SAMMENFATNING
PÅ VEJ MOD EN SELVBÆRENDE ØKONOMI
– RAPPORT OM POLITISK-ØKONOMISKE FORHINDRINGER OG MULGHEDER
At tilvejebringe solid viden og oplysning således at færinger kan tage stilling til fremtiden Den Nordatlantiske Gruppe i Folketinget fungerer nu på sit niende år. Dette samarbejde mellem færøske og grønlandske politikere, støttet af dygtige ansatte, har til formål at arbejde for suverænitet for Færøerne og Grønland og at sikre den færøske og grønlandske nations rettigheder til at vælge sin egne fremtidige situation. Derfor er en af Den Nordatlantiske Gruppes hovedopgaver at tilvejebringe solid viden og oplysning om samfundsforhold på Færøerne og Grønland og om forholdet til Danmark og det internationale samfund. Dette har gruppen efterlevet ved at arrangere konferencer, studenterdage og arrangementer. Og ikke mindst ved at få uafhængige eksperter til at undersøge, beskrive og informere om vigtige forhold, som ellers har været ubeskrevet eller alene funderet på myter og gætterier. Ligeledes har Den Nordatlantiske Gruppe lagt stor vægt på at få færøske og grønlandske studerende, udover dem, der har taget en uddannelse eller er forskere, til at deltage aktivt i debatter og undersøgelser om vigtige spørgsmål for vores lande og samfund. De seneste otte år har Den Nordatlantiske Gruppe bl.a. holdt konferencer, studenterdage og arrangementer med deltagelse af politikere, eksperter, forskere og studerende om: – Statsydelse og de økonomiske forhold mellem Færøerne, Grønland og Danmark. – Hvordan vi får uddannede personer til at vende hjem igen eller udnytter deres viden og kompetencer til fordel for at udvikle og modernisere vores samfund. – De udenrigspolitiske og sikkerhedspolitiske forhold og udfordringer I Nordatlanten. – Uddannelsespolitik og færingers og grønlænderes rettigheder i Danmark. – Betingelserne og de nødvendige initiativer for at udvikle et selvstændigt Færøerne og et selvstændigt Grønland. Derudover har Den Nordatlantiske Gruppe lavet større og dybdegående undersøgelser, hvor studerende og eksperter fra Færøerne og Grønland, sammen med internationale eksperter fra forskellige lande har undersøgt og beskrevet afgørende forhold og emner og overrakt gruppen redegørelser, som er blevet udgivet i bøger, hæfter og notater. Bl.a. kan nævnes: – Den folkeretlige undersøgelse, der beskrev de færøske og grønlandske nationers rettigheder til at træffe egen beslutning om deres fremtidige situation og
organisere sig i det internationale samfund. Undersøgelsen blev udgivet i to bøger. – Den store undersøgelse af færinger og grønlændere i Danmark, der for første gang fremskaffede præcise statistikker om færinger og grønlændere udenlands og siden undersøgte færingers situation udenlands og deres tilknytning til det færøske samfund og muligheder for at flytte hjem i kortere eller længere perioder. Den færøske undersøgelse er udgivet i tre hæfter. – Undersøgelsen af Færøernes og Grønlands internationale situation i forhold til EU, EFTA og EØS, som blev fremlagt og foreligger som notat fra professor i international ret. Et af Den Nordatlantiske Gruppes bekendtgjorte mål har fra begyndelsen været at lave en større undersøgelse af de politiske, økonomiske og erhvervsmæssige forhold i hjemmestyrerne Færøerne og Grønland og forholdet til Danmark – herunder statsydelsens rolle i disse ordninger og mulighederne for selvbærende økonomi. Derfor er vi meget glade for, at det er lykkedes at få en uddannet forsker i økonomi og en uddannet cand.scient.pol. til at udarbejde en sådan undersøgelse, som nu foreligger om Færøerne. Jóannes Jacobsen og Stefan í Skorini har i samråd med Den Nordatlantiske Gruppe lavet en opgave- og arbejdsbeskrivelse, som de sidenhen har løst uafhængigt og uden nogen form for indflydelse fra Den Nordatlantiske Gruppe. Det er vores håb, at alle – uanset politisk ståsted – hermed får mulighed for at behandle og træffe beslutning om fremtiden på et mere solidt og oplyst grundlag. På Den Nordatlantiske Gruppes vegne Høgni Hoydal
Forord Undertegnede og Stefan í Skorini, cand.scient.pol., har skrevet denne redegørelse for Den Nordatlantiske Gruppe i Folketinget. Den Nordatlantiske Gruppe kontaktede undertegnede i august 2009 med forespørgsel om at skrive en redegørelse om færøsk økonomi og økonomisk politik. I slutningen af september 2009 blev der nået frem til enighed om arbejdssætningen, og en aftale blev underskrevet. Arbejdet med redegørelsen påbegyndtes 1. oktober. Den Nordatlantiske Gruppe har betalt for redegørelsen, men har, siden aftalen om redegørelsen blev underskrevet, ikke haft nogen rolle i selve udarbejdelsen af redegørelsen. Alt indhold i redegørelsen, og dermed også alle fejl og mangler, er undertegnedes ansvar. Høflige rettelser er naturligvis velkomne.
