Doktrina - Zuzenbide Administratiboa III - Ondasun publikoak. Hirigintza zuzenbidea (2)

304

HIRUGARREN TITULUA

HIRIGINTZA

IX. KAPITULUA

HIRIGINTZA ZUZENBIDEAREN JATORRIAK ETA LEHENENGO EREDUA: HERRI LANEN HIRIGINTZA XIX. MENDEKO LIBERALISMOAN LABURPENA: 1. HIRIGINTZA ZUZENBIDEAREN KONTZEPTUA. LURRALDE ANTOLAKETA, URBANIZAZIO ETA ERAIKITZEAREN ARTEKO BEREIZKETA, HORIEK EMATEN DITUZTEN AHALGO ETA ESKUBIDE DESBERDINEN ARABERA.—2. URBANIZATZE PROZESUA HERRI AHALGO, LAN ETA ONURA GISA, XIX. MENDEKO LEGERIA LIBERALEAN: A) Hirigintza herri lan gisa eta jabe mugakideen negozio gisa, herrien zabaldurari buruzko lehenengo legerian.—B) Herriarentzat onurak dakartzan hirigintza, ahalgo eta herri lan gisa.—C) Cerdáren ideiak Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legean barneratzea.—D) Derrigorrezko desjabetzapenaren balioespena. Herri lanen proiektuak erakarritako hirigintza balorazio oro baztertzea.—E) Udalerriek gainbalioak eskuratzea. Kale eta plazen alboetako guneak derrigor desjabetzea eta udalerriek proiektuaren betepenaren gainean zuzenean edo zeharka egindako kudeaketa.—F) Espekulazioa geraraztea: proiektua betetzearen ondorioz sortutako orubeetan epearen barruan eraikitzeko betebeharra eta jabetza galtzea dakarren zehapena.—G) Ius aedificandiaren edukia, hirigintza proiektuek ukitzen ez dituzten lurretan.—3. CALVO SOTELOREN UDAL ESTATUTUAK EREDUA BEHIN BETIKO BEREGANATZEA, ERREPUBLIKAKO LEGERIA ETA TOKI ERAENTZARI BURUZKO 1951ko LEGEA.—4. HIRIGINTZA LIBERALAREN AURKEZPEN DESITXURATUA.—5. TXIROENTZAKO HIRIGINTZA. HIRIGINTZA ETA ETXEBIZITZEI BURUZKO POLITIKA EZARIAN BEREIZTEA.—6. HIRIGINTZA TEKNIKEN AGERPENA.

BIBLIOGRAFIA: BREWER-CARIAS, A.R.: Discurso en el acto de investidura doctorado honoris causa de la Universidad Carlos III de Madrid, urria, 1996; BASSOL COMA, M.: Génesis y evolución del Derecho urbanístico español, Madril, 1973; BOQUERA OLIVER, J.M.: Derecho Urbanístico local, Madril, 1992; CARCELLER FERNÁNDEZ: Instituciones de Derecho Urbanístico, 3. argitaraldia, Madril, 1984; Manual de Disciplina urbanística, Tecnos, Madril, 1982; FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R.: Manual de Derecho urbanístico, 12. argitaraldia, Abella, Madril, 1997; GARCÍA BELLIDO eta beste batzuk: Resumen histórico del urbanismo en España, IEAL, Madril, 1987; GARCÍA DE ENTERRÍA: «Gestión pública, gestión privada en el urbanismo», Revista Española de

306

RAMÓN PARADA

Derecho Administrativo, 12. zk., apirila-ekaina, 1974; GARCÍA DE ENTERRÍA eta PAREJO ALFONSO, L.: Lecciones de Derecho Urbanístico, Civitas, Madril, 1981; GÓMEZ FERRER: Las zonas verdes y espacios libres como problema jurídico, Tecnos, Madril, 1971; GONZÁLEZ PÉREZ: Comentario a la Ley del Suelo (Texto refundido de 1992); MARELO ABELLA, J.M.: La reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, Tokiko Kreditu Bankua, Madril, 1991; LASO MARTÍNEZ: Derecho urbanístico, Madril, 1982; PAREJA LOZANO, C.: Régimen del suelo no urbanizable, Marcial Pons, Madril, 1990; PAREJO ALFONSO, L.: Régimen urbanístico de la propiedad y responsabilidad patrimonial de la Administración, IEAL, Madril, 1982; Derecho urbanístico. Instituciones básicas, Mendoza, Argentina, 1986; Suelo y urbanismo: el nuevo sistema legal, Tecnos, Madril, 1991; «El régimen urbanístico de la propiedad inmobiliaria en España», in Propiedad, expropiación y responsabilidad. La garantía indemnizatoria en el Derecho europeo y comparado, Tecnos/Andaluziako Batza, Madril, 1995; SALAS, J.: «Beneficios y cargas derivados del planeamiento», in Revista de Administración Pública, 92. zk., 1980; VILLAR EZCURRA, La protección pública a la vivienda, Montecorvo, Madril, 1981.

1. HIRIGINTZA ZUZENBIDEAREN KONTZEPTUA. LURRALDE ANTOLAKETA, URBANIZAZIO ETA ERAIKITZEAREN ARTEKO BEREIZKETA, HORIEK EMATEN DITUZTEN AHALGO ETA ESKUBIDE DESBERDINEN ARABERA Hirigintza zuzenbidera biltzen dira, grosso modo, lurralde antolaketaren prozesuak xedatzen dituzten arauak, bai eta lurraldeak hirigintza eta eraikuntzaren bidez duen transformazio fisikoari buruzkoak ere. Hortaz, Zuzenbide horrek herri ahalgo argi-argiak arautzen ditu, besteak beste, lurralde osoaren gaineko antolaketa, hirigintza eta Administrazioak ius aedificandian duen esku-hartzea (ius aedificandia dela medio, funts baten jabeak bertan eraiki eta horrekin funtsa transforma dezake, etxebizitza, industria edo beste edozein xede iristeko). Lurraldearen plangintza eta eraikuntzaren artean, bitarteko prozesua gertatzen da, hots, urbanizazio prozesua. Prozesu hori honetara defini dezakegu: komunikaziorako gune erkideak (plazak, kaleak, errepideak edo azpiegiturak orokorrean) eratu nahiz aldarazteko prozesua da eta, horren bidez, lurrak prest uzten dira geroan biztanleguneak eraiki ahal izateko. Urbanizazio prozesua Hirigintza zuzenbidearen oinarrizko ardatza da.

HIRIGINTZA ZUZENBIDEAREN JATORRIAK ETA LEHENENGO EREDUA…

307

Hirigintza zuzenbideak lurraldearen plangintza, hirigintza eta eraikuntza prozesuak arautzen ditu; prozesuok arlokako lege edo hirigintza kode baten agindupean gauzatzen dira eta lege edo kode horrek oinarriak ematen ditu arauzko edukia duten orotariko araudiak eta antolaketa planak egiteko. Hirigintza zuzenbidea arestian agerturiko errealitate juridikoa da; zuzenbide hori sortu da, ezbairik gabe, urbanizazio eta eraikuntza prozesuak kontrolatu eta jagoteko. Aurreko aldietan, kapitalak urriak eta eraikuntza teknikak geldoak zirenez gero, itxuraz, ez zegoen inongo arriskurik prozesuok interes orokorrari kalterik eragiteko. Gaur egun, ordea, kapitalen baterakuntzak eta garapen teknologikoa direla bide, lurzorua transformatzeko prozesuak erabat bizkorrak dira; horretan, lurzorua urbanizatu eta bertan eraikitzeko eskubidea bideratu eta mugatzen duen arautegia (hirigintza legeria moderno guztiek bere baitan hartu dutena) nolabaiteko «antisorgarri» gisa agertzen zaigu, hain zuzen ere, legeetan zein hirigintza planetan jasotako mugapenez baliatu eta eraikuntzaren «emankortasun» hori kontrolatu edota konpentsatu nahi duen «antisorgarri» gisa. Arean bere, maternologia edo haur-medikuntzaren aurrerapenei eta egungo in vitro ernalkuntzari esker, giza ugalkortasuna biziro hasi da. Horren harira, antisorgarriak erabiltzeak —eta horrek ekar ditzakeen balorazio moralak bazter utzita— ugalkortasun hori konpentsatu duen bezala, Hirigintza zuzenbideak ius aedificandia mugatu du, hauxe gerta ez dadin: eraikitzeko eskubidea neurririk gabe erabiltzearen ondorioz, ahalmen hori urbanizatzeko eskubide pribatu bihurtzea, hots, biztanlegune berriak sortu edo hiri berriak eraikitzeko eskubide bihurtzea; hori beste dimentsio bat da, beste ahalmen mota bat, eta ahalmen horren izaera publikoa historian barrena ez da inoiz eztabaidatu.

Gaur egun ez bezala, iraganean Hirigintza zuzenbidea egituraturik ez bazegoen ere, horrek ez du esan nahi urbanizazio prozesua ahalbideratzen duen ahalgo juridikoa pribatutzat (hots, jabetza eskubideak erakarritako ahalgo pribatutzat) jo izan denik. Hori ez da hala izan, ez ikusmira ekonomikotik, ezta ikusmira juridikotik ere. Ikusmira ekonomikotik, hiria eraiki, zabaldu edo aldatzeko aukera ez da inoiz egon jabearen ahalgopean eta, era berean, horrek ez du inola ere negozio pribaturik erakarri. Hor esandakoari helduz, herri erabilerarako azpiegituradun biztanleguneak gauetik goizera eraikitzeko (gaur, egunero egiten den moduan), kapital pribatuen bateratzea eta teknika egokiak behar dira, eta horiek gure egunetan bakar-bakarrik agertu dira. Horrez gain, biztanleak landatik hirira doazen unean, etxebizitza edo industri instalazioak egiteko behar den lurzoruaren eskaria neurririk gabe handitzen da, eta hori gertatu izan da, industrializazio modernoa gauzatu ostean eta ez lehenago.

Ikusmira juridikotik, iraganeko antolamendu juridikoen azterketak —antolamenduotan ez ziren jasotzen urbanizazioa orokorrean xedatzen zuen arauketa abstrakturik— agerian jartzen du, historiaren ikusaldetik, eskumen eta ahalgo

308

RAMÓN PARADA

publikotzat jo dela hiriaren eraikuntza. Espainia, hasieran, Erromako kolonia izan zen, gero errekonkistako lurralde eta, atzenean, kontinente baten kolonizatzaile; hori guztia aintzakotzat hartuta, bistakoa da horrelako lurrean nahitaezkoak zirela herri eta hiri berriak sortu, populatu eta eraikitzeari buruzko arau publikoak. Arau horietatik ondorioztatzen da herriak populatu edo eraikitzeko eskubide hori ahalgo publikoa dela, nahiz eta maiz-sarri eskubide hori norbanakoei luzaturiko emakidaren bitartez egikaritu. Venezuelako BREWER CARIAS irakaslearen hitzetan, «gizadiaren historian, munduko herri batek ere ez du sortu Espainiak Amerikan sortu zuen beste herri, hiribildu eta hiri, lurralde hain zabalean, denboraldi hain laburrean, eta modu hain erregular eta antolatuan».

Erroman, lurralde konkistatuak ager publicus gisa kalifikatu ziren; horretara, oinplano berriko koloniak sortzeko, hasieran, biltzarretan bozkaturiko lege bat bete behar zen. Lege horrek lurrak zatitu, kaleen nahiz forum edo plaza nagusiaren taxuketa egin eta hiriaren perimetroa mugatzen zuen, kolonoei lurzati egokiak esleituz. Carlomagno eta Ludovico Piok ere esku-hartzearen teknika publiko horiek erabili zituzten harako Marca Hispánica birpopulatzeko. Agintari horiek errege manu edo «kapitularren» bidez arautu zuten lur berrien okupazioa, ondoko printzipioan oinarrituta: bona vacantiak Fiskoarenak dira, eta printzeari dagokio ondasun horiek bere manupeko guztien artean banatzea, birpopulaketa aurrera eramateko.

Berant Erdi Aroan, berebat, ekimen publikoa zen nagusi urbanizatze obrak gauzatzean, eta lurralde birkonkistatuetan herriak sortu ahal izateko, hiri-gutuna edo forua behar zen. Horrekin, «banatzea» agertu zen; hirigintza teknika horren bitartez, erregeren ofizial batzuek —banatzaile edota zatitzaileek— norbanakoen parte-hartzea zehaztu ostean, bakoitzari bere lur erloa eman ohi zioten, eta banaketa horiek gero erregek onetsi behar zituen. Ildo bertsutik, hala Gaztelako foruetan, nola Kataluniako hiri-gutunetan, biztanlegune berriak urbanizatzeari buruzko xedapen xeheak agertu ziren: xedapenok lurzatien luze-zabalera, kaleen taxuketa zein zabalera, plaza nagusiaren ezaugarriak, babeslekuak eta beste datu batzuk zehaztu zituzten.

Orobat, Indietako legerian, hiri berriak sortzea ahalgo publikoa eta konkistatzailearen eginbeharra zen, lurrak esleitzean zegoen jabetza pribatuaren ondore baino gehiago. Horretara, Felipe II.ak Aurkikuntza Berri nahiz Sorrerei buruz 1573an emandako ordenantzen ariora, Adelantado agintariak epe zehatz batean sortu, eraiki eta populatu behar zituen hiri berriak («gutxienez hiru hiri eta menpeko herriez osaturiko probintzia bat», hain zuzen). Horrez gain, «legeak ezarritako kualitateak zituzten» lurren ezaugarri fisiko zein geografikoak zehaztu ziren, eta lur horietan sartzeko modua zein beste inguruabar batzuk arautu ziren; zehaztapen horien artean, azpimarratzekoa da hiria plaza nagusiaren inguruan

HIRIGINTZA ZUZENBIDEAREN JATORRIAK ETA LEHENENGO EREDUA…

309

egituratu zela (hau da, egitura erradiala zuen hiriak): «tokiaren oinplanoa egiterakoan, plaza, kale zein orubeak zuzen-zuzen eta lerro-lerroan banatu behar dira, plaza nagusitik abiatu eta hortik kaleak sortuta, ate nahiz bide garrantzitsuetaraino; beti ere, eremu huts batzuk utzi behar dira, biztanleria hasi arren, hiria beti era berean zabal dadin» (Indietako Legeen Bildumaren Igo. legea, VII. titulua, X. liburua). Hurrengo datuak ere ordenantza horietan arautu ziren: plaza egiteko tokia, plaza horren neurriak nahiz taxuketa, kaleen egitura eta etxeen antolaketa, etxeon eta harresien artean egon beharreko distantzia, eta, azken buruan, guztion erabilerarako utzi behar ziren lurrak. «Hiri antolatua» izan zen, bada, Espainiak Amerikan egin zuen berrikuntza. Horretan, populatzea izan zen lur berriak Gaztelako Koroari eransteko titulu juridikoa eta, bereziki horregatik, espainiarrak Amerikan hirien sortzaile biziak izan ziren, ingelesekin gertatu aldera. Kapitularretan, itsasertzak bakarrik aipatu ziren; beraz, jurisdikzioa lur-barnean hedatzen zen, hori populaturik zegoen guneraino. Halaxe gertatu zen, adibidez, lurrak aurkitu eta populatzeko eman ziren kapitularrekin; horietan adierazi zenez, kapitularrok zabaltzen ziren «itsaso batetik bestera» (beste itsaso hori, hasieran, Hegoaldeko Itsasoa zen; baina, gerogarrenean, Ozeano Barea zela ohartu ziren). Lurretan sartzeak ez zuen berez bermatzen gobernazioaren eta probintziaren eremua; horretarako, aitzitik, nahitaezkoa zen lurra populatzea, hau da, herriak sortzea eta hori ez zen lortzen lurretan kanpaleku edota arrantxeria hutsak jarriz. Populatu, izatez, hiriak eta hiribilduak sortzea zen; horretarako, eskribauak beharrezko solemnitate osoz akta egin behar zuen eta, akta horretan, biztanlegunearen lurralde mugartea finkatu eta horren agintariak izendatu behar ziren. Hori dela eta, Iparramerikako hirietan ez bezala, ziurra da Latinoamerikako hiri guztien eraketa data, data hori ikusalde juridikotik nahitaezkoa baitzen gobernazio bakoitzeko eremua mugatzeko. Horrenbestez, probintzia eta gobernazioen eremua zehazteko titulu juridikoa zen populatzea eta hori konkista prozesuaren egintzarik garrantzitsuena izan zen. Herriak sortzeko, nahitaezkoa zen Koroaren edo Adelantado agintarien lizentzia; ondorenez, harako lizentziarik gabe herriak sortzen zuenari, heriotza zigorra ezartzen zitzaion, egintza hori delitua baitzen.

XVIII. mendean berriro agertu zen ekimen publikoa, hiri berriak sortzean.

Mende horretan, Andaluziako zenbait alde kolonizatu ziren, eta 1767an, Carlos III.aren Dekretua argitaratu zen, Sierra Morenako pasalekua (Viso mendiaren eta Bailenen artekoa) nahiz Kordoba eta Ecija bitarteko bidea populatzeari buruzkoa. Ondoren, Herri Berrien Foruan arautu ziren populazio horiek egiteko eraentza eta prozedura.

310

RAMĂ“N PARADA

XIX. mendean agerikoa zenez, herri ahalgoak bere barnean hartzen zituen, bai urbanizatze ahalgoa edo urbanizatzeko eskubidea, bai eta barne berrikuntzarako eta herriak zabaltzeko planen bitartez hiriak sortu, zabaldu zein berritzeko aukera ere. Herri ahalgo hori herri lanetan gauzatzen zen eta jabeek ezin zituzten euren kabuz herri lanok egin. Egun ere, Zuzenbide konparatuak bereizketa hori barneratzen du garbiro. Zuzenbide horretan, gehienbat, Administrazioaren esku uzten da planen betepena; hala agertzen dute Frantzia, Alemania eta Holandako kasuek. Orobat, uztailaren 25eko 8/1990 Legeak (ekainaren 26ko 17/1992 Legegintzazko Errege Dekretuak onetsitako testu bateginak) du jasota urbanizatze ahalgoaren eta jadanik urbanizaturik dagoen lurrean eraikitzeko eskubidearen arteko bereizketa argi hori. Lege horretan, bi eskubide horiek jabeei eratxikitzeko, nahitaez gauzatu behar diren betekizunak ezartzen dira, geroago jorratuko dugunez. Horrenbestez, urbanizatzeko eskubidearen eta eraikitzeko eskubidearen arteko bereizketa oinarrizkoa da, Espainian erabili diren hirigintza sistema desberdinen benetako norainokoa ulertzeko.

Zuzenbide historikoan ere, nork bere funtsean eraikitzeko eskubidea mugatu eta baldintzatzen duen arauketa aurkitzen dugu. Eskubide hori, aintzina, interes pribatuko zortasunen erakunde zibilek (argi-bisten zortasuna, kasurako) mugatzen zuten, bai eta interes publikokoek ere. Azken horiek BASSOLSen obran aipatzen dira, bernarako, udal ordenantzetan jasota daudenak; horien aurrekari ospetsu gisa Madrilgo ordenantzak aipa ditzakegu, Torijak 1661ean eta Ardemansek 1791n bilduak. Horiez gain, intendente eta korrejidoreen 1749ko ordenantzek hirigintza poliziari buruz bildu dituzten gomendioak ditugu, horien arauzko garrantzia eztabaidagarria bada ere (gomendiook korrejidoreen 1788ko jarraibidean errepikatzen dira). Edu berean, Bilduma Berri-berriak jasotako arau batzuek ere eragina dute eraikuntzan; arauok dira, besteak beste, orube idorretan eraikitzeari buruzkoak (VII. legea, XIX. titulua, III. liburua), kaleak harriztatzeari buruzkoak (II. legea, XXXII. titulua, VII. liburua), Errege Akademiak eraikin zehatzen aldaketan edo egitean esku-hartzeari buruzkoak eta abar.

2. URBANIZATZE PROZESUA HERRI AHALGO, LAN ETA ONURA GISA, XIX. MENDEKO LEGERIA LIBERALEAN XIX. mendean nagusi zen legeriaren arabera, urbanizazio prozesua eta hiri edo biztanleguneak sortzea herri ahalgoaren xede eta helburua da; beraz, xede hori ez da jabe pribatuek eraikitzeko duten eskubidearen agerpen hutsa.

Ahalgo horren barruan ere, kale eta plaza jakinen gainean plangintza zehatza

HIRIGINTZA ZUZENBIDEAREN JATORRIAK ETA LEHENENGO EREDUA‌

311

egiteko ahalgoa agertzen da, ahalgo hori zabaldura eta herrien barne berrikuntzei buruzko proiektuetan formalizatzen dela. Udal Administrazioak bi bide erabil ditzake proiektuok betetzeko: lehenengoan, Administrazioak berak egiten ditu lanak eta, horretarako, aldez aurretik zuzkidura publikoak (kaleak, plazak, ekipamenduak‌) egiteko beharrezkoak diren lurrak derrigor desjabetu behar dira; halakoetan, lur horien jabeek zuzkiduron alboetan egin ditzakete eraikinak, Administrazioak egindako lanek duten birbaloraketaren onura euren eskuetan geratuz. Bigarren bidean, Administrazioak derrigor desjabetzen ditu zuzkidura publikoen alboetako guneak ere; horretara, behin lanak egin eta guneok orube bihurtu ostean, horiek saldu eta salmentan eskuratutako diruarekin, Administrazioak ordaintzen ditu herri lanen gastuak eta, sarri askotan, onurak lortzen ditu udalerriarentzat.

A) Hirigintza herri lan gisa eta jabe mugakideen negozio gisa, herrien zabaldurari buruzko lehenengo legerian Hasieran, urbanizazioak zekartzan hirigintza gainbalioak herri lanen lur mugakideen jabeei eratxikitzen zitzaizkien. Administrazioak berak erabakitzen zuen noiz eta nola bete behar zen proiektu urbanizatzailea; gisa berean, Administrazioak bere kontura derrigor desjabetzen zituen lanak egiteko beharrezkoak ziren lurrak eta, bere kontura ere, lanok egiten zituen. Lan horien ondorioz, orubeak sortzen ziren, eta orubeok zekarten hobekuntza eta euron eraikikortasuna herri bide eta plazen mugakide ziren lurren jabeen ondarean geratzen ziren. Sistema hori aldi hartan bidezkotu zen, behar-beharrezko zelako etxebizitza gehiago egitea. Lurrak lortzeko, Administrazioak hurrengo bultzagarria erabili zuen, lurron jabeei begira: jabe horien finkak orube eraikikor bihurtzen ziren, jabeok inolako gasturik izan gabe. Gainera, Administrazioak ere jabeok bultzatzen zituen lur horietan eraikinak egitera; horretarako, diru-laguntzak eta zerga-pizgarriak erabiltzen zituen (berbarako, hiri jabetza kargatzen zuten zergetatik jabeok aldi baterako aske geratzea). Labur zurrean, etxebizitzak urriak zirenez gero, lehen-lehenik, lurrak orube eraikikor bihurtu behar ziren eta, horren ondoren, lurron jabeak bultzatu behar ziren bertan eraikinak egitera; horrekin, etxebizitzen eta errentamenduen prezioa merkatzea lortzen zen. Bide horretan, hirigintza herri lana izateaz gain, jabeen negozio zen, eta hala itxuratu zen 1864ko ekainaren 29ko Zabaldura Legean; izan ere, lege horrek ez zien jabeei ezartzen lanek eta derrigorrezko desjabetzapenek zekartzaten gastuetan parte hartzeko betebeharrik.

Hirigintza sistema horretan, bada, udalerriak ordaintzen zituen urbanizatze gastuak, eta urbanizatze lan horien onurak lanon mugakide diren lurren jabeek eskuratzen zituzten. Ildefonso CerdĂĄk gogor kritikatu zuen sistema ho-

312

RAMÓN PARADA

ri. Ildefonso Cerdá bide, kanal eta portuetako ingeniaria zen, hirigintzari buruz Espainian izan den teorikorik garrantzitsuena. Autore horrek ereduzko proiektuak egin zituen, adibidez, Bartzelona Zabaltzeko Plana eta Madrilgo Hiriaren Biderakortasunerako Plana. Cerdáren hitzetan, «egoerarik antinatural, taxugabe eta bidegabeena sortzen da, batetik, udala behartzen denean eraikinak derrigor desjabetzera, kaleak egiteko orubeak erostera eta kaleon lurrak berdindu eta tinkatzera eta, gainera, udalak berak ordaintzen dituenean estolden eraikuntza eta edateko urak bideratzeko kaineriak, herria argiztatzeko farolak jartzen dituenean eta kaleak duen eginkizunerako beharrezkoa den guzti-guztia jartzen duenean eta, bestetik, kaleon bi ertzen mugakide diren lurren jabeei uzten zaienean eurek nahi duten moduan eta unean bertan eraikitzeko eskubidea, bai eta alogerak bikoizteko eskubidea ere (modu horretan, errentamenduak neurririk gabe igo eta Administrazioak egindako sakrifizioak jabeek euren probetxurako erabiltzen dituzte)».

Zabaldurari buruz 1876ko abenduaren 22an emandako bigarren legeak, ordea, jabe mugakideei ezartzen zien bideak egiteko beharrezkoak ziren lurrak lagatzeko beharra. Horren inguruan Cerdák adierazi zuenez, «kaleak eta plazak badira horiei lotuta dauden etxeen beharrezko eranskinak, nahitaezko osagai erantsiak edo etxeon zati osagarriak eta etxe horien balioaren oinarri nagusia, orduan zentzuzko eta zuzena da kale eta plaza horien gastuak etxeon jabeek ordain ditzaten». Hari berberari segiz, jabeek laga behar dute bide berrietarantz jotzen duten fatxadadun finken bostena, finka oso-osorik derrigor desjabetzeko mehatxupean (15. artikulua). Madril eta Bartzelona zabaltzeko 1892ko uztailaren 26an egin ziren legeetan (horien ostean, zabaldura hori gainerako herrietan gertatu zela), lagapen horren zenbatekoa handitu egin zen.

Ildo horrretan, jabeek laga behar zuten bideak egiteko beharrezkoak ziren lurren erdia eta, berebat, udalei aukera eman zitzaien «jabe zehatzen lurzati eraikikorrak derrigor desjabetzeko. Derrigorrezko desjabetzapen hori egin ahal izateko, jabeok uko egin behar diote euren lurren kopuru jakina lagatzeari. Kopuru hori da, hain zuzen ere, eraikitzeko dagoen bidean edo erregularizatzeko dauden orubeen etxadian interesa duten lurjabeek herri interesaren mesedetan laga izan dituzten lurren beste horrenbeste. Hori horrela izan dadin, lurjabe horien lurrek osatu behar dute lanak egiteko hartu behar den gunearen erdia baino gehiago» (5.3. art.).

Azpimarratzekoa denez, jabe horiek euren finkaren zati bat dohainik ematen dute; horrez gain, jabe horiei derrigorrean kentzen zaien beste zatia baloratzeko, ez da kontutan hartzen lurzati horietan etorkizunean eraikitzeko izan daitekeen aukera. Hortaz, lur horiek baloratzen dira, lurrok jatorrian edo landa lur gisa duten balioaren arabera, hau da, salmenta edo errenta balioaren arabera; balio hori kalkulatzeko, derrigorrezko desjabetzapenari buruzko legeriaren muineko erregela aplikatzen da eta, horren aginduz, balioespenean ezin

HIRIGINTZA ZUZENBIDEAREN JATORRIAK ETA LEHENENGO EREDUA‌

313

da sartu herri lanen proiektuak dakarren hobekuntzarik (Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legearen 48. art.). Labur emanda, urbanizazio proiektu zehatzak bakar-bakarrik, hots, herri lanen proiektuak bakarrik eratxiki ditzake lanen ondorioz sortzen diren orubeetan eraikitzeko aukerak.

Haatik, aldez aurretik udal mugarte osoaren eraikikortasuna finkatzen duen plan orokorrak ezin du eraikitzeko aukerarik eratxiki.

B) Herriarentzat onurak dakartzan hirigintza, ahalgo eta herri lan gisa XIX. mendeko zabaldura legeetan barneratutako hirigintza sistemak aipatu berri ditugun zuzenketak izan arren, sistema hori herri interesentzat ez-zuzena eta kaltegarria zen; hala adierazi zuen CerdĂĄk, berak egindako kritikan.

Kritika horrek eragin erabakigarria izan zuen aurrean aipaturiko zabaldura legeen sistema zuzentzeko eta, batez ere, Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legean (herrien saneamendu, zabaldura eta barne berrikuntzarako planen betepena arautzen zuen horretan). Legeria horri eutsiz, hirigintza herri lan zen; bideak egiteko behar ziren lurrak eta orube bihurtuko zirenak (herri lanen alboetako aldeak) derrigor desjabetzen ziren eta lanokin lortutako hirigintza gainbalioa herriarentzat zen. Ulerkera hori behin betiko barneratu zen Primo de Riverak emandako udal legerian (1924ko martxoaren 8ko Udal Estatutua eta Udal Obrei buruzko 1924ko uztailaren 14ko Araudia) eta geroago toki eraentzari buruz emandako legerian (1955eko testu bategina). Dena den, ulerkera hori bertan behera utzi zen Lurzoruari buruzko 1956ko Legeaz geroztik.

CerdĂĄren irudiz, hirigintza herri ahalgo eta lan da igarri-igarrian; hirigintzaren ondorioz onurak sor daitezke eta onurok herriarentzat izan behar dira eta ez, ordea, lur mugakideen jabeentzat, jabeok ez baitute ezer egin onura horien hartzaile izateko. Horregatik, herri lanek ezin diete jabe mugakideei onurarik ekarri, ezta kalterik ere. Horrezaz aparte, duda-mudarik gabe esan behar dugu hirigintza lan oro enpresa errentagarria izan daitekeela eta hala izan behar dela. Beste hitz batzuk erabiliz, negozioen iturria izan behar da hirigintza; izan ere, hirigintzaren ondorioz, orube berriak sortzen dira eta horiek saldu edo horietan eraikinak egin daitezke. Horixe gertatzen da bestelako herri lan batzuekin, konparazio batera, trenbideekin; trenbideek herriari zerbitzua ematen diote eta, aldi berean, Administrazioarentzat onurak sortzen dituzte, Administrazioak eskuratzen baitu emakida lortzeko lehiaketa askean emakidadunak ordaintzen duen prezioa. Hori ikusita, CerdĂĄk horren antzeko irtenbide bat proposatu zuen, hirigintza lanei begira. Irtenbide hori, alabaina, erradikalagoa da; horretan, jabeek ez dute eskurik hartzen hirigintza gastuen

314

RAMÓN PARADA

ordainketan bakarrik (ordainketa hori egiten da kaleak eta plazak eraikitzeko beharrezkoak diren lur guztiak edo batzuk lagaz). Cerdák proposaturikoari helduz, jabeak eurak urbanizatze prozesutik kanpo utzi behar dira; ezin da jabeon esku utzi prozesu horiek gauzatzeko ardura eta, era berean, prozesuokin jabe horiek ezin dute onurarik lortu. Azken finean, Cerdák hirigintzaren esparruan aplikatzen du trenbideak egiteko herri lanen eredua. Horrela, trenbideak zeharkatzen dituen lurren jabeek trenbideak egiteko proiektu eta emakidarekin zerikusirik ez duten moduan, Cerdáren ustez, lur mugakideen jabeek ez dute zerikusirik izan behar urbanizatze lanekin. Hirigintza arloan, Administrazioak edota berorren emakidadunak lurrak derrigor desjabetu, lur horietan beharrezkoak diren lanak egin eta lanokin sortzen diren orubeak saltzen ditu.

Salmenta horretan lortutakoarekin eta eragiketa horiek egin ostean, Administrazioak berreskuratzen du derrigorrezko desjabetzapenak eta lanak gauzatzeko aldez aurretik inbertitu duen kapitala, eta Administrazioak berak eskuratzen du merkatuan lor daitezkeen etekinak.

Administrazioaren zuzeneko kudeaketaren eta emakidadunaren zeharkako kudeaketaren artean, Cerdák bigarren hori aukeratzen du, hau da, emakida bidezko enpresa kudeaketa; formula horrek Administrazioari kentzen dio kapitalak inbertitzeko beharra eta, aldi berean, bide ematen dio hirigintza gainbalioak aldez aurretik eskuratzeko.

«Hiri baten berrikuntza eta zabaldura —Cerdák zioenez— herri onurako lan da». (…) «Nolabaiteko garrantzia duten herri lan guztiak, eta horrek badu bere garrantzia, norbanakoen enpresek egin behar dituzte, jendaurreko enkantean gauzaturiko adjudikazioa dela bide. Horixe da indarrean den legeria; horixe da guk proposatu eta eskatzen duguna; horixe da bete behar dena (…). Garrantzirik gehien duten herri lanen artean, hots, gure proiektuaren objektu diren horiekin berdinets daitezkeen lanen artean, burdinbideak dira nagusi. Horiei buruzko legeria modernoena da eta, gainera, arestian arreta txukun-txukunez eraldatu izan da, orotariko abusuak saihesteko asmotan… (…) Horren harira, Administrazioak (Parisen, Sebastopolgo boulevarda irekitzean gertatu zen moduan) edo horren eskubideak bereganatzen dituen enpresak derrigor desjabetzeko ahalmena izan behar dute hiri barruan komunikaziorako bide nagusiak irekitzeko; derrigor desjabetzeko ahalmen horren objektu dira, kalearen oina ez ezik, horren alboetako bi aldeak ere, 20 edo 30 metroko zabaleran. Bestalde, Administrazioak edo harako enpresek ordaindu behar dituzte estoldak, harzola eta espaloiak jartzeko -gastuak, bai eta bidea libre utzi eta bertatik eroso ibili ahal izateko egin behar diren beste edozein gastu ere… (…) Bartzelona berritu eta zabaltzeko espedientean trenbideei buruzko legeriak horientzat ezartzen duen tramitazioa bete behar da, eta herri lanak egingo dituen enpresa eraikitzaileari

HIRIGINTZA ZUZENBIDEAREN JATORRIAK ETA LEHENENGO EREDUA…

315

eman behar zaizkio trenbideak egiten dituzten enpresek legez dituzten onura berberak.»

Emakidak adjudikatzeko prozesu guztietan, ustelkeri arriskuak izan ohi dira; arrisku horietaz ohartuz, Cerdák adierazi zuen proiektua enkante publikoan adjudikatu behar zela, adjudikazio hori garbi eta jendaurrekoa izan zedin. Enkante horretan, proiektua zuzen-zuzenean adjudikatzen zitzaion urbanizatze lanen emakida eta ustiapenagatik preziorik handiena eskaintzen zuen enpresarioari. Azken batean, Cerdák agerturiko sistema eta aldi hartan trenbideen emakidak adjudikatzeko erabiltzen zena berberak ziren. Cerdáren esanetan, «… enkantea nahi dugu, eta hori lortzeko eskaera egingo dugu, etsi barik, publizitatea eta elkarlehia askea behar-beharrezkoak ditugulako. Beharbada, gerogarrenean, enpresa mota horiek ezagunagoak direnean, eragozpen larriak izango dira harako emakidak enkanterik gabe adjudikatzeko.

Ez dakigu zer gertatuko den bihar-etzi; baina, egun badakigu negozio hori erabat berri eta ezezaguna dela; horregatik, halako negozioa lehenbizi eskaintzeko, enkantea erabili behar da nahitaez, hots, publizitate eta solemnitaterik handiena duen enkantea. Horrekin, atea irekitzen zaio lehiakide orori eta esamesetarako bidea ixten da. (…) Enkantean gehiagokadak agertzen dira, bertan aurkezturiko negozioa ona denean eta merkataritzako munduan eragiten den elkarlehiaren ondorioz; gehiagokada horiek dira, izan ere, justizia irizpiderik onenak, hots, aparatzeko bermerik onenak.»

Cerdák egindako «Pensamiento económico de Barcelona» (1860) eta Madrilgo «Plan económico» (1861) lanak ez ziren hasieran begi onez ikusi eta, horregatik, Cerdák beste formula bat aurkeztu zuen, GARCÍA BELLIDOk gogorarazi duenez. Formula horrek gizartearen interesa bultzatzeari uzten zion eta jabeen interesak hartzen zituen kontutan; horren arabera, hirigintza lanen ondorioz sortutako orubeen gaineko jabetza jabeoi eratxikitzen zitzaien eta, horren truk, jabe horiek hirigintza gastuetan parte hartu behar zuten. Horretara, jardununea edo jarduketa poligonoa urbanizatzeko gastu guzti-guztiak, proportzioz banatu behar ziren, ukituriko jabeek ekarritako lurzatien luze-zabaleraren arabera, eta, horren gainean Cerdák zioenez, kaleak eta plazak herri jabariari lagatu behar zitzaizkion dohainik, gastuok elkartuek eurek onets zitzaten eta elkartuek hirigintzak zekartzan onurak aprobetxa zitzaten. Beste hitz batzuk erabiliz, Cerdáren formula horrek antz handia du egun erabiltzen den teknikarekin; egun, gastuak eta onurak derrigorrean eta ekitatez birbanatzen dira, ekarritako lurzoruaren arabera, eta kaleak kolektibitateari lagatzen zaizkio dohainik. Cerdák harako teknikari «banatze mankomunitate» izena eman zion, hau da, «lurren azpibanaketa edo birrinketa»rako mankomunitate. Teknika hori gauzatuz, Cerdák finken mu-

316

RAMĂ“N PARADA

gak berrezartzea lortu nahi zuen eta, horretarako, fatxadak erloka, taldeka edo orubeka modu oktogonalean egokitu behar zitzaizkion taxuketa berriari. Halaber, CerdĂĄk beste bi helburu iritsi nahi zituen: batetik, lanak egiteko finantzaketa ukituriko jabeek aurreratzea eta, bestetik, hirigintza lanen gastu materialak eta finantzaketa gastuak, eta hirigintzaren ondorioz sortutako orubeak edo doituriko eraikinak saltzean lortutako etekinak jabeen artean banatzea, eurek ekarritako lurren luze-zabaleraren arabera.

C) CerdĂĄren ideiak Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legean barneratzea Herri lanen eta urbanizatze prozesuaren arteko berdinespenari buruz, eta hirigintza gainbalioei eman beharreko tratamenduari buruz CerdĂĄk adierazi zituen ideiek eragin erabakigarria izan zuten Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko urtarrilaren 10eko Legean eta beraren araudian. Eragin horren zioz, lege eta araudi horietan herrien saneamendu, zabaldura eta barne berrikuntzarako lanak herri lanen barruan kokatu ziren. Hala izanik, harako lanek bete behar zituzten herri lanei buruzko betekizun formal guztiak (txosten azaltzailea, planoak, aukerako baldintzen plegua eta aurrekontua), bai eta Herri Lanei buruzko 1977ko Lege Orokorraren irizpideak ere (azken lege horren arioan, erabilera orokorrerako herri lanak emakida bitartez gauzatu behar ziren).

Lege horrek ere interes pribatuko obrak onartzen zituen, salbu eta lanok Estatuaren jabari publikoa okupatu edo ukitzen zutenean, horiek egiteko jabari pribatua derrigor desjabetu behar zenean eta erabilera orokorrerako obra zirenean, horretarako administrazio emakida beharrezkoa baitzen. Elementu horiek ikusita, hirigintzaren ondorioz herri erabilerarako kaleak sortzen baziren ere, nahitaezkoa zen lanok egiteko lurrak derrigor desjabetzea. Horren karioz, nork bere lurretan eraikitzeko eskubidea ez zen, legeria liberalaren arabera, lurren jabeek Administrazioari eskatu ahal zioten eskubidea (52. art.). Aitzitik, Frantzian, aldi hartan indarrean zegoen Zuzenbideari helduta, norbanakoek kaleen eraketa proiekta zezaketen, euren jabetzaren balioa gehitzeko asmotan; eta, hala zenean, Administrazioak lan horiek betepena zorrotz-zorrotz jagoten zuen. Halako kaleak egiteko, jabeek ondoko betebeharrak gauzatu behar zituzten: Administrazioari baimena eskatu behar zioten; kale berriari luzera egokia emateko (hau da, Administrazioak zirkulazioaren beharrizanetarako egoki zeritzon luzera

HIRIGINTZA ZUZENBIDEAREN JATORRIAK ETA LEHENENGO EREDUA…

317

emateko) konpromisoa hartu behar zuten jabeek; kale horrek zuzeneko norabidea izan behar zuen eta, horretarako, bi lerro paraleloren artean egin behar zen; bideak egiteko beharrezkoak diren lurrak dohainik laga behar zituzten; eta, azkenik, bidearen bi alboetan, harrizko espaloiak egin behar zituzten. Hori guztia Administrazioaren zuzendaritzapean gauzatu behar zen (BLOC, Dictionaire de l´Administration française, Paris, 1862. Hitz-sarrera; voirie, 99. or.).

Urbanizatze proiektuen lanak herri lan zirenez gero, derrigorrezko desjabetzapenari buruzko araudiaren arabera, proiektuotan zehatz-mehatz finkatu behar ziren proiektaturiko kaleak, plazak eta lerrokatzeak; aiurri bertsuan, argi eta garbi markatu behar ziren proiektuaren aginduz okupatu beharreko lurrak edo orubeak. Halaber, plano horietan agertu behar ziren, lehen-lehenik, derrigor desjabetu beharreko finkak (alegia, herri bideak zabaltzeko eta orubeak eratzeko behar zirenak. Orubeok herri bidearen alboetako aldeetan eta alde paraleloetan eratzen ziren eta alde horien zabalera proiektaturiko kaleak zuen zabaleraren bestekoa izan behar zen, 20 metroko muga izanik) eta, hurrenik, etxadiak egiteko behar-beharrezkoak ziren finkak. Horiez landara, proiektuan aipatu behar ziren herri lanen luze-zabaleran ezarritako hiri zerbitzu publikoak, eta fatxada ereduak eta erregularizatutako orubeetan egin behar ziren eraikin berrien nahitaezko inguruabarrak. Behin Gobernuak proiektua onetsi eta herri onurari buruzko adierazpena egin eta gero, udalak berak egindako inbertsioa berreskuratzen zuen, hirigintzaren ondorioz sortutako orubeak norbanakoei salduz. Erosleek orubeotan eraikinak egin behar zituzten proiektuan finkaturiko epean eta, eraikinik egin ezean, orubeen gaineko jabetza galtzen zuten, inolako kalteordainik eskuratu gabe. Halakoetan, orubeok udalaren ondarera itzultzen ziren, kargarik gabe.

Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legeak arautzen zituen udalak herri lanen gainean zuzenean egindako kudeaketa eta ustiapena. Lege horrek ere, Ildefonso Cerdáren iritziei eutsiz, hirigintzaren zeharkako kudeaketa xedatzen zuen; egin-eginean ere, herri lanen emakida eskatzen zuten norbanako nahiz konpainietatik edozeinek egin zezakeen zeharkako kudeaketa hori. Herri lanen emakida eskatzeko, eskaeragileak lanei buruzko proiektua aurkeztu behar zuen; proiektu hori herri onurari buruzko adierazpena lortzeko bete behar diren tramiteen menpe jartzen zen eta, gisa berean, eskaeragileak egindako ikerketa eta planoen gastuak tasatzen ziren. Tasazio horrek berebiziko garrantzia zuen eskaeragilearentzat, horrek gastuok berreskura baitzitzakeen, emakidaren adjudikaziodun suertatzen ez zenean. Eskaeragileari ere eroslehentasun eskubidea erreserbatzen zitzaion, hori emakidaren adjudikaziodun bilakatzen ez zenerako; eskubide horren bitartez, eskaeragileak emakida eskura zezakeen, hala nahi izanez gero, gehiagokari onenak eskainitako

318

RAMĂ“N PARADA

kopuruaren truk. Enkantea egin eta gero, emakidaren adjudikaziodunak prezioa udal altxorrean sartu behar zuen; horrela, emakidaduna udalaren eskubide eta betebehar guztietan subrogatzen zen eta bere gainean hartzen zituen derrigorrezko desjabetzapenak ordaindu, beharrezko errauspenak egin, orotariko zerbitzu publikoak ezarri eta hirigintzaren ondorioz sorturiko orubeak erregularizatzeko betebeharrak. Konpentsazio gisa, emakidadunari eratxikitzen zitzaion herri bideak egiteko erabiltzen ez ziren lurren jabetza, hau da, hirigintzaren ondorioz sorturiko orubeen gaineko jabetza. Emakidadun horrek konpromisoa hartzen zuen, aldez aurretik finkaturiko epean orubeotan eraikinak egiteko. Eraikinak emakidadunak berak ala orubeen erosleek egin behar zituzten eta, hala gertatzen ez bazen, batek edo besteek orubearen gaineko jabetza galtzen zuten, inongo kalteordainik eskuratu gabe.

D) Derrigorrezko desjabetzapenaren balioespena. Herri lanen proiektuak erakarritako hirigintza balorazio oro baztertzea Urbanizatze prozesuak erakarritako onura eta gainbalioak herriaren eskuetan geratu eta, ekonomiaren ikuspuntutik, urbanizatze negozio edo lanak biderakorrak izan zitezen, prozesu horren kudeaketa udalak berak egin behar zuen, zuzenean edo zeharka. Horrez gain, herri lanek ukituriko jabetzei ezin eratxiki zekiekeen inolako hirigintza gainbaliorik edo, bestela esanda, derrigorrezko desjabetzapen prozesuetan baloratu beharreko eraikitze aprobetxamendurik. Azalpen horri eutsiz, herrien berrikuntza, saneamendu, zabaldura eta gainerako hobekuntzei buruz Posada Herrerak 1861eko abenduaren 19an Gorteetan aurkezturiko lege proiektuak lurrak balioesten zituen; balioespen hori egiteko, proiektu horrek, batetik, kontutan hartzen zituen lurren egungo balioa (horrek ez duela barneratzen inolako eraikikortasunik, jakina) eta finkei eragindako kalte-galerak. Bestetik, kontribuzio berezien teknikari aurrea hartuz, proiektu horrek balioespenetik kentzen zituen proiektaturiko berrikuntzen edo herri lanek erakar zitzaketen hobekuntzen ondorioz jabeok beste lur batzuetan lortutako onurak eta prezio igoera. Lege proiektuak kopuru horien arteko konpentsazioa onartu zuen, bi balioen arteko berdintasuna lortu arte. Finken balioa onura horien balioa baino handiagoa bazen, tarte hori jabeari ordaintzen zitzaion; baina, kontrakoa gertatuz gero, ezin zitzaion jabeari ezer erreklamatu (9, 25, 26, 34 eta 35. art.ak).

Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legeak, 1836ko Legeak bezala, ez zuen onartu lurrei landa lurzoru gisa zegokien balioa baino balioespen handiagorik (balio hori kalkulatzen zen lurrok zuten salmenta edo errenta balioaren arabera, kontu hori bestelakoa izanik). Bistakoa denez, lege horrek ez zuen barneratu egun balioespenak kalkulatzeko kontutan hartzen den hirigintza balioa, hau da, planak ahalbideratzen duen eraikikortasunaren balioa,

HIRIGINTZA ZUZENBIDEAREN JATORRIAK ETA LEHENENGO EREDUA…

319

osorik edo zati batez. Labur bilduz, 1879ko Legeak lurren balioespena kalkulatzeko ezarri zuen sistema da, izatez, egun landa lur eraikiezinak baloratzeko erabiltzen den sistema, horretan ez dela konputatzen inolako eraikitze aprobetxamendurik: «… herri lanak egiteko finkak derrigor besterendu behar badira, finka horien prezioa kalkulatzeko aintzakotzat hartu behar da finkok duten balioa proiektua onetsi baino lehen» (49. art.).

Eraikitze balioak bazter utzita, ondokoak dira perituek gogoan izan behar zituzten irizpideak, balioespenak zehazteko: udal mugarte berean tasatu izan diren beste finka batzuekin alderatuz, balioetsi beharreko lurren balioa handitu edo txikitzeko eragina izan dezaketen inguruabarrak; lurren egoera, kalitatea edo mota; finkaren luze-zabalera osoa eta mugak (perituek azalpenak eman behar dituzte lurren ekoizpenari eta horien balioa kalkulatzeko aintzakotzat hartu behar diren gainerako inguruabarrei buruz); lurren gainean egindako kontratuak direla eta, lurrekin lortzen den errenta etekina; finka bakoitzeko ordaintzen den kontribuzioa, finkak duen zerga oinarria eta finka horren gainean ordaindu beharreko kontribuzio kuota, azken banaketen arabera (legearen 38. art. eta araudiaren 28. art.). Esan berri dugunez, derrigorrezko desjabetzapen kasuetan, lurren balioespena kalkulatzeko ez da kontutan hartzen lurron hirigintza aprobetxamendua. Hori guztia hurrengo datuek agertarazten dute: aurrenik, derrigor desjabeturiko lurren artean, kale eta plazen alboetako aldeak sartzen dira eta horrek agerian jartzen du legeria horrek ez duela onartzen hirigintzaren ondorioz jabea aberastea; bigarrenik, jabea aberastea onartuz gero, hots, herri lanen urbanizazioak lurren balioa handitzen duela onartuz gero, balioespenari buruzko erregela hautsiko litzateke (bada, balioespenean ezin da sartu proiektaturiko lanen ondorioz lurren balioak duen gehikuntza; are gehiago, finkaren balioespenetik kendu behar da derrigor desjabetu ez diren lurrentzat herri lanek dakarten onura. Horixe da, izatez, gainbalioak balioespenaren bidez berreskuratzeko printzipioaren agerpena). Erregela hori jasota zegoen Frantzian 1807ko abenduaren 16an paduren lehorketari buruz emandako legean (losqu´il y aura bien en même temps à payer une indemnite a un propietaire pour terrains occupés été à recevoir de luy una plusvalue pour les avantages acqui´s a les propiétés restantes, il aura compensation jusqu´a concorrence; été le surplus seulemente, selon los resultats, sera payè au propietaire ou aquicté de lui), eta hori berori hartu izan du Espainiako legeriak, Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legean: «… finkatik okupatu izan den zatiaren balioari gehitu behar zaizkio herri lanekin finkan eragin diren galera guzti-guztiak eta, galera horien guztien edo batzuen konpentsazio gisa, kontutan izan behar dira herri lanek finkaren gainerako zatiari dakarzkioten onurak». Egun, kontrara, indarrean dago Derrigorrez-

320

RAMÓN PARADA

ko Desjabetzapenari buruzko 1954ko Legea eta horrek ez du aipatzen aurreko erregelaren azken zatia; hori horrela izanik, derrigorrezko desjabetzapenaren preziotik ezin deskonta daiteke desjabetzapenak berak derrigor desjabetu ez den zatiari dakarkion hobekuntzarik (36. art.: «… tasazioak egin behar dira, derrigor desjabetuko diren ondasun edo eskubideek balioespenaren espedientea hasteko unean duten balioaren arabera; horretan ez dira aintzakotzat hartu behar derrigorrezko desjabetzapena dakarten lanen gaineko plano edo proiektuaren ondorioz sortzen diren gainbalioak, ezta gerora begira egindako aurreikuspenak ere»).

Orobat, lurzoruari buruzko legeriak erregela hori indarrik eta edukirik gabe utzi du erabat, legeria horrek hirigintza balioa onartzen baitu hiri lurzoru eta lurzoru urbanizakorretan. Horrek erakartzen duenez, jabeari eratxikitzen zaio hirigintzaren ondorioz lurren balioak duen gehikuntza eta horrek, bereziki, bete-betean hausten du derrigorrezko desjabetzapenaren balioespenari buruzko filosofia tradizionala.

E) Udalerriek gainbalioak eskuratzea. Kale eta plazen alboetako guneak derrigor desjabetzea eta udalerriek proiektuaren betepenaren gainean zuzenean edo zeharka egindako kudeaketa Lurrak euren landa balorazioaren truk derrigor desjabetu eta lurrotan urbanizazio lanak egin ondoren, kale eta plazen alboetako lurrak orube bihurtzen dira. Gisa bertsuan, lur horien balioa handitzen da, urbanizazio lanen eta lan horien proiektuak lurroi eratxikitako eraikitze aukeren ondorioz. Nolanahi den ere, Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legeak ez du biderik ematen onura hori herri bideen alboetako lurren jabeek eskura dezaten, kale eta plazen alboetako alde eraikikorrak ere derrigorrezko desjabetzapenaren objektu direlako, 20 metroko zabaleran (Herrien Saneamendu eta Barne Berrikuntzari buruzko 1895eko martxoaren 18ko Legeak derrigorrezko desjabetzapenaren objektu den tarte hori 50 metrora zabaldu zuen).

Lege-agindu horiek direla medio, udalerriak berak eskuratzen ditu «hiririgintza negozioak» dakartzan onurak. Eta onurok lortzeko, udalerriak bi bide erabil ditzake: bata, zuzenekoa, hots, proiektuaren kudeaketa zuzenean gauzatuz; bestea, zeharkakoa, proiektuaren emakida jendaurreko enkantean besterenduz, Cerdák proposatu zuen moduan. Bigarren bide horretan, emakidadunak bere gain hartzen du kudeaketaren arriskua eta hori da 1885eko Legeak lehenespenezkotzat jotzen duen sistema, udalaren zuzeneko kudeaketaren gainetik (51.etik 56.era arteko art.ak). Herri lanen emakida, beraz, udalak eman behar du jendaurreko enkantean.

Lizitazioa gauzatzen zen orubeei eratxikitako balioaren gainean, hain zuzen ere, proiektuko lanak egin eta lurrak erregularizatu ondoren, lurrok izango zuketen balioaren gainean; eta balio horri kentzen zitzaizkion, jakina, lanak oso-oso-

HIRIGINTZA ZUZENBIDEAREN JATORRIAK ETA LEHENENGO EREDUA‌

321

rik gauzatzeko egin behar ziren gastuak. Errematearen adjudikaziodunak (hori norbanakoa zein konpainia izan) udalari ordaindu behar zion orubearen balio hori edo lizitazioaren ondorioz handiago suertaturiko balioa. Emakidadunak ere udalari eman behar zion balio horren kalkuluan proiektuen gastu gisa zenbaturiko partida. Halakoetan, emakidaduna subrogatzen zen udalari zegozkion eskubide eta betebehar guztietan. Hori zela eta, emakidadunak hurrengo betebeharrak hartzen zituen bere gain: derrigorrezko desjabetzapenak ordaindu, beharrezkoak ziren errauspenak gauzatu, mota guztietako hiri zerbitzu publikoak ezarri, eta lanen ondorioz sorturiko orubeak erregularizatzeko betebeharrak. Betebeharrok gauzatzeko, emakidadunak zehatz-mehatz bete behar zuen proiektuak agindutakoa. Emakidadunak egindako gastu, zerbitzu eta lanen konpentsazio moduan, emakidadun horri eratxikitzen zitzaion herri bidea egiteko behar ez ziren lurren jabetza. Emakidadunak lurrok modu askean besteren zitzakeen, horretan ondoko muga baino ez zuela: etxadi eta orubeen erregularizazioan, eta eraikin berriei zegozkien kontuetan, proiektuak agindutakoa zehatz-mehatz betetzea.

F) Espekulazioa geraraztea: proiektua betetzearen ondorioz sortutako orubeetan epearen barruan eraikitzeko betebeharra eta jabetza galtzea dakarren zehapena Hizpide dugun sistema horrek abantaila garrantzitsua zekarren, ez baitzuen biderik ematen hirigintza espekulazioa gertatzeko. Eta ez zegoen harako aukerarik, egon ere, hiritik hurbil zeuden lurren jabeentzat ez zelako onuragarria lurrok atxikitzea; bada, lur horiek urbanizatzeko, hirigintzarako proiektu publikoa bete behar zen nahitaez eta, lur horiek derrigor desjabetzekotan, horien truk lurron landa balorazioa baino ez zen ordaintzen, horiei ezelako hirigintza aprobetxamendurik eratxiki gabe.

Hirigintza proiektuaren ondorioz sortutako orubeen eskuratzaileek ere ez zuten harako espekulaziorik (hots, orubeak atxikitzean gertaturiko espekulaziorik) eragiten, arrazoi hau zela medio: emakidadunak edo udalari nahiz emakidadunari orubeak erosten zizkion norbanakoak orubeotan eraikinak egiteko betebeharra zuen eta betebehar hori nahitaez gauzatu behar zen proiektuak agindutako epe zehatzean. Proiektuak zehazturiko baldintzetan eta epe luzaezin horretan ez bazen eraikinik egiten, udalak berreskuratzen zituen orubeok, eta emakidadunak edo, hala zenean, erosleak galtzen zuen orubearen truk ordaindutako diru kopurua: ‌ horrelako salmentetan, beren beregi zehaztu behar da zeintzuk diren eraikinak egiten hasi eta horiei buru emateko epeak, epeok luzaezinak direla. Eraikinak ez badira egiten epe horren barruan, orubea udalaren eskuetara itzuliko da eta orubearen erosleak horren truk

322

RAMÓN PARADA

ordaindu duena galduko du». Berebat, eraikinak egiteko baldintzei zegokienez, ezin zitekeen luzapenik, lekapenik edo barkamenik ezarri. Halako kasuetan, beraz, orubea ez zen derrigor desjabetzen, jabetzaren gizarte eginkizuna ez betetzeagatik; kontrara, konfiskazio huts eta soila gauzatzen zen. Araudiak konfiskazio hori aipatu baino ez zuen egiten eta konfiskazioari buruzko agindu zehatzak kasuan-kasuan ezartzen ziren, hirigintza proiektuan zein salerosketa kontratuetan (hots, lanak egiteko epeak finkatzen zituzten kontratuetan): Derrigorrezko desjabetzapenaren erakundea agertzean, horren kontra kritika kaskarrak egin ziren; horien artean, esan ohi zen derrigorrezko desjabetzapena udalentzat negozioa izan zitekeela. Hari horretan, Monistrolgo Markesak (hain zuzen, senatukide izandakoak), lege proiektuaren gainean egindako eztabaidan hauxe adierazi zuen: «… aurreko legea (Zabaldurari buruzko 1864ko Legea, alegia) jabearentzat onuragarria zen eta lege horrek jabeari ematen zizkion egungo legeak udalei eratxikitzen dizkien abantaila berberak. Hortaz, formak baino ez dira aldatu: aurreko garaian, jabeari derrigor desjabetzen zitzaizkion herri bideak egiteko behar ziren lurrak bakar-bakarrik eta jabe horri ordaintzen zitzaion lur horiek zuten balioa; jabeak herri bidearen alboetako lurrak saltzen zituen, berak nahi zuen prezioan; horrekin, jabeak etekin handiak lortzen zituen eta horretan zetzan negozioa. Egungo egunean, gauza bera gertatzen da, baina alderantziz: orain, udalak onura eskuratu eta negozioa egiten du jabearen kaltetan, eta hori ez da batere bidezkoa… Ez dago arrazoirik jabeak onura handiak sor ditzan udalaren kontura, ezta udalak negozioa egin dezan jabearen pentzutan».

Kritika horien aurka, Susperketa Ministroak (Torenoko Kondeak) hauxe adierazi zuen: «… esan behar dut autu hori ezin dela negozioaren ikuspuntutik aztertu.

Horren inguruan, aintzakotzat hartu behar da herri lanak egiteko beharrezkoa den hori bakarrik eta, horretan oinarrituta, araudian goreneko mugak finkatu behar dira: udalaren eskubideak ezin du gainditu hobekuntzak egiteko beharrezkoa den hori eta hobekuntzak, hobekuntza izateaz gain, ezin dira izan udalaren kutxetan sarrerak egin edota irabaziak lortzeko aitzakia. Eta kontu horri dagokionez, nire ustetan, arras zaila da jabeek “negozio”an parte-hartzerik izatea, Monistrolgo Markesak adierazi izan duenez» (Gorteetako Batzarraldien Aldizkaria, Senatua, 187. legegintzaldia, V. liburukia, 1916–1917. orr., BASSOLSek aipatua).

G) Ius aedificandiaren edukia, hirigintza proiektuek ukitzen ez dituzten lurretan

HIRIGINTZA ZUZENBIDEAREN JATORRIAK ETA LEHENENGO EREDUA‌

323

Orain arte ikusi dugunetik ondorioztatzen denez, urbanizatzeko eskubidea edo hiria sortzeko eskubidea egikaritzean herri lanak gauzatzen dira; eskubide hori berezia da, herri erabilerarako ondasunak eraikitzen direlako. Lan horiek publikoak direnez gero, Administrazioak lanok monopolizatzen ditu, bai eta horiekin lor daitezkeen onurak eskuratu ere.

Hori horrela izanik, zer gertatzen da udalaren gainerako lurraldean? Lurralde hori urbanizaezina da edo, bestela esanda, lurralde horretan ezin da eraiki herri erabilerarako kalerik, ezta herri bidez eta gunez hornituriko urbanizaziorik, hori lortzeko herri lanak gauzatu behar direlako eta, guk dakigunez, horiek Administrazioaren eskumenekoak dira. Hala ere, horrek ez du esan nahi lur horien (udal mugarteko beste lurren) jabeek lurrotan eraikinak egiteko ezintasuna dutenik. Bada, jabeok eraikinak egin ditzakete euren lurretan, salbu eta eraikinokin zabaldura gunearen garapenari kalteak eragiten zaizkionean. Udal ordenantzek mugatzen dute eraikin horiek egiteko eremua.

Eraikinak egiteko eskubide mugatu horren bitartez, jabeek ezin dute hiririk sortu eta ezin diote oztoporik jarri hiriak geroan izan dezakeen garapenari.

Horrenbestez, jabeek ezin dute kalez eta plazaz hornituriko urbanizazio osorik eratu, urbanizazioa, herri lan gisa, Administrazioaren eskumen esklusibokoa delako.

Zabaldurari buruzko 1876ko abenduaren 22ko Legeak ezartzen zuenez, udalek ordenantza bereziak eman behar zituzten. Ordenantza horietan, udalek hurrengoak zehaztu behar zituzten: zabaldura gunearen inguruko aldeen luze-zabalera, alde horietan ezin dela inolako eraikinik egin, bai eta ÂŤhiri gune zein zabaldura gunetik kanpo egindako eraikinei aplikatu behar zaizkien erregelak ereÂť.

3. CALVO SOTELOREN UDAL ESTATUTUAK EREDUA BEHIN BETIKO BEREGANATZEA, ERREPUBLIKAKO LEGERIA ETA TOKI ERAENTZARI BURUZKO 1951ko LEGEA Goian arakatu izan ditugu hirigintza, herri lan gisa, eta hirigintza gainbalioa herriari modu esklusiboan eratxikitzeko sistema. Sistema horrek indarrean iraun zuen XX. mendeko erdialdera arte, hain zuzen ere, Lurzoruari buruzko 1956ko Legea aldarrikatu arte. Aurretiaz, 1924ko Udal Estatutuak 180.etik 189.era arteko art.etan (Zabaldurari buruzko 1882 eta 1895eko legeak aldarazi zituzten artikuluok) ezarri zuen herri bideen alboetako aldeak 25 metrotik 50 metrora arteko zabaleran derrigor desjabetzeko teknika eta, teknika hori hirigintza proiektu guzti-guztietan aplikatzen zenez gero (proiektuon onespena udalen eskumen esklusibokoa izanik), 1956ko Legeak ere teknika hori bereganatu zuen bete-betean. Horrekin, jabeak urbanizatze prozesutik

324

RAMĂ“N PARADA

kanpo geratu ziren eta, ondorenez, jabeok ez zuten eskuratzen prozedura horrekin sortutako orubeen gaineko jabetzarik. Kontu horretan, Zabaldurari buruzko 1892ko uztailaren 26ko Legea aldarazi zen (180. art.). Lege horrek jabeon finka guztien derrigorrezko desjabetzapena arautu eta jabeak urbanizatze prozesutik kanpo uzten bazituen ere, hori gertatzen zen, gertatu ere, jabeok dohainik lagatzen ez zutenean bideak egiteko beharrezkoak ziren lurren erdia (5 eta 28. art.ak). Estatutuaren arauketa Udal Obra, Zerbitzu nahiz Ondasunei buruzko Araudian (1924ko uztailaren 14ko Errege Dekretu bidez onetsian) kodetu zen; araudi horren itzalean, zabaldura planak nahitaez egin behar ziren kasu honetan: zabaldura guneetako mugen eta udal mugarteko mugen arteko lurrean urbanizatze lanak egin nahi zirenean. Halaber, araudi horrek udalei zabaldura planak idazteko betebeharra ezartzen zien, udalon biztanleen kopuruak muga jakina gainditzen bazuen (4. art.).

Hirigintza eredu horretan, lanek eta hortik ateratako onurek izaera publikoa zuten. Errepublikako 1935eko udal legeriak eredu hori hartu zuen eta, gerokoan ere, toki eraentzari buruzko legeriak (1955eko ekainaren 24ko testu artikulatuak) eredu hori baitaratu zuen. Legeria horrek eredu liberalari eutsi zion: Administrazioak eskuratzen zituen hirigintza gainbalio guzti-guztiak.

Horretan, ez zen arautzen jabeek kudeaturiko urbanizatze lanik; arean, derrigorrezko desjabetzapenaren ondoreetarako, herrien barne berrikuntza edo zabalduren gaineko plan orokor nahiz proiektuetan aintzakotzat hartu behar ziren, bai proiektaturiko lanak gauzatzeko egitatez okupatu behar ziren lurrak, bai proiektuaren balio osoa eta emankortasuna bermatzeko beharrezkotzat jotzen ziren lurrak, bai eta lanak egiteko gunetik hurbil zeuden lurrak, plana betetzearen ondorioz azken horien balioa %25 baino tarte handiagoan gehitzen zenean (144. art.). Bestalde, balioespena zehazteko, Administrazioak hurrengo irizpideak erabil zitzakeen aukeran: lehenik, udalak orubeen gainean egindako balorazioa, balorazio hori finkaren azken eskualdaketa prezioaren %10 gehituz; bigarrenik, zerga likidoaren kapitalizazioa; eta hurrenik, hirugarren perituaren sistema (144. art.). Orobat, jabeek ezin zuten eskuratu urbanizatze lanek erakarritako gainbaliorik (Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1889ko Legearen 49. art.). Hori guztia gogoan izanda, zentzuz eta legez, balioespenean ezin ziren sartu derrigor desjabetutako lurren gainean proiektaturiko planak aintzatesten zituen hirigintza aprobetxamenduak.

Urbanizatze lanak aurrean deskribatu dugun sistematik kanpo egin ahal baziren ere (Udal Estatutua indarrean jarriz geroztik, Zabaldurari buruzko 1892ko Legearen indarra zalantzazkoa baitzen), frankismoaren garaiko toki eraentzaren lege arauketa horrek argiro-argiro adierazten zuen urbanizatzeko eskubidea lurren jabeei eratxikitzen zitzaiela eta, eskubide hori egikarituz, jabeon lurren balioa handitzen zela (balio horretan sartzen baitziren, sartu ere, aldez aurreko plan baten zehaztapenen araberako hirigintza aprobetxamendu-

HIRIGINTZA ZUZENBIDEAREN JATORRIAK ETA LEHENENGO EREDUA…

325

ak). Administrazioak zuzenean nahiz zeharka (emakidadunaren bitartez) urbanizatze prozesua kudeatzen zuen beti eta horretan norbanakoek ezin zuten eskurik hartu; hori zela eta, Administrazioak edota udalak eskuratzen zituen gainbalio guztiak eta herriaren zabaldura edo barne berrikuntzari buruzko planak eratxikitako eraikikortasunaren gainean sortzen zen negozioa. Gainera, udalak onura hori aurretiaz eta inongo arriskurik gabe eskuratzen zuen, proiektua betetzeko eskubidea jendaurreko lizitazioan salduz. Begien bistan denez, azken hori hala gertatzen zen, urbanizatze lanak eta lurzatien salmenta emakidadunaren ardurapean uzten zirenean. Atzenean, aurrerago jorratu dugunari eutsiz, Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legearen araudiak hirigintzaren ondorioz sortutako orubeetan eta proiektuak zehazturiko epean eraikinak derrigor egiteko beharra ezartzen zuen eta, hala egiten ez bazen, orubeen jabeok horien gaineko jabetza galtzen zuten, zehapen moduan.

Eta horrek erabat baztertzen zuen orubeak atxikitzearen zioz espekulaziorik gertatzeko aukera.

4. HIRIGINTZA LIBERALAREN AURKEZPEN DESITXURATUA Doktrinarik ospetsuenak, aurrean aipatu ditugun datuak alde batera utzirik eta Lurzoruari buruzko 1956ko Legearen «lorpenak» goresteko goganbeharra izanik, aurreko hirigintza ereduaren (hau da, herri lanen hirigintza ereduaren) aurka egin du. Eginkizun horretan, doktrinak eredu horri eratxiki dizkio, bidegabe eta okerretara, lehen aztertu izan dugunaren aurkako ondorioak: Administrazioak ordaintzen ditu hirigintza lanek dakartzaten gastuak; kaleen alboetako lurren jabeek onura guztiak eskuratzen dituzte; herri lanen ondorioz sorturiko gainbalioak berreskuratzea ezinezkoa da, ez dagoelako kontribuzio berezien sistema eragingarririk, eta horrek guztiak ustelkeria erakartzen du.

«Polizi eginkizunaz landara —GARCÍA DE ENTERRÍAk Lurzoruari buruzko 1956ko Legearen aurreko hirigintza eskubidearen inguruan dioenez (Gestión Pública, Gestión Privada del Urbanismo)— Administrazioari dagokion eginkizun bakarra da, izatez, kaleak eta lerrokatzeak diseinatu eta horiek eraikitzea, jabeak hirigintza esparruan egitatez bereganatu baititu gainerako eginkizunak.

Harako eginkizuna burutzeko, Administrazioak bi erakunde erabiltzen ditu, hain zuzen, Administrazio zuzenbide tradizionalak eskaintzen dizkion erakundeak: batetik, derrigorrezko desjabetzapenaren teknika, kale, plaza eta hiri guneen kokaleku izango diren lurrak eskuratzeko. Lurrok derrigor desjabetzen dira, herria bidez hornitzea herri onuratzat jotzen delako; lan horiek herri onurarako direla ulertzen da, lanok herri lanei buruzko planean barneratu eta hori onesten den unetik, Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legeak ezarritako sis-

326

RAMÓN PARADA

temaren arabera. Bestetik, gutxieneko urbanizatze lanak egiteari dagokionez, Administrazioak herri lanen teknika aplikatzen du; dakigunez, lan horiek ohiko herri lan dira: herri jabaria transformatzeko eragiketa da, batik bat, jabari hori erabilera publikorako egokitzeko asmotan egindakoa eta ondasun higiezinen gaineko eragiketa hori da, muinean, herri lanen ardatza. Hortxe amaitzen da sistema. Egungo egunean, sistema horren soiltasunak txunditzen gaitu. Zentzuzkoa denez, sistema horren barruan ageriko tentsioak sortu dira. Horien artean, hirigintza gainbalioaren inguruan sortutako tentsioa da nabariena. Sistema horrekin, jakina, gainbalioak berdintasunik gabe banatzen dira; udalek hirigintza azpiegiturak eraikitzen dituzte fondo publikoen pentzutan (herri lanen teknika) eta azpiegitura horien alboetako lurren jabeek itzelezko onurak eskuratzen dituzte.

Onura horiek, kontrara, gainerako administratuen kontura lortzen dira: zerga orokorrak ordaintzean, administratuek eurek hornitzen dituzte derrigor desjabeturiko jabeei balioespenak emateko eta herri lanak gauzatzeko behar diren fondoak. Nolanahi den ere, autu horrek ez zekarkien kontzientzi buruhausterik gure arbasoei: aberaste sistema horrek ausaz du eragina kolektibitatean eta casus a nullo praestandum, inork ez du erantzukizunik ezustean gertatutakoaren gainean».

Ikusmira ezkor horrek ez du euskarririk lege arauketan eta, gainera, autore guzti-guztiek ez dute hori bultzatzen. Esangura horretan, autore batzuek nabaritu dute hirigintza lanen alboetako lurren derrigorrezko desjabetzapena (BASSOL, GÓMEZ FERRER). Beste batzuek, Cerdák emandako eredua sakonduz, aditzera ematen dute eredu hori ez zela aplikatu edo ez zela indarrean egon (GARCÍA BELLIDO); hala eta guztiz ere, iritzi horrek ez du bat egiten 1954ko Legea onetsi arte Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legeak izan zuen indarrarekin, ezta 1924, 1935 eta 1955. urteetako toki legerietan hirigintza eta udal lanei buruz jasotako arauketarekin ere. Nondik-nahi begira dakiola ere, autore guztiek aurreko sistemari begira mesprezurik adierazi ez badute ere, autoreok aho batez diote Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak emandako aterabideak egokiagoak eta modernoagoak direla, XIX. mendeko legeria liberalak emandakoak baino gehiago. Gauza bera diote Toki Eraentzari buruz 1955eko testu artikulatuan jasotako legeari begira, hots, 1956ko Legeak ordeztutako legeari begira. Guk ez dugu ikuspuntu hori inondik inora onartzen, jarraiko arrazoia dela bide: 1956. urtean, eta ez, ordea, lehenago, sortzen da Espainian neurririk gabeko eta espekulaziozko hirigintza eta urte horretatik gaurdaino jasan izan dugu harako hirigintza, hurrengo gaian ikusiko dugunez.

HIRIGINTZA ZUZENBIDEAREN JATORRIAK ETA LEHENENGO EREDUA…

327

5. TXIROENTZAKO HIRIGINTZA. HIRIGINTZA ETA ETXEBIZITZEI BURUZKO POLITIKA EZARIAN BEREIZTEA Hirigintzaren sistema liberala kalitatezko hirigintza zen. Sistema hori bideratuta zegoen goiko klaseek eta klase ertainek behar zituzten etxebizitzak egitera eta, horretarako, orubeak sortzen zituen, merkatuan egindako eskariaren arabera. Hala eta guztiz ere, hirigintza horrek ez zituen asetzen langileen edo klase baztertuen beharrizanak. Merkatuak berak luzarora arazo hori konpon zezakeen arren (eraikitzeko betebeharra daramaten lurzoruen eskaintza handituz), egonezinaren egonezinaz hirigintza «ongintza» agertu zen, arazoari irtenbidea emateko. Horrela, Administrazioak orubeak laga zituen, etxebizitzak merke eraikitzeko.

Borboitarren itzulera gertatu ostean, Langileentzako Auzuneak Eraikitzeari buruzko Lege Proiektuaren aldeko irizpena lortu eta Senatuak Kongresura bidali zuen lege proiektu hori, 1878ko abenduaren 10ean. Horixe izan zen herri botereen zuzeneko jarduketarako lehen urratsa. Proiektu horretan, Administrazioaren jarduketaren norainokoa zabaldu zen; horretara, zerga laguntzak eman ez ezik, Administrazioak bere gain hartu zuen modu aktiboan jarduteko politika: Administrazioak lurrak lagatzen zituen, sozietate edo norbanakoek langileentzat auzoak eraiki zitzaten eta auzo horietako etxebizitzen salmenta nahiz errentamendu prezioa aldez aurretik finkatzen zuen. Hari horretan, etxebizitzen sustapen publikoa edo mistoa —publikoa zein pribatua— gertatzen zen eta, horietan, estatua eta udalak ziren lurzoruaren hornitzaile. Auzo horiek egiteko proiektuak ezartzen zuen bertan agindutakoa hirigintza esparru orokor baten barruan garatu behar zela nahitaez; horrekin, zerbitzuz hornituriko auzoak eratzen ziren eta ez, ordea, hiribarren baztertuak. Proiektuari helduz, xede hori iristeko ezin ziren harako auzoak herrietatik urrun eraiki. Ildo berean eta ahal zen neurrian, auzo horiek eraiki behar ziren orduko eginda zeuden eraikinen artean; hala izanez gero, auzo horiek lortuko zituzketen herri handien laguntza eta, bidenabar, udalek herri horietako auzotarrei ematen zizkieten zerbitzuak. Atzenean, proiektuak zehapen garrantzitsuak barneratzen zituen, dela eraikitzeko epea urratzen zenerako, dela lurrei erabilera egokia ematen ez zitzaienerako. Horien arioan, eraikinak egiten ez baziren proiektuak zehazturiko epean, Gobernuak kobratzen zuen errentamenduaren balioa, emakida eman zenetik; bestalde, edozein kari zela bide, lurrak ez baziren erabiltzen horien emakida eragin zuen helburua lortzeko, aurreko jabeek lurron jabetza berreskura zezaketen. Dena den, Kongresuak ez zuen proiektu hori onetsi eta ekimen garrantzitsu hori bertan behera geratu zen.

328

RAMÓN PARADA

Hori baino lehen, Gizarte Berrikuntzarako Institutuak beste lan batzuk egin zituen; lanon artean ditugu, Etxe Merkeei buruzko Lege Proiektua (Juan de la Ciervak, Gobernazio Ministro izandakoak, lege proiektu hori Senatuan aurkeztu zuen, 1908ko ekainaren 3an) edo Gela Higieniko eta Merkeei buruzko 1911ko ekainaren 12ko Legea. Azken hori izan zen Herri Administrazioak etxebizitzen esparruan zuen esku-hartzea bideratzeko aldarrikatu zen arauzko lehen aurrekaria; lehenengoak, ordea, ez zuen arautzen Administrazioak hirigintzan eta eraikuntzan zuzenean esku hartzeko aukera. Administrazioak gela merkeen sustapen eta hobekuntzarako batzen bitartez gauzatzen zuen esku-hartze hori eta, horregatik, udal guztiek harako batzak eratu behar zituzten, batzok gela higieniko eta merkeen eraikuntza bultzatu eta horretan laguntza eman zezaten. Gela horiek errentan eman edo saldu behar zitzaizkien, eskura zein epeka, «bizitzeko, aldian aldiko alokairu edo soldata nahiz alokairu edo soldata xumea besterik ez duten pertsonei». Xede hori iristeko, eraikinak derrigor egiteko sistemaren arauketa emateaz gain, estatu, probintzia eta udalei bide ematen zitzaien, euren jabetzapeko lurrak edo lurzatiak dohainik laga zitzaten. Lur lagatu horiek ziren, besteak beste, herriko zabalduran edo kanpoaldean kokaturikoak nahiz edozein motatako komunikazio bide egitean sobera gertatu zirenak, batik bat, lan zentro edo guneetara heltzeko bide erosoa dutenak. Bigarrenik, Administrazioak ekimen pribatua bultzatzeko eginkizuna hartu zuen eta, horretan, diru-laguntzak emateak zekarren finantzaketa sistema erabil zezakeen.

1921eko abenduaren 10eko Legeak ikusmira zabalagoa erabili zuen, etxebizitzei buruzko politika ezartzeko. Politika hori ez zegoen zuzenduta klase behartsuei bakar-bakarrik eta horren helburua etxebizitzen susperketa baino zerbait gehiago zen —etxebizitzak errentan eman edo saldu, zentsupean eman edo etxe merkeak eraikitzeko behar diren lurrak dohainik lagatzea—. Orobat, lege horren arioan, udalak etxebizitza merkeak programatu eta kudeatzeko organoak ziren eta, hala izanik, udalen ardurapean orotariko eginkizunak jartzen ziren: herriak behar zituen etxebizitzen kopurua arakatu eta beharrizan hori asetzea; hirigintza proiektuak egitea; euren jabetzapeko lurretan etxe merkeak eraiki eta xede horretarako behar ziren lurrak erostea. Harrezkero, etxebizitza beharrizana asetzeko ardura hori betebehar gisa itxuratu zen udalei begira. Primo de Riverak diktadura ezarri ondoren, 1923ko urriaren 10eko Lege-dekretuak ez zuen inongo berrikuntzarik ekarri; dekretu-lege horrek berretsi baino ez zuen egin aurrean esandakoa: estatu, probintzia nahiz udalek lurzoruaren merkatuan esku hartzeko aukera zuten; erakundeok lurrak eskura zitzaketen, derrigorrezko desjabetzapenaren bitartez ere, eta horren gainean hirigintza proiektua idatz zezaketen.

HIRIGINTZA ZUZENBIDEAREN JATORRIAK ETA LEHENENGO EREDUA‌

329

6. HIRIGINTZA TEKNIKEN AGERPENA Hirigintza zuzenbidearen xede juridiko nagusia da, izan ere, urbanizatzeko edo hiriak sortzeko eskubidearen titularra zehaztea eta, historian zehar, hots, XIX. mendetik Lurzoruari buruzko 1956ko Legea aldarrikatu arte, Estatuak beretzat erreserbatzen duen ahalgo publikoa da. Autu horrez gain, badira hirigintzan ikusalde historikotik aztertu behar diren beste kontu batzuk.

Aurrenik, esan behar dugu eraikitzeko eskubide hutsa Erromako erregela honen menpe zegoela: jabeak eraikinak edonon egin zitzakeen, altuera edo dentsitate mugarik gabe, usque ad caelum; baina toki populatuetan, udal poliziaren ondoriozko mugapenak errespetatu behar zituen. Eraikitzeko eskubide horrek ez zekarren ingurugiroari kalteak eragiteko arriskurik, orduko ez baitzegoen aparteko potentzia eraikitzailerik. Harako potentziak geroago sortu ziren, hain zuzen, kapitalak eta teknologia modernoak bateratu zirenean; horiekin, itzelezko eraikinak edo auzoak egin zitezkeen, gauetik goizera.

Bestalde, XIX. mendean sortu ziren hirigintza modernoan agertzen diren oinarrizko arazoak eta, mende horretan ere, hirigintza modernoko teknika nagusi batzuk entseatu ziren: osasun araudiak, aldeztaketa edo zonifikazioa eta zabaldurak.

Hirietako alde populatu guztiei aplikatu beharreko legeak XIX. mendearen bigarren erdialdean sortu ziren, industrialismoak zenbait hiritara ekarritako bizi-baldintza kaskarren eraginez. Ingalaterran, esaterako, Public Health Act onetsi zen, hirigintza legeriaren aitzindari izan dena. Lege horrek higienea eta, orokorrean, eraikinetako bizigaitasuna babesteko lehenengo osasun araudiak onetsi zituen. Arau horien karioz, lehendabiziko etxadiak eraiki ziren, bizigaitasunaren gutxieneko estandarraren ereduari mugarik gabe ekinez; horretara, hiria eratzeko, berdin-berdinak ziren eraikin ugari lerroka jartzen ziren, ezelako eginkizun espezializaziorik gabe.

Ikuspegi juridikoari gagozkiola, MENGOLIk ohartarazi du garai hartan araudia zela tresnarik egokiena eta erabiliena (osasun araudiak, edota edilaren nahiz hiri poliziaren araudiak izan), orduko legeen kezka nagusia hauxe zelako: legearen araberako berdintasuna zein Zuzenbidearen ziurtasuna ezartzen zuten printzipioekin bat etortzea; printzipio horien ildotik, jabetzaren mugapenak bidezkotzeko arrazoi bakarra lurjabe guztiei aprobetxamendu aukera berberak ematea zen, arauen estandarizazioaren bidez. Azalpen hori egi den moduan, egia da ere zabaldura eta barne berrikuntza planek (herri lanen planak, hots, plan osoak diren heinean) baitaratzen dituztela eraikinen kanpo eta barneko ezaugarrien definizioa; eta horrek dakartza eraikinen estandarizazioa eta hiri zaharren bereizgarri den eraberekotasuna. Egungo egunean, ordea, eraberekotasun hori desagertu izan da, arkitektoek eurek proiektatzen

330

RAMĂ“N PARADA

dituzten eraikinei itxura desberdinak ematen dizkietelako, itxurok sarri-askotan ezin txarragoak direla.

Eraikinek izan beharreko osasun eta higiene mailaren arabera, mugak ezartzeaz gain, eginkizunen araberako bereizketaren teknika agertu zen, hirietako alde desberdinei buruzko araudi eta ordenantzetan bertan (zoning ordinances deiturikoetan). Horrela, hiriguneak euren erabileraren arabera zatitu ziren (bizitzeko gunea, merkatarien gunea, industrialdea etab.), eta hirigintza hobeto arautzea ez ezik, hirigintza plana nagusiaraztea ere lortu zen; plan horren ondorioz, onartu zen aprobetxamendu anitz eta desberdinak egon zitezkeela araudiak ezartzen zuen berdintasun oinarriaren gain.

Bide horretatik, aldeztaketa edo zonifikazio horri esker lortu zen —MENGOLIk modu oso grafikoan adierazi zuen bezala— araudi bidezko fase mekanikotik fase antolatu eta planifikatu batera igarotzea. Planifikazio fasearen atzean, bizitzeko guneak eta industrialde kutsatuak bereizteko beharrizana zegoen (beharrizan hori, batik bat, osasunari lotuta zegoen). Helburu horrez landa, bazegoen beste bat ere: trafikoaren eskakizunak eta hiri azpiegiturak betetzea. Horrela, bi aldeztaketa mota egin ohi ziren: aldeztaketa arkitektonikoa eta eginkizunen araberakoa. Lehenengoan, alde nahiz guneak ezaugarri arkitektonikoen arabera bereizi ziren, eta eraikuntza trinkoa, erdi trinko edo zabalkor egin zen; horren ondorioz, lurraldearen aprobetxamendu indize desberdinak sortu ziren. Bigarren aldeztaketan, ostera, aldeak bereizteko, euren eginkizunak hartu ziren kontutan (industrialdea, bizitzeko gunea, zuzendaritzaldea, zerbitzugunea, kirolgunea etab.). Azken finean, MENGOLIren hitzak labur bilduz, esan behar da kontrol eta esku-hartze teknika horiek araudi edo ordenantzetako hirigintza errepikakor nahiz soilari amaiera eman ziotela. Horrez gain, teknika horien bidez, aniztasuna arautzeko tresna egoki bihurtu zen hirigintza plana. Egin-eginean ere, plan horrek maila desberdinak modu organikoan koordinatu zituen, gizakiaren gorputzak bezala jardunda: zati edota alde guztiak bereizita zeuden, baina zati horiek euren ezaugarri bereziekin, gorputz edo multzo osoaren ibilerari laguntzen zioten.

Zernahi gisaz, gehien erabiltzen zen hirigintza teknika aldeztaketa (hau da, udalerriko lurralde osoaren gaineko plangintza) izan arren, XIX. mendean agertu ziren beste hainbat teknika interesgarri ere, hala nola, HOWARD ingelesaren lorategi-hiria; arkitekto horrek hiri eta landa giroak harmonizatu nahi zituen eta, horretarako, lorategiaz inguraturiko etxebizitzak erabili zituen, familia bakarreko etxebizitzak hain zuzen. Espainiako SORIAk ere ekarpen garrantzitsu hau egin zuen: hiri lineala; hiri mota horretan, eraikinak garraio bide arin baten alde bietara antolatzen ziren (orduko tren nahiz tranbia bideen alde bietara). Egun, Madrilen ikus dezakegu hiri mota horren aztarna, SORIA arkitektoaren izena daraman kale batean. Geroenean, hirigintza erregionalismo, funtzionalismo eta New Towns zeritzeten teknikek aberastu zuten hiri-

HIRIGINTZA ZUZENBIDEAREN JATORRIAK ETA LEHENENGO EREDUA…

331

gintzaren zientzia. Lehenengoaren adierazle MUNFORD izan zen eta, teknika horren bidez, hiriguneak baino eremu zabalagoen erabilera planifikatu nahi zen. Funtzionalismoaren aitagoi, berriz, LE CORBUSIER izan zen; arkitekto horrek ereduzko hiri bat hartu zuen oinarritzat, hain zuzen ere, gizakiaren lehen beharrizanak (bizi, lan egin, jostatu eta ibiltzea) asetzen zituen hiria. Atzenean, hiri berrien edo New Townen teknika dugu; hiri horiek Ingalaterran sortu ziren Bigarren Mundu Gerraren ondoren, hiri handiaren masifikazioa arintzeko unitate osatu gisa.

Espainian, zabaldura eta barne berrikuntzaren planen inguruan esandakoaz aparte, udal ordenantzetara bildu ohi da, ohituraz, hiri eta hiribildu garrantzitsuetan eraikitzeko arauen muina; XIX. mendean, azpimarratzekoak dira Madrilgo hiri eta herriko polizi ordenantzak, 1847koak, eta, batez ere, Bartzelonako ordenantzak, 1856koak; azken horietan soma daitezke aldeztaketaren urratsak, horietan industri instalazioak egiteko guneak erreserbatzen baitziren. Bestalde, BASSOLSek ohartarazi zuen bezala, XVIII. mendeko polizi arauen (alegia, Korrejidoreen Jarraibideetako arauen) aztarnarik ere ez zen geratzen. Horrenbestez, esan zitekeen ia ez zegoela eraikitzeari buruzko estatu Zuzenbiderik. Horren harira, GARCÍA DE ENTERRÍA eta PAREJO ALFONSOk estatuko arau baten garrantzia azpimarratu izan dute, hain zuzen ere, 1864ko uztailaren 25ean Gobernazioko Pidal ministroak sinaturiko Errege Aginduarena, agindu hori baitzen plano geometriko eta lerrokaduren etorburua. Agindu horrek ondokoa ezarri zuen: «herri populatu guztietako udalek herriaren plano geometrikoa egin behar dute, bertako errabal eta pasealekuak dauden-daudenean taxutuz, 1:1.250 eskalan». Horrez gain, ondokoa zehaztu zuen aginduak: «plano horretan, udalek markatu behar dituzte bihar-etzi kale, plaza eta antzekoak lerrokatzeko egingo diren aldaketak, betiko lerroak erabilita».

Osasun fasea hasi zen Espainian, Osasunari buruzko 1904ko urtarrilaren 12ko Jarraibide Orokorrarekin. Horren ostean, Primo de Riveraren diktaduran, Osasunari buruzko Jarraibide Teknikoak onetsi ziren udalerri txikientzat (1923ko urtarrilaren 3ko eta abuztuaren 9ko errege-aginduak). Arau horiek ondokoa eraendu zuten: hiriaren kokalekuak bete beharreko higiene baldintzak (zuhaiztiak non kokatu ere zehazten zen); herri bideen ezaugarriak (biderapena edo orientazioa, gutxieneko zabalera, luzetarako profila); etxebizitza edo gelen egoera; ur hornikuntza; ur zikinak husteko eta hondakin urak arazteko sistemak; hondakinen zein hondar solidoen iraiztea; eta, azken buruan, abere azoka, hilerri edota hiltegien egoera. Nondik-nahi begira dakiola ere, orduko hirigintza legeriaren aurrerapauso adierazgarriena 1924ko martxoaren 2ko Udal Estatutuak eta horren araudiak ekarri zuten (Udal Obra, Zerbitzu nahiz Ondasunei buruzko 1924ko uztailaren 14ko Araudiak). Araudi horrek udal obra arruntak hurrengo obretatik bereizi zituen: zabaldura, herrien barne

332

RAMĂ“N PARADA

hobekuntza, eta zatikako saneamendu nahiz urbanizazioetatik. Horrez gain, 1924ko Araudiak 1923ko abuztuaren 9ko Errege Aginduaren hirigintza-estandarrak jaso zituen —osasun-estandar teknikoak—, eta udal ordenantzarik egon ezean, estandar horiek nahitaez bete behar ziren. Bestalde, araudi horrek aldeztaketaren teknika jaso zuen, planeko zati desberdinek izan beharreko erabilera eta zerbitzuak proiektuan finkatuz. Azkenik, 1924ko Araudiak estatuaren hirigintza eskumenak Probintziako Osasun Batzordearen eta Osasun Batzorde Nagusiaren artean banatu zituen.

1925eko azaroaren 17ko Errege Agindu oinarrizkoa ere garai horretakoa da. Agindu horrek establezimendu ezeroso, osasungaitz eta arriskutsuei buruzko araudia eta izendegia onetsi zituen. Horietan, hurrengo aldeak eraendu ziren: establezimendu horiek bete behar zituzten formalitateak, lizentzia lortzeko; establezimenduok sailkatzeko arauak; eta, atzenean, establezimenduok jardunean hasi ahal izateko bete behar zituzten baldintzak.

X. KAPITULUA

HIRIGINTZAREN PRIBATIZAZIOA LURZORUARI BURUZKO 1956ko LEGEAN ETA HORREN ONDORENGO ZUZENKETAK LABURPENA: 1. HIRIGINTZA ZUZENBIDEAREN OINARRIAK LURZORUARI BURUZKO 1956ko LEGEAN.—A) Urbanizatzeko eskubidea, eskubide pribatu oligopoliko gisa.—B) Lurzoruei buruzko balorazio desberdinak.—C) Espekulazioaren gaineko jasamena.—D) Jabeen arteko desberdintasunak eta urbanizatze prozesuen geldotasuna.—E) Plangintzaren aldarazpenak, eta hiribildu eta hirien fisonomia aldatzeko aukera.—2. SISTEMA BERRIAK ERATORRITAKO ESPEKULAZIOARI AURRE EGITEKO NEURRIAK: ERAIKINBAKO ORUBEEN ERREGISTROA, UDALAREN LURZORU ONDAREA ETA HERRI LANEN HIRIGINTZA, GIZARTE ETXEBIZITZENTZAT ETA INDUSTRIALDEENTZAT.—3.

UDALERRIAK HIRIGINTZA GAINBALIOAK ZATI BATEZ BERRESKURATZEA, JABEEN ZAMAK GEHITZEA ETA LANDA LURZORUAREN EDO LURZORU URBANIZAEZINAREN GAINEKO IUS AEDIFICANDIA EZABATZEA, 1975eko ERALDAKETAREN ONDORIOZ.—4. JABETZA ESKUBIDEA DESEGITURATZEA ETA UDALERRIAK HIRIGINTZA GAINBALIOETAN DUEN PARTAIDETZA HANDITZEA, UZTAILAREN 25eko 8/1990 LEGEAK EGINDAKO BIGARREN ERALDAKETAREN ONDORIOZ.—5. JABEEN MESEDERAKO TXANDA: EGITARAURIK GABEKO LURZORU URBANIZAKORRA EZABATZEA ETA APROBETXAMENDU TASAREN LAGAPENA URRITZEA, EKAINAREN 7ko 7/1996 ERREGE DEKRETU-LEGEAREN ONDORIOZ.—6. HIRIGINTZA ZUZENBIDEA EZEREZEAN GERATZEA, ESTATUKO ZUZENBIDE GISA: KONSTITUZIO AUZITEGIAK 1997ko MARTXOAREN 20an EMANDAKO EPAIA.—A) 1992ko testu bateginaren konstituzioaurkakotasuna adierazteko zioak.—B) Ezeztapenak unean-unean duen norainokoa.—C) Ezeztapenaren eragina, ezeztaturiko manuak aplikatuz emandako egintzen gain.—D) Epaiari egindako kritika.—7. KONSTITUZIO AUZITEGIAREN JURISPRUDENTZIAK SORTURIKO EGOERARI ERANTZUTEA: AUTONOMI ERKIDEGOETAN TESTU DEUSEZTATUA BALIOZKOTZEKO EMANDAKO LEGEAK, ETA LURZORUAREN ERAENTZARI ETA BALORAZIOEI BURUZ ESTATUAK EMANDAKO LEGE PROIEKTUA.

BIBLIOGRAFIA: ASÍS GARROTE: Legislación del Suelo: análisis comparativo (incidencia de la STC 61/1997), Madril, 1997; BASSOLS COMA, M.: Genésis y evolución del Derecho ur-

334

RAMÓN PARADA

banístico español, Montecorvo, Madril, 1973; FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R.: Manual de Derecho urbanístico, 12. arg., Madril, 1997; El desconcertante presente e imprevisible y preocupante futuro del Derecho urbanístico español, REDA, 94, 1997; PAREJO ALFONSO (koordinatzailea): El urbanismo hoy, Madril, 1997; GONZALES BERENGUER: La Ley del Suelo después de la Sentencia del TC de 30 de marzo de 1997, Madril, 1997; PAÍS RODRÍGUEZ: La conflictividad urbanística tras la STC 61/1997; TALDE LANAK: La política del suelo en el siglo XXI. Intervención o liberalización, CEMCI, Toki Administrazioari buruzko gaiak, Madril, 1995eko apirila; Siglo y medio de Urbanismo en España, in Ciudad y Territorio, 107–108 zk., Susperketa Ministerioa, Madril, 1996.

1. HIRIGINTZA ZUZENBIDEAREN OINARRIAK LURZORUARI BURUZKO 1956ko LEGEAN Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak hamaika berrikuntza ekarri du. Berrikuntza horien artean adierazgarria izan da udal lurralde osoari eta, areago oraindik, estatuko lurralde osoari buruzko plangintza sistema bere luze-sakonean finkatzea. Horrela, hirigintza eginkizunaren gainean, beste eginkizun zabalago bat ezarri da, alegia, lurraldea antolatzeko eginkizuna. Zinez, hala gertatu da. 1956ko Legea onetsi baino lehen, plangintza-aginduek definitu besterik ez zuten egin urbanizatze proiektu publikoak gauzatzeko zabalgunea.

Zabalgune horretatik kanpo, udal lurraldean ezin zen burutu urbanizatze proiektu publikorik; hala eta guztiz ere, ordenantzen arabera, bazegoen nolabaiteko aukerarik, zabalgune horretatik kanpo ere eraikitzeko.

A) Urbanizatzeko eskubidea, eskubide pribatu oligopoliko gisa Berrikuntza garrantzitsua izan da, beraz, udalaren antolamendurako plan orokorrak arautzea. Plan horien bitartez, aldez aurretik eta modu formalez finkatu da zeintzuk izango diren udal lurralde osoaren gain gauzatu beharreko hirigintza jarduera eta eraikitze jarduera. Zernahi gisaz, Lurzoruari buruzko 1956ko Legearen ezaugarri nagusia izan da ondasun higiezinen gaineko jabetzari buruzko estatutua erabat aldatzea, jabe jakin batzuen mesedetan.

Jabeok dira, hain zuzen ere, hiri lurzoruaren jabeak eta hiri erreserbaren jabeak (hiri erreserba horri orain lurzoru urbanizakor deritzo). Antolamendurako Plan Orokorrean baitaratutako agindu generikoekin bat etorriz, jabe horiei jarraiko eskubideak eratxiki zaizkie: urbanizatzeko eskubidea, hiriak sortzeko eskubidea eta, planetan ezarritako eraikikortasunen arabera, urbanizatze obrek eratortzen dituzten gainbalioak bereganatzeko eskubidea ere.

