológica Mundial(OMM) 2 El Comité Técnico 207 (TC207) es el Comité técnico de ISO a cargo de la elaboración de las normas internacionales en materia de gestión ambiental. Para más información referente a la estructura de ISO, consultar a http:/www.tc207.org 3 Para ver el listado íntegro de miembros y organizaciones ligadas a ISO TC 207 ver http:/www.tc207.org
participan en TC 207 como miembros votantes. El programa destinado a asistir a los países en vías de desarrollo de ISO, DEVPRO, ha brindado financiamiento para las delegaciones de países en vías de desarrollo, además de estar involucrado en tareas de entrenamiento y fortalecimiento institucional en estos países. (ISO, DEVPRO, 1998). La política de ISO, también permite la participación de ONGs en las reuniones del TC207, en carácter de miembros de enlace, sin derecho a voto. A su vez, también es responsabilidad de cada país miembro, asegurar la participación de diversos sectores representativos del interés público, con posibilidad de realizar aportes o comentarios a las normas durante el proceso de redacción. Muchos organismos de normalización han desarrollado mecanismos de participación para diversos grupos de interesados, a nivel nacional. Este mecanismo, por otra parte es el ámbito que corresponde a la discusión a nivel nacional. No obstante ello, no siempre existe una buena predisposición o compromiso de las ONGs locales hacia la participación, o, en algunos casos quizás falte un reconocimiento en cuanto a la importancia de la cuestión. En teoría ISO brinda canales importantes para acercar a las ONGs y a los países en vías de desarrollo. En la práctica, sin embargo, existió poco involucramiento constructivo de estos grupos en la elaboración de las normas 14001 actualmente vigente. Como veremos en más detalle, la ISO 14001 posee muchas implicancias para la definición de políticas públicas, razón de mas para asegurar que la instancia de revisión cuente con una participación de grupos lo más representativos posible. 6. La reacción de la Industria a la ISO 14001 La norma ISO 14001 se diseña con el fin de ayudar a las empresas en el manejo de sus impactos ambientales. (ISO 14001;1996, Introducción). Aún cuando las normas ISO sean exigibles en algunos países, o se tornen requisitos obligatorios en algunos sectores industriales, por acuerdos convencionales (Bell & Connaughton, 1993), la decisión de adoptar la norma ISO 14001, dependerá en gran medida en la forma que puede asistir a la gestión ambiental, y si resultan costo efectivas para la empresa que las busque aplicar. Existen 2 ámbitos donde un sistema de gestión ambiental como el de la ISO 14001 puede contribuir a reducir costos. Por un lado puede mejorar la eficiencia de la producción y por otro, puede bajar los gastos administrativos y financieros ligados con el acatamiento de las regulaciones ambientales. 6.1. Eficiencia en la producción En muchos casos, las emisiones son una señal de ineficiencia y pueden obligar a una empresa a realizar actividades que no generan valor agregado, tales como el manejo, almacenamiento y disposición final de residuos. (Porter y Van der Linde, 1995, p.105)
Muchas organizaciones han adoptado esta visión progresista de la gestión ambiental. El hecho que las emisiones elevadas suelen ser indicio de un mal empleo de insumos, y por lo tanto de un excesivo gasto en estos recursos, ha llevado a la revisión y documentación de los procesos productivos mediante un sistema de gestión ambiental (SGA). 6.2 Menores costos de acatamiento regulatorio No puedo imaginar que un productor industrial en los EE.UU. pueda sostener el cumplimiento con la maraña de reglamentaciones que controlan nuestra conducta ambiental, sin alguna forma de SGA. (Dwane Marshall, Director de la Oficina Corporativa de Asuntos Ambientales de Union Camp, US-AEP, 1997)
Las compañías pueden reducir los costos de cumplimiento normativo si integran estas consideraciones a los cambios futuros en los procesos productivos. Para poder hacer esto en forma efectiva, se requieren dos tipos de información. En primer lugar es necesario conocer las exigencias impuestas por el marco normativo existente. En segundo término, es importante saber qué elementos del proceso productivo afectan el cumplimiento regulatorio. El apartado 4.3.2 de la ISO 14001 requiere que una organización mantenga registros detallados de los requisitos legales y otras exigencias, y el apartado 4.3.1. requiere mantener un listado de los aspectos ambientales significativos de sus procesos productivos. La ISO 