København 6. februar 2010
Jóannes Jacobsen, Ph.D. i økonomi
Sammenfatning Denne redegørelse er en beskrivelse af de økonomiske og økonomisk-politiske forhold, som vi vurderer at have størst betydning for fortsat udvikling af den færøske økonomi.
Nogle fakta Først forklares udviklingen i den færøske økonomi med hensyn til fx indtægtsniveau, erhvervsstruktur, lønudvikling, centralisering, erhvervsstøtte og statsydelse. Nogle fakta påpeges, som ikke synes være alment kendt, fx at den færøske økonomi grundlæggende er en vidensøkonomi, og at spredningen af gennemsnitsindkomster mellem erhvervsgrupperne de seneste år er blevet stadig mere ulige.
Indeks
Relativ lønudvikling
180 160 140 120 100 80 60 40 20
Fiskeri
Fiskeriindustri
Private tjenester
Offentlige tjenester
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
0
Industri
Markedet for produktionsfaktorer Redegørelsen påviser nogle grundlæggende økonomiske mekanismer i den færøske økonomi. Fortsat økonomisk vækst stammer fra produktivitetsvækst, som er grundlaget for al fortsat stigning i indtægtsniveau. Al produktionsværdi stammer fra tre produk-
tionsfaktorer, nemlig naturressourcer, arbejdskraft og kapital. For at sikre en så produktiv produktion som muligt, er det nødvendigt, at produktionsfaktorerne altid bliver brugt der, hvor de skaber størst værdi. De erhvervsmæssige rammer, som skal sikre denne fortsatte tilpasning, er velfungerende markeder for alle tre produktionsfaktorer. Den fortsatte tilpasning i den færøske økonomi forvrides, idet det politiske system vælger at yde især fiskerierhvervet subsidier og særhensyn. På Færøerne har vi ikke et velfungerende ressourcemarked, der sikrer konkurrence om den vigtigste færøske naturressource, nemlig fisken, der svømmer i færøsk havområde. Derudover er markedet for arbejdskraft forvredet til fordel for virksomheder i fiskerierhverv. Derfor kan virksomheder i dette erhverv, som er afhængige af støtte, vinde i kampen om arbejdskraft over virksomheder, der er mere økonomisk bæredygtige. Subsidierne til arbejdspladser i fiskerierhvervet betyder således, at markedsmekanismerne ikke fordeler produktionsfaktorerne mellem virksomhederne i landet på en måde, der skaber størst merværdi i samfundet. Subsidierne til udvalgte virksomheder forhindrer andre virksomheder i at vokse og nye virksomheder i at komme frem. Den politiske styring af fiskerierhvervet på Færøerne er derfor en hindring for fortsat økonomisk vækst på Færøerne. Det er afgørende nødvendigt, at dette bliver bragt i orden. Landet må organisere et ressourcemarked, der skal regulere adgangen til ressourcerne. Derudover må det offentlige standse forvridningen af konkurrencen om arbejdskraften. Tabel: Støtte til fiskerierhvervet (mio. kr.) År 2001 2002 2003 Indtægtssikring o.a. 39,0 40,0 38,3 Fiskerfradrag 70,7 73,5 66,1 Fiskefabriksordning 8,6 9,8 13,3 I alt 118,4 123,2 117,7
2004 50,4 60,3 22,3 132,9
2005 49,0 59,4 20,5 128,9
2006 38,9 64,5 16,7 120,1
2007 26,9 66,2 13,4 106,4
2008 32,4 56,0 13,8 102,1
Kilder: Færøernes Statistik (Hagstova Føroya), den færøske arbejdsløshedsordning (ALS) og Finansministeriet. Støtten gennem fiskerfradraget er for 2005-2008 regnet som 50% af fradragets værdi.