HIRIGINTZAREN PRIBATIZAZIOA LURZORUARI BURUZKO 1956ko LEGEAN…

335

Urbanizatzeko eskubide hori ez zaie eman gainerako jabeei, hau da, landa lurzoruaren jabeei (landa lurzoru horri gerogarrenean lurzoru urbanizaezin deituko zaio). Zioen azalpenak adierazi zuenez, «landa lurra orube bihurtzeak etekinak dakartza eta etekin horiek guztiz zilegiak dira, jabeak ordaindu baditu hobekuntza hori sortarazi duen urbanizatzea eta horren ondoriozko balio gehinkuntza».

1956ko sistema berri horretan, Administrazioak bere eskumendetik kanpo utzi du plangintza eginkizuna eta, aldi berean, urbanizatzea negozio pribatu bihurtu da, hiri lurzoruaren edota hiri erreserbaren jabeei erreserbatzen baitzaie, kasurik gehienetan, urbanizatze hori. Jabe gutxi horien egoera asko aldatu da. Lehen, derrigorrezko desjabetzapenaren bidez, eta udalerriaren edota beraren emakidadunaren mesedetan, eraman handiko jabe horiei euren finkak kentzen zitzaizkien, landa lurren prezioaren truk. Orain, ordea, jabeok pribilejioak dituzte eta protagonista nagusiak dira, urbanizatzea euren kontura egin eta etekinak eurok bereganatzen baitituzte. Beste berba batzuez esateko, urbanizatze obra jadanik ez da herri lana; aitzitik, urbanizatzea obra pribatua da batez ere. Obra pribatu izateak zehazten du zein izan behar den urbanizatze obrak sortarazten dituen etekin eta arriskuen azken destinoa. Horrenbestez, eredu publikoaren ordez, eredu pribatu monopolikoa ezarri da.

Aldaketa horren oinarrizko osagaiak honakoak izan dira: Plan Orokorra garatzen duen Plan Partziala; planak betetzeko konpentsazio sistema; derrigorrezko desjabetzapenaren ziozko balorazio sistema, kalteordain gisa ematen diren partiden artean orain eraikikortasuna sartzen delarik; eta, azkenik, birbalorazioa, planek sortu eta eragin dutena, lurren jabeek birbalorazio hori merezi ez arren.

Konpentsazio sistemaren barruan, «jabeak elkartu egiten dira urbanizatzeko helburuak eta, hala denean, eraikitzeko helburuak erdiesteko; jabe horiek modu solidarioan parte hartzen dute etekin eta zametan, eta kudeaketa erkidegoan gauzatzen da». Beste hitz batzuekin esateko, orain jabeen eskumen eta negozioa da hiria zabaldu, auzo berriak egin eta, oro har, urbanizatzea; horretarako nahikoa da jabeok euren lurrak izatea, planak hiri lurzoru gisa edota hiri erreserba nahiz lurzoru urbanizakor gisa definitzen dituen guneetan. Benaz, 1956ko Legeak ezarri ditu beste sistema batzuk ere, planak betetzeko (adibidez, lankidetza, bideetarako lurren lagapena eta derrigorrezko desjabetzapena). Edonola ere, konpentsazio sistemak nagusitasuna du, ekintza publikoa sorospidezkoa baita ekimen pribatuari begira. Gainera, Administrazioak ezin du derrigorrezko desjabetzapenik egin, geroago ikusiko dugunez, legeak balorazioen sistema aldatu duelako, jabeen mesedetan. Ildo beretik, legeak balioespenaren barruan sartu du planak lurzoru mota desberdinei eratxikitzen zien hirigintza gainbalioa (merkataritzako balioa, hirigintza balioa, igurikimen balioa eta landa balioa).

336

RAMĂ“N PARADA

B) Lurzoruei buruzko balorazio desberdinak Jabe batzuen eta besteen arteko desberdintasun zinezkoak eta espekulazioari emandako bultzakadak agerpen franko izan dute. Batetik, planak udalaren lur batzuk definitu ditu, eta lur horien jabeetatik gutxi batzuek baino ez dute ahalmenik, urbanizatze prozesuak euren mesedetan zuzentzeko, urbanizatze eskubidearen titular gisa. Bestetik, jabe horien lurrak derrigor desjabetzen direnean, lurron balioak bere baitan hartzen ditu plan orokorrek eurek sorturiko gainbalioak. Horrela, Administrazioak harako lurrak behar dituenean, euren landa balioa eta eraikitze balioa ordaindu behar ditu; izan ere, Antolamendurako Plan Orokorrak eraikitze balioa modu artifizialean sortu eta balio hori lurren gain ezarri du. Ildo horretatik, landa lur gisa edota lur urbanizaezin gisa kalifikaturiko lurretan, ez dago urbanizatze eskubiderik; horregatik, 1956ko Legeak lehenengo balioa, hau da, hasierako balioa eratxikitzen die halako lurrei. Aitzitik, lege horrek igurikimen balioa eta hirigintza balioa aintzatesten dizkie hirigintza aprobetxamendua izan dezaketen lurrei eta Antolamendu Planaren ondorioz jadanik aprobetxamendu hori dutenei ere; horrelakoetan, igurikimen balioa eta hirigintza balioa hasierako balioari gehitzen zaizkio. Azkenik, aurreko horiek baino balio handiagoa, hain zuzen ere, merkataritzako balioa edota merkatu balioa eratxikitzen zaie hiri lurzoru gisa kalifikaturiko lurrei eta, zerbitzu guztiak izateagatik, orubetzat hartzen direnei ere, azken horietan berehala eraiki ahal bada. Gauzak horrela, honako paradoxa gertatzen da: kolektibitateak plana egin eta onesten du eta, plan horren ondorioz, lur jakin batzuen balioa gehitu egiten da, planak lur horien eraikikortasuna aintzatesten duelako. Molde berean, planak beste bi eskubide aintzatesten ditu lur horietan: lehenengo, urbanizatzeko eskubidea eta, ondoren, eraikitzeko eskubidea, beti ere, plan horretan bertan ezarritako dentsitateekin bat etorriz. Bestela esanda, Administrazioak balio gehikuntza hori eta eskubide horiek sortzen ditu, Antolamendurako Plan Orokorra onestearen ondorioz. Horregatik, hasierako edota nekazaritzako balioaz gain, Administrazioak hirigintza aprobetxamendu horiek ordaindu behar ditu, eurok derrigor desjabetu behar dituenean, herri lanak burutzeko. Hori egitean, eta modu artifizialean besterik ez bada ere, Administrazioak garestitu egiten du urbanizatu eta eraikitzeko prozesu osoa, bai eta azpiegituren kostua ere (sistema orokorrak).

Bistakoa denez, hori interes orokorraren aurkako atentatua da eta, hirigintza herri lan gisa hartzeko joeraren barruan, atzera egindako pausotzat har daiteke; izan ere, lehenago ikusi dugunez, joera horren baitan ezin onartuzkoa da obra proiektuen ondorioz jabetzaren balioa gehitzea. Edozein modutan

HIRIGINTZAREN PRIBATIZAZIOA LURZORUARI BURUZKO 1956ko LEGEAN…

337

ere, 1956ko Legeaz geroztik, ohikoa da lur jakin batzuen balioa gehitzea beste batzuenari begira; izatez, hori plangintzaren ondorio eta fruitua da, plangintza horrek urbanizatze eskubidea eratxiki diezaiekeelako jabe batzuei eta beste batzuei, aldiz, ez. Juristek desberdintasun hori eta interes orokorraren aurkako atentatu hori estaliko dute, jarraikoa esanez: planak definitzen du kasuan-kasuan zein den jabetza eskubideraen edukia (70. art.). Ildo beretik, ez zaie inongo kalteordainik eman behar lur eraikiezinen jabeei; kalteordaina jasotzeko eskubidea hurrengo kasuetan bakarrik sortzen da: aurretiaz hedadura handiagoarekin finkatu izan den eskubidearen ablazioa gertatzen denean edota eskubide hori murriztu nahiz kentzen denean (FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ).

C) Espekulazioaren gaineko jasamena Beste aldaketa garrantzitsu bat izan zen jabeei «espekulaziorako eskubidea» aintzatestea, egitatez besterik ez bada ere. Lurzoruari buruzko 1956ko Legeaz geroztik, urbanizatze proiektuan agindu eta jasotako epeetan zehar eraikinik bako orubeak atxikitzeak berez ez dakar orube horien gaineko jabetza galtzea, ezta orubeok huts eta soilik konfiskatzea ere; hemeretzigarren mendeko liberalek, berriz, hala ezarri zuten, jabetzaren gizarte eginkizuna gauza ezezaguna zenean! Egungo egunean, eraikinik bako orubeen atxikipenak derrigorrezko desjabetzapena dakar, lurren hirigintza balioaren truk, eta Eraikinbako Orubeen Erregistroan inskripzioa egin eta gero (142 eta 151. art.ak). Lehen, jabetzak ez zuen halako bermerik eta orain, paradoxa bada ere, berme hori aurrerakadatzat jotzen da, jabetzaren inguruko gizarte ulerkeraren barruan. Egin-eginean ere, berme hori desjabetzapena-zehapena dela ulertzen da.

D) Jabeen arteko desberdintasunak eta urbanizatze prozesuen geldotasuna Labur bilduta, jabe jakin batzuei aintzatesten zaizkie urbanizatze eskubidea, gainbalioak eskuratzeko eskubidea eta lurrak espekulazioz atxikitzeko aukera. Horien ordainean, jabeek derrigorrezko desjabetzapenaren arriskua besterik ez dute jasan behar; horrez gain, berriz diogu, desjabetzapen horren ziozko balioespenean zenbatu behar dira planak aintzatesten dituen hirigintza aprobetxamenduak. Bada, harako aintzatespenaren aurreneko ondorioa izan da udal mugarteko jabeen artean ageri-ageriko desberdintasunak ezartzea.

Aurreko sistemak ez zion ezein jaberi pribilejiorik ematen; izan ere, jabe batek ere ez zuen urbanizatze eskubiderik, ezta planean agindutako eraikikor-

338

RAMĂ“N PARADA

tasuna eskuratzeko eskubiderik ere. Orain, ostera, eskubide horiek aintzatesten zaizkie hiri lurzoruaren eta hiri erreserbaren jabeei bakarrik. Kontrara, udal mugarteko beste lurren jabeei (hau da, jabe gehienei) hauxe baino ez zaie ahalbideratzen: euren lurretan eraikinak egitea, luze-zabaleraren bost metro karratu bakoitzeko metro karratu bateko proportzioan (69. art.). Jabe horiek ez dute urbanizatze eskubiderik, hain zuzen ere, kale berriak egin eta lurrak orube eraikikor bihurtzeko eskubiderik. Are gehiago, 1975eko eraldaketaren ondorioz, desagertu egin da proportzio txiki horretan eraikitzeko eskubidea.

Jabeen arteko desberditasunak badu beste ondoriorik ere. Arean bere, desberdintasun horren ondorio larrietako bat da ustelkeriarako arrisku benazkoak eratortzea. Urbanizatu eta eraikitzeko eskubidea Hirigintza Planaren eratxikipena da, eta eratxikipen horren onuradunak dira hiri lurzoruko edota lurzoru urbanizakorreko lur zehatz batzuen jabeak. Hori dela eta, lurzoru jakin bat hiri lurzoru, hiri erreserba edota lurzoru urbanizakor gisa kalifikatzen denetan, kalifikazio horrek berez dakar loteria antzeko bat, lur jakin batzuen balioa berebizi gehitzen delako. Horrenbestez, zentzuzkoa da era guztietako presioak sortzea plangintza organoen gain eta, ondorenez, organo horiei, hau da, udalerriei, ÂŤnegozioan parte hartzekoÂť aukera aintzatestea; azken finean, planak berak sortzen du urbanizatu eta eraikitzeko eskubidea. Aintzatespen hori egin dute, hain zuzen ere, lurzoruari buruzko 1975 eta 1990eko lege eraldaketek.

Eraldaketa horien zioz, udalerriari lagatu behar zaio urbanizatzeak dakartzan etekinen zati bat (lehenengo, batez besteko aprobetxamenduaren 100eko 10; ondoren, aprobetxamendu tasaren 100eko 15; eta, azkenik, berriz ere, aprobetxamendu tasaren 100eko 10).

Bide beretik, oso negatiboa izan da hirigintza obra pribatutzat jotzeak dakarren hirugarren ondorioa ere, horrek berebiziko geldotasuna sartu baitu urbanizatze prozesuen betepenean. Geldotasuna sortzen da, jabe talde jakin bati hurrengo eginkizunak aintzatesten zaizkiolako: lurra berriro zatitzea; jabeen artean urbanizatzearen kostuak zatitzea; urbanizatze lanak egitea, obrak kontratatuz; eta, azken buruan, lurzatiak edota horien gaineko eraikikortasun eskubideak zatitzea. Jabe talde horri Konpentsazio Batza deritzo; talde horrek Administrazioaren jagotzapean dihardu eta, neurri handi batean, bere burua kudeatzeko gaitasuna du. Aurreko sistema liberalean, derrigorrezko desjabetzapenaren teknika bigundu egin zen, barne, zabaldura edota hedapen berrikuntzarako planak betetzeari zegokionez. Egun, aldiz, jabe talde batek plana betez gero, prozesu horiek eperik gabe luzatzen dira, prozesuok sortarazten dituzten barne gatazkak direla medio; gainera, lehenengo udal agintariek eta, gero, administrazio epaileek erabaki behar dituzte prozesu horiek.

Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legeak herri lanen hirigintza nagusiarazi zuen eta, lege horri kritika eginez, Monistrolgo Markesak esan zuen negozioa Administrazioaren esku geratu zela bete-betean. 1956an,

HIRIGINTZAREN PRIBATIZAZIOA LURZORUARI BURUZKO 1956ko LEGEAN…

339

berriz, negozio hori Administrazioaren eskuetatik udal mugarteko jabe gutxi batzuen eskuetara igarotzen da, alegia, hiri lurzoruaren eta hiri erreserbaren jabeen eskuetara. Azken buruan, eta beste berba batzuk erabiltzeko, Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak urbanizatze eskubidea desnaziokotu edo pribatizatu zuen; aurrerago ikusi dugunez, Lurzoruari buruzko 1956ko Legea onetsi baino lehen, eskubide hori ez zegoen jabetzak ematen dituen ahalgoen artean.

Horregatik, Lurzoruari buruzko 1956ko Legearen zioen azalpenak egiten duena harrigarria da eta, horrez gain, egundoko zinismoa edota ezjakintasuna erakusten du. Zioen azalpen horri helduta, lurzoruaren sozializazioa ametsezko helburua da, horrek dituen kostuak direla-eta ezin baita inola ere halakorik lortu. Hori berori zen, alabaina, aurretiaz indarrean egon eta 1956ko Legeak indarrik gabe uzten duen lege egoera! Egoera horretan, herri lanaren teknikak monopolizatu zuen hirigintza. Teknika horren bitartez, derrigor desjabetu ziren bide eta orubeetarako beharrezkoak ziren lur guztiak; desjabetzapen horren truk, hasierako edota nekazaritzako prezioak ordaindu ziren, hau da, ez zen aintzakotzat hartu inolako hirigintza gainbaliorik.

1956ko Legearen zioen azalpenak honakoa aintzatetsi du: «Hirigintza enpresaren ametsa da biztanleguneak zabaltzeko beharrezkoa den lurzoru osoa herri jabetzapekoa izatea, hori modu zuzenean eskuratu eta gero; horrela, behin lurzoru hori urbanizatu eta gero, berori eskain dakieke bertan eraiki nahi dutenei.

Hala eta guztiz ere, konponbide hori ezinezkoa da Espainian. Horrelakorik lortu ahal izateko, diru kopuru izugarriak erabili beharko lirateke, diru kopuru horiek estatuaren beste helburu batzuetara bideratu gabe. Halaber, konponbide horrek kalte larriak eragingo lizkieke jabetzari eta ekimen pribatuari». Dena den, estatuaren, udalerrien eta probintzien baliabide ekonomikoekin ezin dira eskuratu plangintzak ukituriko lur guztiak. Hori izugarrizko gehiegikeria izango litzateke eta, horrezaz aparte, kalte larriak eragingo lituzke. Haatik, toki erakundeek ezari-ezarian lurrak eskura ditzakete, orubeen merkatuan prezioak arautu ahal izateko. Gauzak horretara ulerturik, legeak ehun mila biztanletik gorako udalerriei ahalbideratzen die lurzorua derrigorrean eratzea. Egiatan, eta legegileak berak aitortu duenez, legearen benetako xedea izan da jabetza eta ekimen pribatua bultzatzea. Aldi berean, edonola ere, legeak kritika gogorrak egiten dizkio ekimen pribatu horri. Legeak dioenez, ekimen horren erruz, «jabe batzuek euren lurrak atxikitzen dituzte, nahiz eta bertan urbanizatze eta eraikitzerik burutu ez; berebat, jabe horiek ez dituzte besterendu nahi euren lurrak, horiek urbanizatu eta bertan eraikinak egiteko, nahiz eta besterentze horren truk lurron zenbatespen zuzena eskaini». Egin-eginean ere, akusazio horrek ez du ezelako zentzurik legea onetsi aurreko sistemari begira, hau da, herri lanen hirigintzari begira. Sistema horretan, lurrak derrigor desjabetzen ziren nekazaritzako balorazioen bi-

340

RAMÓN PARADA

tartez zehazturiko prezioen truk; horrek berez zekarren hirigintza igurikimenak eta hirigintza aprobetxamenduak gogoan ez izatea. Sistema horretan, beraz, jabetza pribatuak ez du defentsa biderik. Horrek ez du esan nahi, ordea, aurreko sistema horretan antzeman zitekeenik Lurzoruari buruzko Legeak ezartzen duen joera. «Joera horren baitan, erabilera igurikimenek edota bihar-etziko errentek jardun behar dute; horrela, igurikimen edota errentok balio erantsiak dira funtsaren egungo balioari begira. Edu berean, gainbalioa, hots, urbanizatze inbertsioaren emaitza nagusi izango dena, bidegabe zenbatzen da, esangura hertsian gainbalio hori zenbaketatik kanpo geratu behar delako; izan ere, proiektatutako obren ondorioz gainbaliorik izanez gero, gainbalio hori, neurri handi batean, gizartearentzat izan behar da, arauketa fiskal egokia aplikatu eta gero». «Zinez —badirau zioen azalpenak, ikaragarrizko manikeismoa erabiliz—, egiazko prezioen ordez, espekulazio prezioak erabili nahi izan dira eta, horiek lortu bitartean, ezinezkoa da edo, osterantzean, luzatu egiten da lurren gaineko jabetzaren mobilizazioa. Beste hitz batzuekin adieraziz, eragotzi egiten da lurrak zatitzea, bai eta lurzatiketa horren ondorioz sortutako orubeak saltzea eta bertan eraikitzea ere. Bide beretik, lurren merkatua ez da asetzen, ez baitago zentzuzko prezioen truk egindako eskaintzarik». Hala eta guztiz ere, eraldaketaren benetako arrazoia izan da jabetza eskubidearen baitara biltzea urbanizatze eskubidea; lehen, urbanizatze eskubide hori monopoliopean eta sozializaturik edota udalekoturik zegoen. Helburu hori ageri-agerian jartzen da, hurrengoa baieztatzen denean: «Landa lurra orube bihurtzeak etekinak dakartza eta etekin horiek guztiz zilegiak dira, jabeak ordaindu baditu hobekuntza hori sortarazi duen urbanizatzea eta horren ondoriozko balio gehinkuntza». Legegileak, bada, ahantzi egiten du urbanizatu edota eraikitzeak ez duela etekinik eratortzen. Aitzitik, etekinak plangilearen eginkizun zehatz horretatik sortzen dira, hots, lurren kalifikaziotik eta plangintzaren bidez Administrazioak eratxikitzen dituen eraikikortasunetatik.

E) Plangintzaren aldarazpenak, eta hiribildu eta hirien fisonomia aldatzeko aukera Lurzoruari buruzko Legeak badu beste ondorerik, eta hori ere oso makurra. Lege horren zioz, hirigintzaren plangintzarako tresna berriak ezartzen dira, zaharren ordez. Lehen, hiria berritu eta handitu egiten zen, barne, zabaldura edota hedapen berrikuntzarako obren proiektuekin bat etorriz. Proiektu horiek hirigintza aprobetxamendua arautzen zuten behin betiko; proiektuok bete eta gero, horiek ez ziren berriz azaltzen, ez baitzen zentzuzkoa eurok al-

HIRIGINTZAREN PRIBATIZAZIOA LURZORUARI BURUZKO 1956ko LEGEAN…

341

daraztea. Kontrara, Lurzoruari buruzko 1956ko Legeaz geroztik, plangintzak eraikuntza arautzen du udal mugarte osoan. Horregatik, plangintza hori aldaraz edota berrikus daiteke, administrazio arauak eta araudiak berrikusteko modukoak diren ginoan. Hori dela eta, hirigintzarako plan berriak onetsi ahala, aldarazi egin dira, bai udal eraikuntzarako ordenantza zaharrak, bai eta gauzatutako obren proiektuetara bildutako aginduak ere. Aldarazpen horrekin, eraikikortasun handiagoa lortu nahi izan da. Horrek, aiurri berean, errentamenduei buruzko legeria suspertu du; lege horri helduta, jabeek kontratua hutsal dezakete, euren etxebizitzen eraikikortasuna handituz gero. Inguruabar baten eta bestearen ondorioz, Espainiako hiri ederren zabalgune zein hiriguneak (Valladolid, Palentzia, Ourense, Coruña eta beste hainbat hiri nahiz hiribildutakoak) suntsitu egin dira, Lurzoruari buruzko Legearen agindupean eta berak ezarritako plangintzak aplikatuta. Hiri horietan, lehengo eraikinak errautsi —askok ehun urte baino gutxiago zuten— eta hirigintzarako aprobetxamendu gehiegi ezarri da, Lurzoruari buruzko Legeak horretarako aukera ematen duelako. Egungo egunean dagoen plangintza askatasunarekin ere, gerta daiteke halakorik. Plangintza askatasun horretan oinarritu dira —meritudun salbuespen garrantzitsuak badira ere— funtzionarioen zein arkitektoen bidegabekeria eta ezjakintasuna, espekulatzaileen presioa eta politikoen ustelkeria.

2. SISTEMA BERRIAK ERATORRITAKO ESPEKULAZIOARI AURRE EGITEKO NEURRIAK: ERAIKINBAKO ORUBEEN ERREGISTROA, UDALAREN LURZORU ONDAREA ETA HERRI LANEN HIRIGINTZA, GIZARTE ETXEBIZITZENTZAT ETA INDUSTRIALDEENTZAT Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak obra pribatutzat eta jabe jakin batzuen negoziotzat hartu zuen urbanizatzea. Gorago ikusi dugunez, horrek berez eragin zuen oligopolioak sortu, orubeak atxiki eta lurzoruaren merkatuan espekulatzea, lurrak gutxitu eta garestituz. Ondorio kaltegarri horiei aurre egiteko, hiru prozedura asmatu ziren: aurrenekoa, eraikinbako orubeen erregistroak sortzea; hurrena, udalaren lurzoru ondarea eratzea; eta, azkena, urbanizatzearen inguruko sistema zaharrari, hain zuzen ere, urbanizatzea herri lan gisa hartzeko sistemari eustea. Zernahi gisaz, sistema hori gizarte etxebizitzak egiteko bakarrik erabili zen, beti ere, hiri lurzorutik eta lurzoru urbanizakorretik at; lehen esan dugunez, hiri lurzorua eta lurzoru urbanizakorra jabeen oligopolioari erreserbatu zitzaizkion, errenta eta salmenta askeko hirigintza gisa.

342

RAMÓN PARADA

Orubeen atxikipena oztopatzeko, Eraikinbako Orubeen Erregistroari buruzko teknika erabili zen. Planek nahiz proiektuek agindutako epeetan zehar edo, horiek izan ezean, legeak ezarritako epeetan zehar, jabeek ez bazuten euren finketan eraikitzen, honako ondorioak onartu behar zituzten ondoz ondo: finka horien derrigorrezko salmenta adieraztea; finkok Eraikinbako Orubeen Udal Erregistroan inskribatzea; finka horiek baloratzeko espedienteari hasiera ematea, euren hirigintza balioa zehazteko; eta, azken buruan, halako finkak gainontzekoari adjudikatzea, beste bi urteetan barrena bertan eraikitzeko betebeharrarekin eta berriz ere derrigorrezko desjabetzapena izateko arriskuarekin (142.etik 151.era arteko artikuluak). Teknika hori aldera daiteke Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legearen Araudian ezarritako konfiskazio huts eta soilarekin; konparazio hori eginez gero, harako teknika sineskor gertatzen da oso.

Espekulazioa saihesteko bidean, are sineskorragoa izan zen honako ideia: udalaren lurzoru ondareak sortzea, hau da, lurren boltsa sortzea, hiri lurzoruaren eta hiri erreserbaren jabeek osatzen zuten oligopolioari aurre egiteko, hain zuzen ere, legeak berak sortutako oligopolio horri aurre egiteko. Ondare hori sortzearen helburua izan zen «teknika eta ekonomiaren ikusmoldeetatik biztanleguneen hedapena bideratu eta garatzea». Lurren besterentzeak berarekin zekarren epe zehatz batzuetan eraikitzeko betebeharra. Udalerriaren ondasunak gorabehera, beste lur guztiak derrigorrezko desjabetzapenaren bidez eskuratzen ziren. Eskuraketa horren truk, 1956ko Legeak berak «berotutako» prezioak ordaintzen ziren, baloraziorako irizpide berrien arabera eta lurren kokapenaren arabera. Hori kontutan izanik, zentzuzkoa zen (eta hala gertatu zen) udalerriek ez izatea harako lurrak eskuratzeko fondorik edo, horretarako fondoak izanik ere, udalerriek egin beharreko demandak lurzoruaren prezioak igotzea.

Orobat, ez zegoen gizarte etxebizitzak egiteko lurzorurik, eta arazo hori gainditzea ezinezkoa zen. Horregatik, estatuak berak aurre egin zion zuzen-zuzenean arazo horri, 1956ko Legearen sistematik kanpo jardun ahal izateko modua ezarriz. Jarduteko modu hori izan zen, hain zuzen ere, urbanizatzea herri lan gisa hartzearen teknika zaharra. Horretarako, estatuak bere gain hartu zuen hirien «zabaldura» berriak gauzatzeko eskumena. Arean bere, mila bederatziehun eta berrogeita hamargarren eta hirurogeigarren hamarkadetan, barneko emigrante askok baserrietatik hirietara alde egin zuen. Arazo horri oldartzeko, Etxebizitzaren Nazio Planak egitarau zehatza ezarri zuen. Egitarau horren bitartez, 4.000 hektarea eskuratu eta prestatu ziren —1962an, 8.169 hektarea ziren guztira—, etxebizitzen eskasiari aurre egiteko, probintzietako hiriburu guztietan. Orokorrean, jarduketa horiek burutzean, Lurzoruari buruzko Legean definituriko planak errespetatu behar ziren. Hala eta guztiz ere, batetik, uztailaren 21eko 52/1962 Legeak, Hirigintza eta Etxebi-

HIRIGINTZAREN PRIBATIZAZIOA LURZORUARI BURUZKO 1956ko LEGEAN‌

343

zitzarako Planetan Lurrak Derrigor Desjabetzeko Balorazioari buruzkoak eta, bestetik, ekainaren 27ko 7/1970 Dekretu-Legeak, Presazko Hirigintza Jarduketei buruzkoak, honakoa ahalbideratu zuten: jarduketa poligonoei edota jardununeei buruzko hirigintza planen aurretik, poligono edota jardunune horien mugaketa eta derrigorrezko desjabetzapena ezartzea eta, hirigintza plan horiek daudenetan ere, plan horien aurka jarduteko aukera izatea. Etxebizitza Ministerioaren Hirigintza Kudeatzailetzari eratxiki zitzaion plan horiek betetzeko eskumena. Poligonoen mugaketa Gobernuak egiten zuen dekretu bidez, Etxebizitza ministroak hala proposatuta. Derrigorrezko desjabetzapenaren ondoreetarako, gehieneko eta gutxieneko prezioen sistemarekin bat etorriz egin ziren lurzoruaren eskuraketa eta horren balorazioa; errespetatu behar zen, alabaina, Lurzoruari buruzko Legearen balio sistema. Inguruabar horrekin lotuta, esan beharra dago gerogarrenean lurrak dohainik edo oso merke lagatzen zitzaizkiela erakunde publikoei nahiz suspertzaile pribatuei, horiek gizarte etxebizitzak edota babes ofizialeko etxebizitzak susper zitzaten. Horrenbestez, sistemak gogora ekartzen du herri lanaren teknika, alegia, zabaldura planei berezko zaien teknika hori. Edonondik begira dakiola ere, bien artean bada oinarrizko desberdintasunik: aztergai dugun sistema honetan, Administrazioak ez ditu gainbalioak berreskuratzen, jendaurreko enkantearen bidez orubeak salduz; Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legeak, ordea, horixe ezarri zuen, salmenta horren kostuak aurrekontuen pentzutan ordaintzea aginduz.

Modu horretan, bi hirigintza eratu ziren. Aurren-aurrenik, Lurzoruari buruzko Legeak ohiko hirigintza edota hirigintza arrunta ezartzen du; Konpentsazio Batzak jabe gutxi batzuen mesedetan betearazten ditu aldez aurretiko plangintza eta arauketa duen hirigintza hori. Hurrenik, oso desberdina da txiroentzat eta garapen industria, gune eta poligonoetarako ezarritako hirigintza; hori herri aurrekontuen kontura burutu eta beste bide batzuetatik gauzatu izan da. Herri lanen hirigintza jardule hori Lurzoruari buruzko Legearen sistematik at garatu zen; are gehiago, hirigintza horrek ahalbideratu zuen harako legearen planak indarrik gabe uztea. Bide berberari eutsiz, Administrazio eragingarriak (Hirigintza Kudeatzailetzak, Etxebizitzarako Nazio Institutuak, Etxearen Sindikatu Obrak) kudeatu zuen hasieran herri lanen hirigintza hori.

Hirigintza horren ondorioz, bost milioi biztanle baino gehiagok etxebizitza duina lortu zuen garai hartan; izan ere, mila bederatziehun eta berrogeita hamar, hirurogei eta hirurogeita hamargarren hamarkadetan, bost milioi biztanle baino gehiago baserritik hirira joan zen, Espainiaren historian barrena izan den barne emigraziorik handiena eraginez.

344

RAMÓN PARADA

3. UDALERRIAK HIRIGINTZA GAINBALIOAK ZATI BATEZ BERRESKURATZEA, JABEEN ZAMAK GEHITZEA ETA LANDA LURZORUAREN EDO LURZORU URBANIZAEZINAREN GAINEKO IUS AEDIFICANDIA EZABATZEA, 1975eko ERALDAKETAREN ONDORIOZ Lurzoruari buruzko Legeak porrot egin zuen argiro-argiro. Horixe baieztatu zuen gardentasun osoz maiatzaren 2ko 19/1975 Legearen zioen azalpenak. «Espainiako hirigintzaren egoera aztertuz gero, hurrengoa ondoriozta daiteke —zioen azalpen horrek baieztatu duenez—: azken urteotan kudeaketa ahaleginak egin badira ere, eta lurzoruaren merkatua arautzeko diru kopuru handiak inbertitu diren arren, hiri garapenerako prozesuaren ezaugarri nagusiak izan dira, oro har, hiriguneen dentsifikazio larria, ingurualdearen nahas-mahasa, hirigintza arauen ez-betetzea eta hirien hazkunderako beharrezkoa den lurzorua bidegabe garestitu izana». Zioen azalpen horri helduta, halako ezaugarrien arrazoi zehatzak dira, besteak beste, hirigintza prozesuaren prezio gehiegia eta lurzoru urbanizatuaren eskasia. Arean bere, «ondokoak dira, batik bat, eskasia horren eragile: planak eurak, noiz eta horietan hiri garapenerako gaitzat jotzen den lurzorua nahikoa ez denean, elkarlehia zentzuzkoaren arabera demandaren beharrizanei aurre egiteko; lehenengo eta bigarren mailako azpiegituren askieza; lurzoruari buruzko eraentza juridikoa, eraentza hori ez baita behar besteko bultzagarria izan, jabeek, merkatu horretan duten nagusitasunaz baliatuz eta lurzorua atxikiz, izan dituzten abantailei begira; eta, azkenik, planen betepenerako arauak, arau horiek ez dituztelako ondo koordinatu inbertsio publikoak eta inbertsio pribatuak, eta ez dituztelako bateratu jarduketarako arintasuna, eta etekin eta zamen banaketarako justizia».

Espekulazioaren kontrako politika egiteko, Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak hurrengo baliabideak erabili zituen: batetik, lurzoruaren ondare publikoek zuten gaitasuna, lurzoru horren merkatua arautzeko; eta, bestetik, eraikinbako orubeen derrigorrezko besterentzeari buruzko arauketa. Baliabide horien urritasuna zalantzaezina da. 1975eko legegileak, horratik, ez zuen aitortu nahi porrotaren arrazoiak izan zirela, bai hirigintzaren sistema bera, alegia, Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak obra pribatzutzat jo zuen sistema hori, baita derrigorrezko desjabetzapenen ziozko balorazio sistema ere,

HIRIGINTZAREN PRIBATIZAZIOA LURZORUARI BURUZKO 1956ko LEGEAN…

345

azken hori modu artifizialean puztuta zegoelako. Kontrara, legegileak sistema hori defendatu zuen, honako arrazoiak azalduz: «… doktrina zientifiko espezializatuak ondo baino hobeto hartu zuen sistema hori», «teknikaren ikusmiratik bikaina eta sorkuntzaren aldetik egokia» zelako. Legegilearen aburuz, sistemaren porrota ez zuten printzipioek eurek eragin; aitzitik, porrot horren zioak honakoak izan ziren: printzipioen garapen askiezak; printzipio horiek gauzatzeko neurrien arauketa akastuna; neurri horien eta herriaren inguruabar aldakorren arteko desegokitasuna; edota, azkenik, neurrion aplikaziorik eza zein aplikazio eragingabea.

Hortaz, eta ñabardura batzuekin bada ere, Lurzoruari buruzko 1956ko Legearen printzipio berberei eta jabetzaren estatutu berberari eutsi zaie, nahiz eta horiek ustel gertatu. Bereziki, murriztu egin da lurzoru zehatz baten jabeek zuten pribilejio egoera; lurzoru hori lehen hiri erreserba zen eta orain, pstera, lurzoru urbanizakorra da. Murrizketa hori gauzatzen da, Administrazioari derrigor laga beharreko lur kopurua handituz eta balioespena zehazteko irizpideak erraztuz; orain, irizpideok bi hauek besterik ez dira: hasierako balioa eta hirigintza balioa (igurikimen balioa eta merkataritzako balioa ezabatzen baitira). Era berean, irizpide fiskalak ezartzen dira aprobetxamenduak baloratzeko, eta balioespenetik kendu behar dira derrigor laga beharreko lurrak.

Bestalde ere, udalerria «hirigintza negozio» horretan sartzen da, neurri txikian besterik ez bada ere. Bestela esateko, legeak gainbalioaren zati bat eratxikitzen dio udalerriari, hain zuzen ere, sektoreko batez besteko aprobetxamenduaren 100eko 10. Halaber, 1956ko Legeaz geroztik, Administrazioak bere kontura betetzen zituen sistema orokorrak —kale nagusien sareak, hornikuntza handiak etab.—; zernahi gisaz, eta aurreko legerian gertatu aldera, ez zen gainbaliorik berreskuratzen. Orain, berriz, kasu batzuetan lagapenen mekanismoa erabiltzen da, sistema orokorrak gauzatzeko. Lagapen horiek konpentsatu egiten dira beste leku batean kokaturiko batez besteko aprobetxamenduaren adjudikazioarekin. Edu berean, konpentsazio hori beste lagapen batzuekin egin daiteke, hain zuzen ere, hirigintza itunduaren eragiketek eratorritako lagapenekin; halakoetan, gerta daiteke suspertzaileek euren kontura betetzea sistema orokor horien zati garrantzitsua. Dena den, gainerako kasuetan, derrigorrezko desjabetzapena da lurzorua lortzeko biderik ohikoena; eta finantzaketa publikoa, berriz, sistema orokorrak ordaintzeko modua.

Horrenbestez, murriztu egin da hiri lurzoruaren eta lurzoru urbanizakorraren gaineko jabetza eskubideak duen edukia eta, aldi berean, eskubide horren zamak handitu egin dira, aurrerago adierazitako moduan. Ondorenez, hiri lurzoruaren eta lurzoru urbanizakorraren jabeek oligopolioa eratu dute eta oligopolio egoera hori bultzatu egin da, landa lurzoruaren edota lurzoru urbanizaezinaren gaineko ius aedificandi osoa ezabatu den heinean. Arean bere,

346

RAMÓN PARADA

landa lurzoruan edota lurzoru urbanizaezinean desagertu egin da eraikitzeko eskubidea; eskubide horren bitartez, luze-zabaleraren bost metro karratu bakoitzeko metro kubiko bat eraiki zitekeen (eskubide horren itzalpean, plan partzialak egiteko aukera zegoen eta aukera hori abusuz erabili zen).

Antzinako landa lurzoruan (hau da, gaur egun lurzoru urbanizaezin deitzen zaion horretan), 0,2 metro kubikoko aprobetxamendua zegoen. Nolanahi ere, aprobetxamendu hori ezabatu egin zen. Baziren, izatez, ezabapen hori bidezkotzeko arrazoiak, aprobetxamendu horren bitartez legearen kontrako urbanizatzeak egin baitziren. Gauzak horrela, —eta modu adierazgarrian esateko—, Gaztela eta Andaluziako hirigintza ulerkeraren behin betiko garaipena izan zen aprobetxamendu hori ezabatzea. Ulerkera hori berezko zaie hiri eta herri handietako ezarkuneei, ezarkune horien inguruko guneetan biztanlerik ez dagoenean; izan ere, ezarkuneotan, lurzoruaren gaineko jabetza latifundioetan egituratu eta titular gutxi batzuen esku geratzen da. Zernahi gisaz, ulerkera hori ez da egokia eta makurra ere bada, estatuko beste alde batzuetan, besteak beste, Galizian, Espainiako iparralde osoan eta Levanten, bertan minifundismoak ahalbideratu duelako herritar xumeek lurzoruaren jabetza eskuratzea.

Hortaz, lurzoru urbanizaezinari buruzko arauketa berri horretan, desagertu egin da gutxieneko eraikikortasunaren bermea, alegia, luze-zabaleraren bost metro karratu bakoitzeko gutxienez metro kubiko bat eraikitzeko aukera. Egokierari dagokionez, arauketa hori berdintasunez estatu osoan aplikatzea ez litzateke bidezkoa izango, ez ekonomiaren ikusmoldetik, ezta hirigintzaren ikusmiratik ere; arauketa hori aplikatuz gero, bidegabe ezabatuko litzateke Espainiako lurralderik gehienen gaineko aprobetxamendua. Aprobetxamendu hori tentuz eta neurriz itxura daiteke, lege estandar batzuen bitartez; estandar horiek, besteak beste, jarraiko autuak ukitu behar dituzte: bolumetria, lurzatien gutxieneko luze-zabalera, okupazio indize, banakako ekipamendu, familia bakarreko etxebitzitza, solairu kopuru, altuera, eraikinen itxura etab. Itxuraketa horren bidez lor daiteke lurzorua ingurugiroko baloreen arabera lupertzea eta hirigintzarako beharrezkoa den berezkotasun edo espontaneitatea egotea. Aiurri berean, horrekin Administrazioaren nahierarako esku-hartzea konpentsatuko litzateke, hau da, biztanle guztiak hirietako ghettoetara bildu eta baserrian bizitzea debekatu nahi omen duen esku-hartzea konpentsaturik geratuko litzateke. Gizarteari dagokionez ere, ez da zuzena —ez zentzuzkoa— nork bere funtsean eraikitzearen inguruko aprobetxamendua erabat ezabatzea, historian barrena errespetatu egin delako aprobetxamendu hori, eta oso erroturik dagoelako, lurraren jabetza herritar xeheen artean banatua izan den erregioetan; erregio horietan, jabetza familia bakarreko etxebizitza egiteko orube gisa baloratu da, eta lurraren abelur aprobetxamenduak ez dira hainbeste baloratu. Edozein modutan ere, hirigintza eredu horrek erreka jo du biztanleguneak sakabanaturik dituzten erregioetan, Galizia

HIRIGINTZAREN PRIBATIZAZIOA LURZORUARI BURUZKO 1956ko LEGEAN‌

347

eta Asturias bezalako erregio osoetan dagoen hirigintza anarkiak erakusten duen moduan. Horrexegatik, autonomi erkidego horietan, landa lurzoruari buruzko eraentza bereziak ezarri dira, bertako ezarkuneen kultura berezia barneratzeko (Asturiasko Printzerriko apirilaren 8ko 6/1990 Legea, baserri-guneen eraikuntzari eta erabilerei buruzkoa; izenburu berberarekin, Kantabrian irailaren 29an emandako 9/1994 Legea; Galizian martxoaren 24an emandako 1/1997 Legea).

Labur zurrean, 1975eko eraldaketaz geroztik, lurzoruari buruzko eraentza aldatu eta desagertu egin zen luze-zabaleraren bost metro karratu bakoitzeko metro kubiko bat eraikitzeko aukera. Horrek berez ekarri zuen lur batzuen eta besteen arteko desberdintasunak areagotzea, batzuk eta besteak non zeuden kontutan izanik; izan ere, udalaren antolamendurako plan orokorrek mugaketa lerro batzuk ezartzen zituzten lurzoru mota desberdinak bereizteko, eta lerro horien alde batean edo bestean egoteak desberdintasunak zekartzan.

Planak betetzeko sistemetan, hiri lurzoruaren eta lurzoru urbanizakorraren jabeak oraindik orain urbanizatze prozesuaren protagonistak dira, konpentsazio sistemaren bitartez. Orain modu esplizituan adierazten da sistema hori lehenespenekoa dela. Aldi berean, horratik, herri lanen hirigintza berreskuratzeko ahalegina egiten da, hirigintza itunduaren bidez. Legegileak jakin badaki zein den sistemaren egitura akatsak sortarazi dituen arrazoia; arrazoi hori hauxe besterik ez da: urbanizatze eta eraikitze prozesuetarako, oligopolio egoera eragin izana, jabe jakin batzuen mesedetan, hain zuzen ere, hiri lurzoruaren eta lurzoru urbanizakorraren jabeen mesedetan. Oligopolio egoera horri amaiera emateko, egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorraren gain jardutea erabakitzen du legegileak, lurzoru horretan ekimen pribatuak onartuz, hirigintza itunduaren formulen bitartez. Horretara, egitaraupeko garapenarekin batera, egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorraren gain itxuratutako garapena agertzen da. Azken garapen horrekin bigundu nahi ziren ÂŤegungo sistemaren ondore makurrak. Arean bere, antolamenduak lurzoru urbanizakorraren urripena eragin du eta urripen horrek bidegabeko gainbalioak sortarazi ditu; gainbalio horiek bereizkeriaz jabe jakin batzuei ematearen ondorioz, jabeon artean monopolioak sortu dira eta monopolio horiek izan dira, hain zuzen ere, sistemaren ondore makurrakÂť (zioen azalpena). Modu horretan, hirigintzako eragiketa nagusiak plangintza berri horren barruan sartzen dira, hirigintza jarduketarako egitarau malguagoen bitartez. Ildo beretik, jabeek eurek konpentsazio batzen bitartez kudeatzen duten hirigintza ondoko lurretan besterik ez da gauzatzen: hiri lurretan eta, hirietatik hurbil egoteagatik, baliorik gehien duten lurretan, alegia, egitaraupeko lurzoru urbanizakor gisa kalifikaturiko lurretan.

348

RAMÓN PARADA

Hirigintza jarduetarako egitarauekin, berriz diogu, Cerdák proposaturiko hirigintza eredua, hau da, herri lanen hirigintza eredua berreskuratzen da nolabait. Eredu horretan gertatzen den bezala, hirigintza jarduketarako egitarauak gara daitezke, dela emakidaren bidez, dela toki erakunde edota urbanizatze erakunde berezien bidez, azken horiek eskumen hori bereganatzen badute zuzenean. Hala eta guztiz ere, emakidak adjudikatzeko prozedurek ez dituzte betetzen hemeretzigarren mendeko legerian gardentasunari buruz ezarritako irizpideak, emakidak ez baitira enkantearen bidez adjudikatzen, ezpada lehiaketaren bidez. Are gehiago, emakidak zuzen-zuzenean adjudikatzen dira, lehiaketarik egin gabe, bi baldintza hauek betetzen badira: bata, urbanizatu beharreko lurretan jarriko diren instalazioak garrantzi handikoak izatea, ekonomia eta gizartearen ikusmiratik; eta, bestea, autonomi erkidegoaren goiko organo betearazleak hori erabakitzea.

4. JABETZA ESKUBIDEA DESEGITURATZEA ETA UDALERRIAK HIRIGINTZA GAINBALIOETAN DUEN PARTAIDETZA HANDITZEA, UZTAILAREN 25eko 8/1990 LEGEAK EGINDAKO BIGARREN ERALDAKETAREN ONDORIOZ Lurzoruari buruzko Legearen bigarren eraldaketa garrantzitsua egin du uztailaren 25eko 8/1990 Legeak, Hirigintzari buruzko Eraentzaren Eraldaketari eta Lurzoruaren Balorazioei buruzkoak. Zinez, eraldaketa hori ez da etorri ideia sozializatzaile edo berdintasun-zaleen eskutik; aitzitik, eraldaketa gertatu da, Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak eta horren 1975eko eraldaketak beste behin ere porrot egin dutelako. Hori berori aintzatesten du zioen azalpenak: «Lurzoruaren prezioa izugarri igon da eta, toki askotan, igoera hori zentzuzko mugetatik at dago. Gainera, lurzoruaren prezioa igotzeak baldintzatu egiten ditu etxebizitzen azken prezioa eta, oro har, jarduera ekonomikoak hasteko kostuak». Egoera horri irtenbidea emateko, ez da nahikoa «indarreko antolamendu juridikoak ematen duen babesa», lurzoruaren jabeek gehiegiko permisibitatea baitute.

8/1990 Legeak, kritika gogor hori egin arren, ez du albo batera utzi Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak 1975eko eraldaketaren ondoren ezarritako eredua; edu bertsuan, ez ditu berreskuratu aurreko legeriaren ideiak. Haatik, legeak beste behin ere gauza berberak dakartza: berriz ere, hirigintza gainbalioak desberdintasunez eratxiki dizkie jabeei, lurzoru motaren arabera; eta, berriro ere, urbanizatze prozesua obra pribatuen artean sartzen du eta ez, ordea, herri lanen artean.

HIRIGINTZAREN PRIBATIZAZIOA LURZORUARI BURUZKO 1956ko LEGEAN…

349

Orain, bada, eraldaketak eragin du obra pribatuaren hirigintzak karga gehiago ekarri eta hirigintza hori gero eta nahaspilatsuagoa izatea. Obra pribatuaren hirigintzak karga gehiago dakar, lehenik eta behin, handitu egiten delako udalak urbanizatze prozesuaren etekin edo gainbalioetan duen partaidetza eta, hurrenik, indartu egiten delako udalaren bazkide izaera; izan ere, udalak planen bitartez hirigintza kalifikazio batzuk ezartzen ditu eta udala bera bihurtzen da kalifikazio horiekin pribilejiaturiko jabeen bazkide. Ildo horretatik, hiri lurzoruaren eta egitaraupeko lurzoru urbanizakorraren lagapenak gehitu egin dira. Lurzoru horietan, udalari aprobetxamendu tasaren 100eko 15 laga behar zaio eta lurjabeek, ostera, euren lurzatiari dagokion hirigintza aprobetxamenduaren 100eko 85 bakarrik eskura dezakete (1975eko eraldaketaz geroztik, batez besteko aprobetxamenduaren 100eko 10 baino ez zen laga behar, eta hori ere, lurzoru urbanizakorrean bakarrik).

Edu berean, derrigorrezko desjabetzapenaren ziozko balioespenak txikitu egin dira, balorazio sistema gogortuz. Legeak hasierako edo landa balioa aplikatzen die lurzoru urbanizaezinari, egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorrari eta lurzoru urbanizakorrari ere, azken horretan plangintzaren garapena ez bada oraindik guztiz gauzatu. Hiri lurzoruan zein lurzoru urbanizakorrean, ordea, hasierako balioaren gaineko plus bat dute, nola eraikitzeko eskubideak, hala hirigintza aprobetxamendua jasotzeko eskubideak. Taxu berean, azpimarratu behar da 8/1990 Legeak ezarritako balorazio sistema ez dela hirigintza arrazoietan oinarrituriko desjabetzapenaren ingurukoa bakarrik. Alderantziz, sistema hori orotariko desjabetzapenei aplikatzen zaie, euren karia eta helburua edozein izanda ere.

Edozein modutan ere, modu kualitatiboan erabat harrigarria da eraldaketa horren ahalegin sineskor eta argiro-argiro ustela: jabeak «derrigorrezko urbanizatzaile» bihurtzea, ondasun higiezinen gaineko jabetza eskubidea desitxuratuz. Egiatan, ideologiaren ikuskeratik, eraldaketa horren helburua lurjabeen arteko sozializazio berdintzailea egitea baino askoz xumeagoa da; sozializazio horretan, herri lanen hirigintza berrezartzen da eta gizarteari atxikitzen zaizkio gainbalioak. Hiri lurzoru gisa eta lurzoru urbanizakor gisa kalifikaturiko lurren jabeek pribilegio batzuk dituzte eta, eraldaketaren bidez, jabe horien eskubidea «denboran kokatu» eta moldatu nahi izan da, mailaz maila eskuratzen diren eskubide txiki eta zehatzagoen bitartez. Legearen arabera, eskubide horiei hirigintza edukidun ahalmen deritze eta jarraikoak dira: a) eraikitzeko eskubidea, plangintza zehatza onesteaz batera lortzen dena; b) hirigintza aprobetxamendua jasotzeko eskubidea, aprobetxamendu tasaren bidez zehazten dena eta lagatze, berdinbanatze zein urbanizatze eginbeharrak garaiz betetzean eskuratzen dena; c) eraikitzeko eskubidea, lizentzia lortzean eskuratu eta lizentzia hori iraungitzean galtzen dena; eta, azkenik, d) eraikinaren gaineko eskubidea, eraikina lurjabearen ondarearen barruan sar-

350

RAMÓN PARADA

tzen duena, eraikin hori hasi eta amaitu bada indarreko arauketaren araberako lizentziarekin bat etorriz.

Horrenbestez, urbanizatze eskubidea eskubide txikiagoetan banatzen da eta, bistakoa denez, Administrazioaren zuhurtziarakotasuna indartu beharra dago, harako eskubide horiek «denboran kokatu» ahal izateko. Gauzak horrela, Administrazioak zuhurtziara ezarriko ditu eskubide horiek egikaritzeko epeak, eta eskubideok kendu nahiz gutxituz zigortuko du epeok ez betetzea.

Hitzaurreak aintzatetsi duenez, «eskema hori behar bezala aplikatzeko, sekulako garrantzia dute plangintzaren barruan jaso beharreko egitarauek»; hortaz, «urbanizatze eta eraikitze prozedurari loturiko lurrak prozedura horretan noiz sartu behar diren erabakitzea ez dagokie lur horien jabeei». Ondorenez, «Hirigintza zuzenbideak berak finkatu behar ditu urbanizatze eta eraikitze obrak egiteko epeak; horregatik, hirigintza ahalmenak eskuratu ahal izateko, garaiz gauzatu behar dira ahalmen horiei datxezkien eginbehar nahiz zamak.

Areago oraindik, behin eskubideok eskuratu eta gero, horiek ez badira egikaritzen horretarako finkatutako epeetan, orduan egikaritza ezak eragiten du eskubide horiek galdu edota urritzea, kasuan-kasuan ezarritako norainoko eta ondoreekin. Galtze edo gutxitze horren arrazoia hauxe izango litzateke: aurrerago azaldu bezala, eskubideak jarraika eskuratzen direnez, lehenengoak egikaritu ezean, ezin daitezke hurrengoak eskuratu».

Edonola ere, lurren jabeak dituen ahalmen desberdinak «denboran kokatu» eta, neurri batean, ezegonkortu arren, legeak eutsi egiten dio lurzoru mota desberdinak izateak dakarren desberdintasunari. Bide horretatik, udalaren lurzorurik gehiena lurzoru urbanizaezin gisa kalifikatzen da eta lurzoru horretan ez dago urbanizatze eskubiderik, ezta ius aedificandi garrantzitsurik ere.

Hiri lurzoruaren barnean, aldiz, alde desberdinen arteko oreka lortu nahi izan da (lehen ez zegoen halakorik) eta, horretarako, alde eta lurzatien arteko «hirigintza aprobetxamenduen transferentzia»ren (HAT) zein «aprobetxamendu tasa»ren teknikak erabili dira.

Bestalde ere, ez da konfiantza osoa jartzen ekimen pribatuaren gain, nahiz eta eskubide galerarekin ekimen horri mehatxu egin. Hori dela eta, eraldaketaren beste ondorio garrantzitsu bat izan da Administrazioak ondasun higiezinen merkatuan esku hartzeko dituen aukerak sendotzea. Sendotze hori lortzeko, lur nahiz eraikinak kostu bidez eskualdatzen direnetan, eroslehentasun eta atzera-eskuratze eskubideak eratxiki zaizkio Administrazioari, eskualdaketok gertatzen badira horretarako zehazturiko aldeetan. Edu berean, udalaren lurzoru ondareak indartu dira: udalek lurzoru merkea (hots, lurzoru urbanizaezina) eskura dezakete, lurzoru hori birsailkatu eta lurzoru urbanizakor bihurtzeko aukera horrekin. Udalaren ondarean sartzen den lurzorua erabili behar da, batik bat, babes ofizialeko etxebizitzak egiteko edota gizartearen intereserako beste helburu batzuk iristeko. Hitzaurreak dioenez, «ez

HIRIGINTZAREN PRIBATIZAZIOA LURZORUARI BURUZKO 1956ko LEGEAN…

351

litzateke zuzena izango toki erakundeek euren jabetzapeko lurrak espekulazio asmoekin erabiltzea; hori eginez gero, espekulazio tirabirak moteldu beharrean, horiek gehitu egingo lirateke».

Azken finean, 8/1990 Legeak hauxe lortu nahi izan du: ondasun higiezinen jabetza «ezegonkortu» eta Administrazioak jabetza hori errazago menperatu ahal izatea, berori hiri lurzoru gisa eta lurzoru urbanizakor gisa kalifikatzen denean. Legeak ez du alboratu, alabaina, Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak kontzeptu eta ideologiaren ikusmoldeetatik ezarritako eskema —hiri errenta guztien etekinak, jabe jakin batzuentzat—. Hitzaurreak azaltzen duen moduan, hori egitean amaiera eman zaio «lurzoruen jabeek duten gehiegiko permisibitateari, jabe horiei lehenengo lekuan deitzen baitzaie urbanizatze nahiz eraikitze zereginak gauzatzeko». Halaber, hori eginez gero, Administrazioak badu modurik hurrengoak erdiesteko: «alde batetik, Administrazioak behar besteko baliabideak izatea, norbanakoek zeregin horietarako ezarrita dauden epeak urra ditzaten saihesteko; eta, bestetik, lurzoruaren ondare publikoak handitzea, dela ondasun higiezinen merkatuari buruzko arauketan eragina izateko, dela lurzoru urbanizakorraren zati batzuetan babes ofizialeko etxebizitzak eraiki ahal izateko». Edonondik begira dakiola ere, berriz esan beharra dago hori guztia errazago, merkeago, garbiago eta jabe guztien arteko berdintasuna errespetatuz lor daitekeela, Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak aurretiaz ezarritako sistemarekin, alegia, herri lanen hirigintzarekin.

5. JABEEN MESEDERAKO TXANDA: EGITARAURIK GABEKO LURZORU URBANIZAKORRA EZABATZEA ETA APROBETXAMENDU TASAREN LAGAPENA URRITZEA, EKAINAREN 7ko 7/1996 ERREGE DEKRETU-LEGEAREN ONDORIOZ Ekainaren 7ko 7/1996 Errege Dekretu-Legeak, apirilaren 14ko 7/1997 Legearen bitartez baliozkotuak, hirugarrenez eraldatu zuen 1956ko Legea.

Beste behin ere, lurzoru eta etxebizitzari buruzko merkatuaren egoera makurrak bidezkotzen du eraldaketa. Egoera horren eretzean, «hasierako neurri batzuk onetsi behar dira —Alderdi Popularraren Gobernuak onetsitako lehenengoak—, lurzoruaren eskaintza gehitu eta xedatzeko moduko lurzorua merkatzeko». Oraingoz, eraldaketa hori bederatziaren proba da, 1956ko hirigintza ereduaren azkenengo eta izugarrizko porrotari begira; eredu hori 1975ean eta 1990ean eraldatu zen eta orain berari beste itxura bat eman nahi izan zaio. Aldarazpenen helburuak dira, batetik, prozedurak erraztea, alkateei hirigintza eskumen gehiago emanez, udalaren osoko bilkuren kaltetan; eta,

352

RAMĂ“N PARADA

bestetik, indarreko epeak laburtzea. Eraldaketa formal horietaz landa, edukiaren gaineko bi eraldaketa ere izan dira.

Aurreneko eraldaketak mesede egiten die pribilejiodun jabeen interesei, hain zuzen ere, hiri lurzoruaren eta lurzoru urbanizakorraren jabeen interesei. Ildo beretik, handitu egin da jabe horiek hirigintza aprobetxamenduaren gain duten partaidetza kuota: lehen, 100eko 85 zen eta orain, berriz, 100eko 90; era berean, udalaren partaidetza lehen 100eko 15 zen eta orain, ostera, 100eko 10. Hiri lurzoruari gagozkiola, jardununearen barruan sartzen ez den lurraren hirigintza aprobetxamendua kalkulatzeko, hurrengoa aplikatu behar da: lur hori zein banaketa-aldetan egon eta banaketa-alde horri dagokion aprobetxamendu tasa; horrelakorik izan ezean, lurzatiaren hirigintza arauak edota ordenantzak aplikatu behar dira zuzen-zuzenean. Lurzoru urbanizakorrari gagozkiola, bertan ez badago aprobetxamendu tasa zehaztuta, orduan hauxe izan behar da kontutan: lurzoru hori zein jardununetan edota sektoretan egon eta jardunune zein sektore horri dagokion batez besteko aprobetxamendua. Birdoikuntza obrek eta eraikitako bolumena handitzen ez duten eraikin-ordezpenek ez dute erakartzen aprobetxamendu tasa udal korporazioari lagatzerik, nahiz eta obra eta ordezpen horiek jardununearen eremuan egon.

Bestalde ere, bigarren aldarazpen garrantzitsua izan da egitaraupeko lurzoru urbanizakorraren eta egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorraren arteko bereizketa ezabatzea, bi lurzoru mota horiek lurzoru urbanizakorraren baitara bilduz. Lurzoru urbanizakorra osatzen dute, beraz, plangintza orokorraren arabera urbanizatzeko egokiak diren lurrek. Indarreko plangintzaren arabera nahiz lege hau indarrean jartzean tramitatzeko dagoen plangintzaren arabera, edozein lurzoru sailkatzen bada egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakor gisa, orduan lurzoru horrek eutsi egiten dio aurreko hirigintza arauketan ezarritako eraentza juridikoari. Hala eta guztiz ere, lurzoru horren jabeek badute abantailarik: hirigintza jarduketarako egitarauak zuzenean susper eta bete daitezke, lehiaketarik egin gabe eta herri erakundeen nahiz norbanakoen ekimenez, hirigintza legerian ezarritako jarduketa sistemetatik edozeinen bitartez.

Azken eraldaketa horren norainokoa ulertu ahal izateko, gogora ekarri behar dira harako bereizketaren aurrekariak, hiri erreserbarako lurzorua 1956ko Legean eta lurzoru horren eraentzak eragindako nahasteak. Arean bere, hiri erreserbarako lurzoruan nabaria zen honako kontraesana: hirigintza beharrizanak zirela-eta hiri erreserbarako lurzorua murriztuz gero, prezioak izugarri igotzen ziren, eskaintza-eskariari buruzko legearen ondorioz; aitzitik, eta arrisku hori saihesteko, hiri erreserbarako lurzorua oso zabala izanez gero, ÂŤsaltoka egindako urbanizatzeÂťari bide ematen zitzaion. Urbanizatze mota horretan, eta plan partzialen bitartez, berehala ekiten zitzaion hirigunetik urrun zeuden lurzoruen

HIRIGINTZAREN PRIBATIZAZIOA LURZORUARI BURUZKO 1956ko LEGEAN…

353

garapenari. Haatik, hirigunetik hurbil zeuden guneak «lugorri gisa» geratzen ziren, euren prezioa noiz handituko. Lurzoruari buruzko 1975eko Legeak zuzendu egin zuen arazo hori, hiri erreserbarako lurzoruaren ordez, bi kalifikazio ezarriz: egitaraupeko lurzoru urbanizakorra eta egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorra. Aurrenekoa hiri lurzoru bihur zitekeen, plan partzialen bidez; bigarrena, ostera, ezari-ezarian programa zitekeen hirigintza jarduketarako egitarauen bitartez (HJE), hori komenigarria izan ahala. Horrela, Administrazioak hiri handien hedapena gida zezakeen, lurzoruaren gain ondoz ondoko egitarauak ezarriz. Lurzoru urbanizakorraren barruan bi mota bereiztu izanak ez zuen inolako eraginik izan udalerri txikietan; eurotan, urbanizatzeari buruzko arau sorospidezko eta osagarriak aplikatuz zehazten zen lurraldearen oso-osoko plangintza, eta arau horiek lurzoru urbanizakorra besterik ez zuten aipatzen.

Egungo egunean, ezabatu egin da egitaraupeko lurzoru urbanizakorraren eta egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorraren arteko bereizketa. Ezabatze horren ondorioz, lurzoru gehiago jarri da merkatuan eta, hasieran batez ere, horrek prezioen txikipena ekar dezake. Hori guztia lortzeko, uko egin behar zaio, berriz ere, hirigintza garapenaren gaineko kontrolari. Halaber, lurzorua ondasun ez-homogeneoa dela gogoan izanik, erabaki horrek ez du inola ere ziurtatzen espekulazioaren amaiera. Kontrara, bide ziurrak ireki dira, etorkizunean espekulazioa gerta dadin, lehen-lehenik, ekologia edota gizartearen intereserako gune pribilejiatuetan eta, ondoren, gainerako guneetan. Gainera, lurraldean bihar-etzi eraiki eta lurralde hori okupatzea ahalbideratu da, horren ondorioei kasurik egin gabe (ALABART).

6. HIRIGINTZA ZUZENBIDEA EZEREZEAN GERATZEA, ESTATUKO ZUZENBIDE GISA: KONSTITUZIO AUZITEGIAK 1997ko MARTXOAREN 20an EMANDAKO EPAIA Konstituzioak lurralde antolaketarako, hirigintzarako eta etxebizitzarako eskumenak eratxiki dizkie autonomi erkidegoei (148. art.). Horrela, autonomi erkidego guztiek —Ceuta eta Melillak izan ezik— euren autonomi estatutuetan bereganatu dituzte eskumen horiek, eskumen esklusibo gisa. Nolanahi den ere, autonomi erkidegoek ez dute erabat baztertu estatuko hirigintza eredua. Aitzitik, Lurzoruari buruzko 1956ko Legeaz geroztik, eredu berberari eutsi diogu, orotariko adabaki eta txaplatekin bada ere. Areago oraindik, autonomi erkidegorik berritzaileenek ere eredu hori indartu dute, kasurik gehienetan estatuko legea errepikatu eta osatu besterik ez dutelako egin (Aragoi, Asturias, Galizia, Madril, Nafarroa, Murtzia etab.). Edozein modutan ere, Kataluniak beste bide bati ekin zion nabariro, 1976ko Testuari eutsi ziolako,

354

RAMĂ“N PARADA

uztailaren 25eko 8/1990 Legearen eraldaketa albo batera utziz; ildo horretatik, 1990eko uztailaren 12ko Dekretuaren bitartez, bateratu egin ziren Kataluniako Parlamentuak ordura arte onetsitako lege zehatz guztiak. Bide beretik, Valentzia estatuaren legeriatik aldendu zen, 1994ko azaroaren 15eko Legea onetsi zuenean. Horrekin, Valentzia tradizio hobera itzuli zen nolabait, nahiz eta halakorik aitortu eta aipatu ez; izan ere, urbanizatzailearen eginkizuna onartu eta, horrekin, biziro murriztu zen ordura arte hiri lurzoruaren eta lurzoru urbanizakorraren jabeak zuen protagonismoa.

A) 1992ko testu bateginaren konstituzioaurkakotasuna adierazteko zioak Egoera horretan, Konstituzio Auzitegiak bere iritzia eman du, Lurzoruaren Eraentzari eta Hiri Antolamenduari buruzko Legearen, hau da, ekainaren 26ko 1/1992 Errege Dekretu-Legeak onetsitako testu bateginaren konstituziotasunari buruz. Iritzi hori testuaren baliozkotasunaren kontrakoa izan da bete-betean. Arean bere, autonomi erkidegoei bide eman zaie euren erara hirigintzarako eredu juridikoa ezartzeko. Horretara, eredu hori eta orain arte indarrean egon dena guztiz desberdinak izan daitezke. Estatuak, askoz jota, ondasun higiezinen jabetzari buruzko estatutuaren printzipio nagusiak finka ditzake orokor-orokorrean, printzipio horiek jasotzen dituen legea emanez, autonomi erkidegoek printzipio horiek gara ditzaten. Berebat, estatuak arau ditzake legeria zibilean sartzeko moduko autu zehatz batzuk ere, hala nola, derrigorrezko desjabetzapena, balorazioak, Administrazioaren ondare erantzukizuna, jabetzaren erregistroak, notariotzarenak eta, azkenik, kontsultarako antolaketa zentrala. Harako epaiaren ondoriorik ikusgarriena izan da Lurzoruari buruzko 1992ko Legearen testu bategina baliorik gabe uztea, testu horren manuetatik 100eko 20 izan ezik. Molde berean, modu iragankor eta ordeztailean ÂŤberpiztuÂť egin dira Konstituzioaren aurreko 1976ko testua eta hori osatu edo garatzeko arauak.

Testu bateginaren zatirik handiena deuseza dela adierazteko, KAk bi argudio erabili izan ditu. Lehenik eta behin, estatuak ez du eskumenik, hirigintza bezalako arloetan arau ordeztaileak emateko, autonomi erkidego guztiek bereganatu baitute arlo horien gaineko eskumen esklusiboa. Bigarrenik, auzitegiak dioenez, estatuak eskumen esklusiboa du, oinarrizko baldintza batzuk arautzeko, baldintza horiek berdintasuna berma dezaten, lurzoruaren gaineko jabetza eskubidea egikaritzean (EKren 149.1.1. art.). Zernahi gisaz, estatuak neurriz kanpo erabili du eskumen hori, Espainiako lurralde osoan hirigintza eredu homogeneoa ezartzeko. Eredu horrek hautsi eta urratu egiten ditu autonomi erkidegoek hirigintzaren alorrean dituzten eskumen esklusiboak.

Konstituzio Auzitegiaren iritziz, konstituzioaurkakotasuna adierazteko lehenengo arrazoia jarraikoa da: estatuak ezin du arauketa ordeztailerik eman, autonomi erkidego guztiek bereganatu dituzten eskumen esklusiboetan. Ho-

HIRIGINTZAREN PRIBATIZAZIOA LURZORUARI BURUZKO 1956ko LEGEAN…

355

rrek berez ekarri du testu bateginaren xedapenik gehienak ezerezean geratzea.

Autonomi estatutu guztiek eskumen esklusiboa eratxikitzen diete autonomi erkidegoei, hirigintzaren alorrean —hori dioenean, Konstituzio Auzitegiak ahaztu egiten du Ceuta eta Melillak ez dutela halako eskumenik—. Hortaz, estatuak ezin du arau ordeztailerik eman, ez baitu inolako eskumenik, hori egitea legebidezkoa izan dadin. Zinez, estatuak baditu hirigintzaren arloko beste eskumen batzuk; baina horrek ez du bidezkotzen 149.3.i) artikuluko ordeztailetasun klausula erabiltzea.

Auzitegiaren irudiz, 1992ko testu bateginak aldarazi egin du EKren 149.3. art.ko ordeztailetasun klausularen esangura. Aldarazpen hori bi modutara gertatu da: a) autonomi erkidegoetan botere organoak eratu baino lehen emandako hirigintza legeria aldaraziz, legeria horrek eragingarritasun ordeztailea izan arren, eta estatuak horren gain jadanik eskumenik eduki ez arren; eta b) isibilbidez ez eze, beren beregi ere, aurretiazko hirigintza legeria hori indargabetuz. Egiatan, auzitegiaren epaitzak ondore berezia izango du, baliozkotu («berpiztu») egingo direlako, batetik, 1975eko testu bategina, EKren aurrekoa dena eta, bestetik, martxoaren 14ko 3/1980 Errege Dekretu-Legea eta urriaren 16ko 16/1981 Errege Dekretu-Legea, bi-biak ere autonomi erkidegorik gehienak eratu baino lehenagokoak direnak. Arau horiek berriz ere bizirik daude eta indarreko Hirigintza zuzenbidea eratzen dute. Zuzenbide horri 1992ko testu bateginaren manu batzuk erantsi behar zaizkio, hain zuzen ere, auzitegiaren aburuz Konstituzioarekin bat datozen manuak.

Bestalde ere, hauxe da konstituzioaurkakotasunaren bigarren arrazoia: autonomi erkidegoek hirigintzaren alorrean duten eskumen esklusiboa urratu izana. Auzitegiaren ustez, hirigintza eskumenak bere barruan hartzen ditu «herri erakundeei eratxikitako edota erakunde horiek kontrolaturiko ahalgo zehatz batzuk, berbarako, plangintza, plangintzarako tresnen kudeaketa nahiz betepena eta Administrazioak jabariaren gaineko ahalmenen gain duen esku-hartzea, ahalmenok lurzoruaren erabilera eta eraikuntzari buruzkoak direnean; ahalgo horiek guztiak gauzatu ahal izateko, teknika juridiko zehatzak ezartzen dira. Berebat, ahalgo horiei gehitu behar zaie, bidezkoa denetan, lurzoruari buruzko eraentza juridikoaren zehaztapena, lurzoru horren gainean transformazio jarduera burutzen den heinean». Hirigintza, beraz, badu baliobestekorik, alegia, «hiriaren antolamendurako politika; izan ere, hirigintza eta politika horien bitartez zehazten da nola, noiz eta non sortu edota garatu behar diren giza ezarkuneak. Helburu hori iristeko, hirigintzaren teknika eta tresnak erabiltzen dira».

Auzitegiak bereizi egiten ditu, batetik, administrazio izaera nabaria duten hirigintza eskumenak (antolamendu-plangintza, betepena, kudeaketa, dizipli-

356

RAMÓN PARADA

na) eta, bestetik, lurzoruaren jabeari buruzko estatutu juridikoarekin lotutako eskumenak. Aurrenekoei dagokienez, autonomi erkidegoek eskumen arau-emaile osoa dute eta estatuak, ordea, ez du inolako eskumenik. Bigarrenei dagokienez, estatuak eskumena du, oinarrizko baldintza batzuk finkatzeko, baldintza horiek berdintasuna berma dezaten, jabeen eskubide eta eginbeharrak egikaritzean. Horrek ez du esan nahi, ostera, estatuak lurralde osorako eraentza juridiko eraberekorik ezar dezakeenik.

Edozein modutan ere, «oinarrizko baldintza» horiek ezin dira identifikatu «oinarrizko legeria», «oinarriak» edota «oinarrizko arauak» adierazmoldeekin; horretan ageri-ageriko da aztergai dugun epaiak estatuaren kontra duen joera. Auzitegiaren iritziz, estatuak oinarrizko baldintzak arautu arren, ezin du arauketa oso eta buruturik eman, kasuan kasuko eskubide eta eginbeharrari buruz. Horregatik, autonomi erkidegoek arauak onets ditzakete, ondasun higiezinen gaineko jabetza eskubideari buruzko eraentza juridikoaren inguruan.

Hori dela eta, auzitegiak ondorio gisa adierazten du hirigintzaren alorrean autonomi erkidegoek ahalgo arau-emaile zabala dutela: batetik, autonomi erkidegoek gaitasuna dute, hirigintzaren inguruko jakintzagai klasikoak arautzeko (antolamendua, kudeaketa eta diziplina); eta, bestetik, estatutuetan oinarrituz, jabetza eskubideari buruzko eredu osoa itxura dezakete, baldin eta eredu hori ez bada estatuak orokorrean finkatu dituen oinarrizko baldintza (printzipio orokor) horien aurkakoa.

B) Ezeztapenak unean-unean duen norainokoa Berriz ere gogoratu beharra dago hurrengo bereizketa orokorra: lehenik eta behin, jabetza eskubideari estu-estu lotuta agertzen diren arauak eta, hurrenik, hiriaren antolamenduari eta beraren teknikei buruzko arauak. Bereizketa hori aintzakotzat harturik, testu bateginak baliozkotzat jo ditu 1975ean ezarritako hiru lurzoru motak (hiri lurzorua, lurzoru urbanizakorra eta lurzoru urbanizaezina). Kalifikazio hori oinarrizkotzat hartu da; gainera, kalifikazio horrek ez die kalterik egiten autonomi erkidegoen eskumenei, ez baitu aldez aurretik zehazten hirigintza eta lurralderako eredu jakinik. Lurzoru urbanizaezinari dagokionez, auzitegiak estatuaren eskumenaren barruan jaso ditu honakoak: batetik, 1992ko testu bateginaren 15. art.ak lurzoru urbanizaezinean eraikitzeko ezartzen dituen debekuak eta nekazaritzako legeriaren aurka lurzoru hori zatitzeko debekuak (16. art.); eta, bestetik, lurzoru urbanizaezinaren gain babes bereziko guneak ezartzeko ahalmena. Ahalmen hori estatuaren eskumenen artean sartzeko arrazoia ez da izan ingurugiroaren babesa estatuaren eskumena izatea; arrazoi hori hasiera-hasieratik baztertzen da.

Aitzitik, horretarako arrazoia izan da arauketa hori hiri jabetzaren oina-

HIRIGINTZAREN PRIBATIZAZIOA LURZORUARI BURUZKO 1956ko LEGEAN‌

357

rrizko baldintzen artean sartzea; horrek ez die kalterik egiten autonomi erkidegoek lurraldearen gain jarduteko dituzten eskumen sektorekakoei.

Beste lurzoru motei dagokienez, auzitegiak adierazi du Konstituzioarekin bat datorrela eta estatuaren eskumenaren barruan sartzen dela jabeen eginbeharrei buruzko arauketa. Eginbeharron betepenak berez dakar hirigintza ahalmenak mailaz maila eskuratzea (urbanizatu eta eraikitze prozesuaren barruan sartzea; zuzkidura publikoetara destinaturiko lurren eta hirigintza aprobetxamenduen lagapena; ezarritako epeetan, urbanizatzea ordaindu eta betetzea; eraikitzeko lizentzia eskatzea; orubeetan garaiz eraikitzea). Autu horiek guztiak sartu behar dira hiri jabetzaren gaineko eskubidea egikaritzeko oinarrizko baldintzen artean.

Derrigor laga beharreko hirigintza aprobetxamenduaz denaz bezainbatean, hori 100eko 15 edo 10 da eta, auzitegiaren iritziz, hori erregelarik oinarrizkoena da. Auzitegiak dioenez, autonomi erkidegoek portzentaia handiagoa ezar dezakete. Estatuak, berriz, lege bidez ezar dezake, batetik, gutxieneko portzentaia, jabetza eskubidearen oinarrizko edukia babesteko eta, bestetik, gehieneko portzentaia, gizarteak hirigintza gainbalioetan duen partaidetza gauzatzeko. Gehieneko eta gutxieneko portzentaia horien artean kokatu behar da autonomi erkidegoek, legearen bidez ere, ezartzen duten portzentaia.

Auzitegiak konstituzioaurkakotzat jo du banaketa-aldeen eta aprobetxamendu tasaren lege itxuraketa (Lurzoruari buruzko Legearen testu bateginaren 94.1, 94.2, 95, 96.1, 96.3, 97, 98, 99.1 eta 99.2. artikuluak). Auzitegiaren irudirako, estatuak ezin ditu hirigintza tresnak ezarri, horien bitartez itxura eta gauza daitezen eskubidearen egikaritzarako eta eginbeharraren betepenerako baldintza oinarrizkoak. Tresna horiek ezartzea autonomi erkidegoen eskumenekoa da hirigintzaren alorrean.

Derrigorrezko desjabetzapenaren inguruan, Konstituzioaren aurkakotzat jo da derrigorrezko desjabetzapenaren kasuei buruzko manua, horiek ere autonomi erkidegoei erreserbaturiko gaiak baitira. Haatik, balioespenari, prozedurari eta derrigor desjabeturiko lurren lehengoratzeari buruzko erregelek euren horretan diraute, horiek estatuaren eskumenekoak baitira. Nolanahi ere, estatuaren eskumen hori onartu arren, erregela jakin batzuk baliogabekoak direla adierazi da, ez estatuak gai horien gain inolako eskumenik ez duelako, ezpada eskumen hori egikaritzeko modu zehatz eta xehea gehiegia izan delako. Baliorik gabeko erregela horiek jarraikoak dira: derrigorrezko desjabetzapenaren ondorioz lortzen diren lurrak baloratzeko erregelak, lur horiek hiri lurzoruan, lurzoru urbanizakorrean, udal ondarera destinaturiko lurzoruan, gizarte intereserako beste helburu batzuetara destinaturiko lurzoruan eta aprobetxamendu tasarik gabeko hiri lurzoruan kokatzen direnean. Kontrara, epaiak berretsi egin du Konstituzioarekin bat datorrela hirigintza aprobetxa-

358

RAMÓN PARADA

menduaren urripenerako sistema, sistema hori aplikatzen denean doktrinak «derrigorrezko desjabetzapen-zehapen» izeneztatu dituen jarduketetan. Auzitegiaren iritzirako, autu horretan estatuak bere eskumena garatzen du, hain zuzen ere, derrigorrezko desjabetzapenari buruzko legeriaren gaineko eskumena (EKren 149.1.18. artikulua). Hala eta guztiz ere, estatuak ezin du finkatu hirigintza aprobetxamenduaren galera edota urripenerako portzentaia (hiri lurzoruan, 100eko 25 eta lurzoru urbanizakorrean, aldiz, 100eko 50). Aitzitik, estatuak gutxieneko muga ezarri behar du —eta, aldi berean, eta zentzuzkoa denez, gehieneko muga ere, nahierarakotasunak saihesteko eta segurtasun juridikoa bermatzeko—. Muga horien barruan, autonomi erkidegoek, euren hirigintza eskumena egikarituz, portzentaia zehatza finka dezakete.

Plangintzari dagokionez, deuseztzat jo dira Antolamendurako Nazio Planari eta koordinaziorako lurralde plan zuzentzaileei buruzko manuak (65, 66 eta 67. art.ak). Aurrenekoaren itxuraketa zer-nolakoa den ikusita, plan horrek kalte egiten dio autonomi erkidegoen eskumen esklusiboari, plan horri eragingarritasun loteslea eratxikitzen baitzaio. Edozelan ere, epaiak ez dio legebidezkotasunik ukatzen estatuari, lurraldez lurralde estatu horrek bere eskumen sektorekakoen egikaritza antola dezan. Bide beretik, epaiak adierazi du deusezak direla norbanakoen ekimenez egindako planei buruzko manuak. Epai horri helduz, autonomi erkidegoetako legegileen eskumen esklusiboa da hauek zehaztea: plangintza egitean nola hartu behar duen parte norbanakoen ekimenak eta zeintzuk diren norbanakoek idatz ditzaketen plan motak. Ildo bertsutik, autonomi erkidegoetako legegileak zehaztu behar du (eta ez, ordea, estatuko legegileak) zein udalerritan izan behar diren plan orokorrak eta sorospidezko arauak. Auzitegiaren irudiz, hirigintzaren gaineko eskumena autonomi erkidegoei dagokie batez ere, eta kasu horretan estatuak ezin du esan inolako eskumenik duenik, udalek erabili behar dituzten plangintza tresnak zehazteko.

Plangintzaren betepenari buruzko arauketaren baitan, Konstituzioarekin bat dator plangintza horren helburuak ezartzen dituen manua (140. art.) (ukituen artean zamak eta etekinak ekitatez banatzea, eta zuzkiduretarako lurrak eta aprobetxamendua lagatzeko eginbeharrak betetzea), bai eta honakoa ezartzen duen manua ere: Administrazioari egotz dakiokeen kariren bat dela-eta ez bada plana betetzen, orduan jabeek ahalmena dute, euren eskubideei eutsiz, urbanizatze eta eraikitze prozesuei ekiteko (150. art.). Kontrara, gainerako manuak Konstituzioaren aurkakoak eta, beraz, deusezak dira. Manuok hurrengo gaiak jorratzen dituzte: erakunde eskudunak; betepen-guneak; jarduketa sistema aukeratzea; benazko aprobetxamendu gehiegi duten betepen-guneak; herri jabariko ondasunen hirigintza aprobetxamendua; lurren birzatiketari buruzko erregelak; birzatiketa hitzarmenaren ondoreak; eta, azkenik, askaturiko ondasunen jabeak gauzaturiko ez-betetzea.

HIRIGINTZAREN PRIBATIZAZIOA LURZORUARI BURUZKO 1956ko LEGEAN‌

359

Bestalde ere, hirigintza diziplina desagertu egiten da, neurri handi batean, Lurzoruari buruzko Legearen testu bateginak egindako arauketa horretatik. Hirigintza plangintza, izatez, autonomi erkidegoei erreserbaturiko gaia da, batik bat, hurrengo autuak kontutan izanik: lizentziarik gabeko obrak, lizentziarekin bat ez datozen obrak, lizentzien etetea, obren geldiarazpena, lizentzien berrikuspena etab. Nolanahi ere, lizentziapeko egintzei eta betepen-aginduei buruzko arauketa baliozkoa da eta baliozkotasun horri eutsi zaio.

Azken buruan, Konstituzio Auzitegiaren iritziz, estatuak ezarri behar du udalerriek duten eginbeharra, euren lurzoru ondareak eratzeko. Gainerako autuak Konstituzioaren aurkakotzat jotzen dira, azalera eskubidea izan ezik, hori estatuaren eskumenekoa baita, legegintza zibilaren inguruan egindako erreserbaren ondorioz (EKren 149.1.8. art.). Edu bertsuan, eta titulu berberari helduz, estatua eskuduna da, honako eskubideak arautzeko: hirigintza jarduketen ondorioz, beste leku batean ostatua hartzeko eskubidea eta erretornu eskubidea.

C) Ezeztapenaren eragina, ezeztaturiko manuak aplikatuz emandako egintzen gain Behin epaiaren edukia deskribatu eta gero, gure buruari galdegin behar diogu epai horrek zer-nolako eragina izan duen plangintzaren gain eta manu jakin batzuen itzalpean emandako egintzen gain, manu horiek Konstituzioaren aurkakotzat hartu izan direnean. Konstituzioaren aurkakotzat hartu izan diren manu horien artean aipa daitezke udalerriei laga beharreko aprobetxamendu tasaren portzentaiari buruzkoak; orain, portzentaia hori batez besteko aprobetxamenduren 100eko 10 da lurzoru urbanizakorrean eta hiri lurzoruan, berriz, desagertu egin da oso-osorik. Ondorenez, portzentaia horiek laga zituzten norbanakoek toki ogasunei eskatzen badiete lagatako gaindikina itzultzeko, orduan gerta daiteke toki ogasun horiek arrisku gorrian geratzea. Ondore horietarako, abiaburu gisa hartu behar da Konstituzio Auzitegiari buruzko Lege Organikoaren 40. art. Artikulu horren aginduz, legeen edota lege indarreko xedapen nahiz egintzen konstituzioaurkakotasuna adierazten duten epaiek ez dute biderik ematen epaiaren bidez amaitutako auzibideak berrikusteko, epai horrek gauza epaituaren indarra badu eta auzibideok bi baldintza betetzen badituzte: bata, auzibideotan aplikatzea prozedura zehatzaileari buruzko lege, xedapen nahiz egintzak, horiek erakunde izaerakoak izan zein Administrazioarekiko auzibide izaerakoak izan; eta, bestea, arau aplikatuaren deuseztasuna dela eta, zigorra edota zehapena urritzea edo, bestela, erantzukizuna kendu, salbuetsi nahiz mugatzea.

360

RAMĂ“N PARADA

45/1989 epaiaren bitartez, KAk lehenengoz mugatu zituen bere burua eta, zehatzago, bere jarduketaren ondoreak. Epai horren kasuan, pertsona fisikoen errentaren gaineko zerga arautzen zuen legeria aztertu zen. Azterketa horren ondorioz, auzitegiak konstituzioaurkakotzat jo zituen irailaren 8ko 44/1978 Legearen artikulu batzuk. Edozein modutan ere, auzitegiak adierazi zuen egoera batzuk sendoturik zeudela eta ezin zitezkeela berrikusi. Egoerok ez ziren gauza epaituaren indarreko epaiaren bidez erabakitakoak bakarrik; aitzitik, baziren beste batzuk ere, administrazio jarduketa irmoen bitartez ezarritakoak. Auzitegiak, dena den, ez zuen behar bezala arrazoitu zergatik babestu zituen Ogasunak iraganean buruturiko jarduketa horiek. Dena dela, azpimarratu behar da KAk emandako 45/1989 epaiaren bidez mugatu egin zirela epaitzaren ondoreak; mugatzerik izan ezean, jarduketa, likidazio eta autolikidazio egintza horiek guztiak Zuzenbide osoz deusezak izango ziratekeen eta, horren ondorioz, berrikusteko modukoak.

Bide beretik ere, merkataritzako ganbarei buruzko 179/1994 epaian, KAk aztertu zuen ordainketen itzulketa bidezkoa den ala ez: ÂŤKonstituzioaren aurkakoa da merkataritzako ganbarei derrigorrean atxikitzea. Behin konstituzioaurkakotasun hori adierazi eta gero, aintzakotzat hartu behar da egoera batzuk sendoturik daudela eta, horren ondorioz, ezin direla berrikusi, konstituzioaurkakotasunari buruzko adierazpena oinarritzat hartuz. Egoera horiek ez dira segurtasun juridikoaren indarreko epai ebazpenaren bitartez behin betiko amaitutakoak bakarrik (KAri buruzko Lege Organikoaren 40.1. art.); aitzitik, badira beste batzuk ere, segurtasun juridikoaren printzipio horrek hala ezartzen duelako. Beste horiek honakoak dira: konstituzioaurkakotasuna adierazten duen epaia argitaratzean, aurkaratu gabe dauden egoerak. Egoera horien barruan sartu behar dira, aurren-aurrenik, urritu gabeko kuoten ordainketak, ordainketa horiek jadanik eginda daudenean; eta, hurrenik, sortuta baina ordaindu gabe dauden ordainketak, horien gain ez bada garaiz jarri administrazio nahiz judizio bidezko erreklamaziorik, harako argitalpenaren data baino lehenagoÂť.

Lege eta jurisprudentziaren aurrekari horiek ikusirik, hurrengo galdera egin daiteke: 61/1997 epaiak ex tunc ondoreak izan behar al ditu? Ex tunc ondoreak izateak esan nahi du epai hori atzeraeragintasunez aplikatu behar dela, iraganeko hirigintza jarduketen gain. Autore gehienen iritziz, epai hori ez da atzeraeragintasunez aplikatu behar; izan ere, epai hori ex tunc aplikatzeak arrisku ekonomiko larriak ekarriko lituzke toki erakundeen ogasunarentzat. KAk aurrekoaren antzeko beste arazo batzuk aztertuak zituen orduko.

Alde batetik, famili batasuna ondore fiskaletarako desagertu zenean, horrek berez ekarri zuen zor ez ziren sarrerak itzultzeko arazoa; bestetik, gauza bera gertatu zen, merkataritzako ganbarek bidegabe jasotako kuotekin. Kasu horietan, auzitegiak ez zuen aipatu atzeraeraginezko aplikazioa saihesteko be-

HIRIGINTZAREN PRIBATIZAZIOA LURZORUARI BURUZKO 1956ko LEGEAN…

361

harrik, ez epaitzan, ezta epaiaren oinarrietan ere. Hori dela eta, Konstituzio Auzitegiari buruzko Lege Organikoaren 40. artikulua aplikatuz, onartutzat jo behar da atzeraeraginezko aplikazioa saihesteko behar hori. Ondorenez, tratamendu berbera eman behar zaie autu horri eta araudien deuseztapenari: lehenengo, araudi deusezaren itzalpean emandako egintzaren edukia aztertu behar da eta, ondoren, behin araudi deuseztatua alboratu eta gero, egintza horri eutsi behar zaio, antolamendu juridikoarekin bat badator (ASÍS GARROTE, PAÍS RODRÍGUEZ).

D) Epaiari egindako kritika FERNÁNDEZ RODRÍGUEZek bikaintasunez adierazi duen moduan, jurisdikzio eginkizunari berezko zaio prudentia iurisa, eta Konstituzio Auzitegiaren epaia prudentia iuris horren kontrakoa da bete-betean.

Gure ustez, arazoa are larriagoa da, Hirigintza zuzenbidearen hastapenei, bilakaera historikoari eta muinari buruzko ezjakintasuna erakusten duelako.

Hirigintza zuzenbidearen xedea da ondasun higiezinen gaineko jabetzari buruzko arazo nagusiak arautzea, besteak beste, urbanizatu edo ez urbanizatzeko eskubidea, derrigor desjabetzeko ahalgoa, herri lanak egiteko beharrezkoak diren lurren balorazioa etab. Autu horietan guztietan, estatuak eskumen esklusiboa du, Konstituzioaren 149. artikuluaren arabera. Egiatan, eta kapitulu honetan eta aurrekoan azaldu izan dugunez, bi erakunde horiek, hots, jabetzak eta derrigorrezko desjabetzapenak, gaur egun aurreko mendeetan baino arauketa konplexuago eta xeheagoa dute. Edozelan ere, horrek ez du esan nahi jabetza eskubidearen eta derrigorrezko desjabetzapenaren jatorria estatua bera ez denik. Erakunde horien garapena eta ekintza definitzen dituzten teknikek (besteak beste, betepen sistemek, betepen alde eta guneek, lurren birzatiketak, balioespena finkatzeko erregela xeheek eta diziplinak) berebiziko garrantzia dute erakundeen euren bilakaeran. Teknika horiek guztiak autonomi erkidegoen eskumendean jartzeko, hurrengoa onartu beharko genuke: gizakiaren gorputzean, besoak eta oinak buruaren eta bihotzaren gain lokabeak dira, eta beso eta oin horiei lehentasuna eman behar zaie gizakia bera definitzeko. Hori onartuz gero, autonomi erkidegoen eskumenak bere baitan hartuko luke plangintzaren tresnei buruzko arauketa bakarrik. Ildo horretatik doa Jiménez de Parga magistratuak epaiari jarri zion boto berezia.

Bide beretik ere, FERNÁNDEZ RODRÍGUEZek galdera hauek egiten ditu, guztiz txundituta (eta guk txundidura horrekin bat egiten dugu): Konstituzioak inon esaten al du bera onetsi aurretik estatuak emandako Zuzenbidea ordeztailea dela, autonomi erkidegoetako Zuzenbide bereziari begira? Non dio Konstituzioak estatuko Zuzenbidea azkendu behar dela edo, hirigintzaz gabiltzala, «antolamendutik kanpo» geratu behar dela eta, horren ondorioz, zuzen-

362

RAMÓN PARADA

bide horren gain ezin dela berritze edo sendotze obrarik egin? Azken finean, badirudi hori atera daitekeela aztergai dugun epai horretatik (…). Gainerakoan, Konstituzio Auzitegiak erabat ahantzi du estatuan badirela bi hiri —Ceuta eta Melilla—, beste guztiak bezain espainiarrak. Eurotan, Gorte Nagusiak dira legegile bakarrak eta, beraz, 1992ko testu bategin osoa ezin da ordeztaile izan. Aitzitik, testu hori zuzen-zuzenean aplikatzen zen Ceuta eta Melillan, eta hala geratu beharko zatekeen bi hiri horientzat. Horrek berez ekarriko zukeen Espainiako gainerako lurraldeetan testu hori ordeztaile gisa aplikatzea. Gainera, bada beste galderarik ere: non dio Konstituzioak autonomi erkidegoetako parlamentuek legeak emateko betebeharra dutela, nahiz eta eurek hala nahi izan ez?

Azken buruan, epai horren ondorioz, estatuak galdu egin ditu ondasun higiezinen gaineko jabetza eta lurraldearen antolamendua arautzeko zituen eskumenak. Horren kontra erreakzioren bat egon beharko litzateke. Arean bere, ez du inolako zentzurik autu horien gaineko agintea, lehenengo eta behin, udalek izatea (Galizian jadanik udaloi eman zaie hirigintza planak behin betiko onesteko eskumena) eta, ondoren, autonomi erkidegoek, eta Gorte Nagusiek eta Espainiako Gobernuak zerbait esan eta antolatzeko eskumenik ere ez izatea. Badirudi Espainiako estatua lurralderik gabe geratu dela. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZek irudi bidez azaldu duen moduan, Espainiako estatua Maltako Ordena bihurtu bide da.

7. KONSTITUZIO AUZITEGIAREN JURISPRUDENTZIAK SORTURIKO EGOERARI ERANTZUTEA: AUTONOMI ERKIDEGOETAN TESTU DEUSEZTATUA BALIOZKOTZEKO EMANDAKO LEGEAK, ETA LURZORUAREN ERAENTZARI ETA BALORAZIOEI BURUZ ESTATUAK EMANDAKO LEGE PROIEKTUA 1997ko martxoaren 20ko epaiaren bitartez, Konstituzio Auzitegiak erabaki larria hartu du, bide eman duelako gerogarrenean hirigintzaren alorrean hamazazpi arauketa desberdin izan daitezen. Horrek zer esan nahi du? Hirigintza zuzenbidea autonomi erkidegoetako arauen Zuzenbide konparatu bihurtu al da? Arau horien artean ez al dago printzipio erkiderik? Gure aburuz, hori ez da epaiak sortarazi duen egoera. Zinez, ez dago oinarrrizko arauketa xeherik, baina oraindik orain indarrean diraute Lurzoruari buruzko 1956ko Legearen sistema eratzen duten manu nagusiek. Ondasun higiezinen gaineko jabetzaren egungo sistema eta lege horren aurrekoa oso desberdinak dira.

Egungoak bidegabekeria franko eragiten du, jabeen kontrako bereizkeria larriak egiten ditu eta interes orokorren aurkakoa da bete-betean; hori berori

HIRIGINTZAREN PRIBATIZAZIOA LURZORUARI BURUZKO 1956ko LEGEAN‌

363

egiaztatu nahi izan dugu gai honetan. Edozein modutan ere, doktrinak, Konstituzioak, epaileek eta, oro har, jardule tekniko eta juridikoek sistema hori donetsi dute eta berori sartu izan da autonomi erkidegoek emandako legeetan ere (Katalunia, Galizia, Nafarroa, Madril). Harako epaiak sortu dituen hutsuneak bete beharra dago, eta horretarako emango diren legeek, zalantzarik gabe, sistema hura izango dute abiaburu.

Ildo beretik ere, honako paradoxa gertatu da: 1992ko testu bategina Konstituzioaren aurkakotzat jo zen, autonomi erkidegoen eskumena defendatzeko; orain, aldiz, autonomi erkidego askotan indarrean dago testu berbera.

Horixe gertatu da, besteak beste, jarraiko legeak onetsi direnean: Kantabria eta Euskal Herriko autonomi erkidegoetan 1997ko apirilaren 25ean emandako legeak; Andaluziako 1/1997 Legea, ekainaren 18koa; eta Extremaduran, Gaztela-Mantxan eta abarretan tramitatzeko dauden legeak. Erkidego batzuetan, orduko lege batzuk egokitu zitzaizkion 1992ko testu bateginari, adibidez, Galizian (martxoaren 24ko 1/1997 Legea); beraz, lege horien gain ez du inolako eraginik deuseztapenak. Beste erkidego batzuetan (Kataluniakoan, esate baterako), 1976ko testu bateginari eutsi diote eta, beraz, horietan ere deuseztapenak ez du ondorerik sortzen. Gauza bera gertatzen da, azkenik, Valentziaren kasuan, erkidego horrek lege berezi eta heterodoxoa onetsi duelako (1994ko azaroaren 15eko Legea), aurrerago esan dugunez.

Horrenbestez, 1992ko testu bateginari gertatu zaio Cidi gertatu zitzaiona: hil eta gero ere, berpiztu egin da. Labur emanda, Konstituzio Auzitegiak Konstituzioaren aurkakotzat jo zuen testu hori, autonomi erkidegoek hirigintzaren alorrean dituzten eskumen esklusiboak defendatzeko. Hori egin eta gero, autonomi erkidego askotan testu berbera jarri da indarrean; horrez gain, kontutan izan behar da testu horren zati bat ez zela deuseztatu. Indarrean jartze berri eta formal horretaz landa, zenbait autonomi erkidegotan, beste arauketa batzuk onetsi dira, baina horiek ere harako testuan dute etorburua. Hori guztia aintzat harturik, Espainiako Hirigintza zuzenbidea azaltzeko, zuzenbide horren manuak aztertu behar dira. Dena den, azterketa horri ekin baino lehen, hurrengo oharra egin behar da: autonomi erkidego jakin batean, agindu zehatz bat indarrean dagoen ala ez jakiteko, autonomi erkidego horretako arautegi zehatza arakatu behar da.

Une honetan ere, nabarmentzekoa da Gobernuak izan duen erreakzioa.

Susperketa ministroak hala proposaturik, 1997ko maiatzaren 23ko Lege Proiektua, lurzoruaren eraentzari eta balorazioei buruzkoa, onetsi du Gobernuak.

Onespen horren xedea izan da ÂŤlurzoruaren gaineko jabetza eskubidea arautzea, estatuko lurralde osoan bermaturik gera daitezen eskubide horren egikaritzarako oinarrizko baldintzak eta hirigintzaren gain eragina duten beste autu batzuk, hain zuzen ere, derrigorrezko desjabetzapena, balorazioak, herri administrazioen erantzukizuna edota administrazio prozedura erkideaÂť.