14001 puede brindarle a una organización un marco para acceder y evaluar la información necesaria para llevar a cabo las mejoras que se estimen necesarias (McCallum y Fredericks, 1996). Un SGA puede reducir los costos de cumplimiento al crear una estructura y eficiencia en la gestión ambiental de una institución, especialmente en aquellos lugares donde el acatamiento impone elevados costos administrativos y financieros. Sin perjuicio de las mejoras reales que puede o no producir la adopción de un SGA en empresas certificadas, sin duda la presión para buscar la certificación puede aumentar si la norma ISO 14001 se convierte en un requisito para acceder a determinados mercados. Existen, en este sentido, indicios que las empresas ya certificadas pueden manifestar una preferencia por proveedores también certificados. Un informe elaborado por la US-Asia Environmental Partnership (US-AEP) investigó a unas 30 empresas integrantes del Fortune 500 y encontró una tendencia creciente hacia la gestión ambiental en la cadena de insumos. A su vez todas las empresas han formulado una posición estratégica respecto de la norma ISO 14001. (US-AEP, 1997). Algunas empresas, tales como Nissan, Rover, Ford, General Motors y Korea Special Chemical Machinery Co., (KSCM) Ltd. han manifestado su intención de requerir a sus proveedores la certificación de la norma ISO 14001. IBM y Daimler Benz ya le han solicitado a sus proveedores la obtención de la certificación ISO 14001 (Robins, 1998). Canon ha desarrollado una versión simplificada de la norma para sus propios proveedores. La mayoría de las empresas encuestadas, sin embargo, ha optado por una posición expectante. Por ejemplo, Bank of America, Digital, ITT y Kimberly Clark han conformado sus SGA de acuerdo con los requisitos de la ISO 14001, pero desean aguardar hasta tanto la presión de los consumidores se constituya en una razón de entidad suficiente para proseguir el trámite de certificación. Todos están, o bien alentando a sus proveedores a la adopción de ISO 14001 o bien manifiestan que no descartan exigir la certificación de proveedores en el futuro. Los datos más recientes indican que unas 20000 organizaciones alrededor del planeta han certificado ISO 14001 (ISO, 20.000), pero la cantidad de organizaciones que emplean ISO 14001 como fundamento para su SGA, puede llega a ser 10 veces esa cifra. (Frankel, 1998). Muchas compañías se encuentran en proceso de desarrollo de un SGA de conformidad con ISO 14001, pero están aguardando antes de proceder a la certificación (Brigden, 1998). 6.3. La ISO 14001 y las Políticas Públicas El apartado 4.2. de ISO 14001 requiere que los directivos de una organización incluyan en la política institucional un compromiso con el cumplimiento normativo. El apartado 4.3.2. también requiere que la organización elabore un procedimiento para identificar y acceder a las exigencias legales en vigencia. A primera vista, el compromiso con el acatamiento normativo parece una redundancia, ya que cualquier organización debe cumplir con la ley para poder operar. Sin embargo, la ausencia, debilidad o mala fiscalización de los marcos regulatorios ambientales en muchas
partes del mundo, hace que los mecanismos alternativos que alienten a las empresas a reconocer sus obligaciones normativas sean invalorables. Por otra parte, los auditores independientes que certifican la conformidad con ISO 14001, se convierten en recursos adicionales en el seguimiento y monitoreo del cumplimiento legal y regulatorio. (Roht-Arriaza, 1997). La Comisión para la Cooperación Ambiental (CCA) del Acuerdo de Libre Comercio de Norte América (NAFTA) recientemente publicó un documento que sugiere un marco en el cuál ISO 14001 puede ser utilizado en el contexto regulatorio. En junio de 2000, el Presidente Clinton firmó un Decreto por el cuál los proveedores y contratistas de las agencias estatales deben contar con un sistema de gestión ambiental. Atento al desarrollo en curso del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), es importante identificar las posibles alternativas mediante las cuales los estados o las organizaciones regionales pueden utilizar la norma ISO 14001 dentro de un contexto regulatorio y determinar en qué niveles puede ser esto apropiado. La próxima sección describe el desarrollo de ISO 14001 en Argentina identificando algunas cuestiones nacionales que atañen a la revisión de ISO 14001. La última sección familiarizará al lector con el estado de la revisión, señalando algunas áreas donde existe debate internacional.