Ændringer i erhvervsmønstret Vedvarende produktivitetsforøgelser kræver tilpasninger af arbejdsforhold, produktionsmetoder og erhvervssammensætning. Ud over at forhøje det gennemsnitlige indtægtsniveau medfører produktivitetsvæksten derfor, at erhvervsmønstret fortfarende forandres. Udviklingen i erhvervsstrukturen er, at arbejdspladserne bevæger sig fra vareproduktion over i serviceproduktion. Dette har to konsekvenser for den færøske økonomi. For det første bevæger arbejdspladserne sig relativt fra fiskerierhvervet til hjemmemarkedsproduktion, og for det andet bevæ-
ger arbejdspladserne sig relativt fra udkantsområder til centerområdet. Ikke hele arbejdsskaren og alle virksomheder har lige gode muligheder for at følge med i denne erhvervsmæssige udvikling.
Valutaproduktion og hjemmemarkedsproduktion En vigtig del af redegørelsen er en økonomisk og politisk analyse af de tre vigtigste færøske valutakilder, som er fiskerierhvervet, fiskeopdrættet og statsydelsen. Hvordan påvirker disse hinanden, og hvilken indflydelse har dette på, hvorledes de behandles politisk? Vi analyserer de økonomiske kræfter, som medfører, at tallet af arbejdspladser i eksporterhverv falder, både proportionalt i forhold til antallet af arbejdspladser i hjemmemarkedserhverv og for fiskerierhvervet i absolutte tal. Forskelle i produktivitetsforøgelser mellem erhverv indebærer, at efterhånden som indtægtsniveauet stiger, og efterspørgslen efter både importerede varer og hjemmemarkedsvarer stiger, ændres den relative fordeling af arbejdspladser til fordel for hjemmemarkedsproduktion. Denne udvikling har været tydelig på Færøerne de seneste år. I den offentlige debat om den færøske økonomi anføres det ofte, at det er en farlig udvikling, når en stadig mindre del af arbejdskraften arbejder i eksporterhverv. Vi påviser, at dette ikke er en farlig udvikling. Det er en naturlig konsekvens af teknologisk udvikling i eksporterhverv, højere indtægtsniveau på Færøerne og global konkurrence. Økonomisk er det derfor mere fornuftigt at arbejde med denne udvikling, i stedet for at forsøge at påvirke fordelingen af den færøske arbejdskraft mellem færøske virksomheder med subsidier.
Erhvervsmæssig centralisering De fleste stillinger inden for serviceerhverv er placeret i centerområdet. Derfor betyder den økonomiske tilpasning, hvor antallet af arbejdspladser indenfor fiskerierhverv og anden vareproduktion falder, og der bliver flere arbejdspladser inden for serviceerhverv, at de fleste nye arbejdspladser vokser frem i centerområdet. Centraliseringen er derfor en konsekvens af de økonomiske kræfter, der skaber produktivitetsvækst og dermed stigende indtægtsniveau, snarere end et bevidst politisk valg på Færøerne. Set fra en samfundsøkonomisk synsvinkel er det derfor ikke fordelagtigt at bekæmpe denne udvikling. Med en fortsat udbygning af infrastrukturen er det dog muligt at arbejde for, at mennesker fortsat kan bo i udkantsområderne og samtidig have mulighed for at arbejde i centerområdet. Dette er en meget fornuftigere distriktspolitik, der understøtter det aktuelle boligmønster, og som samtidig opmuntrer til snarere end forhindrer produktivitetsforøgelser
Økonomisk tilpasning og politisk magt Den erhvervspolitiske styring af fiskeriet på Færøerne er i høj grad styret af politiske hensyn til udvalgte samfundsgrupper frem for et ønske om størst muligt samfundsøkonomisk afkast. Hvis vi ser tilbage i tiden, ser vi, at erhvervspolitiske hensyn, dvs. subsidier til udvalgte grupper i fiskerierhvervet, ikke er et nyt fænomen på Færøerne. Et markedsstyret fiskerierhverv har vi ikke set på Færøerne i mange år.