364

RAMĂ“N PARADA

Lurzoruaren eskaintza gehitzeko, orokorrean urbanizatzeko modukoa da oraindik hiri prozesuan sartu ez den lurzorua, baldin eta plangintzaren arabera eta lurralde nahiz sektoreko legeriaren arabera ez badago arrazoi objektibo erabakigarririk, lurzoru hori babesteko, berorrek dituen inguruabarrak kontutan harturik (ingurugiro, paisaje, historia, arkeologia, zientzia edota kulturaren inguruko balioak; nekazaritza, baso, abeltzaintza nahiz beste edozein motatako aberastasunari buruzko balioak; hiri garapenerako desegokitasun bidezkotua).

Gune zabal horretan, behin garapenerako plangintza onetsi eta gero, hirigintza jarduketak eragin daitezke, jarduketa horiek honako baldintzak betetzen dituztenean: jarduketok bat etortzea plangintza orokorrak finkatu duen lurralde egitura orokorrarekin; jarduketa horiek eraginik ez izatea, plangintza orokorraren arabera lurraldearen egitura orokorrarekin bat ez datozen erabileren gain; plangintza horrek eraikuntza prozesuetarako ezar ditzakeen intentsitate gehienekoak ez gainditzea; jarduketen suspertzaileak bere kontura ziurtatzea jarduketok sistema orokorrei lotuta daudela, lotura hori kasuan-kasuan beharrezkoa baldin bada, jarduketek duten izaera edo intentsitatearen arabera.

Modu horretan, jabeei ez zaie ezartzen Administrazioak antolaturiko jarduketa sistemarik. Horrek ez du esan nahi, ordea, eginkizun zuzentzaile eta orientagarriari uko egiten zaionik, eginkizun hori berezko baitzaio planaren ideiari. Planak, bada, lurraldearen egitura orokorra finkatu behar du, hau da, hiriaren irudia zehaztu behar du, plan hori onesten duen erkidegoarentzat desiragarri gertatzen den irudi hori kontutan hartuz. Baldintza hori, erabilera bateraezinen ezarpena eta gehieneko intentsitateen zehaztapena albo batera utziz, urbanizatzeko askatasuna aldarrikatzen da. Edonola ere, hiriguneetatik hurbil dagoen lurzoru urbanizakorra Katastroan baloratzeko, lurzoru hori hiri lurzorutzat hartzen da. Gainera, lurzoru hori sartzen bada jadanik eratuta dauden sistema orokorren barruan edota Administrazioak ziurta ditzakeen sistemetan, orduan plangintzak eskaintza zehatzagoak egin diezazkioke ekimen pribatuari, baina ezin dio sekula ere eskaintza hori ezarri. Horrek esan nahi du ekimen pribatuak beti duela urruneko lurzoruetan jarduteko aukerarik. Horretarako, ekimen pribatu hori gastu gehiago ordaintzeko prest egon behar da, finantzaketa handiagoa behar delako, urruneko lurzoruak sistema orokorrei lotzeko.

Bestalde ere, susperturiko ekimenen gain erabakiak hartzen direnean, hirigintza alorreko agintarien nahierarakotasuna saihestu behar da. Horretarako ezarri da, hain zuzen ere, txosten lotesleen sistema. Sistema horren bitartez, suspertzaileek nolabaiteko bermea dute, lurzorua eskuratzeak eta plangintza egiteak eratortzen dituzten gastuei begira.

HIRIGINTZAREN PRIBATIZAZIOA LURZORUARI BURUZKO 1956ko LEGEAN‌

365

Lurzorua baloratzeko irizpideei dagokienez, sistemak islatu nahi du lurzoru mota bakoitzari merkatuan esleitzen zaion balio zinezkoa; horregatik, formula artifizioso guztiak alboratu izan dira. Horrela, hasierako balioaren eta hirigintza balioaren arteko bitasuna ezabatu eta balio bakarra balio zinezkoa da. Zernahi gisaz, balio hori zehazteko metodoa aldakorra da, lurzoru motaren arabera. Horrela, lurzoru urbanizaezinean eta lurzoru urbanizakorrean ere, azken hori oraindik ez badago sartuta bera garatzeko eremu edota sektore zehatz batean, balio hori honetara zehazten da: antzeko finken balio egiaztatuak alderatuz, euren kokapena, luze-zabalera eta izaera, eta plangintzak ahalbideratzen dituen erabilera eta aprobetxamenduak ere kontutan hartuz.

Balioa ezin bada modu horretan ezarri, orduan hautabidezko metodoa da (eta hori da metodo tradizionala) lurzoruaren errenta zinezkoak edota ustezkoak kapitalizatzea, lurzoru horren egoera eta izaera aintzakotzat harturik.

Hiri lurzoruan eta lurzoru urbanizakorrean ere, azken hori sartuta badago plangintza orokorrak berak zehazturiko edota plangintza horren ondoren mugaturiko eremu nahiz sektoreetan, kalkulua egiteko metodoa hurrengo hau da: kasuan kasuko aprobetxamenduari aplikatzea lur zehatzari buruz Katastroaren txostenetan jasotzen den oinarrizko eragin-baliorik zehatzena. Toki Ogasunei buruzko 39/1988 Legearekin bat etorriz, balio horrek merkatu balioak islatzen ditu, Katastroaren balorazioak finkatzeko, aurretiaz balio horiek aztertzen direlako. Nolanahi den ere, horrelako baloraziorik ez badago edota balorazio horiek indarrik gabe geratu badira, orduan bigarren mailako metodoaren bitartez kalkulatzen da oinarrizko eragin-balioa, hori bigarren mailakoa izanik ere, ohikoena baita. Halere, eragin balioen aplikazioa orokorrean lur urbanizatuekin bat dator eta, horregatik, nahitaezkoa da hurrengo kostuak kentzea: kasuan-kasuan ordaindu gabe dauden urbanizatze kostu guztiak, finantzaketa kostuak, kudeaketa kostuak eta, oro har, lurra orube bihurtzeko behar-beharrezkoak diren kostuak.

Horixe da, hain zuzen ere, Gobernuaren Proiektuak duen eduki nagusia.

Geroak esango du Gorte Nagusiek proiektu hori onesten duten ala ez eta, berori onestekotan, horren aginduak bat datozen ala ez autonomi erkidegoetako legeriarekin; izan ere, legeria horiek gero eta ezberdinagoak izango dira. Guri dagokigunez, hauxe besterik ez dugu esan behar: proiektu horretan zehazturiko hirigintza sistema Lurzoruari buruzko 1956ko Legearen ondorengoa da (seme-alaba baino gehiago, iloba) eta, ondorenez, gene berberak ditu (urbanizatze eskubidea jabe gutxi batzuei eratxikitzea, alegia, hiri lurzoruaren eta lurzoru urbanizakorraren jabeei; jabe horien mesederako, lurzorua baloratzeko sistema desberdinak ezartzea, lurzoru horiei oinarrizko eragin-balioa eratxikitzen zaielarik). Ez dago, beraz, inolako berrikuntzarik.

XI. KAPITULUA ESPAINIAKO HIRIGINTZA ZUZENBIDE KONPARATUARI BEGIRA. KONSTITUZIO PRINTZIPIOAK ETA BIHAR-ETZIKO ERRONKAK

LABURPENA: 1. ITALIAKO ERAGINA ESPAINIAKO HIRIGINTZAN.—2.

HERRI LANEN HIRIGINTZARI BURUZKO AGERPENAK, ZUZENBIDE KONPARATUAN.—3.

JABEEI ERATXIKITAKO HIRIGINTZA APROBETXAMENDUEN ARTEKO DESBERDINTASUNAK URRITZEKO TEKNIKAK. DENTSITATEAREN LEGE MUGA ETA HERRI LANAK EGITEKO LIZENTZIA ADMINISTRAZIO EMAKIDA BIHURTZEA.—4. ESPAINIAKO SISTEMA, BERDINTASUNARI ETA GAINBALIOEN BANAKETARI BURUZ KONSTITUZIOAK EZARRITAKO PRINTZIPIOEI BEGIRA.—5. ESPAINIAKO HIRIGINTZA SISTEMAREN EGOERA, NABARMENKERIAREN ETA IRAGANERAKO ITZULERAREN ARTEAN. ELKARLEHIA DEFENDATZEKO AUZITEGIAK ETA ADITUEN BATZORDEAK EMANDAKO TXOSTENAK.—6. ENPRESA HIRIGINTZAREN ITZULERA. JARDUKETA INTEGRATUEN GARAPENERAKO EGITARAUAK, VALENTZIAKO ERKIDEGOAN.

BIBLIOGRAFIA: ASSINI: Manuale di diritto urbanistico, Giuffrè, 1991; CRISTINI: Droit del Urbanisme, París, 1985; MARCELONI, M.: El regime dei suoli in Europa, Milan, 1987; MAZZONI, Pierandrea: Diritto urbanistico, 1990; PAREJO ALFONSO, L.: «El régimen urbanístico de la propiedad inmobiliaria en España», in Propiedad, expropiación y responsabilidad. La garantía indemnizatoria en el Derecho europeo y comparado, Tecnos/Andaluziako Batza, Madril, 1995; MENÉNDEZ RESACH eta beste batzuk: La política del suelo en Europa, Madril, 1996; SORIANO GARCÍA, J.: Hacia la tercera desamortización (Por la reforma de la Ley del suelo); TALDE LANAK: «Le noveau droit de l´urbanisme», Revue de Droit Inmobiliere, Sirey, París, 1984; La política del suelo en el siglo XXI. Intervención o liberalización, CEMCI, Toki Administrazioari buruzko gaiak, Madril, 1995eko apirila; «Siglo y medio de urbanismo en España», in Ciudad y Territorio, 107–108. zk., Susperketa Ministerioa, Madril, 1996.

368

RAMĂ“N PARADA

1. ITALIAKO ERAGINA ESPAINIAKO HIRIGINTZAN Aurreko kapituluan ikusi izan dugunez, Espainiako estatu legeriak eta autonomi erkidegoen legeek hirigintza eredu bera barneratu dute eta lege horiek guztiek kontzeptu eta teknika berberak dituzte oinarri. Hirigintza eredu horrek plangintza integralaren sistemarantz jo du eta, horrez gain, hiri lurzoru eta lurzoru urbanizakorren jabeei pribilejioak eratxikitzen dizkie: eredu horretan, harako lurzoruen jabeei bakar-bakarrik aintzatesten zaizkie urbanizatzeko eskubidea eta plangintzak sortarazten dituen hirigintza aprobetxamenduen onura eskuratzeko eskubidea. Hori horrela bada, printzipio horiek derrigor alderatu behar ditugu arlo horretan eragina duten konstituzio parametroekin, hain zuzen ere, berdintasunari eta hirigintza gainbalioen banaketari buruzko parametroekin (EKren 14 eta 47. artikuluak). Bestalde, Espainiako hirigintza sistema pribatizatua da eta jabeen artean bereizkeriak dakartza; kontu horiei dagokien aldean ere, sistema hori erkatu behar da Zuzenbide konparatuak emandako irtenbideekin. Hori eginez gero, Zuzenbide konparatuaren eragina balora daiteke, bai eta, ikusmira zabalagoaz, Espainiako hirigintza legeriak emandako irtenbideak finkatu ere.

Azterketa konparatu hori egitean, aise antzeman daiteke 1956az geroztik Espainiako hirigintza eta Mussolinik 1942ko abuztuaren 17an emandako Legearena sistema berberak direla, nahiz eta lehenengoak bestelako eraginak izan. Mussoliniren Legeak udal lurralde osoaren gainean aldez aurretik plangintza egiteko sistema ezartzen du eta hori gauzatzen da udal plan arautzaileen eta plan berezituen (particulareggiati) bidez; Espainian, plan horien filosofia eta egitura udal antolamendurako planetan eta plan partzialetan islatzen dira. 1942ko Legearen eragina ageri-agerikoa da, urbanizatzeko eskubidea eratxikitzeari buruzko kontuetan, Espainian poligonoen jabeei eratxikitzen baitzaie eskubide hori (comparti edificatori consituenti unita fabbricabili, comprendendo aree inedificate e costruzioni da transformare secondo speciali prescrizioni). Urbanizatzeko eskubidea egikaritzeko, jabeok partzuergoa eratu behar dute, Kode Zibilak partzuergoari buruz agindutakoaren arabera.

Poligonoaren balioaren hiru laurdenak ordezkatzen dituzten jabeek ahalmena dute, partzuergora atxiki ez diren jabeen lurzatien gaineko xedakortasun osoa eskuratzeko, derrigorrezko desjabetzapenaren sistema erabiliz. Ez bada horrelako partzuergorik eratzen, udalak beste inori eman ahal dio proiektua betetzeko ardura, hain zuzen, enkantean gehiagokadarik handiena aurkeztu duen pertsonari. Enkante hori, lehenik eta behin, jabeen artean gauzatu behar da eta, enkante hori hutsik geldituz gero, beste enkante bat egin behar da, horretan gainontzekoek ere parte har dezaketela. Bigarren enkate horretan, lurren hasierako prezio gisa hauxe finkatzen da: derrigorrezko desjabetzapenen kalteordaina gehi planaren onespenak erakarritako balio igoera.

ESPAINIAKO HIRIGINTZA ZUZENBIDE KONPARATUARI BEGIRA…

369

Orobat, lege horren aginduz, plana bete eta plan horretan aipaturiko hirigintza aprobetxamenduez baliatzeko pribilejioa jabe zehatz batzuei bakarrik ematen zaie; gainerako jabeei, ordea, karga bereziak ezartzen zaizkie (jabeon eskubidea mugatzen da eta, horren truk, jabeek ez dute inolako kalteordainik hartzen). Horien artean, azpimarratzekoa da jabe horiei eraikitzeko debekua ezartzen zaiela, kalteordainik eskuratu gabe. Horrek Hirigintza zuzenbidearen inguruan konstituziotasunari buruz eman den erabakirik garrantzitsuenetako bat erakarri du, geroago aztertuko dugunez (40. art.: nessuna indennitá é dovuta per il voncoli di zona e per le limitazioni e gli oneri relativi a l´allineamento edilizio delle nuove costruzioni).

Italiako Zuzenbidearen arabera, jabeek, behin partzuergoa eratu eta planak bete ondoren, hirigintza aprobetxamenduak eskura ditzakete. Aitzitik, jabeek ez badute partzuergoa eratzen eta, ondorenez, urbanizatze prozesua gauzatzen, Administrazioak gauzatzen du hori sorospidez. Horrelakoetan, jabe horien lurrak derrigor desjabetzen dira eta, horren truk, jabeoi balioespena ematen zaie. Balioespen hori kalkulatzeko, Espainian gertatu aldera, ez da konputatzen planak aintzatetsitako hirigintza aprobetxamendurik. Arean bere, Espainian, balioespen gisa Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1985eko Legearen arabera ezarritako salmenta balioa edo merkatu balioa ordaindu behar da; Italian, berriz, balio horietatik deskontatzen da el incrementi di valore attribuiti directamente che indirettamente all´approvazione del piano regolatore generale de alla sua attuazione. Kontu horretan, beraz, Espainiako Zuzenbidea eta Mussoliniren legea ez datoz bat: Espainian, derrigorrezko desjabetzapenaren balioespenak konputatzeko, planetan ezarritako eraikikortasuna hartzen da kontutan. Horrek guztiak erabat garestitzen du urbanizatze prozesua eta, ondorenez, Administrazioak ezin du berak bakarrik urbanizatze prozesua gauzatu. Alde horretan, Administrazioak poligonoaren jabeen laguntza behar du edo, bestela esanda, jabeok euren gain hartu behar dute prozesuaren ardura, konpentsazio batzaren bitartez.

Autu horri dagokionez, Espainiako Zuzenbideak ez baditu Italiako legearen irizpideak hartu, nondik ateratzen dira Lurzoruari buruzko 1956ko Legean aipaturiko balioespenei balio gehiegi emateko irizpideak? Edo, bestela esanda, nondik ateratzen dira plan partzialen betepen publikoa ekonomiaren ikuspuntutik bideraezin bihurtzeko irizpideak? BASSOLSek Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak lurrak baloratzeko baitaratzen duen sistemaren inguruan esan duenez, agerikoa da kontu horretan Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak Ingalaterrako doktrina eta legeriaren eragina izan duela —UTHWATT txostena (1942), 1947ko Town and Country Planning Act; horretan jasotako joera erradikalak bigundu izan ziren 1953 eta 1954ko legeen bidez—, nahiz eta Espainiako legearen sistema eta Ingalaterrakoa arras desberdinak izan. Kontzeptu zein terminologiaren ikuspuntutik, bi sistema horien arteko antzekota-

370

RAMÓN PARADA

sunak nabariak dira, bi-biotan ondoko sailkapena egiten baita, balorazioaren ondoreetarako: hasierako balioa, igurikimen balioa (1953ko aurreproiektuak beste esamolde adierazgarri hau erabili zuen: balio gorabeheratsua), hirigintza balioa eta merkataritzakoa (1953ko aurreproiektuak ez zuen aipatu ere egiten azken hori). LARA POOLek esandakoaren harira, «Espainiako legegilea txunditurik geratu zen Britainia Handiko testuaren ustezko perfekzioa ikusirik eta, ohitura zahar bat oinarri hartuz, Espainiako legegileak testu hori itzultzeari ekin zion. Itzuli ere, aurrean aipatu dugun hizkera edo nomenklatura itzuli izan zen eta beste behin ere Italiako esaera zahar hau ekarri zen hizpidera: “traduttore, traditore”». Labur bilduz, Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak derrigorrezko desjabetzapenaren balioespena kalkulatzeko, gogoan hartzen ditu planen ondorioz sorturiko aprobetxamendu eta gainbalioak, eta hori ez da logikoa inondik inora. Horretara, lege horrek erabilitako irizpidea ez da onartu, ez Espainiako legeria historikoan, ezta Frantzia eta Italiako legerietan ere.

2. HERRI LANEN HIRIGINTZARI BURUZKO AGERPENAK, ZUZENBIDE KONPARATUAN Goian aztertu dugunaren arabera, Espainiako hirigintzaren jatorria Mussoliniren Legean dugu gehienbat; hala ere, Espainiako hirigintzak Italiakoak baino bereizkeria gehiago dakar, bai eta, gizarteari begira, atzerapen gehiago ere. Hori argituta, orain aztertu behar dugu ea aurreko ereduak (horretan, hirigintza herri lan da; urbanizatzeko eskubidea herri ahalgoa da eta ez, ordea, jabetza eskubideak dakarren ahalmena; eta, azkenik, hiria sortzeagatiko onurak hiriak berak eskuratzen ditu. Eredu hori liberalek ezarri zuten, XIX. mendean) Zuzenbide konparatuan indarrik izan duen eta gaur ere indarrik duen.

Jarraian azalduko dugunez, eredu horrek badu indarrik Zuzenbide konparatuan: Erresuma Batuan, urbanizatze prozesua gauzatzeko, 1974ko Community Land Actek herri lanen monopolio sistema ezarri zuen; horrek antz handia zuen Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legeak eta horren ostean Lurzoruari buruzko 1956ko Legera arte emandako legeriak zabaldura planak betetzeko ezarri zuten sistemarekin. Lehenengoaren arioan, udalak berak eskuratu behar zuen hiriaren zabalkuntza beharrizanak hamar urtetan asetzeko adina lurzoru. Eskuraketa hori egiteko, lurzoruaren erabilpen balioa —edo une horretan zuen erabilpenarena— hartzen zen oinarri (existing use value) eta, horretan, ez ziren konputatzen lurzoru horren hirigintza nahiz eraikuntza igurikimenak. Lurzorua enpresa urbanizatzaileei adjudikatzen zitzaien, lehiaketa-enkantearen bitartez; enpresok lurzorua transformatu eta saldu edo ber-

ESPAINIAKO HIRIGINTZA ZUZENBIDE KONPARATUARI BEGIRA…

371

tan eraiki behar zuten, lehiaketaren oinarriek agindutakoaren arabera; eta, lurzatiak salduz gero, erosteko lehentasuna eman behar zitzaien lurzoruaren aurreko jabeei. Lege horren itzalean, beraz, hirigintza jarduera publikoa zen eta etxebizitzen eraikuntza, berriz, jarduera pribatua. Sistema hori bidezkotzeko, honakoa adierazi zen: toki erkidegoak bere kabuz kontrolatu behar zuen hiria, eta erkidego horrek ezin zezakeen halakorik egin aurretiaz ez bazuen lortzen lurzoruaren gaineko titulartasunik. Hortaz, erkidegoak lurrak eskuratu zituen lurroi landa lur gisa zegokien prezioaren truk eta, horrekin, lurzoruaren jabetza pribatua desagertu zen, hain zuzen ere, hiriaren zabaldura gauzatzeko behar zen lurzoruaren jabetza pribatua.

1980ko legeak sistema hori bertan behera utzi eta horren ordez enpresa hirigintza ezarri du. Sistema horretan, jabeak (edo jabe ez den suspertzaileak) eta Administrazioak negoziatu behar dute «plangintza egiteko baimena»ren eskuraketa; baimen horretan finkatzen dira kasuan-kasuan sor daitezkeen aprobetxamenduak. Sarri askotan, jabe ez den sustatzaileak eskatzen du baimen hori eta, harakoetan, sustatzaile horrek bi alderdi hauekin negoziatu behar du: Administrazioarekin, horrek ematen baitu baimena; eta jabeekin, horiek zentzuzko irabaziak lortu nahi baitituzte. Beste alde batetik, sustatzaileak toki plangintzarako agentziarekin (hots, barkamena emateko ardura duen agentziarekin) negoziazioak egin behar ditu, erabaki batzuk hartzeko, berbarako, urbanizatze lanen finantzaketa, herriarentzako zuzkidurak egiteko behar den lurzoruaren lagapena eta herri zerbitzuak ezartzeari buruzko erabakiak hartzeko. Jabeen arteko berdintasunari eta gainbalioak berreskuratzeari buruzko irizpideek ez dute eraginik engoziazio horien emaitzan; kontrara, negoziaziootan erabakigarria da alderdiek negoziatzeko eta aurreikusteko duten gaitasuna soil-soilik. Plangintzak izaera adierazle hutsa duenez gero, ez dago lege betebeharrik plangintzaren aginduak gauzatzeko. Sustatzaileen eskuetan dago planak betetzea; ondorenez, merkatuaren egoera ez bada egokia sustatzaileek nahikoa onurarik lortzeko, sustatzaileok ez diote betepen horri ekiten. Plangintza egiteko baimena lortu ondoren, urbanizatze obrak epe zehatzean hasi behar dira; lanok ez badira epe horretan hasten, baimena iraungitzen da eta berriro bete behar da baimen hori eskuratzeko tramitazioa. Lanon betepena «garapenaren kontrol»ean (Development control) oinarritzen da eta kontrol hori egikaritzeko, «plangintza egiteko baimena» erabili ohi da. Lehen, toki agintariak bizitzeko guneen jabe ziren eta, guneok kudeatzeko, horiek alogeran ematen zituzten; azken urteotan, aldiz, toki agintariek gune horiek saldu izan dizkiete maizterrei. Gaur egun, herri titulartasunpeko lurzorurik badago ere, horrek ez du inongo garrantzirik, toki agintariek lurzoru horretan jardueraren bat gauzatzeko, baimen hori lortu behar dutelako, norbanakoen moduan.

372

RAMÓN PARADA

Holandan, herri lanen hirigintza gisakoa gauzatzen da. Horretan, lurzoru eraikikorraren zatirik handiena udalek eurek sortzen dute; udalak urbanizatze eragiketak burutzeko behar diren lurrak eskuratzen ditu eta, horren inguruan, ondoko paradoxa agertzen da: Europan biztanlerik gehien duen herrian, lurzoru eraikikorren prezioak arrazoizkoenak dira. Gainera, udalak agente urbanizatzaile nagusi gisa jarduten du; udalak adiskidetasunezko akordio bidez eskuratzen ditu lur gehienak, merkatuak finkaturiko prezioan. Harako akordiorik izan ezean, udalak derrigorrezko desjabetzapena erabil dezake; teknika hori erabiliz gero, udalak lurren truk jabeei balioespena eman behar die eta balioespen horren zenbatekoa da «negoziazio askean finkaturiko prezioa; horretan, alderdiek transakziorako beharrizana hartzen dute euren gain eta, beraz, zentzuz jokatzen dute». Horrenbestez, derrigorrezko desjabetzapena gertatzekotan, desjabetuak ez du lortzen lurrak adiskidetasunez saltzean lor dezakeen irabazia baino gehiago. Lurzati eraikikorrak saldu eta salmenta horretan eskuratutako irabaziekin, udalak urbanizatze gastuak, zuzkidura publikoak, kudeaketa gastuak eta abar ordaintzen ditu.

Frantzian, hirigintza funtzio publikoa da, 1956ra arte Espainian gertatu izan den moduan. Funtzio hori, orokorrean, toki korporazioek egikaritzen dute, udalen arteko lankidetzarako establezimendu publikoen bitartez. Establezimendu horiek urbanizatze lanen gastuak berreskuratzen dituzte ondoko tasak kobratuz: ekipamenduaren ziozko toki tasa (tasa baino gehiago, kontribuzio berezia da); Plafond legal de densitéa gehiegikoa izateagatik jabeek ordaindu behar duten tasa, euren lurretan eraiki ahal izateko (horri buruz geroago arituko gara); eta eraikitzaileei eska dakiekeen beste edozein tasa fiskal edo parafiskal. Hari horri segiz, argi eta garbi agertzen da hirigintzaren eta eraikuntzaren arteko bereizketa. Lehenengoa funtzio publikoa da eta bigarrena, berriz, jarduera pribatua, «permis de construire»ren bitartez kontrolpean dagoena. Espainian ez bezala, Frantzian, norbanakoek ezin dute hirigintza planik bete. Espainian, bada, konpentsazio batzek bete ditzakete planok eta, hala denean, jabeen esku uzten dira urbanizatze prozesua, eta horrek dakartzan kostu eta onurak.

3. JABEEI ERATXIKITAKO HIRIGINTZA APROBETXAMENDUEN ARTEKO DESBERDINTASUNAK URRITZEKO TEKNIKAK. DENTSITATEAREN LEGE MUGA ETA HERRI LANAK EGITEKO LIZENTZIA ADMINISTRAZIO EMAKIDA BIHURTZEA Zuzenbide konparatuan, hirigintza mota guzti-guztiek agertzen dute arazo bera, hain zuzen, plangintzak jabetzei begira dakartzan desberdintasunak.

ESPAINIAKO HIRIGINTZA ZUZENBIDE KONPARATUARI BEGIRA…

373

Erantzunik sinpleena Frantziako jurisprudentziak hasieran emandakoa da.

Jurisprudentzia horren arioan, eraikitzeko ahalmenaren debeku edo mugapenak legezko zortasunak dira eta, horren ondorioz, ez dute sortarazten kalteordaina jasotzeko eskubiderik. Bestela esanda, ius aedificandia lurzoruaren jabeari zegokiola onartzen bazen ere, aldian aldiko murrizketak konpentsatzeko kalteordainak gehiegikoak ziren eta, horregatik, kalteordainok emateari uko egin zitzaion, finantzaketaren ikusaldetik hori ezinezko suertatzen zelako. Horretara, hirigintza zortasunen ondoriozko kalteordainik ez emateak ahalbideratu du lurzoruaren erabilpenari buruzko hirigintza politika burutzea.

Osterantzean, politika horrek hondamena besterik ez zien ekarriko toki erakundeei eta, ondorenez, erakundeok hirigintza arloan ezer gutxi egitea aukeratuko zuketen seguru asko. Bestalde, hirigintza zortasunak ez ordaintzeko joera horren alde argudiatu ohi da Administrazioak, oro har, ez duela erantzukizunik erregulartasunez onetsitako araudiek eragindako kalteengatik, salbu eta kalte horiek ezohiko eta bereziak direnean. Labur bilduz, araua honakoa zen: hirigintza zioetan oinarriturik jabetzari jarritako mugapen edota zortasunen ondorioz kalteordainik ez ematea. Arau hori 1935. urtean ezarri zen Parisko erregioarentzat, eta 1943an, lurralde osoarentzat. Egungo egunean, Hirigintza Kodearen 160.5. artikuluak jaso du arau hori: «Kode hau zirkulazio, higiene zein estetika arloetan aplikatzeagatik —edota beste arrazoi batzuengatik— jarritako zortasunek ez dakarte kalteordainik jasotzeko eskubiderik, zortasunok bereziki honako gaiak ukitzen dituztenean: lurzoruaren erabilpenari, jabetza bakoitzeko eraikinen altuerari, jabetza bakoitzean eraikitako eta eraiki gabe utzitako lurren luze-zabaleraren proportzioari, gune zehatz batzuetan zein bide jakin batzuen ertzetan eraikitzeko debekuari, edota ondasun higiezinak alde desberdinetan banatzeari buruzkoak».

Bide horretatik, bereizkeria sortu zen jabeen artean, batzuei zortasun edo eraikitzeko mugapen zorrotzak jartzen zitzaizkien bitartean, beste batzuek hiri errenta handiak jasotzen zituztelako (eraikitze planen zioz, euren jabetzapeko lurrek onurak jasotzen zituztelako). Aterabide horiek eragindako atsekabea zela eta, hiri errentak berdintasunez jasotzeko konponbideak ezarri ziren; konponbide horiei esker, etekin edo errentok sozializatu egin ziren.

Gisa bertsuan, 1975eko abenduaren 31ko Legeak plafond legal de densité zeritzona ezarri zuen, eraikitzeko eskubidea jabearen eta gizartearen artean zatitu eta banatzeko. Teknika horren mekanismoa oso erraza zen: alde batetik, eraikitzeko eskubidearen titulartasuna lurzoruaren jabearena zen (horretan ez zegoen aldaketarik), baina, bestetik, eskubide hori mugatu egin zen berdintasun irizpideen arabera. Muga edo plafond horretatik at, eraikitzeko eskubidearen egikaritza gizarteari zegokion (edo, zehatzago esateko, gizarte hori ordezkatzen zuen toki erakundeari), eta lurjabeak eraiki nahi bazuen

374

RAMÓN PARADA

Lurzorua Okupatzeari buruzko Planak berari aintzatetsitako aprobetxamendu osoa, horren balioa udalari ordaindu behar zion.

Plafond horren maila zehazteko, lehendik erabilitako formula ezarri zuen legegileak, hain zuzen ere, lurzoruaren okupazioa finkatzen zuten planek erabilitakoa. Horrela, plafond legal de densité ondoko bi datuen arteko erlazioa zen: eraikuntzak zuen dentsitatearen (plancher hors oeuvre deiturikoaren) eta eraikuntza horren kokaleku zen —edo izan behar zen— lur zabaleraren artekoa.

Hasieran, plafonda eraberekotasunez ezarri zen Frantziako lurralde osoan (sabaiaren metro karratu bat lurzoruaren metro karratu bakoitzeko), Parisen izan ezik (1,5 m²/1 m²). Dena den, deszentralizazio prozeduraren ondorioz egindako eraldaketek sistema malgutu dute; horren harira, 1986az geroztik, udalei (edo udal elkarteei) dagokie plafond legal de densitéa finkatzea; halaber, udalek plafond hori ezaba dezakete eta geroan berrezarri. Obrak egiteko baimena zuen jabeak plafond legal de densitéak ezarritako eraikin bolumenaz gainetik eraiki nahi bazuen, jabe horrek erosi beharko zukeen lurraren balioa ordaindu behar zuen, alegia, eraikuntzak plafonda ez gainditzeko erosi beharreko lurraren balioa.

Teknika hori erabilita, jabeen arteko mailak parekatzea eta berdintzea lortu zen; baina, hori ez ezik, beste helburu hauek ere bete nahi izan ziren: a) Hirietako erdialdeen dentsifikazioa geldotu edo geldiaraztea, egin zitezkeen jarduketen kostuak gehituta. Horretarako, dentsitatearen lege muga gainditzearen ondoriozko ordainketa ezarri zen. Dentsifikazioaren geldotze hori lortzeko, muga horren ziozko ordainketa orokorrean ezarri zen; legegileak ez zituen eginbehar horretatik kanpo utzi pertsona publikoak, ezta ondasun higiezinen gain eta interes orokorraren mesedetan buruturiko jarduketak ere. b) Ondasun higiezinen gaineko espekulazioaren aurka jotzea, inoizkako erosleek ez zutelako euren gain hartzen plafonda gainditzearen kostua (kostu osoa, behinik behin). c) Sarrera osagarriak lortzea toki korporazioentzat; horrek dakar, alabaina, aurreneko bi helburuak ez lortzea. Sarrera horiek ahalbideratu behar zuten eroslehentasun eskubideen finantzaketa (plafond de densité sortu zuen legeak ondasun higiezinetan esku hartzeko gune batzuk zehaztu zituen, eta gune horietan sorturiko eroslehentasun eskubideak ziren finantzatu beharrekoak). Helburu horiei nolabaiteko garrantzia ematen zaie, zinez, plafondari eratxikitako neurriaren arabera. Ondore horretarako, 1983an emandako moldatze aukerak era batera edo bestera erabil daitezke: plafonda gehitzen bada, hirigunean eraikitzea bultzatzen da, eraikitzaileak eraikitzeko aukera gehiago duelako eta gaindikina-

ESPAINIAKO HIRIGINTZA ZUZENBIDE KONPARATUARI BEGIRA…

375

ren truk gutxiago ordaindu behar duelako. Haatik, plafonda urrituz gero, jabeak eraikitzeko duen aukera ere urritzen da; izatez, jabe horrek gehiago ordaindu behar du, Lurzorua Okupatzeko Planak orubeari eratxikitako eraikikortasun guztia eskuratzeko eta, ondorenez, udalaren sarrerak gehitzen dira, kontzeptu hori dela medio.

Italian, jabeen arteko desberdintasunei buruzko arazoa agertu zen, «kalteordainik ez zekarten eraikiezintasun lotura zehazgabe»en ondorioz, loturok Hirigintzari buruzko 1942ko Legean arauturik zeudela (7. artikuluak planetan gune edo alde eraikiezinak ezartzea ahalbideratu zuen; 11.ak plan orokor horien indarraldia mugagabea zela adierazi zuen; eta 40.ak plan horietan ezarritako gune-loturen ondorioz kalteordainik eman behar ez zela baieztatu zuen).

Harrigarria badirudi ere, Lege hori bi hamarkada baino gehiago indarrean egon ostean, Konstituzio Gorteak (1968ko maiatzaren 29ko 55. epaian) adierazi zuen artikulu horiek ez zirela legebidezkoak, kontraesana baitzegoen euren eta Konstituzioaren 42. art.aren artean; artikulu horrek honakoa zioen: «jabetza pribatua derrigor desjabetu ahal da, hala legeak ezarritako kasuetan, nola interes orokorrekoak direnetan, beti ere, kalteordain egokia emanda».

Edozein kasutan ere, konstituzioaurkakotasun hori ez zen erabatekoa: «Derrigorrezko desjabetzapen edukiko mugapenak erabilita —zuzenean eragingarriak zirenak—, eskubide errealak aldi baterako nahiz behin betiko mugatzen ziren, eta artikuluok mugapen horiek kalteordainik gabe egitea onartzen zuten heinean bakarrik» ziren Konstituzioaren aurkakoak.

Ondorioztapen hori ateratzeko, Konstituzio Gorteak lehen-lehenik baieztatu zuen hirigintza legeriak, tradizioari ekinez, jabearen ondasuntzat hartu zituela, dela ondasun higiezinak, dela ondasun horien inguruko jarduketei datxezkien ahalmenak. Gortearen aburuz, baieztapen horren euskarririk sendoena hurrengo arauak indarrean irautea zen: hirigintza zioen eraginez jabetza derrigor transferitu behar denean, jabeek horren ordezko konpentsazioa jasotzeko eskubidea dute, zehatzago esateko, ondasunaren merkatu balioaren bezainbesteko kalteordaina jasotzeko eskubidea. Dena dela —baziharduen Gorteak—, norbanakoaren nahiera nahasiak saihestu, eskubidearen egikaritza diziplinatu eta biztanledun zentroak ordena nahiz harmonizatzeko, muga batzuk ezarri dira, ondasun higiezinen jabetza sistemarekin baterakorrak direnak. Sortzezko muga horien artean daude hirigintza eraikikortasunaren alde desberdinak arautzen dutenak (hain zuzen, eraikuntza trinko, zabalkor nahiz batuari edota apainketa zein antzekoei datxezkien mugak). Taxu berean, plan berezien iraupen mugatuan oinarrituriko eraikiezintasun loturak helburu horietatik sortzen direnez —bazioen Gorteak amaitzeko—, lotura edota muga horiek legebidezkoak dira. Ondorioz, Gortearen iritziz, ondasun higiezinen jabetzei eraikikortasun indizeak jartzea zekarten mugapenak ez ziren derrigo-

376

RAMÓN PARADA

rrezko desjabetzapenak, indizeok arras txikiak izan arren (hiri eraikin zabalkorren kasuan, esaterako, berdeguneez inguratutako eraikinen indizea oso baxua zen). Konstituzio Gortearen iritzian, mugapenon euskarria hiriguneen izaera naturala zen, hots, ordena naturalak eta eraikuntza egon beharrak zekarten izaera. Nolanahi den ere —gaineratu zuen Konstituzio Gorteak—, Hirigintzari buruzko 1942ko Legearen 7. art.ak emandako agindu batzuk konstituzioaurkakoak dira. Agindu horietan, eraikiezintasun loturak ezartzen dira; loturok ondasunaren titulartasuna onartzen dute, baina gero muga naturalak gainezkatzen dituen zatiketa sakona egiten dute erabilpen ahalmenaren gain (hain zuzen ere, eraikiezintasun lotura horiek ezartzean zegoen erabilpenaren gain). Gainera, ez da kalteordaina jasotzeko eskubiderik ezartzen; are gehiago, hurrengo bi kasuetan, eskubide horren kontrako agindua ezarri da: lehen-lehenik, jabetza transferentzia geroratuetan ezarritako aldian aldiko loturen kasuan (hots, an eta quandoa zehaztu gabe dituzten transferentzietan); hurrenik, transferituko ez diren jabetzei ezartzen zaizkien eraikiezintasun lotura behin betikoen kasuan.

Hala ere, errakuntza izango litzateke Italiako Konstituzio Gortearen oinarrizko epai hori (horrek legebidezkotzat jo zuen hirigintza aprobetxamenduak eratxikitzean desberdintasunik izatea eta konstituzioaurkakotzat, ostera, eraikiezintasun lotura mugagabeak ezartzea) jabetza eskubidearen aldeko defentsa hertsitzat hartzea, eta ius aedificandia gutxitu edo sozializatzeko edozein lege eraldaketari behaztopa egitea. Interpretazio zuzena, aldiz, hauxe izango litzateke: epai hori lehengo sistemaren azken emaitza ontzat eta, aldi berean, legegileari egindako erronkatzat jotzea, legelari horrek jabetzaren hiri aprobetxamendua abiapuntutzat hartu eta jabetza hori birmolda dezan. PREDIERIk ohartarazi bezala, epaiak bi zati edo norabide ditu. Lehenengo lekuan, aztergai diren manuak (Hirigintzari buruzko 1942ko Legearenak) legebidezkoak ez direla baieztatu du epai horrek. Bigarrenez, geroko bide bat markatu du, ondokoa adieraztean: bihar-etzi lurzorua bezalako ondasunen jabetza pribatua uka dezakeen legea legebidezkoa izan daiteke; modu berean, epaiak onartu du eraikitzeko eskubidea jabetzak berezkoa duen eskubide modura eratzea, baina eskubide hori emakida publikoak —eta ez jabetzak— eratortzen duela argituta. Bigarren alde horretatik, nolabaiteko «fuga in avanti» egin nahi izan da, trompe d’oeil baten bitartez; bestela esateko, epaiaren bigarren zati edota espiritu horrek halako begi-keinua egin dio lehenengoari, horren kontrako bidea (aurrerantz begira dagoen bidea) zabaltzeko.

Ius aedificandiari buruzko lege orokor eta berdintasunezkoak egiteko gonbita Lurzoru Eraikikorrari buruzko Legeak jaso zuen (1977ko abenduaren 28koak). Lege horretan, kostu bidezko emakida ezarri zen, lehen eraikitzeko behar zen dohaineko lizentziaren ordez. Horrela, bada, emakida horren truk lurjabeak diru kopuru jakin bat ordaindu behar zuen, eta diru hori urbanizatze

ESPAINIAKO HIRIGINTZA ZUZENBIDE KONPARATUARI BEGIRA…

377

obretarako erabili behar zuen korporazioak (1. art.: «Ogni attivitá comportante trasformazione urbanistica ed edilicia del territorio comunale partecipa agli oneri ad essa relativi e la execucione delle opere é subordinata a concessione da parte del Sindaco.»). Azken finean, Konstituzio Gortearen iritziz (5/1980 epaia), sistema berri horretan emakida lurraren jabeari dagokio, eta ez beste inori; beraz, ezin esan daiteke eraikitzeko eskubidea estatuari transferitzen zaionik inolako kalterordainik eman gabe, emakidaren zioz ordaindu beharreko diru kopuruak tributu izaera duelako (beste hitz batzuez esanik, diru hori aurreko kontribuzio berezien antzekoa dela ulertu da). Azkenik, Konstituzio Gorteak adierazi du jabeak lurraren hiri aprobetxamendua agortzeko ordaindu behar duen kontraprestazioak bi zati dituela: bata, lehen eta bigarren mailako urbanizatze zamek duten eraginaren araberakoa; eta bestea, proiektaturiko eraikuntzak duen kostuaren ingurukoa.

Ikus daitekeenez, legearen sistema berri horretako ardatza hirigintza emakida da. Horren oinarrizko ezaugarria, aurrerago esan bezala, emakida gehitzailea izatea da; bestela esateko, emakida jabeari eratxikitzen zaio, eta ez beste edozein hiritarri (ezaugarri hori herri jabariaren emakida guztiek dute). Alde horretatik, hirigintza emakida ehiza emakidaren antzekoa da, horretan ere lehentasuna ematen baitzaio ehiztariari, bere jabetzaren barruan ehizan aritzeko. Horrez gain, emakida hori emakida erreala da (ez pertsonala), ez direlako kontutan hartzen jabearen kualitate subjektiboak eta beraren enpresa nahiz ondare gaitasuna; horren ondorioz, jabea hil arren, emakida ez da iraungitzen. Emakida, bestalde ere, ez da gauzatzen gainerako emakidak bezala: horietan, kontratua edo emakida burutu aurretik, hautaketa prozedura gauzatzen da; hirigintza emakidak, ordea, jabeak alkateari eskatuta egiten dira.

Edukiaren alorrean eta besterik xedatu ezean, hirigintza emakida hirigintza planari egokitu behar zaio. Planik ez dagoenean, emakida hori zuhurtziara egiten da, udal agintariak emakida luzatu nahiz ukatzean egikaritzen duen zuhurtziarakotasuna herri botereak erabiltzen duenaren antzekoa baita —lurzorua hirigintza planen bidez aldatzean erabiltzen duenaren antzekoa—. Esanak esan, zuhurtziarakotasun hori eztabaidatzeko modukoa da, planik gabeko kasuetan lege plangintza dagoelako, hots, legeetako estandarrek eraturiko plangintza. Estandarrok 756/1967 Ponte Legeaz geroztik daude indarrean, eta 1977ko Legearen 47. artikuluak honela zehaztu ditu: a) Biztanledun gunearen perimetrotik kanpo, bizitzeko egiten diren eraikinek ezin dute indize hau gainditu: gune eraikikorraren metro karratu bakoitzeko, metro kubikoaren hamarrena.

378

RAMÓN PARADA

b) Biztanledun guneetan, obra hauek bakarrik egin daitezke: eraikita dauden guneetan, zaharberritze nahiz artatze obrak eta estetika sendotu zein higienea berrezartzearen ingurukoak; eta eraiki gabe dauden aldeetan, luze-zabaleraren metro karratu bakoitzeko, metro kubiko eta erdiko muga izan behar dute eraikinek. c) Eraikinek hiru solairu izan ditzakete gehienez, eta euren altuera ezin izan daiteke eraikinok proiektatzen diren eremu publiko zein pribatuen luzera baino handiagoa. Orobat, eraikin horien eta albokoen arteko distantzia izan behar da, izan ere, eraikitzear dagoen eraikin bakoitzak aurrean duen eraikinaren altuera baino handiago (all’altezza de ciascum fronte dell’edificio da construire). d) Gune ekoizleetan, eraikita dauden lurrek ezin dezakete jabetzaren herena gainditu.

Alemanian, RODRÍGUEZ DE SANTIAGOren hitzei helduz, eraikitzeko eskubidea (Baufreiheit) jabetza eskubidearen barruan agertzen da eta, beraz, ez da plangintzaren ondorioz egindako eratxikipen edo emakida. Nolanahi den ere, legeek eta planek jabeen eskubidea muga dezakete, interes orokorrerako arrazoiak direla medio. Planak konstituzio babesa duen eskubidea mugatzen duenez gero, planak berak bidezkoketa behar du, Konstituzioaren ikuspegitik legebideztatua izan dadin. Bidezkoketa hori lortzen da, lortu ere, jokoan diren interes publiko eta pribatuak «berdinesteko agindu»arekin (Abwagungsgebot) (Baugesetzsbuch, 1.6. art.). Halaber, berdinespen horretan ere planak egiteko prozedurak badu eraginik, norbanakoek eta Administrazioak esku hartzen baitute prozedura horretan (goian aipaturiko kodearen 3 eta 4. art.ak). Orokorrean, jabeek betebehar bat bakarrik dute, alegia, urbanizatze kostuen %90 ordaintzeko betebeharra, eta betebehar hori gauzatu behar dute kontribuzio berezien bitartez.

Esan berri dugunez, Alemaniako ulerkeran, eraikitzeko ahalmena jabetza eskubideari erantsita dago eta berdintasun printzipioa (berdinbanatzea) bigarren mailan geratzen da. Plangintzaren eraginez, aldez aurretik izaterik duen eskubidea mugatu edo oztopatzen da eta, horregatik, Alemaniako Zuzenbidearen arioan, mugapenok bidezkotu behar dira. Bidezkoketa hori lortzen da jokoan diren interes publiko eta pribatuak berdinetsiz. Ikusalde horretatik, bada, berdintasun printzipioak ez du eragingarritasunik: planaren erabakiak bidezkotzen diren unean, zuzenean betetzen da berdintasun printzipioa. Printzipio horrek ez du debekatzen egoera desberdinei irtenbide desberdinak ematea, jakina denez, arrazoizko bidezkoketarik baldin badago. Beste ikusmira batetik, ulertzen bada planak egin baino lehen ez dagoela jabetza eskubiderik eta, ondorenez, planekin ez dela inolako erakunde juridikorik mugatzen (eraikitzeko eskubidea planak berak eratxikitzen duelako), orduan berdintasun printzipioak lehentasuna hartzen du, printzipio horren bidez zuzentzen direlako antola-

ESPAINIAKO HIRIGINTZA ZUZENBIDE KONPARATUARI BEGIRA‌

379

ketaren zioz gauzatzen diren bereizkeriak. Datu hori oinarrizkoa da, Alemania eta Espainiako Hirigintza zuzenbideen arteko desberdintasunak ulertzeko; gisa berean, datu horrek agerian jartzen du Alemaniako Hirigintza zuzenbidearen sinpletasuna, Espainiako zuzenbidearen konplexutasunari begira. Ildo horretan, Espainiako Hirigintza zuzenbidearen konplexutasuna gero eta gogorragoa da: berdinbanaketa mekanismoak gero eta perfektuagoak dira eta horrek dakar hirigintza kudeaketa korapilatsuagoa izatea.

Lehen esan dugunez, jabeei eraikitze eskubidea kentzen zaienean, horiei kalteordaina eman behar zaie eta hala gertatzen da, bereziki, kasu hauetan: a) plangintzak lurzati pribatu bati zuzkidura publikorako destinoa ematen dionean; b) plangintza aldatzearen ondorioz, hirigintza aprobetxamendua urritzen denean.

Lehenengo kasuan, jabeari diruz ematen zaio kalteordaina eta, gainera, finkaren eskualdaketa eskatzeko ahalmena eratxikitzen zaio. Jabeek ez dituzte dohainik laga behar zuzkidura publikoak egiteko lurrak, lurrok eskuratzeko prozesu berezia baitago, hots, derrigorrezko desjabetzapenaren prozesua. Hala ere, jabeek eurek ordaintzen dituzte desjabetzapen horien kostuak (urbanizatze kostuak), haiek ordaindu behar dituzten kontribuzio berezien bitartez. Planak hirigintza aprobetxamenduak urritzen dituenean, erabakigarria da noiz gertatu den plangintzaren aldaketa: hirigintza aprobetxamendu hori eratxiki zenetik zazpi urte igaro baino lehen edo geroago. Aldaketa gertatu bada epe hori igaro baino lehen, jabeari kalteordain gisa eman behar zaio aurreko aprobetxamenduaren eta aprobetxamendu berriaren balioen arteko tartea, nahiz eta jabeak aprobetxamendu hori gauzatu (eraiki) ez. Horretarako, berebat, lurzorua urbanizaturik egon behar da eta balio urripen hori ez da izan behar abstraktua edo kontabilitate hutsekoa, ezpada egiazkoa edo ekonomiaren ikuspuntutik antzemateko modukoa. Aitzitik, aldaketa gertatu bada zazpi urteok igaro ondoren, kalteordain gisa eman behar da jarraikoa bakar-bakarrik: jabeak gauzaturiko aprobetxamenduarekin lurzoruak duen balioaren (balio hori izan daiteke aurreko plangintzak ahalbideratzen zuena baino txikiagoa) eta antolaketa berriak erakarritako balioaren arteko tartea. Plangintza aldatzeagatik kalteordainak emateko sistema horrek dakar, nonbait, eraikitze eskubideari denborazkotasun izaera eratxikitzea; edo, hala nahi izanez gero, sistema horrek zigortze elementua sartzen du, jabeek modu pasiboan (hau da, lurretan eraiki gabe) lurrok atxikitzea saihesteko.

4. ESPAINIAKO SISTEMA, BERDINTASUNARI ETA GAINBALIOEN BANAKETARI BURUZ KONSTITUZIOAK EZARRITAKO PRINTZIPIOEI BEGIRA

380

RAMÓN PARADA

Espainiako Zuzenbidean, «eraikiezintasunaren lotura zehazgabe»en gaineko arazoa Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak konpondu izan du (Italiako Hirigintzari buruzko 1942ko Legearen antzera), jarraikoa xedatuz: «Lur eta eraikinen erabilerari buruzko antolaketak ez die lurron jabeei eskubiderik eratxikitzen kalteordainik eskuratzeko. Antolaketak mugapen eta eginbehar hutsak baino ez ditu ezartzen eta horiek zehazten dute jabetza eskubidearen ohiko edukia, jabetza horrek duen hirigintza sailkapenaren arabera» (87. art.).

Gauza bera esan zuen, geroago eta molde laburrago batez, 8/1990 Legearen 4. artikuluak: «Legeak zehazturiko kasuetatik kanpo, lur zein eraikinen erabilpena antolatzeak ez du sortarazten kalteordaina jasotzeko eskubiderik». Horiek horrela, erregela hori eta, orokorrean, eraikitze eta urbanizatze eskubideak jabe batzuei bakarrik eratxikitzea bat ote datoz Konstituzioak ezarritako berdintasun printzipioarekin (EKren 14. art.) eta EKren 47.2. artikuluarekin (EKren 47.2. art.ak agintzen du, lehenik, «… lurzorua interes orokorraren arabera erabiltzeko betebeharra, espekulazioa eragozteko» eta, jarraian ezartzen duenez, «… herriak eskuratuko ditu herri erakundeen hirigintza jarduerarekin sorturiko gainbalioak»)? Bestalde, gerta daiteke hirigintza planek lur batzuei eskubide desberdinak eratxikitzea eta, horren ondorioz, lurron jabeek kalteordain desberdinak jasotzea: kasu horretan, lurrak derrigor desjabetzeko egin behar diren balorazioak baterakorrak al dira gorago adierazi ditugun printzipio eta erregelekin? Arazo horrek badu bere garrantzia, lehen ikusi dugunez; arazo hori ere beste antolamendu juridiko batzuetan agertu da eta, horren eraginez, legeria horietan aldaketa garrantzitsuak gauzatu izan dira.

Berdintasun printzipioa, eta hirigintza gainbalioak erakunde publiko eta herriaren (azpimarratzekoa da horretan ez direla jabeak aipatzen) artean berdinbanatzeko printzipioa aplikatuz gero, badirudi Konstituzioaren aurkakoa dela jabe batzuei euren lurrak urbanizatu eta bertan eraikitzeko aukera ematea (planaren ondorioz sortutako hirigintza aprobetxamenduen %90 eskuratuz) eta beste batzuei, ordea, euren lurretan eraikitzeko debekua ezartzea (lur horiek balio ekologikoa nahiz bestelako balioa dutelako edo, lurrotan etxebizitzak bakar-bakarrik eraikitzeko aukera izanik, etxebizitzak egiteko baimenik ematen ez zaielako). Nabaritzekoa denez, Administrazioak berak hirigintza planen bitartez eragiten du hirigintza aberastasunaren banaketa desorekatu hori — hiri gainbalioak nahiz lurzoruaren balorazioak modu desberdinean banatzen baitira—. Hariari segiz, Konstituzioaren 47. art.aren aginduz, Administrazioak (erkidegoaren ordezkari gisa) herri erakundeen hirigintza ekintzak dakartzan gainbalioetan parte hartzeko eskubidea du; a contrario sensu, horrek esan nahi du aldez aurretik onartzen dela gainbalio horietatik batzuk lurjabeenak izatea. Lurjabeek hirigintza gainbalioetan parte hartzeko aukera badute ere, aukera hori bazterturik geratzen da planaren beraren eraginez, honako kasuan: planak lurraren zati bat urbanizaezintzat jotzen duenean, eta

ESPAINIAKO HIRIGINTZA ZUZENBIDE KONPARATUARI BEGIRA…

381

eraikikortasun guzti-guztia hiri lurrei eta lur eraikikorrei eratxikitzen dienean. Bereizkeria erradikal hori malgutzeko eta Espainiako Zuzenbidea Konstituzioarekin eta Europako Zuzenbidearekin bateratzeko, lur urbanizaezinari hirigintza aprobetxamenduren bat aintzatetsi behar zaio edo, bestela, hiri lurrei eta lur eraikikorrei eratxikitakoa urritu behar da erabat.

Izanak izan, arrazoinamendu horiek guztiak doktrinaren azalpenik zabalduenen kontra doaz. Azalpen horien arioan, lurzoru urbanizaezinean «legeak errealitate hertsia hartzen du abiapuntutzat, hain zuzen ere, natura hutsa, eta jabetzak izan dezakeen hasierako eduki bakar gisa ikusten du naturaren errealitate hori. Naturak berak jartzen duen hasierako eduki bakar horri Lurzoruari buruzko Legeak ez dio ezer kentzen; ondorenez, lege horrek ez du zertan kalteordainik aintzatetsi, kalteordainaren helburua kendutakoagatik konpentsazio egokia ematea baita» (FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ). Jabeak bere lurretatik landa erabilpena bakarrik atera dezakeela dioen azalpen hori doktrinan bertan nagusiarazi da eta Eraldaketari buruzko 1975eko Legearen hitzaurrean jaso ere. Edozein kasutan ere, azalpen edo interpretazio horrek lehengo bereizkeria dakar: hiri lurzoru zein egitaraupeko lurzoru urbanizakorraren jabeei hirigintza gainbalioak eratxiki zaizkie eta egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakor nahiz lurzoru urbanizaezinaren jabeentzat, ordea, eraikiezintasun kondena ezarri da. Horretarako, eraikitzeko ahalmenaren egiazko jatorria, azkenean, Lurzoruari buruzko Legean bertan eta plan desberdinetan kokatu da, eta ez da onartu ahalmen hori jabearen aurretiazko ahalmena (Konstituzioaren 33 eta Kode Zibilaren 348. art.ak) edota errealitate fisikoa denik. Legean edo plan desberdinetan jasotako jatorri hori hauxe izango litzateke: edozein lurrek duen gaitasuna, eraikinen oinarri izateko.

Horrenbestez, Lurzoruari buruzko Legeak eta hirigintza planek ez dute aurretiazko eraikitze ahalmenik mugatzen —beste herri batzuetako lege sozialtzaileek aurreoinarri hori hartzen dute abiapuntutzat—; haatik, sortu egiten dute ahalmen hori. Dena den, ez da ulertzen herri botereek plangintzetako lurzoru kalifikazioen bidez ius aedificandia sortzen dutenean, zergatik ez dioten eratxikitzen ius hori korporazio publiko bati, hiri lurzoru eta lurzoru urbanizakorraren jabeei dohainik eratxiki beharrean (zehatzago esateko, preziorik gabeko pribatizazio edo desnazionalizazioa egin beharrean); egin ere, jabe horiek, landa lurzoru edo lurzoru urbanizaezinaren jabeek bezala, ez dute deusik egin eratxikipen hori merezitzeko.

Jabe batzuen eta besteen arteko bereizkeria agerian jartzen dugunean, ez gara huskeriaz ari, jabe batzuei eta besteei emandako tratuen artean dagoen izugarrizko desberdintasunaz baizik. Horren inguruan, Gerardo ROGERek ondokoa adierazi izan du: «Lurzorua egitaraupeko lurzoru urbanizakor gisa edo urbanizagai gisa birsailkatzen bada, lurzoru horren hasierako lege balioa (landa balioa) hirigintzazko lege balio (hondakin izaerakoa, lurrak dituen igu-

382

RAMÓN PARADA

rikimenen arabera) bihurtzen da. Horrekin, lurron balioa gehi daiteke %1.000 eta %10.000 arteko tartean (konparazio batera, alferreko lur lehorra birsailkatzen baldin bada 60 etxeb./ha-ko dentsitate ertaina duen bizitzeko gune gisa, lur horren metro karratu bakoitzaren balioa 50etik 5.000 pezetara igotzen da).

Bestela esanda, interes orokorraren mesedetan hiria garatzeko, Administrazioak lur jakin batzuk sailkatzeari buruz erabaki hutsak hartzen ditu (EKren 47. art.) eta, erabaki horien karioz, lurron jabeek izugarrizko gainbalioak eskuratzen dituzte, horiek eskuratzeko ezer egin gabe (“agerikoa den ezer”, behinik behin). Espainian, gainbaliook legez ezartzen dira eta Zuzenbide konparatuak arautzen dituen jarduera ekonomikoetan, aldiz, ez da horien antzekorik agertzen. Birbaloraketa horrek indarrean dirau, plana onesten denetik hori berrikusten den unera arte (hamar-hamabost urte) eta, are harrigarriagoa dena, kasu askotan plana “beheranzko moldez” berrikusten bada, jabeari kalteordaina eman beharko zaio horren zioz».

Lurzoruari buruzko 1956ko Legea Espainiako hirigintza sistemaren gaitz guztien jatorria izateaz gain, lege horrek hirigintza «desnazionalizatu» zuen. Lurzoruari buruzko lege hori goraipatu izan bada ere, FERNÁNDEZ RODRÍGUEZek lurzoruaren sozializatzea defendatzen du bizi-biziro, Ingalaterran 1975. urtean emandako Land Community Actek defendatzen duen modu berean. Autore horrek dioenez, «hiri lurzoruaren jabeak jabe izateagatik (hau da, inongo jarduerarik egin eta arriskurik jasan gabe), erabat garrantzitsua den onura eskuratzen du: hirian bizi den giza taldeak gerora begira hartutako erabakien ondorioz, lurzorua hirira erantsi eta, horrekin, lurzoruaren balioa gehitzen da. Zinez, lurzoruaren jabeak ez du balio gehikuntza hori irabazi, jabe horrek ez baitu ezer egin gehikuntza hori eskuratzeko; esangura hertsian, gehikuntza hori hiriko giza taldeak berak eragin du eta, bidezkoa denez, giza talde horrek eskuratu behar du onura hori. Bada, giza taldeak berak sortarazten dituen balio gehikuntzen berreskuraketa ziurtatzea da, izatez, lurzoruaren nazionalizatze horrekin lortu nahi den xedea. Hori erdiesteko, mota askotako bideak erabil daitezke eta horiek ez dute zerikusirik lurzorua huts eta soilik konfiskatzeak dakarren itxura zakarrarekin; horren aurkakoa aditzera eman dute espekulazioaren, paisaia suntsiaraztearen eta hiria gizakien lan izanik, horrek dakarren monumentu eta kultur ondarea likidatzearen defendatzaileek». Autore horren ustetan, gainbalioak giza taldearen eskuetara itzultzea ez doa EKren 33. artikuluaren kontra. Artikulu horrek lurzoruaren konfiskazio huts eta soila debekatzen du eta ez, ordea, ondoko teknikak: jabetzaren edukia mugatu, eduki horretatik espekulaziorako edozein elementu kendu eta gainbalioak sortarazten dituen giza taldearen eskuetara gainbalioon itzulera ziurtatzeko teknikak. Teknika horien erakuskari gisa, FERNÁNDEZ RO-

ESPAINIAKO HIRIGINTZA ZUZENBIDE KONPARATUARI BEGIRA…

383

DRÍGUEZek aipatzen ditu, besteak beste, Ingalaterrako 1975eko legea eta Frantzian 1975eko abenduaren 31n emandako Legeak plafond légal de densitéaren inguruan adierazten dituen teknikak. Autore horren aburuz, formula horietatik edozein eta imajina daitezkeen beste formula asko bateragarriak dira Espainiako Konstituzioarekin. Konstituzioak jabetza pribaturako eskubidea aintzatesteaz gain, jabetza horren konfiskazio huts eta soila bakarrik debekatzen du. Bide berean, Konstituzioaren aginduz, botere publikoek hurrengo betebeharra ezarri behar dute: «… lurzorua interes orokorraren arabera erabiltzeko betebeharra, espekulazioa eragozteko» (47. art.). Horrekin, Konstituzioak giza taldeari legebideztaketa ematen dio, erakunde publikoen hirigintza jardueraren ondorioz sorturiko gainbalioetan parte hartzeko.

Lurzoruari buruzko hirigintza eraentza konstituzioaurkakoa da, EKren 33. artikulua eta, batik bat, berdintasun printzipioa urratzen delako; baina, konstituzioaurkakotasun hori modu berean adieraz ote daiteke ondasun higiezinen balorazioari buruzko arauei begira (egun, arauok derrigorrezko desjabetzapen orori aplikatzen zaizkio, hirigintzaren ziozkoa izan zein ez)? Horrezaz aparte, Administrazioak planen bitartez hirigintza aprobetxamendu jakinak sortarazten ditu lur gutxi batzuen gainean eta udal mugarteko gainerako lurrei ez zaie urbanizatze nahiz eraikitze eskubiderik eratxikitzen; orduan, lur horiek derrigor desjabetzeko, Administrazioak zergatik ordaindu edo balioespenean sartu behar ditu berak sortutako hirigintza aprobetxamenduak? Ikusalde horretatik (lan honen aurreko argitaraldietan arazo hori aztertzeko beste ikusalde bat erabili badugu ere, hemen hori aldatu izan dugu erro-errotik), hirigintza balorazioei buruzko eraentzak gehiegiz jarduten du eta ez, ordea, gutxiegiz. Eraentza horren agindupean, derrigor desjabetutako hiri lurrei eta lur eraikikorrei hirigintza prozesuak (plan eta herri lanek) sortarazitako balio gehikuntza eratxikitzen zaie. Irizpide horrek hautsi egiten du bete-betean derrigorrezko desjabetzapenari buruz Espainian izan den tradizio juridikoa; tradizio hori oraindik orain agerian dago 1954ko Legearen 36. artikuluan: «… tasazioak egin behar dira, balioespena hasteko unean desjabetzapenaren objektu diren ondasun edo eskubideen balioaren arabera; horretan, ez dira kontutan hartu behar desjabetzapena dakarten obren plano edota proiektuek zuzenean sortarazitako gainbalioak eta gerora begira aurreikusi direnak». Artikulu horrek ezarritakoaren aurka, hiri lurzoru eta lurzoru urbanizakorrak derrigor desjabetzean, horien truk ordaindu behar den hirigintza balioa kalkulatzeko, lurroi eratxikitzen zaie obra plan edo proiektuak zuzenean sortarazten duen gainbalioaren zati handi bat. Dena dela, ezin da onartu lurzoruari buruzko hirigintza eraentzaren konstituziotasuna, bi arrazoi hauek direla bide: batetik, ez dago karirik harako aberastasuna gertatzeko; bestetik, gainbaliorik eskura-

384

RAMÓN PARADA

tzen ez duten jabeek kalte handiak jasaten dituzte eta horrek bidegabeko bereizkeria erakartzen du.

5. ESPAINIAKO HIRIGINTZA SISTEMAREN EGOERA, NABARMENKERIAREN ETA IRAGANERAKO ITZULERAREN ARTEAN. ELKARLEHIA DEFENDATZEKO AUZITEGIAK ETA ADITUEN BATZORDEAK EMANDAKO TXOSTENAK Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak ezarri eta 1975, 1900 eta 1996ko eraldaketek azterturiko hirigintza sistema ez-zuzena da nabariro, sistema horrek jabeei tratu desberdina ematen dielako. Horrez gain, sistema horrek ez dio konponbiderik eman eraikitze beharrizanak asetzeko behar diren orubeen hornikuntzari buruzko arazoari, eta halaxe adierazi izan da 1975 eta 1990eko legeen zioen azalpenetan. Sistema horrek, bada, espekulaziozko mugimendu geldiezinak eta ustelkeri giroa eragin ditu: sistema horren itzalean, udalek dituzten sarrerarik gogorrenak dira planek sortarazitako eraikikortasunen truk jabeek ordaindu behar dituzten kuota-zatiak eta, gainera, udalek parte hartzen dute hirigintza hitzarmenen negoziazioan. Horrela, planak ez dira egiten hirigintza beharrizanak bakarrik asetzeko, ezpada behin betiko ments edo defizitak dituzten toki erakundeen kutxak betetzeko. Berebat, sistema hori konplexu eta ulergaitza da eta, horretan, esparru publikoa eta pribatua nahasturik agertzen dira. Horrez gain, sistema horrek Ondasun higiezinen jabetzari buruzko zuzenbidea kolokan jarri du, urbanizatze eta eraikitze eskubideak «ahalik eta arinen» bete beharreko eginbehar bihurtuz. Arean, Administrazioak berak agintzen du eginbeharron betepena, desjabetzapena dakarren zehapenaren mehatxupean; hori horrela bada ere, zehapen hori ez da egun aplikatzen.

Inguruabar horiek guztiek kezka larriak erakarri dituzte eta, horien eraginez, sistema hori eraldatzeko proposamenak egin dira. Proposamenok euren artean guztiz kontrakoak dira; horietatik batzuk mutur-muturreko (hots, anarkiarako bidean den) liberalismoan oinarritzen dira eta beste batzuek, aldiz, iraganera itzultzeko joera agertzen dute. Proposamen horiek erabat desberdinak izan arren, horiek guztiek Lurzoruari buruzko Legearen oinarrizko egiturak errespetatzen dituzte. 1956ko Legearen hirigintza sistema ukiezintzat jo bazen ere, 1994. urtean herri erakunde batek, hain zuzen, Elkarlehia Defendatzeko Auzitegiak bekoz beko eraso egin zion sistema horri, «Zerbitzuetan elkarlehia askea bultza eta monopolioek eragindako kaltea urri deza-

ESPAINIAKO HIRIGINTZA ZUZENBIDE KONPARATUARI BEGIRA‌

385

keten konponbide politikoakÂť izeneko txostenaren bitartez. Txosten horrek hirigintzaren inguruan orrialde gutxi ditu eta orrialde horietatik ondorioztatzen da Elkarlehia Defendatzeko Auzitegiak indarreko eraentza gaitzesten duela. Auzitegi horren iritzian, Administrazioaren esku-hartzea gehiegikoa denez gero, lurzoruaren merkatua oligopolio huts bilakatu da, elkarlehiarako aukera oro desagertuz. Merkatu horrek ez du asetzen merkatuan parte hartzen dutenen beharrizan guztiak. Txostenak beren beregi egindako gaitzespen horrez landara, txosten horrek ez du azaltzen historiaren ikuspegitik zer gertatu den Espainiako hirigintzan; aiurri berean, txosten horrek ez du aipatu ere egiten Espainiatik kanpoko beste sistemarik, harako sistema eta beste hauen arteko erkaketa egiteko.

Agiri hori dogmatismoz beterik dago eta gogoetaz hutsik. Horretan, irizpide batzuk ematen dira eta Gobernuak irizpideok erabili behar ditu, kasuan-kasuan: a) hiri lurzoruan: lurzoru mota horri eta horren zehaztapenari buruzko arauketa zorrotza izan behar da. Arauketa hori dela medio, jardule guztiek eraikitzeko eskubidea erregela orokorren menpe egikaritu behar dute eta herri botere guztiak erregela horien agindupean jarri behar dira, pribilejiorik gabe. Tratu berdintasunaren printzipioa altuera, bolumen, dentsitate eta abarretan aplikatzen da, izaera orokorreko desberdintasunak bidezkotuz; b) lurzoru urbanizakorrean: norbanakoei bide eman behar zaie euren lurren erabilerari buruzko erabakiak har ditzaten, erregela orokorren menpe. Herri botereek ziodun ezezko bidezkotuak eman ditzakete. Lurzoru urbanizakorra hirigintzarako erabil daiteke, norbanakoen ekimenarekin bat eginez; c) lurzoru urbanizaezinean, egungo ikuspegia aldatu behar da: Espainiako lurralde urbanizaezinak zehazteko planak aintzakotzat hartu behar ditu herri lehentasunak eta, batez ere, ingurugiro, paisai eta ekologi baloreei buruzkoak. Gainerako lurraldea urbanizakorra izan behar da; d) toki ogasunetan: toki erakundeen finantzaketa sistema egokia aurkitu behar da, sistema horrekin erakundeok finantzaketa iturriak izan ditzaten, monopolio emakidak erabiltzeko beharrik izan gabe.

Herri Lan eta Hirigintza Ministerioak 1994ko urtarrilaren 3an emandako Aginduaren arioan, Hirigintza arloko Adituen Batzordea eratu zen. Batzorde horren eginkizun nagusia hauxe izan zen: Espainian aldi hartan lurzoruaren inguruan zegoen arazoari buruzko txostena egitea. Dena den, txosten horrek, hirigintza sistema aztertu beharrean, proposamen edo erabakien zerrenda hutsa agertzen du. Eta, horrez gain, zerrenda horri salbuespen asko egin zaizkio, kontu batzuetan batzordekide guztiak ez baitira ados jarri. Lehen kolpean, badirudi txosten hori Elkarlehia Defendatzeko Auzitegiaren jarrera liberal-anarkizatzailearen aurkako erantzuna dela. Txosten horretan, Elkarlehia De-

386

RAMĂ“N PARADA

fendatzeko Auzitegiaren iritzietatik aldenduz, ez da bazter utzi Lurzoruari buruz egun indarrean dagoen Legeak emandako sistema. Are gehiago, batzordeak sistema hori gaitzetsi beharrean, horri eusteko joera agertu du, nahiz eta Administrazioaren esku-hartzea eta ekintza publikoa indartu. Norabide horretan, esan ohi da herri administrazioek lehentasuna eman behar diotela lurzoruari buruzko politika aktibo eta eragingarrien garapenari. Garapen hori bultzatzeko, Administrazioak indarreko legeriak ematen dituen aukera guztiak agortu behar ditu. Lurzoru urbanizatuaren prezio eta xedakortasunari buruzko arazoa kudeaketa arazotzat jotzen da eta horri aterabidea emateko, nahitaezkoa da ekintza urbanizatzaile publikoa (orubeak enkantean eskainiz edo azalera eskubidea lagaz).

Batzorde horrek Hirigintza zuzenbidearen inguruan 1956az geroztik indarrean dagoen kontzeptu egiturak hartu ditu abiapuntu eta, Elkarlehia Defendatzeko Auzitegiak izandako joera ultraliberalen aurka, batzordeak honakoa adierazi izan du: gune kolektiboen eraketa funtzio publiko ukaezina da eta funtzio hori betetzeko nahitaezkoa da gizarte agenteen elkarlana. Hariari segiz, kolektibitateak hirigintza planen bidez erabaki behar du nola eta noiz egin behar den hiria; era bertsuan, kolektibitateak erabaki behar du lurraldean zein azpiegitura egingo den eta herri intereserako gune naturalei edo hiritarren bizitza eta jardueraren euskarri den lurraldearen osagarriei zer-nolako babesa eman behar zaien.

Ulerkera horri helduta, plangintza egiteko ahalgoak izaera publikoa du; ahalgo hori hiria sortzeko ekintza positiboa bideratzeko tresna da. Horiek horrela, batzordeak ez du hirigintza herri lan gisa itxuratzen, Lurzoruari buruzko 1956ko Legea baino lehenagoko sisteman ulertzen zen moduan. Batzordearen ustetan, egungo hirigintza tresnak zuzendu behar dira eta beste tresna bat sortu behar da, hots, Hirigintza Antolamendurako Plan Orokorra. Plan orokor horretan, hiriaren oinarrizko osagaiak zehaztu behar dira, bai eta Jarduketarako Egitarau Urteaniztuna egiteko oinarriak eman ere. Plan orokor horrek udalari bide ematen dio lurzoruaren esparruan jardun ahal izateko eta esparru hori planak berak mugatzen du (dena den, esparru hori orubeen eskariari egokitu behar zaio eta, beraz, udalaren jarduketa esparrua aldakorra da, eskari hori aldatzen den ginoan). Udalaren jarduketa, bestalde, plan orokorrean aipaturiko egitarauaren bitartez gauzatzen da. Begien bistakoa denez, txostengile gehienek Administrazioaren esku-hartzearen aldeko joera dute; izan ere, Administrazioari bide ematen zaio esku hartzeko, egitarau urteaniztun horretan ez ezik, lurzoruaren gainean udalak egin beharreko egitarauetan ere.

Udalak egitarau horiek eman ohi ditu, merkatuan goranzko tentsio gogorrak gertatu eta estuguneak agertzen direnean. Udal egitarauak jarduketarako egitarau urteaniztunen osagai formalak dira eta, plan orokorrak mugaturiko esparruan, egitarauok erabilera eta segmentu bakoitzaren eskariak asetzen di-

ESPAINIAKO HIRIGINTZA ZUZENBIDE KONPARATUARI BEGIRA…

387

tuzte, zuzeneko ekintza urbanizatzailearen bidez. Horrekin, ondoko helburuak lortu nahi dira: hiria modu bateratuan garatzea eta estrategi guneetan espekulaziorako atxikipenak saihestea.

Plan orokorra eta egitaraua agiri eta epe desberdinetan gauzatzen dira, egitarauak bi urteko iraupena izanik. Batzordearen iritzian, bereizketa hori plangintza egiteko teknikaren oinarrizko printzipio gisa erabili behar da. Plan orokorrak ez die jabeei lurzoru urbanizakorrik eratxikitzen; planak ez die epe zehatzean urbanizatzeko eskubiderik eratxikitzen, epe hori praktikan mugagabe suertatzen baita, planak berak ezin baitu epe hori zentzuz zehaztu. Hala izango balitz, eratxikipen hori lurzoruaren balioari erantsitako espekulazio balioen gainean kapitalizatuko litzateke eta horrek atxikipen prozesu ugari erakarriko luke. Eta, atxikipen prozesu horien karioz, agente publiko eta pribatuek ezin izango lukete hiri lurzoruak zentzuzko prezioan sortu. Horrenbestez, plan orokorrak ez du urbanizatzeko aukerarik eratxikitzen; aitzitik, aukera horiek udal baimen egokiaren bitartez eratxikitzen dira (hau da, udal egitarauen bitartez). Udalaren baimen hori eskuratzeko, eskaeragileak argi eta garbi hartu behar ditu bere gain urbanizatze kostuak (barne kostuak zein orokorrak) ordaindu eta epe zehatzean urbanizatzeko betebeharrak. Baimen hori jarraiko kasuetan iraungitzen da: epe hori agortu ondoren, betebeharrok bete ez direnean; lege hipotekarik eratu ez denean; eta, betebeharrok bete arren, lurzoruen prezioa gehiegikoa denean eta horrek eragozten duenean lurzoruotan beste ekintza urbanizatzaile publiko edo pribaturik gauzatzea.

Batzordearen ustetan, beraz, argi bereizi behar dira epe luzerako plangintza estrategikoa eta epe laburrerako plangintza taktikoa. Ildo berean, batzordeak esandakoari helduta, udalak erabaki behar du kasuan-kasuan esparru bat zuzenean ala zeharka garatuko duen eta, zeharka garatuz gero, garapen hori lurzoruen jabeekin ituntzen duen ala elkarlehiarako tramitea irekitzen duen, horretan orotariko urbanizatzaileek parte har dezaten.

Azken bide hori da, izatez, batzordeak dakarren berrikuntza; horrekin, Cerdáren ideiak berreskuratzen dira, bai eta Lurzoruari buruzko 1956ko Legea agertu baino lehen Espainian zegoen hirigintza sistema ere. Valentziako 1994ko Legean emandako aterabideak ere ideia eta sistema horietan oinarritzen dira.

Geroago ikusiko dugunez, Valentziako lege horrek enpresarioak jabeen lekuan jartzen ditu; horretara, enpresarioek derrigorrezko desjabetzapenaren onuradun gisa jarduten dute eta horiek jendaurreko prozeduretan aukeratzen dira.

Horixe da, azken finean, batzordeak bultzatzen duena. Batzordearen esanetan, «… prozesu bereziak sortu behar dira hiri hazkunderako prozesuaren zuzendaritza publikoa hurrengoekin bateratzeko: ekintza urbanizatzailearen eragingarritasunarekin eta norbanako urbanizatzaileak merkatuaren demandari begira ekar dezakeen sentsibilitatearekin». Horren inguruan, batzordeak gomendatu

388

RAMÓN PARADA

izan duenez, «mekanismo jakinak eratu behar dira, norbanakoek (lurzoruaren jabe izan zein ez) hirigintza ekimenak izan ditzaten, urbanizatu gabe dauden hiri lurzoruetan eta lurzoru urbanizakorretan; dena den, horretarako betekizun batzuk gauzatu behar dira, hain zuzen, legeak eta planak finkaturiko ekonomi arrazionaltasun eta kalitatearen betekizunak». Ondorenez, planak betetzeko erantzukizun publikoa zuzenean nahiz zeharka egikari daiteke. Zuzeneko egikaritza gauza daiteke, aldez aurretik derrigor desjabeturiko edo beste modu batera (lankidetzaren bidez edo autonomi erkidegoetako legerietan arautzen diren sistemak erabiliz) eskuraturiko lurzoruen gainean. Administrazioak planak zeharka gauzatzen dituenean, ekintza urbanizatzailea beste inoren esku utzi behar du. Horrelako kasuetan, bi aukera hauek gerta daitezke: A) Urbanizatzailea jendaurreko enkantean hautatzea; enkante horretan, lurzoruaren jabeek eta gainerako lizitatzaileek egindako eskaintzen onurak berberak badira, jabeok dute lurzorua adjudikatzeko lehenespena, beste lizitatzaileen aurretik. B) Ekintza urbanizatzailea lurzoruaren jabeen ardurapean jartzea. Horrelakoetan, jabeekin itundu behar dira planak eta aplikatu beharreko arauketak zehaztu ez dituzten aldeak. Lurzoruaren jabeek ez badute lurra epe zehatzean urbanizatzen eta, bidenabar, lurralde horren garapenerako aukerak oztopatzen badira, beste urbanizatzaileren bat hauta daiteke, jendaurreko lehiaketan. Planak betetzeko sistema egokia aukeratu behar da, beraz, jarduketaren baldintza zehatzen eta hiri agente guztiek jarduteko duten aukeren arabera. Aukera hori erabakigarria da, behar besteko lurzoru urbanizatua bermatzeko eta lurzorua espekulaziorako atxikitzea saihesteko, atxikipenok ekintza urbanizatzaile publiko edo pribatuaren garapena oztopatzen baitute.

Jabetzaren estatutuari buruzko gaian adituek diotenez, hirigintza aprobetxamendua eratxiki behar zaie planak eskubide hori aintzatesten dien jabeei: «… hiri plangintzak modu positiboan mugatzen du lurzoruaren gaineko jabetza eskubidearen edukia; plangintza horrek interes orokorraren ikusaldetik zehazten du kasuan-kasuan jabetzaren gizarte eginkizuna, eginkizun hori interes orokorraren menpe baitago». Lurzoruak baloratzeko unean ere, bereizketa hori antzematen da.

Modu ezkorrean bereizkeriarik jasan duten lurzoruak (hots, lurzoru urbanizaezinak) lurzoruon hasierako balioaren arabera baloratu behar dira. Balio hori zehazteko, landa lurren katastroko balorazioak arautzen dituzten xedapenen irizpideak erabili behar dira, lurrok bihar-etzi izan ditzaketen hirigintza igurikimenak kontutan izan gabe. Lurzoru urbanizatuak, ordea, lurrok duten hirigintza

ESPAINIAKO HIRIGINTZA ZUZENBIDE KONPARATUARI BEGIRA…

389

balioaren arabera baloratu behar dira. Lur urbanizatuen balorazioa egiteko, beraz, bigarren mailako metodoak erabili behar dira, hain zuzen, eraikuntza nahiz urbanizatze gastuak, eta lurrak baloratzeko unea eta hirigintza aprobetxamendua gauzatzeko unearen artean sor daitezkeen gastuak egoki baloratzen dituzten metodoak. Hiri lurzoru eta lurzoru eraikikorren balorazioa egiteko, adituen ustetan, lehen-lehenik, lurzoruaren gaineko jabetza eskubidearen edukia mugatu behar da, jabetzari datxekion gizarte eginkizunaren arabera. Gizarte eginkizun hori dela medio, ondoko helburuak iritsi behar dira: etxebizitzarik behar duten hiritarrek etxebizitza egokia eskuratuko dutela ziurtatzea eta, ondorenez, etxebizitzen babes publikoari buruzko egitarauen garapena ahalbideratzea. Hortaz, horrelako lurzoruak baloratzean gogoan izan behar da lurzoruon kokaleku errenta bakar-bakarrik; horrekin, bazter geratzen dira lurzoru horrek izan ditzakeen hirigintza igurikimenen ondorioz suertaturiko espekulazio elementuak. Ildo horretan, lurzoru horien balioak ezin du ondoko balioa gainditu: lurzorua babes ofizialeko etxebizitzak egiteko lurzoru gisa kalifikatu izan balitz, lurzoru horri legokion hondar balioa; udalaren lurzoru urbanizakor guztitik benetan erabiliko den zatia kontutan izanik, harako lurzorua garatzeko aukerarik izango balitz, hondar balio hori urritu beharko litzateke. Lurzoruak baloratzeko hipotesi horietan, hurrengo bi balioak identifikatzen dira: batetik, lurzoruaren kokaleku balioa eta, bestetik, lurzoru eraikikorraren jabeak babes ofizialeko etxebizitzen prezioa gainditzen ez duten etxebizitzak egiteko duen aukerari merkatuak eratxikitzen dion balioa.

Horrez gain, hirigintza dentsitateek, hirigintza gastuen (barne gastu zein gastu orokorren) eratxikipenak eta kalitate estandarrek legeak xedatutakoarekin bat egin behar dute. Edozein kasutan, adituen ustetan, urbanizatu ez diren hiri lurzoruen eta lurzoru urbanizakorren esparruan, katastroko balorazioa egiteko gaur egun erabiltzen diren irizpideei eutsi behar zaie. Irizpideokin, sektore horretan sortarazten diren gainbalioen zati bat berreskuratzea ziurtatzen da eta ondore desegokiak saihesten dira, besteak beste, hiri izaeradun ondasun higiezinen gaineko zerga eta hiri izaeradun lurren balio gehikuntzaren gaineko zergari begira informazioa galdu eta zergon bilketa urritzea. Merkatu horien egoera etorkizunean normalizatzen bada, katastro, hirigintza eta merkatu balorazioak ere bateratu ahal izango dira.

Ondorio gisa, esan daiteke Adituen Batzak baztertzen duela Elkarlehia Defendatzeko Auzitegiaren ikuspegi «liberalizatzailea». Hala eta guztiz ere, batza horrek ez ditu bereganatu hemeretzigarren mendeko liberalen iritzi erradikalak (liberalen ustetan, hirigintza herri lan zen eta halaxe adierazi zuen Ildefonso Cerdák ere). Batza horren kideak Lurzoruari buruzko 1956ko Legearen espiritu eta praxisaren barruan hezi izan direnez gero, kide horiek ez dira ausartu lege horren printzipio ezkorrak bete-betean haustera. Hori dela eta,

390

RAMÓN PARADA

1956az geroztik Espainiako hirigintzak printzipio horien eragina jasan du eta horren aurka ez da ezer egin.

6. ENPRESA HIRIGINTZAREN ITZULERA. JARDUKETA INTEGRATUEN GARAPENERAKO EGITARAUAK, VALENTZIAKO ERKIDEGOAN Valentzian hirigintza jarduerari buruz azaroaren 15ean emandako 6/1994 Legeak sistema berezia arautzen du, urbanizatze prozesuari ahalik eta lurzoru gehien eransteko. Sistema horren ardatza da, izan ere, «jarduera integratuen garapenerako egitarau» izeneko plangintza tresna. Horrek hautsi egiten ditu planen egitura zurruna eta planotan agertzen diren hirigintza faseak. Berrikuntza moduan, egitarauak elementu eragile hau sartzen du hirigintza prozeduran: «agente urbanizatzailea» (elementu horrek prozedura horretan du eragina, legamiak ogi-orean eragina duen moduan). Agente horien eginkizunen artean ditugu, besteak beste, proposamenak egin, borondateak bateratu eta jabeak bultzatzea, lurzoruak transforma ditzaten. Hor esandakoa elkarlehiako merkatuan gertatzen da. Ezbairik gabe, mekanismo horren bitartez lurzoruen eskaintza handitzen da, eta hala gertatu izan da Valentziako erkidegoan. Ezin baiezta daiteke, ordea, mekanismo horren ondorioz lurzorua zentzuz erabiltzen denik.

Legearen hitzaurreak dioenez, «lurzorua ez zaio urbanizatze prozesuari eransten plan orokor edo partziala huts-hutsean onartuz (…). Eransketa hori (…) planaren beste elementu batek zehazten du, hain zuzen, egitarauak (…).

Egitarauak, ez du lurzorua kalifikatzen, ez du lurzoruaren destinoa arautu edo antolatzen (…); egitaraua agiri arrunta da eta horrek hirigintza kudeaketarako prozesua baino ez du planifikatzen (…). Egitarauaren bereizgarria hauxe da: egitaraua onartzeko beharrezkoa da egitarauaren suspertzaileak bere gain hartzea egitaraua epe eta baldintza jakinetan garatzeko konpromiso eragingarri eta borondatezkoa. Behin egitaraua onetsi ondoren, horren suspertzailea agente urbanizatzaile bilakatzen da. Egitaraua enpresario pribatu batek suspertu badu (egitaraua zeharka kudeatzeko), enpresario horrek berak hartutako konpromisoa bermatu behar du, Administrazio kontratariek bermatzen duten modu berean. Kontrara, Administrazioak egitaraua zuzenean suspertzen duen kasuetan, egitaraua onetsia izateko Administrazioak haren antzeko konpromisoa hartu behar du. Horrelako kasuetan, fondo publikoek bermatzen dute konpromiso hori (…).

Egitarauok ekimen publiko zein pribatuaren ondorioz egin daitezke. Egitarauari buruzko informazioa jendaurrean agertzen den epean, horren aurkako alegazioak egin edota horren hautabide teknikoak aurkez daitezke. Epe

ESPAINIAKO HIRIGINTZA ZUZENBIDE KONPARATUARI BEGIRA…

391

horretan ere, lehiakide guztiek euren proposamenak batu eta hautabide tekniko bat bakarrik aurkez dezakete. Edozein kasutan, egitarauaren zuzeneko ala zeharkako kudeaketa erabaki, urbanizatzailea hautatu edo egitaraua bera egokia den ala ez zehazteko, hurrengo irizpideak erabili behar dira: zerbitzu publikorako hirigintza obren egokitasuna; egitaraua betetzeko berme eta epeak; urbanizatzaileari emandako ordainsariaren proportziotasuna; eta, modu erantsian, urbanizatzaileak urbanizatzeko behar diren lurrak eskuratzeko duen erraztasun edo arintasuna. Goian esan bezala, pertsona batek egitarauaren hautabideak, hots, ikerketa edo proiektu teknikoak aurkez ditzake. Halakoetan gerta daiteke, pertsona hori egitarauaren adjudikaziodun bilakatzen ez bada ere, berak aurkezturiko hautabideak oso-osorik zein zati batez egitarauari eranstea edota horiek erabilgarriak izatea egitaraua betetzeko. Hori gertatuz gero, udalak pertsona horri bermatu behar dio egitarauaren hautabideak, proiektuak edo ikerketak egiteko gastuak itzuliko zaizkiola, urbanizatzailearen kontura. Edu berean, egitaraua onesteko beharrezkoa den hautabide tekniko orijinala egiten duen pertsona adjudikaziodun pribatuaren lekuan subroga daiteke; eta, hala denean, hautabidearen egileak bere gain hartzen ditu adjudikaziodun horri ezarritako konpromiso, berme eta betebehar berberak. Salbuespenez, lehenengo adjudikaziodun hori baldin bada egitarauak ukituriko jabeei laguntza gehien eskaini eta bermatu duen pertsona, orduan hautabide orijinalaren egilea ezin da adjudikaziodun horren lekuan subrogatu. Jabeek ere lehenespenezko eskubidea dute egitarauaren adjudikaziodun izateko, bi kasu hauetan: jabeok aurkezturiko hautabide teknikoak lurren birzatiketa barneratzeagatik, hautabide hori egitarauarekin batera onesteko modukoa denean; jabeok hirigintza interesa duen elkartzearen kide izanik, egitarauarekin batera onesteko modukoa den hirigintza proiektua aurkezten dutenean.

Lehen esan bezala, sistema horren figura nagusia urbanizatzailea da edo, beste hitz batzuk erabiliz, hirigintza jarduketa betetzeko ardura duen agente publikoa. Administrazioak berak bere gain har dezake ardura hori, bere eskumenak zuzenean egikarituz edo, osterantzean, zeharka kudea dezake jarduketaren betepena, hori norbanako bati adjudikatuz —norbanako hori lurraren jabea izan zein ez—. Bigarren kasu horretan, adjudikazioduna jendaurreko elkarlehian aukeratu behar da, egitaraua onetsi ondoren eta egitarauan hizpaturiko hitzarmenaren arabera. Egitarauak —jarduera integratua— zuzenean ala zeharka kudeatzeko modua finkatu behar du. Udalak euren artean elkar daitezke, eskualdean jarduketa integratuak zuzendu edo garatzeko.

Jarduketa gauzatzeko ardura duen urbanizatzaileak inbertsio, instalazio, obra eta egin beharreko konpentsazioen gastuak ordaindu behar ditu, bai eta horren gainean behar besteko bermeak eman ere. Hori horrela bada ere, urbanizatzaileak gastuok berreskura ditzake, jarduketaren ondorioz sortutako orubeen jabetza bereganatuz. Urbanizatze proiektua ez bada egitarauarekin bate-

392

RAMĂ“N PARADA

ra onesten, urbanizatzaileak berak idatzi behar du proiektu hori. Horretan, urbanizatzaileak adierazi behar ditu proiektuaren edukiari eta hori betetzeko epeari begira hartzen dituen konpromisoak; aiurri berean, proiektu horretan adierazi behar da, Administrazioak gastu publikoari begira hartutako konpromisoa, interes orokorreko azpiegitura jakinak finantzatzeko.

Urbanizatzaile eta ukituriko jabeen arteko harremanetan, ondoko erregelak bete behar dira: A) urbanizatzaileak urbanizatze gastuak ordaindu behar ditu; gastuok konpentsatzeko, urbanizatzaileari lurzoru eraikikorrak eman behar zaizkio edo jarduketaren ondorioz sorturiko lur eraikikorren jabeek diruz ordaindu behar dizkiote gastu horiek. B) Ukituriko jabeak ere urbanizatzailearekin lankidetzan ari daitezke: jabeok urbanizatu gabe dauden lurrak eman eta, horren truk eta proportzioz, lurzati eraikikor urbanizatuak eskura ditzakete, inongo zamarik gabe. Urbanizatzaileari eman beharreko ordainsaria lurzati horietatik deskonta daiteke edo, bestela, jabeek eurek diruz ordain dezakete urbanizatze zametatik dagokien kuota, zor hori bermatuz.

Jabeek uste dutenean euren lurretarako hirigintza garapena desegokia dela, jabeok lankidetzan aritzeari uko egin diezaiokete. Horretarako, euren lurren derrigorrezko desjabetzapena eskatu behar dute —egitaraua onetsi baino lehen eta agiri publikoz aurkezturiko eskabidea erabiliz— eta, horren ordain, jabeoi eman behar zaie lurren hasierako balioa edo estatuaren legeriaren arabera egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorrei dagokien balioa.

Aztergai dugun lege horretan, azkenik, urbanizatzailearen figura aztertzen da. Lege horretan, bada, urbanizatzailearen figura eta herri lanei buruzko kontratuaren emakidadunarena berdinesten dira, horiek Administrazioarekin dituzten harremanetan. Harremanotan, Administrazioak berari dagozkion herri ahalgoak (derrigor desjabetu edo lurrak birzatitzeko ahalgoak) egikaritzen ditu, horiek beharrezkoak direnean jarduketa garatu ahal izateko. Urbanizatzaileak ahalgo horiek egikaritzea proposa dezake, proiektu teknikoak idatziz eta ahalgoen egikaritzak dakartzan gastuak ordainduz. Urbanizatzaileak ez baditu betetzen egitaraua gauzatzeko epearen edo beste kontu batzuen gainean hartutako konpromisoak, urbanizatzaile horri ezar dakizkioke egitarauak berak zehazturiko zigorrak eta, kasu larrietan, urbanizatzaileari urbanizatzaile izaera ken dakioke. Bestalde ere, agente urbanizatzaileek eskubidea dute eurek jasandako galeren ordaina eskuratzeko, Administrazioaren kontratazioari buruzko legeria orokorraren arabera. Galera horiek eragin daitezke, besteak beste, egitaraua aldez aurretik ezeztatzen denean, Administrazioak bere ahalgoak egikaritzean jarduketaren garapena oztopatzen duenean edo, azken finean, Administrazioak hartutako erabakien ondorioz programaren edukia aldatu eta, horrekin, jarduketa integratuaren garapena aldatzen denean. Halako kasuetan, Administrazioari nahiz adjudikaziodunari konpentsazio ekonomikoak eman behar zaizkie, jarduketaren oreka ekonomikoa birjartzeko. Aldaketa ho-

ESPAINIAKO HIRIGINTZA ZUZENBIDE KONPARATUARI BEGIRA‌

393

rien garrantzia dela bide, adjudikaziodunak bere gain hartutako konpromiso eta betebeharren gastuen %20 baino gehiago ukitzen bada, orduan adjudikazioa suntsiarazi behar da, kasu hauetan izan ezik: jarduketaren garapenak duen egoeraren zioz, suntsiarazpen horrekin interes publikoei kalteak eragiten zaizkienean edo, interes publiko horiek hobeto asetzeko, ukituriko alderdiek jarduketari ekitea erabakitzen dutenean.

Sistema horrek zein desberdintasun agertzen du orain arte hizpide izan dugun sistemari begira? Hau da, sistema horrek desberdintasunik ote du hirigintza jarduketarako egitarauekin edo herri lan eta onura den hirigintzarekin (hirigintza horrek herrien zabaldura, barne berrikuntza, hedadura eta saneamenduari buruzko proiektuak betetzea zekarren; sistema hori Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legearekin ezarri eta Lurzoruari buruzko 1956ko Legea eman arte erabili zen)?

Hirigintza jarduketarako egitarauekin alderatuz, Valentziako legearen sistema malguagoa da: norbanakoen ekimena aipatzen du, horiek lurren jabeak izan zein ez, eta, gainera, udalaren ekimen publikoa onartzen du, ezelako eragozpenik gabe. Egitarau horietan, berriz, udalak bere ekimenez egin behar du egitarauaren formulazio eta betepena adjudikatzeko lehiaketaren deialdia.

Udalak egitaraua zuzenean formulatu eta bete dezake doi-doi aipatutako kasuetan bakarrik —ekonomi eta gizartearen ikuspuntutik, garrantzi berezia duten instalazioak egiteko lurrak urbanizatu behar direnean— eta, horrez gain, hala erabaki behar du autonomi erkidegoko organo eskudunak (kide anitzeko organoak, alegia). Erabaki hori eman aurretik, Estatu Kontseiluak edo autonomi erkidegoko beste organo batek txostena eman behar du.

Herrien barne berrikuntza eta zabaldurarako proiektuen eretzean (hots, Espainiako hirigintza tradizionalaren eretzean), Valentziako legeak eta, bereziki, jarduketa integratuen proiektuek lur ukituen jabeei tratu hobea ematen diete. Proiektu horien ondorioz, jabeon lurren balioa gehitzen da eta jabe horiek, lurren titular diren heinean, urbanizatze prozesuan parte har dezakete, euren lurrak eta kapitalak ekarriz. Haatik, Lurzoruari buruzko 1956ko Legearen aurreko legeriaren arabera, eta herri lanen hirigintzaren barruan, lurren jabeei lurrak derrigor desjabetzen zitzaizkien, balioespen hutsen truk. Balioespen horretan ez zen sartzen, planen ondorioz sorturiko gainbaliorik ezta hirigintza aprobetxamendurik. Horrez gain, balioespenok diruz ordaindu behar ziren, hau da, balioespen horiek ordaintzeko ezin ziren erabili jarduketaren ondorioz sorturiko orubeak. Valentziako legeak ere Administrazioaren kontratazioari buruzko legeria aplikatzen du, Administrazio eta agente urbanizatzailearen arteko harremanei buruzko arauketa osatzeko. Horrekin, enpresa arriskuaren desagerpena bermatzen da nonbait, baita finantza oreka ziurtatu ere, Administrazioaren pentzutan. Bestela esateko, Valentziako sisteman, urbanizatzaileak ziur daude gutxieneko onurak lortuko dituztela; legeria tradi-

394

RAMĂ“N PARADA

zionalaren itzalean, ordea, enpresarioek ez zuten harako segurtasunik: herrien zabaldura, hedadura, barne berrikuntza edo saneamendurako proiektuen adjudikaziodun suertatzeko, enpresarioek eurek lizitatu behar zuten eta Administrazioari aldez aurretik ordaindu behar zioten adjudikazioaren ordaina.