Evolución de las normas ISO 14000 en Argentina Al igual que en otros países del mundo, la introducción de las normas ISO 14000 ha sido un fenómeno relativamente reciente en Argentina. La norma ISO 14001 referida a sistemas de gestión ambiental, es quizás la que ha tenido mayor difusión a nivel empresario. Si bien las normas de gestión ambiental fueron adoptadas en un primer momento por el sector industrial, la importancia y la aceptación creciente de las normas ISO 14000, pareciera indicar que el crecimiento futuro se producirá en ámbitos más amplios que el industrial, tales como los servicios públicos, la salud, los servicios de logística, de turismo, etc. entre otros. 1. Razones de su difusión en Argentina Las razones por las cuales se han difundido en Argentina el conjunto de las normas de la serie ISO 14000, con relativa rapidez desde 1996 (fecha de su publicación internacional y nacional) hasta la fecha, son básicamente las mismas que explican su crecimiento en otros países o regiones del mundo, como es el caso del Japón o algunos miembros de la Unión Europea. 1.1 Necesidad de mejorar el desempeño ambiental de las organizaciones de producción y servicios En la última década la preocupación de la sociedad en general por las cuestiones ambientales ha crecido significativamente. En tal sentido quizás la Conferencia Cumbre de las Naciones Unidas celebrada en Río de Janeiro en 1992 haya marcado el hito a partir del cual la cuestión ambiental se ha instalado definitivamente en la sociedad y en todas las latitudes. Esta preocupación abarca por un lado tanto las cuestiones globales a escala planetaria, como pueden ser temas de desertificación, cambios climáticos, deforestación, etc. por nombrar sólo los más conocidos; como también las cuestiones locales y que hacen a la vida cotidiana de la población, tales como contaminación de cursos de agua, ausencia de tratamiento de efluentes domiciliarios, emisiones contaminantes en plantas vecinas a las viviendas, etc. Esta situación ha incidido en los diferentes actores o "partes interesadas" utilizando el lenguaje de las normas ISO 14000. Por parte interesada se entiende individuos o grupos de individuos directamente involucrados con el desempeño ambiental de una organización o directamente afectados por el mismo. Es aquí donde se involucran en el tema desde las autoridades de aplicación ambiental, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales hasta los clientes de una empresa, los vecinos, los proveedores, etc. y por supuesto los propios empleados y la dirección de la organización. Esta toma de conciencia general es la que impulsó a la ISO (International Organization for Standardization) a desarrollar una serie de normas para ayudar a mejorar el desempeño ambiental de las organizaciones. Se comenzó por la norma ISO 14001 que da las directivas para la implementación de un sistema de gestión ambiental. Esta norma permite mejorar desde un principio el desempeño ambiental, ya que aunque es una norma voluntaria, como todas las de ISO, establece que como piso mínimo la organización debe cumplir con la legislación ambiental vigente y aplicable en su jurisdicción. Por otra parte al tratarse de la única norma certificable por tercera parte independiente favorece la transparencia y credibilidad. 1.2. Necesidad de ingresar a mercados internacionales en condiciones competitivas En una economía como la Argentina, a partir de las transformaciones
estructurales producidas en la última década, la exportación de bienes y servicios es un imperativo para la generación de divisas. El acceso a los mercados internacionales está determinado en gran medida por parámetros de calidad, entendidos en un sentido amplio. En este contexto, es cada vez mas frecuente encontrar como requisito sine quae non para el ingreso a algunos mercados, el cumplimiento de exigencias ambientales, muchas veces implícitas o comprendidas dentro de los sistemas de gestión ambiental. Como corolario de este proceso externo, se ha producido también un efecto de exigencia ambiental hacia el mercado interno por parte de grandes empresas que, a su vez, solicitan a sus propios proveedores el acatamiento de normas ISO o similares. Es tal la necesidad de perfeccionar los sistemas de calidad y gestión ambiental, ante el imperativo de los mercados internacionales, que a menudo a la misma empresa le reporta un beneficio económico actuar como agente de capacitación y facilitador en la implementación de los sistemas de gestión ambiental de sus proveedores. 