Politisk magt Vi har identificeret nogle hovedårsager til, at det er lykkedes for fiskerierhvervet at få meget generøse støtteordninger fra den offentlige myndighed. Den første er forestillingen om, at fiskerierhvervet holder al aktivitet på Færøerne oppe, og at det derfor er nødvendigt at støtte netop dette erhverv frem for andre. Dette argument er blevet brugt som løftestang til at skaffe fiskerierhvervet særlige subsidieordninger. Ifølge denne misforståede logik kommer ordningerne jo hele samfundet til gode. Den anden er de regional- og socialpolitiske hensyn, som er tilknyttet fiskerierhvervet som arbejdsskabende initiativ for ufaglærte i udkantsområderne. Dette betyder fx, at fagforeningerne på land kræver støtteordninger, som tvinger fisken op på land på Færøerne og giver deres medlemmer arbejde. En forholdsvis stor del af dem, der arbejder inden for fiskerierhvervet, bor udenfor centerområdet. Dette betyder, at fiskeripolitikken bliver det bedste redskab til at føre distriktspolitik for de politikere, hvis stemmegrundlag ligger uden for centerområdet. Den tredje er, at antallet af personer, der arbejder i fiskerierhvervet, altid har været forholdsvis stort på Færøerne (selvom det stadigt falder). Derfor bliver den politiske gevinst af at give dette erhverv særbehandling stor.
Fortsat magt En politisk set vigtig konsekvens af den vedblivende økonomiske tilpasning er, at magtfordelingen mellem erhverv og samfundsgrupper ændres. Når antallet af arbejdspladser i et erhverv falder, taber dette erhverv samtidig politisk magt. Det betyder, at efterhånden som der bliver færre arbejdspladser i fiskerierhvervet, taber denne interessegruppe også magt i det politiske system.
Derfor bliver et af fiskerierhvervets formål at fastholde en så stor andel af personer som muligt i erhvervet for at sikre dets politiske magt fremover. Fiskeripolitikken er derfor først og fremmest tiltænkt at understøtte den aktuelle erhvervsstruktur. Dette er lykkedes på den måde, at støtteordninger i fiskerierhvervet holder liv i arbejdspladser, som ikke er erhvervsmæssigt bæredygtige. Subsidierne er derfor med til at fastholde fiskerierhvervets politiske magt.
Fordeling af støtte Magten over fiskeripolitikken balanceres konstant mellem erhvervets forskellige særinteresser. Udover at fastholde politisk magt har de forskellige støtteordninger i fiskerierhvervet til formål at tilfredsstille erhvervets forskellige aktører. Det nuværende system i fiskerierhvervet – her tænkes på samspillet mellem rederi, sømænd og fiskerierhvervet på land – hviler i en balance, hvor alle parter skal have deres andel. Blandt andre støtteordninger er der uddelt fiskerettigheder til de redere, der var aktive i midten af halvfemserne. Derudover har fiskere fået en særlig skattelettelse. Der findes andre reguleringer, der går imod rederiers og fiskeres interesser, fx forhindringer for at lande fisk i udlandet og forhindringer for at bearbejde fiske ombord. Disse reguleringer er støtte til ufaglærte arbejdere på land, der også skal have en andel i støtten til fiskerierhvervet. Alle parter er således afhængige af en eller anden form for støtte. Disse er forbundet, sådan at det vanskeligt lader sig gøre at røre en af dem, uden at hele bringes ud af balance.