XII. KAPITULUA

LURZORUAREN ERAENTZA LABURPENA: 1. LURZORUAREN ERAENTZA. ARAZO OROKORRAK ETA ESTATUAK EGINDAKO ARAUKETAREN KONSTITUZIOTASUNA.—2. LURZORU MOTA DESBERDINEN ERAENTZA JURIDIKOA.—A) Hiri lurzorua.

—B) Lurzoru urbanizakorra eta lurzoru horretan egitaraupeko zein egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorrak bereiztea.—C) Egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorra.—D) Lurzoru urbanizaezina.—3. HIRI LURZORU NAHIZ LURZORU URBANIZAKORREKO HIRIGINTZA AHALMENAK.—A) Urbanizatzeko eskubidea.—B) Hirigintza aprobetxamendua jasotzeko eskubidea eta eskubide hori baldintzatzen duten eginbeharrak.—4. ERAIKITZEKO ESKUBIDEA ETA ERAIKITAKOARI BURUZKO ESKUBIDEA.—5. HIRIGINTZA MUGAPENEN ONDORIOZ KALTEORDAINIK EZ EMATEAREN PRINTZIPIOA ETA KALTEORDAINA JASOTZEKO ESKUBIDEA SORTARAZTEN DUTEN KASUAK.—6. HIRI LURZORU ZEIN LURZORU URBANIZAKORREAN ZAMA ETA ONURAK BANATZEA: BANAKETA-ALDEEN BATEZ BESTEKO APROBETXAMENDUTIK APROBETXAMENDU TASARA IGAROTZEA.—7.

BETEPEN-GUNEAK.—8. HIRIGINTZA APROBETXAMENDUEN TRANSFERENTZIAK HIRI LURZORUAN.—9. HIRIGINTZA AHALMENEN PUBLIZITATEA. LURZORUAREN ERAENTZA ETA JABETZA ERREGISTROA —10.

HIRIGINTZA JARDUKETEN ONDORIOZ, GAINONTZEKOEN ALDE SORTURIKO ESKUBIDEAK. BESTE LEKU BATEAN OSTATU HARTZEKO ESKUBIDEA ETA ERRETORNU ESKUBIDEA.

BIBLIOGRAFIA: ARGULLOL MURGADAS: Estudios de Derecho urbanístico, Madril, 1984; AROZAMENA LASO: La consulta urbanística. Un estudio del artículo 55 de la Ley del Suelo, RDU, 1989; CARCELLER FERNÁNDEZ, Instituciones de Derecho urbanístico, Madril, 1991; Introducción al Derecho urbanístico, Madril, 1992; CHICO ORTIZ: El derecho de propiedad ante la nueva legislación urbanística, RDU, 33 (1973); CRISTINI: Droit de l’urbanisme, París, 1985; DÍEZ PICAZO: Los límites del derecho de propiedad en la legislación urbanística, RDU, 23, 1971; ENRÍQUEZ DE SALAMANCA: La transferencia del derecho de edificación en la legislación francesa, RDU, 65, 1979; FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ: Reflexiones sobre el principio de igualdad en el ordenamiento urbanístico, RDU, 65, 1979; Manual de Derecho urbanístico, Madril, 1997; GARCÍA BELLIDO eta ENRÍQUEZ DE SALAMANCA: Transferencia de Aprovechamiento Urbanístico: fundamentación jurídica de una nueva técnica de gestión, RDU, 65,

396

RAMÓN PARADA

1979; GONZÁLEZ BERENGUER: La actuación urbanística asistemática, RDU, 65, 1979; GONZÁLEZ PÉREZ: Comentarios a la Ley del Suelo, Madril, 1993; GONZÁLEZ SALINAS: Las plusvalías urbanísticas: sistematización del alcance del artículo 47 de la Constitución española, in Estudios sobre la Constitución española (Eduardo García de Enterría irakaslearen omenez eginikoa), Madril, 1991; MENGOLI: Manuale de Diritto urbanístico, Milan, 1986; MERELO ABELA: Régimen indemnizatorio en el vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo, RDU, 130, 1992; PAREJA LOZANO: Régimen del suelo no urbanizable, Madril, 1990; SAINZ BOIXAREU: La distribución de beneficios y cargas del planeamiento y el aprovechamiento medio, RDU, 70, 1980; Puntualizaciones sobre dotaciones de planeamiento y sobre cesiones obligatorias de terrenos, RDU, 70, 1980.

1. LURZORUAREN ERAENTZA. ARAZO OROKORRAK ETA ESTATUAK EGINDAKO ARAUKETAREN KONSTITUZIOTASUNA Lurzoruaren eraentza esamoldearen bidez, ondasun higiezinen urbanizatze eta eraikitze prozesuek eratorritako eskubide nahiz eginbeharren multzoa adierazi nahi da. Eskubide zein eginbeharrok herriz herri eta garaiz garai aldatzen dira eta, ondorenez, hainbat eraentza desberdin daitezke, hurrengo faktoreak kontutan hartuta: urbanizatzeko eskubidearen eraketa (hots, eskubide hori jabeen eskubide gisa eratu den ala ez kontutan hartuta); jabeei aintzatetsiko eraikitze ahalmenen norainokoa; eta, atzenean, derrigorrezko desjabetzapenaren ondoriozko balioespenak finkatzeko irizpideen zurruntasuna (alegia, urbanizatze prozesuak direla-eta lurrak derrigorrean desjabetu behar direnean, balioespenak irizpide hertsi ala eskuzabalagoen bidez finkatzen diren gogoan izanda). Hori guztia dela bide, eta aurreko kapituluetan esandakoari ekinez, lurzoruaren eraentza anitz izan dira Espainiako Zuzenbidean; aurrerantzean, berebat, eraentza bat baino gehiago egongo da indarrean aldi berean, autonomien estatuak eta Konstituzio Auzitegiaren 6/1997 epaiak izugarrizko lege sakabanaketa eragin baitute. Ondorioztapen hori hobeto ulertu ahal izateko, gai honen inguruan esandakoa laburbildu eta Espainiako antolamendu juridikoan izan diren lurzoru eraentza nahiz politikak gaingiroki azaltzeko ahalegina egingo dugu.

Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak zabaldurari buruzko legeriatik eta Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legetik jaso duen herri lanen hirigintzan, honako lurzoru motak bereiz daitezke: lehenik, hiri lurzorua (lurzoru mota horretan, jabeek euren orubeetan eraikinak egin ditzakete, baina Administrazioari erreserbatzen zaio lurzoruaren barne berrikuntza); bigarrenik, zabaldurarako lurzorua (horretan ere, Administrazioak gauzatu behar ditu hiria zabaltzeko jarduketak eta, gainera, halako lurzoruan ezin daiteke ezer

LURZORUAREN ERAENTZA

397

eraiki); eta, azken buruan, lurzoru askea, hots, udal mugartean hiri lurzoru edo zabaldurarako lurzoru ez den gainerako guztia (lurzoru mota horretan, jabeek eraiki dezakete, udal ordenantzek ezarritakoa betez gero). Nolanahi ere, derrigorrezko desjabetzapenaren zioz sakrifikatu beharreko jabetzak baloratzean, gorago aipaturiko hiru lurzoru mota horiekin bat ez datozen irizpideak aplikatzen dira. Arean bere, balorazio hori egitean, ez dira kontutan hartzen gainbalioak, alegia, betetzen ari diren planek edo proiektatuta daudenek eratorritako gainbalioak. Oro har, gainbaliorik gabeko eraentza horrek eskaintzen dio herri botereari jarduteko eta onurak ateratzeko aukerarik gehien; era berean, jabetza pribatuak aukera gutxiago du eraentza horretan (batez ere, espekulazio aukera gutxiago).

Bestalde ere, Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak lurralde osoa planifikatzeko printzipio arrakastatsua ezarri zuen. Printzipio horren arabera, udal mugarteko lurzorua honela sailkatu zen hirigintzari begira: a) hiri lurzorua, berehala eraiki zitekeena; b) hiri erreserbarako lurzorua, Administrazioaren hirigintza erreserba izatetik lurjabeentzako lurzorua izatera igaro zena (lurzoru mota horretan, urbanizatzeko eskubidea aintzatetsi zitzaien lurjabeei); eta, azkenik, c) landa lurzorua, ezin urbaniza zitekeena (hori gorabehera, lurzoru horretan, luze-zabaleraren bost metro karratu bakoitzeko, metro kubiko bat eraiki zitekeen; proportzio hori lurralde osorako proportzio orokorra eta eraberekoa zen). Indarrean izan diren hirigintza eraentza guztietatik, Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak ezarritako horrek ekarri die onurarik gehien jabetza pribatuaren interesei.

1975eko eraldaketak, berriz, hiri erreserbarako lurzoruaren jabeek zituzten pribilejioak mozteko lehen urratsa eman zuen —hau da, 1956ko eraentzapean sorturiko pribilejioak mozteko urratsa—. Hiri lurzoruari zegokionez, lehengo eraentzari eutsi zitzaion; hiri erreserbarako lurzoruaren barne, ostera, bi lurzoru mota bereizi ziren: egitaraupeko eta egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorrak. Horrez gain, urbanizatze lanetarako erreserbatu zen lurzoru urbanizakor horretan, lurjabeek batez besteko aprobetxamenduaren 100eko 10 laga behar zioten Administrazioari. Lagapen hori konpentsatzeko, landa lurzoruarekin sor zitekeen eraikitze elkarlehia ezabatu zen, eraldaketaz geroztik lurzoru urbanizaezin deitzen zen lurzoru horretan jabeei ez baitzitzaien aintzatetsi aurreko eraikikortasuna (luze-zabaleraren bost metro karratu bakoitzeko, metro kubiko baten eraikikortasuna, hain zuzen). Derrigorrezko desjabetzapenaren alorrean, legeak bi irizpide baino ez zituen ezarri balioespena finkatzeko: hirigintza balioa eta hasierako balioa (lehengo landa balioa zena); edozelan ere, ez zitzaien kalterik eragin lurzoru urbanizaezinaren jabeei.

Aurrerago esan bezala, 1956ko Legearen bigarren eraldaketa uztailaren 25eko 8/1990 Legeak egin du eta, eraldaketa horren ondorenez, Lurzoruaren Eraentzari eta Hirigintza Antolamenduari buruzko Legearen testu bategi-

398

RAMĂ“N PARADA

na sortu da (ekainaren 26ko 1/1992 Errege Dekretu-legeak onetsitakoa). Bigarren eraldaketa horrek gehiago murriztu izan ditu 1956ko Legeak lurzoru urbanizakorraren jabeei aintzatetsitako eskubideak. Horrela, Administrazioari egin beharreko eraikikortasun lagapena gehitu egin da: lege horren arabera, aprobetxamendu tasaren 100eko 15 laga behar zaio Administrazioari. Hori ez ezik, jabetza eskubidea ezegonkortu eta desitxuratu egin da, laster ikusiko dugun moduan.

Oraindik orain, 1956ko Legearen hirugarren eraldaketa aipatu behar da, hau da, ekainaren 7ko 7/1996 Errege Dekretu-legeak eginikoa. Eraldaketa hori apirilaren 14ko 7/1997 Legeak baliozkotu du eta, horren bitartez, hiri lurzoru eta lurzoru urbanizakorraren jabeen interesak hobetu dira. Egin-eginean ere, gehitu egin da jabe horiek hirigintza aprobetxamenduan zuten partaidetza kuota: lehen, kuota hori 100eko 85 zen; orain, berriz, 100eko 90 da. Udalaren partaidetza, bada, 100eko 15etik 10era gutxitu da. 1996ko Errege Dekretu-lege horrek erakarritako beste aldaketa esanguratsua hauxe da: egitaraupeko lurzoru urbanizakor eta egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorraren arteko bereizketa ezabatu egin da, bi lurzoru mota horiek lurzoru urbanizakorraren kategoriara bilduta. Horretara, lurzoru mota horren barne sartzen dira plangintza orokorraren arabera urbanizatzeko modukoak diren lur guztiak.

Amaitzeko, Konstituzio Auzitegiak 1997ko martxoaren 20an azken arauketa horren inguruan emandako epaia aipatu behar. Epai horrek diharduenez, 1996ko Errege Dekretu-legearen manuetatik 100eko 80 Konstituzioaren aurkakoa da, hain zuzen ere, 149. artikuluaren aurkakoak, autonomi erkidegoek hirigintza arloan dituzten eskumenak hausten baitituzte. Hala eta guztiz ere, baliogabetasun horrek ez du ukitzen lurzoruari buruzko eraentzaren mamia; izan ere, mami edo oinarrizko eduki hori estatuaren eskumenekoa da, baina beraren garapenerako gauzatu behar diren hirigintza teknika zehatzak, ordea, autonomi erkidegoen eskumen eremuaren barne sartzen dira.

Konstituzio Auzitegiak jabetza eskubidearekin lotura estua duten arauak eta hiria antolatzeko teknikei buruzko arauak bereiztu ditu. Horren ildotik, testu bateginean jasotako lurzoru motak baliozkoak direla adierazi du auzitegiak (alegia, 1975eko Legeak ezarritako hiru lurzoru motak: hiri lurzorua, lurzoru urbanizakorra eta lurzoru urbanizaezina). Lurzoru urbanizaezinari gagozkiola, Konstituzio Auzitegiak aintzatetsi du estatuak baduela horren gaineko eskumenik. Zehatzago esateko, lurzoru mota horretan, estatuak eraikitze debekuak ezar ditzake (1992ko testu bateginaren 15. art.), baita lurrak nekazaritzako legeriaren aurka zatitzeko debekuak ere (16. art.); horrez landara, estatuak babes bereziko guneak ezar ditzake lurzoru horretan. Guztiarekin ere, Konstituzio Auzitegiak argiro azaldu du ahalmen horiek bidezkotzen dituen titulua ez dela

LURZORUAREN ERAENTZA

399

ingurugiroa babesteko eskumena, ezpada arauketa horren edukia bera. Arean bere, arauketa hori hiri jabetzaren oinarrizko baldintzen barne sar daiteke, autonomi erkidegoek lurraldearen gain dituzten sektorekako eskumenak ukitu gabe. Gainerako lurzoru moten inguruan, hots, hiri lurzoru eta lurzoru urbanizakorraren inguruan, Konstituzio Auzitegiak adierazi du oinarrizko printzipio hauek —jabeek dituzten eginbeharren oinarri-oinarrizko edukia osatzen dutenak— Konstituzioaren araberakoak eta estatuaren eskumenekoak direla: a) plangintzak ukituriko jabeek urbanizatze nahiz eraikitze prozesuetan parte hartu behar dutela ezartzen duen printzipioa (19. art.); eginbehar hori konstituzio eginbeharra ez ezik, hiri jabetzak duen gizarte eginkizunaren adierazpiderik ohikoena ere bada. b) Honako hirigintza eginbehar zehatzak betez gero, hirigintza ahalmenak mailaz maila eskuratzen direla xedatzen duen printzipioa (20.1 eta 20.2. art.ak): zuzkidura publikoetarako lurrak eta hirigintza aprobetxamendukoak lagatzea, urbanizatze lanak ordaindu eta epe barruan gauzatzea eta, azkenik, eraikitzeko lizentzia eskatu eta lizentziak ezarritako epean orubeetan eraikitzea. Bi printzipio horiek hiri jabetzaren eskubidea egikaritzeko oinarrizko baldintzen barruan sartzen dira.

2. LURZORU MOTA DESBERDINEN ERAENTZA JURIDIKOA Lurzoruaren eraentzak izandako bilakaera deskribatu ostean, lurzoru sailkapenaren egokitasun eta zentzuzkotasuna aztertzea komeni da. Horren harira, sailkapen horren xehetasunak aipatu behar dira, estatuan indarrean dagoen azken arauketa abiapuntutzat hartuta. Konstituzio Auzitegiak 1997ko martxoaren 20an emandako epaiaren arabera, arauketa hori baliozkoa da orokorrean —dena dela, epai horren aurretik nahiz ostean beren beregi emandako legeen bitartez, autonomi erkidegoek baliozkotu egin dezakete arauketa hori). Bide horri ekinez, ondo legoke sailkapen horren etorkizunari lehenengo begirada egitea, Lurzoruaren Eraentzari eta Balorazioei buruzko Lege Proiektua ardatz hartuta (Gobernuak 1997ko maiatzaren 23an onetsi du lege proiektu hori eta Gorteek onestea falta da, proiektua lege bihur dadin).

Lehenengo arazoari dagokionez, lurzoruaren sailkapenak dakarren desberdintasun juridikoa beste behin kritikatzeaz gain, esan behar da udal lurzoru osoko hiriaren inguruan biribil zentrokideak egitea dakarren sailkapen zurruna ezartzea ez dela egokia. Arean bere, hirigintza eredu hori Espainiako lurralde zati bati bakarrik egokitzen zaio, hain zuzen ere, hiriaren inguruan biztanlerik gabeko latifundio handiak dituen lurraldeari. Beste toki batzuetan, aldiz, jendea baserrietan bakanki edo baserri-gune txikietara bilduta bizi da.

Arazo horren inguruan, PAREJOk adierazi du lege proiektuak lurzoruaren sailkapen hirukoitz horri eustean, «lurraldea —lurralde osoa, udal mugarte

400

RAMĂ“N PARADA

guzti-guztiak horren barne sartuta— okupatu, erabili, transformatu eta garatzeko eredua honako datuak kontutan hartu gabe eratu dela: a) lurralde horren ezaugarriak (uhartea den ala ez, menditsua den ala ez eta abar; izan ere, hirigintza eredua ezin daiteke berdina izan uharteetan eta penintsulan, ezta Gaztela eta Euskal Herrian ere, azken horretan ez baitago lurzoru egokirik proiektuko plangintzaren arabera); b) lurraldea okupatu eta bertan geratzeko ohiko kultur jarraibideak (barreiatze eredua versus kontzentratze eredua); c) lurzoruak ekologi eremu gisa dituen ezaugarriak (lurzorua ez da magnitude homogenoa eta horren erabilpena ezin daiteke antolatu ikuspegi bakarretik, alegia, hirigintzaren ikuspegitik). Edozein kasutan, aintzatetsi behar da aurreko zurruntasunarekin konparatuz, lege proiektuak aurrerapausoa ekarri duela ohiko ezarkuneetarako lurzorua dagoela baieztatzean; lurzoru horri dagokionez, autonomi erkidegoetako legeriak bestelako eraentza berezia ezar dezake, hau da, hiri lurzoruarentzat orokorrean ezarritakoak baino karga gehiago dakarren eraentza berezia.

Jarraian lurzoru mota bakoitzaren irizpide eratzaile eta eraentza juridikoak aztertuko ditugu xehetasunez.

A) Hiri lurzorua Hiri lurzorutzat ondokoak hartzen dira: ibilgailuentzako sarbidea, ur hornikuntza, uren hustuketa eta elektra energiaren hornidura izateagatik, plangintza orokorrak mota horren barne sartu dituen lurrak; plangintza orokorreko antolaketaren arabera eraikitzeko modukoak diren guneen bi herenak eraikita izatearen ondorioz, antolaketa sendotua duten lurrak; eta, azken buruan, plangintza betetzean, urbanizazio osagai horiek lortzen dituzten lurrak (1992ko testu bateginaren 10. art.).

Plangintza orokorrik gabeko udalerrietan, berriz, Hiri Lurzorua Mugatzeko Proiektuan sartu diren lurrek osatzen dute hiri lurzorua. Proiektu hori udalak tramitatu eta autonomi erkidegoak onetsi behar du eta, bertan agertzeko, lurrek baldintza hauek bete behar dituzte: ibilgailuentzako sarbidea, ur hornikuntza nahiz lehen aipaturiko beste urbanizazio osagaiak izatea, edota gune aske eta bideek okupatu gabeko luze-zabaleraren erdia eraikita duten aldeetako lurrak izatea.

Azken buruan, hiri lurzorutzat hartutako lurrak eraikitzeko modukoak izan daitezen, lur horiek orube izaera lortu behar dute. Horretarako, lur horietan gauzaturiko urbanizatzea arau batzuen arabera egin behar izan da, hain zuzen ere, plangintzak kasuan-kasuan ezarritako gutxieneko arauen arabera.

Plangintzarik egon ezean, edota plangintzak horrelako araurik zehaztu ezean, hiri lurzoru kalifikazioa lortzeko behar diren zerbitzuak izateaz gain, lurrak

LURZORUAREN ERAENTZA

401

baldintza hau bete behar du: lurzatiaren aurrez aurre dagoen bideak galtzada zolaturik eta espaloiak xingolatuta edo entzintatuta eduki behar ditu (14. art.).

Gorago aipaturiko lege proiektuak orubeetan eraikitzeko eskubidea aintzatetsi die hiri lurzoruaren jabeei, baita, hala behar denean, euren lurretan urbanizatze lanak osatzeko eskubidea ere, lurrok orube izaera lor dezaten (beti ere, hirigintza legeriak ezarritako baldintzak beteta). Eginbeharrak, berriz, «hirigintzak lurzorua sendotze»aren menpe daude. Hortaz, lurzorua hirigintzaren ikusaldetik sendotua denean, honakoak dira lurjabeen eginbeharrak: lurrek orube izaera lor dezaten falta diren urbanizatze lanak osatzea eta orube horietan eraikitzea, aplikatu beharreko hirigintza legeriak ezarritako epearen barruan. Aitzitik, hirigintzak sendotu gabeko lurretan, hauexek dira eginbeharrak: a) urbanizatze obren kostua ordaindu eta, behar izanez gero, obra horiek egitea; b) udalari lagatzea bide, gune aske, berdegune eta toki izaeradun zuzkidura publikoetarako lurrak; c) orobat, udalari lagatzea sistema orokor atxikiak betetzeko behar den lurzorua; eta, atzenean, d) kasuan kasuko eremuko aprobetxamenduaren (edo, txikiagoa bada, hirigintza legeriak ezarritakoaren) 100eko 10 adina lur lagatzea.

Arauketa horretatik hurrengo ondorioak atera daitezke: hasteko, hiri lurzorua kategoria bakarra izan beharrean, bikoitza da, bertara biltzen baitira lurzoru sendotua eta sendotu gabea; horrez gain, lagapen portzentaia hori hutsean gera daiteke, autonomi erkidegoetako legeriak ezar ditzakeen hasierako nahiz jarraikako beherapenen ondorioz.

B) Lurzoru urbanizakorra eta lurzoru horretan egitaraupeko zein egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorrak bereiztea Lurzoru urbanizakorra honako lurzoru motek eratorri dute: batetik, lehen herriak zabaltzeko proiektuetarako erreserbatzen ziren lurrek eta, bestetik, 1956ko Legeak hiri erreserbarako lurzoru gisa kalifikaturikoek. Gaur egun, lurzoru mota horretan obra pribatuaren hirigintza gauzatzen da; bestela esanik, lurzoru horretan urbanizatzeko eskubide pribatua gauzatzen da, lurjabeen ekimenez kasuan kasuko plan partzialak garatu eta beteta.

Geroenean, 1975eko eraldaketak egitaraupeko lurzoru urbanizakorra eta egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorra bereizi zituen. Bereizketa horrekin, 1956ko Legearen sistemak ekarritako arazoa konpondu nahi zen. Egin-eginean ere, lege horrek hiri erreserbarako lurzoru gisa kalifikaturiko lurretan, hirigunetik urrun zeuden lurrak garatu ziren hiri inguruko lurrak baino lehen.

Azken horiek «lugorri» gisa utzi ohi ziren, euren prezioa igo arte. Prozesu horri «saltoka egindako urbanizatze» izena eman zitzaion eta, beraren bidez, lurjabeek etekin handiak lortu zituzten. Administrazioak, ordea, lurraldearen

402

RAMÓN PARADA

antolamenduan esku hartzeko aukera gutxi zuen. Egin-eginean ere, «hiri erreserbarako» lurzorua Plan Orokorra idaztean mugatu behar zen, gero plan partzialen bidez garatzeko. Horretara, plangintzaren indarraldi osorako zehaztuta geratzen zen orube bihur zitekeen lurzorua, eta lurzoru horren jabeari eraikitzeko eskubidea aintzatetsi zitzaion. Nolanahi ere, lurzoruaren sailkapen horrek arazo bikoitza sortarazi zuen: hiri erreserbarako lurzorua hirigintza beharrizanen arabera txikitzen bazen, prezioak izugarri igotzen ziren, eskaintza-eskaria legea zela-eta; alderantziz, arrisku hori gainditzeko lurraren luze-zabalera handia mugatzen bazen, «saltoka egindako urbanizatze»a ahalbideratzen zen.

Arazo hori zuzentzeko, 1975eko eraldaketak agindu zuen hiri erreserbarako lurzoruaren ordez, egitaraupeko eta egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorrak bereiztu behar zirela. Lehenengoa hiri lurzoru bihur zitekeen plan partzialen bitartez; bigarrena, ostera, egokitasun irizpideen arabera programatu eta hirigintza jarduketarako egitarauen bidez betetzen zen (HJE). Horretara, luzoru egitarauak erabilita, Administrazioak hirien zabaldura zuzen zezakeen. Zernahi gisaz, lurzoru urbanizakorraren barneko azpisailkapen horrek ez zituen ukitzen udalerri txikiak, horietako lurraldeen plangintza osoa hirigintzari buruzko arau sorospidezko eta osagarrien bitartez gauzatzen baitzen (arau horiek lurzoru urbanizakorra besterik ez dute aipatzen).

Gauzak horrela, joera liberatzaile berriak sortu ziren; horrez gain, hirigintza malgutu nahi zen, lur urbanizakorren eskaintza handitu eta aldi baterako egitarauak bertan behera utzita (malgutze beharrizan hori aurretiaz adierazi zuen Valentziako 6/1984 Legeak, alegia, hirigintza jarduketa arautzeari buruzkoak). Hori guztia dela medio, ekainaren 7ko 5/1996 Errege Dekretu-legeak —apirilaren 14ko 7/1997 Legeak baliozkotu duenak— ezabatu egin du egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorraren kategoria, horretan sartzen ziren lurrak lurzoru urbanizakorreko lurrekin parekatuz. Lurzoruaren Eraentzari eta Balorazioei buruzko Lege Proiektuak ere joera berari ekin dio.

Tramitatzen ari den lege proiektuaren ariora, jabetza eskubideari datxezkion ahalmenez gain (Kode Zibilak dioenez, lurra erabili, lupertu eta xedatzea), «lurzoruaren transformazioa eragiteko eskubidea» dute lurzoru urbanizakorreko jabeek; horretarako, «Administrazioari garapen plan egokia onesteko eskatu behar diote, hirigintza legeriak ezarritakoaren arabera». Halaber, eskubide hori eragingarri izan dadin, hurrengo berme eskubidea ezartzen da: Administrazioari kontsultatu ahal zaio gauzatu nahi den jarduketa eta egin nahi diren obrak bat ote datozen hirigintza legeriaren aginduekin (kontsultaren erantzuna loteslea izango da). Horrela, jarduketa hori kanpoko sistema orokorrekin lotuta dagoela ziurtatzen da, plangintza orokorrak zehaztapen-marko batzuk bakarrik jaso ditue-

LURZORUAREN ERAENTZA

403

nean. Duda-izpirik gabe, proiektuan eskubide hori zinezko eskubide subjektibo modura eratzen da (aurkezturiko planak plangintza orokorrak ezarritako antolamendua betez gero, plan horren onespena lortzeko eskubide subjektibo modura, alegia). Lurzoru horren jabeei dagozkien eginbeharrak hauexek dira: a) plangintza betetzen hasi aurretik, horrek eratorritako onura zein zamak berdintasunez banatzea lurjabeen artean; b) bidezko lagapen guztiak egitea, bai nahitaezkoak, bai eta dohainekoak ere —hots, hurrengo lurrak lagatzea: bide, gune aske, berdegune eta toki izaeradun zuzkidura publikoetarako lurrak; jarduketan sartutako edo jarduketari atxikitako sistema orokorretarako lurzorua; eta, azkenez, kasuan kasuko sektore edo eremuko aprobetxamenduaren 100eko 10 adina lurzoru (edo autonomi erkidegoetako legeriak ezarritako portzentaiaren bestekoa, portzentaia hori txikiagoa denean)—; c) ondoko obren kostua ordaindu eta, hala behar denean, obrok egitea: sektore osoko urbanizatze obrak, jarduketaren kanpoko sistema orokorrekin lotzeko azpiegiturak, eta jarduketaren tamaina, dentsitatea nahiz horrek eratorritako erabilera intentsitatea dela-eta sistema horiek indartu edo zabaltzeko behar diren obrak.

C) Egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorra Desagertzear dagoen lurzoru hori honela defini dezakegu: izatez, Udalerriko Plan Orokorrak urbanizatzeko moduko lurtzat hartzen duen lurzorua da, baina lur hori urbanizatu ahal izateko, hirigintza jarduketarako planak onetsi behar dira [Lurzoruari buruzko Legearen 11.1 eta 2.b) art.ak]. Horrenbestez, Plan Orokorrak onartzen du lur horiek urbanizatzea, baina berak ezarritako Hirigintza Jarduketarako Egitarauan, ez da jasotzen urbanizatze prozesu hori.

Ildo horretatik, Hirigintza Jarduketarako Egitaraua onetsi arte, egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorraren eraentza eta lurzoru urbanizaezinarena berdinak izango dira: ezin daiteke ezer urbanizatu edo eraiki ez batean eta ez bestean, lurzoru mota biek bete behar baitituzte lurzoru eraikiezinaren mugapenak; gainera, plangintzak ezarritako erabilera bateraezintasunak errespetatu behar dira, eta ezin dakieke behaztopa egin lurzoru horren gain gauzatzen ari diren jarduerei, baldin eta jarduera horiek plangintzaren helburuak betetzeko egiten badira.

Behin Hirigintza Jarduketarako Egitaraua onetsi eta gero, egitarau horrek ukituriko lurzoruak egitaraupeko lurzoru urbanizakorraren eraentza izango du.

Lurzoru hori urbanizatu ahal izateko, beraz, plangintza partziala onetsi behar da, hirigintza jarduketarako egitarauak zehaztutako epean. Horrez gain, zenbait mugapen, betebehar nahiz zama ere izan behar dira kontutan, alegia, egitarauan bertan, egitarua onesteko erabakian, edota egitaraua betetzeko lehiaketaren oinarrietan ezarriak. Zernahi gisaz, mugapen, betebehar nahiz za-

404

RAMĂ“N PARADA

ma horiek ezin izan daitezke egitaraupeko lurzoru urbanizakorrarentzat xedatutakoak baino gutxiago (18.2. art.).

D) Lurzoru urbanizaezina Udalerriko lurzoruaren sailkapen horretan, azken lurzoru mota lurzoru urbanizaezina dugu. Kategoria horrek Lurzoruari buruzko 1956ko Legean agertzen zen landa lurzoruari ekin bide dio. 1975eko eraldaketaz geroztik, alabaina, desagertu egin da lege horrek aintzatesten zuen gutxieneko aprobetxamendua, hain zuzen ere, bost metro karratu bakoitzeko metro kubiko bateko aprobetxamendua. Horren ondorioz, eraldaketaz geroztik, lurzoru horri lurzoru urbanizaezin deitu ohi zaio (zuzentasun osoz, deitu ere). Lurzoru mota horren hirigintza esterilizazioaren inguruko kritika X. kapituluan egin dugu eta kapitulu horretara igorri behar, ondokoa gogorarazita: biztanleguneak baserrietan sakabanaturik dituzten autonomi erkidegoek aurre egin diote zurruntasun horri eraentza bereziak garatuz (Asturiasko Printzerriak apirilaren 8an emandako 6/1990 Legea, baserri-gunean eraiki eta guneok erabiltzeari buruzkoa; Kantabriak titulu berarekin irailaren 29an emandako 9/1994 Legea; edota Galiziak martxoaren 24an onetsitako 1/1997 Legea).

Lurzoru urbanizaezinari ekinez, horrela kalifikaturiko lurrak —edota autonomi erkidegoetako legeek emandako antzeko izendazioa dutenak— ondoko helburuetarako bakarrik erabil daitezke: nekazaritza, baso, abeltzaintza nahiz ehizarako eta, oro har, Naturaren baliabideak zentzuz erabiltzeari lotutako helburuetarako. Bada, lurzoru horiek arautzen dituzten hirigintza legeek nahiz sektore bakoitzeko legeek agindutakoa izan behar da kontutan (15. artikulua).

Hala eta guztiz ere, lur horietan zenbait eraikin egiteko baimena lor daiteke: finkaren izaera, zabalera eta erabilpena errespetatzen duten nekazaritzako ustiategiak, baldin eta ustiategi horiek nekazaritza organo eskudunek egindako plan zein arauak betetzen badituzte; eta herri lanen betepen, mantenketa nahiz zerbitzuari lotutako instalazio zein eraikinak. Modu berean, autonomi erkidegoek ondoko eraikinak baimen ditzakete, organo eskudunaren bitartez eta udalaren txostena jaso eta gero: herri onurarako edo gizarte intereserako eraikin nahiz instalazio izan eta baserri-gunean kokatu behar direnak; horrez gain, familiaren etxebizitza izango diren eraikinak, baldin eta biztanledun guneak eratzeko aukerarik ez dagoen tokietan bakanki kokaturik badaude eraikinok.

Lurzoru urbanizaezinean, azkenik, lurralde zein hirigintza plangintzak babes berezidun aldeak muga ditzake eta, alde horietan, ÂŤdebekatuta daude jarraiko erabilpenak: alde horren destino nahiz izaera aldatzen dutenak, ba-

LURZORUAREN ERAENTZA

405

bestu nahi den balore bereziari kalte egiten diotenak, edota plangintzak ezarritako eraentza mugatzailea urratzen dutenak» (17. art.).

3. HIRI LURZORU NAHIZ LURZORU URBANIZAKORREKO HIRIGINTZA AHALMENAK Aurreko kapituluan aipatu genuen moduan, 1990eko eraldaketak Hirigintza zuzenbideari ekarri dion berritasunik esanguratsuena hirigintza ahalmen deiturikoen definizioa izan da. Ahalmenok hurrengo eskubideek osatzen dituzte: urbanizatzeko, hirigintza aprobetxamendua jasotzeko, eraikitzeko eta, azkenez, eraikitakoa lurjabearen ondarean sartzeko eskubideek. Hari berari segiz, ahalmenok mailaz maila eskuratzen dira, Hirigintza zuzenbideak finkatutako baldintza, eginbehar zein zamak epe barruan bete ahala; epe hori, lurjabeari ezartzen zaio hirigintza jarduerak ukituriko lurrak urbanizatze eta eraikitze prozesuan sar ditzan. Sistema hori lurzoru mota orori aplikatzen zaio, lurzoru urbanizaezinari izan ezik; lurzoru mota horretan, edozein jarduera eraikitzaile gauzatzea salbuespeneko kasua da.

Jabetza eskubidea desitxuratu eta mailaz maila eskuratzea dakarren arauketa hori —estatuak eginikoa— baliozkoa dela aintzatetsi du Konstituzio Auzitegiak, 1997ko martxoaren 20an emandako epaian. Epai horretan, Konstituzio Auzitegiak adierazi du jabeen eginbeharrak definitzea estatuaren eskumena dela, eta eginbehar horiek betez gero, hirigintza ahalmenak mailaz maila eskuratzen direla. Hortaz, estatuaren eskumena da ondoko eginbeharrak ezartzea: a) plangintzak ukituriko jabeak urbanizatze edo eraikitze prozesuan sartzeko eginbeharra (Lurzoruari buruzko Legearen testu bateginaren 19. artikulua); eginbehar hori konstituzio eginbeharra ez eze, hiri jabetzak duen gizarte eginkizunaren adierazpiderik ohikoena ere bada. b) 1992ko testu bateginaren 20.1. artikuluak jasotako hirigintza eginbehar zehatzak (zuzkidura publikoetarako lurrak eta hirigintza aprobetxamendukoak lagatzea, urbanizatze lanak ordaindu eta epe barruan gauzatzea, eraikitzeko lizentzia eskatu eta lizentziak ezarritako epean orubeetan eraikitzea); eginbeharrok betez gero, hirigintza ahalmenak mailaz maila eskura daitezke (20.2. art.) Konstituzio Auzitegiaren aburuz, arazo horiek guztiak sartzen dira hiri jabetzaren eskubidea egikaritzeko oinarrizko baldintzen barruan.

Edozein kasutan ere, aipatu behar da hirigintza ahalmenak mailaz maila eskuratzea dakarren sistema hori oso gutxitan aplikatu izan dela; are gehiago, Kataluniako legeriak, esaterako, ez du halakorik jaso, sistema hori bazter utzi baitzen uztailaren 12ko 1/1990 Legegintzazko Dekretuak onetsitako testu bateginean. Lurzoruaren Eraentzari eta Balorazioei buruzko Lege Proiektua ere —Gobernuan dagoen Alderdi Popularrak onetsi eta Kongresuan tramitatzen ari

406

RAMĂ“N PARADA

dena— bide beretik doa. Beste hitz batzuez esateko, hilda jaio den sistemaz ari gara, hots, eginbeharrak ez betetzeagatik eskubideak galtzeari dagokionez bederen, hirigintza antolamendu juridikotik desagertzeko zorian dagoen sistemaz. Dena den, legegilearen asmakizunak noraino hel daitezkeen ikusteko bada ere, sistema hori azaldu behar dugu; gainera, ezin ahantz daiteke sistema hori indarrean egon dela eta oraindik ere badagoela.

Laburrean esanda, oinarrizko printzipioa hauxe da: zenbait eginbehar betetzeak jarraian aztertuko ditugun hirigintza ahalmenak mailaz maila eskuratzea dakar.

A) Urbanizatzeko eskubidea Urbanizatzeko eskubidea honexetan datza: lurra plangintzan —edota, plangintzarik egon ezean, hirigintza legerian— ezarritako zerbitzu nahiz azpiegiturez zuzkitzen da, lur horrek orube izaera lor dezan [Lurzoruari buruzko Legearen 23.a) art.]. Eskubide hori eskuratzeko, lurzoru mota bakoitzari dagokion plangintza onetsi behar da: a) hiri lurzoruan, Plan Orokorra edo sorospidezko arauak eta, hala denean, Barne Berrikuntzari buruzko Plan Berezia; b) Egitaraupeko lurzoru urbanizakorrean, berriz, Plan Orokorra eta Plan Partziala; c) Egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorrean, Plan Orokorra, Hirigintza Jarduketarako Egitaraua eta Plan Partziala; d) urbanizatzeko moduko lurzoruan, sorospidezko arauak eta Plan Partziala.

Edozein modutan ere, urbanizatzeko eskubidea eskuratu ahal izateko, antolaketa tresnarik zehatzena onetsi behar da. Horrek esan nahi du hirigintza legeriak edota plangintzak hala agintzen duenean, xehekapen azterlana, urbanizatze proiektua nahiz legeria horrek ezarri eta arauturiko beste edozein tresna onetsi behar dela (24. art.).

Kudeaketa pribatuaren bidez bideratu beharreko betepen-guneetako lurretan, bestalde, urbanizatzeko eskubidea ondoko kasuan azkentzen da: lur horien benetako urbanizatze eta lagatze nahiz berdinbanatze eginberrak ez direnean epe barruan betetzen. Nolanahi ere, azkendu beharrean, beste sistemaren bat erabil daiteke kudeaketa pribatuaren ordez, edota derrigorrezko desjabetzapena egin daiteke (ordezpen zein desjabetzapen horiek Lurzoruari buruzko Legearen 149.4. art.an jaso dira). Ez-betetze hori adierazten duen ebazpena eman behar da interesatua entzun eta gero (25. art.).

LURZORUAREN ERAENTZA

407

B) Hirigintza aprobetxamendua jasotzeko eskubidea eta eskubide hori baldintzatzen duten eginbeharrak Eskubide horren bidez, norbanakoek eskuratzeko moduko erabilera nahiz intentsitateak —edota euren balio ekonomikoa— ematen zaizkio hirigintza jarduerak ukituriko jabeari, legeak ezarritakoaren arabera [LLren 23.b) art.].

Hirigintza aprobetxamendua jasotzeko eskubidea eskuratu ahal izateko, lurjabeek lagatze, berdinbanatze eta urbanizatze eginbeharrak bete behar dituzte, kasuan kasuko hirigintza legeria nahiz plangintzak ezarritako epeetan; gainera, jabeek eginbehar horiek bete dituztela egiaztatu behar dute (26. artikulua).

Edozelan ere, arau horrek salbuespen bat du: hiri lurzoruan, lurrak ez badaude betepen-gune batean sartuta, kasuan-kasuan behar den plangintza onestearekin nahikoa izango da, hirigintza aprobetxamendua eskuratu ahal izateko (31.1. art.).

Horren harira, jabeek euren eginbeharrak bete dituztela frogatu nahi dutenean, gerta daiteke Administrazioa iheskor eta nagi agertzea. Arazo hori konpontzeko, legeak hauxe ezarri du: interesatuek eskatuz gero, Administrazioak nahitaez eman behar du ziurtagiri egokia, eta hiru hilabeteren buruan berariazko ebazpenik egon ezean, ziurtagiria emandakotzat joko da.

Dena dela, aurrerago aipaturiko eginbeharrak bete ondoren jabeek eskura dezaketen hirigintza aprobetxamenduaren edukia ez dator bat lurren egiazko aprobetxamenduarekin, hots, plangintzaren arabera lur horiei dagokien aprobetxamenduarekin. Aitzitik, jabe horiek eskura dezaketen aprobetxamendua euren lurren luze-zabalerari honako aprobetxamendua aplikatzearen ondoriozkoa da: lurra zein banaketa-aldetan egon eta alde horri dagokion aprobetxamendu tasa; hortaz, jabeok udalari nahitaez laga behar diote legeak zehazturiko portzentaia (portzentaia hori, aurrerago esan bezala, 100eko 10 eta 15 bitartekoa izan ohi da).

Konstituzio Auzitegiak 1997ko martxoaren 20an emandako epaiaren alderik garrantzitsuenetarikoa arlo horri buruzkoa da: epaiak amaiera eman dio hirigintza aprobetxamenduaren 100eko 15eko portzentaia horren inguruko eztabaidari (ekainaren 7ko 5/1996 Errege Dekretu-legeaz geroztik, portzentaia 100eko 10ekoa da). Konstituzio Auzitegiak adierazi duenez, legeak finkaturiko portzentaia hori ez da oinarrizkoa, autonomi erkidegoek portzentaia handiagoa ezar dezaketelako. Estatuak, berebat, legearen bidez ezar ditzake gutxieneko eta gehieneko portzentaiak. Gutxieneko portzentaia horrekin, jabetza eskubidearen oinarrizko edukia babesten da; gehieneko portzentaiaren bidez, ostera, gizarteak hirigintza gainbalioetan parte hartzea ahalbideratzen da. Autonomi erkidegoek finkaturiko portzentaia ere gehieneko eta gutxieneko portzentaia horien artean egon behar da. Konstituzio Auzitegiaren baieztapen horrek ekainaren 7ko 5/1996 Errege Dekretu-legearen 2.1. artikulua

408

RAMÓN PARADA

ukitzen du; artikulu horrek 100eko 10era urritu zuen lagapen portzentaia, baina zeharkako bide batez, epaiak balio barik utzi du artikulu hori. Horrela, epaiaz geroztik, autonomi erkidegoetako arauek kontrakorik xedatu ezean, lagapen eginbeharra 1976ko testu bateginak ezarritako moduan geratzen da: lurzoru urbanizakorrean nahitaez laga behar da sektoreko batez besteko aprobetxamenduaren 100eko 10; hiri lurzoruan, aldiz, ez dago ezer laga beharrik.

Bada, epaiaren ariora, hirigintza aprobetxamendua jasotzeko eskubidea «hirigintza arloko erregelarik oinarrizko eta garrantzitsuenetarikoa da, horren edukia nahiz norainokoa kontutan izanik». Esan daiteke aprobetxamendu horren jatorria EKren 47. art.an dagoela, hots, hirigintza ekintzak eratorritako hirigintza gainbalioetan herri botereek duten parte-hartzeari buruzko artikuluan. Eskuratzeko moduko aprobetxamendu horren garrantzia dela eta, aprobetxamendu hori legearen bitartez bakarrik ezar daiteke. Ondorenez, legezkotasun eta lege erreserbaren printzipioak aplikatuz, aprobetxamendu hori ezin ezar daiteke hirigintza planetan. Estatuak ondorengo bi irtenbideak ditu jabetza eskubidea berdintasunez egikarituko dela bermatzeko oinarrizko baldintzak arautzeko, eta irtenbide horietarik edozein —edo biak batera— erabil dezake: a) eskura daitekeen hirigintza aprobetxamenduaren gutxieneko kopurua ezartzea, edota b) gutxieneko irizpidea finkatzea, autonomi erkidegoek herri erakundeen ekintzaren ondorioz sortutako gainbalio berreskura dezaten. Lehenengo irtenbidea erabiliz gero, estatuak jabetza eskubidearen oinarrizko edukia zehazten du, dela Espainiako lurralde osoan bete beharreko irizpide edo printzipio orokorrak aipatuz, dela zenbaketa ahalbideratzen duen formula abstrakturen bat erabilita; beti ere, irizpideok aipatzean zein formula hori erabiltzean, ezin daitezke gainditu hirigintzaren oinarrizko baldintzak, ezta hirigintza eskumena urratu ere.

Bigarren irtenbidea, aldiz, erabili ohi da jasotzeko moduko hirigintza aprobetxamenduaren bitartez, autonomi erkidegoei gainbalioak bueltatu nahi izan zaizkienean. Edozein modutan ere, estatuaren arauketa horrek eremu-markoa ezarri behar du, autonomi erkidegoek eremu horren barne euren eskumenak egikaritu ahal izateko. 1992ko testu bateginaren 27. artikuluak, ordea, derrigor eta dohainik laga beharreko portzentaia finkoa —eta ez gutxienekoa— ezarri du, gauza daitekeen hirigintza aprobetxamenduaren gain (gaur egun, 100eko 10). Konstituzio Auzitegiak adierazi duenez, portzentaia hori ez da oinarrizkoa honako bi arrazoiengatik: lehenik eta behin, autonomi erkidegoek beste portzentaia bat finkatzeko duten eskumena urratzen du; bigarrenik, portzentaia hori hirigintza teknika zehatzak aplikatuz kalkulatzen da (banaketa-aldea, aprobetxamendu tasa) eta horiek autonomi erkidegoen hirigintza eskumen esklusiboen barne sartzen dira.

LURZORUAREN ERAENTZA

409

Aprobetxamendu horren zehaztapena edo «ordainketa» honela egin daiteke: betepen-guneren baten sartuta dauden lurren kasuan, eraikitzeko moduko lurzatiak adjudikatuta; adjudikazio desberdinak egonez gero, gutxien jasotzen dutenei konpentsazio ekonomiko egokiak emanda; edota, atzenean, adjudikazioaren ordezko konpentsazioa eginda. Hiri lurzoruan betepen-gunerik ez dagoenean, berriz, jabearen lurzatian bertan gauzatzen da aprobetxamendu hori; edozein kasutan ere, aprobetxamenduaren titularraren lurzatia herri erabilerari lotuta dagoenean, hirigintza aprobetxamendua banaketa-alde bereko irabazizko beste lurzati batean gauzatzen da.

Behin hirigintza aprobetxamendua jaso eta gero, aprobetxamendu horrek %50eko urripena izango du, eraikitzeko lizentziarik ez bada eskatzen hirigintza legeriak nahiz plangintzak ezarritako epean, edota, eperik zehaztu ezean, aprobetxamendua jaso eta hurrengo urtean (betepen-guneetan sartu gabeko hiri lurzoruaren kasuan, plangintza onetsi eta hurrengo bi urteetan). Ez-betetzea adierazten duen administrazio ebazpena interesatua entzun eta gero eman behar da, eta ebazpen horretan, lurrak desjabetu edota derrigorrezko salmentari lotzea erabakitzen da (30. art.).

4. ERAIKITZEKO ESKUBIDEA ETA ERAIKITAKOARI BURUZKO ESKUBIDEA Hirigintza eskubideak mailaz maila eskuratzea dakarren sistema desitxuratu horretan, hirigintza lizentziaren definizioa ez dator bat lizentzia horren benetako izaerarekin. Hirigintza lizentzia, izatez, lehendik zegoen eskubidea egikaritzea ahalbideratzen duen administrazio baimena da, baina sistema berri horretan, eraikitzeko eskubidea sortarazten duen titulu gisa eratu da: «Lizentzia emateak eraikitzeko eskubidea eskuratzea dakar, baldin eta aurkezten den proiektua bat badator aplikatu beharreko hirigintza legeriarekin» (testu bateginaren 33. art.).

Lizentzia ematea egintza arautua da, ez zuhurtziarakoa; hori dela eta, Administrazioak nahitaez eman behar du lizentzia hori proiektua bat datorrenean kasuari aplikatu beharreko plangintzarekin, eta proiektu horrek betetzen dituenean hirigintza arauak betearazteari buruzko kapituluan zehaztuko ditugun betekizunak. Hori dela eta, hurrengo kasuetan eragiten diren kalte-galerak Administrazioak ordaindu behar ditu: lizentzia deuseztatu, arrazoirik gabe berandutu edota bidegabe ukatzen denean. Guztiarekin ere, kaltetuari egotz dakiokeen dolo, erru zein arduragabekeria larria egonez gero, Administrazioak ez du zertan kalteordainik eman (240. art.).

Edukiaren alorrean, lizentziak hauxe zehaztu behar du, kasuan-kasuan aplikatu beharreko arauen arabera: obrak hasi, gehienez geldiarazi eta amai-

410

RAMĂ“N PARADA

tzeko epeak (22. art.). Epe horiek ez badira betetzen, eraikitzeko eskubidea azkendu egingo da; horretarako, ez-betetze hori modu formalean adierazi behar da, interesatua entzun ostean tramitaturiko espedientean agertarazita.

Azkentzearen ondoreak honakoak dira: interesatuak ezin dezake inolako jarduerarik hasi iraungitako lizentziaren itzalpean, eta ezin diezaioke aurreko jarduerari ekin ere; zernahi gisaz, pertsonen segurtasuna eta jadanik eraikita dagoenaren balioa bermatzeko obrak egin ditzake. Administrazioak, beti ere, lur egokiak desjabetuko ditu, edota lur horiek derrigorrean saltzeko erabakiko du. Lizentzia hirigintza aprobetxamendu jakin baterako eskatzen da, eta desjabetzapena nahiz derrigorrezko salmenta egiterakoan, lurren balioa aprobetxamendu horren 100eko 50 izango da; egin diren obrak baloratzeko, ostera, obrak gauzatzearen kostua izango da kontutan (24. art.).

Haatik, eraikuntza egin bada iraungi gabe dagoen lizentziaren arabera eta hirigintza legeria kontutan hartuta, eraikina bere titularraren ondarean sartzen da; orduan, eraikitakoari buruzko eskubidea sortzen da, Lurzoruari buruzko Legeak dioen bezala. Horren harira, notario zein jabetza erregistratzaileek obra berria amaitu dela adierazten duten eskriturak eskuetsi edo inskribatzeko, hurrenez hurren, ondokoa eskatu behar dute: eraikitzeko manuzko lizentzia lortu dela egiaztatzea, eta teknikari eskudunak ziurtatzea obra onarturiko proiektuaren arabera amaitu dela (37. art.).

Hurrengo kasuetan, ordea, ez da eskuratzen eraikitakoari buruzko eskubiderik (edota eskubide horren zati bat bakarrik eskuratzen da): a) Lizentziarik gabe edo lizentzian ezarritako baldintzak bete barik eraikitzeaz gain, eraikitakoa bateraezina denean indarreko plangintzarekin. Kasu horretan, manuzko espedientea instruitu eta gero, obra kalteordainik eman gabe errautsi behar da, aplikatu beharreko hirigintza legeriak agintzen duen bezala.

Hirigintza aprobetxamendua jasotzeko eskubidea ez bada iraungi, alabaina, interesatuak plangintza horrekin bat datorren proiektuari buruzko lizentzia eska dezake, edota lizentzia lehendik badu, obrak lizentzia horri egoki diezazkioke (38. artikuluaren 1 eta 2. lerroaldeak). b) Lizentziarik gabe eraiki arren, eraikitakoa plangintzarekin bat datorrenean. Orduan, eraikitakoa legeztatu egin daiteke, interesatuak lizentzia eskatzen badu aplikatu beharreko hirigintza legeriak ezarritako epean. Legeriak ez badu eperik zehazten, interesatuak bi hilabete izango ditu, agindeia egin zenetik zenbatzen hasita, baina horretarako, eskuratua izan behar du hirigintza aprobetxamendua jasotzeko eskubidea. Eskubide hori jasotzeko urbanizatze obrak egitea bakarrik falta denean, eginbehar hori bete behar da legeztaketa egin ahal izateko.

LURZORUAREN ERAENTZA

411

c) Lizentzia izan ondoren, lizentzia hori legearen kontrakoa dela adierazten denean, aplikatu beharreko hirigintza arauak hausten dituelako. Egoera hori konplexuagoa izan arren, aurreko kasu bietan baino onura gehiago sortzen da interesatuarentzat. Horren inguruan, hauxe agintzen du Lurzoruari buruzko Legeak: lizentzia deuseztatu eta gero, eraikitakoa «ez da sartzen lurjabearen ondarean»; gainera, deuseztapena adierazten duen administrazio nahiz epaileen ebazpena Jabetza Erregistroari jakinarazi behar zaio, ebazpen hori bertan ager dadin. Edozein modutara ere, lurraren balioa hirigintza ahalmen mailaren araberakoa izango da, ondore guztietarako —lizentzia eskatu zen unean, jabeak eskuratuta zituen ahalmenen araberakoa, hain zuzen—. Horrela, lizentzia eskatu zuenerako —gero deuseztatu den lizentzia— jabeak eskuratua bazuen hirigintza aprobetxamendua jasotzeko eskubidea, jabe horrek beste lizentzia bat eskatu behar du hirigintza legeriak ezarritako epean, eta legeriak eperik zehaztu ezean, urtebeteko epean, agindeia egin zitzaion egunetik zenbatzen hasita. Aitzitik, lizentzia eskatu zuenean, jabeak oraindik ez bazuen eskuratu eskubide hori, desjabetzapena nahiz derrigorrezko salmenta aplikatuko zaio lur horri (40. art.). d) Atzenean, hirigintza legeria betetzen duen lizentziaren babespean eraikitakoak gainezkatzen duenean titularrak jaso dezakeen hirigintza aprobetxamendua, ez da eskuratzen eraikitzeari buruzko eskubiderik. Kasu horretan, eraikuntza amaitu denetik ez bada igaro hirigintza legezkotasuna berrezartzeko neurrien epea, titular horrentzat ez da sortuko eraikitzeko eskubiderik. Horrelako egoerei dagokienez, Lurzoruari buruzko Legeak errotikako irtenbideak ezarri beharrean, hauxe agindu du: eraikitzeko eskubidea eskuratzeko, eraikitakoaren titularrak edo beraren kausadunek Administrazioari ordaindu behar diote gaindikin edo gainerako zati horren hirigintza balioa. Edonola ere, betebehar hori ez zaie aplikatzen erregistro itxurak babesturiko onustedun gainontzekoei; halako gainontzekorik izanez gero, Administrazioak eraikitakoaren hasierako jabeari edota horren oinordekoei eska diezaieke ordainketa (41. art.).

5. HIRIGINTZA MUGAPENEN ONDORIOZ KALTEORDAINIK EZ EMATEAREN PRINTZIPIOA ETA KALTEORDAINA JASOTZEKO ESKUBIDEA SORTARAZTEN DUTEN KASUAK Orain arte ikusi bezala, plangintzak zenbait mugapen ezarri dizkio urbanizatu eta eraikitzeko eskubideari. Mugapen horiek jabeei ez dakarkiete kalteordaina eskatzeko eskubiderik; arean bere, Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak adierazi zuen bezala, mugapenok jabetzaren ohiko edukia hirigintza kalifikazioaren arabera zehazten duten mugapen nahiz eginbeharrak baino ez dira. Lurzoruari buruzko Lege berriaren (1992ko testu bateginaren) 5. arti-

412

RAMÓN PARADA

kuluak printzipio bera jaso du, beste idazkera bat emanda: «Jabetzaren gizarte eginkizunak mugatu egiten du eskuratzeko moduko hirigintza ahalmenen edukia, eta hori ez ezik, ahalmen horien egikaritza ere baldintzatu egiten du». Horren eretzean —eta kontutan hartuta autore eta jurisprudentziarik gehienaren ustetan mugapen horiek jabetzari datxekion eskubidea mugatu beharrean, eskubide horren edukia zehaztu egiten dutela—, honakoa ezarri da: lur nahiz eraikinen erabilera antolatzeak legeak zehazturiko kasuetan bakarrik dakar kalteordaina jasotzeko eskubidea. Horixe gertatzen da, esaterako, planen aldaketa nahiz berrikuspena dagoenean: plangintza berriak eratorritako aprobetxamendu eskurakorrak aurreko plangintzak eratorritakoak baino txikiagoak badira eta aprobetxamendu haiek jadanik jabearen ondarean sartuta badaude, gauzatzeko aukerarik gabe, lurjabeek kalteordaina jasotzeko eskubidea dute.

Gorago aipaturiko manu horri ekinez, lurzoru urbanizaezin edo eraikiezin gisa kalifikaturiko lurren jabeek ez dute kalteordaina jasotzeko eskubiderik. Hiri lurzoru edo lurzoru urbanizakorraren jabeek, aldiz, kalteordaina jaso dezakete ondoko kasuan: plangintza berriak eratorritako aprobetxamendu eskurakorrak aurreko plangintzak eratorritakoak baino txikiagoak izanik, aprobetxamendu haiek jadanik jabearen ondarean sartuta daudenean, gauzatzeko aukerarik gabe. Nolanahi den ere —gaineratu du legeak—, urbanizatze eta eraikitze prozesuek dakartzaten oinarrizko eginbeharrak epe barruan betetzearen ondoriozko gastuak ordaintzeko modukoak izango dira, baldin eta gastu horiek alferreko gertatu badira, plangintza aldatu edo desjabetzapena agindu denean (241. art.).

Plangintza aldaketen ondorioz sortutako egoera berriak antolaketatik kanpo geratzen direnean, ez da kalteordainik emango. Ildo beretik, aprobetxamendua urritzeak ez dakar kalteordaina jasotzeko eskubiderik honako kasuan: eraikitze lizentzia eskatzeko epea igaro eta jabeak ez duenean lizentziarik eskatu; gainera, kasu horretan, jabeari ez zaio zertan jakinarazi ez-betetze espedientea hasi dela. Hala eta guztiz ere, jadanik eskuraturiko aprobetxamenduaren 100eko 50 eraikitzea eragozten duenean urripenak, portzentaia horren eta urripenaren arteko diferentzia ordaindu behar da. Halaber, hirigintza antolaketak ezarritako banakako loturek ere kalteordaina jasotzeko eskubidea sortarazten dute bi kasu hauetan: lehenik, lotura horiek lurzoruaren hirigintza aprobetxamendua txikitzea dakartenean eta txikitze hori ezin denean berdintasunez banatu interesatuen artean; bigarrenik, eraikinen artatzearen inguruko loturak izanik, lotura horiek legezko betebeharrak gainditzen dituztenean —bigarren kasu horretan, aplikatzeko moduko onurek konpentsatzen ez duten zatia bakarrik ordainduko da— (239. artikulua). Edu berean, lizentzia deuseztatu, arrazoirik gabe berandutu edota bidegabe ukatzen denean ere, kalteordaina jasotzeko eskubidea dago, aurrerago aipatu bezala. Horrelakoe-

LURZORUAREN ERAENTZA

413

tan, kaltetuek kalte-galerak ordaintzeko eska diezaiokete Administrazio jarduleari, salbu eta eurei egozteko moduko dolo, erru nahiz arduragabekeria dagoenean (240. art.).

6. HIRI LURZORU ZEIN LURZORU URBANIZAKORREAN ZAMA ETA ONURAK BANATZEA: BANAKETA-ALDEEN BATEZ BESTEKO APROBETXAMENDUTIK APROBETXAMENDU TASARA IGAROTZEA Aurrerago ikusi dugun moduan, Espainiako hirigintza sistemak —Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak eratorriak— lurzoru urbanizaezinaren jabeei urbanizatu eta eraikitzeko eskubideak kentzean, bereizkeria handiak sortarazi ditu horien eta hiri lurzoru nahiz lurzoru urbanizakorraren jabeen artean.

Hortaz, lurzoru urbanizaezinaren jabeei egun indarrean dagoen hirigintza lazeriko «berdintasuna» baino ez dagokie. Berdintasun hori berez lortzen da lurzoru urbanizaezin gisa kalifikatu den lurraldean —lehengo landa lurzoruan, hau da, udal mugarteetako eta, ondorenez, Espainiako lurralderik gehienean—, onura nahiz zamak berriro banatu gabe; egin-eginean ere, horrelako lurretan ezin daiteke ezer eraiki, eta balioespena ezartzerakoan ere, lur horien hasierako balioa hartzen da kontutan. Horretara, lurzoru mota horren jabe guztiak berdinak dira, ezin dutelako deusik eraiki eta, ondorioz, ez dutelako zer banaturik; gainera, lurrak derrigor desjabetzen zaizkienean, jabe horiek ezin dezakete eskatu balioespenean hirigintza aprobetxamenduak sartzeko.

Hiri lurzoru eta lurzoru urbanizakorraren jabeentzat, ordea, legeak berdintasunik zorrotzena nagusiarazi du, sistema osoa zeharo zailduz. Ildo horretatik, legeak xedatu du hirigintza ekintzaren helburua, besteak beste, hauxe izan behar dela: «Plangintzak erakarritako onura zein zamak jabe ukituei eratxikitzean gerta daitekeen bereizkeria baztertzea, eta onura nahiz zama horien banaketa zuzena ezartzea» [3.b) art.].

Tratu berdintasuna lortzeko egiten den onura zein zamen banaketa zuzena, beraz, hiri lurzoru nahiz egitaraupeko lurzoru urbanizakor gisa kalifikaturiko lurraldeetan bakarrik aplikatzen da. Horren harira, KAk 1997ko martxoaren 20an emandako epaiak adierazi du Konstituzioarekin bat datorrela estatuak eginiko banaketa horren definizioa, ondasun higiezinen jabetzaren oinarrizko estatutuan sartzen baita definizio hori. Aitzitik, banaketa egiteko ezarri diren teknika guztiak Konstituzioaren aurkakoak dira, teknika horiek formulatzea autonomi erkidegoen eskumen arau-emailearen barnekoa delako. Horren ildotik, legeak eraturiko banaketa-aldeak eta aprobetxamendu tasak (Lurzoruari bu-

414

RAMĂ“N PARADA

ruzko Legearen testu bateginaren 94.1, 94.2, 95, 96.1, 96.3, 97, 98, 99.1 eta 99.2. art.ak) Konstituzioaren aurkakoak direla adierazi du Konstituzio Auzitegiak. Deuseztatze horren arrazoia ondokoa da: estatuak ezin du ezarri EKren 149.1.1. art.ko eskubidea egikaritu nahiz eginbeharra betetzeko hirigintza tresnarik; bestela esateko, estatuak ezin du zehaztu eskubide hori bermatzen duten oinarrizko baldintzak eratzeko teknikarik. Teknika edo tresna horien eraentza juridikoa autonomi erkidegoen hirigintza eskumenaren barne sartzen da.

Horrenbestez, autonomi erkidegoetako legegileak aukeratu behar du banaketa hori egiteko tresnarik egokiena. Batzuetan, alabaina, badirudi teknika horiek jabetza eskubidearen kontzeptuak eratorritako ondorio zuzenekoak direla (banaketa-aldeak, esaterako, plangintzaren ondoriozko zama nahiz onurak berdinbanatzeko modutzat definitu ziren). Ikus dezagun, bada, zeintzuk diren teknikok eta kasuz kasu azter dezagun teknika horiek baliozkoak diren ala ez (hau da, autonomi erkidegoetako legeetan jasota dauden ala ez).

Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak teknika bakarra jaso zuen berdintasuna lortzeko: lurra berriro zatitzea. Teknika hori honexetan zetzan: legeak baimena ematen zien poligono nahiz etxadi bateko jabeei zatituta zegoen lurra berriro zatitzeko. Birbanaketa horren helburua hirigintza antolaketaren ondoriozko zama eta onurak lurjabeen artean zuzentasunez banatzea zen. Bide horretatik, ondoko arazoa —aspaldikoa zena— konpondu nahi izan zen: antolaketa horrek ez zituen lur guztiak modu berean ukitzen, jabeek ez zutelako kopuru bera laga behar bide edo berdeguneak egiteko, edota lur batzuei eta besteei ez zitzaielako aintzatesten eraikikortasun bera. Dena dela, lurrak berriro zatitu ahal izateko, jaberen bati eragindako kaltea poligono bereko beste jabeen seirena izan behar zen; baina irtenbide hori ez zen eragingarria, kalte hori ezin zitekeelako frogatu plangintza betetzeko unea heldu arte.

Edozelan ere, tresna horren eragingarritasuna oso mugatua zen, etxadi zein poligono bereko jabeei bakarrik aplikatzen baitzitzaien, eta Plan Orokorrak alde desberdinen artean eragin zitzakeen desberdintasunak lehen bezala uzten baitziren.

1975eko eraldaketa, ostera, berdinketa handiagoa lortzen ahalegindu zen eta, horretarako, teknika berria ezarri zuen, bai egitaraupeko lurzoru urbanizakorrarentzat, bai eta egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorrarentzat ere (azken kasu horretan, Hirigintza Jarduketarako Egitaraua onetsita egon behar zen). Teknika hori batez besteko aprobetxamendua zen eta, beraren bidez, onura nahiz zamak banatzea lortu zen. Honexetan zetzan teknika hori: jabe bakoitzaren lurrak eman zezakeen hirigintza aprobetxamendua zehazteko, lur horri balio abstraktu edo koefiziente bat aplikatzen zitzaion. Koefiziente horrek osoko erabileraren eta erabilera intentsitateen arteko batez bestekoa adierazten zuen (osoko erabilerak hurrengoak izan zitezkeen: bizitzeko gu-

LURZORUAREN ERAENTZA

415

nea, industrialdea edota zerbitzuguneak; bestalde, erabilera intentsitateak honakoak ziren: eraikuntza zabalkor ala trinkoak, itxiak ala irekiak, baxuak, altuak edo bitartekoak). Erabilera zein intentsitate horiek plangintzan bertan ezartzen ziren, norbanakoek euren artean eskualda zitzaketen lurren kasuan; gero, plangintzak zehazturiko erabilera nahiz intentsitate horiek euren balioen arabera homogeneizatzen ziren. Batez besteko aprobetxamendu hori plangintza egitean finkatzen zen, Plan Orokorrean bertan edota, egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorraren kasuan, hirigintza jarduketarako egitarauetan ezarri behar zelako. Gainera, aprobetxamendu horrek plangintza osorako balio zuen, nola sektoreei buruzko plan partzialetarako, hala udal mugartea arautzen zuten plan orokorragoetarako.

Batez besteko aprobetxamenduaren aplikazio eremutik at geratzen zen, horratik, hiri lurzorua; lurzoru mota horretan, plangintzak ezarritako hirigintza kalifikazioak berak eratortzen zuen jabetza eskubidearen edukia, eta zama zein onurak berdintasunez banatzearen printzipioa plangintza betetzean bakarrik aplikatzen zen, teknika hauek erabilita: lurzatien birzatiketa, konpentsazioa edota desjabetzapena.

Geroenean, 2/1990 Legearen eraldaketak aprobetxamendu tasaren teknika ezarri du batez besteko aprobetxamenduaren ordez, eta aprobetxamendu mota berri horrek bere barnean hartzen du hiri lurzorua. Aprobetxamendu hori kalkulatzeko, zama zein onurak banatzeko aldeak mugatu dira. Alde horiek lurralde zatiketak dira: hiri lurzoru zein lurzoru urbanizakorrean lurzatiak egiten dira, horietako bakoitzean aprobetxamendu tasa egokia finkatzeko. Lurzoru urbanizakor gisa kalifikaturiko lur guzti-guztiak —sistema orokorretarako destinatu direnak barne—banaketa-aldeetan sartu behar dira.

Haatik, hiri lurzoruaren kasuan, autonomi erkidego bakoitzaren hirigintza legeriak erabaki behar du sistema orokorretarako diren lurrak banaketa-aldeetan sartzea ala ez (94. art.aren 1. eta 2. lerroaldeak).

Hiri lurzoruan aprobetxamendu tasa kalkulatzeko, eragiketa hau egin behar da: irabazizko aprobetxamendu osoa zati lurzoruaren luze-zabalera osoa.

Eragiketa horren lehenengo osagaiari dagokionez, irabazizko aprobetxamendu horren barruan zuzkidura pribatuak sartu behar dira (ez, ordea, zuzkidura publikoak), eta aprobetxamendu hori metro karratu eraikikorretan adierazi behar da, ohiko eraikuntza erabilera nahiz tipologiakoak diren metro karratuetan, hain zuzen. Beti ere, zatiketaren emaitzak hauxe adierazi behar du modu baterakoian: alde desberdinetako lurzoru metro karratu bakoitzeko, ohiko erabilera nahiz tipologiadun luze-zabalera eraikikorra (96.1. artikulua).

Horrenbestez, banaketa-alde baten irabazizko aprobetxamendu osoa alde horren luze-zabaleragatik zatitzearen ondorioa besterik ez da aprobetxamendu tasa. Hori dela bide, aprobetxamendu hori kalkulatzeko, lehendaurrez, aprobetxamendu guztiak batu behar dira; baina aprobetxamendu horiek heteroge-

416

RAMÓN PARADA

noak direnez, batuketa egin baino lehen, aprobetxamenduak homogeneizatu egin behar dira.

Homogeneizatze lan hori betetzeko, aurrenik, ohiko erabilera zehaztu behar da. 98.1. artikuluak dioenez, aplikatzeko moduko hirigintza antolaketaren arabera nagusi den erabilera da ohiko erabilera (hori zehazteko, nahikoa izango da onartutako erabilera bakoitzari zenbat metro karratu destinatu zaizkion aztertzea, metrorik gehien duen erabilera izango baita erabilera nagusia). Behin ohiko erabilera zehaztu ondoren, ponderazio koefizientea finkatu behar da, banaketa-aldearen gainerako erabilerentzat. Horren harira, 96.3. artikuluak hauxe du xedaturik: «Aprobetxamendu tasa ohiko eraikuntza erabilera nahiz tipologiaren bidez adierazi ahal izateko, plangintzak erabilera eta tipologia horien arteko ponderazio koefiziente erlatiboak ezarri behar ditu, arrazoiak emanda ezarri ere.

Koefiziente horri beti eratxikiko zaio unitatearen balioa, eta gainerakoek balio handiago ala txikiagoa izango dute, udalerri zein banaketa-alde bakoitzak dituen inguruabar zehatzen arabera». Banaketa-aldearen irabazizko aprobetxamendu osoa finkatu eta gero, hurrengo eragiketa egin behar da: aprobetxamendu hori zati aldearen luze-zabalera osoa —jadanik zuzkidura publikoak dituzten lurrak luze-zabalera horretatik kanpo utzita—. Eragiketa horren emaitza banaketa-aldearen aprobetxamendu tasa da.

Lurzoru urbanizakorretan, ostera, plan orokorrek —egitaraupeko lurzoru urbanizakorraren kasuan— edo hirigintza jarduketarako egitarauek —egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorra denean— zehaztu behar dute banaketa-alde bakoitzeko aprobetxamendu tasa. Horretarako, eragiketa hau egiten dute: alde horren barne sartzen diren guneen irabazizko aprobetxamendu osoa (ohiko erabileradun metro karratu eraikikorretan adierazita) zati aldearen luze-zabalera osoa; horrez landara, erabilera desberdinen ponderazio erlatiboa egiten da hiri lurzoruarentzat ezarritako eran (97. artikulua). Lurzoru urbanizakorrean, aprobetxamendu tasa hirigintza jarduketa gauzatzen denean aplikatuko da.

7. BETEPEN-GUNEAK Azaldu bezala, banaketa-aldeak bereizteak aprobetxamendu tasa finkatzeko balio du; edu berean, aprobetxamendu horrek lurjabe bakoitzari nahiz lurjabeen multzoari dagokien hirigintza aprobetxamendua zehazten du. Betepen-guneak, berriz, banaketa-aldeen barne dauden eremuak dira; horietan, lurren lagatze eta luze-zabalera osoaren berdinbanatze nahiz urbanizatze

LURZORUAREN ERAENTZA

417

eginbeharrak gauzatzen dira. Halaber, betepen-guneak hirigintza kudeaketaren jardunune arruntak dira, aurreko legean poligonoak ziren bezala (144.1. artikulua).

Hiri lurzoruan, betepen-guneak etenkakoak izan daitezke. Nolanahi ere, etenkakoak izan arren, batzuetan, zenbait aldetan ezin muga daiteke hirigintza eginbehar oinarrizkoak batera betetzea ahalbideratzen duen betepen-gunerik. Halako kasuetan, mugaketa horretatik at uzten dira lur egokiak, baztertze horren arrazoiak azalduta. Lur horien jabeak, dena den, hiri lurzoruko betebehar ohikoak izango dituzte (144.2. art.).

Bestalde, betepen-guneak garatu behar dira, Administrazioak kasuan-kasuan aukeraturiko jarduketa sistemaren bidez eta aldez aurretik ezarritako epean. Horrenbestez, plangintzaren kudeaketa pribatua ez bada betetzen epe barruan, Administrazio jarduleak kudeaketa publikoko sistemaren bat ezarri behar du, kudeaketa pribatuko sistema horren ordez. Hariari segiz, legean nahiz plangintzan ezarritako epeak agortu aurretik, jabeek ezbadute eskaintzen gordailua eratzea edota abala ematea egiteke dauden urbanizazio nahiz kudeaketa gastuen balioagatik, jabetza kentzen zaie, lur horien hasierako balioa emanda; hiri lurzoruan, ostera, beste balio hau emango zaie jabeoi: eskuratzeko moduko hirigintza aprobetxamenduaren 100eko 50, edota aurreko plangintzak eratorritako balioa, portzentaia hori baino txikiagoa bada. Haatik, Administrazioak aukeratzen duen kudeaketa sistema desjabetzapena izanez gero, lurzatien balioespena hirigintza aprobetxamenduaren 100eko 75 edo 50 izango da —lurzoruaren sailkapenaren arabera—, aprobetxamendua jasotzeko eskubidea duten jabeentzat.

Planak ez betetzearen errua Administrazioak duenerako, aldiz, hurrengoa xedatu da, zentzuz xedatu ere: «Ez-betetzeak ukituriko jabeek euren eskubideei ekin diezaiekete, hain zuzen ere, urbanizatze nahiz eraikitze prozedura hasi edo jarraitzeko eskubideei» (150. art.). Hala eta guztiz ere, hobe izango litzateke legeak Administrazioaren geldi-egona gogorrago zehatzea eta, batik bat, Administrazioaren berariazko erantzukizuna ezartzea (hau da, eginbehar publikoak ez betetzeagatik jabeei eragindako kalteen ondorioz, erantzukizuna ezartzea).

Sarri askotan, betepen-gunearen betepenak —hori kontzeptu bera bi bider ematea bada ere— desegokitasunak dakartza egiazko aprobetxamenduen eta lurzatien jabeei dagozkien aprobetxamenduen artean. Hori dela bide, betepen-gune bateko plangintzak ahalbideraturiko aprobetxamendua gune horretako jabeek eskura dezaketen aprobetxamendua baino handiagoa denean, aprobetxamendu gaindikinak Administrazio jardulearentzat izaten dira. Administrazioak gaindikin horiek zenbait jabe konpentsatzeko erabil ditzake: betepen-gunean sartu ez diren eta toki zuzkidura nahiz sistema orokorrei lotuta dauden lurren jabeak, edota euren banaketa-aldeari dagokiona baino egiazko

418

RAMÓN PARADA

aprobetxamendu txikiagoa jasotzen duten jabeak konpentsatzeko. Edozein kasutan ere, jardununeko jabe guztiak ados badaude, Administrazio jarduleak egiazko aprobetxamenduen gaindikin horien ordez, euren hirigintza balioaren prezioa eman diezaieke jabeoi (150. art.).

Gainerako kasuetan, hots, plangintzak ahalbideratutako aprobetxamenduak gune horretako jabeek eskura ditzaketen aprobetxamenduak baino txikiagoak direnean, urbanizatzeko zama urritu egiten da, gauzatu ezin daitekeen aprobetxamenduaren balioa beste, urritu ere. Geratzen den diferentzia Administrazio jarduleak ordaintzen du. Urripen hori egin arren, ezin konpentsa daitekeenean gauzatu gabeko aprobetxamendu osoa, Administrazioak bi aukera izango ditu: batetik, diferentzia beste betepen-guneetan ordaintzea, alegia, banaketa-alde berean izan eta kontrako egoeran dauden guneetan; eta, bestetik, aprobetxamendu horien balio ekonomikoa ematea (152. art.).

8. HIRIGINTZA APROBETXAMENDUEN TRANSFERENTZIAK HIRI LURZORUAN Hiri lurzoruan, plangintzaren betepena —zama zein onurak zuzentasunez banatzearen printzipioa errespetatuz egin beharreko betepena— arazotsuagoa da, aurreko kapituluan azaldu dugun bezala. Kasu horretan, plangintzaren betepena ez da egiten lurzoru urbanizakorraren kasuan bezala; arean bere, betepen hori ez da egiten eraikinik gabeko lurzoru batean, ezpada eraikin publiko eta pribatuak, komunikazio sistemak eta abar dituen hiri bilbadura edo sarean. Horregatik, lurjabeen zama zein onurak berdintzeko, sektore handietan «lurren birzatiketa ekonomikoa» egiten da, hirigintza aprobetxamenduen transferentzien (HATen) bidez. Transferentzia horiei esker, lurzati eraikikorrei kopuru jakin batzuk —batez besteko aprobetxamenduaren teknika erabilita kalkulatzen direnak— ordaintzeko betebeharra ezarri zaie. Hori guztia Hirigintza Kudeaketari buruzko Araudiaren 78.3. artikuluan oinarrituta egin da (abuztuaren 25eko 3.288/1978 Errege Dekretuak onetsi du araudi hori); artikulu horrek lurren borondatezko birzatiketa gauzatzea ahalbideratu du hiri lurzoruan, alegia, espazioan etenkakoak diren unitateetan egin daitekeen birzatiketa gauzatzea. Edozein kasutan, birzatiketaren ondorioz zenbait lurzatik ordaindu behar izan dutena nolabaiteko «hirigintza zerga iraultzaile» antzo ikusi da eta, azkenean, Auzitegi Gorenak ezeztatu egin du zerga antzeko hori.

8/1990 Legeak «lurren birzatiketa ekonomikoa» arautu zuen, eta Lurzoruari buruzko 1992ko Legearen testu bateginak ere birzatiketa hori jaso du, plangintzak onarturiko egiazko aprobetxamenduak eta eskuratzeko moduko aprobetxamenduak bateratzeko arau batzuk ezarri baititu (Lurzoruari buruzko Legearen 185. art.); bateratze hori hiri lurzoruko alde zehatz batzuetan egin

LURZORUAREN ERAENTZA

419

nahi izan da, hain zuzen ere, hirigintza eginbeharrak batera betetzeko betepen-gunerik ez duten aldeetan.

Hariari segiz, lurzatiarentzat onartzen den egiazko aprobetxamenduaren eta lurzati horren jabeak eskura dezakeen aprobetxamenduaren arteko desegokitze kasuak haueak dira, Lurzoruari buruzko Legearen arabera: Lehendabiziko desegokitzea gertatzen da lurzatiarentzat onartzen den aprobetxamendua jabeak eskura dezakeena baino handiagoa denean. Kasu horretan, gaindikin hori honela bakarrik gauza daiteke: lurjabeak betepen-guneren batean sartuta ez dagoen beste lurzati batetik lor ditzake berak behar dituen aprobetxamenduak (lurzati horren jabearekin ados jarrita, edo bigarren jabe horrek egindako lagapenaren bidez); horretarako, beste lurzati hori kontrako egoeran izan, edota toki zuzkidura publikoren bati lotuta egon behar da.

Halaber, egoera horretan dagoen lurjabeak Administrazioari zuzenean eros diezazkioke berak behar dituen aprobetxamenduak, edota eskuratzeko moduko aprobetxamenduaren gainetik eskuratu duenaren truk, lurjabeak Administrazioari laga diezazkioke berak dituen beste lur batzuk, hain zuzen ere, betepen-guneetan sartuta ez dauden eta toki zuzkidurei edo sistema orokorrei lotuta dauden lurrak.

Prozedurari helduz, hauxe da bete beharreko bidea: lizentzia eskakizuna aurkezten denean, Administrazioak lizentzia ematea ala ez ematea erabakitzeko epea eten eta interesatuari jakinaraziko dio lurzatiaren egiazko aprobetxamendu osoa ez dela agortu; gero, interesatu horri sei hilabeteko epea emango dio aprobetxamendu hori lortu duela egiazta dezan (dela lagapenaren bidez, dela banaketa erabilita, dela zuzeneko erosketaren bitartez lortu duela egiazta dezan). Epe hori igaro eta interesatuak ez badu egiaztatu inguruabar hori, lizentziaren eskatzaileak sei hilabeteko epea izango du beste proiektu bat aurkezteko, hain zuzen ere, berak eskura dezakeen aprobetxamenduari egokitzen zaion proiektua (189. art.).

Bigarren desegokitzea ondoko kasuan gertatuko litzateke: lurzatiaren egiazko aprobetxamendu irabazizkoa deuseza denean, aprobetxamendu hori zuzkidura publiko bati lotuta dagoelako, edota lurzatian eskuratzeko moduko aprobetxamendua baino txikiagoa delako. Halakoetan, jabeak eskura dezakeen aprobetxamenduari buruz edo aprobetxamendu horretatik lurzatian kokatu ezin den zatiaren inguruan, lagapen nahiz banaketa akordioa egin daiteke honakoen artean: aprobetxamendu horren jabearen eta kontrako egoeran dagoenaren artean; bestela, aprobetxamendu hori Administrazio jarduleari zuzenean sal dakioke. Horrelako akordio edo jarduerarik egon ezean, ezin gauza daitekeen aprobetxamendu eskurakorra Administrazioak desjabetu behar du eta, desjabetu ere, Plan Orokorreko Hirigintza Jarduketarako Egitarauaren hurrengo berrikusketa egin baino lehen (188. art.).

420

RAMĂ“N PARADA

Atzenean, baterakortasunik gabeko hirugarren kasua hurrengo egoeran gertatzen da: proiektua bat etorri arren eskuratzeko moduko aprobetxamenduarekin, proiektu horrek ez duenean agortzen lurzatiaren egiazko aprobetxamendua. Orduan, Administrazio jarduleak inguruabar hori interesatuari jakinarazi eta sei hilabeteko epea emango dio, horrek lagapen, banaketa edota zuzeneko erosketari buruzko akordio egokiak egin eta gero, egiazko aprobetxamendu hori agortzen duen proiektua aurkez dezan. Interesatuak berariaz uko egiten badio proiektua aurkezteari, edota ez badu proiekturik aurkezten epe horretan, Administrazioak hasierako proiektuaren arabera emango du lizentzia, honako kasuan izan ezik: plangintzak bolumen nahiz altueren inguruko gutxieneko baldintza batzuk ezarri dituenean alde jakin baterako, eta interesatuak lizentzia lortzeko aurkeztu duen proiektuak baldintza horiek betetzen ez dituenean. Kasu horretan, Administrazioak beste proiektu bat aurkezteko eskatu behar dio interesatuari, eta proiektu horrek baldintzak betetzeaz gain, eskatzaileak eskuratu beharreko hirigintza aprobetxamenduak zehaztu behar ditu (190 eta 191. art.ak).

Ildo bertsutik, aprobetxamenduen lagapen, banaketa nahiz erosketa horiek errazteko, Administrazio jarduleari doikuntza eman zaio tartekari moduan esku har dezan hirigintza aprobetxamenduen transferentzietan. Horrela, doikuntza horren helburua da plangintzaren betepena erraztea kasu honetan: lurzati bati eratxikitzeko moduko aprobetxamenduak lurzati horretan gauzatu ezin daitezkeenean. Halakoetan, Administrazioak eskuratzen ditu aprobetxamendu horiek, interesatuari euren balioa eskudiruz ordainduta; orobat, interesatu horrekin ados jarriz gero, Administrazioak lurrak eskaini ahal dizkio ordainketa antzo, edota lur jakin batzuen gaineko aprobetxamenduak eratxiki ahal dizkio. Bestalde, alderantzizkoa ere gerta daiteke, hots, lurzati batzuetan, egiazko aprobetxamendua aprobetxamendu eskurakorra baino handiagoa izatea. Kasu horretan, lurzati horien jabeek Administrazioari eska diezaiokete aprobetxamendu hori guztia gauzatu ahal izateko adina aprobetxamendu eurei eskualdatzeko. Horretaraa, Administrazioak hirigintza balioaren ondoriozko prezioan eskualdatuko dizkie aprobetxamenduok. Azken buruan, Administrazioak aprobetxamenduen nahitaezko transferentzia agin dezake, plangintzak zein udalak altuera nahiz bolumenaren inguruko gutxieneko baldintzak ezarri dituztenean alde jakin batean (194, 195 eta 196. artikuluak).

Hirigintza aprobetxamenduen trafiko horri laguntza logistikoa emateko, udal bakoitzean Aprobetxamenduen Transferentzia Erregistroa eratu da, eta erregistro horretan ondoko egintzak inskribatu behar dira (197. art.): a) Hirigintza aprobetxamenduak laga zein banatzeari buruz, norbanakoen artean egindako akordioak; akordiook agiri publikoan agertarazi behar dira.

LURZORUAREN ERAENTZA

421

b) Hirigintza aprobetxamenduen arloan, Administrazio jardulearen eta norbanakoen artean edozein tituluren bidez egindako erosketa, salmenta edo lagapenak. c) Hirigintza aprobetxamenduen nahitaezko transferentziak.

Erregistro horren eta Jabetza Erregistroaren arteko harremanak bermatzeko, debeku hau ezarri da: Jabetza Erregistroan ezin daiteke inskribatu hirigintza aprobetxamenduen transferentzia akordiorik, baldin eta ez bada egiaztatzen —horrexetarako luzaturiko ziurtagiriaren bidez— akordio hori lehendaurrez Hirigintza Aprobetxamenduen Transferentzia Erregistroan inskribatuta dagoela (198. art.).

9. HIRIGINTZA AHALMENEN PUBLIZITATEA. LURZORUAREN ERAENTZA ETA JABETZA ERREGISTROA Hirigintza legeriak era askotara ezarri du lurren hirigintza eraentzaren publizitatea: Hasteko, aldizkari ofizialetan argitaratu behar dira, hala hirigintza planak behin betiko onestearen inguruko erabakiak, nola hirigintza ordenantza nahiz arauak. Baldintza hori nahitaez bete behar da arauok balioa izan dezaten araudi gisa. Horrez gain, planak eta gainerako antolaketa tresnak publikoak dira eta, ondorenez, edozein pertsonak eurei buruzko kontsulta egin edo informazioa eska dezake plan horien udal mugartean (133. art.).

Beste publizitate modu batzuk hauek izango lirateke: agiriak aztertzeko eskubidea, hirigintza eraentzari buruzko informazioa eta, azkenik, hirigintza zedularen eraentza. Are gehiago, edozein administratuk eska diezaioke udalari txosten idatzia egiteko beraren finka, betepen-gune nahiz sektoreari aplikatzeko moduko hirigintza eraentzari buruz. Horrela, udalak hilabeteko epea du txosten hori egiteko (eskabidea egin zenetik zenbatzen hasita), eta txosten horretan, batetik, finkaren banaketa-aldeari dagokion aprobetxamendu tasa adierazi behar du eta, bestetik, informazioa ematen den unean administratuak eskuratuta dituen hirigintza ahalmenen maila. Bestalde, udalek Jabetza Erregistro eskudunari bidali behar diote hirigintza eginbeharrak bete direla egiaztatzen duen ziurtagiriaren kopia. Betebehar horrek badu helbururik: finka bakoitzaren inskripzioan, bazterreko idaztohar egokia egitea (43. artikulua).

Esan bezala, lurren hirigintza eraentzaren publizitatea gauzatzeko beste modu bat hirigintza zedula da; zedula hori udalek sor dezakete ordenantza egokian. Agiri horrek udal mugarteko finken hirigintza inguruabarrak egiaztatzen ditu, eta bere izena lur edo eraikinaren hirigintza zedula da, bertan ja-

422

RAMĂ“N PARADA

sotako finkak duen izaeraren arabera. Udalek zedula hori eska dezakete lurzatiketa egiteko, eraikitzeko, edota lurrak nola edo hala erabiltzeko (44. art.).

Publizitate teknika horiei buruz, Auzitegi Gorenak 1988ko azaroaren 25ean emandako autoak hauxe adierazi du: Administrazioak hirigintza kontsultei buruz emandako erantzunak eta hirigintza zedulak ez dira agiri lotesleak, ezta benetako administrazio egintzak ere, informazioa eskaini besterik ez baitute egiten. Hori dela bide, erantzun nahiz zedula horiek, oro har, ezin daitezke aurkaratu (1980ko otsailaren 11ko nahiz urriaren 31ko eta 1986ko otsailaren 12ko epaietan ere, gauza bera adierazi du Auzitegiak). Zernahi gisaz, euren kontra ezin bada errekurtsorik jarri ere, erantzun nahiz zedula horiek bestelako ondore batzuk dituzte: administratuak jardun badu berari eskainitako informazioaren arabera, ez du inolako erantzukizunik izango; bestalde, administratu horrek informazio akastun bati ekinez jardun eta kalte-galerak izan baditu, erreklamazioa egin diezaioke Administrazioari (izan ere, maiz sarri gertatzen da ondokoa: administratuak agintzen du udalak eskainitako hirigintzaren arabera proiektua egiteko eta, gero, proiektu hori ezeztatu egiten da plangintzarekin bat ez datorrelako).

Hirigintza Aprobetxamenduen Erregistroa eta Orubeen eta Lur Eraikinbakoen Erregistroa ere (hurrengo kapituluan jorratuko dugu azken hori), hirigintza jarduketaren publizitateari lotuta daude. Edozein kasutan ere, erregistro horietan egindako inskripzioek balio handiagoa dute, inskripziook hirigintza jarduketaren mekanikan sartuta daudelako. Horrela, inskripzioa beti da eratzailea; bestela esanda, inskripzio hori sine qua non betekizuna da, Administrazioak zenbait ahalmen erabili ahal izateko eta, ondorioz, legeak ezarritako ondoreak gertatzeko. Horrenbestez, ezin daiteke hirigintza aprobetxamenduen transferentziarik egin, aprobetxamendu horiek ez badaude Hirigintza Aprobetxamenduen Erregistroan inskribatuta; edu berean, ezin daiteke lur zehatz bat derrigorrezko salmenta egoeran jarri, aurretiaz lur hori ez bada Orubeen Erregistroan inskribatu.

Horrez gain, Lurzoruari buruzko Legeak arautu du zenbait administrazio nahiz epaile egintza Jabetza Erregistroan sartzeko modua; horretarako, inskripzio, aurrearretazko idaztohar, edota bazterreko idaztoharrak erabiltzen dira (1992ko testu bateginaren 307.etik 310.era arteko artikuluak; gai hori 1.093/1997 Errege Dekretuak arautu du, hau da, Hipoteka Legea betearazteko araudiaren arau osagarriak onetsi dituen errege dekretuak).

Horrenbestez, lehendabizi, egintza hauek inskribatu behar dira Jabetza Erregistroan: a) Plangintza betetzeko espedienteak onesten dituzten egintza irmoak, kasu hauetan: egintzok aldarazten dituztenean planak ukituriko erregistro finkak; finka horien gaineko jabaria nahiz beste eskubide errealen bat eratxiki-

LURZORUAREN ERAENTZA

423

tzen dutenean; eta, azkenez, urbanizatzea egin zein artatzeko betebeharraren berme errealak ezartzen dituztenean. b) Lurren nahitaezko lagapena, legeak agintzen duenean lagapen hori, edota hirigintza aprobetxamenduen transferentziak direla-eta egiten denean. c) Zenbait epai deuseztatzaile, hain zuzen ere, plangintzaren tresnak, plangintza betetzeko tresnak edo lizentziak deuseztatzen dituzten epai irmoak, baldin eta deuseztasun hori finka zehatzei buruzkoa bada, eta euren titularrak parte hartu badu prozeduran. d) Konpentsazioa zein lurren birzatiketa egiteko tituluak. Inskripzio hori gauzatzeko, bi bide erabil daitezke: alde batetik, jatorrizko finkei buruz indarrean dirauten inskripzio nahiz idazpenak zuzenean kita daitezke, proiektuaren ondoriozko finken erregistro folioa aipatuta; bestetik, berriz, lehendabizi poligono nahiz jardununeko luze-zabalera osoa batu daiteke, gero luze-zabalera hori lurren birzatiketa zein konpentsazio jardueren ondoriozko finka guzti-guztiengatik zatitzeko. e) Beste edozein administrazio egintza, baldin eta egintza horrek plangintza bera zein plangintza betetzeko tresnaren bat garatzean, aldarazten badu (edo bihar-etzi aldaraz badezake) ondokoa: finken deskripzioa edo finken gaineko jabaria nahiz beste eskubide errealen bat.

Ondoko egintzei dagokienean, aurrearretazko idaztoharra egingo da, eta idaztohar hori lau urteren buruan iraungitzen da, egin den egunetik zenbatzen hasita: a) Hirigintza arauen betepenari buruz hasitako espedienteak, edota administrazio premiamendua gauzatzeko egiten direnak (premiamendu horren helburua izaten da ezarri diren zehapenak beteko direla bermatzea). b) Administrazioarekiko auzibide errekurtsoak, baldin eta errekurtso horiek jartzen badira plangintza tresnak, plangintza hori betetzeko tresnak edota lizentziak deuseztatzeko.

Bukatzeko, bazterreko idaztoharra erabiliko da ondokoa agertarazteko: a) Lizentziak emateko baldintza bereziak daudela, legeak xedaturikoaren arabera. b) Hirigintza aprobetxamenduen transferentziak egin direla, eta aprobetxamendu horiei zamak jarri zaizkiela. c) Lurren birzatiketa egiteko espedientea hasi dela, edota poligono nahiz jardunune bateko lurrak konpentsazio sistemari datxezkion betebeharrak betetzeari lotuta daudela.

424

RAMĂ“N PARADA

Inskripzio, aurrearretazko idaztohar zein bazterreko idaztoharrak administrazio ziurtagiriaren bidez inskribatu behar dira, eta ziurtagiri horiek hirigintza organo jarduleak luzatu behar ditu. Ziurtagiri horretan, hirigintza erabakiak ukituriko pertsona, eskubide nahiz finken inguruabarrak agertarazi behar dira, hipoteka legeriak ezarritako moduan agertarazi ere. Dena dela, hirigintza legeriak besterik agintzen badu, edota errekurtsorik jarri bada, inskripzio, aurrearretazko idaztohar zein bazterreko idaztoharrak ez dira horrela egingo.

Amaitzeko, 1997ko uztailaren 4ko 1.093/1997 Errege Dekretuak Hipoteka Legea betearazteko araudiaren arau osagarriak onetsi dituela aipatu behar da; arau horiek hirigintza izaeradun egintzak Jabetza Erregistroan inskribatzeari buruzkoak dira.

10. HIRIGINTZA JARDUKETEN ONDORIOZ, GAINONTZEKOEN ALDE SORTURIKO ESKUBIDEAK. BESTE LEKU BATEAN OSTATU HARTZEKO ESKUBIDEA ETA ERRETORNU ESKUBIDEA Lurzoruari buruzko Legearen laugarren xedapen gehigarriak eskubide berezia eratu du eraikin bat legez okupatzen duten pertsonentzat. Eraikin hori euren ohiko bizilekua izanik, hirigintza jardueren ondorioz utzi behar izan badute, pertsona horiek beste leku baten ostatu hartzeko eskubidea dute (euren beharrizanen araberako etxebizitzaren baten), babes ofizialeko etxebizitzen alogera ordainduta; beti ere, legeria babesleak ezarritako mugak izan beharko dira kontutan.

Desjabetzapen sistema erabiltzen denean, eskubide hori Administrazio desjabetzaileari edo desjabetzapenaren onuradunari eska dakioke. Beste sistemaren bat erabiliz gero, ez zaie horrelako eskubiderik aintzatetsiko etxebizitzen okupatzaileei hurrengo kasuan: eurek emandako lurren truk, laurogeita hamar metro karratutik gorako aprobetxamenduak (bizitzeko aprobetxamenduak) adjudikatzen zaizkienean.

Desjabetzapenak ez diren banakako jarduketen kasuan, berriz, errautsitako eraikinen errentariek erretornu eskubidea izango dute, errentamenduei buruzko legeriak araututako eskubidea, hain zuzen. Eskubide hori eraikin berriaren jabeari eska diezaiokete, jabe hori edonor izanda ere. Halako kasuetan, jabeek maizterren behin-behineko ostatua bermatu behar dute, harik eta erretornua egin ahal izan arte.

XIII. KAPITULUA

HIRIGINTZAREN ZIOZKO DESJABETZAPENAK ETA ADMINISTRAZIOAREN ESKU-HARTZEA ONDASUN HIGIEZINEN MERKATUAN LABURPENA: 1. DERRIGORREZKO DESJABETZAPENA ETA HIRIGINTZA.— 2. BALIOESPENA HIRIGINTZA DESJABETZAPENETAN: A) Aurrekariak.— B) Indarreko sistema.—C) Balorazio sistemaren konstituziotasun erlatiboa.—3.

ZUZKIDURETARAKO LURRAK LORTZEA. ZUZENEKO OKUPAZIOA.—4.

ADMINISTRAZIOAREN ESKU-HARTZEA ONDASUN HIGIEZINEN MERKATUAN: A) Udalaren Lurzoru Ondarea.—B) Eroslehentasun eta atzera-eskuratze eskubideak.—6. AZALERA ESKUBIDEA.