1.3. Exigencia de la casa matriz. En el caso de “empresas globales”, es una exigencia emanada de la casa matriz, reflejando una mayor preocupación por el comportamiento socialmente responsable y ambientalmente adecuado de sus filiales o sucursales alrededor del mundo. El contar con normas de gestión ambiental común, aun cuando las culturas empresarias, los sistemas jurídicos o el grado de preocupación por los temas ambientales sean bien diferentes de un país a otro, reviste gran importancia para una empresa con envergadura internacional. Este es el caso que ha motivado la adopción de normas en cuanto a los sistemas de gestión ambiental por parte de diferentes empresas multinacionales con operaciones en Argentina. Aquí, también se produce por añadidura, el proceso “dominó”, o cascada respecto de los proveedores de insumos o servicios que utiliza la empresa global que adopta una norma ISO. 1.4. Imagen positiva en cuanto a la responsabilidad social y ambiental de las empresas que las han adoptado. Este factor ha tenido gravitación, particularmente para algunas empresas en sectores tradicionalmente percibidos como altamente contaminantes o industrias sucias, como es el caso de la industria petrolera, o la industria curtidora. En este sentido la asociación y afinidad entre los conceptos de gestión de calidad y gestión ambiental, sin duda ha actuado como factor coadyuvante en la decisión empresaria de adoptar un sistema de gestión ambiental. 1.5. La mejora en los sistemas de gestión ambiental suele producir tambien beneficios económicos tangibles Aún cuando no ocurra indefectiblemente, la aplicación de un sistema de gestión ambiental sobre la base de ISO 14001 suele producir, como consecuencia indirecta, una reducción de costos, cuando más no sea por un manejo racional de recursos, generando por ejemplo, ahorros energéticos o reducción del desperdicio o scrap en los procesos industriales. Estos beneficios son bien tangibles, aunque muchas veces todavía no bien comprendidos, pero una vez aceptados se transforman en alicientes muy poderosos para implementar un sistema de gestión ambiental en cualquier tipo de actividad. La mejora en el desempeño ambiental se encuentra también íntimamente ligada a una mejora de la calidad del producto y a un incremento de la productividad. Cabe destacar que, en el caso de muchas empresas en Argentina y en especial algunas pequeñas y medianas, el hecho de iniciar el proceso desde un umbral relativamente precario, implica que los beneficios son proporcionalmente mayores, que
aquellos casos donde se comienza el proceso desde un grado mas sofisticado, como puede ser el caso de una gran industria. 1.6. Las normas voluntarias de sistemas de gestión ambiental y el rol del Estado A las razones arriba mencionadas, cabe agregarle el interés que ha puesto el propio Estado en alentar la adopción de las normas ISO 14000 por parte del sector regulado. Si bien es claro que los sistemas de gestión ambiental no pueden reemplazar a un régimen regulatorio ambiental establecido en virtud de un marco legal determinado, existen claras ventajas para lograr un cumplimiento normativo sistemático, mediante la adopción de un sistema de gestión ambiental. En este sentido la introducción de normas ISO 14.000 representa un apoyo importante para la gestión ambiental, desde la óptica del sector público. Dadas las actuales restricciones presupuestarias e institucionales, cambiar el enfoque tradicional de la gestión ambiental mediante el modelo de mando y control o simple ejercicio coactivo del poder de policía, permite lograr mejores resultados en función de las capacidades reales de acción del Estado. En los hechos, por ejemplo, algunos marcos regulatorios establecidos a partir de la desregulación de sectores tradicionalmente considerados estratégicos, han requerido la introducción de sistemas de gestión ambiental con lineamientos afines a la lógica que sustenta a las normas ISO 14.000. La actividad de generación energética, encuadrada dentro de la Ley 24.065, por ejemplo, exigió a los operadores de las empresas públicas privatizadas la implementación de planes o sistemas de gestión ambiental, inexistentes cuando estas eran operadas por el estado. Otro caso es el de la Ley 24.585 que regula el impacto ambiental de la minería, cuando reconoce en forma explícita la importancia de las normas ISO 14.000. 