Den erhvervspolitiske styring i praksis Der bliver også set nærmere på den praktiske, erhvervspolitiske styring af de store eksporterhverv på Færøerne, som er fiskeopdrættet og fiskerierhvervet. I denne forbindelse er det især interessant, at fiskeopdrættet ikke på samme måde som fiskerierhvervet bliver brugt til politiske formål i dag. Da fiskeopdrættet for nogle år siden oplevede alvorlig krise, blev ingen støtte ydet fra landet. Fiskeopdrættet krævede heller ikke støtte, for at klare sig igennem krisen. Opdrættets efterspørgsel lød ikke på støtte, men i stedet på strengere regulering. Kriserne i fiskeopdrættet har grundlæggende haft en positiv langtidspåvirkning, idet manglende reguleringer, som er årsag til krise, bliver søsat efter krisen. Den lærdom, som både erhverv og myndigheder får ud af en krisesituation, om at lade markedskræfterne regulere hvilke virksomheder i fiskeopdrættet overlever, og hvilke ikke gør, kommer således erhvervet til gode i det lange løb.
Statsydelsen Betydningen af statsydelsen behandles også. Økonomiske ydelser fra Danmark til Færøerne har i mange år været en vigtig del af den færøske økonomi. Denne re-
degørelse behandler ikke spørgsmålet om, hvorfor danskere giver færinger statsydelse. Vi behandler alene, hvad statsydelsen i virkeligheden bliver brugt til, og hvilken indflydelse den har på den færøske økonomi. Statsydelsen har økonomisk betydning fra to synsvinkler, nemlig som valutaindtægt i samfundet som helhed og som det offentliges indtægt på finansloven. Det førstnævnte beskriver statsydelsen som en valutaindtægt i det færøske samfund. Dette er en valutaindtægt, som færinger ikke bruger arbejdskraft og kapital på at indtjene. I redegørelsen analyseres der, hvilken betydning dette har for den indflydelse, som statsydelsen har på det færøske indtægtsniveau og den færøske erhvervsstruktur. Sidstnævnte beskriver statsydelsen som en indtægt på den færøske finanslov. Som udefra kommende ydelse på finansloven bliver statsydelsen en del af den politiske kamp om, hvor meget det offentlige skal opkræve i skatter og afgifter, og hvordan det offentlige skal forvalte sine indtægter. I denne forbindelse behandler vi, hvilken påvirkning en vedvarende udefrakommende ydelse kan have på et politisk system.
Selvbærende økonomi Til sidst behandler vi begrebet om en selvbærende økonomi, og hvordan det politiske system kan arbejde frem imod en sådan. Også i forbindelse med spørgsmålet om en selvbærende økonomi spiller problemet med erhvervssubsidier en vigtig rolle. Det bliver meget svært eller umuligt for Færøerne at organisere en selvbærende økonomi, så længe vi har så omfattende støtteordninger i vores hovederhverv. Slutteligt kaster vi et blik ind i fremtiden og spørger, hvordan en selvbærende færøsk økonomi kan forventes at se ud. Vi vurderer, hvor langt en fornuftig økonomisk politik rækker i forhold til at skabe en høj levestandard på Færøerne. I denne forbindelse stiller vi spørgsmålet, hvorvidt en selvbærende færøsk økonomi kan forventes at være lige robust som en økonomi, der får finansielt udbytte af forskellig slags dansk støtte. I denne forbindelse kan der regnes med, at en færøsk økonomi uden finansielle ydelser og andre fordele fra Danmark vil have en lavere levestandard i en lang overgangsperiode. I overgangsperioden kan man dog forvente en større økonomisk vækst end ellers, således at indtægtsniveauet efterhånden bliver det samme, som det ville være, hvis færinger fortsat fik finansiel hjælp fra Danmark.
%
% af BNP som koloni
130
120
110
100
90
80
70 0
5
10
15
20
25
År efter løsrivelse
30
35
40
Den Nordatlatniske Gruppe Christiansborg DK-1240 København K Tlf.: +45 33 37 55 00 DNAG.dk