BIBLIOGRAFIA: ARGULLOL MURGADAS: Estudios de Derecho urbanístico, Madril, 1984; CARCELLER FERNÁNDEZ: Valoración de terrenos, Bartzelona, 1964; CARRETERO, A.: Sentido actual de la legislación forzosa urbanística, RDU, 31, 1973; CASTAÑER VILA: Transferencia del derecho de edificación en Estados Unidos, RDU, 65, 1979; CRISTINI: Droit de l’urbanisme, Paris, 1985; CUETO BULNES: Las valoraciones urbanísticas, RDU, 109, 1988; DÍAZ CAPMANY: El valor urbanístico en la nueva Ley, RDU, 50, 1976; ENRÍQUEZ DE SALAMANCA: Naturaleza y alcance de la expropiación forzosa por razón de urbanismo, Madril, 1973; FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ: Manual de Derecho urbanístico, Madril, 1997. RAP, 50; GARCÍA DE ENTERRÍA eta PAREJO ALFONSO: Lecciones de Derecho urbanístico, Madril, 1981; GONZÁLEZ BERENGUER: Sobre la valoración en expropiaciones urbanísticas, RAP, 83, 1977; GONZÁLEZ NAVARRO: Consideraciones en torno al procedimiento de tasación conjunta del artículo 122 de la Ley del Suelo, DA, 73, 1964; GONZÁLEZ PÉREZ: El Registro Municipal de Solares, Madril, 1965; Comentarios a la Ley del Suelo, Madril, 1993; LÓPEZ PELLICER: El sistema de valoraciones urbanísticas en la reforma de la Ley del Suelo, RDU, 126, 1992; MARTÍN DÍAZ DE QUIJADA: La cesión de solares por la Administración en régimen de derecho superficiario, RAP, 75, 1974; MELERO: La Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, Madril, 1991; ORTEGA: La nacionalización del suelo en Gran Bretaña, REDA, 14, 1977–1978; Suelo y urbanismo: el nuevo sistema legal, Madril, 1991; PAÍS RODRÍGUEZ, R.: El justiprecio expropiatorio, Madril, 1997; PÉREZ MORENO: Aspectos jurídicos del Patrimonio Municipal del Suelo, RDU, 10, 1968; ROMERO COLUNGA: La valoración inmobiliaria, Iruñea, 1991.

426

RAMÓN PARADA

1. DERRIGORREZKO DESJABETZAPENA ETA HIRIGINTZA Plangintza ahalgoarekin batera, derrigorrezko desjabetzapena da hirigintza arloan gehien erabiltzen den ahalgoa. Zernahi gisaz, egungo egunean teknika hori maiz erabiltzen bada ere, are gehiago erabili ohi zen Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legetik Lurzoruari buruzko 1956ko Legera arte iraun zuen herri lanen hirigintzan. X. kapituluan xehetasunez azaldu genuen bezala, XIX. mendeko hirigintzan, hiria egin, berritu edo zabaltzea herri lanen proiektua betetzea besterik ez zen. Proiektu horren arabera, Administrazioak —berak zuzenean zein emakidadunaren bitartez— derrigor desjabe zitzakeen kale, plaza eta horien alboetako aldeetarako behar ziren lurrak. Behin obrak egin ostean, eta alboetako aldeok orube bihurtutakoan, horiek besterendu egiten ziren, derrigorrezko desjabetzapenen zein obren kostuak konpentsatzeko; besterentze horien ondoriozko etekinak, gizartearentzat ziren. Uler daitekeenez, sistema horretan derrigorrezko desjabetzapenen prezioak neurrizkoak izan behar ziren, eta prezio horien barne ezin sar zitezkeen urbanizatze proiektuak eratorritako gainbalioak.

Nolanahi ere, Lurzoruari buruzko 1956ko Legean, urbanizatzeko eskubidea ez da egituratzen ahalgo publiko moduan, ezpada herri erreserbarako lurzoruaren jabeen eskubide gisa —gerogarrenean lurzoru urbanizakorraren jabe izango direnen eskubide gisa, alegia—. Jabeok jabe pribilejiatuak ziren eta, konpentsazio sistema erabilita, urbanizatze lanek zekartzaten erantzukizuna eta etekinak denen artean banatzen zituzten. Aldaketa horren ondorenez, derrigorrezko desjabetzapenak Hirigintza zuzenbidearen muina izateari utzi zion.

Hori gorabehera, hots, 1956ko Legeak ekarritako aldaketaren ondoren derrigorrezko desjabetzapenak protagonismoa galdu arren, oraindik orain erakunde horrek erabilpen anitz du hirigintza arloan.

Hasteko, Lurzoruari buruzko 1956ko Legearen ariora, derrigorrezko desjabetzapena planak betetzeko moduetako bat da; modu edo bide horrek, alabaina, lehen baino chance gutxiago eskaintzen dio Administrazioari, ondoko bi arrazoiak direla medio: lehenik eta behin, jabeek protagonismo handiagoa lortu dute (jabeok konpentsazio batzetara biltzen dira, eta euren urbanizatze eskubidea lehenespenez babesteko, ekintza publikoa ekimen pribatuaren sorospidezkotzat egituratu da); bigarrenik —eta hauxe da chance gutxiago izatearen arrazoi nagusia—, Administrazioak ordaindu beharreko balioespenak izugarri igo dira, oso garesti bihurtuz (egin-eginean ere, hirigintza planak xedaturiko eraikitze aprobetxamenduak jabetzen balio erantsitzat hartu eta balioespenaren barne sartu dira).

Edonola ere, derrigorrezko desjabetzapenak urbanizatze proiektuen betepenean izandako protagonismoa galdu arren, beste zeregin bat eratxiki zaio

HIRIGINTZAREN ZIOZKO DESJABETZAPENAK‌

427

erakunde horri. Sistema berrian, polizi bermatzaile gisa agertzen da, desjabetzapen-zehapen deituriko teknikaren bidez: lurjabeek nahitaez bete behar dituzte urbanizatzeko, eraikitzeko eta lurrak nahiz hirigintza aprobetxamenduak lagatzeko eginbeharrak (aurreko kapituluan aztertu ditugu eginbeharrok eta berriro aztertuko ditugu balioespena finkatzeko irizpideak jorratzean).

Aurrekoaz landara, derrigorrezko desjabetzapenak badu beste zereginik hirigintza arloan, besteak beste, azpiegituretarako lurren eskuraketa erraztea.

Oro har, obra pribatuen hirigintza sisteman, ez dago horren gaineko ardurarik; hirigintza mota horrek, aldiz, herri botereen esku uzten ditu sistema orokorrak gauzatzearen kostua eta erantzukizuna, bai eta betepen-guneetan sartu gabeko toki zuzkidurak betetzearen ataza ere, zuzkidurok ezin direnean lortu hirigintza aprobetxamenduen transferentziaren bitartez.

Edu berean, derrigorrezko desjabetzapenak espekulazioari aurre egiteko balio du, teknika horren bitartez Udalaren Lurzoru Ondarea eratu edo zabaltzeko lurrak eskuratzen baitira. 1990eko eraldaketa egin arte, argudio onak zeuden hurrengoa defendatzeko: helburu horrekin hiri lurzorua edota urbanizatzeko aukerak zituen lurzorua bakarrik desjabetu ahal izatea. Gaur egun, aldiz, lurzoru urbanizaezina ere desjabetu daiteke, bai Udalaren Lurzoru Ondarea eratzeko, eta bai helburu hauetarako behar diren lurrak lortzeko ere: babes ofizialeko etxebizitzak eraikitzeko edota berariaz gizarte intereseko erabileratzat jotakoak gauzatzeko behar direnak (206. art.).

Azkenik, hirigintza legeriak alderanzketa egin eta Administrazioaren ahalgo zena jabeen eskubide bihurtu du, hirigintzaren ziozko derrigorrezko desjabetzapenaren zenbait kasutan. Legeria orokorrak dioenez (Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko Legearen 23. art.), finkaren zati bat desjabetu ostean desjabetu gabeko zatia onuragarria ez denean, finka horren jabeak finka osoaren desjabetzapena eskatzeko eskubidea du. Ildo beretik, 1992ko testu bateginak ondokoa ahalbideratu du: modu pribatuan eraiki ezin daitezkeen lurren jabeek balioespen espedientea hasteko eska diezaiokete Administrazioari, hirigintza antolamenduak eratorritako zama nahiz onurak banaezinak izateagatik lurroi ezin zaienean aplikatu nahitaezko lagapenen eraentza. Dena dela, eskaera hori egin ahal izateko, hurrengo baldintzak bete behar dira: batetik, egin nahi den desjabetzapena ez gauzatzea, ÂŤPlan Orokorreko jarduketa egitarauaren hurrengo berrikuspenaÂť egin aurretik; eta, bestetik, lurjabeek horren inguruko ohartarazpena egin zutenetik bi urte gehiago igarotzea (202. art.). Horrela, lurjabeak irtenbidea eman diezaioke Administrazioak bete nahi ez duen planak sorturiko egoerari; halaber, planak kentzen dionagatik konpentsazioa jaso dezake lurjabe horrek.

Prozeduraren alorrean, Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko Legean ezarritakoa bete behar da. Hala eta guztiz ere, hirigintza desjabetzapenaren berezitasun gisa honakoa azpimarratu behar da: hirigintza legeriaren apli-

428

RAMÓN PARADA

kazioak eratorritako desjabetzapenen kasuan, Administrazio jarduleak desjabetzapen horiek bakanka zein baterako tasazioen teknika berezia erabilita egin ditzake; teknika hori XVI. kapituluan jorratuko dugu, plangintza betetzeari buruzkoan, alegia (218. art.).

Desjabetzapenaren kudeaketa hobeto egin ahal izateko, legeak ahalbideratu du toki erakundeek elkarte mota desberdinak eratzea beste herri administrazio batzuekin nahiz norbanakoekin —beti ere, toki eraentzari zein hirigintzari buruzko legeriek ezarritakoa beteta—; taxu berean, onartu da, toki erakunde horiek beste herri administrazio batzuei agindu ahal izatea desjabetzapen ahalgoa egikaritzeko (213. artikulua). Desjabetzapenaren onuradunei gagozkiela, izaera hori aintzatetsi zaie estatu, autonomi erkidego nahiz toki erakundeetako ahalmenetan subrogaturiko pertsona fisiko edo juridikoei, alegia, planak zein obra zehatzak betetzeko subrogaturikoei (214. art.).

Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko Legearen arauketa orokorrarekin konparatuz (54. art.), hirigintza desjabetzapenen inguruko arauak malguagoak eta zentzuzkoagoak dira, lehengoratze kasuei dagozkienez. Arau orokorra hauxe da: hirigintza zioen ondorioz desjabetu diren lur guztiak plan bakoitzean zehazturiko helburu berezia betetzeko erabili behar dira. Jabeari ez zaio lurrik lehengoratu behar, erabilera berria ere zuzkidura publikoei lotuta dagoenean, edota desjabetzapena eragin zuen erabilerak (zuzkiduretarako erabilerak) zortzi urte iraun duenean —nahiz eta ondorengo aldaketa nahiz berrikuspenetan erabilera horren lotura desagertu— (235. art.). Beste alde batetik, lurrak desjabetzapen sistemaren bidez gauzatu beharreko betepen-guneetan sartzen direnean, lehengoratzea atzeratu egiten da, harik eta desjabetzapena egin zenetik hamar urte igaro arte, urbanizatze lanik burutu gabe (225.3. art.). Edu berean, desjabetzapena urbanizatze nahiz eraikitze prozesuei loturiko hirigintza eginbeharrak ez gauzatzeagatik egiten denean, ez da lehengoratzerik egingo desjabetzapena egin zenetik bost urte igaro arte eraikitze lanik egin gabe, edo hamar, urbanizatzerik gauzatu gabe; epe bat ala bestea aplikatzeko, gogoan izan behar da une hartan lur desjabetua orube zen ala ez (226. art.).

2. BALIOESPENA HIRIGINTZA DESJABETZAPENETAN A) Aurrekariak Espainiako hirigintza sistemaren bilakaerari buruzko aurreko kapituluetan xehetasunez azaldu dugun moduan, urbanizatze prozesuak eratorritako onura zein gainbalioak gizartearen esku gera zitezen eta urbanizatze negozioa nahiz obra errentagarria izan zedin, udalerriak kudeatu behar zituen obrok,

HIRIGINTZAREN ZIOZKO DESJABETZAPENAK…

429

zuzenean zein zeharka (emakidaren bitartez) kudeatu ere. Horrez gain, derrigorrezko desjabetzapenen balioespena finkatzean, hirigintza plan zein proiektuak ukituriko jabetzei ez zitzaien aintzatetsi inolako hirigintza gainbalio edo eraikitze aprobetxamendurik. Irizpide horri helduta, Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legeak aintzatetsitako balioespenen gehieneko muga hauxe zen: lurrek landa lurzoru gisa zuten balioa (guztiarekin ere, landa balioa frogatzeko, lurzoru horien salmenta balioa edo errenta balioa aintzatetsi zuen legeak, baina hori bestelako arazoa da). Hortaz, hirigintza balioa gerogarrenean onartu zen, kontzeptu horren barne planak ahalbideratutako eraikikortasun balio osoa zein zati bat sartuta. Hariari segiz, 1879ko Legearen arabera, zabaldurari edo barne berrikuntzari buruzko planak ukituriko edozein lurren balioespena kalkulatzeko, egungo landa lurzoru urbanizaezinaren balorazio irizpide berberak aplikatu ohi ziren; bestela esanda, ez zen aintzat hartu eraikitze aprobetxamendurik: «obra betetzeko egin behar diren derrigorrezko besterentzeetan —bazioen 49. art.ak—, proiektua onetsi aurretik finkek zuten balioa izango da haien prezioa zehazteko irizpide erabakigarria». Aurreko kapituluetan ohartarazi bezala, Primo de Riverak II. Errepublikan emandako legeriak eta Franco jeneralaren erregimenak ildo edo irizpide berari ekin zioten, Lurzoruari buruzko 1956ko Legea onetsi zen arte Jarraian aipatuko ditugun datuek ere argiro erakusten dute derrigor desjabeturiko lurrak baloratzean, ez zela kontutan hartzen lur horien hirigintza aprobetxamendua. Hasteko, derrigor desjabetzen ziren lurren artean, kale eta plazen alboko aldeak sartzen ziren, eta horrek garbi utzi zuen legeria jabeak aberastearen aurka zegoela; horrez landa, jabeen aberaste hori onartzea, hots, hirigintzak dakarren herri lanaren zioz lurrak gehiegi baloratzea honakoa agintzen duen erregelaren aurka egitea izango litzateke: proiektaturiko obren ondorioz lurrek duten balio igoera ezin daiteke sartu balioespenean; are gehiago, finkaren balioespenari kendu behar zaio obrek dakarkieten balioa derrigor desjabetu ez diren lurrei (balioespenaren bitartez gainbalioak berreskuratzearen printzipioa). Erregela hori aurretiaz jasota zegoen Frantziako lege batean, hain zuzen ere, Padurak Lehortzeari buruzko 1807ko abenduaren 16ko Legean («losqu’il y aura bien en même temps à payer une indemnité a un propietaire pour terrains occupés été à recevoir de luy una plusvalue pour les avanteges acqui’s a les propiétés restantes, il aura compensation jusqu’a concorrence; été le surplus seulemente, selon los resultats, sera payè au propietaire ou a aquicté de lui»).

Ezbairik gabe, Frantziako legeriatik Espainiakora igaro da erregela hori eta Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legeak du jasota («finkan okupaturiko zatiaren balioari gehitu behar zaizkio obrak eragindako orotariko galerak; halaber, galera horiek guztiak edo batzuk konpentsatzeko, kontutan izan behar da obrak gainerako zatiei dakarkien onura»). Derrigorrezko Desjabetzapenari

430

RAMÓN PARADA

buruzko indarreko Legeak (1954koak) erregela horren azken zatia ezabatu du; horrela, derrigorrezko desjabetzapenaren preziotik ezin ken daiteke desjabetu gabeko finka zatian desjabetzapenak sor dezakeen hobekuntza (36. art.).

1956ko Legearen aurreko legeriatik eraikitze balioa ezabatu ostean, hurrengo bide eta datuak erabili ohi ziren hirigintza gainbaliorik gabeko ondasun higiezinen balioa frogatzeko (eta perituek balioespenak finkatzean ere, datu horiek izan behar zituzten kontutan): udal mugartean berrikitan tasaturiko antzeko beste finka batzuei begira, desjabetutako finken balioa gehitu edo urritzea ekar zezaketen inguruabarrak; finkaren kokapena, kalitatea, lurzoru mota, luze-zabalera osoa eta mugak, beti ere, bertako ekoizkinak eta finkaren balioa zehazteko garrantzia izan dezaketen gainerako inguruabarrak azalduta; errentako ekoizkina, eginda zeuden kontratuen arabera; finka bakoitzeko ordaintzen zen kontribuzioa, kontribuzio horrek zekarren aberastasun zergagarria eta, amaitzeko, azken banaketen ondorioz ordaindu beharreko kontribuzio kuota (Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legearen 38. art. eta Araudiaren 28. art.). Ildo beretik, Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1954ko Legeak gauzen egiazko balioa erabili izan du balio nagusitzat (43. art.); hori gorabehera, lege horrek erregela bereziak ezarri zituen orubeentzat (38. artikulua: udaleko gainbalio arielaren ondoreetarako, finkari eratxikitako zerga balioa) eta landa finkentzat (39. art.: salmenta edo errenta balioen batez bestekoa). Edozein kasutan ere, 36.1. artikuluaren aginduz, ezin zenba zitezkeen ondokoak: «desjabetzapen plan edo proiektuaren zuzeneko ondorio diren gainbalioak, ezta derrigorrezko desjabetzapena bera dakarten gainbalioak edo etorkizunerako aurreikusi daitezkeenak ere».

Balorazio sistema zuhur horrek, dena den, ez zuen kontutan hartzen planak finkari ekar ziezaiokeen «onura ikaragarria», alegia, hirigintza plan edo proiektuan ezarritako eraikikortasuna. Zernahi gisaz, sistema zuhur eta zentzuzko hori espekulazio hutsezko balorazio sistema bihurtu zen, lehenik, Lurzoruari buruzko 1956ko Legearen ondorioz eta, ondorik, jurisprudentziaren eraginez (jurisprudentziak, gainera, 1956ko Legeak baino eremu zabalagoa utzi zion espekulazioari). Bigarren sistema horrek, ordea, plangintza jarduketa publikoak zenbait lurri eratxikitako eraikikortasunaren «altxorra» hartu zuen kontutan lurrak baloratzerakoan. Egin-eginean ere, 1956ko Legeak honako balioak ezarri zituen: landa lurzoruentzat, landa balioa (hori lurraren berezko aprobetxamenduaren arabera kalkulatzen zen); hiri erreserbarako lurzoruarentzat, igurikimen balioa (nekazaritza errentagarritasunaz gain, lurzoruaren hirigintza igurikimenak sartu ziren balio horren barne); hiri lurzoruarentzat, hirigintza balioa (aurreko guztia ez ezik, plangintzaren zehaztapenak ere aintzat hartzen zituen balio horrek); eta, azkenez, orube eraikikorrentzat, merkataritzako balioa.

HIRIGINTZAREN ZIOZKO DESJABETZAPENAK…

431

Balorazio sistema horrek ez zuen inolako bidezkoketarik, goitik behera aldatu baitzuen lurren balorazioa, oligopolio egoera sortuz. Ildo berari ekinez, Auzitegi Gorenaren jurisprudentziak larriagotu besterik ez zuen egin egoera hori. Arean bere, Lurzoruari buruzko Legeak ezarritako balioespen irizpideak Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1954ko Legeak xedaturikoak baino urriagoak izatearen aitzakia erabilita —azken finean, 1954ko Legeak egiazko balioak ezartzen ditu (43. art.)—, Auzitegi Gorenak artean gehiago igo zituen balorazio haiek, merkataritzako balioaren aplikazio eremua zabalduta (horren barne, gehieneko hirigintza gainbalioa sartu zen, gainbalio hori espekulazio asmoekin puztuta).

Bada, 1956ko Legeak berak ekarritako espekulazio egoera hori ikusita, legegileak prezioak urritzea erabaki zuen. Horretarako, lehenik eta behin, Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko Legearen 43. art. aplikatzea debekatu zuen; horrez gain, 1975eko eraldaketarekin, bi balorazio irizpide besterik ez zituen onartu: hasierako balioa eta hirigintza balioa. Hasierako balioa lurzoru urbanizaezinari aplikatu zitzaion, hurrengo datuak kontutan hartuta: batetik, horrela kalifikaturiko lurren etekin gordina, alegia, lur horietan egiten zen edo egin zitekeen landa ustiapenaren araberakoa; eta, bestetik, lur horiek nekazaritza ustiapenerako saltzen zirenean, euren batez besteko salmenta balioa. Horrenbestez, ez ziren aintzat hartu lurron hirigintza erabilpenari zuzenean zein zeharka loturiko balio edo etekinak. Hirigintza balioa, berriz, hiri lurrei eta lur urbanizakor mota guztiei aplikatu zitzaien. Balio hori kalkulatzeko, planak lurren kokapenaren arabera ezarritako hirigintza aprobetxamendua hartu zen kontutan, hain zuzen ere, zerga ondoreetarako aprobetxamendu horri eratxikitako errentagarritasuna. Hortaz, eskuraketa tituluetan jarritako prezioak ez zuen garrantzirik.

B) Indarreko sistema 1990eko eraldaketak —1992ko testu bateginak onetsitakoak— ildo berari ekin dio. Horrela, gorago aipaturiko bi balio horiek jasotzeaz gain, berriro azaldu du balio horietatik espekulaziozko osagaiak kentzeko joera. Nolanahi ere, 1990eko eraldaketak lurzoruaren jabetza estatutua aldarazi zuen aurrerago aipatu dugun moduan, eta balio horiek aldarazpen horiei egokitu zaizkie.

Beste hitz batzuez esanda, 8/1990 Legeak eginiko eraldaketan, balorazio horiek hirigintza ahalmenak eskuratzeko sistema berriari egokitu zitzaizkion.

Eraldaketa horrek balorazio irizpideen bikoiztasunari ekin zion, hasierako balioa zein hirigintza balioa onetsiz; aldi berean, bigarren hori kalkulatzeko zenbait irizpide ezarri zituen, horien oinarria hirigintza eginbeharren betetze-maila izanik. GONZÁLEZ PÉREZek dioenez, baiezta daiteke sistema berrian «ez

432

RAMĂ“N PARADA

dagoela benetako hirigintza baliorik, ezpada hainbat (fikziozko) balio, eta balio horiek (fikzioz) lotzen direla Konstituzioaren arabera norberari dagokiona mailaz maila eskuratzeko agintzen duen (fikziozko) printzipioarekinÂť.

1990eko eraldaketak eratorritako beste berritasun garrantzitsu bat balorazio sistema berriaren orokortzea izan zen: Lurzoruari buruzko Legearen 46. artikuluak diharduenez, eraldaketa horrez geroztik, balorazio sistema horrek desjabetzapen guztiak eraentzen ditu, desjabetzapenon helburua zein den kontutan hartu gabe eta desjabetzapen horiek legebidezkotzen dituen legeria hirigintza nahiz bestelako legeria den gogoan izan barik.

Eraldaketaz geroztik, hasierako balioa zehazten da katastro balorazioak aplikatuta, hots, lurzoruak izan dezakeen hirigintza erabilpena gogoan izan gabe (49. art.). Aurrerago azaldu dugun moduan, balio hori erabilita tasatzen dira lurzoru urbanizaezina, egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorra (lurzoru horrentzat hirigintza jarduketarako egitaraurik onetsi ez denean), egitaraupeko lurzoru urbanizakorra (garapen plangintza egokirik onetsi ez denean).

Azken kasu horretan, hasierako balioari ondoko kopurua gehitu behar zaio: bihar-etzi lurzoru horretan plan egokian oinarriturik egin daitezkeen urbanizatze lanen kostu balioetsiaren 100eko 25, edota horrelakorik egin ezean, lurra orube bihurtzeak dakarren kostuaren portzentaia bera.

Hirigintza balioa —edo, hobeto esanda, hiri lurrei eta egitarapeko lur urbanizakorrei aplikatu beharreko hirigintza balioak (48. art.)—, jarraikoaren arabera kalkulatzen da (edo dira): balorazioa egiten den unerako, lurjabeak eskuratuta dituen hirigintza eskubide nahiz ahalmenen arabera. Edozein kasutan ere, hasierako balioa hirigintza balioa baino handiagoa denean, lehenengo horrek izango du nagusitasuna (50. art.).

Irizpide orokorraren arabera, hirigintza antolaketa buruturik izan eta urbanizatzeko eskubidea lortu duten lurretan, hirigintza balioa Lurzoruari buruzko Lege zaharrean igurikimen balioa deitzen zenaren parekoa da. Balio hori honetara kalkulatzen da: egitaraupeko lurzoru urbanizakorrean, lurzoru horren hasierako balioari gehitu behar zaio urbanizatze lanen kostu balioetsiaren 100eko 50; hiri lurzoruaren kasuan, hasierako balio horri eskuratzeko moduko hirigintza aprobetxamenduaren 100eko 50 gehitzen zaio. Urbanizatzeko eskubidea hirigintza eginbeharrak epe barruan ez betetzeagatik azkentzen denean, azkentze horrek ukituriko lurrei hasierako balioa eratxikitzen zaie, baldin eta lurrok egitaraupeko lurzoru urbanizakorreko lurrak badira; hiri lurzoruko lurrak izanez gero, ostera, eskuratzeko moduko hirigintza aprobetxamenduaren 100eko 50 izango da euren balioa edota, bestela, lehengo plangintzan ezarritakoa, azken hori txikiagoa denean.

Hirigintza eginbeharrak betetzeagatik lurjabeak hirigintza aprobetxamendua eskuratzen duenean, lur horiei zerga poligonoko eragin balio oinarrizkoa aplikatu behar zaie, euren hirigintza balioa zehazteko; ondoren, balio

HIRIGINTZAREN ZIOZKO DESJABETZAPENAK‌

433

hori zuzendu egiten da, lurrok poligono horretan duten egoera zehatza kontutan hartuta. Horren eretzean, Tributu Administrazioak zerga poligono bakoitzari dagokion oinarrizko balioa finkatu behar du (ohiko erabilera nahiz tipologiaren arabera, baina erabilera horren intentsitatea gogoan izan gabe).

Oinarrizko balio hori katastro baloreen ponentzietan jasotakoa izango da (53. artikulua). Horrela, hirigintza balioa erabakiko duen balio oinarrizkoaren zehaztapena Tributu Administrazioaren esku uzten da. Edonola ere, PAREJO ALFONSOk ohartarazi duen moduan, hirigintza balioaren eta zerga balioen arteko lotura horrek hamaika arazo sortarazi ditu eta, izan ere, horixe da hirigintza balio berriaren alde ahula. Ildo horretatik, Finantza Administrazioak katastroaren edukia (balorazioak barne) hirigintza antolaketaren garapenari egoki diezaiokeen heinean bakarrik izango da erabilgarria eta aplikagarria sistema hori. Horrela, gerta daitekeenez katastroko edukiaren eta hirigintza garapenaren arteko egokitze lan hori inork ez gauzatzea, Lurzoruari buruzko Legeak hauxe agindu du: aurreko zenbakietan adierazitako baliorik ez badago, balio horiek indarrean ez badaude, edota baliook ezin badira aplikatu eurak finkatu ziren uneko hirigintza baldintzak aldatu direlako, bazterreko metodoa erabilita kalkulaturiko eragin balioak aplikatuko dira, katastro balioaren inguruko arautegi teknikoak xedatutakoa errespetatuz.

Lurjabeak lizentzia lortu eta eraikitzeko eskubidea eskuratu duenean, lur horiek honela tasatzen dira: lizentziak baimendutako aprobetxamenduaren hirigintza balioari gehitzen zaio, alde batetik, lizentzia lortu zuen proiektuaren betepen kostuaren 100eko 25 eta, bestetik, hasi edo proiektatu ziren eraikuntzek eragindako gastu guztiak; beti ere, gastu horiek behar bezala egiaztatu behar dira (55. art.).

Obrak iraungi gabeko lizentziaren babespean eta hirigintza antolaketan oinarrituta burutzen direnean, lurjabeak eraikitakoari buruzko eskubidea eskuratzen du; orduan, lurren balorazioak lurzoruaren balioa eta eraikitakoaren balioa bereizten ditu: lehenengoari helduta, eraikuntza amaitzen denean, lurzoruaren balioa izaten da beraren gain egindako hirigintza aprobetxamenduaren balioa bera, ezer gehitu edo kendu gabe; eraikitakoaren balioa, aldiz, beraren birjarpen edo erreposizio kostuaren arabera zehazten da, baina kostu hori zuzendu egin behar da, eraikitakoaren antzinatasuna nahiz artatze egoera eta indarreko antolaketaren betepena gogoan izanda (56. art.).

Edonondik begira dakiola ere, gogorarazi behar da eraikinez aparte, lurzoruan landaketa, obra zein instalazioak izan daitezkeela, eta horiek ere baloratu behar direla. Landaketa, obra nahiz instalaziook eraikinen moduan tasatzen dira, eta euren balioa ondasun higiezinaren balioari gehitu behar zaio, ondoko kasuan izan ezik: hobekuntza iraunkorrak izateagatik, landaketa, obra nahiz instalazio horiek jadanik kontutan hartu direnean lurraren balioa zehaztean (63. art.).

434

RAMÓN PARADA

Balorazio irizpide horiek guztiak, aurrerago esanda dagoen bezala, desjabetzapen balioespena finkatzen dute orotariko desjabetzapenetan, desjabetzapena eragiten duen helburua hirigintzazkoa zein bestelakoa izan. Guztiarekin ere, hirigintza desjabetzapenetan, arau bereziak aplikatzen dira, desjabetzapen horien helburuak hurrengoak direnean: hiri lurzoruan, sistema orokorretarako nahiz toki zuzkiduretarako erabiliko diren lurrak lortzea; desjabetzapen sistema plangintza betetzeko sistema moduan erabiltzea; Udalaren Lurzoru Ondarea zein beste ondare publiko batzuk eratu edo zabaltzea; edota, azken buruan, babes ofizialeko etxebizitzak eraikitzea zein gizarte intereserako izango diren beste erabilera batzuk burutzea. Kasu horiei dagokienez, Lurzoruari buruzko Legeak arau berezi batzuk ezarri ditu, hain zuzen ere, 58. artikulutik 61.era bitartekoak. Arau horiek lurren balorazioa urritzea dakarte, banaketa-alde bakoitzeko aprobetxamendu tasari portzentaia batzuk aplikatzearen ondorioz. Balorazio urripen horiek guztiz oinarrigabeak direla eta, GONZÁLEZ PÉREZek salatu duen moduan, urripenok modu nabarian urratzen dute Konstituzioaren 14 eta 31. art.ek aldarrikaturiko berdintasun eskubidea.

Atzenean, balioespenaren ordainketaz bezainbatean, nabarmendu behar da hirigintza eginbeharren ez-betetzeak eragindako desjabetzapenetan izan ezik, beste guztietan, Administrazio jarduleak honela ordain dezakeela balioespena: desjabetu diren lurren banaketa-alde bereko lur baliobestekoak emanda. Edu berean, kaltetuarekin ados jarriz gero, banaketa-alde horretatik kanpo dauden lurrak ere adjudika daitezke (217. art.).

C) Balorazio sistemaren konstituziotasun erlatiboa Balorazio sistema ilun horrek izugarrizko nahastea sortarazi badu (oraindik orain espekulazioa eta bereizkeria dakartza), Konstituzio Auzitegiak 1997ko martxoaren 20an emandako epaiak nahaste hori larriagotu besterik ez du egin. Epai horren arabera, derrigorrezko desjabetzapen kasuei buruzko manua Konstituzioaren aurkakoa da, arazo horiek autonomi erkidegoei erreserbatu zaizkielako. Gisa bertsuan, zenbait lur baloratzeko arauak Konstituzioaren aurkakoak direla adierazi du epai horrek, eta ez gai horren inguruan estatuak eskumenik ez izateagatik, ezpada eskumen hori egikaritzeko moduagatik. Arauok honako lurrak baloratzen dituzte: hiri lurzoruan zein lurzoru urbanizakorrean derrigorrezko desjabetzapenaren bidez lortu beharreko lurrak; Udalaren Lurzoru Ondarerako nahiz gizarte intereseko beste helburuetarako destinatu direnak; eta, atzenean, aprobetxamendu tasarik gabeko hiri lurzoruko lurrak.

Aitzitik, hirigintza aprobetxamenduaren urritze sistema —autoreek «desjabetzapen-zehapen» deituriko tekniken bidez gauzatzen dena— Konstituzio-

HIRIGINTZAREN ZIOZKO DESJABETZAPENAK…

435

arekin bat datorrela baieztatu du Konstituzio Auzitegiak. Epaiak dioen bezala, jarduketa horiek burutzean, estatuak bere eskumenetako bat garatu besterik ez du egiten, derrigorrezko desjabetzapenari buruzko legeriaren arloan duen eskumena, hain zuzen (EKren 149.1.18. artikulua). Hori gorabehera, auzitegiak adierazi du estatuak ezin dezakeela finkatu hirigintza aprobetxamenduaren urripen portzentaia (100eko 25 hiri lurzoruan eta 100eko 50 lurzoru urbanizakorrean). Estatuak, aldiz, gutxieneko portzentaia ezarri behar du —eta, ondoz ondo, gehieneko portzentaia, segurtasun juridikoa zaindu eta nahierarakotasunak saihesteko—. Gutxieneko portzentaia hori abiaburutzat hartuta, autonomi erkidegoek euren hirigintza eskumena egikaritu eta portzentaia zehatza finkatu behar dute.

Amaitzeko, esan daiteke «arauketa gainditzea» bezalako konstituzioaurkakotasun zio hain misteriotsua aipatzeak egoera kaskar eta nahasia sortarazi duela. Horrez gain, estatuaren eskumenekoa zer den eta zer ez definitzean, muga arras zehazgabeak erabili dira, eta horrek ere ez du askorik lagundu egoera hori argitzeko. Egin-eginean ere, muga horiek direla bide, balioespenari buruzko arauketa estatuaren eta autonomi erkidegoen artean banatu da: balioespena finkatzeko irizpide nagusiak estatuak finkatu behar ditu; autonomi erkidegoei, ostera, irizpide horien garapena dagokie. Hori guztia ikusita, berriro gogorarazi behar da epaiak legearen zati baten konstituzioaurkakotasuna adierazi duela, eta konstituzioaurkakotasun horren arrazoia izan dela estatuak bere eskumenak gainditu eta autonomi erkidegoenak ukitzea.

Horrenbestez, X. kapituluan ohartarazi bezala, deuseztaturiko testu hori indarrean dago zenbait autonomi erkidegotan, alegia, legearen testua onetsi eta epaiaren aurretik nahiz ondoren bereganatu duten autonomi erkidegoetan.

3. ZUZKIDURETARAKO LURRAK LORTZEA. ZUZENEKO OKUPAZIOA Hiri antolamendurako udalerriko plan orokorrek, beste zehaztapen batzuen artean, zuzkidura publikoetarako eremuak ezartzen dituzte —esaterako, komunikazio sistemak, edota berdegune publiko nahiz erkidegoaren ekipamenduetarako gune askeak—. Horren harira, Lurzoruari buruzko Legeak bi zuzkidura mota bereizi ditu: batetik, erkidego osoak edo sektore batek baino gehiagok erabiliko dituen zuzkidurak, eta horiei sistema orokor izena eman die; bestetik, betepen-gune zehatz baten zerbitzura dauden zuzkidurak, eta horiek toki izaeradun zuzkidura publiko izena hartu dute.

Aurrerago azaldu dugun bezala, hirigintza ahalmenak mailaz maila eskuratzeko bete behar diren eginbeharren artean, Lurzoruari buruzko Legearen 20. artikuluak hauexek aipatu ditu: «zuzkidura publikoetarako lurrak laga-

436

RAMÓN PARADA

tzea» eta «urbanizatze lanen kostua ordaintzea». Manu hori 155. artikuluari lotu behar zaio; artikulu horrek dioenez, jabeek betepen-gunearen intereserako diren gastuak bakarrik ordaindu behar dituzte. Printzipio horri ekinez, betepen-gune bateko jabeek toki izaeradun zuzkidura publikoen kostua bakarrik ordainduko dute, eta zuzkidura orokorren kostua, aldiz, zuzkidura horietatik onurak ateratzen dituen erkidego osoak ordaindu behar du; ondorenez, zuzkidura horiek udal sistema orokorrak direnean, udalak ordainduko ditu.

Hori dela eta, Lurzoruari buruzko Legeak xedatu du toki izaeradun zuzkidura publikoak betepen-gunean sartu behar direla honako kasuetan: egitaraupeko lurzoru urbanizakorreko zuzkidurak direnean, beti, eta hiri lurzoruko zuzkiduren kasuan, ostera, ahal den heinean (144. art.). Horren ondorioz, toki zuzkidura horietarako behar den lurzorua eskuratzeko, plangintza betetzeko aukeratu den jarduketa sistemarentzat ezarritako prozedura bera erabiltzen da. Zuzkidura publikoetarako lurrak eskuratzeko, ordea, Administrazioak gehienetan desjabetzapena edo zuzeneko okupazioa erabili behar du [199.b) art. 94 nahiz 201. art.ei lotuta].

Azken buruan, Lurzoruari buruzko Legeak aipatzen duen zuzeneko okupazioa desjabetzapen mota bat baino ez da, trukaketa gogorarazten diguna; horren bitartez, Administrazioak zuzenean bereganatzen ditu behar dituen lurrak, eta lur horien jabeei dagokien hirigintza aprobetxamendua konpentsatzeko, erabiltzeko moduko aprobetxamendua duten beste lur batzuk ematen dizkie. Lurzoruari buruzko Legeak honela definitu du zuzeneko okupazioa: «plangintzak zuzkidura publikoei lotutako lurrak lortzea da, lur horien titularrari egiazko aprobetxamendua gainditzen duen betepen-gunean sartzeko eskubidea aintzatetsita»; horrez landara, artikulu horrek okupazioa gauzatzeko oinarrizko arautegia ezarri du. Okupazio mota horri dagokionez, azpimarratzekoa da lurjabeei aintzatetsi zaien eskubidea: okupazioa egiten denetik, lurjabeek kalteordaina eskatzeko eskubidea dute, baldin eta okupazioaz geroztik ez bada behin betiko onetsi birbanaketa egiteko tresna egokia (203 eta 204. artikuluak).

Konstituzio Auzitegiak 1997ko martxoaren 20an emandako epaian, ez da aldatu zuzeneko okupazioari buruzko manuen oinarrizko izaera (203 eta 204. artikuluak). Zuzkiduretarako lurrak lortzeko bideen arauketa, ordea, Konstituzioaren aurkakoa dela baieztatu du auzitegiak; hala ere, toki izaeradun zuzkidura publikoetarako lurrak dohainik lagatzeko eginbeharra baliozkoa dela adierazi du, lur horiek betepen-guneren batean sartuta daudenean.

HIRIGINTZAREN ZIOZKO DESJABETZAPENAK‌

437

4. ADMINISTRAZIOAREN ESKU-HARTZEA ONDASUN HIGIEZINEN MERKATUAN Plangintzaren ondorioz lurzoruaren alorrean gauzaturiko ekintza publikoa osatzeko, tokiko, estatuko nahiz autonomi erkidegoetako Administrazioak ondasun higiezinen merkatuan esku hartzen du, lurzoruen eskaria eta eskaintza arautuz, edota lurzoru horiek zuzenean sortuz plangintzaren barne nahiz kanpo. Espainiako hirigintzaren kasuan, ondasun higiezinen merkatuan bilakaturiko ekintza publikoaren bidez, sistemak berak eratorritako espekulazioa saihestu nahi izan da, baina ekintza horrek ez du arrakasta handirik izan.

Alde batetik, Administrazioak zeharka esku hartu du orubeen merkatuan. Horretarako erabili izan dituen teknikak honakoak dira: Udalaren Lurzoru Ondareak eratu dira; eroslehentasun eta atzera-eskuratze eskubideak aintzatetsi dira. Horrez gain, zuzenean ekintza gauzatu du Administrazioak, hala derrigorrezko desjabetzapenaren bidezko urbanizatze ekintza publikoak gauzatuta, nola hirigintza jarduketarako egitarauetan hirigintza itundua erabili da. Azken bi bide horiek planak betetzeko sistemei buruzko gaian jorratuko ditugunez, hemen lehenengo biak bakarrik aipatuko ditugu.

A) Udalaren Lurzoru Ondarea Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak lurjabe gutxi batzuei bakarrik aintzatetsi die urbanizatzeko eskubidea, azaldu bezala. Ondorenez, legeak berak sortarazi du lurzoruaren alorreko oligopolioa. Oligopolio egoera hori hautsi edo gutxitzeko modu bat da lurzoruaren gaineko ondare publikoak eratu eta orubeen eskaintzan eragina izatea. Edozein kasutan ere, teknika horrek —geroenean ezarritako eroslehentasun eta atzera-eskuratze eskubideek bezala— gaur arte emaitza eskasak izan ditu.

Udalaren Lurzoru Ondarea da lur urbanizakorraren jabeen oligopolioekin elkarlehian aritzeko formula publikoa. Formula hori ezin zitekeen aplika herri lanen hirigintza sisteman ondokoagatik: sistema horretan, orubeak proiektu publikoetatik sortzen ziren eta, ondorenez, Administrazioaren esku zegoen zabaldura nahiz barne berrikuntzarako proiektuak egin eta orubeen kopurua gehitzea. Monopolio publiko hori oligopolio pribatu bihurtzearekin batera (Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak ezarritako sisteman gertatu zen hori), oligopolio horrek ekar zitzakeen ondorio kaltegarriak ezabatzeko kontrapozoi edo sendagarria sortu zen: Udalaren Luzoru Ondareak eratzeko betebeharra.

Horrenbestez, arazoa sortarazteaz bat, arazo hori konpontzeko teknikak asmatu ziren.

438

RAMÓN PARADA

1975eko Eraldaketa Legeak aurreko arauketa errespetatu eta indartu egin zuen Udalaren Lurzoru Ondarearen teknika. Horretarako, agindu zuen orduantxe sortu ziren egitaraupeko eta egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorretan, sektore bakoitzeko batez besteko aprobetxamenduaren 100eko 10 laga behar zela. Orobat, Udalaren Lurzoru Ondarea eratzeko lurren derrigorrezko desjabetzapena erraztu zuen, balioespena baloratzeko irizpide bi bakarrik aintzatetsita: hirigintza eta landa balioak.

Eraikuntza gauzatu ahal izateko, Udalaren Lurzoru Ondarea eratzeko betebeharra zegoen —eraikuntza helburu horiek, gehienetan, etxebizitza politikarekin zuten zerikusia, eta ez herri zerbitzu edo erabilerak ezartzearekin—, baina ondoko udalerriek bakarrik zuten betebehar hori: probintziako hiriburu ziren udalerriek, 50.000 biztanletik gorakoek eta, atzenean, autonomi erkidegoek zehazturiko udalek. Gainerako udalerrietan, udal ondare hori eratzea aukerakoa zen. 1990eko eraldaketaz geroztik, betebehar hori plangintza orokorra duten udal guztiei ezarri zaie. Udalaren Lurzoru Ondarea eratzearen helburuak hauek dira: «lurren merkatua arautzea, ekimen publikoko jarduketak gauzatzeko lur erreserbak lortzea eta, azkenik, plangintzaren betepena erraztea» (Lurzoruari buruzko Legearen 276. art.).

Udalaren Lurzoru Ondarea osatzen duten ondasunek, bestalde, gainerako udal ondasunen aparteko ondarea eratzen dute (276.2. art.), eta ondare hori aurreko lerroaldean aipaturiko helburuei lotuta dago. Ondasun horiek eraentza berezia dute, autoreek ondasunon izaera juridikoari buruzko eztabaida sakonak izan dituztelarik. Batzuek uste dute ondasun horiek herri jabariari lotuta daudela (BOQUERA); beste batzuek, berriz, udalaren ondare ondasunak direla (GONZÁLEZ PÉREZ, PÉREZ MORENO); azkenez, badira ohiko aukera bi horietatik irten eta ondasun horiek honela kalifikatzen dituzten autoreak ere: «herrien zabalduraren aurreneurri, biderapen eta garapen tekniko nahiz ekonomikoari buruzko helburu publikoari lotuta dagoen aparteko ondarea osatzen dute; ondasun horiek hirigintza kudeaketari atxikitzen zaizkio, orubeak berehala prestatu eta eskualdatzeko, edota bihar-etzi erabiliko diren lurrak erreserbatzeko» (PAREJO).

Horrezaz aparte, udalek hala nahi izanez gero, euren jabetzapeko lurrak sar ditzakete Udal Ondarean. Hortaz, Udalaren Lurzoru Ondarean sar daitezke ondokoak: udalaren ondareko hainbat ondasun, hain zuzen ere, hirigintza planek hiri lurzoru edo egitaraupeko lurzoru urbanizakor gisa kalifikatu dituztenak; egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakor edo lurzoru urbanizaezin antzo kalifikatuta egon arren, Udalaren Lurzoru Ondarean sartzeko eskuratu diren lurrak.

Guztiarekin ere, Udalaren Lurzoru Erakundeak indartzeko urratsik garrantzitsuena, gure aburuz, hauxe izan da: udalak horrelako lurrak eskuratu eta Udalaren Lurzoru Ondarean sartzeko legebideztaturik daudela baieztatzea.

HIRIGINTZAREN ZIOZKO DESJABETZAPENAK…

439

Hori dela bide, egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorrean edota babes berezirik gabeko lurzoru urbanizaezinean, plan orokorrek nahiz euren jarduketa egitarauen berrikuspenek ezar ditzakete eskuratzeko moduko lurren erreserbak. Horrez landara, udalek helburu bereko esparruak muga ditzakete lurzoru horien gain, betepen-guneak mugatzeko prozedurak erabilita. Gerokoan, udalek lurrok desjabetu egingo dituzte eta, horretarako, lur horiek herri onurarako direla eta okupatu egin behar direla adierazi behar dute (278. art.).

Horrela, lurzoru horien balioespena euren hasierako balioa denez, izugarrizko «negozioa» egiten da, lurzoru hori lurzoru urbanizakor gisa kalifikatzen denean. Arean bere, 279. art.ak ezarri duen bezala, plan orokorreko jarduketa egitarauaren hurrengo berrikuspenean, desjabetzapenaren bitartez Udalaren Lurzoru Ondarean sartu diren lur urbanizaezinak egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakor gisa kalifika daitezke (horrela, lur horiek urbanizatze prozesuan sartzeko, nahikoa izango da Hirigintza Jarduketarako Egitarau egokia onestea). Duda-izpirik gabe, irtenbide horrek agintari publikoen interesei egiten die mesede, eta desjabetzapena jasan duten jabeei, ordea, kaltea besterik ez dakarkie. Jabe horien egoera eta planak lurzoru urbanizakortzat jo dituen lurren jabeena alderatzen baditugu, euren arteko desoreka begi-bistakoa da: planek egindako kalifikazio horren ondorioz, hirigintza ahalmenak eskuratzeko bideak aintzatesten zaizkie azken horiei, baina desjabetzapena jasan duten jabeek ez dute horrelako ahalmenak eskuratzeko aukerarik.

Udalaren Lurzoru Ondarean sartu behar dira, berebat, lagapenen ondorioz lortutako lur nahiz eskudirua (lehenengo kasu horren adibide dira derrigorrean laga beharreko aprobetxamenduaren portzentaia emateko laga diren lurrak), edozein motatako desjabetzapenaren zioz eskuratutako lurrak eta, azkenez, eroslehentasun eta atzera-eskuratze eskubideak egikarituta lorturikoak.

Hari berari segiz, behin ondasunok urbanizatze eta eraikitze prozesuan sartu eta gero, Udalaren Lurzoru Ondareko ondasunen destinoa babes publikoko eraentza motaren bati lotuta dauden etxebizitzen eraikuntza edota gizarte intereseko beste helbururen bat izan behar da, hirigintza planek ezarritakoaren ariora. Udalaren Lurzoru Ondarea osatzen duten lurren antolaketa xehea onesten ez den bitartean, edota antolaketa horrek helburu horiekin bateraezina den hirigintza kalifikazioa eratxikitzen dienean lurrei, lurrok lehiaketa edo enkantearen bidez besteren daitezke. Kasu bi horietan, adjudikaziodunak eman beharreko prezioa ezin daiteke izan lurrek eratxikita duten egiazko aprobetxamendua baino txikiagoa (280. art.).

Bestalde, Udalaren Lurzoru Ondareko lurren urbanizatze eta eraikitzea — plangintzaren garapen mailak zeregin horiek ahalbideratzen dituenean— Administrazioak egin ditzake, kudeaketa motarik egokiena erabilita; bestela, lur horiek laga egiten dira, euren helburuak bete daitezen. Horren harira, Lurzoruari buruzko Legeak hiru lagapen mota bereizi ditu: a) Kostu bidezko

440

RAMÓN PARADA

lagapenak. Udalaren Lurzoru Ondareko lurrak euren helburuak betetzeko kalifikazio egokia dutenean, lehiaketa bidez bakarrik besteren daitezke. Prezioa ezin daiteke izan lur horiei dagokien egiazko aprobetxamenduaren hirigintza balioa baino txikiagoa. Horrez landara, baldintzen pleguak ezarri behar ditu urbanizatze eta eraikitze obrak egiteko gehieneko epeak —edota eraikitze lanena bakarrik, lurrak orube kalifikazioa izanez gero—, baita jarduketaren ondoriozko eraikinak saldu nahiz errentan emateko gehieneko prezioak ere (284. art.). b) Administrazioen arteko dohaineko lagapenak. Administrazioek ondoko lurrak zuzenean eta dohainik eskualda diezazkiokete elkarri: etxebizitzen susperketa publikoa egiteko edota erkidegoaren ekipamendua nahiz herri onurarako edo gizarte interesarako beste instalazio batzuk eraikitzeko lurrak (285. art.). c) Dohainik egindako lagapenak. Zenbait kasutan (alegia, edozein arrazoirengatik etxebizitzen premia benetan larria denean), udalek dohainik laga ditzakete lurrak, edota euren hirigintza balioa baino prezio txikiagoan, babes ofizialeko etxebizitzak eraikitzeko. Horretarako, lehiaketa egin behar dute, eta lehiaketa horren baldintza pleguak kostu bidezko lagapenen baldintzak ezarri behar ditu. Edu berean, lurren erabileraren iraupena dela-eta beharrezkoa denean, udalek zuzenean laga diezaiekete lurren jabaria herri intereseko eta irabazazmorik gabeko erakunde pribatuei —laga ere, lur horien hirigintza balioa baino prezio txikiagoan edo dohainik—. Erakunde horiek modu nabarian udalen onurarako izango diren gizarte intereseko erabileretarako destinatuko dituzte lurrok (286. art.).

B) Eroslehentasun eta atzera-eskuratze eskubideak Lurzoruari buruzko Legeak eroslehentasun eta atzera-eskuratze eskubideak eratxiki dizkie udalei. Horretara, honako helburuak bete nahi izan dira: plangintzaren programazioa beteko dela bermatzea, Udalaren Lurzoru Ondarea handitzea, ondasun higiezinen merkatuan esku hartzea eta, oro har, plangintza horren xedeen betepena erraztea (291.1. artikulua). Jakina denez, eskubideok egikarituta, horien titularra —kasu honetan, udala— bihar-etziko eroslearen lekuan subrogatzen da, edota eskubide horien objektu den ondasun higiezina eskuratu duenaren lekuan.

Eroslehentasun eta atzera-eskuratze eskubideak eragingarriak izan daitezen, ezinbestekoa da aldeen mugaketa egitea. Horren harira, bi aukera daude. Alde horietan, eraiki gabe dauden lurrak bakarrik sar daitezke, lur horiek orubeak izan zein ez. Bestela, eraikinik gabeko lur horiek ez ezik, honakoak ere sar daitezke alde horien barne: plangintzak onarturiko aprobetxamendua agortzen ez duten lurrak, eraikitzen ari direnak, aurri egoerako eraikinak dituztenak eta, azkenez, aplikatu beharreko antolaketarekin bat ez datozen erai-

HIRIGINTZAREN ZIOZKO DESJABETZAPENAK‌

441

kinak dituzten lurrak (291.2. art.). Are gehiago, aldeak mugatzeko akordioan bertan erabaki daiteke eroslehentasun eta atzera-eskuratze eskubideak eraikitzen ari diren zein eraikita dauden etxebizitzen eskualdaketei aplikatzea.

Horretarako, baldintza batzuk bete behar dira: lehenengo kasuan, eskualdatzaileak etxebizitza suspertzailearen eskutik hartzea; bigarrenean, eraikina amaitu zenetik urtebete igaro baino lehen proiektatzea eskualdaketa (291.3. artikulua). Gisa bertsuan, babes publikodun etxebizitzen eskualdaketei ere eroslehentasun eta atzera-eskuratze eskubideak aplika dakizkieke, salmenten gehieneko prezioari buruzko mugaketak benetan errespetatuko direla bermatzeko. Kasu horretan, udalek eskubide horiek egikarituta eskuratu dituzten etxebizitzak lehiaketaren bitartez adjudikatzen dira. Lehiaketa hori hauen artean egin behar da: beste etxebizitzarik izan ez eta babes publikoaren eraentzak ezarritako gainerako betekizunak betetzen dituzten pertsonen artean (297 eta 298. art.ak.).

Plangintza orokorrean edo plangintza horretako jarduketa egitarauaren berrikuspenean ez bada alderik mugatu, betepen-guneak mugatzeko erabili ohi den prozedura bera erabiliko da aldeen mugaketa hori egiteko (292. art.).

Mugaketaren zuzeneko ondorea hauxe da: ezin daitezke Jabetza Erregistroan inskribatu mugaketetan sartutako ondasun higiezinen eskualdaketak. Inskripzio hori egin ahal izateko, egiaztatu behar da udalari behar bezala jakinarazi zaiola finka eskualdatzeko asmoa (296. art.).

Horrenbestez, behin lur zein eraikin bat alde jakin batean sartuz gero, jabeak udalari jakinarazi behar dio lur nahiz eraikin hori eskualdatzeko asmoa.

Gainera, jakinarazpen horretan, jabeak adierazi behar ditu, dela eskualdaketaren prezioa eta ordaintzeko modua, dela eskualdaketaren gainerako baldintza oinarrizkoak. Horretara, udalak eroslehentasun eskubidea egikari dezake, jakinarazpena egin eta egutegiko hurrengo hirurogei egunetan (293. art.).

Haatik, jarraian aipatuko ditugun kasuetan, udalak atzera-eskuratze eskubidea egikari dezake, eta eskubide horrek lehenespena izango du beste edozeinen gain: udalari jakinarazi ez zaionean lurra nahiz eraikina saltzeko asmoa, jakinarazpenean nahitaezko betekizunen bat ez denean adierazi, eskualdaketaren egiazko prezioa jakinarazpenean adierazitakoa baino txikiagoa denean edota, azkenez, eskualdaketaren gainerako baldintzek ez dakartenean jakinarazpenean adierazitako adina karga. Edozein kasutan ere, eskuratzaileak nahitaez jakinarazi behar dio eskualdaketa udalari, eskualdaketa agertarazteko egin den eskritura edo agiriaren kopia emanda. Jakinarazpen hori egin denetik zenbatzen hasi eta egutegiko hurrengo hirurogei egunetan egikaritu behar du udalak atzera-eskuratze eskubidea (294. art.).

Edozein modutara ere, legeak ez du aipatu zein jurisdikzio den eskuduna eskubide horien eragingarritasuna bermatzeko, eta arazo hori oinarri-oinarrizkoa dugu. Horren harira, bi aukera daude. Batetik, administrazio bidea izan

442

RAMĂ“N PARADA

daiteke egokia: hasteko, Administrazioak berma dezake eragingarritasun hori, alde bakarrez erabakitzeko duen ahalmena erabilita eta, gerogarrenean, Administrazioarekiko auzibide jurisdikziora jo daiteke. Beste alde batetik, uler daiteke norbanakoek administrazio probidentzien baliozkotasuna ukatzen dutenean edo ez dituztenean bete nahi probidentzia horiek, Administrazioak jurisdikzio zibilera jo behar duela eskubide horiek eragingarri bihurtzeko, jabetza eskubidea eta Jabetza Erregistroa auzitegi zibilen babespean baitaude.

Legeak deusik ere ez dioenez, badirudi Epai Botereari buruzko Lege Organikoaren 9. artikulua aplikatu behar dela. Artikulu horrek xedaturik duenaren ariora, jabetzaren inguruko arazoak jurisdikzio zibilaren eskumenekoak dira eta, azken finean, eroslehentasun eta atzera-eskuratze eskubideei buruzko gatazkak jabetza arazoak baino ez dira. Guztiarekin ere, irtenbide horrek ez die onik egingo eskubide horien eragingarritasun nahiz helburuei.

5. AZALERA ESKUBIDEA Udalaren Lurzoru Ondarea erabiltzeko ohiko beste modu bat norbanakoei azalera eskubidea lagatzea da. Eskubide erreal horren bitartez, lur batzuen jabeak kostu bidez lagatzen du lur horien erabilpena —eraikuntza erabilpena— aldi baterako; epe hori igarotakoan, lurra eta beraren gain eraikitakoa lagatzaileari lehengoratzen zaizkio. Horrenbestez, lagapen hori aldi baterako egiten den besterentzea da, edota arlo juridiko-administratiboko hitzekin esateko, Ondareko ondasunen bakarreko erabilpenaren emakida. Ulerkera horren ildotik, Lurzoruari buruzko Legeak (hain zuzen ere, 287.etik 290.era arteko artikuluek) honako arauak ezarri dituzte azalera eskubideari buruz: a) Toki erakundeek zein gainerako pertsona publikoek azalera eskubidea era dezakete euren jabetzapeko lurren nahiz Udalaren Lurzoru Ondarea osatzen duten lurren gain. Lur horien destinoa babes publikoko eraentzaren bati loturiko etxebizitzen eraikuntza izan behar da, edota gizarte intereseko beste erabileraren bat. Lurzoru horien gaineko eskubidea azalera eskubidedunari dagokio. Norbanakoek ere eskubide bera izango dute, baina, zentzuzkoa denez, kasu horretan ez da egongo destino mugaketarik. b) Azalera eskubidea eratzeko prozedurari eta eskubide horren kostu bidezko zein dohaineko izaerari dagokionez, Udalaren Lurzoru Ondarea lagatzearen inguruan ezarritakoa aplikatu behar da. c) Azalera eskubidea sortzeko, ad solemnitatem formalitate eratzaileak bete behar dira: eskubide hori eskritura publikoan agertarazi eta, hipotekaren kasuan bezala, Jabetza Erregistroan inskribatu behar da.

HIRIGINTZAREN ZIOZKO DESJABETZAPENAK‌

443

d) Azalera eskubidea eskualdatu zein kargatu egin daiteke, eskubide hori sortzean jarri ziren mugapenak kontutan izanda. Eraendu, berriz, Lurzoruari buruzko Legeak jasotako xedapenek, eskubidearen titulu eratzaileak eta, sorospidez, Zuzenbide pribatuak eraentzen dute azalera eskubidea. e) Eskubide hori kostu bidez eratu denean, azalera eskubidedunak eman beharreko kontraprestazioa lagapenaren goren mugako zenbatekoa izan daiteke, edota aldizkako kanon bat. Bestela, azalera eskubidedun horrek etxebizitza zein lokalak adjudika ditzake edo errentamendu eskubideak era ditzake horien gain. Halaber, aukera horietako bat baino gehiago erabil dezake. Edozein kasutan ere, azalera eskubidea eratzean itundu zen epea amaitutakoan, eraikitako guztia lehengoratu behar du azalera eskubidedunak. f) Azalera eskubidea azkentzeko kariak izango dira, batetik, eraikitzeko lizentzian ezarritako epean deus ere ez eraikitzea eta, bestetik, eskubide hori eratzean ezarri zen epea igarotzea. Zernahi den ere, epe hori ezin daiteke izan hirurogeita hamabost urtekoa baino luzeagoa, estatuak nahiz gainerako pertsona publikoek emandako azalera eskubideen kasuan, edota laurogeita hemeretzi urtekoa baino luzeagoa, norbanakoen artean eraturiko azalera eskubideak direnean. g) Azalera eskubidea epea igarotzeagatik azkentzearen ondoreak honakoak dira: alde batetik, eraikitakoaren jabetza lurzoruaren jabearena izango da, eta jabe horrek ez du zertan kalteordainik eman, eskubidea eratzeko erabili zen titulua edozein izanda ere; bestetik, azalera eskubidedunak ezarritako eskubide erreal eta pertsonal guzti-guztiak azkenduko dira.

XIV. KAPITULUA

HIRIGINTZA PLANAK. PLAN MOTAK LABURPENA: 1. HIRIGINTZA PLANAK. PLAN MOTAK ETA PLANEN IZAERA.—2. AUTONOMI ERKIDEGOETAKO ARAUTEGIA ETA ESTATUAK HIRIGINTZA PLANEI BURUZ EGINDAKO ARAUKETAREN KONSTITUZIOAURKAKOTASUNA.—3. PLANGINTZAREN OSAGAI ARAUTUAK. LEGEAK EZARRITAKO ESTANDARRAK ETA ZUZENEAN APLIKATZEKO MODUKO ARAUAK.—A) Hirigintza-estandarrak.—B) Zuzenean aplikatzeko moduko lege-aginduak.—4. UDAL ANTOLAMENDURAKO PLAN OROKORRAK.—5. PLANGINTZAREN ANTOLAMENDU ARAU OSAGARRIAK ETA SOROSPIDEZKOAK.—6. PLANGINTZA ARLOKO ZUHURTZIARAKOTASUNA URRITZEKO AHALEGINAK.—7. HIRIGINTZA ITUNAK ETA PLANAK ERATZEKO AHALGOA.—8. HIRIGINTZA JARDUKETARAKO EGITARAUAK.—9. PLAN PARTZIALAK.—10. XEHEKAPEN AZTERLANAK.—11.

PLAN BEREZIAK.—12. HIRI LURZORUA MUGATZEKO PROIEKTUAK.— 13. URBANIZATZE PROIEKTUAK.

BIBLIOGRAFIA: ARGULLOL MURGADAS: Los proyectos de delimitación del suelo urbano, REDA, 20; BOQUERA OLIVER: Los componentes del plan de urbanismo, RDU, 127, 1992; Programación y planificación urbanística, RDU, 83; BUSTILLO BOLADO eta CUERNO LLATA: Los convenios urbanísticos entre las administraciones locales y los particulares, Madril, 1996; DELGADO BARRIO: El control de la discrecionalidad en el planeamiento urbanístico, Madril, 1993; EMBID IRUJO: Los planes especiales.

Régimen jurídico general, REDA, 70, 1991; FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ: Manual de Derecho urbanístico, Madril, 1997; GÓMEZ FERRER: Las zonas verdes y espacios libres como problema jurídico, Madril, 1971; En torno a los estándares urbanísticos, REDA, 4; GONZÁLEZ PÉREZ: Comentarios a la Ley del Suelo, Madril, 1993; PAREJO ALFONSO: La relación Plan General–Plan Especial, RDU, 89; PONCE SOLÉ: Discrecionalidad urbanística y autonomía municipal, Madril, 1996; ROGER FERNÁNDEZ: Necesidad de un nuevo modelo de hacer ciudad (¿liberalización del suelo o de su producción?), in El urbanismo hoy, Parejo Alfonsok koordinaturiko lana, Madril, 1997; SANZ BOIXAREU: El régimen jurídico de las zonas verdes públicas, REDA, 47; SANZ PASTOR: Derecho de los propietarios ante la sucesión del planeamiento, REDA, 40–41; TRAITER JIMÉNEZ: El control del planeamiento urbanístico, Madril, 1996; TOLEDO JÁUDENES: Alteración del planeamiento urbanístico: derechos adquiridos y control judicial, RAP, 110, 1986.

446

RAMĂ“N PARADA

1. HIRIGINTZA PLANAK. PLAN MOTAK ETA PLANEN IZAERA Aurreko kapituluetan azaldu dugun moduan, Lurzoruari buruzko 1956ko Legea onetsi baino lehen, hurrengo arauek zehaztu zuten urbanizatze eta eraikitze prozesuen arauketa: lerrokadura planetan ezarritako xedapenek, udal ordenantzek eta zabaldura zein barne berrikuntzari buruzko proiektuek; horiek guztiak herri lanen proiektutzat jo ziren.

1956ko Legeak, ostera, beste modu batera egituratu zituen Estatuaren eta lurraldearen arteko harremanak; ORWELL idazlearen ulerkerari eutsiz, 1956ko Legean estatuak aldez aurretik eta goitik behera kontrolatu nahi zuen lurraldearen gain gauzatu nahi zen jarduera oro. Egin-eginean ere, lurraldean gara zitezkeen eragiketa eta erabilera guztiak aurretiaz zehazteko planak eratu zituen lege horrek, lurzoru mota bakoitzean eragin desberdina zuten planak, alegia. Hori ikusita, argi zegoen hiriaren eraketa aldez aurretik itxuratzeaz gain, plangintzak lurraldearen antolamenduarekin zerikusia zuen guztia arautu zuela, eta ez bakarrik biztanledun guneei loturiko aldeak. 1956ko Legeaz geroztik, hurrengo zeregin guztiak barneratu zituen plangintzak: planak edo lurralde antolamendurako gainerako tresnak egitea; bizitzeko guneak biztanleei ondoen zetorkien moduan kokatzea; herri bide nahiz komunikabideen taxuketa egituratzea; parke zein herri lorategietarako guneak ezartzea; gizarte nahiz herri intereseko toki eta zentro, irakastegi, aireportu eta antzeko tokiak kokatzeko guneak zehaztea; babes ofizialeko nahiz publikoko eraentzaren bati loturiko etxebizitzak eraikitzeko lurrak kalifikatzea; eta, azkenik, lurzoru, lurpe edota eraikinen erabilera mugatzea (1992ko testu bateginaren 3. art.).

Hirigintzako plangintzaren gaurko kontzeptuaren zabalerarekin bat etorriz (esangura zabalean, lurraldearen antolaketa gisa ikusten da plangintza hori), hirigintza planak orain ez dira mugatzen hiri nahiz udal eremu horretara. Haatik, plan horiek bi maila dituzte: zuzendaritza nahiz estrategia maila eta, horren azpian, hiri edo udal maila, xeheagoa eta eragingarriagoa dena.

Lehenengo mailan sartzen dira, nola Antolamenduari buruzko Nazio Plana, hala koordinaziorako lurralde plan zuzentzaileak. Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak adierazi zuenez, Nazio Plan horren helburua lurraldea antolatzeko gidalerro nagusiak ezartzea izan behar zen, baina legeak aipamen hori jaso bazuen ere, Nazio Plana oraindik egiteke dago. Koordinaziorako lurralde plan zuzentzaileak ere zuzendaritza maila horren barne sar daitezke eta, euren parean, autonomi erkidegoetako legeriek lurraldea antolatzeko ezarri dituzten tresnak daude. Horiek guztiek osatzen duten goiko maila horrexetan hartzen du indarrik gehien ondoko arazoak: lurralde plangintzak duen izaera horizontalaren eta sektorekako politika nahiz planen arteko gatazkak. Egin-eginean ere, lurralde planek lurralde baten inguruko eginkizun zein interes

HIRIGINTZA PLANAK. PLAN MOTAK

447

guztiak hartzen dituzte euren barne, baina sektorekako politika eta planen jarduketa eremua ere lurralde bera da. Horren ondorioz, eskumen gatazkak sortzen dira lurralde eta sektorekako plangintzaren estatu arduradunen artean.

Gainera, tentsio horiei estatuaren eta autonomi erkidegoen artekoak gehitu behar zaizkie, baita autonomi erkidegoetako sailen artekoak ere.

Goi mailako plangintza horretaz landara, plangintza xeheago edota bereziagoa dugu, eta hori aurrekoa baino eragingarriagoa da. Plangintza horren barruan, ondokoak bereiz daitezke: alde batetik, udal antolamendurako plan orokorrak eta, horien menpe, plan partzialak; bestetik, plan bereziak, hirigintza jarduketarako egitarauak eta xehekapen azterlanak. Aurreko kasuan gertatzen zen moduan, bigarren maila honetan ere eskumen tentsioak sortzen dira udalaren eta estatu nahiz autonomi erkidegoen artean, azken bi horiek udalen eginkizunak ordezten dituztelako. Udal eskumenaren alde, ondoko tradizio historikoa eta gizartearen bizipena aipa ditzakegu: hiria eraikitzea beti izan da udalaren eremu etxekoiaren barreneko zeregina, hurbiltasuna baitago udalaren eta udal mugartearen artean. Hori gorabehera, errealitateari gagozkiola, estatuak —eta, gaur egun, autonomi erkidegoek— eragin izugarria du maila horretan: hasteko, udal planak goragoko mailan dauden planei lotuta daude (koordinaziorako lurralde plan zuzentzaileei edota autonomi erkidegoetako antzeko tresnei); gainera, udal planen behin betiko onespena egiteko eskumena estatuari edo autonomi erkidegoei eratxiki zaie.

Frantzian, plangintza sistema errazagoa eta, batik bat, baterakoiagoa da, sistema horrek ez baitu erregio fantasiarik. Herri horretan, batetik, eskema zuzentzaileak daude, estatuak onesten dituenak (Errepublikako Komisarioak ebazpena emanda). Eskema horiek etorikizunari buruzkoak dira eta, 1983ko urtarrilaren 7ko Legeari ekinez, euren eginkizunak hiru arlotan zati daitezke: lurralde ukitua antolatzeko gidalerro nagusiak finkatzea; estatuaren, toki kolektibitateen eta establezimendu publikoen nahiz herri zerbitzuen egitarauak kontutan hartzea (batez ere, udalen arteko eskutitzen ondorio direnak), eta espazioa antolatzeko, egitarau horiek guztiak bideratu eta harmonizatzea; eta, azkenik, lurzoruen destino orokorra eta, hala denean, ekipamendu edo egitura nagusien taxuketa erabakitzea (zehatzago esateko, garraioen arloa, zerbitzu nahiz jarduera garrantzitsuen kokapena, eta zabaldura zein berrikuntzarako lehenespeneko guneen kokalekua erabakitzea). Eskema zuzentzaileen betepena errazteko, eskemok sektorekako eskemen bidez osa daitezke; horiek eskema zuzentzaileen edukia zehazten dute.

Beste maila batean, eta eginkizun oso desberdinarekin, lurzoruak okupatzeari buruzko planak ditugu. Plan horiek eskema zuzentzaileek ezarritako gidalerro nagusiei egokitzen zaizkie. Are gehiago, zuzenean aplikatzeko moduko arau bihurtzen dituzte gidalerro horiek, gainontzekoak lotzen dituen eduki juridikoa

448

RAMÓN PARADA

emanda. Gorago aipaturiko 1983ko Legeak ezarri zuenez, plan horiek «arau orokorrak eta lurzoruen okupazio zortasunak finkatzen dituzte». Azkenez, planok egin eta onestea udalei dagokie.

Italian, 1942ko Hirigintza Legearen 4. artikuluak xedatu zuen hirigintzako diziplina tresna hauen bitartez erabakitzen zela —lege horrek eragin izugarria izan zuen Espainiakoan, hain zuzen ere, Lurzoruari buruzko 1956ko Legean—: lurralde koordinaziorako plan nahiz udal plan arautzaileen bidez, eta hiri jarduera nahiz jarduera eraikitzaileari buruz legean nahiz araudietan jasotako arauen bitartez. Lehenengoekin hasteko, lurralde koordinaziorako planen eginkizuna lurralde jakin batzuetako biziera harmonizatzea da, harmonizatze hori esanahirik zabalenean ulertuta (egungo egunean, koordinaziorako plan horiei herrialde edo mugabarru plan deitzen zaie, euren eremuaren arabera). Eginkizun horren bidez, helburu bikoitza lortu nahi izan da: lehenik eta behin, modu harmonikoan koordinatzea gune desberdinek gaur zein bihar-etzi izan dezaketen hiri garapena nahiz orotariko komunikabideak; bigarrenik, industria eta gainerako jarduera ekonomikoak multzo baterakoian —eta, denborari begira, multzo osatuan— antolatzea. Hari berari segiz, Hirigintza Legeak lurraldea antolatzeko ezarri dituen planak ez ezik, lege bereziek ezarritakoak ere lurralde planak dira; horietakoak ditugu, berbarako, paisaiari buruzko planak, agintari militarrak egindakoak eta, azkenik, Mezzogiornoko industria garapenerako guneen inguruko planak. Plan horiek guztiek gainditzen dute udal eremua. Udal plan arautzaileak, bestalde, Espainiako Udal Antolamendurako Plan Orokorren baliobestekoak dira, eta udalerri bat baino gehiago har dezakete euren barne. Aurrekoen alderantziz, planok hirigintza diziplina osoa eraentzen duten tresnak dira, lurren eraikikortasunari buruzko agindu xehe eta bereziak ezarriz; agindu horiek Plan Partzialaren bitartez gauzatzen dira (piano particolareggiato deiturikoen bitartez). Plan partzial horiez gain, legeak ondokoak ere jaso ditu, zuzenean lotesleak diren eta ius aedificandia arautzen duten planen antzera: berreraikuntzarako planak, etxebizitza merke eta herrikoiak egitearen ingurukoak, jadanik dagoen hiri ondarea zaintzeko planak, eta jarduketarako egitarau urteaniztunak (azken horietan, zenbait alde urte batzuetan zehar eraikitzeko egitaraua ezartzen da eta, eraikitzeko eginbehar hori bete ezean, desjabetzapena egiten da; horren ondorioz, hiri jarduera alde horietan gauzatzen da bereziki). Plan horiek guztiak udalak egin eta estatuak onesten ditu.

Beste alde batetik, udal eremua gainditzen duten goi mailako planen arteko harremanak —baita horien eta udal planen artekoak ere— hierarki printzipioaren arabera antolatzen dira. Horrenbestez, koordinaziorako lurralde plan

HIRIGINTZA PLANAK. PLAN MOTAK

449

zuzentzaileek —edo autonomi erkidegoek erabiltzen duten antolamendu tresna baliobestekoek— Lurzoruari buruzko Legearen aginduak eta lege hori aplikatzeko egin diren araudietan jasotakoak bete behar dituzte. Orobat, Administrazioak udal plan orokorrak idatzi behar dituenean, koordinaziorako lurralde planek ezarritakoa bete behar du (Lurzoruari buruzko Legearen 70.2. artikulua). Gisa bertsuan, ezin daiteke Plan Partzialik idatzi, harik eta Udal Plan Orokorra edo plangintzaren arau sorospidezkoak onetsita egon arte; gainera, plan partzialek ezin dezakete Plan Orokorraren nahiz arau sorospidezkoen agindurik aldatu (Lurzoruari buruzko Legearen 83.1. art.).

Planen izaera juridikoaren alorrean, denetarik entzun da. Batzuen ustez, planak administrazio egintzak dira; beste batzuen iritziz, ordea, araudiak; halaber, badira plan horiek egintza misto edo konplexutzat (hau da, egintza eta arautzat) hartzen dituztenak; eta, atzenean, zenbait autoreren aburuz, planek aurreko kategoria horietan sartzen ez diren aliuda edo tertium geniusa osatzen dute. Azken finean, sistema juridikoa nolakoa, kalifikazioa halakoa izaten da. Espainiako autorerik gehienek planen arau izaera baieztatu dute, plan horiek Administrazioa eta norbanakoak lotzen dituzten xedapen edo arauak jasotzen dituztelako. Horixe dio, bederen, Lurzoruari buruzko Legearen 134. art.ak: «Norbanakoek ez eze Administrazioak ere bete behar ditu hirigintza antolamenduari buruz hurrengo arauetan jasotako xedapenak: aplikatu beharreko hirigintza legerian, eta legeria hori abiaburutzat hartuta onetsitako plan, hirigintza jarduketarako egitarau, xehekapen azterlan, proiektu, arau zein ordenantzetan jasotakoak». Jurisprudentzian ere, planak arau gisa ikusten dituen ulerkera gailendu da (besteak beste, Auzitegi Gorenaren epai hauek aipa daitezke: 1974ko maiatzaren 22koa, 1979ko urriaren 2koa, 1980ko irailaren 29koa eta, amaitzeko, 1991ko otsailaren 11koa). Ildo bertsutik, Estatu Kontseiluak ulerkera bera aintzatetsi du (1974ko uztailaren 11ko irizpena). Zernahi den ere, plangintzak osatzen duen arau sistema berezia da, beraren barne plan bakoitzaren garrantzi erlatiboaren araberako hierarki hurrenkera dago eta.

Sistema horretan, bestalde, xedapen orokorrak argitaratzeko betekizun formalak gutxitu egin dira, gero ikusiko dugun bezala.

2. AUTONOMI ERKIDEGOETAKO ARAUTEGIA ETA ESTATUAK HIRIGINTZA PLANEI BURUZ EGINDAKO ARAUKETAREN KONSTITUZIOAURKAKOTASUNA Autonomi erkidegoetako estatutuek hirigintzari zein lurraldearen antolamenduari buruzko zenbait eskumen jaso dituzte eta, horiek erabilita, autonomi erkidegoek lurralde antolamendurako euren eskemak egin dituzte. Zeregin horretan, Katalunia izan zen aitzindari, Lurralde Politikari buruzko 1983ko

450

RAMÓN PARADA

azaroaren 21eko Legea onetsi baitzuen erkidego horrek. Lege horretan, Lurralde Plan Orokorra egiteko agindua eman zen, plan hori «lurraldean eragina zuten plan, egitarau zein ekintza guztien arteko koherentzia ziurtatzeko markoa» izan zedin. Plan orokor hori lurralde plan partzialek garatu behar zuten; gisa bertsuan, lurralde plan sektorekakoak plan orokorrari egokitu behar zitzaizkion (gaur egun, uztailaren 12ko 1/1990 Legegintzazko Dekretua dago indarrean Katalunian). Ondoren, Madrilen onetsi zen Lurralde Antolamenduari buruzko 1984ko maiatzaren 30eko Legea, egun Lurralde, Lurzoru eta Hirigintza Politikaren Neurriei buruzko Legeak (hau da, 1995eko martxoaren 28koak) ordeztu duena. Hortik gutxira, hurrengo legeak onetsi ziren: Nafarroan, Lurraldea Antolatzeari buruzko 1986ko azaroaren 11ko Foru Legea eta 1987ko apirilaren 10eko Foru Legea, hain zuzen, Lurraldea Babestu eta Erabiltzeko Hirigintza Arau Erregionalei buruzko Legea; Balear Uharteetako Lurralde Antolamenduari buruzko 1987ko apirilaren 1eko Legea; Asturiasen, Lurralde Koordinazio zein Antolamenduari buruzko 1987ko martxoaren 30eko Legea; Kanarietan, Antolamendurako Uharte Planak Arautzeari buruzko 1987ko martxoaren 13ko Legea; Valentziako Autonomi Erkidegoko Legea, Lurraldea Antolatzeari buruzko 1989ko uztailaren 7ko Legea; Kantabriako Lurralde Antolamenduari buruzko 1990eko martxoaren 30eko Legea; Galiziako Lurzoruari buruzko 1997ko martxoaren 24ko Legea eta abar.

Emeki-emeki, legeria horrek alboratu egin zuen estatuak plangintzaren inguruan ezarritako arauketa (Lurzoruari buruzko Legea). Bestalde ere, Konstituzio Auzitegiak 1997ko martxoaren 20an emandako epaiak deskalifikatu du estatuak eginiko arauketa hori. Epaian azaldutako baieztapenak honako aurreoinarria du abiaburu: hirigintza arloak, besteak beste, «plangintzari buruzko» ahalgo eta teknikak hartzen ditu bere barne; ondorenez, 1992ko testu bateginaren 65, 66 eta 67. artikuluak Konstituzioaren aurkakoak direla baieztatu du epaiak (Antolamendurako Nazio Planari zein koordinaziorako lurralde plan zuzentzaileei buruzko artikulu horiek oinarrizkotzat jo izan dira). Lehenengoarekin hasteko, 65. art.ak eragingarritasun loteslea eratxiki dio Nazio Planari eta, hori egitean, autonomi erkidegoen eskumen esklusiboan sartu du eskua. Arean bere, plangintzaren barneko hierarkiari dagokionez, lurralde antolamendurako hirigintza plan hori autonomi erkidegoen eskumenekoak diren koordinaziorako lurralde plan zuzentzaileen gain dago eta, horren karioz, autonomi erkidegoetako erakundeek euren eskumenen barne har ditzaketen plangintza erabakiak harako planari lotuta geratzen dira. Artikulu horrek autonomi erkidegoen eskumen esklusibo batean bete-betean sartu du eskua.

Orain arte azaldutakoak, alabaina, honako arazoa sortarazten du: kasuan kasuko autonomi erkidegoari kontsulta egin barik, estatuak ezar ote dezake Espainiako lurraldearen gaineko plangintzarik edo zehaztu ote dezake azpiegituraren baten kokapenik? Konstituzio Auzitegiak dioenagatik, bai. Auzitegi

HIRIGINTZA PLANAK. PLAN MOTAK

451

horren aburuz, Konstituzioak espazioan eragina duten hainbat eskumen eratxiki dizkio estatuari, hau da, eremu fisikoan zuzeneko eragina duten eskumenak (hala nola, EKren 149.1, 4, 13, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 eta 28. art.etan aipaturikoak); eskumenok egikarituz, estatuak lurralde antolamendua alda dezake. Hori dela eta, estatuak badu legebideztaketarik honakoa planifikatzeko: bere sektorekako eskumenak lurraldean nola egikaritu, egoki deritzen teknikak erabilita (Azpiegituren Plan Zuzentzaile deituriko teknika, adibidez). Edu berean, EKren 149.1.13. art.ak eratxikitako eskumen titulua erabilita, estatuak koordinazio formula egokiak ezar ditzake; horrenbestez, koordinaziorako eskumen horiek egikarituz, estatuko Administrazioaren erabakiek lurraldean eragina dutenean, baldintzatu egiten dute autonomi erkidegoen lurralde estrategia. Edozein kasutan ere, 1992ko testu bateginaren 244. artikuluak —horren betebehar izaera 1986ko maiatzaren 13ko konstituzio epaiak baliozkotu du— hauxe ahalbideratu dio estatuari: horren proiektuak Espainiako lurralde osoan ezarri ahal izatea, nahiz eta horrekin autonomi erkidegoek aldez aurretik egindako lurralde antolamendua hautsi.

Eskuliburu baten ezaugarriak kontutan izanik, argi dago kapitulu honetan ezin daitekeela azaldu autonomi erkidegoetako lege bakoitzak (gorago aipatu ditugun legeetariko bakoitzak, alegia) lurralde antolamenduari eta plangintzari buruz ezarritako arauketa. Hori dela bide, Lurzoruari buruzko 1992ko Legearen testu bateginak jasotako arauketa izango da antolamendu zein plangintzaren inguruko arazoaren ardatz, horrexek eratortzen baititu autonomi erkidegoetako arauketa guztiak. Horrez landara, oinarrizko lege horrek osatzen duen enbor erkide hori, Guadiana bezala, berriro agertu eta indarrean jarri da zenbait autonomi erkidegotan, hain zuzen ere, horrexetarako legeak emanda, arauketa hori baliozkotu duten autonomi erkidegoetan. Guztiarekin ere, autonomi erkidego bateko hirigintza eraentza zehatz ezagutu nahi duenak erkidego horretako legeria berezia kontsultatu beharko du.

3. PLANGINTZAREN OSAGAI ARAUTUAK. LEGEAK EZARRITAKO ESTANDARRAK ETA ZUZENEAN APLIKATZEKO MODUKO ARAUAK Besterik xedatu ezean, hirigintzako plangintza izaera teknikoa duen administrazio jarduera da, eta hirigintzak jakintzagai tekniko gisa eskaintzen dituen irizpideek eraentzen dute jarduera hori. Ikuspegi juridikotik abiatuz gero, ostera, irizpide horiek Administrazio zuzenbidearen honako printzipio orokorraren bitartez bakarrik izan daitezke zuzenean lotesleak: Administrazioak zentzuz jardun behar duela agintzen duen printzipioaren bitartez. Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak udal lurraldearen sailkapen zehatza egiteaz

452

RAMĂ“N PARADA

landara (hiri lurzorua, hiri erreserbarako lurzorua eta landa lurzorua bereiztu zituen), ez zion inolako lege baldintzarik ezarri plangintza jarduerari. Hori dela eta, Zuzenbidearen ikusaldetik, plangintza plan-egile bakoitzak hirigintza arloan zuen trebetasunaren eta inguruko interesek eragindako presioen esku geratu zen. Plangintzaren inguruko askatasun edo zuhurtziarakotasun sistema hori 1975eko Eraldaketa Legeak aldatu zuen. Lege horrek hainbat estandar edo antolamendu irizpide material jaso zituen (beharrezko zirenak baino gutxiago). Harrezkero, irizpide edo estandar horiek gogoan izan behar dira planak egin eta onesterakoan.

A) Hirigintza-estandarrak Hirigintza-estandarrek urbanizatzeke edo eraikitzear dagoen alde bateko ekipamendu edo zuzkidura maila adierazten dute; beraz, estandar horiek zenbakiz jarritako adierazkariak dira. Beste alde batetik, hirigintza-estandarrak udal plan orokorren gain dute eragina, eta horrelakorik egon ezean, plangintzaren arau sorospidezko eta osagarrien gain ere. Estandarrek planek baino lotura tekniko hertsiagoa ezartzen dute, hirigintzako plangintzan dagoen administrazio zuhurtziarakotasuna urrituz. Horretara, estandarrek planen legezkotasuna gehiago kontrolatzea ahalbideratzen dute ondokoagatik: plan horiek estandarren aurkako zerbait onetsiz gero, onetsitako hori deuseza izango da Zuzenbide osoz.

1992ko testu bateginak udal plan orokorretako xedapenen artean ondokoa sartzea agindu du, antolatuta dagoen lurralde osorako: ÂŤHerri parke edo berdeguneetarako destinatu diren gune askeak, eta erkidegoaren ekipamendurako guneak; gune aske horien proportzioa ezin daiteke izan biztanleko 5 metro karratukoa baino txikiagoaÂť [72.2.d) art.].

Zehatzago esateko, hiri lurzoruari dagokionez, Plan Orokorrak hurrengo zerbitzuak ezartzeko behar den lurzorua aurreikusi behar du: herri parke nahiz lorategiak, kirol edo jolasaldirako guneak, tenpluak, irakastegiak, laguntza nahiz osasun zentroak, eta herri nahiz gizarte intereseko gainerako zerbitzuak. Lurzoru hori biztanleen gizarte zein ekonomiazko ezaugarrien arabera eta, beti ere, gaiari buruzko legeria zehatza kontutan izanda zuzkitu behar da.

Horrezaz aparte, planak herri bide-sarearen taxuketa nahiz ezaugarriak eta aparkaleku publiko zein pribatuetarako destinatu diren lurzoruak zehaztu behar ditu [Lurzoruari buruzko Legearen 72.3.a) art.]. Deitoragarria da hiri lurzoruari buruzko estandar edo lege lerruneko araurik ez egotea, plan-egileari jadanik eraikita dauden aldeetako eraikikortasuna igotzea eragozteko, eta eraikita dagoenaren errauspena zigortzeko. Halako araurik izan balitz, Espainiako hiribildu edo hiriek euren behialako itxura eta izaerari eutsiko zieketen.

HIRIGINTZA PLANAK. PLAN MOTAK

453

Lurzoru urbanizakorrean, plan partzialek garatzen dute Plan Orokorra.

Plan horiek egitaraupeko lurzoru urbanizakorra antolatzen dute sektore batean; ondorenez, lurzoru mota horren inguruko estandarrak eta Plan Orokorrak hiri lurzoruarentzat ezarritakoak antze-antzekoak dira, haiek pixka bat xeheagoak badira ere. Horrenbestez, plan partzialek hauxe zehaztu behar dute nahitaez: parke nahiz lorategiak eta kirol zein jolasaldirako guneak egiteko lur erreserba; gune horiek erkidegoaren beharrizanetan oinarri izanik egin behar dira. Erreserba horretarako destinatzen den lurraren luze-zabalera, gutxienez, etxebizitza bakoitzeko 18 metro karratukoa izan behar da, eta ez bada beren beregi finkatu eraiki daitezkeen etxebizitzen kopuru zehatzik, proportzio bera ezartzen da bizitzeko eraikinen 100 metro karratu bakoitzeko. Edozein kasutan, erreserba hori ezin izan daiteke antolatuta dagoen luze-zabalera osoaren 100eko 10 baino txikiago, lur edo eraikinei emango zaien destinoa edozein izanda ere. Gainera, erreserba horrek ez du zerikusirik izango Plan Orokorrean gune askeetarako edo parkeak egiteko berdeguneetarako ezarri direnekin.

Gutxieneko erreserba horiek, bestalde, herri jabarikoak eta herri erabilerakoak izan behar dira (83.2. art.).

Halaber, kultur zentro zein irakastegiak eraikitzeko lur erreserba egin behar da plan partzialetan. Erreserba horren gutxieneko proportzioa 10 metro karratukoa izan behar da etxebizitza bakoitzeko edo, ez bada beren beregi finkatu eraiki daitezkeen etxebizitzen kopuru zehatzik, bizitzeko eraikinen 100 metro karratu bakoitzeko. Metro karratu horiek batu behar dira, eskola unitate osoak eratzeko behar diren moduluak kontutan hartuta. Edu berean, tenpluak, laguntza zein osasun zentroak eta gizarte nahiz herri intereseko gainerako guneak egiteko erreserbatu diren lekuak zehaztu behar dira. Azkenik, sektoreari dagozkion komunikabideen taxuketa nahiz ezaugarriak, eta sektore horren eta Antolamendurako Plan Orokorrean finkaturiko komunikazio sistema orokorraren arteko lotunearen ezaugarriak aipatu behar dira. Taxuketa horrek bide-sare osoko lerrokadura, sestra eta babes-guneak finkatu behar ditu. Horrezaz aparte, aparkalekuen aurreikuspena egin behar da planotan, gutxieneko proportzioa eraikitako 100 metro karratu bakoitzeko aparkaleku plaza bat izanik.

B) Zuzenean aplikatzeko moduko lege-aginduak Estandar horiez gain, Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak lehenengo eta 1992ko testu bateginak gero, zuzenean aplikatzeko moduko aginduzko arau hau ezarri dute eraikinen kanpoko itxurari buruz: ÂŤoinarrian, eraikinak euren inguruneari egokitu behar zaizkio eta, horretarako, izaera artistiko, historiko, arkeologiko, tipiko edo tradiziozkoa duen multzo baten barruan dauden eraikinak edota multzo horretatik oso hurbil daudenak multzoarekin harmonizatu

454

RAMÓN PARADA

behar dira. Gauza bera gertatzen da multzoa ez izanda ere, izaera horretako eraikin oso garrantzitsuren bat dagoenean. Bestalde ere, paisaia ireki eta naturaleko tokietan —paisaia hori baserri zein itxaso ingurukoa izan—, edo ezaugarri historiko-artistikoak zein tipikoak eta tradiziozkoak dituzten hiri-multzoen aurreikuspenetan eta, azkenez, ibilbide bitxietako errepide nahiz bideetatik gertu dauden lekuetan, eraikin, horma zein itxituren kokaleku, masa nahiz altuerak edo beste osagairen baten instalazioak ezin dezake mugatu naturaren edertasunaz gozatzeko ikuseremua, ezta paisaiaren harmonia hutsaldu edota paisaia horren berezko perspektiba desitxuratu ere» (138. art.).

Gisa bertsuan, hurrengo bi arauak ere, aldez edo moldez, eraikuntzaren eta ingurunearen arteko harmonia zaintzen dute: lehenik, eraikinen altuera hiru solairutik beherakoa izan behar da —lurraren puntu bakoitzetik neurtuta—, altuera handiagoa baimentzen duen plan edo hirigintza araurik egon ezean. Bigarrenik, luze-zabaleraren bi herenak eraikita dituzten gune nahiz etxadietako orubeen kasuan, gehieneko altuera izango da eginda dauden eraikinen altueren batez bestekoa. (Lurzoruari buruzko Legeraren 139. art.).

Horrezaz aparte, lege bereziek eraikuntza eta lurren erabileraren arau mugatzaileak jaso dituzte. Arau horiek ere zuzenean aplika daitezke eta, planek euren aurkako agindurik izanez gero, arau bereziek dute nagusitasuna planetako aginduen gain. Errepideei buruzko Legeak —hots, uztailaren 29ko 25/1988 Legeak— bideen hurbiltasunaren araberako hiru alde bereizi ditu (herri jabariko, zortasuneko eta ukipeneko aldeak) eta eraikuntza lerro bat ezarri du. Horren ondorioz, errepideen alboko lurrek hirigintza mugapen edo lotura batzuk dituzte: a) Herri jabariko aldea errepideak nahiz beraren osagai funtzionalek eta bidearen alde bietara dagoen lurrerrenkak osatzen dute. Autoestrata, autobide nahiz bide arinetan, lurrerrenka edo franja horrek 8 metroko zabalera izan behar du alde bakoitzean, eta gainerako bideetan, 3 metrokoa. Lurrerrenka hori horizontalean eta perpendikularrean neurtu behar da, bidearen ardatza abiapuntutzat hartu eta bidearen alde bietan egin beharreko lur-berdinketaren ertzetik hasita.

Alde horretan obrak egin behar direnean gizartearentzat interesa duen herri zerbitzuren bat emateko, Herri Lan eta Hirigintza Ministerioaren baimena behar da; gai horren inguruko beste eskumenen bat egonez gero —batez ere, udal eskumenak—, horiek ere bete beharko dira (21. art.). b) Estatuko errepideen zortasun aldea errepidearen albo bietara dauden bi lurrerrenkek osatzen dute. Lurrerrenka horien mugak hauexek dira: barne aldetik, herri jabariko aldea eta kanpo aldetik, lur-berdinketak dituen ertzen bi lerro parelelok; lerro horiek ertzetatik 8 metroko distantziara egon behar dira (edo 25 metrokora, autoestraten kasuan). Alde horrek zenbait zortasun ditu: ulerbidez, lurzoruaren erabilerak baterakorrak izan behar dira bide segurtasunarekin. Gai-

HIRIGINTZA PLANAK. PLAN MOTAK

455

nera, erabilera horiek gauzatzeko, administrazio organo eskudunak emandako lizentzia behar da. Edonola ere, publizitatea debekatuta dago. Zortasun aldea okupatu edo erabiltzearen ondorioz, kalteordaina eman behar da (22. artikulua). c) Ukipen aldea, azkenez, errepidearen albo bietara dauden bi lurrerrenkek osatzen dute. Lurrerrenka horiek, barne aldetik, zortasun aldeak mugatzen ditu, eta kanpo aldetik, lur-berdinketak dituen ertzen bi lerro parelelok; lerro horiek ertzetatik 50 metroko distantziara daude, nazioko errepide-sarearen barneko errepideak direnean, eta 30 metroko distantziara gainerakoetan. Autoestrata, autobia nahiz bide arinen kasuan, distantzia hori 100 metrokoa da. Alde horretan, edozein obra egin, erabilera nahiz destinoa aldatu edota zuhaitzak landatu zein moztu ahal izateko, errepidearen gaineko eskumena duen administrazio erakundearen baimena behar da; edozein modutara ere, kontutan izan behar dira udalaren eskumenak nahiz gai horren inguruko beste eskumenak. Hemen ere, publizitatea debekatuta dago. d) Hiru alde horiez gain, ezin ahaztu daiteke eraikuntzaren muga den lerroa. Lerro hori galtzadaren kanpo aldeko ertzaren 25 metrora dago; autoestrata zein autobietan, aldiz, 50 metrora (berdin neurtuta). Herri jabariko, zortasuneko nahiz ukipeneko aldeetako eraentzek agindutakoaz aparte, eraikuntza lerroak baditu bere ondore bereziak: lerro horren barne, ezin daiteke eraikinik egin, berregin edo handitu, lan horiek ezinbestekoak ez badira jadanik eginda dauden eraikinak artatu eta iraunarazteko. Agindu hori gorago deskribaturiko lurzoru-eraentzen gain dago (25. art.).

Hiri guneetatik doazen errepideen kasuan, aurrerago aipaturiko xedapen horiek salbuespenak izan ditzakete. Eraikinetan atzera-emangune edota erretrankeoa egiteko behar diren gutxieneko distantziak, kasurako, gutxitzen dira, Udal Antolamendurako Plan Nagusiak edo Hirigintza Jarduketarako Egitarauak ezarritakoaren arabera. Orobat, hirigintza planik egon ez arren, udalak, organo eskudunen txostenak jaso ondoren, eraikinen eta errepideen artean egon beharreko distantzia erabaki dezake.

Errepideei buruzko legeria ez eze, Itsasertzen ingurukoa ere aipa daiteke.

Legeria horrek —itsas demanioari buruzko kapituluan jorratu dugunak— itsasbazterretako lurren erabilera eta eraikuntza mugatu ditu. Aiurri berean, kontutan izan behar da Lurreko Garraioen Antolamenduari buruzko uztailaren 30eko 16/1987 Legeak eta Airezko Nabigazioari buruzko 48/1960 Legeak xedaturikoa (azken horrek herri guneen hurbiltasuna abiapuntutzat hartuta mugatzen ditu erabilera eta eraikuntza).

4. UDAL ANTOLAMENDURAKO PLAN OROKORRAK

456

RAMĂ“N PARADA

Plangintza jarduleak osatzen duen azpisistemaren goiburuan, udal antolamendurako plan orokorrak daude. Plan mota hori jatorrizkoa eta beharrezkoa da aldi berean: jatorrizkoa, plan hori egin aurretik, ez delako zertan egon bestelako planik; beharrezkoa, horrelako planik gabe ezin gauza daitekeelako plangintzaren jarraikako prozesua eta, ondorenez, ezin delako urbanizatze eta eraikitze jarduerarik burutu.