2. El Sistema Nacional de Normas, Calidad y Certificación. La relación con la acreditación El Estado Argentino, como ocurre en la mayoría de los países ha creado el Sistema Nacional de Normas, Calidad y Certificación en 1994, mediante Decreto PEN 1474/94, lo que genera una estructura institucional adecuada para la operación de los sistemas de gestión, tanto en materia de calidad, como de desempeño ambiental. En principio, el Sistema Nacional tiene por objeto asegurar el cumplimiento con las normas ISO o IEC y sus versiones nacionales vigentes, en todos los aspectos de la implementación de las mismas. Sin embargo, debe recordarse que en todos los casos, se trata de normas voluntarias, y que en modo alguno reemplazan o sustituyen a las normas legales vigentes. Intervienen en este Sistema Nacional diversas instituciones en tres niveles: El Estado; los organismos de normalización y acreditación; y los organismos de certificación, auditores, laboratorios de ensayo y laboratorios de calibración. El IRAM, Instituto Argentino de Normalización, creado en 1935 es Miembro de la ISO desde la creación de este Organismo Internacional en 1947 y es la Institución más antigua en Latino América en el campo de la racionalización y normalización de todo tipo de productos y procesos. Opera en nuestro país con un esquema de trabajo idéntico al utilizado por la ISO. A un Comité Técnico de la ISO, como es caso del "Technical Comittee" TC 207, encargado de los temas de gestión ambiental, le corresponde dentro de IRAM un Comité que funciona como "imagen especular" en cuanto a representatividad, procedimientos de trabajo, cronogramas de votaciones y mecanismos de toma de decisiones por consenso de las partes. De esta manera se garantiza en el ámbito nacional un mecanismo de trabajo similar al que emplea la ISO, en el ámbito internacional. Cabe destacar que en la actualidad el TC 207 que se encarga de las casi 30 normas de la Serie ISO 14000, es el Comité Técnico más numeroso de la ISO por la cantidad de países miembro y delegados. Así por ejemplo
en el Plenario Anual del año 2000 asistieron 550 representantes de 55 países. Una vez que la Norma Voluntaria ha sido aprobada en el ámbito internacional y/o nacional, las organizaciones pueden tomar la decisión de implementarla. Refiriéndonos al caso que nos ocupa, es decir la ISO 14001, suele ocurrir que las empresas lo hacen a través de sus propias estructuras o recurriendo a expertos y consultores, de acuerdo a sus posibilidades económicas. En este sentido cabe destacar que en muchos países existen mecanismos de ayuda crediticia y de incentivos, sobre todo para las PyMEs, en la etapa de implementación. En el momento que la dirección de la organización lo considere apropiado puede decidirse a certificar por tercera parte independiente su sistema de gestión ambiental, para lo cual deberá elegir el Organismo o Ente Certificador. En esta elección es importante tener en cuenta la idoneidad del Ente, la cual está avalada por su experiencia en el campo y es necesario además que esté acreditado para tales funciones en el país a través del Organismo Nacional de Acreditación. El Organismo también puede estar acreditado ante otros países. El IRAM, como la mayoría de los Institutos de Normalización, actúa también como Ente Certificador de productos, procesos y de sistemas de gestión. Para cada una de estas funciones tiene la acreditación correspondiente del Organismo Argentino de Acreditación y también está acreditado en Brasil, Chile, además de integrar la red IQNet de Certificadores Internacionales. Es importante destacar la significación que tiene la función de los Organismos de Acreditación. Es deseable que los mismos sean Instituciones fuertes en cada país ya que al regirse por Guías de Acreditación de Certificadores, Auditores, Laboratorios de Ensayo y de Calibración que son comunes en todo el mundo, se otorga más transparencia y credibilidad al sistema, facilitando también el reconocimiento mutuo de certificaciones entre países y facilitando así el comercio internacional de bienes y servicios. 