Aplikazio eremuari gagozkiola, hemen jorratzen ari garen planak Udal Plan izena badu ere, Antolamendurako Plan Orokor horrek udal mugarte bat baino gehiago antola dezake —Lurzoruari buruzko Legeak diharduenez, plan horrek udal mugarte oso bat edo gehiago har dezake bere barne—. Egin-eginean ere, honako kasuetan, planaren aplikazio eremuak udal mugarte bat baino gehiago baitaratzen du: lehen-lehenik, komenigarria denean udal baten eragin-aldea beste udal bati edo batzuei zabaltzea; eta, hurrenik, eskualde baten hirigintza antolamendua egin behar denean. Udal plan orokorren arauketa ezartzea autonomi erkidegoetako legeriaren eskumena da; gehienetan, legeria hori bat dator estatuak lurzoruaren inguruan ezarritako arauketarekin. Ondorenez, estatuko legeria horren aipamena baliozkoa da, oro har, autonomi erkidegoetako legeriari begira ere.

Udal Antolamendurako Plan Orokorrak, bestalde, hirigintzako plangintzaren agindurik garrantzitsuenak jaso ditu; hori dela bide, plan hori hirigintza politikaren ardatz nagusi bihurtu da. Udal Antolamendurako Plan Orokorra, izatez, antolamendua egiteko osoko tresna nahiz tresna integrala da. Plan horrek hurrengo zereginak bete behar ditu, bere barne hartzen dituen udal mugarteei dagokienez: lurzorua sailkatu behar du, eraentza juridiko egokia ezartzeko; lurraldearen hirigintza antolamendurako onartu den egitura orokorraren oinarrizko osagaiak zehaztu behar ditu; eta, azkenik, antolamendu hori gauzatzeko programa eta planaren gutxieneko indarraldia ezarriko ditu.

Edozein modutara ere, Udal Plan Orokorraren eginkizun horiek ez dira modu berean betetzen antolaturiko lurzoru mota desberdinetan. Horren ondorioz, lurzoru mota guztiei aplikatzeko moduko zehaztapen orokorrak ez ezik, planak zehaztapen berezi batzuk ere jaso behar ditu lurzoru mota bakoitzarentzat (71. art.).

Udal Plan Orokorrak jaso beharreko zehaztapen orokor horiek hurrengoak dira: lurzoruaren hirigintza sailkapen eta kalifikazioa; zama nahiz onurak banatzeko aldeen mugaketa, eta egitaraupeko lurzoru urbanizakorreko aprobetxamendu tasen zehaztapena (baita, hala behar denean, hiri lurzorukoa ere); barne berrikuntzarako jarduketen ziozko eraikuntza erabilera, intentsitate edo tipologiak; lurraldearen egitura orokor eta organikoa, hiriaren bilakaera baldintzatzen duten osagaiek eraturikoa; bereziki, komunikazio sistema orokorrak nahiz euren babes-aldeak eta parke nahiz berdeguneetarako eremu askeak; lurraldearen izaera publiko edo pribatua; ingurugiroa babestu, natura

HIRIGINTZA PLANAK. PLAN MOTAK

457

artatu, eta paisaia, naturaren osagaiak zein hiri multzo historikoak defendatzeko neurriak; planaren berrikuspena eragin dezaketen inguruabarrak; eta, azken buruan, plangintza partziala onesteko epeak.

Hiri lurzoruan, Plan Orokorrak, gehienetan, lehendik zegoen antolamendua abiapuntutzat hartu eta osatu edo aldatu egiten du, kalifikatuta dauden lurren eta eraikinen erabilera araututa utzi arte. Hortaz, hiri lurzoruan, Plan Orokorra zuzenean bete daiteke, ez baita beharrezkoa plan hori Plan Partzial baten bitartez garatzea. Horren ondorioz, plan orokor horrek antolamendu xehea eta zuzenean aplikatzeko modukoa ezarri behar du. Dena dela, gerta daiteke Plan Orokorrak plangintzaren beste tresna batzuk behar izatea —Plan Berezia, adibidez—, beraren aginduak bete daitezen. Berriztapen zein barne berrikuntzarako jarduketak nahiz azpiegitura jarduketak egin behar direnean, esaterako, plan orokorrek garapen plan batzuk behar dituzte, haiek oinarrizko osagaiak besterik ez baitute ezartzen.

Esandakoari ekinez, eta Lurzoruari buruzko Legearen 72.3.A) artikuluak ezarri duen moduan, Udal Plan Orokorrak ondoko zehaztapen bereziak jaso behar ditu hiri lurzoruaren inguruan: a) Lurzoru horrek duen perimetroaren mugaketa. b) Alde desberdinen erabilera nahiz tipologien eratxikipen xehea eta intentsitate mailak. c) Parke nahiz lorategi publikoak eta kirol nahiz jolasaldirako alde publiko eta pribatuak egiteko eremu askeen eta berdeguneen mugaketa. d) Tenplu, irakastegi publiko nahiz pribatu, laguntza zein osasun zentroak eta interes publikoko nahiz gizarte intereseko beste zerbitzuetarako erreserbatu diren tokiak (toki horiek publikoak ala pribatuak diren adierazita). e) Bide-sarearen taxuketa zein ezaugarriak eta aparkalekuen aurreikuspena, Plan Bereziari lotuta ez dagoen hiri lurzoruan lerrokadura eta sestrak zehaztuz. f) Lur zein eraikinen erabilpen xeheari, bolumenari eta higiene nahiz osasun baldintzei buruzko arauketa zehatz-mehatza, baita antolamenduaren, eraikuntzaren eta horren ingurunearen ezaugarri estetikoen arauketa xehea ere. g) Ura hornitzeko galeria edo sareen, estolden, elektra energiaren eta planak ezar ditzakeen bestelako zerbitzuen ezaugarriak zein taxuketa. h) Zerbitzuak ezartzearen eta urbanizatze obrak egitearen azterketa ekonomikoa.

Egitaraupeko lurzoru urbanizakorrari gagozkiola, Plan Orokorrak landa lurzorua hiri lurzoru bihurtzeko egitaraua ezartzen du, aurrerago ikusi dugun bezala. Gerogarrenean, egitarau hori plan partzialek zehaztu behar dute. Horrela, azken horien onespena conditio sine qua non da, urbanizatze eta eraikitze lanak egin ahal izateko. Egitaraupeko lurzoru urbanizakorrean, Plan Orokorraren helburu zehatzak honakoak dira: ÂŤLurraldearen hirigintza antolamenduak ezarritako egitura orokorraren oinarrizko osagaiak definitzea; erabilera osoen eta intentsitate mailen arauketa orokorra egitea, erabilera nahiz

458

RAMĂ“N PARADA

intentsitate horien kategoriak oinarri harturik; eta, amaitzeko, jarduketa publiko eta pribatu batzuei buruzko garapen egitarauak finkatzea, epe labur eta ertainera gauzatu beharko direnakÂť (71.2. artikuluaren 1. lerroaldea). Helburu horiek betetzeko, Udal Planak ondoko zehaztapenak jaso behar ditu: hiri antolamenduaren inguruko egitura orokorreko sistemen garapena, plan partzialak idaztea ahalbideratzen duen xehetasunarekin; ezartzen diren alde desberdinetako intentsitate nahiz erabilera osoen eratxikipena; ur hornikuntza, estolda, elektra energia, telefono zerbitzu eta planak ezar ditzakeen gainerako zerbitzuek izan beharreko oinarrizko sareen taxuketa; atzenean, lurraldearen sektorekako zatiketa, plan partzialak gauza daitezen.

Aitzitik, egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorraren alorrean —aurrerago esan bezala, lurzoru mota horren eta egitaraupeko lurzoru urbanizakorraren arteko bereizketa ezabatu egin du 1996ko ekainaren 7ko Errege Dekretuak—, Plan Orokorrak lurzoru hori hiriaren garapen prozesuan sartzeko modua eta baldintzak arautu behar zituen; arauketa hori Hirigintza Jarduketarako Egitarauetan jaso behar zuten (71.2. artikuluaren 2. lerroaldea). Harako lurzoru motaren inguruan, Plan Orokorrak ezarri beharreko zehaztapenak honakoak ziren [72.3.C) artikulua]: lurzoru mota desberdinentzat ezarritakoekin eta egitura orokorrarekin bateraezinak ziren erabileren aipamena; lurzoru mota horretan jarduerek izan beharreko ezaugarri teknikoak eta gutxieneko neurriak (ezaugarri nahiz neurri horiek kasuan kasuko erabilera, zuzkidura, zerbitzu nahiz ekipamenduak hartu behar zituzten kontutan).

Lurzoru urbanizaezinean, azkenik, Plan Orokorraren eginkizun berezia lurzoru mota hori hiriaren garapen prozesutik babestea da eta, hala behar denean, lurzoru horretako osagai natural guzti-guztiak (lurzorua, landareak, animaliak edo paisaia) artatu eta babesteko behar diren neurriak hartzea. Bestela esanik, lurzoru mota horri dagokionez, planak lurraldea eta paisaia babesteko neurriak ezarri behar ditu, osagai natural horiek degrada ez daitezen; gisa berean, zenbait eraikin nahiz lekuren ezaugarri bereziak kontutan hartuta hobe denean, eraikin zein leku horiek babesteko neurriak ere zehaztu beharko ditu [71.3 eta 72.3.D) art.ak]. Horretara, plan orokor batzuek lurraldearen zati bat lurzoru urbanizaezin gisa sailkatu besterik ez dute egiten; beste batzuek, ostera, sailkapen horrez gain, neurri babesleak ematen dituzte.

Beste alde batetik, plan orokorrek Jarduketarako Egitaraua ezarri behar dute (beti ere, bereiztu behar dira egitarau hori eta Hirigintza Jarduketarako Egitaraua; azken horren helburua, laister ikusiko dugun moduan, egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorraren garapena egitea da). Egitarau horrek zenbait agindu jaso behar ditu, Plan Orokorrak finkaturiko zehaztapenak denboran zehar eta lurralde ukitu osoan gauza daitezen, batik bat, hiri lurzoruan eta lurzoru urbanizakorrean. Ondorenez, Jarduketarako Egitarauak ondokoa finkatu behar du: a) egitaraua bere eremuko lurralde osoan epe luzera bete dadin

HIRIGINTZA PLANAK. PLAN MOTAK

459

beharrezkoak diren helburu nahiz gidalerroak eta estrategia. b) Sistema orokorrak gauzatzeari buruzko agindu bereziak. c) Egitaraupeko lurzoru urbanizakorrean, plan partzialak onesteko lau urteko etapak. d) Barne berrikuntzari buruzko plangintzarik izango ez duen hiri lurzoruan, modu sistematikoan jarduten denean, lagatze, berdinbanatze zein urbanizatze eginbeharrak —edota lizentzia eskatzeko eginbeharra ere— betetzeko epeak; sistemarik gabe jardunez gero, eraikitzeko lizentzia eskatu zein lurzatia orube bihurtzeko epeak. e) Barne berrikuntzari buruzko plangintzara jo behar duten hiri lurzoruko aldeetan, plangintza hori onesteko epea (75.2. art.).

Beste alde batetik, erabateko garrantzia dute bai Hirigintza Arauek eta bai arau horiek garatzeko erabiltzen diren tresnek ere. Hirigintza Arauek lurzoru sailkapenaren araberako eraentza ezartzen dute, eta eraentza hori garatzeko, kasuan-kasuan eragingarrien diren tresnak erabiltzen dira (hirigintza jarduketarako egitarauak, plan partzialak, xehekapen azterlanak edota plan bereziak). Argi denez, Hirigintza Arauen edukia desberdina da lurzoru mota bakoitzean. Arau horiek eraikuntzari buruzko lehengo udal ordenantzak ordeztu dituzte, hau da, 1956ko Legera arte hiri lurzoruko eta zabaldura aldeetatik harantzago zeuden lurzoruko eraikuntzak arautzeko, oinarrizko osagai ziren ordenantzak (egin-eginean ere, aurrerago azaldu bezala, lurzoru horretan urbanizatze lanak herri lanen proiektuen arabera gauzatu ohi ziren).

Lurzoruari buruzko 1956ko Legeaz geroztik, eraikuntza ordenantzek protagonismoa galdu zuten, euren edukirik garrantzitsuena planetan jaso baitzen, lurzoru mota bakoitzari aplikatu beharreko hirigintza arauak zehazteko agiri gisa. Egungo egunean ere horrela gertatzen da, 1992ko testu bateginak zehaztu duen moduan [72.4.d) artikulua]. Hiri lurzoruan, bada, hirigintza arauek Eraikuntzari eta Lurzoruaren Erabilerari buruzko Ordenantzen izaera dute eta ondokoari buruzko arauketa zehatza jaso behar dute: lur eta eraikinen erabilera xeheari, bolumenari nahiz higiene eta osasunkortasun baldintzei buruzkoa, baita antolamendu, eraikuntza eta ingurunearen estetika ezaugarrien ingurukoa ere. Haatik, egitaraupeko lurzoru urbanizakorrean, hirigintza arauek lurzoru mota desberdinen erabilera nahiz eraikuntzari buruzko eraentza orokorra besterik ez dute arautzen, eta arauketa hori plan partzialetan sartu beharreko ordenantza arautzaileek zehaztu behar dute (Plangintzari buruzko Araudiaren 61. art.).

Udal Plan orokorrak jaso beharreko zehaztapen horiek guztiak agirietan agertarazi behar dira, legeek ezarritako agirietan alegia. Agiri horietatik batzuk idatzizkoak izaten dira eta beste batzuk, ordea, grafikoak. Idatzizko agiriekin hasteko, agiriok honakoak dira: plana egitean idatzi diren Txostena eta Ikerketa Osagarriak; agiri horiek, gainera, balio handia dute planak jasotako zehaztapenak interpretatzeko arau antzo. Txostena, esaterako, ezin interpreta daiteke literatur testu gisa, planak jasotako zehaztapenen azken bidezkoketa

460

RAMÓN PARADA

moduan baizik. 1991ko uztailaren 9ko epaiak dioenez, txostena «ez da aldian aldiko agiria, egin daitekeena ala ez, ezpada legeak ezarritako betekizun saihestezina. Arean, Administrazioak eginiko arauak izan arren, planek jabetzaren edukia arau dezakete (…); ondorenez, txostena osagai oinarrizko eta behar-beharrezkoa da, plangintzak dakarren zuhurtziarakotasun sakona nahierarakotasun bihurtu ez dadin. Are gehiago, txostenaren edukiak eratorri behar ditu plangintzaren zehaztapenak».

Azkenez, Plan Orokorraren eduki ekonomikoa Ekonomia eta Finantza Ikerketa batean adierazi behar da. Ikerketa horretan, erabakitako antolamenduak dituen kostuak aztertzen dira, eta kostuoi aurre egiteko dauden baliabide publiko zein pribatuak aipatzen dira. Auzitegi Gorenak agiri hori aipatu du, horren garrantzia azpimarratzeko. Egin-eginean ere, plana eratzean ez bada egiten baliabide ekonomikoaren aurreikuspena, plan horrek ez du inolako sinesgarritasunik (Konstituzio Auzitegiak 1971ko ekainaren 19an, 1972ko azaroaren 4an, 1973ko ekainaren 7an, 1974ko urtarrilaren 21ean eta martxoaren 9an, eta 1992ko urtarrilaren 21ean emandako epaiak). Horrenbestez, agiriok plangintza arloko zuhurtziarakotasuna kontrolatzeko zeharo garrantzitsuak diren arren, agiriok ezin pareka daitezke betebehar izaerako agindu juridikoak ezartzen dituzten agiriekin (hirigintza arauetan edo antolamendu planoetan jasotako agiriekin).

5. PLANGINTZAREN ANTOLAMENDU ARAU OSAGARRIAK ETA SOROSPIDEZKOAK Arau horiek hirigintzako plangintzaren tresna arrunt eta ohikotzat hartu izan dira, eta horrek agerian jartzen du plangintzak —eta, batik bat, Udal Antolamendurako Plan Orokorrak—, hein batean, erreka jo duela. Arean bere, plangintzaren arau osagarri eta sorospidezkoen helburua, izenak berak adierazten duen bezala, plan orokorren hutsuneak osatzea da edota, halako planik egon ezean, eurak ordeztea, gutxieneko antolamendu bat ezarriz. Arauok eurek ordeztu edo osatutako planen moduko izaera nahiz hierarki maila dute.

Edukiaren aldetik, plan orokorren arau osagarrien helburua da planek ezarri gabeko edota gutxi garatutako aldeak arautzea. Edozein kasutan ere, arau horiek ezin alda dezakete eurek osaturiko planetan ezarri den lurzoru kalifikazio nahiz zehaztapenik (74.2. art.).

Labur zurrean, Arau Sorospidezkoen xedea ondokoa da: plangintza orokorrik ez dagoenean, plangintza horren lekua betetzea. Helburu hori bi modutara bete daiteke (75. art.): batetik, Udal lurraldeari buruzko hirigintza antolamendu zehatza definituta (hots, udal eremuko Arau Sorospidezkoak emanda), Plan Orokorrik gabeko udalerrientzat; bestetik, lurzorua babestu eta aprobe-

HIRIGINTZA PLANAK. PLAN MOTAK

461

txatzeari, urbanizatzeari nahiz eraikitzeari buruzko arautegi orokorra ezarrita, probintzia osoarentzat nahiz probintziaren zati batentzat, eta arautegi orokor hori Udal Plan Orokor nahiz arau sorospidezkorik gabeko udalerriei aplikatuta (bestela esateko, probintzia eremuko Arau Sorospidezkoak emanda). Plan orokorrei begira, arau sorospidezkoek eginkizun ordeztailea betetzen dute; horrez gain, arauok plan murriztuak edo presako planak dira. Hori guztia dela eta, arau sorospidezkoek hauxe jaso behar dute, kasuan-kasuan izan beharreko xehetasunarekin: lurzoruaren sailkapena eta erabilera zehatzak finkatzeko zehaztapenak, eta zehaztapenok eragingarri izateko jaso behar diren planoak.

6. PLANGINTZA ARLOKO ZUHURTZIARAKOTASUNA URRITZEKO AHALEGINAK Plangintza ahalgoaren egikaritza baldintzatzen duten osagai arautuak gero eta gehiago dira; Administrazioarekiko auzibideetarako auzitegiek, orobat, normaltasunez kontrolatzen dute egikaritza hori. Hala ere, egun daukagun obra pribatuen hirigintzak —bereizkeria besterik sortarazten ez duenak— zuhurtziarakotasun aukera eta tentaldi ugari eskaintzen dio plan-egileari.

Eraikuntza erabileren zein intentsitateen eratxikipena eta lurzoru urbanizakor eta urbanizaezinak bereizten dituzten lerroen taxuketa, besteak beste, eragin ekonomiko izugarria izan dezaketen erabakiak dira; izan ere, egun batetik bestera, erabaki horiek zenbait lurjabe aberastu eta horien mugakideak lehengo eraikitze lazerian utz ditzakete. GERARDO ROGERek ohartarazi duen moduan, «lurzoru zehatz bat egitaraupeko lurzoru urbanizakor gisa edo lurzoru urbanizagai moduan birsailkatzeak berez dakar horren hasierako balioa (landa balioa) hirigintza balio bihurtzea (bazterreko balioa, igurikimenen araberakoa). Horrek 100eko 1.000 eta 10.000 bitarteko igoera ekar dezake (konparazio batera, lehorreko lur alferra birsailkatzen bada hektarea bakoitzeko 60 etxebizitzako batez besteko dentsitatea duen bizitzeko lurzoru gisa, 50etik 5.000 pezetara arteko igoera egon daiteke lurzoru horren metro karratu gordin bakoitzeko). Beste hitz batzuez esanda, Administrazioak erabakitzen duenean lurzoru zehatz batzuk birsailkatzea, interes orokorraren arabera hiria lurzoru horietan gara dadin (EKren 47. art.), lurzoru horien jabeek ezer egin gabe (behintzat, «konta daitekeen ezer ez») izugarrizko gainbalioak eskuratzen dituzte; gainbalio horiek legean bertan daude ezarrita eta, Zuzenbide konparatuari begira, ez dute baliokiderik beste inolako jarduketetan. Birbalorazio hori, gainera, indarrean dago plana onesten denetik, horren berrikuspena egiten denera arte (hamar-hamabost urte). Dena den, hori baino harrigarriagoa da ondokoa: berrikuspena egitean gainbalio horiek urritu egiten badira, sarri askotan, lurjabeek kalteordaina eska dezakete».

462

RAMÓN PARADA

Ulertzekoa denez, plangintzak dakartzan erabakien garrantzia eta eragina ikusita, autoreek eta jurisprudentziak interes berezia jarri dute plangintza arloko zuhurtziarakotasuna kontrolatzeko bideak zehazterakoan. Kontrol hori gauzatzeko, honako printzipioak erabili ohi dira: nahierarakotasuna debekatzen duen printzipioa, ageri-agerian zentzuzkotasunaren araberakoa ez dena ezetsiz; proportziotasun printzipioa; eta, atzenean, berdintasun printzipioa.

Kontrol horrek, azken finean, honako arazo larria dakar: hirigintza planen edukia finkatzean, epaileak zein kasutan eta nolako mugekin ordez ote dezake Administrazioa?

Orain arte, Auzitegi Gorenak gaitziritzia eman die hirigintzako plan-egilearen zuhurtziarakotasuna kontrolatzeko jarri diren errekurtsoei. Auzitegi horren aburuz, plangintza ahalgoak legeak egiteko ahalmenaren izaera berritzaile berbera du, zelanbait. Baieztapen horrek ondorio bi dakartza: batetik, ahalgo horrek zuhurtziarako ahalmen hutsek baino norainoko eta eragin handiagoa du; bestetik, administrazio egintzen legezkotasun presuntzioa indartu egiten da, salbu eta boterearen desbideraketa edo egitatezko oker nabaria egon dela frogatzen denean (FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ). Zernahi gisaz, mila bederatziehun eta laurogeiko hamarkadan, hurrengo jarrera aurrerazalea nagusiarazi da: egitate erabakigarrien aintzatespen edo balorazioa kontrola daiteke, Zuzenbidearen printzipio orokorrak erabilita (alegia, berdintasuna, proportziotasuna edota nahierarakotasunaren debekua).

Horrenbestez, kontrola egiteko lehenengo aukera horri eutsiz, egiaztatu behar da egitateak badaudela eta horiek benetakoak direla; gainera, Administrazioak egitateon kalifikazio juridikoa egin behar du. PONCE SOLÉk ohartarazi duen bezala —autore horren lan bikainetik, jarraian aipatuko dugun jurisprudentzia jaso dugu—, Auzitegi Gorenak, ildo horri ekinez, bi jarduera bereizi ditu: batetik, hirigintza plan bakoitzean, interes orokorra kalifikatu edo babesteko irizpideak finkatzea, hau da, egitatezko kasua eratzea; bestetik, finka zehatz bat kalifikatu edo babestea. Lehenengoarekin hasteko, irizpideok egituratzean, nolabaiteko zuhurtziarakotasuna onartzen da; beti ere, herri botereen nahierarakotasuna debekatzen duen printzipioak dakartzan zentzuzko mugen barruan egon behar da zuhurtziarakotasun hori (KAk 1991ko otsailaren 11n emandako epaia). Finka zehatza kalifikatu edo babesten denean, ez da zuhurtziarakotasuneko egituratze ahalmenik gauzatzen; aitzitik, halakoetan, kasu zehatza egitatezko kasuan sartu baino ez da egiten, planak jasotako irizpideen araberako egitatezko kasuan alegia (KAk 1986ko irailaren 22an emandako epaia).

Hari berari segiz, Zuzenbidearen printzipio orokorrek judizio kontrol hori egiteko balio dute. Horien artean garrantzitsuena nahierarakotasuna debekatzen duen printzipioa da; horretara, legezkoak izan arren, ageri-agerian zentzugabeak diren administrazio erabakiak debekatzen dira, hots, zentzunaren

HIRIGINTZA PLANAK. PLAN MOTAK

463

gutxieneko betekizunak betetzen ez dituzten erabakiak. Hirigintza antolamenduaren alorrean, goren mailako arauak —Konstituzioak— herri botere guztiei ezarri die naturaren baliabideak zentzuz erabiltzen direla kontrolatzeko betebeharra, baliabide horien artean lurzorua delarik. Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak ere jaso zuen zentzuzkotasunaren printzipioa, hirigintza legerian erabilerak antolatzeari zegokionez [3.2.e) art.]. Ildo horretatik, Auzitegi Gorenak hauxe adierazi zuen 1983ko apirilaren 27an emandako epaian: «… zuhurtziarakotasunaren zehaztapena den irtenbide teknikoa datu objektiboek bidezkotu behar dute; zehatzago esateko, irtenbide hori datu jakin batzuei aplikatu behar zaie eta datu horiexek izan behar dira irtenbidearen oinarri.

Horrenbestez, irtenbidea errealitate zehatzari aplikatu behar zaio, eta errealitate horren eta irtenbidearen arteko desadostasuna agerikoa denean, Administrazioarekiko jurisdikzioak errealitateari hobeto egokitzen zaion irtenbidea ezarri behar du horren ordez, zuhurtziarakotasunaren zentzuzko mugak gainditzeagatik egitatezko bidezkoketarik gabeko erabakiak har ez daitezen».

1986ko abenduaren 1eko epaian, berriz, Auzitegi Gorenak ondokoa baieztatu zuen: kontrolaren bidez, «egitateak benetakoak direla egiaztatu» eta «zuhurtziarakotasuneko plangintza erabakia egitate horiekin bat ote datorren baloratu» behar da. Ondorik, 1986ko abenduaren 15ean emandako epaian, hauxe adierazi zuen auzitegiak: «… ez da zentzuzkoa gogaikarri eta osasungaitz gisa kalifikaturiko industria dagoen etxadi berean, haurtzaindegia kokatzea».

Azkenez, 1988ko uztailaren 18ko epaian, Auzitegi Gorenak deuseztatu egin zuen Antolamendu Plan Orokorrak ezarritako kale baten itxuraketa. Planaren arabera, kaleak hamar metroko zabalera zuen hasieran, eta amaieran, aldiz, bost metrokoa; itxuraketa horren ondorioz, «sektorean zirkulazio zailtasunak eratortzen zituen benetako botila zama» sortarazi zen.

Plangintza arloko zuhurtziarakotasuna kontrolatzeko beste bide bat proportziotasun printzipioa da. Jurisprudentziak dioenez, proportziotasun hori da hirigintza antolamenduak ukituriko interes pribatuen eta publikoen artean izan beharreko oreka nahiz ponderazioa. Printzipio hori aldez edo moldez jaso dute, hala hirigintza antolamenduak [1992ko testu bateginaren 3.1.a) artikuluak eta Plangintzari buruzko Araudiaren 29.1. art.aren d) eta e) idazatiek], nola administrazio arauketaren euskarri diren arauek (kasurako, Toki Korporazioen Zerbitzuei buruzko Araudiak, Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko Legearen 15. artikuluak, Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legearen 53.2. art.ak eta abar).

Auzitegi Gorenak printzipio hori aipatu du, eragozpenak ekar zitzakeen aparkaleku baten aurreikuspena ezestean (aparkaleku horrek sartzeko zailtasunak eta ikustaldi ezatseginak zekartzan). Auzitegiaren ustetan, aparkaleku hori ez zen neurri beharrezkoa, ezta egokia ere; hori zela eta, deuseztatu egin zuen (1988ko uztailaren 17an emandako epaia). Edu berean, Konstituzio Auzite-

464

RAMÓN PARADA

giak (1989ko azaroaren 29an emandako epaian) deuseztatu egin zuen Plan Orokorrak jasotako hirigintza zehaztapen bat, uste zuelako zehaztapen horrek «desproportzio handi»ko ekipamendua ezarri zuela, udal mugarteko biztanleen kopuru txikia kontutan hartuta. Aurrerago esan dugun moduan, proportziotasun printzipioak eskatzen du zentzuzko oreka egotea ondokoen artean: erabakitako hirigintza sailkapenak edo kalifikazioak ukitzen dituen interes orokorren eta pribatuen artean. Printzipio hori abiapuntutzat hartuta, KAk 1989ko otsailaren 27an emandako epaian adierazi zuen berdegunea ezartzea ez zela proportziozkoa, horren kostuak arras garestiak baitziren. Ildo beretik, 1990eko apirilaren 4ko epaian, kostu horiek norbanako eskubideei eragindako nahasmenduekin batera baloratu ziren, zirkulaziorako bide baten aurreikuspena indarrik gabe uzteko. Amaitzeko, Konstituzio Auzitegiak 1993ko martxoaren 18ko epaian deuseztatu egin du industri gunearen barrutik zihoan herri bide baten taxuketa; auzitegiaren iritziz, taxuketa horrek «modu larrian ukitzen zuen industria garrantzitsu baten ibilera, instalatu zen egunetik aurrera, industria horrek erabili ohi zuelako bide hori (...); gainera, bide hori kentzeak ez zekarkien kalte larririk plangintzan babesturiko interesei».

Azkenik, Espainiako sisteman lurzoruaren eraentzak bereizkeriarik nabariena nagusiarazten badu ere udal mugarteko jabeen artean, legeak berdintasun printzipioa ezarri du. Printzipio hori gauzatzeko, alde batetik, hirigintza planetan jasotako lekapenak edo lekapen erreserbak debekatu dira; beste batetik, eta printzipioaren adierazpen positibo gisa, antolamendu orokor nahiz eraberekoak ezarri dira alde bakoitzeko lurrentzat eta, horrrez gain, kostuak zein onurak alde guztien artean banatzeko agindua ezarri da. Jurisprudentzian ere ageri da bereizkeriaren eta berdintasunaren arteko kontraesan hori. Horrela, KAk 1991ko martxoaren 27an emandako epaiaren aginduz, «desberdintasuna berezkoa da hirigintza planetan», baina «jakina, desberdintasun hori — EKren 14. art.— “bidezkotua” eta “konpentsatua” izan behar da: bidezkotua, plangintza egitean, eta konpentsatua, berriz, plana betetzean». Horrela, jurisprudentziaren joera batek ezetsi du desberdintasunaren argudioa (hala nola, KAk 1987ko uztailaren 24an, 1990eko abenduaren 22an, 1991ko otsailaren 11n, 1991ko martxoaren 27an, 1994ko urtarrilaren 31n eta 1994 otsailaren 22an emandako epaiek). 1989ko uztailaren 17an emandako epaian, ordea, Konstituzio Auzitegiak gaitziritzia eman zion eraikiezintasun lerroa eusteari, lerro horrek berdegune pribatu gisa kalifikatzen baitzituen lurzati batzuk eta ez beste batzuk. Auzitegiak zioenez, «egitatezko kasua berdina izanik, ez zen irtenbide berbera hartu» eta, horregatik, tratu juridiko txarragoa eman zitzaion errekurtsoa jarri zuen alderdiari. Konstituzio Auzitegiaren ondoko epaiek ere ildo berari ekin diote: 1990eko martxoren 20ko, 1990eko urriaren 8ko, 1993ko azaroaren 5eko epaiek, baita, atzenean, 1995eko azaroaren 15eko epaiak ere. Azken horrek lur baten kalifikazioa deuseztatu zuen,

HIRIGINTZA PLANAK. PLAN MOTAK

465

«nabaria zelako alderdi auzi-jartzaileari emandako tratu desberdina, bai denborari begira, bai eta inguruko jabeen egoerari begira ere; gainera, auzoko finkekin konparatuz jabe auzi-jartzaileak izandako tratu desberdin horrek ez zuen “bidezkoketa ez azalpenik”».

7. HIRIGINTZA ITUNAK ETA PLANAK ERATZEKO AHALGOA Administrazioak alde bakarrez jarduten du eta araudien zein administrazio egintzen bitartez adierazten du bere borondatea; goian azaldu ditugun planak araudi horien garapen dira. Horrez gain, Administrazioak egin ote dezake hirigintza itunik?, norbanako ukituekin egindako akordioen bidez ordez ote ditzake planen aplikazio egintzak?

BUSTILLO eta CUERNOk ohartarazi bezala, erantzuna baiezkoa izan behar da ondoko kasuan: hirigintza antolamenduak berak ezartzen duenean hirigintza jarduketa Administrazioaren eta norbanako ukituen arteko borondate akordiotik datorrenean. Horixe da hirigintza itundu deritzonaren kasua, hots, honako egitarau nahiz hitzarmenak eratu eta betetzearen ondorioz jaiotako hirigintzaren kasua: hirigintza jarduketarako egitarauak (1992ko testu bateginaren 177.etik 184.era arteko art.ak), derrigorrezko desjabetzapenak zeharka kudeatzeko hitzarmenak (213. art.), urbanizatze lanen kostuei buruzko hitzarmenak (155 eta 163. art.ak), sistemarik gabeko jarduketetan hirigintza aprobetxamenduen transferentziak gauzatzean, Administrazioak tartekari moduan esku hartzeko hitzarmenak (194. art.), urbanizatze lanak egin eta mantentzeari buruzko hitzarmenak norbanakoek idatzitako plan eta proiektuetan (105. art.) eta Udalaren Lurzoru Ondareko lurrak lagatzearen inguruko hitzarmenak. Edu berean, kontutan izan behar dira autonomi erkidegoetako legeriek ezarritako aginduak. Horietako batzuek orokorrean arautu dute hirigintza itunen erakundea (Nafarroa, Valentzia edo Madrilek); beste batzuek, berriz, gai zehatzei buruzko hitzarmenak aipatu dituzte (Valentzia, Nafarroa, Madril, Katalunia, Kanariak, Galiziak).

Nolanahi den ere, Zuzenbide tipoaren araberako hitzarmen horiek guztiek ez dute legebideztaketa arazorik azaltzen; bai, ordea, Estatuaren Kontratuei buruzko Legearen 4. art.tik eta Toki Eraentzari buruzko Legearen testu bateginaren 111. art.tik ondorioztaturiko legebideztaketa orokorra baino ez duten hitzarmenek (artikulu horien arabera, «Administrazioak komenigarri deritzen kontratu, itun zein baldintzak itun ditzake, baldin eta horiek ez badira herri interesaren, antolamendu juridikoaren edo administrazio onaren printzipioen kontrakoak»). Horrenbestez, artikulu horiek abiaburutzat hartuta, Administrazioak Zuzenbide tipotik kanpoko kontratuak egin ditzake —eta, ondorenez, hitzarmenak ere bai—, baldin eta artikuluan ezarritako muga xeheak errespe-

466

RAMĂ“N PARADA

tatzen badira: herri interesa, antolamendu juridikoa eta administrazio onaren printzipioak eta, batik bat, hirigintza legeria; azken horrek lekapen erreserbak debekatu ditu eta, horretara, plangintzaren xedaezintasuna eta indargabeezintasun berezia babestu ditu (1992ko testu bateginaren 134. art.). Horixe aintzatetsi du, besteak beste, Auzitegi Gorenaren 1990eko uztailaren 13ko epaiak.

Epai horrek dioenez, Administrazioak administratuekin egindako akordioek ezin muga dezakete planak eratzeko ahalgoa. Hala eta guztiz ere, hitzarmenak egiten badira, ulertu behar da itun horiek baliozkotasun presuntzioa izan arren, ezin dezaketela inola ere baldintzatu geroko plangintza. Hori dela bide, hitzarmen horietan erabakitakoa ezin denean bete eta, beraz, planetan ezin direnean sartu hitzarturiko zehaztapenak, baliobestekoaren bidezko betepena eska daiteke. Beste modu batera esanda, Administrazioak jaso zituen kontraprestazioak itzuli edota kalte-galerak ordaintzeko eska dezakete norbanako ukituek (KZren 1224. art.). Zentzuz, onartezina izango litzateke plangintza zehatza gauzatuko delako hitzematearen truk, udalak bereganatzea jasotako prestazioak eta, hitzarmenaren ez-zilegitasun aitzakia erabilita, prestazio horietaz jabetzea. Hala izanik, udalak onurak aterako zizkion bere hutsegiteari.

Amaitzeko, hitzarmena edo, hobeto esanda, hitzarmenaren edukia baliozkoa denean harako mugak errespetatzeagatik, plangintza tresna batean sar daiteke. Orduz geroztik, eduki horren izaera plangintza tresna jasotzailearena izango da. Horrenbestez, Administrazioak bere zuhurtziarakotasuna erabili eta eduki horiek aldaraz ditzake, plangintzaren gainerako zehaztapenak bezala; beti ere, ezin ahantz daiteke hitzarturikoa ez betetzearen ziozko erantzukizuna sor daitekeela. Hitzarmen osoa sartzen bada planaren barruan —hain zuzen ere, plan horren txostenaren eranskinetan, horixe baita hitzarmenari publizitatea emateko toki egokia—, horren zehaztapenek planaren zenbait alde interpretatu, argitu, zuzendu edo osatzeko balio dute.

8. HIRIGINTZA JARDUKETARAKO EGITARAUAK Udal Antolamendurako Plan Orokorrak ezarri bezala, egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorraren antolamendua hirigintza jarduketarako egitarauen bidez egiten da. Ondorenez, esan daiteke hirigintza jarduketarako egitarauak Plan Orokorraren osagaiak direla, hain zuzen ere, estrategia hutsezko arrazoien zioz, geroago gauzatzeko uzten diren osagaiak. Hariari segiz, egitarauok udal antolamendu orokorraren osagaiak dira, eta eurak garatu edo betetzeko, plan partzial bereziak egin behar dira. Zernahi den ere, lurraldea antolatzeaz gain, hirigintza jarduketarako egitarauen bidez, egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorraren urbanizatzea burutzen da. Egin-eginean ere, jarduketarako egitarau horiek aldi berean egin eta betetzen dira, alegia, ezinezkoa da egita-

HIRIGINTZA PLANAK. PLAN MOTAK

467

rau horiek egin eta segidan ez betetzea (aitzitik, plan orokorren kasuan, betetze hori ez da berehalakoa); edozelan ere, egitarauok betetzeko, plan partzialak onetsi behar dira.

Hirigintza jarduketarako egitarauak 1975eko Legean sortzen dira, hirigintza itunduaren ideiari lotuta. Egitarau horiek egitaraupeko eta egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorren bereizketaren ondorio dira. Lehenengo lurzoru mota hori —gutxiena baina baliozkoena dena— jabeei erreserbatu zaie, plan partzialen eta konpentsazio sistemen bidez gara dezaten. Egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorra, aldiz, biztanleguneetatik aldenduta dago eta balio gutxiagokoa da; hori garatzeko, hirigintza jarduketarako egitarauak (HJE) erabiltzen dira. Horrela lortzen da plangintza malgutzea, hasieran ezarri ez ziren jarduketak gauzatzen baitira gerokoan. Bestalde ere, lurzoru mota horren gain enpresa hirigintza berrartu eta piztu nahi zen, hots, norbanakoek —baita lurren jabeak ez zirenek ere— proposatu eta gauzaturiko hirigintza. Hori bideratzeko, herri lanen emakida erabili zen; sistema horretan, ekimenak aurkeztea onartu zen eta egitarau osoaren garapena lehiaketa bitartez adjudikatzen zen. Egitarauak plan orokorren moduko zehaztapenak jaso behar ditu, besteak beste: sistema orokorrak garatzeari buruzko zehaztapenak; intentsitate maila nahiz erabilera desberdinen aipamena, eremu osoko aprobetxamendu tasa adierazita; ur hornikuntza, estolda, telefono, elektra energia, ezarritako gainerako zerbitzuen komunikabide eta oinarrizko sareen taxuketa; azkenik, lurraldearen zatiketa, Jarduketarako Egitaraua etapatan egiteko (Lurzoruari buruzko Legearen 82.2. art.). Etapa bakoitzean, azkenez, hirigintza jarduketarako egitarauak plan partzial edo urbanizatze proiektuen bitartez osatzen dira.

Aurrerago esan bezala, lurraldearen zati oso txikia kalifikatu zen egitaraupeko lurzoru urbanizakor gisa eta, horren ondorioz, lurzoru eskasia sortu zen. Hortaz, hirigintza jarduketarako egitarauen helburua lurzoruaren eskaintza hori handitzea zen; horrela, 1996ko ekainaren 7ko Errege Dekretu-legeak —apirilaren 14ko 7/1997 Legeak baliozkotu du hori— egitaraupeko eta egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorren arteko bereizketa ezabatu duenean, zabaldu egin du hirigintza jarduketarako egitarauen aplikazio eremua. Gainera, lehen egitarau horiek lau urtekoak izan behar baziren ere, egungo legean desagertu egin da denborazko muga hori. Aurreko guztia bat dator lurzoru urbanizakorraren gaineko egitarauak modu negatiboan egituratzeko joerarekin; horren ildotik, plan orokorrak erabilera bateraezinak bakarrik zehaztu behar ditu, eta sektore jakin batean jarduteko ekimena dutenei utzi behar die lurzoruaren destinoa erabakitzeko aukera; beti ere, ekimendun lurjabe horiek ziurtatu behar dute eurek erabakitako destinoa sistema orokorrei lotuta dagoela. Horretara, lurzoruaren eskaintza handitzeaz gain, ondokoa lortu nahi da: plan orokorra onestearekin batera, antolamendu zehatzari datxezkion gainbalioak ez eratxikitzea lurrei.

468

RAMĂ“N PARADA

Apirilaren 14ko 7/1997 Legeak baliozkoturiko Errege Dekretu-Legeak (ekainaren 7koak) ezabatu du hirigintza jarduketarako egitarauak adjudikatzeko lehiaketa, eta horrek ez dio mesede handirik egingo dekretu horren gardentasun zein moraltasunari. Valentzian 1994ko azaroaren 15ean emandako legeak, ordea, lehiaketa hori ezarri du, Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legeak obren emakidetarako xedaturiko teknika (proiektuen elkarlehia) erabilita (teknika hori aurreko kapituluetan aipatu dugu).

9. PLAN PARTZIALAK Plan Partzialak plangintzaren azken maila osatzen du. Plan horren helburua hauxe da: egitaraupeko lurzoru urbanizakorrean nahiz urbanizatzeko moduko lurzoru gisa kalifikaturiko lurzoruan, Plan Orokorra zein plangintzaren arau sorospidezkoak garatzea hurrenez hurren, eta egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorrean, hirigintza jarduketarako egitarauak garatzea; horretarako, plan partzialek plan orokor, sorospidezko arau nahiz jarduketarako egitarau horien lurralde eremuko zati bat xehetasunez antolatzen dute (Lurzoruari buruzko Legearen 83.1. art.). Bada, Plan Partziala onetsi ondoren hasten da plangintzaren betepena, hots, orduantxe ematen zaio hasiera eraikuntza edo urbanizatze faseari (kaleak, plazak eta abar). Fase hori urbanizatze proiektuek egituratu nahiz babesten dute, baina tresna hori ez da, esangura hertsienean ere, hirigintza antolamendurako tresna. Urbanizatze hori gauzatu eta gero, orubeetan eraikinak egin daitezke, kasuan kasuko eraikitze lizentziak zehazturikoaren arabera.

Guztiarekin ere, Plan Partzialak plangintzaren azken maila osatu arren, gerta daiteke plan hori Xehekapen Azterlan bat erabilita osatu nahiz egokitu beharra, Plan Partzialak ezarritako antolamendua ez denean nahikoa xehea (lurzoruan ere berdin gertatzen da).

Plan Partzial adierazmoldea, dena dela, ez dator bat plan mota horren izaerarekin. Plan Partziala plan zehatz eta xehea da, eta adierazmolde horrek, ordea, lurralde eremu murriztu edo mugatua duen plana gogorarazten digu.

Gehienetan, Plan Partziala eremu mugatua duen plana izan ohi da, baina hori ez da planaren ezaugarririk bereizgarriena, plan bereziek ere ezaugarri bera baitute. Hori dela bide, zuzenagoa izango litzateke Plan Partzial adierazmoldearen ordez, besteren bat erabiltzea, esaterako, Plan Xehea. Italian, Hirigintzari buruzko 1841eko Legeak horren antzeko adierazmoldea erabili du (Piani Particolareggiati), eta tresna hori da, hain zuzen, Espainian Plan Partzial izenarekin jaso den tresna, Lurzoruari buruzko 1956ko Legearen bidez.

Aurrerago esana doan bezala, Plan Partzialak beti garatzen ditu aurretiaz onetsitako beste hirigintza tresna orokorrago batzuk. Hortaz, lehen plan par-

HIRIGINTZA PLANAK. PLAN MOTAK

469

tzialak aurreko Plan Orokorrik gabe onetsi ahal baziren ere (aukera hori Auzitegi Gorenaren jurisprudentzia eztabaidagarrian oinarrituta onartu zen eta, horren ondorioz, lurzoru urbanizakorrean eta landa lurzoruan, sarri askotan, plangintza plan partzialekin hasten zen), 1975eko eraldaketaz geroztik, hauxe ezarri du Lurzoruari buruzko Legeak: Plan Orokorra edota plangintzaren arau sorospidezkoak plan partzialen aurrebaldintzak dira. Ildo bertsutik, honela dihardu Lurzoruari buruzko Legearen 83.1. art.ak: ÂŤEzin daiteke Plan Partzialik idatzi, aldez aurretik (edo aldi berean baina beste espediente batean) ez badira behin betiko onetsi Plan Orokorra nahiz plangintzaren arau sorospidezkoak; edozein kasutan ere, plan partzialek ezin alda dezakete plan zein arau horiek ezarritako zehaztapenikÂť (1992ko testu bateginaren 83.1. artikulua).

Edukiari dagokionez, Antolamendurako Plan Partzialak honako zehaztapenak jaso behar ditu: eraikinen erabilera xehe nahiz tipologien eratxikipena eta balorazio erlatiboa; lurralde antolatuaren mugaketa eta, hala behar izanez gero, betepen-guneen zatiketa; parke zein lorategietarako eta kirol nahiz jolasaldirako aldeak egiteko erreserben aipamena, baita kultur zentroak nahiz irakastegiak egiteko erreserben finkapena ere; tenpluak, laguntza zein osasun zentroak eta gizarte intereseko nahiz herri intereseko beste zerbitzuak jartzeko erreserbatu diren tokiak; sektoreari dagozkion komunikabideen taxuketa edota ezaugarriak, baita sektore horren eta Antolamendurako Plan Orokorrean finkaturiko komunikazio sistemaren arteko lotunearen ezaugarriak ere; aparkalekuen aurreikuspena; ura hornitzeko galeria nahiz sareen, estolden, elektra energiaren eta planak ezar ditzakeen gainerako zerbitzuen ezaugarriak zein taxuketa; zerbitzuak ezartzearen eta urbanizatze lanak egitearen azterketa ekonomikoa; azkenik, Plan Orokorraren zehaztapenak garatzeko Etapa Plana. Plan horretan, lagatze nahiz berdinbanatze eginbeharrak eta sektoreko betepen-guneen urbanizatze eginbeharra betetzeko epeak ezarri behar dira; halaber, hirigintza aprobetxamendua jasotzeko eskubidea eskuratu ondoren, eraikitzeko lizentzia eskatzeko epea finkatu behar da (Lurzoruari buruzko Legearen 83.2. art.). Beste alde batetik, norbanakoen ekimenez egindako urbanizatze lanei buruzko plan partzialak ditugu, eta horiek zehaztapen orokorrez gain, urbanizatze lanak bideratzeko modua adierazi behar dute. Horren ondorioz, plan horiek ondokoa finkatu behar dute: batetik, jarduteko modua eta, bestetik, urbanizatzailearen eta udalaren artean edota haren eta bihar-etziko jabeen artean hartu beharreko konpromisoak, betepen epeari buruz nahiz erkidegoaren zuzkiduretarako destinatu diren eraikinak eraikitzeko epeari edo urbanizazioa artatzeari buruz. Azkenik, konpromiso horiek hitzarturiko moduan beteko direla ziurtatzeko bermea ezarri beharko dute plan horiek. (Plangintzari buruzko Araudiaren 46. art.).

470

RAMĂ“N PARADA

Amaitzeko, plan partzialek ondoko agiriak jaso behar dituzte: informazio planoak (katastroaren ingurukoak barne), plano horietako zehaztapenak bidezkotzen dituzten ikerketak, proiektuaren planoak, zerbitzuen inguruko zehaztapenak eta, azkenik, plana betetzeko behar diren ordenantza arautzaileak; horiez gain, araudi bidez xedaturikoa ere plan horien barne sartu behar da.

10. XEHEKAPEN AZTERLANAK Plan orokorretako (hiri lurzoruaren kasuan) edo plan partzialetako zehaztapenak osatu nahiz egokitu behar direnean, xehekapen azterlanak egin behar dira. Azterlan horien helburua lerrokadurak nahiz sestrak adieraztea da, edota bolumenak plangintzako zehaztapenen arabera antolatzea. Xehekapen azterlanek plangintzaren oinarrizko zehaztapenei eutsi behar diete, eurek ukituriko lurrei dagokien aprobetxamendua aldatu gabe. Edonola ere, azterlan horiek ezin diezaiekete kalterik eragin lur mugakideei; orobat, azterlanok ezin dezakete lur horietako antolamenduaren baldintzarik aldatu (91.3. art.).

Bestalde, azterlan horiek egitea aukerakoa denez, eztabaidatu izan da xehekapen azterlanak plangintzaren osagaiak ala plangintza betetzeko agiriak ote diren. Zinezko planak direla defendatzen dutenek adierazi dute xehekapen azterlanek lurralde eremu mugatua eta helburu oso zehatza izan arren, eraikitzeko eskubidearen azken definizioa emateko balio dutela, eraikikortasun bolumenak zehazten baitituzte.

Edonondik begira dakiola ere, tresna horren egokitasun nahiz komenigarritasuna ezin daitezke hain erraz bidezkotu. Xehekapen azterlanak tresna baliozkoak izan daitezke hirigune txit handiak antolatzeko, baina azterlanok udal plangintza osatu edo egokitzeko tresnatzat hartzeak —eta aukerako tresnatzat, gainera— hainbat eragozpen eta arrisku dakartza. Xehekapen azterlanek hagitz zailtzen dute hirigintzako plangintzaren prozedura beharrizanik gabe, lerrokadura nahiz sestrak edo eraikikortasun bolumenen berrantolamendua azterlan horien bidez ezartzeko joera sortu baita. Halakoetan, xehekapen azterlanak egitea alferrikako lana burutzea da, zehaztapen horiek beti ezar daitezkeelako Plan Orokorraren bidez, hiri lurzoruaren kasuan, edo plan partzialen bidez, lurzoru urbanizakorraren kasuan.

11. PLAN BEREZIAK Izenak berak adierazten duen bezala, plan berezien ezaugarririk nabariena eurek ezarritako antolamenduaren berezitasuna da. Egin-eginean ere, plan bereziek ez dute antolatzen lurralde sektorerik modu orokorrean, plan partzia-

HIRIGINTZA PLANAK. PLAN MOTAK

471

lek egiten duten bezala. Aitzitik, plan bereziek helburu zehatza dute (Lurzoruari buruzko Legearen 84. art.). Plan bereziak, izatez, sektorekako plan dira; horrez gain, orokorrean, plan horiek izaera eratorria dute, ezinbestekoa delako eurek bete beharreko goragoko plangintza bat egotea, eta plangintza horren zehaztapenak bete behar dituztelako plan bereziok. Maiz-sarri, plan bereziak larregi eta modu bidegabean erabili ohi dira, plan orokorraren aginduak ez betetzeko; hori saihestu nahian, Lurzoruari buruzko Legeak hauxe xedatu du: ‌ plan bereziek ezin dezakete ordeztu lurralde plan, udal antolamendurako plan orokor, edota plangintzaren arau osagarri nahiz sorospidezkoek betetzen duten eginkizuna, hots, ezin dezakete lurraldearen antolamendu osoa egin; beste hitz batzuez esanik, plan bereziek erabileraren mugapenak ezar baditzakete ere, ezin dezakete lurzoruaren sailkapenik egin (1992ko testu bateginaren 84.2. art.).

Horrenbestez, plan bereziek lurralde planetan jasotako aginduak gara ditzakete, aldez aurretik Antolamendurako Plan Orokorrik egon ez arren. Plan horien helburu zehatzak honakoak izango dira: lur, itsas zein airezko komunikazio, ur hornikuntza, saneamendu, energia hornidura eta antzekoei buruzko azpiegitura oinarrizkoak garatzea; historia eta arte barrunbeak nahiz multzoak antolatzea eta paisaia, komunikazio bideak, lurzoru zein lurpea edota hiri, baserri nahiz natura ingurunea babestea, zenbait tokitan osagai horiek iraunarazi nahiz hobetzeko; edota antzeko beste edozein helburu.

Beste alde batetik, Udal Antolamendurako Plan Orokorrean zein plangintzaren arau osagarri nahiz sorospidezkoetan jasotako aginduak garatzeko ere plan bereziak egin daitezke, aurretiaz Plan Partzialik onetsi gabe. Ildo horretatik, plan bereziek helburu hauek betetzeko balio dute: Plan Orokorraren alorrean, komunikazio sistema orokorrak, beraren babes aldeak, parke publiko zein berdeguneetarako destinatu diren eremu askeen sistema eta, azkenez, herri nahiz gizarte zentro edo zerbitzuak garatzea; arkitektura, historia edota arte barrunbe nahiz multzoak antolatu zein babestea; hiri lurzoruko barne berrikuntza egitea; historia eta arte barrunbe edo multzoak, paisaia, komunikabideak, lurzoru zein lurpea, eta hiri, baserri edo natura ingurunea babestea; biztanlerien saneamendua arautzea; hiri, baserri zein natura inguruneak hobetzea; antzeko beste edozein helburu.

Plan berezien tresna osagarri gisa Katalogoak arautu dira. Horietan, modu berezian babestu beharreko monumentu, lorategi, parke natural zein paisaiak zerrendatzen dira. Horrezaz aparte, katalogoek plan orokor nahiz arau sorospidezkoetako zehaztapenak osa ditzakete, artatu edo hobetu beharreko ondasunen zerrenda eginda, edozein lurzoru motatan egon daitezkeen ondasunena, hain zuzen. Kasu horietan, katalogoak onetsiko dira, eurek osatzen dituzten plan berezi, orokor edota arau sorospidezkoekin batera. Katalogoetan zerrendaturiko ondasunak inskribatu behar dira administrazio izaeradun erre-

472

RAMĂ“N PARADA

gistro publiko batean. Erregistro hori Hirigintzako Probintzia Batzorde bakoitzaren menpe dago eta, bertan, probintzian indarrean dauden katalogoetako ondasun guztiak aipatu behar dira. Erregistro horretan, aurrearretazko oharrak egin behar dira, dela tramitatzen ari diren planek babesturiko ondasunei buruz, dela historia nahiz arte ondarearen inguruko legeriak edota eremu natural zein babestuaren ingurukoak araututako adierazpena jaso duten ondasunei buruz. Aurrenekoen kasuan, oharra idatzi behar da planaren hasierako onespena egiten den unean, eta bigarren motako ondasunen kasuan, espedienteak hasten direnean.

12. HIRI LURZORUA MUGATZEKO PROIEKTUAK Plangintza orokorrik ez duten udalerri guztiek Hiri Lurzorua Mugatzeko Proiektua egin behar dute. Proiektu horrek hiri lurzoruko lurren perimetroa zehaztu behar du. Lurzoru mota horretan, ondokoak sartzen dira: ibilgailuentzako sarbidea, ur hornikuntza, ur hustea eta elektra energiaren hornidura duten lurrak, edota, gutxienez, luze-zabaleraren erdia eraikita duten aldeak.

Gainerako lurrak, lurzoru urbanizakor gisa sailkatuko dira.

Ildo horretatik, Auzitegi Gorenak 1983ko martxoaren 29ko epaian ulertu du Hiri Lurzorua Mugatzeko Proiektua ez dela egiazko plana, ezpada zerbait agertarazteko bide hutsa, hain zuzen, Lurzoruari buruzko Legeak eman dituen nahitaezko irizpideak aplikatuz, eremu baten barruan zer den hiri lurzoru eta zer lurzoru urbanizaezin agertarazteko bidea. Nolanahi den ere, proiektuon helburua ez da lurzoru horiek Administrazioak bere erara antolatu ahal izatea, baizik eta lurzoruoi modu automatikoan eta nahitaez aplikatzea plangintzarik gabeko kasuetarako legeak ezarri duen antolamendua; antolamendu hori zuzeneko, nahitaezko eta zehatza da. Esanak esan, Auzitegi Gorenaren tesi horrek ez du kontutan hartu plangintza orokorrik egon ez arren, hiri lurzoruan eraikitze jarduera gauza daitekeela. Hori dela bide, Hiri Lurzorua Mugatzeko Proiektuak, hiri lurzoru kategoriaren barruan dauden lurren perimetroa zehaztu eta hurrengoari buruzko zehaztapenak jaso ditzake (139. art.): jadanik ezarrita dagoen bide sistemaren lerrokadurei buruzkoak (zehaztapen horien bidez, bide sistemaren akatsak osatzen dira), eta eraikitzeko baldintzen arauketaren ingurukoak (arauketa hori ordenantza egokietan jasotzen da).

13. URBANIZATZE PROIEKTUAK Lurzoruari buruzko Legeak planen arauketaren barne urbanizatze proiektuak sartu ditu, nahiz eta esangura hertsian proiektu horiek antolamendu izae-

HIRIGINTZA PLANAK. PLAN MOTAK

473

rarik ez eduki. Legeak honetara definitu ditu proiektuok: hiri lurzoruan, plan orokorretako zein plangintzaren arau sorospidezkoetako zehaztapenak eta, lurzoru urbanizakorrean, plan partzialetako zehaztapenak gauzatzeko obra proiektu hutsak dira. Aiurri bertsuan, barne berrikuntzari buruzko plan bereziak betetzeko ere egin daitezke urbanizatze proiektuak (Lurzoruari buruzko Legearen 92. art. eta Plangintzari buruzko Araudiaren 67.1. art.). Beste hitz batzuez esanik, urbanizatze proiektuek eta obra lizentziek zeregin berbera betetzen dute, baina eremu desberdinetan: lehenengoek urbanizatze lanetan, eta besteek, ostera, urbanizatze horren ondoriozko orubeetan gauzaturiko eraikitze lanetan.

Hariari segiz, urbanizatze proiektuek ezin dezakete jaso antolamenduari, edota lurzoruaren nahiz eraikuntzaren eraentzari buruzko zehaztapenik. Horrez gain, proiektuok ezin alda dezakete eurek garatzen dituzten planetako agindurik, baina obrak aurrera eramateak ekar ditzakeen egokitasun zehatzak egin ditzakete (Lurzoruari buruzko Legearen 92. art. eta Plangintzari buruzko Araudiaren 68. art.). Edukiaren aldetik, urbanizatze proiektuek obrak xehetasunez arautu eta programatu behar dituzte, proiektuaren egileak ez diren teknikariek obrok gauzatu ahal ditzaten. Esangura horretan, planak urbanizatze obren inguruan ezarritako zehaztapen guztiak garatu behar dituzte urbanizatze proiektuek, besteak beste, bide, ur hornikuntza, estolda, elektra energia, argi publiko, lorategi eta antzeko zehaztapenei buruzkoak (Plangintzari buruzko Araudiaren 67.2. eta 67.5. art.ak).

XV. KAPITULUA

PLANEN ERAKETA ETA ERAGINGARRITASUNA LABURPENA: 1. SARRERA: ESKUMEN BANAKETA, PLANAK ERATU ETA ONESTEAN.—2. PLANEN PROIEKTUAK IDAZTEA ETA HIRITARREN PARTE-HARTZEA.—3. UDAL PLAN OROKORRAK NAHIZ PLAN ERATORRIAK ONESTEA. BEHIN BETIKO ONESPENAREN ETA ADMINISTRAZIO ISILTASUNAREN ARAZOAK.—4. PLANAK TRAMITATZEN DIREN BITARTEAN, LIZENTZIEN LUZAPENA ETETEA.—5. PLANAK INDARREAN JARTZEA ETA PLAN HORIEN ERAGINGARRITASUNA.—A) Argitalpena.— B) Publizitatea.—C) Derrigorrezkotasuna: antolamendutik kanpoko eraikinak.— D) Derrigorrezko desjabetzapenen legebidezkoketa.—6. PLANEN INDARRALDIA, BERRIKUSPENA ZEIN ALDARAZPENA. KALTEORDAINA EMATEA DAKARTEN KASUAK. BIBLIOGRAFIA: FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ: Participación ciudadana en el planeamiento, Oviedo, 1980; GONZÁLEZ PÉREZ: El nuevo régimen del planeamiento urbanístico, Madril, 1982; LÓPEZ RAMÓN: Aprobación de los planes de urbanismo por silencio administrativo (el concepto de plazo), RAP, 82, 1977; MEILÁN GIL: La aprobación inicial de los planes de ordenación urbana, RDU, 100, 1986; PERALES MADUEÑO eta SANZ BOIXAREU: El derecho a la licencia y la suspensión de su otorgamiento, RDU, 70, 1980; RODRÍGUEZ–ARANA: La suspensión del otorgamiento de licencias de urbanismo: una aproximación histórica y jurisprudencial, RDU, 102, 1987; SANZ PASTOR: Derecho de los propietarios ante la sucesión del planeamiento, REDA, 40–41.

1. SARRERA: ESKUMEN BANAKETA, PLANAK ERATU ETA ONESTEAN Ikusi dugun bezala, planek eragina dute lurraldean. Halaber, lurralde horretan, elkarren gainean dauden erakunde anitzek dute eskumena (estatuak, autonomi erkidegoek, probintziek edota udalek), eta erakunde eskudun horiek guztiek dute benetako interesa hirigintzako plangintzan. Horrenbestez, interes horretan oinarrituta, denek erreklamatzen dute euren eskumena hirigintza planak egin eta onesteko.

Arazo hori aspaldikoa da. Hasieran, estatuaren eta udalaren arteko gatazka lehendabizikoaren eskumenak nagusituz konpondu zen, XIX. mendeko le-

476

RAMĂ“N PARADA

gerian ikus daitekeen bezala (Zabaldurari eta Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1876 eta 1879ko legeetan, hain zuzen); legeria horren arabera, Barne Ministerioak edo Gobernuak onetsi behar zituen udalerriek nahiz norbanakoek eginiko proiektu guztiak. Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak lan banaketa hori formalizatu zuen, prozedura elkarbanatuak ezarrita: udalerriei, lehen bezala, planen eraketa zegokien eta estatuari, berriz, behin betiko onespena. 1978ko Konstituzioaz geroztik, arazoa hagitz zaildu da. Arean bere, Konstituzio horrek autonomi erkidegoak sortu ditu eta horiei eratxiki die planak onesteko eskumena; edozelan ere, egungo toki autonomia errespetatzeko, asko murriztu dira autonomi erkidegoen onespen ahalmenak. Halaber, autonomi erkidegoei eskumen legegileak eman dizkiete eta, eskumenok erabilita, erkidego bakoitzak bere kasa arautu ditu planak onesteko prozedurak, arauketa desberdinak sortuz. Zernahi gisaz, gutxieneko berdintasun parametro batzuk errespetatu dituzte, horixe eskatzen baitu hiritarren parte-hartzea ezartzen duen printzipio gorenak.

Lurzoruari buruzko Legeak Italiako 1942ko Hirigintza Legeak ezarritako ereduari ekinez arautu ditu, dela udalen eta estatuaren arteko eskumen banaketa (orain, udalen eta autonomi erkidegoen artekoa), dela hiritarren parte-hartzeri buruzko arazoa. Italian, koordinaziorako lurralde planak eratu eta onestea estatuari zegokion. Udal plan arautzaileentzat, ostera, bi faseko prozedura ezarri zen: udalek plan horiek eratu eta onesteko eskumena zuten, baina jendaurreko informazioa gauzatu nahiz alegazioak azaltzeko epea igaro ondoren, estatuak egin behar zuen behin betiko onespena. Egungo egunean, 1942ko arauketa horrek indarrean dirau aldaketa batekin: Espainian autonomi erkidegoek egin duten bezala, Italian ere orain erregioek bereganatu dituzte lehen estatuari zegozkion eskumenak (1972ko ekainaren 15eko DPR).

Frantzian, ordea, 1983ko prozesu deszentralizatzaileaz geroztik (urtarrilaren 1eko Legeak erakarri zuen prozesu hori), planak onesteko udal eskumena gailendu da. Udal autonomiarekiko begirune hori eskema zuzentzaileak egin eta onesteko prozeduretan agertzen da jadanik. Elkarlanean egiten den prozedura arruntean, planen eraketa nahiz onespena komunen arteko establezimendu publiko bati edo Udalen Sindikatu bati agin dakioke (establezimendu publiko hori zeregina amaitu eta gero desegin behar da). Proiektua egin ostean, erakunde horietako buruak kontsulta egin behar die udalei eta jendaurreko informazioa gauzatzeko epea zabaldu behar du. Azkenez, behin betiko onespena Errepublikako komisarioak egin behar du, baina onespen horrek ez ditu ukitzen zenbait udal, hain zuzen ere, euren interesak zaintzeko, Eskema Zuzentzailetik irtetea erabaki dutenak. Lurzorua okupatzeari buruzko planak onestean, udalen egoera oraindik indartsuagoa da, eurek eratzen dituztelako plan horiek (guztiarekin ere, eginkizun hori establezimendu publiko bati eman diezaiokete). Errepublikako

PLANEN ERAKETA ETA ERAGINGARRITASUNA

477

komisarioak ondokoaren berri eman behar die udalei: planak nahiz interes orokorreko proiektuek ukituriko lurraldeari aplikatzeko moduko nazio-agindu, agindu berezi eta herri onurarako zortasunen berri; horrezaz aparte, erabilgarri deritzon edozein informazio bidali behar die. Gisa bertsuan, datu horiek Erregio Kontseilu zein alkateei eta mugakide diren udalei jakinarazi behar zaizkie, baita udalarteko lankidetzarako establezimendu publikoetako buruei ere. Ondoren, proiektuaren inguruko herri inkesta egin behar da, Administrazio Auzitegiko buruak izendaturiko inkestagileak edo inkesta batzordeak zuzenduta. Amaitzeko, onespena udaleko osoko bilkurak egin behar du.

2. PLANEN PROIEKTUAK IDAZTEA ETA HIRITARREN PARTE-HARTZEA Hirigintza arloko plangintzan, bi fase bereizi behar dira: eraketa fasea eta onespena. Lehenengoan, proiektuaren idazketa teknikoa egiten da; gehienetan, udal teknikariek idazten dituzte proiektuok, baina kanpoko aditu espezializatuek ere bete dezakete zeregin hori, horretarako agindua ematen bazaie.

Onespen fasea, berriz, benetako fase juridikoa da.

Udal Plan Orokorren nahiz udal eremuko arau sorospidezkoen idazketa — baita autonomi erkidegoek horien ordez ezarritako hirigintza tresnena ere— udalek egin behar dute, bai bertako teknikarien bidez, bai profesionalen arteko lehiaketa antolatuz; udalek, berebat, autonomi erkidegoko organo eskudunari nahiz diputazioari eska diezaiokete proiektua idazteko (Lurzoruari buruzko Legearen 109. art.). Edu berean, toki erakundeek egiten dituzte plan partzialak, plan bereziak eta hirigintza jarduketarako egitarauak (Lurzoruari buruzko Legearen 111. art.). Azken horiek udalek ez ezik, kasuan kasuko adjudikaziodunek ere idatz ditzakete, egitarauak emakidaren bitartez kudeatzen direnean (hori plangintzaren betepena jorratzean ikusiko dugu).

Bestalde, norbanakoek edo gainerako herri erakundeek idatzi ahal dituzte plangintza orokorra garatzeko behar diren tresna egokiak; idatzi ostean, norbanako zein herri erakunde horiek Administrazioari aurkezten diote idatzitakoa, horrek tramita dezan. Eskubide hori interpreta daiteke eskatzeko eskubide orokorrak hirigintza arloan duen adierazpen modura, baina hasieran eskubide dena «jabeen betebehar bihurtzen da, kasuan-kasuan aplikatu beharreko hirigintza legeriak horrela ezartzen duenean». Eskubide zein betebeharra izan, udalak proiektua idazteko baimena eman badie jabeei, horiek behar dituzten informazio osagai guztiak eska diezazkiekete herri erakundeei; orobat, jabeok finka okupatzearen onura izan dezakete, Derrigorrezko Des-

478

RAMÓN PARADA

jabetzapenari buruzko Legeak ezarritakoaren arabera (1992ko testu bateginaren 104. art. eta Plangintzari buruzko Araudiaren 116.4. art.).

Plan orokorren idazketa fase honetan, gero eta garrantzitsuagoa da hiritarren parte-hartzea. Hasieran, parte-hartze hori planaren onespen fasean (hau da bigarren fasean) bakarrik gauzatu ohi zen, entzunaldi kolektiboaren bitartez; izan ere, horixe zen jendaurreko informazioaren tramitea: jendaurrean azaltzen zen goitik behera eginda zegoen proiektua; eta alegazioak egiteko epea zabaltzen zen. Hirigintza prozesuan parte hartzeko modu hori berandu gauzatzeaz gain, askieza zen ageri-agerian. Horren inguruan, FERNÁNDEZ RODRÍGUEZek hauxe adierazi zuen: «Planen proiektuak kabineteetako isiltasunean egin ohi ziren eta korporazioek horien hasierako onespena egin arte, ez ziren jendaurrean azaltzen (…). Horrenbestez, jendeak ikusten zuena erabaki orokorra zen, eta horri zuzenketa zehatzak besterik ezin zizkioten egin». Arazo hori konpontzeko, 1976ko testu bateginak honako printzipioa ezarri zuen: «Hirigintza planak eratu, tramitatu zein kudeatzean, hirigintza organo eskudunek interesatuen parte-hartzea ziurtatu behar dute, batik bat, korporazio, elkarte zein norbanakoen ekimen eta informazio eskubideak). 1976ko testu bateginak eskainitako aukerari ekinez, Plangintzari buruzko Araudiak (ekainaren 23ko 2.159/1978 Errege Dekretuaren bidez onetsiak) xehetasunez arautu zuen aurrerantzean aurretiazko kontsulta deitu izan den teknika.

Kontsulta hori jendaurreko informazioa gauzatzeko modu bat da: «… antolamendurako edozein plan, arau nahiz egitarauren eraketa erabaki baino lehen, Hirigintza Administrazio jarduleak jendaurreko informazioa betetzeko epea ireki dezake, antolamenduaren beharrezkotasun, egokitasun zein gainerako inguruabarrei buruzko iradokizun edo oharrak jasotzeko».

Aurretiazko eztabaida hori orain manuzkoa da plan orokorren, plangintzaren arau sorospidezko eta osagarrien zein barne berrikuntzarako plan berezien kasuetan, plangintza tresna horiek zeharo garrantzitsuak baitira (Plangintzari buruzko Araudiaren 125, 147.3 eta 151.2. art.ak). Aipaturiko tresna horiek garatzeko planak —plan partzialak, xehekapen azterlanak eta abar— ez dira hain esanguratsuak eta, ondorenez, horien kasuan, aurretiazko kontsulta aukerakoa da. Hortaz, planak prestatzeko lan teknikoak jendaurrean erakutsi behar dira «plangintzaren irizpide, helburu nahiz irtenbide orokorrak ondorioztatzeko lain garatu direnean». Horretara, «korporazio, elkarte nahiz norbanakoek gutxienez hogeita hamar egun izango dituzte iradokizunak (edo, behar izanez gero, beste plangintza aukera batzuk) aurkezteko». Eztabaidaren emaitza ikusita, plana idatzi behar duen erakunde zein korporazioak erabaki behar ditu plana eratzeko lanei aplikatu beharreko irizpide zein irtenbide bidezkoak. Araudiak agindutakoari helduta, behin-behineko eta behin betiko onespen faseetan hasierako irizpide horiek modu garrantzitsuan aldatzen diren bakoitzean, aurreko tramitea bete behar da berriro; horrela saihesten da

PLANEN ERAKETA ETA ERAGINGARRITASUNA

479

hiritarrek ezer jakin gabe erabaki garrantzitsuak hartzea (Plangintzari buruzko Araudiaren 130 eta 132. art.ak).

Jendaurreko informazioak eta horren ondoriozko alegazioek osatzen duten parte-hartze teknika, beraz, planaren proeiktua eratu (aurretiazko kontsulta) zein onestean aplikatzen da. Azaldu bezala, tramite hori honexetan datza: proiektua jendaurrean azaltzen da eta entzunaldi epea zabaltzen da, kasuan kasuko alegazioak aurkezteko. Duda-izpirik gabe, tramite horrek balio du, batetik, interesatuek arazoari buruz duten iritzia azal dezaten; gainera, iritzi eta interes horiek sarritan aurkakoak izan arren, Administrazioari informazio oso erabilgarria eskaintzen diote, dela proiektua idazteko, dela eginda dagoen proiektua aldarazteko. Salbuespeneko kasu batzuetan izan ezik, alabaina, iritzi partzial horiek ez dute sekula aldatzen Administrazioaren planteamendua goitik behera, hau da, iritziok ez dakarte osoko hautabiderik. Konponketa handiagoa ala txikiagoa egin eta Administrazioak bere hasierako proiektuei ekingo die. Ondorenez, teknika hori defentsa hutseko teknika da, Frantziako herri inkesta baino askoz ahulagoa. Egin-eginean ere, Frantziako Zuzenbidean jasotako teknika hori askoz positiboagoa da, ondokoagatik: inkestagile edo batzorde baten zuzendaritzapean —ospe handiko pertsonen artean agintari independente batek izendaturiko batzordearen zuzendaritzapean— eta, Administrazioaren proiektuarekin bat ez datozen ikuspegi guztiak aztertu ondoren, proiektu edo plan horren inguruko iritzi objektiboagoa lortzen da eta, hala behar denean, osoko proposamen eta hautabideak eskaintzen dira.

3. UDAL PLAN OROKORRAK NAHIZ PLAN ERATORRIAK ONESTEA. BEHIN BETIKO ONESPENAREN ETA ADMINISTRAZIO ISILTASUNAREN ARAZOAK Planak aurreko epigrafean azaldutakoaren arabera idatzi eta gero, onetsi egin behar dira. Onespen prozedura aurrerago deskribatu dugun bi faseko prozeduraren gisakoa da. Hasierako onespena plana eratu duen organo nahiz toki erakundeak egin behar du; ondoren, jendaurreko informazioaren tramitea bete behar da hilabeteko epean. Udalak egin ez dituen plan zein arauen kasuan, epe hori igarotakoan, iraupen bereko beste epe bat irekiko da, plan edo arauok ukituriko lurraldeetako toki korporazioei entzuteko. Planaren hasierako onespena egin duen erakunde edo organoak jendaurreko informazioaren ondoriozko emaitzak aztertu ondoren, aldaketa egokiak sartu eta behin-behineko onespena egingo du. Aldaketa horiek direla eta, hasieran onetsi zen plana erabat aldatzen bada, jendaurreko informazioaren tramitea betetzeko beste epe bat zabaldu behar da, behin-behineko onespena egin baino lehen. Behin-behineko onespen hori burutu ondoren, erakundeak behin beti-

480

RAMĂ“N PARADA

ko onespena egin behar duen agintariari aurkeztuko dio plana; azken tramite horrek arazo konplexuagoa dakar.

Orokorrean, hirigintza antolamendurako plan orokorrak zein plan eratorriak behin betiko onesteko eskumena autonomi erkidegoetako organo eskudunei dagokie. Salbuespenez, eta udal eskumenak zabaltzeko joerari ekinez (autonomi erkidegoetako legeriak berak aintzatesten die gero eta autonomia gehiago udal erakundeei), hauxe xedatu da: probintzietako hiriburu diren udalerriek nahiz 50.000 biztanletik gora dutenek plan partzial zein espezialak onets ditzakete, baldin eta horiek plangintza orokorra garatzen badute eta horren xedapenei egokitzen bazaizkie. Onespen hori eman aurretik, udalek kasuan kasuko autonomi erkidegoko Administrazioaren txostena behar dute, eta ulertuko da txosten hori baiezkoa dela, hilabete igarotzen bada Administrazioak ezer adierazi gabe. Udalerrian bertan, hasierako onespena egiteko eskumena alkateari eratxiki zaio. Osoko bilkurak, aldiz, plan orokor zein arau sorospidezkoen hasierako onespena bakarrik egin behar du; horrez gain, udal tramitazioari amaiera ematen dioten gainerako onespenak egin behar ditu osoko bilkurak, onespenok behin-behinekoak zein behin betikoak izan (ekainaren 7ko 5/1996 Errege Dekretua).

Horren harira, zalantza hau azal daiteke: behin betiko onespena autonomi erkidegoari dagokionean, onespen hori babes egintza baino ez ote da?; beste hitz batzuez esanik, onespen hori udalek egindako behin-behineko onespenaren eragingarritasun baldintza besterik ez da, eta egiazko ahalmen erabakitzailea udalari dagokio, ala, aitzitik, behin betiko onespen horrek autonomi erkidegoari ahalmen erabakitzailea eratxikitzea dakar? (horrela, udalak eginiko behin-behineko onespena proposamen ez loteslea baino ez litzateke izango). Bigarren azalpen hori egokitzen zaio hobeto tradiziozko legeriak (Zabaldurari eta Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1876ko eta 1879ko legeek) tramite horren inguruan ezarritako arauketari. Arauketa horrek ahalmen oso zabalak eman dizkio behin betiko onespena egin behar duen organoari; horretara, hierarkia gisako harremanak eratu ditu udalaren eta organo horren artean. Salvata distantia, Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak irtenbide bera ezarri zuen (32. art.). Horren ariora, behin betiko onespena egiteko eskumena zuen organoak proiektuaren ÂŤalde guztiakÂť aztertu behar zituen.

Adierazmolde hori modurik zabalenean interpretatu zen; horrenbestez, ulertu zen organo horrek baldintzarik gabeko fiskalizazio ahalgoa zuela, hots, proiektuaren legezkotasuna ez eze, horren egokitasuna ere azter zezakeela. Horrenbestez, hirigintza agintari gorenak ondokoa egin zezakeen: plana onartu, ezetsi edo aldarazteko agindu. Azken aukera horri helduta, agintariak agin zezakeen aurreko irizpide politiko eta teknikoak izaera bereko arrazoiengatik aldarazteko —goitik behera aldaraztea, agintari horrek nahi izanez gero—; zehatzago esanda, hirigintza ulerkera berriak eratorritako oharbide metaju-

PLANEN ERAKETA ETA ERAGINGARRITASUNA

481

ridikoak zirela medio, aurrekoarekin zerikusirik ez zuen plan eraketa ezar ziezaiekeen agintariak udalei.

Auzitegi Gorenak interpretazio horri ekin dio, 1990eko uztailaren 13ko epaia eman arte. Epai horretan, 1978ko Konstituzioak sortutako kontzeptu berria aipatu du Auzitegi Gorenak: udal autonomia. Jurisprudentzia horren ildotik, hirigintza agintari gorenak planaren alde arautuak kontrolatzeko legebideztaketa du bakarrik; zuhurtziarako aldeei dagokienez, berebat, hirigintza agintariak herri botereen nahierarakotasun debekua betetzen dela kontrola dezake (Konstituzioaren 9.3. artikulua). Ulerkera berri hori Lurzoruari buruzko Legearen 1992ko testu bateginak jaso du; testu horrek behin betiko onespena arautzean «planaren alde guztien azterketa» aipatzen du, hauxe ezarriz: hirigintza agintariak plana ongitu eta berriro aurkezteko agin dezake, berak plan horren behin betiko onespena egin dezan; edozein kasutan ere, egin diren zuzenketak oso garrantzitsuak ez direnean, bigarren aurkezpen hori ez da beharrezkoa (Lurzoruari buruzko Legearen 114.3. artikulua). Hori gorabehera, jurisprudentziak onartu du (1988ko otsailaren 6ko epaian eta ondorengoetan) behin betiko onespen zatikakoak egitea, baldin eta onespen osoa oztopatzen duten eragozpen zehatzak badaude.

Arazoak sortzen dituen beste gai bat behin betiko onespena egiteko epea da. 1992ko testu bateginak (114. artikulua) sei hilabeteko epea ezarri du, espedientea Erregistroan sartu zenetik zenbatzen hasita. Epe hori igarotakoan organo eskudunak ez badu ebazpenik eman, plana administrazio isiltasunaren bidez onetsi dela joko da —garapen plangintzaren kasuan, aldiz, epe hori hiru hilabetekoa da; urbanizatze proiektuei zein xehekapen azterlanei dagokienez ere, isiltasun epea hiru hilabetekoa da, hasierako onespenetik zenbatzen hasita: 119. art.—. Bada, espediente osoa onespena eman behar duen organo eskudunaren Erregistroan sartu eta hurrengo sei hilabeteetan eman behar da onespen hori. Ebazpenik eman ezean, administrazio isiltasun positiboa gauzatzen da (114.3. art.). Horrenbestez, epearen azken eguna edo dies ad quema finkatu da autonomi erkidegoak isiltasun horren gauzatzea saihestu ez dezan.

Nolanahi ere, epe hori eten egiten da, ongitu beharreko akatsak ikusten direnean. Behin akatsok ongitzeko agindeia bete eta gero, epe horrek aurrera egiten du (ez da berriro hasten). Horrela, jurisprudentziak honako maula saihestu du: agintariak bata bestearen atzeko agindeiak nahierara egitea, onespena ez emateko.

Edozein kasutan ere, nahitaezkoa da zerbait ohartaraztea isiltasun positibo horren ondore mugatuei buruz. Aurreko jurisprudentzia jasota, Plangintzari buruzko Araudiak (132. art.) ondokoa zehaztu zuen: «Ezin daiteke isiltasun positiborik aplikatu planak ez dituenean jaso zuzenean aplikatzeko moduko arau egokiek ezarritako agiri edo zehaztapen guztiak» (2. zk.). Gisa bertsuan, hauxe gaineratu zuen araudiak: «Administrazio isiltasunaren bidez

482

RAMÓN PARADA

lortutako behin betiko onespena deuseza izango da planak legearen edo goragoko planen aurkako zehaztapenak jaso dituenean, baita onespen horrek lege nahiz araudietan ezarritako betekizun bereziak bete behar dituenean ere» (arauketa hori guztia gero 1992ko testu bateginak jaso du).

Ikus daitekeenez, planen behin betiko onespena saltoka egiten da, hots, jarraikako egintzek ondoz ondo onesten dituzte planaren zati desberdinak.

Sistema horrek segurtasun juridikoa hausten du eta, hori saihesteko, Katalunian 1984an eman den legeak hurrengoa ezarri du: planaren azken testua testu bategin antzo aurkeztu behar da, onarturiko zuzenketa guztiak bertan sartuta.

Halaber, lege horrek honako aukera jaso du: isiltasun positiboaren bidez gertatu den ustezko onespena behar bezala argitaratzeko eska dakioke Administrazioari. Nafarroan 1989ko ekainaren 9an eman zen legeak dioenez (Lurzoru eta Etxebizitza Arloetan Esku Hartzeko Neurriei buruzkoak, alegia), Administrazio jarduleak zuzenean bete behar du agindu hori, egintza gauzatu zenetik zenbatzen hasi eta hurrengo hilabetean.

4. PLANAK TRAMITATZEN DIREN BITARTEAN, LIZENTZIEN LUZAPENA ETETEA Hirigintzako plan guztiak dira orduan orduko eta aldi baterako tresnak: lehenengoa betetzen denean, edota inguruabarrak aldatzen direnean, beste bat onesten da. Izaera hori dela eta, norbanakoen jarduerak mugatu egin behar dira; bestela, lehenengo plana indarrean dagoen bitartean —indarraldiaren muga-mugan—, norbanako horiek zerbait in extremis eraiki eta eraldaketaren helburuak hutsal ditzakete. Arrisku hori gainditzeko, lizentzien etetea asmatu da, kautelazko neurri antzo. Horretara, hauxe lortu nahi izan da: berehala ordeztuko den plangintza indarrean dagoen bitartean, plangintza hori sendotzen duten aprobetxamenduak oztopatzea. Auzitegi Gorenak honakoa zehaztu du horren inguruan —1988ko azaroaren 7ko epaia—: lizentzien etete egintzak dakarrenez planetan jasotako antolamendua ez aplikatzea, orduan egintza horrek planen moduko araudi izaera du. Hortaz, etete egintza zuzenean zein zeharka aurkara daiteke; zeharkako bidea aukeratuz gero, etetearen aplikazio egintzak aurkaratu behar dira, alegia, lizentzia emateari ezetza ematen dioten egintzak.

Beste alde batetik, lizentzien etetea aukerakoa edo nahitaezkoa izan daiteke (102. art.). Aukerakoa izango da, udal plan orokor, plangintzaren arau sorospidezko, plan partzial, plan berezi edo xehekapen azterlanen eraketa edo eraldaketa aztertu behar denean. Kasu horretan, «zenbait erabilera nahiz aldetan, lurrak zatitu, eraiki nahiz errausteko lizentzien luzapena eten daiteke».

Haatik, planaren hasierako onespena erabakitzen denean, etetea nahitaezkoa

PLANEN ERAKETA ETA ERAGINGARRITASUNA

483

da. Plangintzak ukituriko alde batzuetan, erabaki horrek ÂŤberez dakar lizentzien luzapena etetea, hain zuzen ere, eurei buruz emandako zehaztapen berriek indarreko hirigintza eraentza aldatzen duten aldeetan; horrelakoetan, beren beregi aipatu behar dira eteteak ukituriko aldeakÂť (102. art.).

Sarri askotan, bi etete mota horiek batera aplikatu dira; beste batzuetan, horietako bat behin eta berriro errepikatu da. Hori saihesteko, denborazko mugak ezarri zaizkie etetearen ondoreei. Horrela, lehenengo, aukerako etetea egin daiteke plana aztertzeko eta, ondoren, nahitaezko etetea egin daiteke, plan hori onetsi edo aldarazteko; beti ere, etete bi horien gehieneko iraupena bi urtekoa izan daiteke. Nahitaezko etetea bakarrik egin denean, epe bera aplikatzen da. Hortaz, bi urteko epea etetearen gehieneko iraupen epea da, etete hori eragin duen arrazoia zein unea edozein izanda ere. Plana aztertzeko epea, berriz, urtebetekoa da; epe hori igarotakoan ez bada plana hasieran onetsi, etetea iraungi egiten da. Aitzitik, hasierako onespen hori gerogarrenean egiten bada, iraungitako etetea urtebetean berpiztu egiten da, aldarazpena duten aldeetan. Amaitzeko, lizentzien eteteak badu beste gehieneko mugarik: ezin daiteke lizentzien eteterik agindu, bost urte igaro arte aurreko etetea azkendu zenetik.

5. PLANAK INDARREAN JARTZEA ETA PLAN HORIEN ERAGINGARRITASUNA A) Argitalpena Zenbaiten aburuz, hirigintza planek araudi izaera dute; ildo horri ekinez, araudietako xedapenak bezala, planak argitaratu egin behar dira, Konstituzioaren 9. art.ak ezarritako segurtasun juridikoaren printzipioa bete dadin.

Edonondik begira dakiola ere, argitalpen hori egiteko modua eta norainokoa aldatu egin dira, planen bolumen nahiz konplexutasunaren ondorioz, ezbairik gabe; arean bere, planek testu idatzi eta agiri grafikoen multzoa osatzen dute eta multzo hori nekez argitara daiteke argitalpen batean. Hori dela eta, Lurzoruari buruzko 1976ko Legeak adierazi zuen Estatuko Aldizkari Ofizialean (edota autonomi erkidegokoan zein probintziakoan) ondokoa bakarrik argitaratu behar zela: hirigintza plan zein arauak behin betiko onesten zituzten erabakiak (44 eta 56. art.ak). Ondorik, Plangintzari buruzko Araudiak zehaztu zuen erabaki horien testu osoa argitaratu behar zela (Plangintzari buruzko Araudiaren 134. art.). Planek betekizun hori nahitaez bete behar zuten, behartze indarra izateko (1976ko testu bateginaren 56. art.).

Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko apirilaren 2ko Legeak zabaldu egin du argitalpenaren edukia. Lege horren aginduz, Probintziako Al-

484

RAMĂ“N PARADA

dizkari Ofizialean argitaratu behar dira, nola onespen erabakiaren eduki osoa, hala ordenantzak eta hirigintza planetako gainerako arauak (65.2 eta 70. artikuluak). Auzitegi Gorenak zurruntasunez aplikatu du agindu hori, zailtasun handiak sortaraziz. Hori dela bide, 1992ko testu bateginak berriro murriztu du argitalpenaren edukia: plangintza tresnak behin betiko onesteko erabakiak bakarrik argiraratu behar dira (124. art.).

Azkenik, 39/1994 Legeak aldarazi du toki eraentza (70.1 eta 70.2. artikuluak). Lege horren arabera, Probintziako Aldizkari Ofizialean argitaratu behar dira, dela planak onesteko erabakiak, dela toki erakundeek behin betiko onetsitako planen arauak. Xedapen horiek ez dutenez aipatzen autonomi erkidegoek onetsi beharreko planik, bidezkotzeko zaila den tratu bereizkeria sortarazi dute. Egin-eginean ere, autonomi erkidegoek behin betiko onetsitako planen argitalpena testu bateginaren 124.1. artikuluaren arabera egin behar da, lehen bezala (hots, onespen erabakia bakarrik argitaratuko da). Konstituzio Auzitegiak 1997ko martxoaren 20an emandako epaiak —maiz sarri aipatu izan ditugunak— berriro baieztatu du behin betiko onespen erabakiak kasuan kasuko Aldizkari Ofizialean argitaratzea agintzen duen manua oinarrizkoa eta estatuaren esparrukoa dela (124.3. art.).

B) Publizitatea Argitalpena manuzko betekizuna da, plangintza tresnak zein horietan jasotako hirigintza arau eta ordenantzak onesteko erabakiak baliozkoak izan daitezen. Horrez landa, argitalpenak tresna horien publizitate materiala gauzatzeko balio du. Lurzoruari buruzko Legeak publizitate hori aintzatetsi ez eze, erraztu ere egiten du, beste bide batzuk erabilita. Bada, Lurzoruari buruzko Legeak pertsona orori aintzatetsi dio hurrengo eskubidea: udalean, plan zein tresna horiei buruzko kontsultak egin eta informazioa eskatzeko eskubidea (133. art.). Horrez gain, lurjabeek informazioa eska diezaiokete Administrazioari euren finka, betepen-gune edo sektoreei aplikatu beharreko hirigintza eraentzaren inguruan. Hala behar denean, informazio idazki horretan hauxe adieraziko da: finka dagoen banaketa-aldeari dagokion aprobetxamendu tasa eta, informazioa ematerakoan, lurjabeak eskuratuta dituen hirigintza ahalmenak.

Ondore berberetarako, udalari lur zein eraikinaren hirigintza zedula egiteko ahalmena eratxiki zaio (bertan jasotako finkak duen izaeraren arabera). Agiri horrek udal mugarteko finken hirigintza inguruabarrak egiaztatzen ditu. Lurzoruari buruzko Legean jasotako jarduketa sistemaren bat poligono zehatz bati aplikatzen zaionetik, udalek zedula hori eska dezakete lurzatiketa

PLANEN ERAKETA ETA ERAGINGARRITASUNA

485

egiteko, eraikitzeko, edota lurrak nola edo hala erabiltzeko (Lurzoruari buruzko Legearen 44. art.).

Kataluniako hirigintza legeriaren testu bateginak «hirigintza aprobetxamenduaren ziurtagiri» deritzo hirigintza zedulari, eta informazioa baino zerbait gehiago jaso du agiri horretan. Arean bere, Administrazioak luzatzen badu ziurtagiri hori, nahitaez eman behar du ziurtagiri horrekin bat datorren proiektuari buruzko lizentzia, nahiz eta «ziurtagiria jakinarazi ondoren, hirigintza antolamendu berria behin betiko onetsi, edota lizentziak etetea erabaki» (97.3. art.). «Trafiko juridikoari segurtasuna eman nahi dion irtenbide hori —badio FERNÁNDEZ RODRÍGUEZek— gehiegikoa da, ondokoagatik: Administrazioak ziurtagiria luzatzean izan dezakeen errakuntza zigortzen du irtenbide horrek, eta horren ondoriozko lege aurkakotasunak (alegia, plangintzaren kontrako eraikina egiteak) gizarte osoa ukitzen du». Plangintzaren aldarazpenari irtenbide berbera aplikatuz gero, aldarazpen hori eragingabea izango da ondokoagatik: lizentziak onetsi, aldarazi edo eten aurretik ziurtagiria eskatuta, edozein lurjabek defenda dezake bere burua proiektaturiko aldaketari begira; beraz, kasu horretan, aldaketa alferreko gertatzen da.

Honako bi aginduek ere planen publizitatearekin dute zerikusirik (baina norbanakoen ikusmiratik eta ez Administrazioaren ikusaldetik): lehenengo aginduaren arabera, lur nahiz eraikinak besterentzeko tituluetan beren beregi jarri behar dira horien hirigintza egoerari buruzko datu guztiak; betebehar hori betetzen ez denean, erosleak kontratuaren suntsiarazpena eta kalte-galeren ordainketa eska dezake urtebeteko epean (45. art.). Bigarren aginduaren ildotik, berriz, norbanakoen ekimenez egindako urbanizatzeetan, lurzati, orube nahiz eraikinak saltzeko edozein motatako publizitate engainagarria erabiltzea hirigintza urratzea da. Halako urbanizatzeetan, plan partzial, plan berezi, hirigintza jarduketarako egitarau zein xehekapen azterlanen behin betiko onespenaren data zehaztu behar da; orobat, bazter utzi behar dira planaren klausulekin bat ez datozen adierazpenak (testu bateginaren 45 eta Araudiaren 167. art.ak).

C) Derrigorrezkotasuna: antolamendutik kanpoko eraikinak Plan zein gainerako hirigintza tresnak nahitaezkoak eta berehala betearaztekoak dira euren behin betiko onespena argitaratu ondoren (131. art.).

Planen derrigorrezkotasun horren lehendabiziko ondorea hauxe da: dela Administrazioa dela norbanakoak planei lotuta geratzen dira, hau da, modu berean bete behar dituzte hirigintza legeriak jasotako xedapenak (Lurzoruari buruzko Legearen 134. art.).

486

RAMĂ“N PARADA

Planen derrigorrezkotasun eta araudi izaera horren bigarren ondorioa planen banakako indargabezintasuna da: ÂŤPlan nahiz ordenantzetan ezarritako lekapen erreserbek Zuzenbide osoko deuseztasuna dute, baita plan zein ordenantzekin zerikusirik izan gabe egindako erreserbek ereÂť. Nolanahi den ere, planak nahitaez bete behar diren arren, Lurzoruari buruzko Legeak onartu du lurraldeetan behin-behineko obra zein erabilerak egin ahal izatea, baldin eta obra nahiz erabilera horiek bidezkotuta badaude eta ez badute planen betepena oztopatzen. Obra horiek udalak erabakitzen duenean errautsi behar dira, kalteordainik eman gabe. Horrez gain, obrok egiteko, jabeek Administrazioaren baimena behar dute, eta baimen hori Jabetza Erregistroan inskribatu behar da, aurrerago aipaturiko baldintzak beteta (137. art.).

Hala ere, planek zein modutan behartzen dituzte goiko Administrazioak?

Zer gertatzen da Udal Plan Orokorrak ez dituenean barneratu estatuak sektorekako planetan (batez ere, herri lanei buruzko planetan, bai eta industri, etxebizitza eta abarrei buruzkoetan ere) ezarritako esku-hartzeak? Esku-hartze horiek, hasieran, koordinaziorako lurralde plan zuzentzaileetan ezarri beharko lirateke eta, geroago, udal plan horietan sartu. Estatuak onartu behar al du udalak lizentziari emandako ezezkoa, nahitaez egin beharreko jardueren kasuan?, eta, alderantziz, estatuak eman al dezake plan horietan ezarri ez den eraikitze jarduera gauzatzeko agindurik?

Besterik ezarri ezean, lurralde plangintzak nahitaez bete behar dira, nahiz eta udal eremua gainditzen duten administrazioen beste proiektu batzuk egon. Jakina denez, administrazio horiek ere udalak emandako manuzko lizentzia lortu behar dute, urbanizatze zein eraikitzearen inguruko edozein jarduera gauzatzeko (244.1. art.). Arau orokor hori, dena dela, bigundu egiten da honako bi bideetatik: Lehenengoa presazko arrazoiak zein aparteko herri interesak daudenean aplikatzen da. Halakoetan, ez dago lizentzia eskuratzeko betebeharrik; kontrara, nahikoa da udalak proiektuaren gaineko adostasuna ematea. Gainera, udalak plan hori bete ezin dela adierazi arren, Ministroen Kontseiluak plana betetzeko erabakia har dezake, baldin eta, aldi berean, plangintza berrikusi eta aldatzeko prozedura berehala hasteko erabakia hartu badu. Horren inguruan, dena dela, arazoak sortu dira. Guztiarekin ere, estatuko Gobernuak ahalmen horri eutsi dio, bai eta autonomi erkidegoei euren estatutuek aintzatetsitako eskumenak transferitu ostean ere. Konstituzio Auzitegiak egoera hori berretsi du, 1986ko maiatzaren 13an emandako epaiaren bidez; epai horrek Eusko Jaurlaritzak azaldutako bi gatazka ebatzi zituen.

Harako arau orokorra biguntzeko bigarren bidea 1992ko testu bateginaren 244.1. artikuluak jaso du. Horren arabera, lege berezien bitartez, udal lizentziaren eskakizuna salbuets daiteke, herri administrazioen edota horien ondasunak administratzen dituzten Zuzenbide publikoko erakundeen obra zehatz

PLANEN ERAKETA ETA ERAGINGARRITASUNA

487

batzuk egiteko. Hori dela eta, legeak berak salbuespenak ezarri dizkio arau orokorrari, alegia, Administrazioak obrak egiteko udal lizentzia eskatu behar duela ezartzen duen arauari. Egia esan, lege horrek nahitaez jaso behar izan ditu salbuespenok. Ildo horretatik, Portuei eta Merkataritzako Marinari buruzko 1992ko azaroaren 24ko Legeak, bai eta Aireportuei buruzko abenduaren 30eko 13/1996 Legeak ere salbuespen horiek jaso dituzte, portu eta aireportuetan egin beharreko obrentzat.

Horren inguruan, gainera, bada beste arazo bat; izan ere, zehaztu egin behar da zeintzuk diren hirigintza plan berriaren ondoreak jadanik eraikita dagoenaren gain. Zer egin behar da plangintza berriarekin bat ez datozen eraikinen kasuan? Errautsi, onartu edo, alderantziz, kargakorrago bihurtu behar ote dira? Eraikinok antolamendutik kanpoko eraikin gisa kalifikatzen dira eta, errespetatzen badira ere, nolabaiteko ÂŤizozketaÂť egoeran geratzen dira.