3. El crecimiento y el futuro de las normas voluntarias de sistemas de gestión ambiental . Percepciones de la sociedad civil y el rol del Estado. El crecimiento y la difusión extendida de las normas ISO 14000 ha sido sin duda vertiginoso. Sin embargo, en paralelo con el éxito de estas normas voluntarias, se han generado interrogantes de peso respecto del rumbo futuro que deberá seguir el proceso en Argentina. ¿Puede seguir creciendo un esquema de normas voluntarias, sin una fuerte labor estatal en cuanto a “enforcement” de regulaciones ambientales vigentes? ¿Hasta que punto puede un sistema de normas voluntarias mantener su legitimidad social en el tiempo, si no involucra a muchas empresas que actualmente no están dentro de este esquema? Es decir, una vez cumplida la exigencia de implementar un sistema de gestión ambiental a instancias del mercado global, ¿Qué beneficio adicional para la calidad ambiental local se logra con la existencia de una norma ISO 14.000? ¿Si la certificación por terceros es la forma de acreditar el cumplimiento de una norma ISO 14000, como se puede asegurar la transparencia y coherencia del sistema ante la opinión publica? Dicho de otras maneras, ¿Es confiable un esquema de gestión ambiental, puesto en marcha sobre la base de normas de la serie ISO 14.000? Para responder estas preguntas y despejar las dudas e incógnitas es necesario un mayor diálogo entre los actores: Estado, Sector Empresarial y Sociedad Civil, así como tomar como referencia cómo se está procediendo en países más avanzados. Además, a cinco años casi de la publicación de la primera norma de gestión ambiental, ya ha comenzado la revisión periódica de la norma ISO 14001, con el fin de mejorar o perfeccionar su texto. La efectiva participación de la sociedad civil tanto en los procesos de normalización, como de revisión periódica, como también en el seguimiento en cuanto al funcionamiento posterior del sistema, reviste una importancia
vital.
El Proceso de Revisión 1. Antecedentes La ISO 14001 se encuentra en pleno proceso de revisión. La decisión de revisar la norma ISO 14001, al igual que el proceso de revisión en sí mismo, ha sido un tanto controvertido. El Grupo de Trabajo 1 (WG1) del Sub-Comité 1 (SC1) del Comité Técnico 207 (TC207) está encargado de la labor de revisión.4 1.1. Seúl, Korea: 1-2 junio 1999 Siguiendo una decisión adoptada en Seúl, Korea, el 1 y 2 de junio de 1999, el WG1 acordó iniciar un proceso de revisión con el fin de evaluar la conveniencia o no de dar comienzo a una revisión formal de la ISO 14001. Esta decisión fue influenciada por la decisión de la Secretaría Central de ISO, destacando la necesidad de armonizar las normas ISO 9000 con ISO 14001 con el fin de asegurar que las compañías puedan implementar ambas normas con facilidad. En consecuencia, la decisión de revisar la norma ISO 14001 fue resistida por muchos expertos y delegaciones, ya que entendían que las normas no tenían aún suficiente vigencia temporal que permitiera evaluar la conveniencia de llevar a acabo una revisión. El proceso de revisión llevado a cabo hasta la fecha refleja esta discordia. En la reunión de Seúl, el WG1 adoptó los términos de referencia y los alcances de la revisión de la ISO 14001. Esta revisión tenía por objeto evaluar la necesidad de encarar la revisión formal de la norma ISO 14001. En líneas generales se aceptó que las cuestiones que pudieran implicar nuevos requisitos para ISO 14001, no serían excluidas de la discusión, aunque, en lo posible, cualquier cambio futuro a la norma ISO 14001 debiera evitar la incorporación de nuevos requisitos. 1.2. Washington, EE.UU. : 19-20 noviembre 1999 El SC1/WG1 se reunió nuevamente en Washington, EE.UU., del 19-20 noviembre de 1999. En la reunión de Washington se decidieron dos cuestiones: En primer lugar se votó iniciar el proceso formal de revisión en la reunión de Estocolmo.5 En segundo lugar se acordó un mecanismo para procesar los comentarios recibidos durante todo el proceso de revisión. Según este enfoque, los comentarios serían clasificados en : a. Cuestiones ligadas a la compatibilidad entre la norma ISO 14001 e ISO 9001; b. Cuestiones que ameriten aclaraciones; y c. Cuestiones que conlleven a requisitos adicionales. Se acordó que los cambios que se efectuaran con el fin de clarificar la norma se harían en el texto de la misma, y no en la norma ISO 14004, dado que esta última no debe ser considerada como una norma o guía de implementación para ISO 14001. 1.3. Estocolmo, Suecia: 13-14 junio 2000 A continuación de las recomendaciones del WG1 al SC1/ TC207, el SC1 adoptó la Resolución 3/20006 en la reunión de Estocolmo, dando inicio formal a la revisión de la 4 Esto se denota como ISO TC207/SC1/WG1 5 24 miembros de WG1 votaron; 16 en favor, 1 en contra y 7 abstenciones 6 Resolución 3/2000: El ISO/TC207/SC1 requiere a ISO/TC207/SC1/WG1 iniciar el proceso de revisión
norma. Dados los vínculos entre los capítulos de la norma ISO 14001, se acordó abordar la revisión y los comentarios, aportes y recomendaciones de los miembros, capítulo por capítulo, y no tema por tema. Se establecieron tres grupos de trabajo: a. Grupo de Tareas 1, liderado por México, debía considerar el capítulo 4.3 (Planificación) y el anexo adjunto. b. Grupo de Tareas 2, liderado por el Reino Unido, debía considerar el capítulo 4.4. (Implementación y operación), el capítulo 4.5. (Verificación y acciones correctivas) con sus respectivos anexos. c. Grupo de Tareas 3, liderado por Brasil, debía considerar el resto de la norma (capítulos 1-3, 4.2, 4.6 y los anexos adjuntos)7 Cada Grupo de Tareas debía clasificar los comentarios recibidos de acuerdo a si constituía un tema de compatibilidad entre las normas de gestión ambiental y de calidad, un tema de clarificación, o un requisito adicional. Todos aquellos comentarios considerados como requisitos adicionales serían descartados del proceso de revisión. No obstante, estos comentarios quedarían registrados para su consideración en una futura revisión. Aún cuando a primera vista la clasificación de los comentarios recibidos por los expertos, según si se los consideraba como cuestión de compatibilidad, o cuestión de clarificación, en la práctica se descubre que, en muchos casos, al menos alguno de los miembros podía interpretar estos aportes, inclusive como requisitos adicionales.8 En el Plenario de Cierre, varios miembros expresaron dudas acerca de la posibilidad real de producir resultados concretos, conforme a los estrechos términos de referencia establecidos para la revisión. Si cualquier comentario pudiese ser interpretado como un requisito adicional por algún miembro, el proceso de revisión se vería acotado. Se acordó reevaluar la situación luego de la reunión a celebrarse en Brasil en noviembre. 1.4. Salvador, Bahía, Brasil: 6-9 noviembre 2000 En esta segunda reunión de revisión de la norma ISO 14001, participaron unos 60 expertos provenientes de unos 20 países. El impasse de los "Requisitos Adicionales" A la luz del debate al cierre de la reunión de Estocolmo y las dudas expresadas por algunos miembros, no sorprende que la reunión del WG1 en Salvador se haya iniciado con la propuesta de abordar las preocupaciones en torno a la cuestión de los "requisitos adicionales". La moción de Argentina, Chile, Brasil, Colombia y México, presentada por Brasil, proponía agregar un grado de flexibilidad a la Resolución 3/2000 del SC1. La propuesta introdujo el concepto de "prácticas corrientes". Si una propuesta de cambio de texto contaba con una opinión mayoritaria de expertos en cuanto a su uso o interpretación corriente, no sería descartada de la revisión por considerarse un de ISO 14001:1996 que será limitado a considerar las cuestiones que hacen a la compatibilidad de ISO 14001 con ISO 9001 y a la clarificación del texto actual. Cualquier cambio realizado al texto vigente debe contribuir a la comprensión e implementación de los usuarios, sin que ello genere nuevos requisitos a la norma ISO 14001. 7 No existieron comentarios respecto del capítulo 4.1. (Requisitos Generales) 8 Jon Stans resumío el problema en el Plenario Final: "Las normas se interpretan a nivel nacional y las sugerencias de modificación reflejan la interpretación nacional de una norma internacional. Como consecuencia de ello, si un país busca clarificar el texto de ISO 14001, para reflejar mejor la interpretación nacional, otros países que han interpretado la norma con otro sentido, necesariamente verán esto como un requisito adicional".
"requisito adicional". Luego de mucho debate en el WG1, los miembros acordaron una propuesta revisada. Esta propuesta estableció: Sin perjuicio de las obligaciones establecidas por el SC1, los cambios potenciales al texto actual de la norma ISO 14001, no serán considerados como requisitos adicionales, siempre que se limiten a cuestiones de compatibilidad con ISO 9001:2000 y/o clarificación, y que mantengan la intención de la norma vigente, y que no generen obstáculos para el uso de la norma.