Horren harira, eraikin nahiz instalazio horietan, ezin daiteke honako lanik egin: batetik, sendotze nahiz modernizatze lanik eta, bestetik, bolumena handitzeko zein desjabetzapen balioa gehitzeko lanik; aitzitik, eraikinaren higiene, ornamendu zein artapena dela-eta beharrezkoak diren konponketa txikiak egin daitezke. Hala ere, salbuespeneko kasuetan, sendotze lan partzial eta orduan ordukoak baimen daitezke, baldin eta ez badago ezarrita lan horiek hasi eta hurrengo hamabost urteetan finka desjabetu edo errautsi behar denik.

Eraikina plangintzarekin bat etorri ez arren, bera dagoen orubean eraikitzeko oztoporik ez dagoenean, jabeak eraikin hori errautsi eta plangintzarekin bat etorriz berregin dezake. Kasu horietan guztietan, errentariek erretornu eskubidea dute (1992ko testu bateginaren 137. art.).

D) Derrigorrezko desjabetzapenen legebidezkoketa Nondik-nahi begira dakiola ere, planen derrigorrezkotasun eta betearaztasunek sortzen duten arazorik larriena derrigorrezko desjabetzapenen legebidezkoketa da. Ezaguna denez, desjabetzapenak hainbat eginkizun desberdin ditu hirigintza arloan. Hasteko, eta aurretik esan bezala, planek ezarritako herri lanak legebidezkotzen ditu desjabetzapenak. Bestalde, plangintza betetzeko beste modu bat da derrigorrezko desjabetzapena, lankidetza eta konpentsazio sistemen hautabide gisa eratuz. Azkenik, jabeen eginbeharrak bermatzeko bide (desjabetzapena-zehapena) ere bada.

Arau orokorra hauxe da: desjabetzapen sistemaren bidez gauzatu beharreko hirigintza planak eta betepen-guneen mugaketak onesten direnean, adierazi behar da, batetik, obrak herri onurarako direla eta, bestetik, desjabetzapenaren helburuak betetzeko eta zortasunak ezartzeko lurrak nahiz erai-

488

RAMĂ“N PARADA

kinak okupatu behar direla (Lurzoruari buruzko Legearen 132. art.). Printzipio orokor hori ondoko arauen bidez osatzen da: a) Estatu, autonomi erkidego nahiz toki erakundeek zenbait ahalmen dituzte planak zein obra zehatzak betearazteko, eta ahalmen horietan subrogatu diren pertsona fisiko zein juridikoak dira desjabetzapenaren onuradunak (Lurzoruari buruzko Legearen 214. art.). b) Desjabetzapen guztietan —desjabetzapenok hirigintzakoak izan zein ez—, lurrak baloratzeko irizpideak Lurzoruari buruzko Legeak ezarritako hasierako balioa eta hirigintza balioa izango dira. c) Desjabetzapen prozedura Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko Legean xedaturikoa izango da; eta, hirigintza legeria aplikatzearen ondoriozko desjabetzapenen kasuan, Lurzoruari buruzko Legeak arautu duen baterako tasazioa erabil daiteke (Lurzoruari buruzko Legearen 218.etik 220.era arteko artikuluak). d) Desjabetzapenen barne sartzen dira, bai aurreikusitako obrek okupatuko dituzten lurrak, bai eta desjabetzapenen balio nahiz errentagarritasun osoa ziurtatzeko behar diren beste guztiak ere. Horrela, Lurzoruari buruzko Legeak desjabetzeko moduko lurtzat hartu ditu planetan adierazitako alboko eragin-aldeak, eta plan horiek aipaturiko sektore osoak. e) Desjabetuko den lurrean, ezin daiteke ezer berririk eraiki edo eraikita dagoena aldatu. Edozein modutan ere, kasu zehatz eta salbuespeneko batzuetan, erakunde desjabetzaileak berariaz baimen ditzake eraikuntza zein aldaketa horiek. Erakunde hori udala ez denean, baimena udalari jakinarazi behar zaio, horrek bidezko lizentzia luza dezan (Lurzoruari buruzko Legearen 212. artikulua).

Beste alde batetik, desjabetzapena egin beharrean, nahitaezko zortasuna era daiteke, plana betetzeko ez denean beharrezkoa jabari osoa desjabetzea.

Kasu horretan, kalteordaina ezin daiteke izan erabateko desjabetzapenaren ondoriozko kalteordaina baino handiagoa, eta Probintziako Hirigintza Batzordeak nahiz autonomi erkidegoko organo eskudunak zortasuna eratzeko baimena eman behar dute (Lurzoruari buruzko Legearen 211. art.).

Hirigintza arrazoiengatik desjabeturiko lurrak plan bakoitzak ezarritako helburu zehatzak betetzeko erabili behar dira, edota desjabetzapena eragin zuen helburua epe barruan betetzeko. Bestela, lur horiek euren jabeei itzuliko zaizkie, kasuan kasuko kapituluan azaldutako moduan eta bertan aipaturiko salbuespenekin.

PLANEN ERAKETA ETA ERAGINGARRITASUNA

489

6. PLANEN INDARRALDIA, BERRIKUSPENA ZEIN ALDARAZPENA. KALTEORDAINA EMATEA DAKARTEN KASUAK Lurzoruari buruzko Legeak antolamendu planen indarraldi zehazgabea nagusiarazi du (135. art.); hori gorabehera, plan horiek berrikusi nahiz aldatu ahal izatea onartu eta arautu egin du (126.3. art.).

Berrikuspenaren bidez, irizpide berriak hartzen dira lurraldearen egitura orokor eta organikoari nahiz lurzoruaren sailkapenari buruz. Irizpide berri horiek beste lurralde eredu bat aukeratzearen ondorio izan daitezke, baita inguruabar demografiko zein ekonomiko berriak agertu eta inguruabarrok antolamenduan eragin handia izatearen ondorio ere, edota antolamendu hori askiez bihurtzearena. Planaren berrikuspena egiten denean, plan osoa aztertzen da, errealitatearekin bat datorren ala ez egiaztatzeko. Berrikuspena dela eta, hiru erabaki har daitezke: indarrean dagoen planeamendu tresna ordeztea (Lurzoruari buruzko Legearen 126.4. art.), plana zuzentzat hartu eta aldatu gabe uztea, edota planaren zati bat bakarrik aldatzea. 1992ko testu bateginaren arabera, berrikuspena kasu hauetan egin behar da: a) Planak berak adierazitako berrikuspen inguruabarrak edota berrikuspena beharrezko bihurtzen duten beste inguruabar batzuk agertzen direnean.

Lurzoruari buruzko Legeak zehaztu duenez, kasuan kasuko inguruabarren ondorioz berrikuspena beharrezkoa denean, autonomi erkidegoko organo eskudunak agin dezake plan orokor zein arau sorospidezkoak berrikusteko, agindu horren zioak azalduta eta toki erakunde ukituei entzun eta gero. Halaber, organo horrek idazkerari buruz bidezkoa dena erabaki behar du (126.6. artikulua). b) Planak baino maila handiagoa duen beste planen bateko zehaztapenek ukitzen dutenean plan hori. c) Planak berrikuspenerako ezarri duen epea betetzen denean. Lurzoruari buruzko Legeak agindu duenez, plan orokorrean jasotako Hirigintza Jarduketarako Egitaraua lau urterik lau urtera berrikusi behar da. Berrikuspen horren onespena —bai hasierako onespena eta bai behin betikoa— udal interesatuek egin behar dute, hilabeteko jendaurreko informazioa bete ondoren (127. art.).

Legeak xedatu duen moduan, berrikuspenaren ondorioz egitaraupeko lurzoru urbanizakor antzo sailkaturiko lurzorua aldatzen denean (eta kasu horretan bakarrik), berrikuspena egin behar da planak tramitatu eta onesteko ezarri diren xedapenak beteta; dakigunez, xedapenok agintzen dutenez, onespena autonomi erkidegoko organo eskudunak egin behar du.

490

RAMĂ“N PARADA

Plangintza aldatzen den gainerako kasuetan, hau da, banakako aldaketak egiten direnean, beste modu batera jarduten da. Kasu horiek aldaketa huts gisa kalifikatu dira, eta edozein unetan erabaki daitezke, planak tramitatu eta onesteko xedapenak beteta (Lurzoruari buruzko Legearen 128.1. artikulua).

Hori gorabehera, zenbait kasutan, aldaketek baldintza berezi batzuk bete behar dituzte: 1. Aldaketaren helburua eraikitzeko moduko bolumena handitzea denean, aldaketa hori onesteko hauxe ezarri behar da: biztanle dentsitatea haziz gero, egin beharko litzatekeen gune askeen gehikuntza (Lurzoruari buruzko Legearen 128.2. art.).

2. Aitzitik, aldaketaren helburua planetan ezarritako berdegune nahiz gune askeen aldeztaketa edo hirigintza erabilera aldatzea denean, aldaketa autonomi erkidego eskuduneko kide anitzeko organo betearazle gorenak onetsi behar du; onespena eman baino lehen, gaiaren arabera eskumena duen kontseilariak eta Estatu Kontseiluak nahiz autonomi erkidegoko organo eskudunak aldaketaren aldeko txostena eman behar dute (Lurzoruari buruzko Legearen 129. art.).

Orobat, berebiziko garrantzia du plangintza aldaketen ondorioz sortzen den administrazio erantzukizunak. Orokorrean, ez da kalteordainik eman behar aldaketa horien ondorioz. 1976ko testu bateginak, alabaina, salbuespena ezarri zuen horren inguruan: plan partzialetan jasotako aprobetxamendua urritzen denean kalteordaina eman ahal izango da, baldin eta plan horiek betetzeko epeak igaro baino lehen egiten bada urripena. Horren helburua da ondasun higiezinen trafikoaren segurtasuna bermatzea, planetan egin daitezkeen nahierarako aldaketei begira.

Gaur egun indarrean dagoen arauketaren arabera, plangintzaren aldaketen ondorioz sortutako egoera berriak antolaketatik kanpo geratzen direnean, ez da kalteordainik emango (237. art.). Hori gorabehera, ondoko kasuan kalteordaina jasotzeko eskubidea dago: plangintza berriak eratorritako aprobetxamendu eskurakorrak aurreko plangintzak eratorritakoak baino txikiagoak izanik, aprobetxamendu horiek jadanik jabearen ondarean sartuta daudenean, materializatzeko aukerarik gabe (testu bateginaren 6. art.).

Printzipio orokor horri ekinez, plangintza aldatzen denean, ondokoa da ordaindu beharrekoa: lizentzia egokia izatearen ondorioz, eraikitzeko eskuratuta dagoen eskubidea (edota, legeak dioen bezala, jabearen ondarean sartuta dagoena). Plangintzaren aldaketa edo berrikuspena indarrean jartzen den unean, eraikitzeko eskubidea jadanik jabearen ondarean izan eta eraikitze lanak oraindik hasteko daudenean, lizentzia azkendu egin dela ulertuko da,

PLANEN ERAKETA ETA ERAGINGARRITASUNA

491

lizentzia hori antolaketa berriarekin bat ez datorren zatian. Horrelako kasuetan, hauxe ordaindu beharko zaio lizentziaren titularrari: batetik, hirigintzako baldintza berrien ondorioz, irabazizko aprobetxamenduak izan duen urripena; bestetik, lizentziadun proiektuak duen kostuaren 100eko 25 eta proiektaturiko zein hasitako eraikitze lanen zioz egindako gastu guztiak, baldin eta gastu horiek behar bezala bidezkotzen badira. Eraikitze lanak hasita badaude, ordea, Administrazioak lizentzia aldatu zein ezeztatzeko aukera izango du, eta kalteordaina modu berean finkatuko da (238. art.).

Bestalde, banakako loturak ezartzen dituzten antolamenduek ere kalteordaina jasotzeko eskubidea sortarazten dute bi kasu hauetan: lehenik, lotura horiek lurzoruaren hirigintza aprobetxamendua txikitzea dakartenean, eta txikitze hori ezin denean berdintasunez banatu interesatuen artean; bigarrenez, eraikinak artatzearen inguruko loturek legezko betebeharrak gainditzen dituztenean —bigarren kasuan, aplika daitezkeen onurek konpentsatzen ez duten zatia bakarrik ordainduko da— (239. art.).

Zernahi den ere, legeak hauxe gaineratu du, bazterreko klausula antzo: urbanizatze eta eraikitze prozesuen oinarrizko eginbeharrak epe barruan betetzearen ondorioz sortu diren gastuak ordaindu egin behar dira, baldin eta plangintzaren aldaketagatik gastu horiek alferrekoak gertatu badira (241. artikulua).

XVI. KAPITULUA

PLANGINTZAREN BETEPENA LABURPENA: 1. PLANGINTZAREN BETEPENA. BETEPEN PRIBATUA ETA PUBLIKOA.—2. PLANGINTZA BETETZEAREN AURRETIAZKO BALDINTZAK.—3. KONPENTSAZIO SISTEMA.—4. KONPENTSAZIO SISTEMARI EGINDAKO ZUZENKETAK. DERRIGORREZKO KONPENTSAZIOA.—5.

LANKIDETZA SISTEMA.—6. LURREN BIRZATIKETA.—7. DERRIGORREZKO DESJABETZAPENA, PLANGINTZA BETETZEKO SISTEMA GISA.—8. HIRIGINTZA JARDUKETARAKO EGITARAUAK.

BIBLIOGRAFIA: ARGULLOL MURGADAS: Notas sobre el régimen jurídico de los equipamientos, RDU, 84; BASSOLS COMA: La gestión pública en el Derecho comparado: experiencias europeas, RDU, 105, 1987; CARCELLER FERNÁNDEZ: Reparcelación y compensación en la gestión urbanística, Madril, 1980; CARRETERO PÉREZ: La expropiación urbanística y el Texto Refundido de la Ley del Suelo, RDU, 51; COSCULLUELA MUNTANER: Teoría general de la gestión urbanística, RDU, 48, 1977; FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ: El urbanismo concertado y la Ley del Suelo, Madril, 1974; GARCÍA DE ENTERRÍA: Actuación pública y actuación privada en el Derecho urbanístico, REDA, 1; GARCÍA DE ENTERRÍA eta PAREJO ALFONSO: Lecciones de Derecho urbanístico, 2. argitaraldia, Madril, 1981; GONZÁLEZ PÉREZ: El principio de subsidiariedad en la Ley del Suelo, in Royo Villanovaren omenez egindako lanak, Madril, 1977; Las sociedades urbanísticas constituidas por entes públicos, RDU, 58, 1978; GONZÁLEZ SALINAS: Sistema de compensación y terceros adquirentes de suelo, Madril, 1987; LEGUINA VILLA: La ejecución de las obras de urbanización, RDU, 76, 1982; LÓPEZ PELLICER: Régimen y naturaleza de las acciones concertadas en materia de Urbanismo, RDU, 73, 1981; El consorcio urbanístico, Madril, 1984; MANZANEDO MATEOS: Las expropiaciones urbanísticas, RAP, 60; MARTÍN BLANCO: La compensación urbanística, Madril, 1985; SAINZ BOIXAREU: La ejecución de los sistemas generales de la ordenación urbanística del territorio, RDU, 69, 1960.

1. PLANGINTZAREN BETEPENA. BETEPEN PRIBATUA ETA BETEPEN PUBLIKOA

494

RAMĂ“N PARADA

Esangura zabalean, plana betetzea bertan jasotako zehaztapenak abian jartzea izango litzateke, eta horrek izaera anitzeko ekintzak dakartza, urbanizatze lanetatik hasi eta eraikuntzarekin amaitzeko. Horrela, eraikitzea jarduera pribatua den bitartean (Administrazioak jarduera hori kontrolatu besterik ez du egiten), urbanizatze jarduera publikoa nahiz pribatua izan daiteke, eta urbanizatzeko bi moduok elkarlehian daude Espainiako hirigintzaren oraintsuko historian.

Hasieran, Administrazioak erabakitzen zuen urbanizatze proiektua noiz eta nola egin behar zen. Horrela, obrak egiteko beharrezko ziren lurrak desjabetu eta obrok egiten zituen bere pentzutan. Bestalde, orubeen hobekuntza eta eraikikortasunaren ondorioz lortutako onurak jabeen ondarean sartzen ziren, alegia, herri bide eta plazen mugakide ziren jabeen ondarean. Zabaldurari buruzko 1864ko ekainaren 29ko Legeak sistema horri eutsi zion. Horren arabera, jabeek ez zuten obra zein desjabetzapen gastuetan parte hartu beharrik. Egia esan, garai horretan etxebizitza berriak egiteko zegoen premiak bidezkotzen zuen sistema hori. Aurretik esan bezala, sistema horri oso kritika gogorrak egin zizkion Ildefonso CERDĂ k; horren hitzetan, sistema hori ÂŤberezkoa ez den sistema izateaz gain, ezar daitekeen sistemarik zentzugabeko edo bidegabekoena daÂť. Zabaldurari buruzko bigarren Legeak (hots, 1876ko abenduaren 22an emandakoak), aldiz, goitik behera aldatu zuen sistema hori. Lege horren aginduz, jabeek euren lurrak laga behar zituzten, bideak egiteko. Zabaldurari buruz Madril eta Bartzelonan 1892ko uztailaren 26an emandako legeetan ere aldatu egin zen sistema hori.

Aurrerago azaldu dugun moduan, lurrak lagatzeko sistema horrek bide eman zion, geroago, desjabetzapen eta herri onuraren sistemari. Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legeak sistema berria eratu zuen eta, horrekin, 1924ko Udal Estatutuak orokor bihurtu zuen berori. Lurzoruari buruzko 1956ko Legea eman arte iraun zuen sistema horrek. Horren harira, urbanizatze lan guztiak barne berrikuntza, zabaldura, hedadura eta saneamenduen gaineko herri lan proiektuen bidez egin behar ziren (Toki Eraentzari buruzko 1955eko ekainaren 24ko Legearen testu bategina) eta, horrekin batera, derrigorrezko desjabetzapenak egin behar ziren. Hortaz, Administrazioak hartzen zituen erabaki guztiak eta horren ondarean sartzen ziren urbanizatze lanen ondorioz lortutako onurak. Horrez gain, Administrazioak bere gain hartu behar zituen lan horien arriskuak, zuzenean edo emakidadunaren bidez.

Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak, aitzitik, aldaketa handiak dakartza, betepen sistema publiko eta pribatuak ezarriz. Horren ildotik, hiri erreserbarako lurzoruaren (geroago, lurzoru urbanizakor izena jasotzen duenaren) jabeei eskualdatzen zaie urbanizatzeko eskubidea. Jabeen mesedetan eratzen da de facto lehenago udalak zuen monopolioa. Legearen zioen azalpenak, aldaketa hori bidezkotzeko, urbanizatze prozesuetarako kapital pribatuak behar

PLANGINTZAREN BETEPENA

495

zirela adierazi zuen, urbanizatze lanei aplikatzeko moduko emakida sistemak hori ahalbideratuko ez balu bezala.

1956ko Legearen zioen azalpenak adierazi bezala, planen hurrenkera, betepen sistemak eta kudeaketa moduak arautzean, malgutasun handiko sistema eratu da. Urbanizatze lanak bost urterako egiten diren jarduketa egitarauen arabera gauzatu behar dira eta, horrez gain, urbanizatze lan horren inguruan egindako lehentasun adierazpenak ere kontutan izan behar dira. Horren helburua da urbanizatze lanak lehenespeneko erabilera duten sektoreetara zuzentzea eta, horrekin, norbanakoen interesen presiopean egiten diren antolaketarik gabeko urbanizatze lanak saihestea. Obrak egiteko sistemen arauketa ondoko printzipioan oinarritzen da: lurren jabeak, konpentsazio gisa, urbanizatze gastuak ordaindu behar ditu, lurrak orube bihurtu edo lur horien eraikitze baldintzak hobetzearen ondorioz lortzen den gainbalioa aintzat hartuz. Sistema horren bidez, argi dago konpondu egingo direla egun urbanizatze lanen inguruan dauden zailtasun eta eragozpenak. Hirigintza planak betetzeko, jarraiko lau sistemetatik edozein erabil daiteke: a) Lankidetza.—Sistema horrek oinarritzat hartzen du behar bezala bultzatu eta zuzendutako norbanakoen ekimena ordezkaezina dela urbanizatze lanetan.

Lankidetza sistemaren bidez, jabeek urbanizatze eta eraikitze lanak egin ditzaten bultzatzen da. Sistema hori oso egokia da hirietan etorkizun hurbila duten guneetan aplikatzeko. Horrekin loturik, kontutan hartu behar da herriak zabaldu edo hedatzeko mobilizazio ekonomikoa oso geldoa dela eta, aldi berean, obrak gehiegi zentralizatu direla udaletan. Alderantziz, jarrerarik edo joerarik egokiena izango litzateke norbanakoen elkarlana ahalik gehien erakartzea, Administrazioari dagozkion zuzendaritza eta fiskalizazio eginkizunei kalterik egin gabe. b) Derrigorrezko desjabetzapena.—Sistema horren bitartez, Administrazioak derrigor desjabetzen ditu poligonoan dauden lur guztiak, lurrok zuzenean edo enpresa emakidadunaren bidez urbanizatzeko. Lur horiek, batetik, orubeen berehalako beharrizanak asetzeko erabili behar dira, behin lur horiek urbanizatu eta gero; bestetik, lurrok erreserbatu egin behar dira, bihar-etzi izan daitezkeen beharrizanak asetzeko. Derrigor desjabetu behar den poligonoaren hedadura zehazteko, lortzeko moduko finantza bideekin eskura daitekeen luze-zabalera hartu behar da kontutan. c) Konpentsazioa.—Komenigarria da poligonoetako jabeei lurrak orube bihurtzeko aukera ematea. Konpentsazioaren bidez, jabeok hirigintza kudeaketaren emaitzari lotzen zaizkio, eta Administrazioak berak zein jabeek har dezakete sistema hori erabiltzeko erabakia. d) Bideen lagapena.—Zabaldurari buruzko Legeak sistema hori eratu zuen, mugapen batzuekin bada ere. Jabeek bide eta berdeguneak eman eta urbanizatze

496

RAMĂ“N PARADA

lanen kostuak ordaindu behar dituzte, lankidetza sisteman ezarritako antzeko mailan. Hala ere, kasu horietan kontribuzio berezien bidez egingo dira ordainketak; horren inguruan, gainera, kontribuzio horien aurretiazko ordainarazpena egiteko aukera dago, tributu horren eragingarritasuna erraztuz.

Planak betetzeko sistemok indarrean iraun zuten Lurzoruari buruzko Legearen 1992ko eraldaketa —1992ko testu bategina— iritsi arte (ekainaren 26ko 1/1992 Legegintzazko Errege Dekretua). Eraldaketa horrek planak betetzeko hiru sistema arautu zituen, bideen lagapenaren sistema ahaztuz: konpentsazio, lankidetza eta derrigorrezko desjabetzapenaren sistemak. Administrazioak eta, kontrara, jabeek, protagonismo edo erantzukizun handiagoa edo txikiagoa dute, sistemaren arabera.

Konpentsazio sisteman, Administrazioak norbanakoen jarduera zaindu eta jarduera horretan tartekari antzo aritu besterik ez du egiten. Norbanakoek plana euren erantzukizunpean betetzen dute, Konpentsazio Batza eratuz. Are gehiago, jabeak urbanizaturiko lurrez jabetzen dira eta, zentzuzkoa denez, baita horiek erakarritako hirigintza gainbalioez ere.

Lankidetza sisteman ere, urbanizaturiko lurrak eskuratzen dituzte jabeek, nahiz eta betepenaren protagonismoa Administrazioak hartu. Administrazioak, bada, bere erantzukizupean gauzatzen ditu egin beharreko obrak, baina lurjabeen pentzutan. Jabeek, berriz, lurrak eman eta obrak finantzatzeko kapitalak baino ez dituzte ematen, eta urbanizatzeko moduko orubeak jasotzen dituzte, emandako lurren arabera. Horrez gain, jabeen administrazio elkartea era dezakete, Administrazioarekin elkarlanean aritzeko.

Bi sistemotan, jabeek nahitaez laga beharreko lurrak zein aprobetxamendu tasa eman eta urbanizatze lanen kostu batzuk ordaindu behar dituzte, urbanizazioaren ondoriozko orubeak eskuratu ahal izateko. Kostuok honakoak dira: plan eta proiektuetan ezarritako bideak, saneamendua, ur zein energia hornidura, herri argiak, zuhaiztiak eta lorazaintzak egiteko lanak, baldin eta lanok interesa badute jardunune edo sektorearentzat; eraikinak eraitsi eta landaketa, obra zein instalazioak suntsitzearen ondoriozko kalteordainak, baldin eta eraispen nahiz suntsipen horiek beharrezkoak izan badira plangintza betetzeko; eta, azkenik, plan partzial zein urbanizatze proiektuen kostua, eta konpentsazioak nahiz lurren birzatiketak eragindako gastuak. Partida horien ordainketa dirutan egin daiteke, ezbairik gabe. Hori gorabehera, Administrazioa jabe interesatuekin ados jarriz gero, jabe horiek dohainik eta zamarik gabe laga dezakete lur eraikikorra; lur hori kostuak konpentsatzeko adinakoa izan behar da.

Hirigintza kudeaketaren eredu horren arabera, onurak jabeentzat dira, alegia, urbanizatzeko modukoak diren lurren jabeentzat; onura horiek ez dira, lehen izan ziren bezala, herri onurak. Jabeek, bestalde, aipatu berri ditu-

PLANGINTZAREN BETEPENA

497

gun betebeharrak dituzte. Horregatik, ÂŤurbanizatze lanen ondoriozko onura zein zamen banaketa zuzena egiten daÂť jabe ukituen artean (140. artikulua).

Orokorrean, plangintza modu sistematikoan betetzen da; horretarako, banaketa-alde bakoitzean mugatzen diren betepen-guneetara bildu behar dira jabe ukituak. Horren inguruan, Lurzoruari buruzko Legearen 144.1. artikuluak hauxe ezarri du: betepen-guneen mugaketa egitean, kontutan izan behar da gune horiek ahalbideratu behar dutela hirigintza eginbehar oinarrizkoak batera betetzea (lagapena, berdinbanaketa eta lurraren luze-zabalera osoaren urbanizazioa).

Desjabetzapen sisteman, Administrazioak protagonismo nahiz erantzukizun oso-osoa bereganatu du, eta derrigor desjabetutako jabeek zeregin guztiz pasiboa dute. Horren harira, poligonoan dauden lur guztiak desjabetu eta urbanizatu behar dira eta, urbanizatze lanak egin eta gero, Administrazioak eskuratzen du lurron jabetza. Aurreko kasuetan, bideak herri jabariko bihurtzen ziren. Desjabetzapen bidezko sisteman, bideez gain, orube guztiak ere herri jabariko bihurtzen dira. Lurren jabeei, dena dela, ez zaie kalterik egiten.

Egia esan, horiek ere onurak lortzen dituzte hirigintza obren ondorioz, hirigintza balioespenak jasotzen baitituzte. 1956ko Legearen aurretik derrigor desjabetutako jabeek, aldiz, ez zuten halakorik jasotzen. Aurretik aipatu dugun bezala, horien jabetzak balioesteko ez zen kontutan hartzen urbanizatze plan edo egitarauetan ezarritako aprobetxamendua. Hirigintza balioa gainprezioa da eta, hori oinarri harturik, Lurzoruari buruzko 1956ko Legearen eskutik, legegileak atzean utzi du horren aurretik aplikatzen zen derrigorrezko desjabetzapenaren sistema.

Jurisprudentziak 1956ko Legearen inguruan egindako interpretazioari eutsiz, Administrazioaren esku utzi zen erabili beharreko sistemaren aukera.

Dena den, Administrazioak konpentsazio sistema aukeratzen zuen beti, derrigorrezko desjabetzapena oso garesti gertatzen baitzen, behin eta berriro adierazi dugunez. 1975eko eraldaketak (1976ko testu bateginak) konpentsazio eta lankidetza sistemen lehenespena ezarri zuen, jabeen mesedetan. Horrekin betetzen da, bete ere, ekintza publikoa pribatuaren sorospidezkoa delako printzipioa. 1992ko testu bateginak berriro ere zuzendu egin du gai horri buruzko arauketa. Lege horren arabera, Administrazioak zuhurtziaz aukeratu behar du zein sistema erabili (148.1. art.). Erabaki hori plangintza onetsi denean har daiteke, bai eta betepen-gunea mugatzean ere. Zernahi gisaz, hasieran aukeratutako sistema aldatu egin daiteke geroago, baldin eta kudeaketa pribatuko sistema aukeratu eta norbanakoek hirigintza eginbeharrak burutzeko epeak betetzen ez badituzte. Ordezpen hori modu orokorrean ere egin daiteke, horretarako arrazoiak daudenean, beti ere, ordezpena egitean betepen-guneak mugatu nahiz aldatzeko ezarri diren prozedurak erabilita (149. art.).

498

RAMĂ“N PARADA

Horrez landa, Lurzoruari buruzko 1956ko Legearen ondoren, planen betepena plan horietan jasotako egitarauak kontutan hartuta egin behar da. Hori dela eta, plangintzan nolabaiteko zorroztasun edo gogortasuna ezartzen da, espekulaziorako bide emanez. Horrela, plan bakoitzak betepen-gune batzuei lehentasuna ematen die beste batzuen gain, eta hurrenkera horri ekin behar zaio. Guztiarekin ere, ez da horrelako lehentasunik izango, plan horietako herri zerbitzuen sare zein bide sistemak beteko direla bermatzen bada, nahiz eta sistema horiek gehiegizkoak izan, betepen-guneak behar dituen herri zerbitzuei dagozkienez (Hirigintza Kudeaketari buruzko Araudiaren 35. artikulua). Edozein modutan, 1996ko ekainaren 7ko Errege Dekretu-legea onetsi eta gero, desagertu egin da egitaraupeko eta egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorren arteko bereizketa. Ondorenez, berehalako jarduketa gauza daiteke edozein lurzorutan, bai urrutien dagoen lurzoruan, bai eta hurbilen dagoenean ere. Horrek lurzoruaren eskaintza igotzen badu ere, kokalekurik onena duten lurren atxikipen eta espekulazioa errazten du.

2. PLANGINTZA BETETZEAREN AURRETIAZKO BALDINTZAK Plangintza betetzeko, lehenik eta behin, lurzoru mota bakoitzarentzat dagoen tresnarik xehekatuena onetsi behar da (Lurzoruari buruzko Legearen 142.1. artikulua). Beste hitz batzuez esanik, plangintza bete ahal izateko, hirigintza prozesuak lurzoru mota bakoitzarentzat ezarri duen plana onetsita egon behar da. Aurrerago ikusi dugunez, lurzoru motaren araberako plangintza hori onesten denean, norbanakoak urbanizatze nahiz eraikitze prozesuan sartu behar dira, aplikatu beharreko plangintzan zein hirigintza legerian ezarritako epe eta baldintzetan (Lurzoruari buruzko Legearen 19. art.).

Lurzoru mota bakoitzean, plangintza behin betiko zehaztu eta urbanizatze nahiz eraikitze lanak legebidezkotzen dituen plana desberdina da: a) Hiri lurzoruan, nahikoa da plangintza orokorra onestea, plangintza horrek antolamendu xehea jasoz gero; bestela, Barne Berrikuntzarako Plan Berezia edo Xehekapen Azterlana onetsi beharko da. b) Egitaraupeko lurzoru urbanizakorrean, sektore bakoitzeko Plan Partziala onetsi behar da aldez aurretik. c) Egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorrean, jardun aurretik hirigintza jarduketarako egitarauak eta egitarau horiek betetzeko plan partzialak onetsi behar dira.

Plangintza betetzeko bigarren urratsa aldez aurretik betepen-guneak mugatzea da. Aurretik esan bezala, betepen-guneak mugatzen dira banaketa-alde

PLANGINTZAREN BETEPENA

499

bakoitzean. Hori modu sistematikoan egiten da, banaketa-alde bakoitzean mugatzen diren betepen-guneetara jabe ukituak bilduz. 144.1. art.aren arabera, betepen-guneen mugaketa egitean, kontutan izan behar da gune horiek ahalbideratu behar dutela hirigintza eginbehar oinarrizkoak batera betetzea (lagapena, berdinbanaketa eta lurraren luze-zabalera osoaren urbanizazioa). Hiri lurzoruan, betepen-guneak etenkakoak izan daitezke; jakina denez, lurzoru horietan lurren birzatiketa ekonomiko izenekoa onartu zen, lurrok etenkakoak izatearen arazoa konpondu eta lur horiek zama zehatz batzuekin kargatzeko.

Hori gorabehera, hirigintza eginbehar oinarrizkoak batera bete daitezen bermatu ezin bada, sistemarik gabeko jarduketa egin ahal izango da, horren gaineko aprobetxamenduak transferituz.

Beste alde batetik, betepen-guneen mugaketa antolamendu planetan euretan ager daiteke, baina udalak ere erabaki dezake mugaketa hori, bai beraren arioz, bai norbanako interesatuek eskatuta. Bigarren kasu horretan, udalak bi tramite bete behar ditu: lehenengoz, hasierako onespena egin behar du eta, horren ostean, mugaketa jendaurrean azaldu behar du hamabost egunetan.

Gero, espedientea toki erakundeak berak edo hirigintza erakunde jardule bereziak ebatz dezakete. Mugaketa eragingarria izan dadin, behin betiko onespena probintziako Aldizkari Ofizialean argitaratu behar da (Lurzoruari buruzko Legearen 146 eta Kudeaketari buruzko Araudiaren 38. artikuluak).

3. KONPENTSAZIO SISTEMA Esan bezala, konpentsazio sisteman, lurjabeek hainbat eginbehar dituzte: nahitaez laga beharreko lurrak ematea; urbanizatze lanak euren kontura egitea; eta, azkenez, Konpentsazio Batza eratzea. Zentzuzkoa denez, ez da beharrezkoa batza hori eratzea, lur guztiak jabe bakarrarenak direnean eta titulartasun bakar horrek urbanizatze lanak bukatu arte irauten duenean. Halako kasuetan, jabe hori da udalari begira erantzukizuna duen bakarra (Lurzoruari buruzko Legearen 157.1. artikulua).

Sistema horren ardatz nagusia lurjabeek eratzen duten Konpentsazio Batza da. Batza horrek nortasun juridikoaz gain, beraren helburuak betetzeko gaitasun juridiko osoa ere badu. Lurzoruari buruzko Legearen 158. artikuluak «administrazio izaera» duen erakunde gisa kalifikatu du batza, eta kalifikazio hori bat dator hurrengo inguruabarrekin: batetik, Konpentsazio Batzaren barne Udal Administrazioaren ordezkari bat egotearekin (Administrazio horren agente deszentralizatua izanik) eta, bestetik, batza horren egintzei administrazio eraentza aplikatzearekin. Hortaz, gainerako administrazio egintzek bezala —eta derrigorrezko desjabetzapenaren onuraz gain—, batzaren egintzek baliozkoak direlako presuntzioa eta premiamenduaren bitartez gauzatzen den

500

RAMÓN PARADA

eragingarritasuna dituzte. Horrez gain, Konpentsazio Batzaren egintzen aurka ezin daiteke interdikturik jarri, baina Administrazioan bertan gorabidezko errekurtsoa egin eta, gerogarrenean, Administrazioarekiko auzibidera jo daiteke (Hirigintza Kudeaketari buruzko Araudiaren 184 eta 185. art.ak).

Azkeneko ezaugarri horiek direla bide, eta konpentsazio batzak berariaz «administrazio erakunde»tzat jo izateagatik, esan ohi da batza horien bitartez, lurjabeek euren burua administratzen dutela, hots, batzok eginkizun publikoak modu pribatuan egikaritzeko bidea direla, eta Administrazio korporatiboaren beste mota bat osatzen dutela (FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ). Hala eta guztiz ere, konpentsazio batzen eta Administrazio korporatiboaren (esaterako, elkargo, ganbara ofizial eta abarren) arteko parekatze hori ez da egokia, batza horien helburua —urbanizatze lanak egitea— guztiz iragankor eta mugatua delako. Gainera, batza horietako partaide den Administrazioak kontrol nahiz zaintzeko ahalmen erabatekoak ditu, eta derrigorrezko desjabetzapena ezar dezake batza horien jardueraren ordez. Horren ildotik, elkargo edo ganbara ofizialak bezalako erakunde korporatiboekin baino gehiago, konpentsazio batzak Frantziako legerian jasotako jabe sindikatuekin pareka daitezke, horiekin baitute antz handiago; arean bere, sindikatu horien bidez, zenbait obra jabe guztien artean eta Administrazioaren babespean egiten dira, alegia, jabeentzako interesa ez eze interes orokorra ere dutenak. Konpentsazio batzen jatorri historikoa dago, egon ere, Frantziako jabe sindikatuen antzeko erakundeetan dago, hain zuzen ere, Italiako partzuergoetan. Espainiako legegileak, bada, ez du erakunde hori asmatu; haatik, Italiako 1941eko Legeak (23. artikuluak) jasotako erakundea bereganatu du. Lege horren arabera, udalak di comparti costituenti uniti fabbricabili, comprendendo aree inedificate e costruzioni da trasformare secondo speciali prescripzioni eratzeko ahalmena du, piano regolatore particolareggiato onetsi eta gero. Ondoren, partzuergoa eratzeko proposamena egin behar die alkateak jabeei. Partzuergo hori eratzeko, nahikoa da jabeen hiru laurdenak pilatzea. Partzuergo horrek, gainera, proprietari non aderentiren gain derrigorrezko desjabetzapenak egiteko ahalmena du. Dena dela, eta autoreen kalifikazioak eta jatorri historikoak bazter utzita, bistan dago erakunde horrek administrazio izaera duela, izaera pribatua baino gehiago, erakunde horrek Administrazioaren ordezkari bat baitu bere barnean (administrazio korporatiboetan hori ez da ohikoa). Korporazio publikoetan gertatzen den bezala, erakunde horrek gauzatutako egintzak administrazio egintzak dira, eta egintza horien aurka errekurtsoa jar daiteke, bai administrazio bidean, bai Administrazioarekiko auzibidean.

Beste autore batzuek duten ulerkeraren arabera, konpentsazio batzak Administrazioari lotuta daude, herri lanen emakida baten bitartez. GONZÁLEZ SALINASek esan duen bezala, alde batetik, «hirigintza testuinguru orokor batean,

PLANGINTZAREN BETEPENA

501

konpentsazio batzak planen betepenaren barne sartu behar dira —gehienbat zibilista den doktrinaren iritziak gaindituta—, eta batza horien zeregina eginkizun publikotzat hartzeak (guztien ordez, Auzitegi Gorenak 1984ko apirilaren 27an emandako epaia) titulu doitzaile berezia ekarriko du, doikuntza eta lizentzia hutsekin zerikusirik ez duena […]. Eta, beste alde batetik, urbanizatze lanak burutzeko modua egituratzean ezarri den sistema bat dator herri lanak betetzeko harremanen printzipioekin (esaterako, HKAren 175. artikuluak obren jasoera formala, zaintze ahalmenak etab. aipatu ditu, eta hori Estatuaren Kontratuei buruzko Legearen 532. artikuluarekin lotu behar da, obra proiektuaren edukia arautzen duenarekin). Halere, gerta daiteke bikoiztasun bat egotea, jabearen eta enpresa urbanizatzailearen artean beste harreman batzuk eratu direlako. Edozein kasutan ere, adierazgarria da kasu hori Administrazioak emandako subrogaziotzat jotzea eta, aldi berean, Administrazioa bihurtzea gainontzekoei eragindako kalteeen erantzule. Zehatzago esateko, kasu hori hartu da jabeek Administrazioaren hirigintza kudeaketan egindako subrogaziotzat (Auzitegi Gorenak 1980ko otsailaren 12an eta 1981eko azaroaren 12an emandako epaiak), baina aldi berean, baieztatu da harremanen objektua txarto mugatu eta obren betepena ez zaintzearen ondorioz gainontzekoei eragindako kalteak Administrazio jardulearen erantzukizunpekoak direla (Auzitegi Gorenak 1980ko otsailaren 12an emandako epaia). Esan daiteke, orobat, ikusalde horretatik begiratuta, sistemak gauzak laburtu edo erraztu egiten dituela, azken finean obraren hasierako jasotzaileek sortutako gainbalioaren bidez ordaintzen baita obra hori.

Herri lanen kontratuan nahiz ohiko hirigintza emakidan, ordea, ez da hori gertatzen (Lurzoruari buruzko Legearen 114. art.)».

Beste alde batetik, konpentsazio batzak legebideztatzen dituzten agiri formalak estatutuak eta jarduera oinarriak dira. Agiri horiek egin eta onesteko, gutxienez betepen-guneko luze-zabalera osoaren 100eko 60 ordezkatzen duten jabeek estatutu nahiz oinarriei buruzko proiektuak aurkeztu behar dizkiote Administrazio jarduleari. Administrazioak, berriz, hiru hilabeteko epea du hasierako onespena emateko, gainerako jabeek esan beharrekoa entzun eta gero. Edozein modutara ere, gainerako jabe horiek sistema horretan sartzeari buruzko eskaera egin dezakete, hilabeteko epean. Epe hori igaro eta gero, eskaerarik egin ez badute, desjabetu egingo dira euren finkak, desjabetzapen horren onuradun Konpentsazio Batza izanik.

Estatutuek kontrakoa agintzen ez duten bitartean, jabeek euren borondatez Konpentsazio Batzan sartzeak ez dakar batza horri zenbait lur eskualdatzea, hain zuzen, baterako kudeaketari lotuta daudenak. Edonola ere, lurrak beti geratuko dira sistemari datxezkion betebeharrei lotuta, eta konpentsazio

502

RAMÓN PARADA

batzek fiduziario gisa jardungo dute. Horrela, batza horiek lurrak xedatzeko ahalmen osoa dute, estatutuetan ezarritako mugapenekin.

Konpentsazio Batzaren eginkizuna zamak eta onurak jabeen artean banatzea da; banaketa hori jabe bakoitzak emandako lurren proportzioan egin behar da. Batza horren eginkizuna, beraz, lurren birzatiketa da eta, horrekin, zuzenean betetzen da urbanizatze obren proiektua. Horregatik, berebiziko garrantzia du konpentsazio proiektuak. Proiektu horren euskarria jarduera oinarriek osatzen dute eta, beraren bitartez, jarraiko helburuak betetzen dira: lurjabeen artean onura zein zamak banatzea; lehengo lurzatien ordez, jabe horiei plangintzarekin bat datozen lurzati berriak adjudikatzea; aprobetxamendu tasa Administrazioari adjudikatzea, hori nahitaez laga behar baitute; eta, azkenik, plangintzan ezarritako bide nahiz ekipamenduetarako lurrak kokatzea. Konpentsazio proiektua batzako kideen gehiengoak onetsi behar du, jabe guztiak entzun eta gero; beti ere, onespena ematen duten kideek partaidetza kuoten bi herenak ordezkatu behar dituzte. Behin betiko onespena Administrazio jarduleak egin behar du. Onetsia izan eta gero, konpentsazio proiektuak lurren birzatiketaren ondore berberak ditu, birzatiketa hori ordeztu egiten baitu (Kudeaketari buruzko Araudiaren 174. art.).

Nondik-nahi begira dakiola ere, konpentsazioaren helburua ez da zama nahiz onurak zuzen banatzea bakarrik; haatik, helburu hori urbanizatze lanak gauzatzean datza, batik bat. Hori dela bide, Lurzoruari buruzko Legeak ezarri du enpresa urbanizatzaile bat ere sar daitekeela Konpentsazio Batzara. Enpresa hori batzako kideetariko gisa agertzearen azalpen bakarra —horrek azalpenik izatekotan— hauxe da: urbanizatze lanak nork egingo dituen aldez aurretik erabaki ahal izatea edo, bestela esanda, kontratariak hautatzeko prozeduretara (enkante edo lehiaketetara) jo behar ez izatea a posteriori. Ondorenez, enpresa urbanizatzailea nolabaiteko erakunde instrumentala da, hau da, Konpentsazio Batzaren urbanizatze betebeharrak burutzeko «autonomiadun organoa»; beste era batera esatearren, enpresa hori Konpentsazio Batzak egin beharreko lan eta eragiketen lehenespeneko adjudikazioduna da. Dena dela, kalifikazio hori ez da oso ziurra, horren arauketa labur edo urriak adierazten duen bezala.

1992ko testu bateginaren arabera, «lurjabeekin batera betepen-gunearen kudeaketan parte hartu behar duten enpresa urbanizatzaileak batzara sar daitezke, baina ez du argitu zergatik edo zertarako sar daitezkeen batza horretara. Araudian jasotako arauketaren kezka nagusia, berriz, sartze hori egiteko unea da.

Horri buruz, hauxe agindu du araudiak: enpresa urbanizatzailea batza eratu eta gero sartuz gero batza horretan, sartze hori batzaren estatutuetan ezarritakoari ekinez egin behar da; estatutu horiek arazoa behar bezala zehaztu ezean, ostera, aldatu egin beharko dira, eurak onesteko bete zen prozedura bear erabilita (Ku-

PLANGINTZAREN BETEPENA

503

deaketari buruzko Araudiaren 165. art.). Edozein kasutan, sartze hori ondoko kasuan bakarrik da bidezkoa: enpresa urbanizatzailea Konpentsazio Batzaren erakunde instrumental gisa ikusten denean. Ondorenez, erakunde horrek lurren desjabetzapenek dakartzaten eragiketa nahiz kostuen gaineko ardura hartzen du.

Horrez gain, batzan sartzeak lehenespena ematen dio enpresari urbanizatze lanak egiteko. Horren guztiaren truk, gastu horien kuota bat eskuratzen du enpresak, geratu diren hirigintza aprobetxamenduen gain. Ikus daitekeenez, enpresa hori Konpentsazio Batzan sartzea lan eta eragiketa horien adjudikazioa aldez aurretik egiteko modu bat da. Sartze horrek beste prozedura batzuk ordezten ditu, hain zuzen ere, publizitatearen bidez enpresa eraikitzaileen arteko elkarlehia askea bideratu eta hautespen hobezina bermatzen duten prozedurak.

Hirigintza Kudeaketari buruzko Araudiaren arabera (175.etik 178.era arteko art.ak), urbanizatze lanak Zuzenbide pribatuaren eraentzapean egin behar dira.

Arau horrek argi eta garbi adierazten du elkarlehia askea baztertu egin dela, obrak adjudikatzeko. Horrez gain, egiten den kontratuari ez zaio aplikatzen administrazio kontratazioaren eraentza gehiegia. Zernahi gisaz, Administrazioari dagokionez, urbanizatze obrek dakartzaten herri interesak bermatuta geratzen dira. Alde batetik, Administrazio eskudunari begira, Konpentsazio Batzak du poligono zein jardunune osoa urbanizatzearen zuzeneko erantzukizuna eta, hala bada, baita hirigintza jarduketaren ondorioz ateratzen diren orubeak eraikitzearena ere (Lurzoruari buruzko Legearen 160.1. art.). Hari berari segiz, batzakideek ez badituzte betetzen legeak ezarritako betebehar zein zamak, Administrazio jardulea doituta dago horien eskubideak desjabetzeko, eta desjabetzapen horren onuraduna Konpentsazio Batza da (Lurzoruari buruzko Legearen 160.2. art.).

4. KONPENTSAZIO SISTEMARI EGINDAKO ZUZENKETAK. DERRIGORREZKO KONPENTSAZIOA Lurzoruari buruzko 1956ko Legeaz geroztik, konpentsazio sistemak protagonismo handia izan du eta, lege horren bidez, protagonismo hori egitaraupeko lurzoru urbanizakorren jabeei ere zabaldu zaie, plangintzen betepenari dagokionez. Egia esateko, protagonismo hori Espainiako hirigintzaren gaitza bezala ikusi da, horrek eragin baititu urbanizatze prozesuen atzerapena eta ondasun higiezinen gaineko espekulazioa.

Konpentsazio sistema jabe bakarrak (edo gutxi batzuek) gauzatzen duenean, urbanizatze lanak ahalik eta denbora laburrenean egiteko, ez da inongo arazorik sortzen. Aitzitik, jabeen multzoak enpresa proiektua bultzatzea, Administrazioak proiektu horretan parte hartuz eta administrazio justizia atzetik izanda (Administrazioarekiko auzibide errekurtsoak erabaki eta epaiak emanez), legegileak imajina ditzakeen formuletarik okerrena da. Formula hori

504

RAMĂ“N PARADA

erabiltzearen ondorioz, berandutu egiten dira urbanizatze prozesuak. Berandutza horrek, ordea, ez die kalterik egiten jabe batzuei; jabeok, haatik, badakite lur gutxi daudela eta, ondorioz, espekulaziorako bidea errazten da, euren onurak gehituz.

Une horretan, beraz, ondoko arazo biak konpondu behar dira: bata, urbanizatze lana abian jartzeko interesik ez duten jabeak baztertzea eta, bestea, urbanizatze lana hasi eta gero jabe batzuek horri egindako blokeoarekin amaitzea. Lurzoru eta etxebizitza arloetako esku-hartzeari buruz 1989ko ekainaren 8an Nafarroan emandako legea arazo horiei erantzuna ematen saiatu da. Lege horrek konpentsazio sistemaren balazta tradizional horiek apurtzen ditu; horren ildotik, sistema horren aldaera eratu du, ÂŤderrigorrezko betepenÂť izenez ezagutzen dena; beste hitz batzuetan esateko, manu militari konpentsazioaren sistema eratu du.

Horren ariora, konpentsazioa egin behar da nahitaez. Konpentsazioa gauza daiteke Administrazioak bere arioz har dezakeen erabakiaren bidez edo, bestela, betepen-guneetako lurren jabeen kopuru txikiagoak hala eskatuta. Azken horrekin lotuta, nahikoa da jabeok luze-zabalera osoaren %25 ordezkatzea. Bestalde ere, Administrazioak konpentsazio hori egiteko erabakia har dezake ondoko kasuetan: jabeek estatutuen proiektua aurkezten ez dutenean, Konpentsazio Batza eratu ez denean eta, azkenik, lurren birzatiketa proiektua aurkeztu ez denean, legeak horretarako ezarri dituen jarraikako epeetan.

Derrigorrezko konpentsazio sistema hasteko erabakia jabeei jakinarazi behar zaie hamabost eguneko epean, jabeok sistema horren barruan sartzeko borondatea azaldu zein azaldu ez. Epe hori, gainera, beste hamabost egun luza daiteke. Erabaki horren bidez, Administrazioak okupatu egin ditzake sistema orokorrek ukitu eta betepen-gunerako beharrezko gertatzen diren lurrak.

Horren inguruko gobernu eta administrazio eginkizunak Batzorde Kudeatzaileak ditu (batzorde horrek konpentsazio batzen antzeko ahalmenak ditu). Batzorde horren kideetarik erdiak Administrazioak izendatzen ditu; batzorde horrek, adibidez, kredituak itun ditzake, jardununeari lotutako lurrak berme gisa emanez. Batzorde horrek, bestalde, eraikitze egitaraua ere erabaki dezake, baldin eta batzordearen erabateko gehiengoa horren alde agertzen bada; dena dela, jabeek euren lurzatietan eraikitzeko eskubidea dute, euren ekarpenen arabera dagozkien lurzatietan, hain zuzen. Eraikitzeko egitaraua eta urbanizatze lanak egiteko ardura enpresari eman ahal zaio. Bistan denez, prozedura horretan handiagoa da Administrazioaren parte-hartzea; hori dela bide, enpresa urbanizatzailearen hautespena herri lehiaketa bidez egin behar da, Administrazio egilearen arauen arabera. Edonola ere, enpresa hori ez da zertan izan Batzorde Kudeatzailearen kide.

Urbanizatze lana amaitu eta benetako kostuen eta aurreikusitako kostuen (plangintza, kudeaketa eta urbanizatze kostuen) arteko diferentzia estali eta

PLANGINTZAREN BETEPENA

505

gero, gastuak ordaintzeko laga edota besterendu ez diren lurrak kudeaketaren barruko jabeen artean banatuko dira, euren hasierako ekarpenen eta gastuetan izandako parte-hartzearen arabera. Gainerako lurrak kudeaketa horretan sartu ez diren jabeen artean banatuko dira, horiek eman dituzten lurren arabera.

Zernahi gisaz, lurrak kudeaketa horretan parte hartu duten jabeei eman eta gero, Batzorde Kudeatzaileak gainerako lurren besterentzea erabaki dezake erabateko gehiengoz, alegia, jendaurreko enkante bidez egindako besterentzea. Besterentze horren ondoriozko saldoa kudeaketa horretan parte hartu ez duten jabeen artean banatzen da, jardununean duten parte-hartzearen arabera.

Batzorde Kudeatzaileak emandako erabakien aurka errekurtsorik jartzen bada (erabakiok eskubide ekonomikoak kaltetzen dituztela jakinik) eta errekurtso horiei oniritzia ematen bazaie, Batzorde horrek kalteok konpentsa ditzake, lurren adjudikazioak aldatu gabe.

5. LANKIDETZA SISTEMA Lankidetza sisteman —Lurzoruari buruzko 1992ko Legearen testu bateginaren 162. art.ak dioenez—, jabeek nahitaez laga beharreko lurra ematen dute, eta Administrazioak urbanizatze lanak kudeatzen ditu haien pentzutan.

Konpentsazio sisteman gertatzen den bezala, orubeak lurrak eman dituzten jabeentzat dira eta, ondorioz, horiek dira urbanizatze prozesu osoaren onuradun bakarrak.

Konpentsazio sisteman zein lankidetza sisteman, bi-bietan bete behar dira eginbehar hauek: bideak egiteko lurzorua dohainik lagatzea, aprobetxamendu tasa lagatzea eta urbanizatze lanen kostuak ordaintzea. Hori gorabehera, bada alderik sistema horien artean: lankidetza sisteman, lanak betetzearen zuzeneko erantzukizuna Administrazioak bereganatzen du. Bestela esanda, lurren jabeen mandatario edo fideikomisodun moduan dihardu Administrazioak.

Jabe eta Administrazioaren arteko elkarlana bideratzeko, lankidetzarako administrazio elkarteak eratzen dira. Jabeek aukera dute elkarte horietan sartzeko ala ez, baina betepen-gune bakoitzean, ezin daiteke elkarte bat baino gehiago eratu. Elkarte hori eraentzeko arau nahiz estatutuak Hirigintza Erakunde Laguntzaileen Erregistroan inskribatu behar dira, Administrazio jarduleak arau zein estatutuok onetsi eta gero (Hirigintza Kudeaketari buruzko Araudiaren 192. art.). Edonola ere, arauketa konplexu hori ez dator bat elkarte horiek bete behar dituzten eginkizunen garrantzi eskasarekin —izan ere, alde handia dago eginkizun horien eta Konpentsazio Batzak dituen nahitaezko eginkizunen artean—. Hauexek dira, besteak beste, elkarte horrek dituen eginkizunak: Administrazioari plana betepen-gunean betetzeari buruzko iradokizunak eskaintzea; Administrazioari lanen betepena zaitzen laguntzea;

506

RAMĂ“N PARADA

Administrazioari laguntzea urbanizatze lanen ondoriozko kuotak kobratzen, baita garrantzi gutxiago duten beste kuota batzuk kobratzen ere. Gainera, eta Administrazioak hala nahi badu, betepen-gunean urbanizatze lanak egiteko enpresa mistoak suspertu ahal izango dira.

Lankidetza sistemaren barruan, bi eragiketa egin behar dira: batetik, zama eta onuren berdinbanaketa egin behar da betepen-gunearen jabe guztien artean, salbu eta planak berak jadanik ekitatez banatu dituenean zama eta onura horiek (testu bateginaren 162.2. art., eta Plangintzari buruzko Araudiaren 186.3. art.). Hori guztia lurren birzatiketaren bidez gauzatzen da (lurren birzatiketa hurrengo epigrafean aztertuko dugu). Bestetik, urbanizatze lanak bete behar dira. Horretarako eskumena Administrazio jarduleak du, eta horrek Administrazio zuzenbidean onarturiko kudeaketatik edozein erabil dezake. Administrazioak, obrak kontratatzeko, Herri Administrazioen Kontratuei buruzko Legeak ezarritakoa bete behar du. Hori gorabehera, Hirigintza Kudeaketari buruzko Araudiak lehiaketa-enkantearen sistemaren —egun lehiaketa murriztuaren— lehenespena ezarri du. Era berean, araudi horrek kapital publikodun sozietate urbanizatzailea eratzeko aukera jasotzen du, edo helburu bera duen enpresa mistoa. Enpresa horiei kontratua adjudikatzen zaie, lizitaziorik egin behar izan gabe (abuztuaren 25eko 3.288/1978 Errege Dekretuaren 187. artikulua).

Urbanizatze lanen kostuak lurjabeek ordaindu behar dituzte. Kostuon banaketa egitean, hauxe izan behar da gogoan: lurren birzatiketaren ondorioz, jabe bakoitzari adjudikatu zaion finkaren balioa; ez badago zertan birzatiketarik egin, jabe bakoitzak dituen lurzatien hirigintza aprobetxamendua izango da banaketa egiteko irizpidea. Gainerako urbanizatze gastuak, azkenez, jabe bakoitzak dituen lurren luze-zabaleraren arabera banatuko dira (163.1. art.).

Kostu zein gastu horiek ordaintzeko moduaz bezainbatean, Administrazioak jabe ukituei eska diezaieke diru kopuru batzuk ordaintzea, urbanizatze gastuei aurre egiteko. Kopuru horiek ezin daitezke izan hurrengo sei hilabeteetarako aurreikusita dauden inbertsioen zenbatekoa baino handiagoak. Horrez gain, Administrazio jardulea ados jar daiteke jabeekin ordainketa atzeratzeko (163. artikuluaren 2 eta 3. lerroaldeak).

6. LURREN BIRZATIKETA Lurren birzatiketaren bitarteez, betepen-guneko finkak batu egiten dira, gerogarrenean, plangintzarekin bat datorren zatiketa egiteko. Bigarren zatiketa horren ondorioz, jabeei lurzati batzuk adjudikatzen zaizkie, haiek dituzten eskubideak kontutan hartuta. Horrela lortu nahi izan da, lehenik, hirigintza antolamenduak dakartzan onura nahiz zamak zuzen banatzea jabe guztien ar-

PLANGINTZAREN BETEPENA

507

tean; hurrenik, finken eraketa erregularizatzea; eta, azken buruan, plangintza abiapuntutzat hartu eta finka horien aprobetxamendua kokatzea eraikinak har ditzaketen aldeetan (Lurzoruari buruzko Legearen 164. art.).

Plangintzaren onura eta zamak zuzen banatzea, orokorrean, sistema guztietan aplikatu beharreko printzipioa da; baina, konpentsazio nahiz desjabetzatzapen sistemetan, lortzeko ez dago zertan lurren birzatiketarik egin, banatze zuzen hori. Konpentsazio sisteman, lur guztien gain kuotatan zatituriko jabetza indibisoa eratzen da, jabe bakoitzak egindako ekarpenaren arabera.

Desjabetzapen sisteman, ordea, lur guzti-guztiak Administrazioaren lur bihurtzen dira.

Alderantziz, 1992ko testu bateginaren 162.2. art.ak ezarri duen moduan, lankidetza sistema aplikatuz gero, betepen-guneko lurren birzatiketa egin behar da, salbu eta onura nahiz zamen banaketa nahikoa bidezkoa izanik, birzatiketa hori egitea beharrezkoa ez deneanÂť (162.2. art.). Edonola ere, lurren birzatiketa egin behar denean, birzatiketa hori indartzeko, ondoko debekua ezarri da: ezin daiteke eraikitze lizentziarik eman, harik eta betepen-guneko lurren birzatiketa onesten duen erabakia administrazio bidean irmoa izan arte (Lurzoruari buruzko Legearen 164.3. art.). Eskakizun hori oinarrizko eskakizuna da, une horretara arte lurzoruaren titulartasunaren egoera juridikoa ez datorrelako bat planarekin.

Lurren birzatiketa egiteko espedientea betepen-guneko mugaketa onesten denean hasten da, salbu eta birzatiketa mugaketarekin batera tramitatu eta onetsi denean. Aurrerago esan dugun moduan, espediente horren ondorioz, berariazko adierazpenik gabe eteten dira eraikitzeko nahiz lurrak zatitzeko lizentziak betepen-gunearen esparruan. Etenaldi horrek irauten du lurren birzatiketa onesten duen erabakia administrazio bidean irmoa izan arte. Betepen-gunearen mugaketa onetsi eta ondoko hiru hilabeteetan lurren birzatiketa egiteko proiektua eratu behar da. Proiektu hori egin dezakete hala jabe interesatuen bi herenek —gutxienez, birzatitzeko moduko lurzatiaren 100eko 80 ordezkatzen duten bi herenek— nola toki erakunde zein hirigintza erakunde jarduleak. Azken kasu horretan, toki erakunde edo hirigintza erakunde jarduleak bere arioz nahiz jabe ukituren batek eskatuta jardun dezake, baldin eta jabe horrek ez badu egikaritu bere eskubidea, edota beraren proiektuan ikusitako akatsak ez baditu ongitu ezarri zaion epearen barruan.

Lurren birzatiketa proiektuak ezarritako adjudikazioak jabe bakoitzak emandako lurzatien luze-zabaleraren araberakoak izan behar dira, jabeek aho batez beste irizpide bat erabaki dutenean izan ezik. Bestalde, lurren birzatiketaren ondorioz sortutako lurzatien balioa zehazteko, zerga-poligonoko eragin balioa izan behar da kontutan, baldin eta balio hori betepen planean oinarrituta ezarri bada; osterantzean, lurzati horiek euren egiazko aprobetxamenduaren arabera baloratuko dira eta, hala behar denean, ponderazio koefizienteak

508

RAMĂ“N PARADA

aplikatu behar dira. Artatu ezin daitezkeen landaketa, obra, eraikin, instalazio nahiz hobekuntzak lurzoruaz aparte baloratu behar dira, eta horien zenbatekoa jabe interesatuei ordaindu behar zaie. Zenbateko hori proiektuaren pentzutan ordainduko da, urbanizatze gastu antzo. Era berean, egin ziren uneko plangintzarekin bat zetozen urbanizatze lanak erabilgarriak direnean plan berria betetzeko, lan horiek ere proiektuaren pentzutan ordainduko dira, urbanizatze lanak izango balira bezala. Lanok lur zehatz batean egingo dira, eta euren zenbatekoa lur horren jabeari ordainduko zaio.

Betepen-guneko zati batek zuzkidura erabilera publikoa ukitzen ez duen aprobetxamendu pribatua izan dezake, eta zati hori lurjabe ukituei adjudikatu behar zaie. Adjudikazioa egitean, jabe bakoitzak lurren birzatiketan dituen eskubideak izango dira kontutan. Ahal izanez gero, lurjabeei adjudikatzen zaizkien finkak haien jabetzapeko lurretatik hurbil egon behar dira. Adjudikatzen diren finka independenteek lurzati eraikikor txikienak baino luze-zabalera handiagoa izan behar dute. Edu berean, finka horiek eraketa nahiz ezaugarri jakin batzuk izan behar dituzte, plangintzarekin bat etorriz euren gain eraiki ahal izateko. Adjudikazio guztien arteko diferentziak ordeztu edota osatzeko, diru konpentsazio egokiak eman behar dira; konpentsazio horiek finkatzerakoan, birzatiketaren ondoriozko lurzatiek salmentan duen prezio ertaina izango da gogoan, urbanizatze kostuak sartu gabe.

Birzatiketaren proiektua eratu eta gero, udalak proiektu hori onetsi behar du hasieran, horretarako ezarri den epean. Epe hori igaro eta udalak ez badu erabakirik hartu, autonomi erkidegoak subrogazioz jardun dezake, interesatuek hala eskatuz gero. Behin betiko onespena egin aurretik, proiektuari buruzko jendaurreko informazioa burutu behar da hilabetean zehar, eta interesatuei banan-banan egin behar zaie zitazioa. Udalean edota autonomi erkidegoan gauzatzen den jendaurreko informazioa amaitu eta hiru hilabete igaro badira onespenari buruzko berariazko ebazpenik gabe, proiektua onetsita dagoela ulertuko da.

Birzatiketa onesten duen erabakia administrazio bidean zein Administrazioarekiko auzibidean aurkara daiteke. Erabaki horren ondorioz, Administrazio eskudunari eskualdatzen zaizkio nahitaez laga beharreko lur guztiak.

Gainera, lur horien jabari osoa eskualdatzen zaio, zamarik gabe. Eskualdaketa horren ostean, lurrak lurzoru ondarean sartzen dira, edo plangintzan ezarritako erabilerei lotzen zaizkie. Bestalde, Lurzati berriek eragingarritasun erreal osoz subrogatzen dituzte lehengo lurzatiak eta, horrekin batera, adjudikatzen diren lurzatiek kasuan kasuko jarduketa sistemari datxezkion gastuak ordaintzeko eta zamak betetzeko erabili behar dira. Birzatiketa onesten duen erabakia Jabetza Erregistroan inskribatu behar da. Lurren birzatiketa tituluak eta konpentsazio sisteman oinarrituriko tituluak inskribatzeko, bi bide erabil daitezke: batetik, jatorrizko finkei buruzko inskripzioak nahiz gainerako idaz-

PLANGINTZAREN BETEPENA

509

penak zuzenean kita daitezke, proiektuaren ondoriozko finkei buruzko erregistro folioa aipatuta; bestetik, betepengunearen luze-zabalera osoa aurretiaz batu eta birzatiketa nahiz konpentsazio eragiketen ondoriozko finketan zati daiteke.

Azkenik, birzatiketaren ondoriozko lurrak adjudikatzen direnean, adjudikazio horiek ez dute sekula ordaindu behar ondare eskualdaketa eta egintza juridiko dokumentatuen gaineko zergarik, baldin eta lurzati horiek betepen-gune bakoitzeko jabeei euren eskubideen arabera adjudikatzen bazaizkie. Ildo bertsutik, adjudikazio horiek ez dira jotzen jabari eskualdaketatzat, hiri izaerako lurren balio gehikuntzaren zergari dagokionez.

7. DERRIGORREZKO DESJABETZAPENA, PLANGINTZA BETETZEKO SISTEMA GISA Hirigintza desjabetzapena aztertzean aipatu genuen moduan (kapitulu honen hasieran ere gauza bera azaldu dugu), desjabetzapena plangintza betetzeko sistema gisa erabiltzen denean, honexetan datza sistema hori: norbanakoei betepen-guneko lur guztiak kentzen zaizkie kalteordain egokia emanda, eta lurrok Administrazioari eratxikitzen zaizkio. Administrazioak, beraz, eragiketa horien karioz ateratzen diren lurzatiak eskuratzen ditu eta, horren truk, urbanizatze lanak egiteaz arduratzen da. Betepen sistema horretan, bada, prozesuaren protagonismo oso-osoa Administrazioak bereganatu du. Horregatik, Administrazioari bakarrik egozten zaio eragiketaren arrisku ekonomikoa, hau da, eragiketaren galera eta irabaziak.

Derrigorrezko desjabetzapenaren sistema betepen-gune osoei aplikatu behar zaie, eta desjabetzapen horren barruan gune horietako ondasun edo eskubide guzti-guztiak sartu behar dira —salbuespeneko kasu batzuetan, alabaina, organo desjabetzaileak desjabetzapenetik kanpo utz ditzake zenbait ondasun, horretarako baldintza egokiak ezarrita—. Ondasun zein eskubideak okupatzeko beharrizana besterik gabe dago hirigintza antolamendurako plan horietan eta betepen-guneen mugaketan. Horren harira, berme oso garrantzitsua da desjabetzapenak ukituriko jabeak zehatz-mehatz bereiztea eta desjabetuko diren ondasun zein eskubideak deskribatzea. Berme hori bazter ez uzteko, betepen-guneen mugaketarekin batera, jabe ukituen zerrenda eta ondasun nahiz eskubideen deskripzioa aurkeztu behar dira; zerrenda eta deskripziook Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko Legeak agindu bezala idatzi behar dira (171.2. art.).

Behin betepen-gunea mugatu ostean, Administrazio jarduleak aukera dezake desjabetzapenak banan-banan egitea, ala hirigintza desjabetzapenei aplikatu beharreko prozedura berezia, hots, baterako tasazioa erabiltzea. Baterako

510

RAMĂ“N PARADA

tasazioan, finka guztien balioespena prozedura bakarrean ezartzen da, eta prozedura hori Administrazio jarduleak instruitu behar du. Administrazio horrek, lehenik, lurzoruak duen hirigintza kalifikazioaren ondoriozko prezioak finkatu behar ditu. Horrekin batera, finkei banan-banan dagozkien balioespen orriak eta beste kalteordain batzuei dagozkienak kontutan izango dira espedientea eratzeko. Bestalde ere, desjabetzapen proiektua jendaurrean azaltzeaz gain, ondasun zein eskubideen titularrei banan-banan jakinarazi behar zaizkie preziamendu orria eta lurrak baloratzeko irizpideak, titular horiek alegazioak azaltzeko aukera izan dezaten. Hori egin ondoren, autonomi erkidegoko organo eskudunak ebazpena emango du, eta ebazpen hori ondasun nahiz eskubide ukituen titular interesatuei jakinarazi behar zaie. Interesatuek balorazioaren aurkako adierazpenik egiten ez badute horretarako ezarri den epean, balioespena onartzen dela ulertuko da. Kontrara, interesatuek euren aurkakotasuna azaltzen baldin badute, organo eskudunak Derrigorrezko Desjabetzapenaren Epaimahaiari bidaliko dizkio, bai espedientea, baita aurkaratua izan den preziamendu orria ere. Edonondik begira dakiola ere, autonomi erkidegoko organo eskudunak baterako tasazioari buruzko espedientea ebazteak presazko adierazpena dakar, eta balioespena ordaindu edo gordailatzeak bide emango dio lurrak berehala okupatzeari (ikus Hirigintza Kudeaketari buruzko Araudiaren 201.etik 204.era arteko artikuluak).

Toki Eraentzari buruzko Legeriaren arabera, udalerriek zuzeneko edo zeharkako kudeaketa gauza dezakete, derrigorrezko desjabetzapenaren bitartez egiten dituzten urbanizatze lanetan. Desjabetzapenaren zeharkako kudeaketa gauzatzen denean, gehienetan, administrazio emakidaren sistema erabili ohi da, Lurzoruari buruzko 1956ko Legearen aurreko herri lanen hirigintzan gertatzen zen moduan. Hirigintza Kudeaketari buruzko Araudiak administrazio emakidaren sistema jaso du. Dena dela, badago desberdintasun edo alderik sistema tradizionalaren eta sistema berriaren artean. Sistema tradizionalean — CERDà k adierazi bezala— enkante bidez egiten zen obra proiektuen adjudikazioa. Gaur egun, berriz, adjudikazio hori lehiaketa bidez egiten da, nahiz eta sistema horrek ez izan aurrekoak besteko gardentasunik. Lehiaketaren oinarriek ondoko gaiak aipatu behar dituzte gutxienez: obren deskripzioa, obrok betetzeko epeak, obren zioz sortzen diren orubeen salmenta-prezioa finkatzeko kontutan hartu beharreko faktoreak, emakidadunak egindako obren mota edo kopurua, obra horiek emateko epea nahiz modua eta abar.

8. HIRIGINTZA JARDUKETARAKO EGITARAUAK 1975eko eraldaketaz geroztik, Lurzoruari buruzko Legeak hirigintza itunduaren ideia asmatu du, egitaraurik gabeko hiri lurzoruko plangintzaren be-

PLANGINTZAREN BETEPENA

511

tepena burutzeko. Horretara, legeak aukera eman die norbanakoei hirigintza jarduketarako egitarauak eratu nahiz betetzean parte hartzeko. Betepen bide hori, lurzoru urbanizaezineko lurrentzat ezartzen da. Egitarau horiek aurretik ere aipatu ditugu, plangintzaren modalitate geroratu gisa. Orain, ordea, beste ikuspuntu batetik azalduko ditugu egitarauok; izan ere, Lurzoruari buruzko Legearen 1975eko eraldaketak emakidadun bidezko herri lanen hirigintza berreskuratzeko bide gisa erabili du hori. Legegileak sistemaren egituraren gaitza bera zein den antzeman du. Bistan denez, hirigintza eta eraikitze prozesuen monopolioa dute jabe batzuek, hots, hiri lurzoru eta egitaraupeko lurzoru urbanizakorren jabeek. Hori dela eta, legegileak monopolio horrekin amaitzeko ahaleginean, egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorraren gain jarduten du. Lurzoru hori, desjabetzapenari dagokionez, hasierako prezio nahiz landa prezioz baloratzen da. Era berean, ekimen pribatuak gauza daitezke lur horien gain, hirigintza itunduaren formula erabilita. Horrela, egitarau bidezko garapenarekin batera, aldian aldiko beste garapen moduak ezartzen dira egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorraren gain. Horren bidez, eta zioen azalpenak adierazi duen bezala, ÂŤgutxitu egin nahi izan dira egungo sistemaren ondoreak, lurzoruen jabe batzuen (antolamendu juridikoak edota lurzoru urbanizakorraren mugapenak eratorritako gainbalioak jasotzen dituzten jabeen) mesedetan sortutako monopolioekin amaitzekoÂť. Hirigintza eragiketa handiak, beraz, hirigintza jarduketarako egitarau malguagoen bidez gauzatzen dira.

Ondorenez, konpentsazio batzetako jabeek euren kasa kudeatzen duten hirigintza hiri lurretara eta hiritik hurbilen dauden lurretara (baliorik handiena duten lurretara) mugatzen da, hots, egitaraupeko lurzoru urbanizakor gisa kalifikatzen diren lurretara.

Eskema hori, dena den, aldatu egin da 1996ko ekainaren 7ko Errege Dekretu-legea eman eta gero. Lege horrek ezabatu egin du egitaraupeko eta egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorren arteko bereizketa. Hori dela eta, lurzoru urbanizakor guztietan, hirigintza jarduketarako egitarauen bidez jardun ahal izango da. Egitarauok galdu egin dute euren salbuespeneko izaera, eta horiek edozein unetan eman daitezke, ekimen publiko edo pribatuaren ondoriozko lehiaketarik egin behar izan gabe.

Administrazio jarduleak berak egin eta bete ditzake egitarau horiek. Gehienetan, toki erakundeek egiten dute hori (Legeak erakundeok aipatu ditu).

Beste kasu batzuetan, toki erakundeek egitarauak egiten dituzte, eta egitarau horien betepena eta garapena norbanakoei adjudikatzen zaizkie, lehiaketa bidez. Azkenik, badago beste aukera bat ere: norbanakoei egitarauen eraketa eta betepena adjudikatzea. Toki erakundeek euren arioz zein interesatuek eskatuta erabaki dezakete Jarduketa Egitarau bat edo gehiago egin eta egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorra —guztia zein zati bat— urbanizatze prozesuan sartzea. Bada, erabaki hori hartzen den unean, toki erakundeek aukeratu be-

512

RAMĂ“N PARADA

har dute zein bide erabili (Hirigintza Kudeaketari buruzko Araudiaren 215 eta 216. artikuluak).

Emakida bidezko zeharkako kudeaketaren teknika aplikatzen bada, deialdia egiten duen toki erakundeak eratu eta onetsi behar ditu lehiaketaren oinarriak. Oinarri horietan, hurrengo datuak aipatu behar dira: jarduketak egiteko alde egokiak; lurzoru urbanizakorren neurriak; plangintzaren gutxieneko betekizunak, kontutan hartuta plan orokorrak horretarako ezarri dituen zehaztapen nahiz irizpideak, eta jarduketaren erabilera orokorrak adierazita; Lurzoruari buruzko Legeak egitarauen inguruan jasotako zehaztapenak; ez-betetze kasuetarako ezarritako berme edo zehapenak; eta, azkenik, jarduketa eratzen duten gainerako inguruabarrak. Horrezaz aparte, adjudikaziodunek plangintza betetzeko betebehar batzuk izango dituzte geroago ikusiko dugun bezala, eta horiek ere oinarrietan zehaztu behar dira.

Lehiakideek euren eskaintzak aurkezten dituztenean, plangintzaren aurrerapenak egin behar dituzte. Deialdia egin zuen erakundeak burutu behar du lehiaketaren adjudikazioa; adjudikazio egintza horretan, aplikatu beharreko jarduketa sistema zehaztu eta lehiakide hautatuaren plangintza aurrerapena onetsi behar da (hala behar denean, aurrerapen horri aldaketa egokiak egingo zaizkio). Lehiaketa adjudikatutakoan, lehiakide hautatuak Jarduketarako Egitaraua egin behar du, onetsi den plangintza aurrerapena oinarritzat hartuta.

Hurrengo pausoa egitarau hori tramitatu eta onestea da, plan partzialentzat ezarritako eskumen zein prozedura arauak aplikatuz.

Salbuespen gisa, Lurzoruari buruzko Legeak onartu du jarduketarako egitarauen eraketa nahiz betepena zuzenean adjudikatzea. Horretarako, dena dela, bi inguruabar hauek gertatu behar dira: bata, urbanizatzen ari diren lurrak helburu zehatzetarako instalazioak egiteko lurrak (hots, jarduera gailenak edo diruari zein gizarteari begira garrantzitsuak direnak burutzeko instalazioak egiteko) edo industri poligonoak izatea. Bestea, kasuan kasuko autonomi erkidegoak horren gaineko erabakia hartzea. Erabaki hori hartzeko, toki erakunde interesatuen aurretiazko txostena eta Estatu Kontseiluaren nahiz autonomi erkidegoko organo baliobestekoaren irizpena behar dira. Zuzeneko adjudikazioa ezartzen duen erabakian, bestalde, aipatu behar dira jarduketarako egitaraua betetzean adjudikaziodunak gauzatu beharreko betebeharrak. Beste kasu batzuetan, toki korporazioak egitaraua eratzen du eta egitarau hori betetzeko lehiaketa antolatzen du, proiektuen elkarlehiarako faserik egin gabe.

Jarduketa Egitarauaren betepena enpresa pribatu emakidadun batek egin behar duenean, enpresa horrek ondoko betebeharrak ditu: a) erakundeari dohainik lagatzea zuzkidura publikoetarako lurrak. b) Jarduketa aldearen bide sare osoa egitea, baita ur zein elektra energiaren hornikuntza, saneamendu, herri argi, eta ezartzen diren gainerako zerbitzuetarako sareak ere. c) Jarduketa aldearen kanpoaldean beharrezko konexiak egitea. d) Jarduketaren neurri

PLANGINTZAREN BETEPENA

513

nahiz helburuen ondoriozko zuzkidurak aurreikusi eta betetzea; helburu hori bizitzeko gunea eratzea denean, zuzkidura hauek ezarri behar dira gutxienez: berdegune publikoak, irakastegiak, bizitzeko lekuak eta, azkenik, merkataritza zentroak. e) Zenbait lur lagatzea, hots, Administrazioari dagokion aprobetxamendua dutenak. Lagatze hori hitzartua denez, aprobetxamendua legeak orokorrean ezarritakoa baino handiagoa izan daiteke. Adjudikaziodunak ez baditu gauzatzen bere betebeharrak, Administrazioak hitzarmena suntsitu eta Hirigintza Jarduketarako Egitarauaren iraungitasuna adieraz dezake, bete gabe geratu den zatiari dagokionez; horrezaz aparte, adjudikaziodun horri zehapen bidezkoak ezarri diezazkioke (Lurzoruari buruzko Legearen 184. art.).

Horrenbestez, egitaraua bete behar duen enpresak urbanizatze nahiz eraikitze lanak egitean kontutan izan behar ditu, batetik, Hirigintza Jarduketarako Egitaraua eta, bestetik, egitarau hori garatzen duten plan partzialak; edu berean, goian aipatu ditugun betebeharrak gauzatu behar ditu. Horren guztiaren truk, Administrazio emaleari erreserbatzen ez zaion lurzoru eskurakor guztia bereganatzen du enpresa horrek. Hori guztia ikusita, esan daiteke jarduketarako egitarauen zeharkako kudeaketak obra emakidaren antzeko eskema duela.

Valentziako 6/1994 Legeak hirigintza jarduketarako egitarauen aldaera jaso du. Lege horren helburua da, izatez, lurzorurik gehien urbanizatze prozesuan sartzea eta, horretarako, sistema berezia ezarri du. Horren oinarria «jarduketa integratuak garatzeko egitarau» izeneko plangintza da. Horrek apurtu egiten du urbanizatze planen eskema zorrotza eta faseduna. Sistema horrekin, «agente urbanizatzaile» deiturikoak agertzen dira lurzoru urbanizakorretan, osagai bultzatzaile gisa. Agenteek ondoko eginkizunak dituzte: proposamenak azaltzea, borondateak bateratzea eta, atzenean, elkarlehiako merkatuan, jabeak lurzoruak transformatzeko konbentzitzea.

Plangintza hori hirigintza jarduketarako egitarauekin konparatuz gero, bistan da plangintza bera askoz malguagoa dela. Plangintza horretarako ekimena norbanakoek —jabeek eta jabe ez direnek— zein udalek dute; azken horiei dagokienez, ez da inolako trabarik edo oztoporik jartzen. Hirigintza jarduketarako egitarauetan, haatik, udalerriak du lehiaketarako deialdia egiteko eskumena, lehiaketa horren bidez egitaraua eratu eta betetzeko adjudikazioa gauza dadin. Jakina denez, udalerriak berak zuzenean era eta bete dezake egitaraua doi-doi zehaztutako kasuetan, hala nola, jarduera gailenak edo diruari zein gizarteari begira garrantzitsuak diren instalazioak egiteko kasuan.

Horren gaineko erabakia, dena dela, autonomi erkidegoko organo eskudunak hartu behar du, baina Estatu Kontseiluak edota autonomi erkidegoko antzeko organoak horren gaineko txostena eman behar dute aldez aurretik. Hirigintza jarduketarako egitarauei dagokienez, eta XI. kapituluan xehetasunez azaldu dugun bezala, agente urbanizatzailearen eta ukitutako jabeen arteko harremanen arauketa ere berria da.

514

RAMÓN PARADA

XVII. KAPITULUA

ERAIKINEN GAINEKO ADMINISTRAZIO ESKU-HARTZEA ETA HIRIGINTZA ARAUAK BETEARAZTEA LABURPENA: 1. ERAIKI, ARTATU ETA ERRAUSTEKO EGINBEHARRAK.—A) Eraikitzeko eginbeharra.—B) Artatzeko eginbeharra, segurtasun eta osasunkortasun baldintzetan.—C) Errauspen akzioa eta aurria adierazteko espedientea.—D) Artatzeko eginbeharra, eta historia eta arte ondarea.—2. ERAIKUNTZAREN KONTROLA. OBRA LIZENTZIA.—A) Izaera juridikoa eta eraentza orokorra.— B) Lizentzien eremua eta motak.—C) Eskumena eta prozedura: isiltasun positiboa.—3. HIRIGINTZA LEGEZKOTASUNAREN BABESA.—A) Lizentziarik gabe egindako obrak eta lizentziak zehaztutakoaren aurka egindakoak.—B) Legearen aurkako lizentzien babespean egindako obrak.—C) Udal eremua gainditzen duten agintarien etete eta berrikuspen ahalmenak.—4. HIRIGINTZA URRATZEAK.—5. HIRIGINTZA ZEHAPENAK.—6. HIRIGINTZA ARLOKO AKZIO PUBLIKOA.—7. JUSTIZIA ZIBILA, HIRIGINTZAKO LEGEZKOTASUNAREN BABESEAN.—8. ZIGOR BERMEA. HIRIGINTZA DELITUA.

BIBLIOGRAFIA: ARGULLOL MURGADAS: Sobre el control urbanístico de las obras de iniciativa pública, RAP, 100–110; BOQUERA OLIVER: La anulación de las licencias de edificación, Sevilla, 1975; CLAVERO ARÉVALO: El nuevo Régimen de las licencias de urbanismo, Madril, 1976; COSCULLUELA MUNTANER: La acción pública en materia urbanística, RAP, 1971; GONZÁLEZ PÉREZ: Nuevo régimen de las licencias de urbanismo, Madril, 1991; LASO MARTÍNEZ: Los delitos urbanísticos y medioambientales, Madril, 1997; MARTÍN MATEO: La reacción frente a las licencias ilegales para la construcción en zonas verdes, RDU, 24; MONTORO CHINER: La responsabilidad de la Administración por actos urbanísticos, Madril, 1983; SÁINZ MORENO: La vía interdictal como medida cautelar contra las obras que se ejecuten con infracción manifiesta de las normas urbanísticas. La protección del ambiente, REDA, 5. zk., 1975.

1. ERAIKI, ARTATU ETA ERRAUSTEKO EGINBEHARRAK Orain arte azaldutako gaietan, «makrohirigintza» deiturikoa jorratu dugu.

Horren ildotik, urbanizatzeko ahalgo edo eskubidearen inguruko arauketa jaso dugu, hots, hirigintzaren objektu nagusia den arloa. Jarraian, bada, «mikro-

516

RAMĂ“N PARADA

hirigintzaÂť aztertzeari ekingo diogu. Adierazmolde horren bitartez, hiria eraikitzeko azkeneko fasea adierazten da, alegia, eraikuntzen eraentza juridikoa.

Eraentza juridiko horrek ondoko gaiak hartzen ditu bere barne: batetik, urbanizatze prozesutik irtendako orubeak eraikitzeko eginbeharra. Bestetik ere, eraikinak artatzeko eginbeharra, eraikitakoa errausteko eskubidearen ondoan; jabetzak bere baitan hartzen du errausteko eskubidea, baina, kasu batzuetan, errauspen hori egiteko agindua ematen zaio jabeari. Azkenik, eraikitzeko eskubidea aintzatetsi du Hirigintza zuzenbideak, horren inguruko arauketa xehea emanez. Administrazioak eskubide horren egikaritza zaintzeaz gain, eraikitzeko eskubide hori bultzatzen du zenbait kasutan, etxebizitzak suspertzeko politikaren bidez. Azken gai hori, edonola ere, gure azalpenetik kanpo utzi dugu.

A) Eraikitzeko eginbeharra Hiria sortzeko prozesua azken fasean gelditzeak espekulaziorako bide erakargarria dakar, eta Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legeriak horixe saihestu nahi izan zuen. Legeria horren arabera, plan horretan ezarritako epean egin behar zuten eraikitze lana zabaldura edo barne berrikuntzarako planetako orubeen eskuratzaileek. Araudiaren 92. art.ari helduta, ÂŤsalmenta horietan, berariazko baldintza da eraikitze lana hasi eta bukatzeko epea. Baldintza hori ezartzen ez bada, orubea udalari lehengoratzen zaio, eta erosleak galdu egiten du horren gainean ordaindutako guztiaÂť. Horrez gain, debekatu egin zen eraikitzeko baldintzen inguruan edozein luzapen, lekapen edo barkamen egitea. Kasu horretan, ez dago desjabetzapenik, hau da, jabetzaren gizarte eginkizuna ez betetzearen ondoriozko desjabetzapenik. Aitzitik, konfiskazio huts eta soila gertatzen da halakoetan. Konfiskazio hori araudiak ezartzeaz gain, urbanizatze proiektu eta salmenta kontratuek ere garatu zuten, eraikitze lanak betetzeko epeak ezarriz.

Orubeei buruzko 1945eko Legearen jarraibideei helduz, Lurzoruari buruzko 1956ko Legeak eta 1975eko eraldaketak ondoko betebeharra ezarri zieten orube izaerako lurrak zituzten jabeei (orubeen baliobestekoak dira, lege horien arabera, finketan dauden eta geldiarazi diren eraikinak, aurrian daudenak, errautsitakoak eta egokiak ez direnak): lur horietan eraikitze lanak gauzatzeko betebeharra, Hirigintza Jarduketarako Plan edo Egitarauak ezarritako epean edo, eperik ezarri ezean, bi edo hiru urteko epean. Epe hori igaro eta gero, betebehar hori bete ez bazen, lur hori Erregistroan inskribatzen zen, derrigor desjabetzeko moduko lur gisa. Horrela, erosleari itxaroten zitzaion, lur horren hirigintza balioa ordaintzeko prest zegoen erosleari, hain zuzen ere.

1990eko eraldaketak gehieneko garrantzia eman zion eraikitzeko betebeha-

ERAIKINEN GAINEKO ADMINISTRAZIO ESKU-HARTZEA‌

517

rrari, eraldaketa horretan eskubideak mailaz maila eskuratzeko jasotzen den sistemaren arabera. Eraldaketa horrek ezarritakoaren arabera, eraikitzeko lizentziarik eskatu eta lortzen ez bada planek ezarritako epeetan (planek eperik finkatu ezean, hirigintza aprobetxamendua jasotzeko eskubidea eskuratu eta hurrengo urtean: 30.2. art.), azkendu egiten da lizentziak ematen duen eraikitze eskubidea. Era berean, lurra desjabetu edo nahitaez saltzen da, horren aprobetxamendua 100eko 50 urrituz. Bestalde, kontutan hartu behar da obrak hasi, gehienez geldiarazi eta amaitzeko epeak jasotzen dituela lizentziak. Horren ariora, goian aipatutako gauza bera gertatuko da, baldin eta lizentziaren titularrak epe horiek betetzen ez baditu (1992ko testu bateginaren 35. art.).

Gisa berean, bestelako bultzagarriak ere ezarri egin dira, eraikitze lana suspertzeko helburuarekin, hala nola, udalaren lurzoru ondarearen lurren lagapenak eta azalera eskubidea. Lurrok dohainik laga daitezke, edota euren hirigintza balioa baino prezio txikiagoan. Dena dela, lagatzen diren lur horien destinoa babes ofizialeko etxebizitzak egitea izan behar da, edota gizarte intereserako beste erabileraren bat (286. art.). Azalera eskubide errealak ere eraikitze lanak bultzatu edo suspertzen ditu. Eskubide horren titularrak, inoren lurzoruan eraikitzeko ahalmena du, eraikinaren behin betiko jabetza eskuratu gabe. Horren bidez, lurrak prezio txikiagoan xeda daitezke. Lurzoruaren jabeak, berriz, ez du betiko galtzen jabariaren gaineko titulartasunik. Azalera eskubidea azkentzen denean, jabeak eskuratu egiten ditu lurzoruak izandako balio gehikuntzak, hau da, etxebizitzak eraiki eta lupertzeko itundu den denboraldian izandako balio gehikuntzak. Epe hori ezin izan daiteke hirurogeita hamabost edo laurogeita hemeretzi urtekoa baino luzeagoa. Edozelan ere, eskubide horrek ez du izan espero zen besteko harrera onik, Espainiako ohitura juridiko eta ekonomikoetatik kanpo baitago.

B) Artatzeko eginbeharra, segurtasun eta osasunkortasun baldintzetan Artatzeko eginbeharrari dagokionez, ondokoa agindu du lurzoruari buruzko estatuko legeriak: lur, ekimen pribatuko urbanizazio nahiz eraikinen jabeek segurtasun, osasunkortasun zein herri apainduraren inguruko baldintza egokietan artatu behar dituzte lur, urbanizazio nahiz eraikin horiek. Lurzoruaren Eraentzari eta Balorazioei buruzko Lege Proiektuak ere betebehar hori ezarri du. Proiektu horren arabera, gainera, lurrek bete egin behar dituzte ingurugiroa, ondare arkitektoniko eta arkeologi ondarea eta hiri birdoikuntza babesteko ematen diren arauak. Horren ildotik, udalek eta, hala behar izanez gero, gainerako organo eskudunek, euren arioz nahiz edozein interesatuk eskatuta agindu behar dute baldintza horiek iraunarazteko behar diren obrak egitea. Artatzeko eginbehar horren eduki zehatza udal ordenantzetan finka-

518

RAMÓN PARADA

tzen da gehienetan; izan ere, ordenantza horiek finkatu behar dute zeintzuk diren bete beharreko «segurtasun, osasunkortasun zein herri apainduraren inguruko baldintzak». Sortutako gastuak jabeek edo Administrazioak ordaindu behar dituzte, aplikatu beharreko legeriak ezarritakoaren arabera (Lurzoruaren Eraentzari eta Balorazioei buruzko Lege Proiektuaren 19.2. art.).

Artatzeko eginbehar generikoa zerbait egiteko aginduen bidez bideratzen da. Paradoxa badirudi ere, eginbehar hori baterakorra da jabeek duten beste eskubide batekin, alegia, eraikitakoa errausteko eskubidearekin. Dena den, jabeek lizentzia egokia izan behar dute eskubide hori egikaritu ahal izateko.

Jabeak, beraz, segurtasun, osasunkortasun zein herri apainduraren inguruko baldintzetan artatu behar du eraikitakoa, eraikin hori errausteko legebidezko eskubiderik egikaritzen ez duen bitartean. Eraikitakoa eraisteko eskubidea jabearen aurka bihurtzen da kasu batzuetan, gainontzekoek eraispena eskatzeko akzioa beraren aurka egikaritzen dutenean, hain zuzen ere. Beste kasu batzuetan, desagertu egiten da eraikitakoa eraisteko eskubidea, eraikitakoa artatzeko eginbehar zorrotzago bihurtuz.

C) Errauspen akzioa eta aurria adierazteko espedientea Aurretik azaldutako guztiak aurri akziora igortzen gaitu. Akzio horrek Kode Zibilean du bere oinarri pribatistikoa: «Eraikina aurri bidean dagoenean, horren jabeak eraikina errautsi edo eraikin hori lurrera jausi dadin saihesteko behar diren obrak egin behar ditu». Kalteak jasan dituen gainontzekoak aurri akzioa egikaritu behar du epaitegi zibilean, adierazpeneko akzio edo interdiktu akzioaren bidez.

Aurri adierazpena eska dezake arriskuan dagoen auzotarrak edo, bestela, Administrazioak bere arioz ezar dezake, auzotarrak aurri egoera hori egiaztatu eta gero. Aurri adierazpena, nolanahi ere, ez da beti bide horietatik lortzen.

Sarritan, jabeak berak eskatzen du aurri adierazpena, horrek hamaika onura ekartzen dizkiolako, besteak beste, ondasun higiezinaren gaineko errentamendu kontratuen azkentze aurreratua eta, hala izanez gero, berriro eraikitzeko aukera, lurzorua hobeto aprobetxatuz. Errentariek, bestalde, Administrazioak emandako aurri adierazpenaren aurka jotzen badute, tartekaritza jarduera gauzatu behar da. Halakoetan, benetako «auzia» sortzen da alderdien artean, eta udalak hartuko du aurkako interes horien gaineko erabakia. Erabaki hori hartzeko, alabaina, interes orokorraren balorazioa izan behar du kontutan, beste guztien gainetik.

Aurri adierazpena ondoko kasuetan dekretatu behar da: egin beharreko obren kostua eraikinaren nahiz solairu ukituen egungo balioaren 100eko 40 baino handiagoa denean, lurraren balioa kenduta; eraikinaren egiturazko osa-

ERAIKINEN GAINEKO ADMINISTRAZIO ESKU-HARTZEA…

519

gairik edo osagai oinarrizkorik gehienak narriatu egin direnean; eta, azkenik, eraikina antolaketatik kanpo egoteagatik, ezin baimen daitezkeen obrak egin behar direnean. Azken horrekin lotuta, eraikina antolaketatik kanpo dagoenean, ezin dira sendotze obrak egin (1992ko testu bateginaren 241. art.).

Aipatu berri dugun bezala, doi-doi jaso da zeintzuk diren errauspena baimentzeko kariak. Hori dela medio, alderdien artean egiten den aurkakotasun espedientean frogatze jarduera da oinarrizko lana. Auzitegi Gorenak adierazi duen bezala, udalak hartu beharreko erabakia edo, hala denean, administrazio justiziak berriskupen gisa hartu beharrekoa egitatezko arazo baten menpe baino ez dago: «… eraikinaren benetako egoera, eskatzeko modukoa den segurtasun eta egonkortasunaren arabera, pertsona eta gauzen gaineko arrisku jakinak —egungoak edota bihar-etzikoak— saihesteko» (1971ko azaroaren 26ko epaia).

D) Artatzeko eginbeharra, eta historia eta arte ondarea Errausteko eskubidea, aurrerago esan bezala, artatzeko eginbehar zorrotz edota gogor bihur daiteke eraikin berezien kasuan, eraikinok monumentuak izan zein izan ez. Halako kasuetan, Administrazioak, turismo nahiz estetika interesak direla bide, artatze eta eraldaketa obrak egiteko agindua eman dezake. Obra horiek herri bidetik ikus daitezkeen eta antolaketa planetan sartu gabe dauden fatxada zein eremuetan egin behar dira. Bestalde, obra horiek jabeek ordaindu behar dituzte, baldin eta eurek duten artatze eginbeharraren barruan sartzen badira. Eginbehar hori gainditu eta interes orokorreko hobekuntzak egiteko obrak izanez gero, obra horiek ez ditu fatxada edo eremuaren jabeak ordainduko, obrok agindu dituen erakundeak baizik. Katalogoetan jasotako ondasunen kasuan, jabeek administrazio eskudunen lankidetza lor dezakete, ondasunok artatzeko. Administrazioek «baldintza egokietan gauzatu behar dute lankidetza hori, obrok artapenaren mugak gainditzen dituztenean» (Lurzoruari buruzko Legearen 246. art.).

Hirigintza legeria horretatik kanpo, Espainiako Histori Ondareari buruzko 1985eko ekainaren 25eko Legea ere aintzat hartu behar da. Lege horrek adierazpen berezia ezarri du monumentu eta multzo historikoen babeserako, «kultur intereserako ondasun»en adierazpena, hain zuzen. Adierazpen hori jaso eta gero, ondasunok estatuko Administrazioaren menpeko Erregistro Nagusian inskribatu behar dira. Ondasun bat kultur interesekoa dela adierazteko espedientea hasteak berez dakar ondasun higiezinei jadanik herri intereseko adierazpena dutenen babes eraentza aplikatzea behin-behinean (11.1. art.).

Horrezaz gain, azkendu egiten dira lur ukituetan lurzatiketa, eraikitze nahiz errauspen lanak egiteko udal lizentziak (16. art.). Neurriok aurretik ere jaso

520

RAMÓN PARADA

ziren, Historia eta Arte Ondareari buruzko 1933ko apirilaren 13ko Legean.

Kultur ondasunaren adierazpen formala jaso eta gero, beharrezko gertatzen da estatuko eta autonomi erkidegoetako organo eskudunen baimena, ukitutako ondasun higiezinetan kanpoko zein barruko edozein obra egiteko. Ondasun horietan, orobat, ezin jar daiteke merkataritzako publizitaterik, edota ikusteko moduko kable, antena nahiz hodi orokorrik. Beste alde batetik, ezin dira arriskuan jarri ondasun horiek artatzeko baloreak eta, ondasun horien erabilera aldatu nahi bada, Administrazioak horretarako baimena eman beharko du.