En esencia, esta decisión establece que los requisitos adicionales pueden considerarse siempre que se encuentren justificados en base a la compatibilidad o la claridad. La decisión del WG1 abre la puerta a la integración de los comentarios que previamente serían considerados como "requisitos adicionales", y por lo tanto, sujetos a ser descartados conforme a una lectura estricta de la Resolución 3/2000 de la SC1. En función de esta nueva directriz, se decidió reclasificar los comentarios ya recibidos por los tres grupos de tareas. El WG1 se dividió en tres grupos de tareas con el fin de reclasificar los comentarios de los miembros recibidos en diversos documentos, en función de cuatro criterios: compatibilidad; clarificación; potencial nuevo requisito, y requisito adicional. Estos grupos de tareas informaron al WG1 con respecto a esta nueva clasificación, aunque aún no se ha adoptado un nuevo texto por parte de WG1. Se espera comenzar con la adopción del nuevo texto durante la próxima reunión en julio de 2001, en Kuala Lumpur, Malasia. Dada la gran cantidad de cuestiones que aún requieren consideración, el WG1 acordó conformar un grupo para debatir los ejes temáticos en forma previa a la reunión de Kuala Lumpur. Este grupo no adoptará decisiones finales, pero asistirá en la compilación y clarificación de los desacuerdos. El resultado de este grupo será informado a todos los miembros antes de la reunión de Kuala Lumpur, y actuaría como un punto de partida para las discusiones de Malasia. Este Grupo se reunirá tentativamente en los EE.UU entre el 26 de febrero y el 2 de marzo de 2001 y estará compuesto de 13 miembros, 11 en representación de todas las regiones del planeta, además de un Presidente y un Secretario de Actas. 2. Hacia Kuala Lumpur, Malasia, 1-8 julio 2001 Es muy probable que el WG1 deba considerar muchos comentarios no abordados por los grupos de trabajo recientemente disueltos. El WG1 recibirá nuevos aportes de miembros que no concurrieron a la reunión de Salvador, y de nuevos miembros que se incorporan al proceso de ISO. Es de vital importancia que el WG1 desarrolle una metodología consistente y efectiva para avanzar en su labor de revisión. Aún cuando la propuesta latinoamericana haya hecho mucho para clarificar y agregar flexibilidad, el proceso de discusión estará sin duda marcado por la ambigüedad implícita en la regla de no aceptar "requisitos nuevos". Aunque la norma ISO 14001 es una norma internacional, su interpretación e implementación es realizada a nivel nacional. Una mirada somera de los informes recibidos del SC1 en cuanto a las interpretaciones nacionales, revela que, en efecto, existen importantes diferencias de interpretación a nivel nacional. Por ejemplo, una de las respuestas del Comité Nacional Francés manifiesta que sería conveniente incorporar a la ISO 14001, una referencia específica a la norma ISO 14010 sobre parámetros de auditoría, hecho imposible en el año 1996 porque las normas de auditoría no habían sido aún finalizadas. El objetivo de los esfuerzos para clarificar la norma debiera ser la armonización
de las interpretaciones nacionales lo que ineludiblemente conducirá a un debate respecto de la intención original de la norma. Esto es absolutamente lógico, dado las interpretaciones divergentes respecto del sentido original de la norma subyacen a las diferentes posturas nacionales., y por ende, constituyen un punto de partida esencial para todas las discusiones sobre la clarificación. Si el WG1 va a proceder con eficiencia respecto a la revisión limitada de la norma ISO 14001, quizás requiera en un futuro una metodología mediante la cuál pueda establecer pautas concisas para las clarificaciones, en un sentido similar a la metodología empleada para el abordaje de los comentarios. Si esto ocurre o no en la reunión de Kuala Lumpur, vale la pena mantener un ojo atento a los acontecimientos. La flexibilidad con que se interprete la regla de no incluir requisitos adicionales o nuevos, determinará, más que cualquier otro factor, el grado en que la norma ISO 14001: 2004, difiere de la norma ISO 14001: 1996.
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