Ondasun horien jabeek, azkenik, ondasunok artatu, mantendu eta zaintzeko betebeharra dute. Jabeok betebehar hori betetzen ez badute, Administrazioak sorospidez bete dezake berori, jabearen pentzutan bada ere.

Hirigintza eta kultur agintarien koordinazioa bermatzeko, 1985eko Legeak ondokoa ezarri du: udalerri bateko multzo historikoak kultur intereserako ondasunaren adierazpena jasotzen duenean, udalerri horrek Plan Berezia edo horren baliobesteko beste plangintza bat idatzi behar du, adierazpenak ukitutako aldea babesteko (20. art.). Plan Berezi hori onesteko, Kultur Administrazioak horren aldeko txostena eman behar du. Halaber, plan hori ez egiteko aitzakia gisa, ezin daiteke aipatu babesarekin bat ez datorren aurretiazko plangintza dagoenik, ezta aldez aurretiko plan orokorrik dagoenik ere. Plan hori behin betiko onetsi eta gero, «udal interesatuek eskumena dute onetsitako plangintza garatzen duten obrak zuzenean baimentzeko, baldin eta obrok monumentu, lorategi historiko zein horien inguruneko ondasun higiezinak ez direnak bakarrik ukitzen badituzte».

Plan Bereziak, eragingarritasuna handitzeaz gain, segurtasun juridikoa bermatu eta zuhurtziarakotasunak ekar dezakeen segurtasun ezari aurre egiten dio. Edozein modutara ere, Plan Bereziaren teknika ez da monumentu eta horien ingurunerako ezarri, nahiz eta Ondareari buruzko Legearen 18. artikuluak ondokoa adierazi beren beregi: «Kultur intereserako adierazpena duen ondasun higiezina ezin daiteke bere ingurunetik banandu». Berebat, adierazpen horrekin bat etorriz, agintari eskudunen berariazko baimena behar da, ingurune horretan obrak egiteko, eta debekatu egiten da modu formalean «ondasun higiezinen izaera aldatzen duten… edo ondasunok begiratzea oztopatzen duten eraikinak egitea» (19. art.).

Historia edo arte balioko eraikinen eraispenaren inguruan ere kautelazko neurriak hartu dira. Hasteko, obra lizentzia eskatzen da, orokorrean obra guztietan gertatzen den bezala. Kultur balioa oinarri harturik, gainera, deuseztatu egiten da izaera hori duen eraikina errausteko eskubidea. Histori ondarearen arloko agintari eskudunek, bestalde, eraikinaren eraispena eten dezakete edozein unetan, baita kultur interesaren adierazpenaren aurretik ere. Etete hori kautela gisa egiten da, eta horrek hogeita hamar egun iraun dezake gehienez.

Administrazioak, epe horretan, hasiera eman diezaioke kultur interesa adie-

ERAIKINEN GAINEKO ADMINISTRAZIO ESKU-HARTZEA‌

521

razteko espedienteari (Espainiako Histori Ondareari buruzko 1985eko ekainaren 25eko Legearen 37. art.).

Edonola ere, monumentuen jabetzaren arazoa ez da konpontzen neurri horiek bakarrik hartuz, hau da, eraispen obrak edota monumentuaren izaera aldatzen duten obrak eten edo debekatuz. Horren inguruan, kontutan hartu behar da jabeari mugarik gabeko artatze betebeharra ezartzen zaiola, eta betebehar horren kostuak titularraren ahalbide ekonomikoa gainditzen duela gehienetan. Hori dela bide, 1985eko Legeak beharrezkoak diren diru-laguntzak finantzatzeko bidea ezarri du; horretarako, estatuak osorik zein zati batez finantzaturiko herri lanen (ehun milioitik beherakoak edota segurtasun nahiz defentsari buruzkoak izan ezik) aurrekontuen 100eko 1 lotzen die helburu horiei (68. art.). Dena dela, diru publikoa nahikoa ez bada ere, hori ez da artatzeko betebeharraren inguruko arazoa ez konpontzeko arrazoia. Artapena ekimen pribatuarentzat errentagarria izan dadin, beharrezko gertatzen da ondasun horiei beste eginkizun eta destino bat ematea. Ildo horretatik doaz hiri birdoikuntza suspertzeko arauak, hain zuzen ere, estatuak (uztailaren 28ko 2.329/1983 Errege Dekretua), Kataluniak (1982ko abuztuaren 2ko Dekretua) eta Euskal Herriak (1983ko abenduaren 5eko Dekretua) emandako arauak.

2. ERAIKUNTZAREN KONTROLA. OBRA LIZENTZIA Lurzoruaren erabilera plangintzaren aurka gauza dadin saihesteko, hirigintza antolamenduak aurrearretazko kontrol sistema eratu du, eta obra lizentzia da sistema horren oinarria. Hortaz, obra lizentzia behar izango da, lurren transformazio materiala dakarren edozein egintza gauzatzeko.

A) Izaera juridikoa eta eraentza orokorra Baimena emateko egintza da hirigintza lizentzia. Horren bidez, baimena jasotzen duen pertsonak bere eskubidea egikari dezake askatasunez, pertsona hori eskubidearen titularra izanik. Baimena eman baino lehen, ordea, eskubidearen egikaritza hori planek ezarritako aginduekin bat datorrela egiaztatu behar da. Lizentziak, bada, ez du eraikitzeko eskubiderik ematen; are gehiago, jabetza eskubideak ere ez du zuzenean eskubide hori eratortzen. Alderantziz, Lurzoruari buruzko 1992ko Legearen testu bateginak dioenez, hirigintza aprobetxamendua jasotzeko eskubidearen bidez eskuratzen da eraikitzeko eskubidea, behin legeak ezarritako eginbeharrak epe barruan bete eta gero. Hala ere, hirigintza aprobetxamendua jasotzeko eskubidea egikaritzeko, nahitaezkoa da horretarako lizentzia ematea. Tankera horretan interpretatu behar da

522

RAMÓN PARADA

1992ko testu bateginaren 33. artikulua: «Lizentzia lortzeak urbanizatzeko eskubidea eskuratzea dakar, baldin eta aurkeztu den proiektua bat badator aplikatu beharreko hirigintza antolamenduarekin».

Eragiteko baimenen bitartez, nahikoa egonkor eta iraunkorrak diren harremanak sortzen dira Administrazioaren eta baimendutako jardueraren artean (esaterako, farmaziak edo bankuak irekitzeko lizentziak, taxi lizentziak etab.). Obra lizentzia, haatik, unean uneko baimena da, hots, eraikin bakoitzeko eman behar da. Horregatik, lizentzia hori amaitu egiten da, eraikitzeko jarduera bukatu eta gero.

Molde berean, baimen hori baimen erreala da, horrek ukitzen duen objektuaren gain bakarrik ematen baita. Toki Korporazioen Zerbitzuei buruzko Araudiaren —udal lizentziei buruzko oinarrizko arauketa jasotzen duenaren— arabera, udal lizentziak «jabetza eskubide barik eta gainontzekoei kalterik eragin gabe eman direla ulertu behar da». Lizentziok «ondoreak sortzen dituzte korporazioaren eta jardueraren subjektuaren artean, baina ez dute aldatzen subjektu horren eta gainerako pertsonen arteko egoera juridiko pribaturik» (16. art.). Hori dela medio, lizentziak ez du eskubiderik ematen, ezta kentzen ere; lizentziaren bidez, kontrara, jadanik eskubideon titularrak direnek modu askean egikaritu ahal izango dituzte horiek. Eraikitze eskubidea egikaritzeko, ez da beharrezkoa lurren gaineko eskubide errealaren titulartasuna —hots, jabariaren gaineko titulartasuna— sinesgarriro frogatzea. Hori gorabehera, zilegi da lizentziari ezezkoa ematea, baldin eta lur horiek herri jabarikoak (eta ez lizentzia eskatu duen norbanakoarenak) direla frogatzen bada, edo lur horien titulartasun pribatuaren gainean zentzuzko zalantzak badaude. Lizentzia emateko, bestalde, ez da kontutan hartzen lizentzia hori eskatzen duen subjektuaren inguruabar pertsonalik; beraz, pertsona aldatzeak ez du inolako eraginik lizentzian. Aitzitik, lurraren baldintzak aldatzen badira, uziaren plangintza aldatu beharko da.

Hirigintza lizentzia egintza arautua da eta ez zuhurtziarakoa. Horixe da, izan ere, jurisprudentziak, lizentziaren inguruan, behin eta berriro nabarmendu duen ezaugarria. Hori dela bide, lizentzia eman edo ukatzeko oinarritzat hartzen diren plan eta arauak argitaraturik eta indarrean egon behar dira, lizentzia hori eman edo ukatzen den unean. Ondorenez, ez da zilegia «lizentzia ukatzea, bihar-etziko arauketa oinarri harturik; arauketa hori bihar-etzikoa denez, ezin da gizarte antolaketarako eragingarritasuna duen agindu juridikotzat hartu» (1989ko otsailaren 2ko epaia, bai eta horren aurreko eta osteko beste epai batzuk ere). Lizentzia egintza arautua dela aintzakotzat harturik, lizentzia hori emateko, ezin dira ezarri ondoko kargak: lurren lagapenak egitea edota kalteordainak zein kontribuzio bereziak ordaintzea (1973ko martxoaren 12ko epaia). 1989ko otsailaren 2ko epaiaren arabera, aitzitik, conditio iuris izenekoa ezar daiteke. Baldintza horien bidez, Zuzenbidearen araberako li-

ERAIKINEN GAINEKO ADMINISTRAZIO ESKU-HARTZEA…

523

zentziak eman ahal izango dira, «hirigintza antolamenduarekin bat ez datozen proiektuen gai edo puntuak egokitu, osatu edo ezabatuz».

Plangintzarik izan ezean, Administrazioak zuzenean aplikatu behar ditu eraikuntza inguruneari egokitzearen inguruko arauak, bai eta altuerari buruzkoak ere. Azken horrekin lotuta, eraikinen altuera hiru solairutik beherakoa izan behar da; luze-zabaleraren bi herenak eraikita dituzten gune nahiz etxadietako orubeen kasuan, gehieneko altuera da eginda dauden eraikinen altueren batez bestekoa (1992ko testu bateginaren 138 eta 139. art.ak).

B) Lizentzien eremua eta motak Lizentziaren aplikazio eremu objektiboa oso zabala da. 1992ko testu bateginaren arabera, lizentzia eman behar da, «edozein eraikitze lan» egiteko.

Adierazpen horren ostean, ondokoa ezarri du testu bateginak: «lurzorua nahiz lurpea erabiltzeko edozein egintza hasi aurretik ere, horretarako lizentzia behar da, esaterako, hiri lurren zatiketa egin, lurrak mugitu, eraikuntza berriko obrak egin, lehendik zeuden eraikinen egitura nahiz kanpoko itxura aldatu, eraikinak lehenengo aldiz erabili zein euren erabilera aldatu, eraikinak errautsi, herri bidetik ikus daitezkeen propaganda kartelak jarri, edota planek agindutako beste edozein egintza burutzeko lizentzia behar da» (242. art.).

Eraikitze lizentzia lortzeko eginbeharraz aparte, irekitzeko lizentzia ere lortu behar da, gauzatu behar den jarduera horrek izaera gogaikarri, osasungaitz, kaltegarri edo arriskutsua izan dezakeenean (1961eko azaroaren 30eko Araudia). Bi lizentzia horiek elkarren gain lokabeak dira, eginkizun desberdinak dituztelako. Hala eta guztiz ere, objektua bakarra denean, hots, jarduera bera denean egin beharreko obra (ateratze edo meatze jardueren kasuan, adibidez), nahikoa da irekitzeko lizentzia bakarrik ematea (ikus 1992ko ekainaren 2ko eta 1995eko uztailaren 17ko epaiak). Beste alde batetik, irekitzeko lizentzia emateak ez du esan nahi obra lizentzia ere emango denik; dena dela, obra lizentzia eman ahal izateko, beharrezkoa da aurretiaz irekitzeko lizentzia luzatzea (Toki Korporazioen Zerbitzuei buruzko Araudiaren 22.3. art.). Horren bidez, ondasun higiezinaren destinoa legearen araberako jarduera dela ziurtatu nahi da, eraikitze lanak hasi eta gastuak eragin baino lehen. Jurisprudentziak, dena den, ondokoa zehaztu du: irekitzeko lizentzia obra lizentziaren aurrekoa izan behar bada ere, zenbait kasutan obra lizentzia ematen da aldez aurretik. Halakoetan, obra lizentzia hori baliozkotu ahal izango da, irekitzeko lizentzia ematen denean (1995eko urriaren 2ko epaia).

Eraikitzeko lizentziaz landara, lurren zatiketa egiteko lizentzia aipatu behar dugu. Lizentzia hori ondoko kasuetan eskatu behar da: «lurrak aldi berean nahiz jarraika erlo bi edo gehiagotan zatitzen direnean eta, zatiketa ho-

524

RAMĂ“N PARADA

rren ondorioz, biztanlegunea sor daitekeeneanÂť (257.1. art.). Lurren zatiketa hori lurzoru urbanizaezinean egiten denean, Nekazaritzaren Eraldaketa eta Garapenari buruzko 1973ko urtarrilaren 12ko Legearen 43.etik 48.era arteko art.etan (1992ko testu bateginaren 16. art.) ezarritakoa aplikatu behar da.

Artikuluok lugintzarako gutxieneko luze-zabalera zein den zehazten dute. Hiri lurzoruan ezin izango da lurren zatiketarik egin, baldin eta Plan Orokorrik ez badago. Egitaraupeko lurzoru urbanizakorrean, berriz, kasuan kasuko sektorearen Plan Partziala onetsi behar da aurretiaz, lurren zatiketa egin ahal izateko. Nekazaritzako legerian edota planean ezarri den gutxieneko luze-zabalera baino txikiagoa duten lurzatiak zatiezinak dira. Gisa berean, planean gutxieneko luze-zabalera gisa ezarri denaren bikoitza baino txikiagoa duten lurzatiak ere zatiezinak dira, salbu eta gutxieneko neurri horretatik gain dagoena lurzati mugakideei batzeko bereizten denean. Azkenekoz, hurrengo lurzatiak ere zatiezinak direla ulertu behar da: azalerari dagokion bolumenaren proportzioaren arabera eraikitzeko modukoak izanda, horien luze-zabalerari dagokion bolumen osoa agortu dutenak (1992ko testu bateginaren 258. art.).

Aipatu berri ditugun arauok beteko direla bermatzeko, ondoko betebeharra ezarri zaie notario eta jabetza erregistratzaileei: horiek, lurrak zatitu direla adierazten duten eskriturak eskuetsi eta inskribatzeko, hurrenez hurren, lizentzia lortu dela egiazta dadin eskatu behar dute. Notarioek horren lekukotza eman behar dute agiri egokian. Ildo bertsutik, notario eta jabetza erregistratzaileek obra berria amaitu edo eraikitze bidean dagoela adierazten duten eskriturak eskuetsi edo inskribatzeko, hurrenez hurren, ondokoa eskatu behar dute: eraikitzeko manuzko lizentzia lortu dela egiaztatzeko eta, teknikari eskudunen bitartez, eraikitako obra edo eraikitze bidean dagoena proiektuarekin bat datorrela ziurtatzeko. Bestalde, agiri horien lekukotza eman beharko da eskrituretan (1992ko testu bateginaren 37. art., eta Lurzoruaren Eraentzari eta Balorazioei buruzko Lege Proiektuaren 22. art.).

Eraikitakoa eraisteko jabari ahalmena egikaritu ahal izateko, beharrezkoa da errauspen lizentzia eskuratzea. Lizentzia hori eta eraikitzeko lizentzia (orube horretan berriro eraikitzeko lizentzia) elkarren gain lokabeak dira. Horren ildotik, errauspen lizentzia emateak ez du esan nahi geroago leku horretan eraikitzeko lizentzia eman behar denik (1975eko urriaren 11ko epaia).

Errauspen lizentziaren bidez, hirigintza interesak babesteaz gain, errautsi nahi den eraikinaren errentarien interesak ere babesten dira. Finkaren gainean errentamendu eskubideak daudenean, beraz, errauspen lizentziak luzatzeko baimena eman behar du gobernadore zibilak. Hala ere, gobernadoreak baimen hori eman dezan, errentatzaileak honako konpromisoa hartu behar du idatziz: ezartzen zaion epean beste finka bat eraikitzea eta, finka horretan, etxebizitzen heren bat baino gehiago egitea; ildo bertsutik, errautsiko den finkak ne-

ERAIKINEN GAINEKO ADMINISTRAZIO ESKU-HARTZEA…

525

gozio-lokalak baino ez dituenean, lokal horietaz aparte erabil daitekeen finka bat edo gehiago egitea (Hiri Errentamenduei buruzko 78. art.).

Herri jabariko lurretan egiten diren obrek ere obra lizentzia behar dute orokorrean, hirigintza antolamenduan ez dagoelako salbuetsitako gune edo lurrik. Horren ariora, 1992ko testu bateginak ondokoa ezarri du modu kategorikoan: «… norbanakoek lizentzia lortu behar dute, herri jabariko lurren gain eraikinak egin eta lur horietako lurzorua erabiltzeko. Horrez gain, kontutan hartu behar dira herri jabariaren titulartasuna duen erakundeak eman beharreko emakida eta baimenak» [242.2.d) art.]. Udal eremua gainditzen duten administrazioen kasuan, hots, estatu eta autonomi erkidegoen kasuan, badirudi ez dela egokia udal lizentziak eskatzeko betebeharrik ezartzea. Horrelakorik ezarriko balitz, Administrazio horien herri lanak udalerri txikienaren erabakiaren menpe edo baldintzapean egongo lirateke. Hori dela eta, bereizketa egokia egin da lurralde antolamenduaren eta hirigintzaren artean; modu horretan, herri lanak lurralde antolamenduari lotzen zaizkiola ulertzen da eta, ondorioz, ez da lizentziarik behar herri lanok egiteko (1986ko maiatzaren 28ko epaia eta horren aipamenak). 1992ko testu bateginaren arabera, kasuan-kasuan aplikatu beharreko legeria bereziak udal lizentzia eskatu eta lortzeko eginbeharretik aske geratzen diren kasuak arau ditzake (244.1. art.: «… aplikatu behar den legeriak hori aginduz gero»).

Hariari segiz, Portuei eta Merkataritzako Marinari buruzko 1992ko azaroaren 24ko Legeak salbuespena ezarri du. Horren arabera, «portuko agintariek (estatuaren portuak administratu, kudeatu eta ustiatzen dituzten Zuzenbide publikoko erakundeek) portuko herri jabarian egiten dituzten eraikitze, konpontze eta artatze obrak ez daude Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko apirilaren 2ko 7/1985 Legearen 84.1.b) artikuluan ezartzen den aurrearretazko udal kontrolaren menpe, interes orokorreko herri lanak baitira». Eraentza bera ezarri du abenduaren 30eko 13/1996 Legeak, Espainiako Aireportu eta Aireko Nabigazio izeneko erakunde publikoak interes orokorreko aireportuetan eta euren zerbitzu guneetan egiten dituzten obrei dagokienez. Salbuespen horietaz gain, Errepideei buruzko 1988ko uztailaren 29ko Legeak eta Lurgaineko Garraioen Antolamenduari buruzko 1987ko uztailaren 30eko Legeak beste batzuk jaso dituzte, RENFEren 1994ko urtarrilaren 28ko Estatutuak jasotako trenbidezko obren inguruan.

Quid herri administrazioen gainerako eraikitze lanen kasuan, legeak lizentziaren inguruko salbuespenik ezartzen ez duenean? Halakoetan, ez dago arrazoirik udal lizentziaren eskakizuna salbuesteko. Halere, «presazko arrazoiak zein aparteko herri interesak daudenean», ezin da eraentza erkide hori aplikatu. Kasu horietan, ez da ohiko bidea —lizentzia eskatzeko bidea— erabiltzen, proiektuak hirigintza legezkotasunarekin bat egiten duen ala ez kontrolatzeko. Hortaz, gaiaren arabera eskumena duen ministro edota autonomi

526

RAMÓN PARADA

erkidegoko sailburu eskudunak agin dezake kasuan kasuko jarduera edo obrari buruzko proiektua udalari bidaltzea, «udal horrek proiektua indarreko plangintzarekin bat datorren ala ez jakinaraz dezan hilabeteko epean» (1992ko testu bateginaren 244.1. art.). Proiektuak indarreko plangintza betetzen ez duela adierazten bada beren beregi (udalak adierazpenik egiten ez badu hilabeteko epean, proiektua plangintzarekin bat datorrela ulertuko da: Hirigintza Arauak Betearazteari buruzko Araudiaren 8. art.), sail interesatuak Herri Lan eta Garraio sailari bidali behar dio espedientea, eta sail horrek Ministroen Kontseiluan aurkeztu behar du berori. Hortaz, Ministroen Kontseiluak hartu behar du erabakia, herri interesari gehien egokitzen zaion erabakia, hain zuzen. Horretarako, txosten bana eman behar dute aldez aurretik autonomi erkidegoak eta Lurralde eta Hirigintzako Batzorde Nagusiak. Espainiako Gobernuak edo kasuan kasuko autonomi erkidegoak proiektua betetzea erabakitzen badu, plana aldatu nahiz berrikusteko prozedura hasteko agindua eman behar du. Horren bidez, antolamendua hirigintza egoera berriari egokitzen zaio, alegia, egin beharreko obra horrek (hasieran ustekabekoa izan den horrek) sortutako egoera berriari. Konstituzio Auzitegiak 1986ko maiatzaren 13an emandako epaiaren arabera, prozedura hori bat dator Konstituzioarekin.

Prozesu horren aurretik, Segurtasun Nuklearrerako Kontseilua Eratzeari buruzko 1980ko apirilaren 22ko Legeak salbuespeneko prozedura bera ezarri zuen instalazio nuklear eta erradioaktiboen inguruan. Espainiako Elektra Sistemaren Antolamenduari buruzko 1994ko abenduaren 30eko Legeak, bestalde, aurreko legearen ereduari eutsi dio, elektra energia ekoitzi, garraiatu edo banatzeko instalazioen inguruan, «energia hornitzeko presazko arrazoi zein aparteko interesak direla eta, instalazio horiek ezarri behar direnean».

C) Eskumena eta prozedura: isiltasun positiboa Besterik zehaztu ezean, udalak du lizentziak emateko eskumena (1992ko testu bateginaren 243.1. artikulua). Horren inguruan, Toki Eraentzari buruzko 1985eko apirilaren 2ko Legea aplikatu behar da. Lege horren eretzean, alkateak du lizentziak emateko ahalmena, eskumen hori udal eremua gainditzen duen beste agintari bati ematen zaionean izan ezik. Ondoko kasuetan, esaterako, autonomi erkidegoak eman dezake baimena, udalaren txostena jaso eta hamabost eguneko jendaurreko informazioa eman eta gero: lurzoru urbanizaezin eta urbanizakorretan, herri onura edota gizarte intereserako eraikin nahiz instalazioak (baserri-guneetan kokatuko direnak) eta familiaren etxebizitza izango diren eraikinak (biztanledun guneak eratzeko aukerarik ez dagoen tokietan egiten direnak) egiten diren kasuan. Autonomi erkidegoak baimen

ERAIKINEN GAINEKO ADMINISTRAZIO ESKU-HARTZEA…

527

hori eman badu ere, geroago udal lizentzia eman behar da; egia esan, udal lizentzia beharrezkoa da, nahiz eta baimenak aurretiaz hori zehaztu.

Lizentzia lortzeko prozedurari hasiera emateko, lizentzia hori eskatzen duenak eskaera orria aurkeztu behar du eta, horrez gain, arkitektoen elkargoak ikusonetsitako eraikitze proiektua ere aurkeztu behar da. Ikusonespena manuzko txostena bada ere, ez da loteslea. Hasieran, ikusonespena elkargoaren beraren kontrol hutsa zen. Horren bitartez, hurrengo aldeak egiaztatzen ziren: lenehik, profesionala nor zen, eta profesional hori lana egiteko doituta ote zegoen; bigarrenik, lanaren inguruko agiri teknikoak zuzenak eta, formaren aldetik, osoak ote ziren. Geroago, arkitektoen elkargoen elkarlana bideratzeko tresna gisa hartu da ikusonespena, hirigintza legezkotasunaren gaineko kontrolerako elkarlana, hain zuzen. 1992ko testu bateginak ondokoa ezarri du, 1976ko testu bateginaren ildotik: «Proiektu teknikoen ikusonespena egin behar duten elkargoek uste badute hirigintza legeria ez dela bete, uste hori Administrazio eskudunari jakinarazi behar diote, eta ez dute emango ikusonespenik». Hori oinarri harturik, Hirigintza Arauak Betearazteari buruzko Araudiak ezarri du elkargoaren ikusonespena manuzko txostena dela, txosten hori loteslea ez bada ere. Txosten horrek proiektu teknikoa kasuan-kasuan aplikatu beharreko hirigintza arauekin bat datorren ala ez adierazten du. Horren inguruan, isiltasun positiboaren araua aplikatzen da; ondorioz, «proiektu teknikoa elkargoan aurkeztu denetik hogei egun igaro eta elkargoak ez badu berariazko adierazpenik egin», ikusonespena eman dela ulertu behar da (48. art.). Hirigintza arrazoiak oinarri harturik, elkargoak ikusonespena ukatzen badu ere, erabaki hori ez da loteslea udalarentzat eta, ondorioz, udal horrek lizentzia eman dezake. Dena den, lizentziaren inguruko udal ebazpena jakinarazi behar zaio ikusonespena tramitatu duen elkargoari. Horren bitartez, elkargoak, interesatu gisa, kasuan kasuko akzioak egikari ditzake, baldin eta udal erabakiaren edukiarekin ados ez badago (50.2. art.). Hirigintza Arauak Betearazteari buruzko Asturiasko Printzerriaren apirilaren 8ko 3/1987 Legeak hirigintza ikusonespena ezabatu du eta, ondorioz, autonomi erkidego horretan ez da sortzen aurretik aipatutako arazoa.

Lizentzia eskabideak edota ikusonetsitako proiektu teknikoak beharrezko diren betekizunak betetzen ez badituzte, Administrazioak agindeia egingo dio interesatuari, horrek hamar eguneko epean (epe hori beste bost egun luza daiteke) akatsa ongi dezan. Interesatuak akatsik ongitzen ez badu epe horren barruan, horrek bere eskaeran atzera egin duela ulertu behar da; eskabide hori, beraz, artxibatu egingo da, bestelako tramiterik egin gabe (Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legearen 71. art.). Horren osteko tramitazioa Toki Korporazioen Zerbitzuei buruzko Araudiaren 9. artikuluak ezarritakoaren arabera egin behar zen hasieran (1992ko testu bateginaren 242. art.). Araudi horrek ondoko bereizketa

528

RAMÓN PARADA

jaso du: batetik, hirigintza plana onetsita duten sektoreetan lurrak zatitzeko lizentziak eta obra zein instalazio txikiak egiteko lizentziak. Bestetik, eraikuntza berriak egin edota eraikin zein industriak eraldatzeko lizentziak. Lehenengo kasuan, hilabeteko epean erabaki behar da lizentziok ematen diren ala ez. Bigarren kasuan, aldiz, bi hilabeteko epea dago erabaki hori hartzeko. Epe horiek igaro eta gero, lizentzia eskabidea egin duenak probintziako Hirigintza Batzordera jo dezake. Hori egin eta gero, hilabeteko epean eskabide horren inguruko berariazko erabakirik jasotzen ez badu, lizentzia isiltasun positiboaren bidez eman dela ulertzen da. Bestalde, obra zein instalazio txikiak egiteko lizentzien kasuan, ez da beharrezkoa berandutzarik salatzea probintziako Hirigintza Batzordean. Horrelakoetan, lizentzia eman dela ulertzeko, nahikoa da hilabete igarotzea Administrazioak interesatuari berariazko ebazpenik jakinarazi gabe.

Gaur egun, eta isiltasunari dagokionez, Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko 1992ko azaroaren 26ko Legea aplikatu behar da. Lege horrek guztiz desberdina den arauketa jaso du, eta arauketa hori toki administrazioei ere aplikatu ahal zaie zuzen-zuzenean. Lege horrek esandakoari helduta, isiltasuna positiboa izan behar da beti lizentzien arloan [43.2.b) art.: «eskabideei oniritzia emateak ahalbideratzen du eskabide horien egileek lehendik dituzten eskubideak egikaritu ahal izatea»]. Prozedura ebazteko ezartzen diren epeak igaro eta gero, berez sortzen dira ondore horiek (arau berezirik izan ezean, hiru hilabeteko epe orokorra aplikatzen da, 42.2. artikuluaren lehenengo lerroaldeak ezarritakoaren arabera). Halere, prozedura hori ez da hain erraza. Epe hori igaro dela egiaztatzeko, Administraziora jo behar da berriro ere. Administrazioak inguruabar hori jasotzen duen ziurtagiria luzatu behar du hogei eguneko epean, eskabidea egin denetik zenbatzen hasita; epe horren barruan, dena dela, berariazko ebazpena eman dezake. Hogei eguneko epe horretan, Administrazioak ziurtagiririk luzatu edota berariazko ebazpenik ematen ez badu, ziurtagiri eskabidea erakutsi beharko da, isilbide positiboa egiaztatzeko.

Isiltasun positiboa dela bide, lizentziak lege maulaz eman ez daitezen, ondokoa ezarri du 1992ko testu bateginaren 242. art.ak: «Ezin dira administrazio isiltasunaren bidez eskuratu legeriaren edota hirigintza plangintzaren aurkako lizentziak». Ildo beretik, Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legearen arabera hurrengo egintzak ere deusezak dira Zuzenbide osoz: «Ahalmen zein eskubideak eskuratzeko, antolamendu juridikoaren aurka egiten diren ustezko edota berariazko egintzak, ahalmen zein eskubide horiek eskuratzeko oinarrizko betekizunak betetzen ez badira». Arauketa horren zioz, zabaldu egiten dira isiltasun positiboaren ondoreak. Administrazioak, izan ere, kasu bakarrean ezaba ditzake ondore horiek, hau da, lizentzia lortzeko «oinarrizko betekizunak» bete

ERAIKINEN GAINEKO ADMINISTRAZIO ESKU-HARTZEA…

529

ez direla egiaztatzen duenean. Hortaz, ez da nahikoa eskaera horrek hirigintza antolamendua edo planek ezarritakoa urratzea.

Lizentzia lortu eta gero (berariazko egintza edota isiltasun positiboaren bitartez), norbanakoak obra egiteko ahalmena eskuratzen du. Administrazioak eskubide hori errespetatu behar du, baimen horrek irauten duen bitartean.

Edonola ere, eta geroago ikusiko dugun bezala, lizentzia baliogabe daiteke (eta baliogabetu behar da), baldin eta ageriko hirigintza urratze larririk egin bada edota oker bidez eman bada lizentzia hori. Era berean, Toki Korporazioen Zerbitzuei buruzko Araudiak ezarri duenez, lizentziak ezezta daitezke (eta ezeztatu behar dira) «lizentzian ezarritako baldintzak betetzen ez direnean, lizentziak ematea eragin zuten inguruabarrak aldatzen direnean, inguruabar berriak agertzen direnean —lehendik egonez gero, lizentziarik ez ematea ekarriko luketenak—, edota aintzatespen irizpide berriak erabakitzen direnean» (Toki Korporazioen Zerbitzuei buruzko Araudiaren 16. art.).

Obra lizentzietan, orokorrean, ez dira aplikatzen goian aipatutako ezeztapen kasu batzuk, alegia, lizentziaren baldintzak ez betetzearen eta inguruabarrak aldatzearen ondoriozko ezeztapenak. Lehendabizikoari dagokionez, kontutan izan behar da lizentzia hori egintza arautua dela eta, ondorioz, badirudi ezin direla ezarri conditio iurisen modukoak ez diren baldintzak. Bigarrenez, lizentziak baimendutako eragiketak ez du luzaroan irauten, eta zaila da denbora tarte horretan inguruabarren aldaketa gertatzea. Ezeztapen kasuok, orokorrean, obra lizentzietan baino gehiago, jarduera gogaikarri, osasungaitz, kaltegarri eta arriskutsuak egiteko lizentzietan (ikus 1961eko azaroaren 30eko Araudiak arautzen dituenetan) aplikatzen dira.

Egokitasun zioetan oinarrituriko ezeztapena, aitzitik, aplikatzeko modukoa da obra lizentzien kasuan. Ezeztapen hori, gehienetan, plangintzan egindako aldaketaren zioz gertatzen da. Aldaketa hori dela eta, Administrazioak lizentzia horien ondoreak ahul ditzake, titularrari ezeztapenaren ondorizko kalte-galerak ordainduz. Kalteordain hori, gainera, ezeztapena erabakitzen den egintzan bertan zehaztu behar da (Toki Korporazioen Zerbitzuei buruzko Legearen 16. art.). Ildo beretik, 1992ko testu bateginak adierazi du plangintzaren berrikuspen eta aldaketak lizentziaren eragingarritasuna azkentzen duela, lizentzia hori ez badator bat antolamendu berriarekin. Horrelako kasuetan, hauxe ordaindu behar zaio lizentziaren titularrari: hirigintza baldintza berrien ondorioz, irabazizko aprobetxamenduak izan duen urripena; lizentziadun proiektuaren kostua; eta, azkenik, proiektaturiko eraikuntzaren zioz egin diren gastu guztiak, baldin eta gastu horiek behar bezala bidezkotzen badira.

Eraikitze obrak hasita badaude, Administrazioak lizentzia aldatu zein ezeztatzeko aukera du, eta kalteordaina modu berean finkatuko da (238.2. art.).

Obrarik egiten ez bada lizentzia emateko egintzak ezarritako epean, hori ez da hartzen baldintzen ez-betetze gisa, iraungitasun kari gisa baizik. Auzi-

530

RAMĂ“N PARADA

tegi Gorenak, halaber, modu murrizgarrian aplikatzen du hori. Horren arabera, ez da nahikoa denbora igarotzea; alderantziz, beharrezkoa da adierazpen formala egitea. Adierazpen hori egiteko ez da nahikoa titularrak ezer ez egitea; horrez gain, ez-egite horren inguruabarren balorazio zehatza ere egin behar da (1986ko uztailaren 18ko eta 1995eko uztailaren 24ko epaiak). 1992ko testu bateginak ere horren inguruko araua jaso du modu kategorikoan, jabetza eskubidearen arauketaren oinarri den eskemarekin bat eginez: hirigintza eskubideak mailaz maila eskuratzen dira, eginbeharrak betetzen diren neurrian. Arauketa horren arabera, ÂŤlizentzia emateko egintzak zehaztu behar ditu obrak hasi, gehienez geldiarazi eta amaitzeko epeak eta, horretarako, aplikatu behar den arauketa izan behar da gogoanÂť. Epeok betetzen ez badira, eraikitzeko eskubidea azkentzen da. Azkentze hori eragingarria izan dadin, interesatua erruduna dela adierazten duen espedientea egin behar da, interesatua entzun eta gero (35. art.). Zernahi gisaz, kontutan izan behar da arlo horren gaineko eskumena duten autonomi erkidegoetako legegileek xedatzen dutena; arazo hori, dagoeneko, zenbait legetan arautu da, besteak beste, Kataluniako 1984ko urtarrilaren 4ko, Madrilgo urte horretako otsailaren 10eko eta Nafarroako 1989ko ekainaren 8ko legeetan.

3. HIRIGINTZA LEGEZKOTASUNAREN BABESA Hirigintza legezkotasuna babesteko bidean, hainbat tresna juridiko ezarri dira, plan eta legeetan ezarritakoaren ez-betetzea antzeman eta zehatzeko.

Norgehiagoka horretan hurrengoek hartzen dute parte: Udal Administrazioak eta horren eremua gainditzen duten beste administrazioek, urratzeak salatu eta aurkaratzeko akzio publikoa egikari dezaketen norbanakoek eta, azkenik, auzitegi zibil eta zigor auzitegiek. Azken horien eginkizuna garrantzitsuagoa da gaur egun, 1995eko Zigor Kodeak hirigintza delitua tipifikatu duenetik.

Hiritarren eta auzitegien parte-hartze hori oso garrantzitsua da, kontutan hartzen badugu Udal Administrazioak askotan ez duela berak egindako urratzeak (arduragabekeriaren edo zuzeneko interesaren ondorioz egindakoak) zuzentzeko interesik. Egia esan, egun dugun hirigintza eredu kaskarrean, Udal Administrazioak derrigor parte hartu behar du ondasun higiezinen gaineko eragiketa guztietan.

ERAIKINEN GAINEKO ADMINISTRAZIO ESKU-HARTZEA‌

531

A) Lizentziarik gabe egindako obrak eta lizentziak zehaztutakoaren aurka egindakoak Obra egiten denean lizentziarik gabe, Administrazioak lehenengoa eta oinarrizkoena den neurria har dezake (eta hartu behar du): obrak etetea. Erabaki hori berehala har daiteke, obra horien betepen egoera edozein izanda ere (1992ko testu bateginaren 248. art., eta Hirigintza Arauak Betearazteari buruzko Araudiaren 25 eta 29.1. art.ak). Obrak eteteko erabaki hori udalak hartu behar du eta, hala denean, autonomi erkidegoko agintari eskudunak. Arean bere, autonomi erkidegoko agintaria udalaren lekuan subrogatzen da, baldin eta agintariak udalari jarduteko agindeia egin eta gero, azken horrek hilabeteko epean agindei hori betetzen ez badu (252. art.).

Obrak eta indarreko antolamendua baterakoarrak izateaz gain, interesatuak jadanik eskuratuta badu hirigintza aprobetxamendua jasotzeko eskubidea, udalak agindeia egin behar dio interesatuari, manuzko lizentzia eska dezan.

Interesatuak agindei horri jaramonik egiten ez dionean, lurra eta beraren gain eginiko obra desjabetu edo nahitaez saltzen da. Alderantziz, obrak bateraezinak direnean indarreko antolamenduarekin, obra horiek interesatuaren pentzutan erraustea dekretatu behar da. Horrelakoetan, lurren jabeak hirigintza aprobetxamendua jasotzeko eskubidea eskuratu ez badu, edota lizentzia eskatzeko epeak amaitu badira, lurrok desjabetu edota nahitaez saltzen dira.

Obrak egitean ez badira betetzen lizentzian nahiz betepen-aginduan ezarritako baldintzak, udal organo eskudunak obra horiek berehala eteteko agindua eman behar du. Horren inguruko espedientea tramitatu baino lehenago, alabaina, udal organoak hurrengoa agindu behar dio interesatuari: ezarritako epean, obrak lizentzia edo betepen-aginduari egokitzea. Horretarako epea, bestalde, ezin da izan obrak amaitzeko ezarri den epea baino luzeagoa. Interesatuak egokitzerik egiten ez badu epe horretan, lurrak eta egindako obrak desjabetu edo nahitaez salduko dira, egin beharreko errauspenen kostua balioespenetik kenduz.

Lizentziarik gabe edo lizentziaren aurka egiten diren obrei dagokienez, Administrazioaren erreakzio aukerak ez dira obrak betetzeko epera mugatzen; haatik, obrok bukatu eta hurrengo lau urteetan ere erreakzionatzeko aukera du Administrazioak (1992ko testu bateginaren 249. art.). Bistan denez, denboraldi horretan ez du zentzurik obrak eteteak, obra horiek amaituta baitaude orduko. Dena dela, aurretik aipaturiko bide berari ekin behar zaio kasu horietan. Norbanakoak, izan ere, bere egoera erregularizatu behar du bi hilabeteren barruan, horretarako agindeia egin zaionetik zenbatzen hasita (249. artikulua).

532

RAMĂ“N PARADA

B) Legearen aurkako lizentzien babespean egindako obrak Amaitutako obrak edo egiten ari direnak ageriko hirigintza urratze larria dakarten lizentzien babespean badaude, Administrazioak horren aurka erreakzionatzeko aparteko ahalmenak ditu. Hala ere, eta proportziotasun eta zuhurtzia arrazoiak oinarri hartuta, ahalmen horiek ezin dira egikaritu lizentziaren edozein irregularitate gertatzen denean (1992ko testu bateginaren 253, 254 eta 262. art.ak, eta Hirigintza Arauak Betearazteari buruzko Araudiaren 34, 36 eta 54. art.ak).

Hariari segiz, egiten ari diren obrak hirigintza urratze larria dakarren lizentzian babesten badira, alkateak lizentziaren edo betepen-aginduaren ondoreak eten daitezen agindu ahal du (eta agindu behar du) eta, horrekin batera, lizentzia horren babespean egiten diren obrak berehala geldiaraz daitezen.

Obrak eteteko erabaki hori kautelazkoa da, eta Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioko auzitegiei dagokie lizentzia hori legearen aurkakoa den ala ez erabakitzea. Horretarako, beraz, beharrezkoa da erabakia hartzen duen agintariak erabaki hori auzitegi horiei jakinaraztea, hiru eguneko epean (Administrazioarekiko Auzibide Jurisdikzioari buruzko Legearen 118. art.). Auzitegiak gatazkaren oinarri den lizentzia deuseztatu ala baieztatu behar du, horretarako ezarri den prozedura berezi eta sumarioaren bidez. Auzitegiak emandako epaiak lizentzia deuseza dela adierazten badu, hasieran lizentziaren ondoreak eten zituen agintariak zehapen prozedura hasteko agindua eman behar du, bidezkoak diren zehapenak ezar daitezen. Aldi berean, behar den bezala eraiki ez dena errausteko eta behar den bezala errautsi ez dena berreraikitzeko erabakiko du kasuan-kasuan (Hirigintza Arauak Betearazteari buruzko 35. art.). Horren ildotik, lizentzia legearen aurkakoa dela adierazten denean, lizentzia horretan oinarrituta eraiki den guztia ez da sartzen lurjabearen ondarean (1992ko testu bateginaren 40. art.). Berebat, deuseztaturiko lizentzia eskatu zuenean, jabeak oraindik eskuratu gabe bazuen hirigintza aprobetxamendua jasotzeko eskubidea, lurra desjabetu egingo da, edota lur hori nahitaez saldu beharko da. Haatik, deuseztaturiko lizentzia eskatu zuenean jabeak eskuratuta bazuen hirigintza aprobetxamendua jasotzeko eskubidea, beste lizentzia bat eskatu behar du urtebeteko epean, agindeia egin zaionetik zenbatzen hasita (Lurzoruari buruzko Legearen 40.3. art.).

Lizentziak baimendutako obrak amaitutakoan, lizentziaren ondoreak ere bukatzen dira. Horrelakoetan, beharrezkoa da obra horien oinarri den titulu juridikoa suntsitu eta kaltegarritasun prozedura edota administrazio egintzak Administrazioaren arioz berrikusteko prozedura hastea. Azken hori Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legearen 103. artikuluak jaso du. Prozedura horretan, dena den, Estatu Kontseiluak edo autonomi erkidegoko kontsulta organoak irizpena eman be-

ERAIKINEN GAINEKO ADMINISTRAZIO ESKU-HARTZEA‌

533

har du aldez aurretik. Irizpen hori ez da loteslea eta, ondorioz, egintza gauzatu duen korporazioak ez du irizpen hori bete beharrik. Lizentzia edo betepen-agindua deuseztatu ostean, Udal Korporazioak lizentzia horren babespean egindako obrak errausteko erabakia hartuko du. Horrekin batera, zehapen prozedurari hasiera eman eta bidezkoak diren gainerako neurriak hartu behar ditu.

Lizentzia deuseztatzen denetan, nahiz obrak eteteko prozedura sumario edo kaltegarritasun prozeduraren bidez, nahiz egintzak Administrazioaren arioz berrikusteko prozeduraren bidez, lizentzia irregular hori luzatu duen Administrazioak ondare erantzukizuna du, erakunde hori xedatzen duten arau orokorren arabera. 1992ko testu bateginaren aginduz, ordea, ÂŤez da kalteordainik eman behar, kaltetuari egozteko moduko dolo, erru zein arduragabekeria larririk dagoeneanÂť (240. art.). Arau horren bidez, lizentzia hori modu bihurrian lortu duen titularra kalterik gabe gera dadin saihestu nahi izan da.

Berdegune edo herriguneetan obrak egiteko lizentzien kasuan, Administrazioaren arioz egin behar den berrikuspena ez da nahitaez lau urteko epe horretan gauzatu behar. Egintza horiek Zuzenbide osoz deusezak direla ezarri da, urratzeen garrantzi berezia kontutan hartuta (1992ko testu bateginaren 255.2. art.; ildo beretik, hirigintza legezkotasuna babesteari buruz 1981eko azaroaren 18an Katalunian emandako legea). Hori dela eta, berrikuspen hori edozein unetan egin daiteke (Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legearen 62. art.).

C) Udal eremua gainditzen duten agintarien etete eta berrikuspen ahalmenak Konstituzioaren aurretik, estatuko organoek etete eta berriskupen ahalmenak zituzten, udal agintariek lan hori betetzen ez zuten kasuetarako (1976ko testu bateginaren 186 eta 224. art.ak). Gerogarrenean, ordea, ahalmen horien krisialdia hasi zen, Konstituzio Auzitegiak emandako epai batzuen (nahikoa demagogikoak diren epaien) ondorioz, 1981eko otsailaren 2ko eta apirilaren 29ko epaiak, hain zuzen. Epai horiek gehieneko garrantzia eman zioten toki autonomiari. Horrek guztiak urriaren 28ko 40/1981 Legearen aldarrikapena bultzatu zuen; lege horren eskutik, toki korporazioak estatuko eta autonomi erkidegoetako babespetik kanpo geratu ziren. Berebat, Toki Eraentzari buruzko 1985eko apirilaren 2ko Legeak eredu horri eutsi zion.

Hirigintza eremuan, berezitasunak daude eskumenen arloari dagokionez.

Jakina den bezala, lurralde berean hainbat lurralde administraziok esku hartzen dute; administrazio horiek guztiak hirigintza erabiltzeko beharrizana eta interesa dituzte eta, horrez gain, berori zaintzeko erantzukizuna ere. Hasie-

534

RAMÓN PARADA

ran, bada, honako itxaropena zegoen: estatu eta autonomi erkidegoetako agintariek euren etete eta berrikuspen ahalmenak egikaritu ahal izatea, Konstituzioak aintzatetsitako toki autonomiarekin bat etorriz. Auzitegi Gorenak ildo horri ekin zion (1986ko maiatzaren 26ko epaia), baita hirigintza arauak betearazteari buruz emandako lege hauek ere: Madrilgo 1984ko otsailaren 10, Galiziako 1985eko abuztuaren 22, Murtziako 1986ko maiatzaren 23 eta Asturiasko 1987ko apirilaren 8ko legeak. Zoriontasun horrek, ostera, ezer gutxi iraun zuen. Konstituzio Auzitegiak (1992ko abenduaren 11 eta 12ko, eta 1992ko apirilaren 2ko epaiak) eta Auzitegi Gorenak irizpidea aldatu zuten.

Konstituzio Auzitegiak 1990eko irailaren 3an emandako epaiaren arabera, «antolamendu juridikoaren arlo guztietan, baita hirigintzan ere, auzitegiek dute toki korporazioen egintza eta erabakiak eteteko ahalmena, Gobernuaren eskuordearen mesedetan ezarritako salbuespeneko kasuetan (Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legearen 67. art.an ezarritako kasuan) izan ezik». Zentzuzkoa denez, 1992ko testu bateginak ere ildo beretik jo du. Horren esanetan, autonomi erkidegoetako agintariak udal agintarien lekuan subroga daitezke, baldin eta azken horiek ezer egiten ez badute lizentziarik gabeko obren gain.

4. HIRIGINTZA URRATZEAK 1992ko testu bateginaren arabera, «hirigintza urratzeak dira legerian nahiz hirigintzako plangintzan jasotako aginduak hausten dituzten egite eta ez-egiteak». Ildo horretatik, hirigintza urratzeak gauzatzen direnean, zehapenak jarriko zaizkie urratze horien gaineko erantzukizuna dutenei eta, horrez gain, urratzeen ondorioz sortutako kalte-galerak ere ordaindu beharko dituzte horiek. Bestalde, legeak ezarritako beste neurri batzuk ere har daitezke, hala nola, obrak etetea, erraustea, derrigor desjabetzea eta abar (1992ko testu bateginaren 261. art.).

Edozelan ere, manu generiko horrek nahitaez behar du beste arau baten bidezko garapena. Zigor arloan gertatu aldera, arau horrek ez du zertan lege lerrunik izan; hirigintza urratzeei dagokienez, nahikoa da araudia ematea, eta horixe egin da, hain zuzen, Hirigintza Arauak Betearazteari buruzko Araudiaren bidez (ekainaren 23ko 2.187/1978 Errege Dekretua). Horrez landara, kontutan izan behar dira autonomi erkidegoek emandako arauketak, besteak beste, Katalunia, Madril, Asturias, Nafarroa, Galizia eta abarrek emandakoak.

Hori gorabehera, ez da nahikoa lege edo plangintzen aurka jardutea eta jarduera hori falta gisa tipifikatzea; alderantziz, beharrezkoa da erruduntasunaren osagai subjektiboa, lan honen lehenengo liburukian azaldu dugun moduan. Zigor arloan gertatzen den bezala, jokabide zehatz bat hirigintza urratze gisa kalifikatu eta zehatzeko, nahitaezkoa da jokabide hori Zuzenbi-

ERAIKINEN GAINEKO ADMINISTRAZIO ESKU-HARTZEA…

535

dearen aurkakoa, Zuzenbidearen tipoaren araberakoa eta erruzkoa izatea. Egia esateko, ahalgo biak (administrazio eta zigor ahalgoak) baliobestekoak dira neurri handi batean, Konstituzioaren 25. artikuluak eta Konstituzio Auzitegiaren jurisprudentziak ezarritakoaren arabera. Hirigintza urratzeak ez baditu osagai horiek guztiak betetzen, legezaurkakotasuna dagoela esan daiteke, baina urratze hori ez da zehatzeko modukoa, nahiz eta Administrazioak urratze hori beste bide batzuetatik konpondu behar izan.

Autoreen ustetan, Hirigintza Arauak Betearazteari buruzko Araudiaren 66.etik 90.era arteko artikuluetatik ondorioztaturikoa gogoan izanda, urratzea lizentzia edo betepen-agindua ematean sor daiteke. Horrekin batera, ondoko kasuetan ere hirigintza urratzeak gerta daitezke: beharrezko lizentzia edo baimenik gabe jarduten denean (jarduera hori a posteriori legeztatzeko modukoa den ala ez aintzat hartu gabe) edo, bestela, lizentziak zehaztutakoaren aurka jarduten denean (Hirigintza Arauak Betearazteari buruzko 53.2. art.). Hori dela eta, administrazio lizentzia eta baimenak ez dira nork nahi duen moduan jarduteko baimenak; beste hitz batzuetan esateko, halako baimenik izateak ez du besterik gabe legebideztatzen horren titularraren jarduera. Legebideztaketa hori gertatzen da tituluak akastunak ez direnean, hau da, tituluak eurak bat datozenean hirigintza antolamenduarekin (FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ).

Hirigintza urratzeak larriak ala arinak izan daitezke, horiek duten garrantziaren arabera (Lurzoruari buruzko Legearen 262. art., eta Hirigintza Arauak Betearazteari buruzko Araudiaren 54. art.). Horrek bi urratze mota daudela adierazten du, hirigintzaren ingurukoak eta eraikuntzaren ingurukoak. Ondokoak urratze larriak dira beti: lurzoru urbanizaezinean eginiko lurzatiketak eta plana zein urbanizatze proiektua onetsi aurretik burututako lana. Beste hauek, ordea, ez dira urratze larri gisa kalifikatuko, «sortu den arriskua edota interes orokorrei eragin zaien kaltea eskasa dela frogatuz gero»: lurzatiketari, lurzoruaren erabilerari, eraikinen altuera, bolumen zein kokaerari eta lurzatien gain okupa daitekeen luze-zabalerari buruzko arauak betetzen ez dituzten urratzeak (1992ko testu bateginaren 262. artikuluaren 2 eta 3. lerroaldeak).

Irizpide hori aplikatuz, Hirigintza Arauak Betearazteari buruzko Araudiak urratze gisa tipifikatzen dituen jokabide gehienak urratze larriak dira.

Hortaz, larriak ez diren gainerako hirigintza urratzeak arinak dira. Urratze larrien inguruan jasotako zerrenda xeheegiaren ondorioz, urratze arinen kategorian, zehatzeko moduko urratzeen kopuru txikiagoa sartzen da, nahiz eta horien bazterreko edo bigarren mailako izaerak kontrakoa aditzera eman. Dena dela, urratze larrien eta arinen arteko bereizketak ez du ondorerik zehapenei dagokienez. Kasu bietan, urratzaileak lortutako onuraren edota sortutako kaltearen arabera finkatzen dira isunak. Hori dela eta, urratze arinaren ondorioz ezarritako zehapenaren zenbatekoa urratze larriarena baino askoz handiagoa izan daiteke. Horrenbestez, bereizketa horren ondoreak zehapenaren

536

RAMÓN PARADA

arlotik kanpo geratzen dira. Zehatzago esatearren, bereizketa horren ondoreak antzematen dira Administrazioak lizentzien etete, epe eta berrikuspen prozeduren inguruan dituen ahalmenetan. Horrela, «ageriko» urratze larria dakarten lizentziak urratze larri hutsak baino goragoko urratze kategorian daude, eta Administrazioaren arioz berrikus daitezke (FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ).

Urratzearen gaineko erantzukizuna duten pertsonen multzoa oso zabala da. Multzo horretan sartzen dira, batetik, egintza hori zuzenean gauzatu duten pertsonak eta, bestetik, urratze hori egiteko laguntza edota erraztasunak eman dituztenak. Ulerkera zabal horren arabera, urratzeak ondoko pertsonei — fisiko zein juridikoei— egotzi ahal zaizkie: obraren suspertzaileari, enpresario edo eraikitzaileari eta obra horien zuzendari teknikoari. Berebat, ageriko hirigintza urratze larria dakarren lizentziak babesturiko obren kasuan, ondokoek ere badute urratzeon gaineko erantzukizuna: obren proiektuaren aldeko txostena aurkeztu duen funtzionario adituak eta lizentzia ematearen aldeko botoa eman duten korporaziokideek, baldin eta boto hori ematerakoan, aurretiazko txosten teknikorik eman ez bada edota urratzea dela-eta txosten hori ezezkoa izan bada.

Erantzukizun kasuak zabalduz, Kataluniako 1981eko azaroaren 18ko Legeak ondokoa ezarri du: urratzea jasaten duen lurzoruaren jabea ere suspertzailetzat hartzen da, bai eta horren agente, kudeatzaile edo bultzatzailea ere.

Asturiasko Legearen arabera, bestalde, pertsona hauek ere badute urratzearen gaineko erantzukizuna: «… urratzea eratzen duten egintza materialak suspertu, egin edo teknikaren ikuspuntutik zuzentzen dituztenek, egintza horiek baimendu edota horien gaineko adostasuna ematen duten funtzionarioek eta, azkenik, egintzok saihestu edo horien ondore kaltegarriak (hirigintza antolamenduan sortzen diren ondoreak) zuzentzeko betebeharra izanik, betebehar hori betetzen ez duten funtzionarioek».

Urratze beraren gainean, independentea da pertsona horiek guztiek duten erantzukizuna; beraz, horiei guztiei ezarri ahal zaie zehapena. Elkarren arteko lotura duten urratzeen kasuan, zehapen bakarra ezartzen da. Horretarako, azken emaitza lortzeko egin den urratzea hartuko da kontutan, horren gehieneko zehapena ezarriz.

Hirigintza urratzeen preskripzioari dagokionez, urratze larrien preskripzio epea lau urtekoa da, eta arinena, berriz, urtebetekoa; epe horiek urratzea egin den egunean hasten dira zenbatzen. Katalunia, Madril, Galizia eta Asturiasen lau urteko epe orokorra ezarri da urratze guztientzat (Kataluniako legearen 24.1. art., Madrilgo Legearen 83.1. art., Galiziako Legearen 54. art., eta Asturiasko Legearen 21. art.). Halere, horrek badu salbuespen bat: berdegune zein gune askeetako urratzeak preskribaezinak dira, administrazio bidean berrikusiak izan daitezen ahalbideratu ahal izateko. Preskribaezintasun horren oinarria ondasunen demanio izaeran dago; horren bitartez, ondasunok

ERAIKINEN GAINEKO ADMINISTRAZIO ESKU-HARTZEA‌

537

berreskuratu egin daitezke edozein unetan. Preskribaezintasun hori ezin daiteke zigor edo zehapen guztien kasuan aplikatu; horietako batzuek preskripizio epea izan behar dute nahitaez, eta epe hori lau urtekoa da, okupazioaren unetik zenbatzen hasita. Preskripzio epearen dies a quo zenbatzen hasten da urratzea egin den egunean edota, egun hori zein den jakiten ez denean, egitate urratzaileak jakinarazteko seinaleak dauden unean. Jarraikako jardueren ondoriozko urratzeetan, epea zenbatzen hasteko lehenengo eguna jarduera amaitzen den eguna da, edota urratzea burutzen duen egintzaren eguna (Lurzoruari buruzko 1992ko Legearen testu bateginaren 263.3. artikulua). Autonomi erkidegoetako legeriek iraunkorrak diren urratzeak ere jasotzen dituzte, berbarako, erabilera urratzeak; horien ondoreak luzatu egiten dira, hots, ez dira egintza gauzatzean amaitzen. Bestalde, egintzok geldiarazi egiten dira, horiek egin dituen pertsonaren borondate hutsarekin eta, ondorioz, ez da beharrezkoa egoera konpontzeko neurriak hartzea (Asturiasko Printzerriaren apirilaren 8ko 3/1987 Legearen 21. art.).

5. HIRIGINTZA ZEHAPENAK Hirigintza urratzeen ondoriozko zehapenen artean, isuna da gehien aplikatzen dena, administrazio zehapenen arloan ohiko den bezala. Horrez gain, badira beste zehapen batzuk ere, esaterako, gauzatu nahi diren erabilerak debekatu edota ondasun zein egoerak lehengoratzea. Isuna kalkulatzeko, aintzakotzat hartu behar da urratzearen ondorioz lortzen den legez aurkako onura oso-osorik konsfiskatu behar dela, nahiz eta gehienetan isuna hortik gorakoa izan. Zehapen hori ondokoaren gaineko portzentaia da: lur ukituen, proiektaturiko nahiz egindako obren, jarduera zehatuak ekarritako suntsiduraren edota akatsak ongitzeko egin beharreko obren balioaren gainekoa. Portzentaia horiek gehieneko eta gutxieneko mugak dituzte (100eko 5etik 30era bitartean), zehapenaren zenbatekoa egokitzeko. Era berean, inguruabar astungarri eta aringarriak ere kontutan izan behar dira, zehapenaren zenbatekoa zehazteko. Inguruabar astungarri gisa, ondokoak jaso dira: lanbide nahiz kargu publikoa izateaz baliatzea; agintari nahiz funtzionario eskudunaren aurka indarkeria, beste edozein derrigortze modu zein azpikeria erabiltzea; egitatezko kasua aldatzea; auzibidera ekarritako agiriak faltsutzea; herriaren zein norbanako kaltetuaren (edo kaltetuen) beharrizan larriren bat nork bere onurarako erabiltzea eta, azkenean, urratzea behin baino gehiagotan egitea. Beste hauek inguruabar aringarriak dira: eragin den bezain kalte larria eragiteko asmoa ez izatea eta, motu propio, kalte hori konpondu zein gutxitzea. Bestalde, jardueraren xehetasun teknikoak gehiago ala gutxiago ezagutzeak erantzukizuna astundu edo arindu egiten du, hurrenez hurren; beti ere, errudunaren ohiko

538

RAMĂ“N PARADA

lanbide zein jardunbidea izan behar da kontutan. Orobat, gogoan izan beharreko beste inguruabar bat ere errudunak urratzetik atera duen onura da; bestela esanda, errudunak onura hori lortzeko jardun duen ala, alderantziz, urratzea egitean, onurak ateratzeko asmorik izan ez duen.

Aurretik esan bezala, diruzko zehapenekin batera, beste hauek ere ezar daitezke: batetik, gauzatu nahi diren erabilerak debekatzea, legearen aurkako lurzatiketa kasuan edota gizarte ekipamendu edo komunikazio sistema orokorrei lotutako lurretan egindako obren kasuan; bestetik, ondasun zein egoerak lehengoratzea. Aldatutako hirigintza antolaketa berrezartzearen kostua zenbatzeko, aintzat hartu behar da isunaren zenbatekoa berrezartze kostu horren eta onura osoaren arteko diferentzia izan behar dela [1992ko testu bateginaren 272.1.d) art., eta Hirigintza Arauak Betearazteari buruzko Araudiaren 62.1. artikulua]. Zenbait kasutan, ordea, urratzeak ez dakar ez aldaketa fisikorik, ezta gainontzekoentzat kalterik ere. Halakoetan, ez da beharrezkoa inolako berrezartze jarduerarik gauzatzea. Egintza horien bidez lortzen den onurari ez zaio inolako zenbatekorik kendu behar eta, horren ondorioz, zehapena onura bestekoa izan daiteke (Lurzoruari buruzko Legearen 272.1. art., eta Hirigintza Arauak Betearazteari buruzko Araudiaren 62.2. art.).

Legearen aurkako lurzatiketan oinarritutako urratzea zorroztasun bereziz arautu da: isunarekin batera, lurzoruaren deskalifikazioa gertatzen da. Lurzorua ez da orubetzat hartuko eta, ondorioz, ezin izango da eraiki eragiketa horrek eratorritako erloen gainean. Administrazioak behar den bezala zatitu ez diren lurrak derrigor desjabetu ahal izango ditu, eta ezartzen den isunaren balioa derrigorrezko desjabetzapenaren balioespenetik kendu behar da (Lurzoruari buruzko 1992ko Legearen testu bateginaren 259. art., eta Hirigintza Arauak Betearazteari buruzko Araudiaren 66.3, 67 eta 70. art.ak).

Ondoko organoek dute espediente zehatzailea has dadin erabakitzeko eskumena: udalek, autonomi erkidegoetako organo eskudunek, eta ikuskapen nahiz fiskalizazio ahalmenak dituzten hirigintzako beste erakunde edo organo batzuek (metropolialdeetako erakundeek, udal kudeatzailetzek etab.). Espediente zehatzaile horien tramitazioa Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legeak ezarritakoaren arabera egin behar da. Espedientearen ebazpen proposamenak jasotako isunaren zenbatekoa espediente hori tramitatu duen Administrazioaren eskumenetik kanpo badago, isun horien gaineko eskumena duen agintariari aurkeztu beharko zaio espedientea (1992ko testu bateginaren 273.3. art.).

Agintarien eskumen zehatzailea bidezkoak diren zehapenen zenbatekoaren arabera zehazten da. Hasteko, alkateak du isun batzuk ezartzeko eskumena. Horren inguruan, ondoko eskala eratu da: 25.000 biztanletik beherako udalerrietatik 500.000 biztanletik gorako udalerrietara. Horietan, 10 eta 800 milioi pezetara arteko isunak jar daitezke. Bestalde, autonomi erkidegoko or-

ERAIKINEN GAINEKO ADMINISTRAZIO ESKU-HARTZEA…

539

gano eskudunek, hau da, hirigintza kontseilaritzek, 1.200 milioi pezetara arteko isunak jar ditzakete. Azkenekoz, autonomi erkidegoetako kide anitzeko organoek 2.000 pezetara arteko isunak ezartzen dituzte. Isun horien guztien zenbatekoa udalei eman behar zaie, salbu eta udal erakundeak ez jarduteagatik, autonomi erkidegoko organoak hasi eta tramitatu behar izan duenean espediente zehatzailea. Zenbateko hori autonomi erkidegoak eskuratu ahal izateko, aldez aurretik agindeia egin behar zaio udalari jarduera eza bertan behera utzi eta zerbait egin dezan (testu bateginaren 275. art.).

FERNÁNDEZ RODRIGUEZen hitzetan, Kataluniako legeriak zenbait baldintza ezarri ditu, errekurtsopeko egintzen etetearen inguruko arau orokorrei dagokienez. Dena deal, erabaki hori kasu batean bakarrik har daiteke, alegia, «interesatuak behar bezala bermatzen duenean isunaren zenbatekoa». Dirudienez, arau hori Konstituzioaren aurkakoa da, kargakorrago egiten baitu epailearen babes eragingarria izateko eskubidea. Etetea adierazi eta gero, errekurtsoari gaitziritzia ematen bazaio, bi puntu igo behar da berandutza korrituak ordaintzeko betebeharraren kostua, Espainiako Bankuaren oinarrizko korritua oinarritzat harturik. Gainera, auzitegiak gaitzustea edota ausarkeria egon dela erabakitzen badu, isunaren 100eko 5 ordaintzeko zehapena ere ezartzen da. Hirigintza Arauak Betearazteari buruzko Madrilgo 1984ko otsailaren 10eko Legeak ikuskapen aktak egiazkoak direlako presuntzioa ezarri du.

Asturiasko 1987ko apirilaren 8ko Legeak ere teknika bera jaso du. Presuntzio hori interpretatu behar da Konstituzio Auzitegiak 1990eko apirilaren 26an emandako epaiarekin bat. Epai hori Tributuei buruzko Lege Orokorraren antzeko manu bati buruzkoa da (lan honen lehenengo liburukian aztertu dugu hori).

6. HIRIGINTZA ARLOKO AKZIO PUBLIKOA Hirigintza legezkotasuna bermatzeko, 1956ko Lurzoruari buruzko Legeak akzio publikoaren sistema eratu du, toki ondasunak erreibindikatzeko akzio publikoa eredutzat hartuz. Akzio publikoaren bitartez, norbanakoek hirigintza legeria, plan, egitarau, proiektu, arau nahiz ordenantzak betetzea eska dezakete administrazio organoetan edota Administrazioarekiko auzibideetarako auzitegietan; akzio hori edozein pertsonak —fisikok zein juridikok— egikari dezake, nahiz eta pertsona horrek eskubide kaltetuaren titulartasun edo legebidezko interesik izan ez. Espainiako Histori Ondareari buruzko 1985eko ekainaren 25eko Legeak ere onartu du akzio publikoa bere eremu berezian.

Itsasertzei buruzko 1988ko uztailaren 28ko Legeak ere ildo horretatik jo du.

Lurzoruari buruzko 1975eko Legearen eraldaketak eta 1981eko urriaren 16ko Errege Dekretuak luzatu egin zuten akzio publikoa egikaritzeko epea,

540

RAMÓN PARADA

urtebete, hasieran, eta lau urtera arte, geroago. Horren bidez, errazagoa da interesatuentzat legearen aurkako egintzak zeintzuk diren jakitea, publizitate eza dela-eta egintzok ezkutuan baitaude gehienetan. 1992ko testu bateginak jaso duen eraldaketaren arabera, akzio publikoa egikari daiteke obrak egiten ari diren bitartean eta «hirigintza legezkotasuna babesteko neurrientzat ezarri diren epeak igaro arte» (304. art.). Interesatuek, behin obrak bukatu eta gero, nahikoa denbora dute horien garrantziaz jabetu eta obra horiek babesten dituzten egintzak aurkaratzeko.

Akzio publikoaren erabilerak, praxisean, arkitektoen elkargoen eskutik lortu du erabilerarik garrantzitsuena. Dakigunez, elkargo horiek hirigintza legezkotasunaren babesle izan ziren garai batean. Norbanakoek, ordea, ez dute modu berean erabili akzio publiko hori. Askotan, akzio publiko horien azpian auzotarren arteko vendetta hutsak edota derrigortze edo txantaiak daude. Horrela, akzio horiek egikaritzen dituzten norbanakoen helburua ez da interes orokorrak edota hirigintza interesak babestea. Aitzitik, norbanakoek ezkutuko interesak dituzte eta, interesok betetzen dituztenean, atzera egiten dute akzio horretan.

Zer gertatzen da inguruabar horiek daudenean, hau da, errekurtsogilearen helburua ez denean legezkotasuna berrezartzea, ezpada auzibidearen beste alderdiari presio edo estortsioa egitea? Kontutan izan behar da, berebat, gehienetan derrigortze neurriak hartzen direla alderdi horren aurka, obrak eteteko kautelazko neurria ezarriz edo, bestela, Jabetza Erregistroan demandaren aurrearretazko idaztoharra eginez. Hori dela medio, de facto gerarazten dira ukitutako lurren gaineko urbanizatze lanak, enpresa porrot egiteko arriskuan jarriz.

Arazo horren gaineko erantzuna Auzitegi Gorenak eman zuen, 1980ko urtarrilaren 22ko epaiaren bidez; horren osteko beste epai batzuek ere askotan ekarri dute gogora epai hori. Auzitegi Gorenaren iritziz, akzio publikoaren bidez norbanakoen edo gizartearen onura bilatu baino gehiago, gainontzekoari kalte egitea lortu nahi denean, onustearen printzipioa hausten da. Hauxe dio Auzitegi Gorenak, aipatu berri dugun epai horretan: «… errekurtsogileak ez du onustez jardun bere eskubidea egikaritzean (Kode Zibilaren 7. artikuluaren 1. lerroaldeak ezarritakoaren aurka); bistan denez, horrek herri ahalmena erabili du (Lurzoruari buruzko Legearen 223. art.an jasotakoa) eta, udal agintarien bidez, salatuaren aurka dituen grinak ase ditu».

Moralaren aurkako jokabide horiei aurre egiteko ondoko printzipioa ere azaldu da: eskubideaz abusatzearen gaineko debekua jasotzen duen printzipioa (printzipo hori ere Kode Zibilaren 7. artikuluak jaso du). 1986ko urriaren 29ko epaiak, esaterako, eskubideaz abusatu dela azaldu du, akzio publikoa desbideraturik edo modu okerrean egikaritzen den kasu zehatz batean; hori oinarri harturik, errekurtsoa jartzeko legebideztaketa ukatu dio eraikitzaileen

ERAIKINEN GAINEKO ADMINISTRAZIO ESKU-HARTZEA…

541

elkarte bati. Epai horren arabera, «epaileak erabaki behar du, kasuan-kasuan, zeintzuk diren hirigintzako akzio publikoa egikaritzeko gehieneko mugak, epaitzen ari den kasuan Kode Zibilaren 7.2. artikuluan ezarritako kontzeptuak aplikatuz». Eskubideaz abusatu delako presuntzioa frogatzeko bidean, ondokoa adierazi du 1989ko azaroaren 2ko epaiak: «… salatzaileak ezin du frogatu eraikin horrek kalterik egiten dionik eta, ondorioz, argi dago salatzaile horrek sentimendu pertsonalek bultzaturik jardun duela. Hortaz, gogora ekarri behar da 1980ko urtarrilaren 22ko epaiak jasotako doktrina; horren arabera, akzio publikoa (Lurzoruari buruzko Legeak jasotakoa) egikaritzearen helburua gainontzekoari kalte egitea bada eta ez, ordea, norberaren edota gizartearen onura bilatzea, eskubideaz abusatu dela esan daiteke eta, ondorioz, gaitziritzia emango zaio errekurtsoari. Ildo bertsutik, 1988ko irailaren 21eko epaiak «akzio horretan atzera egitean lor daitekeen konpentsazioa saihestu nahi izan du eta, horrekin batera, akzio hori abusuz egikaritzea, gainontzekoei kalte eginez».

7. JUSTIZIA ZIBILA, HIRIGINTZAKO LEGEZKOTASUNAREN BABESEAN Administrazioaren esku-hartze modua eta norainokoa izugarri garatu dira (kopuru eta edukiari dagokienez) urbanizatze eta eraikitze prozesuetan. Horren ondorenez, hamaika administrazio egintza administrazio justizian fiskalizatzeko moduko bihurtu dira, eta bigarren mailan geratu dira Zuzenbide zibilak araututako auzotarren arazoak eta jurisdikzio arruntean azaldutako gatazkak. Auzotartasunari kalte egiten dioten hirigintza edo eraikitze urratzeak non-nahi dagoen administrazio antolamendu juridikoaren urratzeak dira. Bada, «hirigintza legerian araututako egintza eta hitzarmenen ondorioz sortutako arazo guztiek administrazio izaera juridikoa dute. Hirigintza legeria hori herri administrazioen organo eskudunen eta banakako edo elkartutako jabeen (edo urbanizatze enpresen) artean aplikatzen da. Azkenekoz, eraikitzeko edo urbanizatzeko lurren lagapenak ere izaera bera du» (1992ko testu bateginaren 303. art.).

Hori gorabehera, auzitegi arruntek ere badituzte zenbait eginkizun edo eskumen, hirigintza legezkotasuna babestu eta hirigintza arauen betearazpenari eusteko, baldin eta horrek eragina badu auzotarren arteko harremanetan. Hasteko, hirigintza urratzearen zioz kalte edo galerak sortzen direnean, urratze hori egin dutenek kalteordaina emateko erantzukizuna dute modo solidarioan.

Orobat, «jabeek zein eskubide errealen titularrek auzitegi arruntetan eska dezakete ondokoari buruz finkatutakoa hausten duten obra nahiz instalazioak errausteko: eraikin, putzu, zisterna, hobi, eraikuntza osagaien multzo nahiz

542

RAMÓN PARADA

bestelako hiri osagaien arteko distantziari buruz finkatutakoa; gainera, erabilera ezeroso, osasungaitz edo arriskutsuen inguruko xedapenak hasuten dituzten obra nahiz instalazioak errausteko eska dezakete, xedapen horien zuzeneko helburua bada gainerako finken erabilera babestea» (ikus 1992ko testu bateginaren 266 eta 305. art.ak).

Hirigintza urratzea jasan duen auzotarrak administrazio bidean egikari dezake bere eskubidea. Halaber, auzotar horren jabetzari kalte egiten bazaio nola edo hala, adierazpeneko akzioak egikaritzeaz gain, edukitza atxiki edo berreskuratzeko interdiktuak erabil ditzake, bai eta obra berriari zein aurri obrari buruzko interdiktuak ere, Judiziamendu Zibilari buruzko Legeak ezarritakoaren arabera. SÁINZ MORENOk ondokoa adierazi du Madrilgo Probintzi Auzitegiak 1974ko azaroaren 12an emandako epaiaren inguruan: obra kaltegarria lizentziaren babespean egoteak eragozpen ugari dakartza goian aipaturiko akzio plenario eta sumarioak egikaritzeko. Bada, «gainontzekoari kalterik egin gabe» klausulak agerian uzten duenez, lizentziak ez ditu oinarrizko harreman zibilak aldatzen, are gutxiago, lizentzia ematean Administrazioak «egitate bidez» jardun badu, hau da, indarreko arauak ageri-agerian urratuz jardun badu. Epai horrek erabilitako argudio horiei, beste hau gehitzen die autoreak: interdiktuaren bidez, Hirigintza zuzenbidea betetzen ez duten obrak babesten direnean, Zuzenbide pribatuaren arloan erabiltzen den teknika bera erabiltzen da, hain zuzen ere, auzotartasun, zortasun eta gutxieneko distantziaren gaineko harremanei nahasmendua eragiten dieten egintzen kasuan erabilitakoa. Kode Zibilaren hainbat manutan, «araudi eta ordenantza orokor eta tokiko»etara jotzen da, jabetzaren inguruko mugapen horiek zehazteko.

Halako kasuetan, argi dago araudi eta ordenantzak urratuz egindako obrak gerarazi egin daitezkeela interdiktuen bidez eta, egia esateko, sarritan gertatzen da hori.

8. ZIGOR BERMEA. HIRIGINTZA DELITUA Zigor zuzenbide eta justizia beti izan dira kontutan hirigintza legezkotasunaren babesean. Hirigintza urratzeak, izan ere, hainbat delituren barruan sar daitezke, besteak beste, kalte delitu, prebarikazio delitu (legearen aurkako administrazio egintzen kasuan), funtzionario-eroskeria delitu eta faltsutze delituetan. Dena dela, Zigor zuzenbide eta justizia lozorroan egon dira urteetan zehar, harik eta azken urteotan iratzarri diren arte. Horrela, ustez legearen aurkakoak diren obra eta lizentzien aurka erreakzionatu da, prebarikazio kereilen bidea erabiliz. Aurreko Zigor Kodeak (385. art.) honakoa ezarri zuen delitu horren inguruan: «… jakinaren gainean, administrazio gaiaren gaineko ebazpen ez-zuzena ematen duen funtzionario publikoa». Hariari segiz, hain-

ERAIKINEN GAINEKO ADMINISTRAZIO ESKU-HARTZEA…

543

bat epaitan kondenatu dira administrazio jarduerak, administrazio justiziak jarduera hori zuzena den ala ez adierazi aurretik.

Dirudienez, zigor justizia zuzen-zuzenean sartu da administrazio jardueran eta, hori orokortzen bada, administrazio justizia edukirik gabe gera daiteke. Ondorenez, zergatik ez dira sartzen prebarikazio zigor tipoaren barnean ustez irregularrak diren lizentzia edota administrazio egintza guztiak, zigor justizian horien deuseztapena eta autoreen kondena eskatuz? Egungo joerak ez du aintzakotzat hartzen Konstituzioak jasotako jurisdikzio bereizketa (105 eta 153.3. art.ak). Izatez, Konstituzioak Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioaren esku uzten du expresis verbis Administrazioaren egintzen gaineko legezkotasun kontrola, kontrol hori zigor justiziaren bide laburragoa erabilita egin dadin saihestuz (153. art.).

Aurretik aztertu dugun bezala «La responsabilidad penal de los funcionarios públicos y sus obstáculos: autorización previa, cuestiones previas y prejudicialidad administrativa en el proceso penal», in RAP, 31. zk., 1959), Espainiako Zuzenbideak ez du zentzuzko erantzunik eman jurisdikzio bereizketa horren inguruan, zigor justiziak administrazio justiziari aurkez diezaion aurrez epaitu beharreko arazoa. Alderantziz, Judiziamendu Kriminalari buruzko Lege zaharkituaren 4 eta 7. artikuluen arabera, zigor auzitegiek dute aurrez epaitu beharreko arazoa erabakitzeko eskumena, «arazo horren ebazpenak erruduntasuna edo errugabezia zehazten duenean izan ezik; halakoetan, kasuan kasuko organo eskudunak arazo hori ebatzi behar du, eta alderdiei epea emango zaie epaile edo auzitegi zibilera zein Administrazioarekiko auzibidera jotzeko». Manu horrek, ordea, ez du kontutan hartzen prebarikazioaren ondorioz auzipetutako funtzionario edo agintariek ez dutela administrazio justizian euren egintzak aurkaratzeko legebideztaketarik. Gainera, zertarako?

Egintza horien deuseztasuna eskatzeko? Edota, eska al dakioke Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioari egintza zehatz batzuen legezkotasuna adierazteko, adierazpeneko judizio zibiletan gertatzen den bezala?

Aurretik adierazitakoak ez du esan nahi hirigintza arloko zenbait egintzaren zigor tipifikazioaren aurka jotzen dugunik; are gehiago, agintari politikoen jokabideek askotan merezi dute zigorraren zorroztasuna. Gure aburuz, ostera, jokabideok administrazio justizian epaitu behar dira, zigor auzibidearen aurretik edo auzibide bitartean. Legegileak, dena dela, ez du egoera horren aurka ezer egin; aitzitik, lurraldearen antolamenduari buruzko beste delitu batzuk barneratu ditu Zigor Kode berrian (1995eko azaroaren 23ko Lege Organikoak onetsitako titulu berrian, II. liburuko XVI. tituluan, hain zuzen); zigor tipo horiek oso modu zabalean eratu dira eta, ondorioz, lehenago salatu dugun arazoa larriagotu baino ez dute egiten. Horren harira, 319. artikuluak zigortu egiten ditu suspertzaile, eraikitzaile zein zuzendari teknikoak, «baldin eta horiek baimenik gabeko eraikuntzak egiten badituzte bide,

544

RAMĂ“N PARADA

berdegune edo herri jabariko ondasunetarako destinatzen diren lurzoruetan, legearen edo Administrazioaren eskutik paisaje balioa edo balio ekologiko, artistiko, historiko edo kulturala jaso duten lekuetan eta, azkenik, arrazoi berberak direla bide, babes berezia izan behar duten lekuetanÂť. Baimendu gabeko eraikuntza hori lurzoru urbanizaezinean egiten bada, sei hilabetetik hiru urtera arteko presoaldi zigorra laburtu egiten da sei hilabetetik bi urtera arteko zigorrera (horrekin batera, bestelako zigor erantsiak ezartzen dira, hala nola, hamabi hilabetetik hogeita lau hilabetera arteko isuna eta lanbidea zein ogibidea egikaritzeko ezdoikuntza berezia, sei hilabetetik hiru urtera). 320. artikuluak, bestalde, hirigintzako prebarikazio tipo berezia ezarri du; horren inguruan, ÂŤagintari edo funtzionario publikoak sei hilabetetik bi urtera arteko presoaldi zigorra eta enplegu edo kargu publikoa egikaritzeko zazpi urtetik hamar urtera arteko ezdoikuntza berezia izango du hurrengo kasuetan: zuzen jardun ez duela jakin arren, indarrean dauden hirigintza arauen aurkako eraikitze proiektu edo lizentzien aldeko txostena ematen duenean, edota norberak edo kide anitzeko organoaren kide gisa lizentzia horren aldeko botoa ematen dueneanÂť.

Bukatzeko, azpimarratu behar da zigorrak eraikitze jardueraren inguruan ezarri direla, plangintzaren gaineko jarduerak hortik kanpo utziz. Lurzoruak berriro kalifikatzeko jardueraren inguruan, esaterako, hainbat eta hainbat ustelkeria antzematen dira. Edonola ere, plangintzaren inguruko hirigintza delitu berezirik ezarri ez den arren, plangintza arloan ematen diren nahierarako erabakiak prebarikazioaren tipo orokorrean sar daitezke (404. art.).

ERANSKINA

LURZORUAREN ERAENTZARI ETA BALORAZIOEI BURUZKO LEGE PROIEKTUA (Susperketa Ministerioaren ekimenez, Ministroen Kontseiluak onetsia, 1997ko maiatzaren 23an)

I. Espainiako hirigintza legeriak hamaika eraldaketa izan du ondoz ondo.

Eraldaketok eragin dute antolamendu juridikoaren sektore hori oso konplexua izatea. Ildo beretik, bidegabe gehitu da Administrazioak hiri garapenerako prozesuaren fase desberdinetan duen esku-hartzea eta, horren ondorioz, sistemaren zuhurtziarakotasuna ere handitu egin da; horrekin lotuta, lurzoruaren eskaintza modu artifizialean mugatu da. Hori guztia dela medio, neurriz kanpo atzeratu dira urbanizatze eragiketak eta horien osteko eraikitze eragiketak eta, horregatik, ezin da aldez aurretik zehaztu zein izango den eragiketa horien kostua. Horrela, enpresa jarduerak ezin dira behar bezala antolatu eta, beraz, azken emaitza garestitu egin da.

Uztailaren 25eko 8/1990 Legeak egin du eraldaketa horietatik azkena; eraldaketa hori Lurzoruaren Eraentzari eta Hiri Antolamenduari buruzko Legearen testu bateginak jaso eta ekainaren 26ko 1/992 Legegintzazko Errege Dekretuaren bitartez onetsi da. Nolanahi ere, Konstituzio Auzitegiak 1997ko martxoaren 20ko epaia eman du eraldaketa horren gain (EAO, 1997ko apirilaren 25ekoa). Eraldaketa horrek azken barrenetaraino jorratu zuen aurrerago azaldutako joera eta, ondorenez, gaur egun ezin ukatuzkoa da eraldaketa horren porrota. Porrot horren eretzean, zuzenketa sakonak egin behar dira eta zuzenketa horien abiaburu izan behar da, nahitaez, malgutasun handiagoa bilatzea. Malgutasun horrek, batetik, jadanik azaldu diren zurruntasun faktoreak ezabatu behar ditu eta, bestetik, hirigintza politikaz arduratzen diren herri administrazioei ziurtatu behar die ekonomiaren egoera aldakorrari egokitzeko gaitasun handiagoa, egoera horretan azkar-azkar eta jarraika baitatoz aurrerakada eta atzerakadak.

Konstituzioaren arabera, estatuko legegileak esangura hertsian ez du hirigintzaren arloko eskumenik, ezta lurraldea antolatzeko eskumenik ere. Hortaz, estatuko legegileak ezin dio bere kasa ekin goian azaldutako zereginari; aitzitik, zeregin horri zatikako konponbidea besterik ezin dio eman. Konstituzio Auzitegiaren epaiak aintzatetsi duen moduan, zatikako konponbide hori emateko, estatuak berezko zaion eskumena erabili ahal du; eskumen horren bitartez, estatuak lurzoruaren gaineko jabetza eskubidea arau dezake, estatuko lurralde osoan oinarrizko baldintza batzuk finkatzeko, baldintza horiek berdintasuna berma dezaten, harako eskubidea egikaritzean. Molde berean ere, estatuak arau ditzake hirigintzaren inguruko beste autu batzuk, berbarako, de-

548

RAMĂ“N PARADA

rrigorrezko desjabetzapena, balorazioak, herri administrazioen erantzukizuna edota administrazio prozedura erkidea.

Horregatik, autonomi erkidego desberdinetako legegileek osatu behar dute estatuko legegilearen lana; bestela, eraldaketa hasi berria osagabea izango litzateke.

II. Muga zehatz horien barruan sartzen da, zalantzarik gabe, lurzoru mota desberdinen zehaztapena. Zehaztapen hori behar-beharrezkoa da, hiri jabetzarako eskubidearen oinarrizko baldintzak definitzeko. Bide beretik ere, lege honen xedea da lurzoruaren eskaintza gehi dadin erraztea. Horretarako, orokorrean urbanizatzeko modukoa da oraindik hiri prozesuan sartu ez den lurzorua, plangintzaren arabera eta lurralde nahiz sektoreko legeriaren arabera ez badago arrazoi objektibo erabakigarririk, lurzoru hori babesteko, berorrek dituen inguruabarrak kontutan harturik (ingurugiro, paisaje, historia, arkeologia, zientzia edota kulturaren inguruko balioak; nekazaritza, baso, abeltzaintza nahiz beste edozein motatako aberastasunari buruzko balioak; hiri garapenareko desegokitasun bidezkotua). Berebat, kontutan izan behar da lurzoruaren merkatua eraldatu behar dela, merkatu hori liberalizatu eta, horren ondorioz, lurzoruaren eskaintza handitzeko. Hori guztia lortu ahal izateko, Espainiako ekonomiaren egitura eraldatu beharra dago. Eraldaketa horri ekiteko, estatuko legegileak baditu Espainiako Konstituzioaren 149.1.13. art.ak berari eratxiki dizkion eskumenak.

Horrenbestez, eremu zabal horren barruan, hirigintza jarduketak susper daitezke, aldez aurretik garapenerako plangintza egokia onetsiz gero, kasuan-kasuan aplikatu beharreko hirigintza legeriaren arabera. Beti ere, jarduketa horiek honako baldintzak bete behar dituzte: jarduketok bat etortzea plangintza orokorrak finkatu duen lurralde egitura orokorrarekin; jarduketa horiek eraginik ez izatea, plangintza orokorraren arabera lurraldearen egitura orokorrarekin bat ez datozen erabileren gain; plangintza horrek eraikuntza prozesuetarako ezar ditzakeen intentsitate gehienekoak ez gainditzea; jarduketen suspertzaileak bere kontura ziurtatzea jarduketok sistema orokorrei lotuta daudela, lotura hori kasuan-kasuan nahitaezkoa baldin bada, jarduketek duten izaera edo intentsitatearen arabera. Are gehiago, suspertzaileak ziurtatu behar ditu sistema orokorren berrindartze eta hobetzea, horiek beharrezkoak izanez gero. Horiek guztiak gutxieneko eskakizunak dira eta, halakoak izateagatik, eurok mugatzen dituzte jabetza eskubidea egikaritzeko oinarrizko baldintzak.

Modu horretan, lurzoruaren gaineko hirigintza eraentzak ez die jabeei ezartzen Administrazioak antolaturiko jarduketa sistemarik, ezta sistema horren betepena ziurtatzen duen datu edota bermerik ere; Administrazioak bere jarduketen gaineko datu edo berme eragingarriak besterik ezin ditu eman.

Horrek ez du esan nahi, edonola ere, eginkizun zuzentzaile eta orientagarriari

ERANSKINA. LURZORUAREN ERAENTZARI BURUZKO LEGE PROIEKTUA

549

uko egiten zaionik, eginkizun hori berezko baitzaio planaren ideiari; aitzitik, legearen abiaburua da plangintza orokorrak eginkizun hori benetan egikaritzea. Plangintzak, bada, lurraldearen egitura orokorra finkatu behar du, hau da, hiriaren irudia zehaztu behar du, plangintza hori onesten duen erkidegoarentzat desiragarri gertatzen den irudi hori kontutan hartuz. Erreferentzia hori izatea nahitaezko gertatzen da. Erreferentzia horretatik kanpo, ezin da aurretiaz finkatu (eta, are gutxiago, lege honetan oinarriturik) biztanle-guneetatik kanpoko lurzoruaren antolamendu zehatzik. Hori egiteko, nahikoa izan behar da honakoak zehaztea, erregela orokor gisa eta horren inguruan hirigintza legeriak ezartzen duenarekin bat etorriz: batetik, harako egitura orokorrarekin bateraezinak diren erabilerak ezartzea eta, bestetik, eraikitzeko intentsitate gehienekoak adieraztea. Horrela, muga horien barruan, edozein motatako garapenak buru daitezke. Edonola ere, hiriguneetatik hurbil dagoen lurzoru urbanizakorra Katastroan baloratzeko, lurzoru hori hiri lurzorutzat hartzen da. Gainera, lurzoru hori sartzen bada jadanik eratuta dauden sistema orokorren barruan edota Administrazioak sistema horien gain ziurta ditzakeen zabalguneetan, orduan plangintza orokorrak eskaintza zehatzagoak egin diezazkioke ekimen pribatuari, baina ezin dio sekula ere eskaintza hori ezarri.

Horrek esan nahi du ekimen pribatuak beti duela urruneko lurzoruetan jarduteko aukerarik. Horretarako, ekimen pribatu hori gastu gehiago ordaintzeko prest egon behar da, finantzaketa handiagoa behar delako, urruneko lurzoruak sistema orokorrei lotzeko.

Hori berori da, hain zuzen ere, legeak barneratzen duen ideia orokorra.

Bide beretik, lurzoruaren gaineko jabetzari buruzko oinarrizko estatutu juridikoa definitzean, legearen helburua izan da alferreko zurruntasunik ez eragitea. Egin-eginean ere, ez zaie inolako eragozpenik jarri behar autonomi erkidegoetako legegileei, ezta administrazio eskudunei ere, euren ardura baita hirigintza politika malguagoak ezartzea. Gainera, legegile eta administrazio horiek gaitasun handiagoa izan behar dute ekonomiaren inguruabar aldakorrei egokitu ahal izateko, ekonomia horren gain zuzeneko eragina baitute unean uneko eta tokian tokiko aldaketek.

Aiurri horretan, iraganean izan ez den malgutasun horrek bat egiten du herri interesei nahitaez zor zaien babesarekin. Horrela saihestu egiten da antolamendu eta egitarau oro hartzaileek berezko duten zurruntasuna; zurruntasun hori maximalismoaren ondorioa da eta azken berrogei urteotako esperientziak ageri-agerian jarri ditu maximalismo horren ondore kaltegarriak.

Legearen malgutasunak, beraz, hurrengo xedea du: lau urteroko egitarauek modu artifizialean eragin duten lurzoru eskasiari aurre egitea. Malgutasun horrek ez du ekarri behar, ordea, hirigintza agintariek erabateko zuhurtziarakotasunez jokatu ahal izatea, agintari horiek erabaki behar dutenean lurzoru urbanizakorraren eremuan susperturiko ekimenak bidezkoak diren ala ez.

550

RAMĂ“N PARADA

Horrelako erabakiei mugarik jarri ezean, lege eraldaketa alferrrekoa izango litzateke bete-betean. Arean bere, hirigintza agintari eskudunek erabateko eta kontrolik gabeko askatasuna izango balute halako erabakiak hartzeko, orduan inork ere ez lituzke bere gain hartuko lurzorua eskuratzearen ondorioz eta kasuan kasuko garapen plangintza egitearen ondorioz sorturiko gastuak. Hori saihesteko, legeak borondatezko sistema bat ezarri du, aurretiaz kontsultak egin ahal izateko. Kontsulta horiek lotesleak dira, eta Administrazioak kontsulta horiei erantzun behar die, horretarako behar diren arrazoiak azalduz. Ildo horretatik, Administrazioak identifikatu behar ditu, halakoak izanez gero behinik behin, kontsultapeko ekimenen bideragarritasunari traba egin diezaioketen oztopoak. Taxu berean, Administrazioak finkatu behar du ekimen horiek zein baldintza bete behar duten, plagintza orokorrak ezarri duen lurralde egitura orokorrarekin bat egiteko; horrela, garapenerako plangintza egokia suspertzerakoan, ez da inolako ezustekorik gertatuko. Orobat, gutxieneko trinkotasuna ziurtatu nahi izan zaio lurzoruaren jabeak duen eskubideari, plangintzak lurzoru hori lurzoru urbanizakor gisa kalifikatu duenean. Zalantzarik gabe, gutxieneko hori sartu behar da jabetzaren estatutu juridikoari buruzko oinarrizko baldintzen barruan. Zernahi gisaz, gutxieneko horrek ezin dio kalterik egin administrazio eskudunek kasuan kasuko herri interesak baloratzeko duten askatasunari.

III. Lurzorua baloratzeko irizpideei dagokienez, lege sistemak ahalik eta zehatzen islatu nahi izan du lurzoru mota bakoitzari merkatuan esleitzen zaion balio zinezkoa. Horrexegatik, eta modu formalean besterik ez bada ere, formula artifizioso guztiak alboratu izan dira. Formula horiek, oinarri handiagoarekin edo txikiagoarekin, ez datoz bat harako zinezkotasunarekin eta, horren ondorioz, etengabeko gatazkak sortzen dira. Horrek guztiak, nolabaiteko bidegabekeria erakusten duen heinean, kolokan jartzen du Administrazioaren sinesgarritasuna eta administrazio horren jarduketari legebidezkotasuna kentzen dio.

Lurzoruari buruzko Legearen lehenengo bertsioak bere garaian lau balio desberdin ezarri zituen. Ondoren, lau horiek bitara bihurtu ziren. Orain, berriz, hasierako balioaren eta hirigintza balioaren arteko bitasuna ezabatu egin da. Hortaz, hemendik aurrera, balioa bakarra dago, hain zuzen ere, balio zinezkoa. Derrigorrezko desjabetzaren ziozko eragiketetan, prezio zuzena ordaindu behar da eta balio zinezkoak bakarrik ziurtatzen du zuzentasun hori.

Oinarrizko printzipo horretatik abiatuz, legeak balio hori zehazteko aplikatu behar den sistema ezartzen du. Sistema hori, nabari denez, lurzoru motaren araberakoa da eta, aiurri berean, lurzoruari aplika dakiokeen eraentza juridikoaren eta lurzoru horrek dituen ezaugarri zehatzen araberakoa ere bada. Lurzoru urbanizaezinean eta lurzoru urbanizakorrean ere, azken hori

ERANSKINA. LURZORUAREN ERAENTZARI BURUZKO LEGE PROIEKTUA

551

oraindik ez badago sartuta bera garatzeko eremu edota sektore zehatz batean, balio hori honetara zehazten da: antzeko finken balio egiaztatuak alderatuz, euren kokapena, luze-zabalera eta izaera, eta plangintzak ahalbideratzen dituen erabilera eta aprobetxamenduak kontutan hartuz.

Goian aipaturiko lurrotan —epe laburrean aurreikusteko moduko garapenik izango ez duten horietan— ezin bada halako konparaziorik egin, orduan hautabidezko metodoa da (eta hori da metodo tradizionala) lurzoruaren errenta zinezkoak edota ustezkoak kapitalizatzea, lurzoru horren egoera eta izaera aintzakotzat harturik. Hiri lurzoruan eta lurzoru urbanizakorrean ere, azken hori sartuta badago plangintza orokorrak berak zehaztu edota plangintza horren ondoren mugaturiko eremu nahiz sektoreetan, kalkulua egiteko metodoa honakoa da: kasuan kasuko aprobetxamenduari aplikatzea lur zehatzari buruz Katastroaren txostenetan jasotzen den oinarrizko eragin-baliorik zehatzena. Toki Ogasunei buruzko 39/1988 Legearekin bat etorriz, balio horrek merkatu balioak islatzen ditu, Katastroaren balorazioak finkatzeko, aurretiaz balio horiek aztertzen direlako. Azkenik, Katastroaren txostenetan jasotako baliorik ez badago edota balio horiek ezin badira aplikatu, indarrik gabe geratu direlako edota plangintza bera aldatu delako, orduan bigarren mailako metodoaren bitartez kalkulatzen da oinarrizko eragin-balioa. Metodo hori, bigarren mailakoa izanik ere, ohikoa da ondasun higiezinen eremuan; metodo horrek modalitate desberdinak ditu, hala sektore publikoan, nola sektore pribatuan.

Edozein kasutan ere, eragin-balioen aplikazioa orokorrean bat dator lur urbanizatu eta eraikikorrekin. Hori dela eta, nahitaezkoa da kostu hauek kentzea: kasuan-kasuan ordaintzeke dauden urbanizatze kostuak, finantzaketa kostuak, kudeaketa kostuak eta, oro har, lurra orube bihurtzeko behar-beharrezkoak diren kostuak. Ondasun higiezinen eremuan eta finantza eremuan tasazioak egiten direnean, kenkari berbera egiten da, ohikotasunez eta eztabaidarik gabe.

Balorazioen autu horretan, legeak zinezkotasun hertsiarekin bat egitea nahi izan du. Horrek, duda-mudarik gabe, trafiko juridikoaren segurtasuna handitu eta bertako gatazkak gutxituko ditu; ondorenez, hirigintza kudeaketa bizkortuko da, kudeaketa hori eperik gabe luzatzeak ekar ditzakeen kostuak urrituz.

IV. Herri administrazio guztiek derrigorrezko desjabetzapenak burutzeko ahalgoa dute. Ahalgo hori nola egikaritu behar duten zehazteko, lege honen IV. tituluak nahitaezko manuak besterik ez ditu ezarri. Hortaz, ahalgo horri beste barik aplika dakizkioke berari buruz indarrean dauden arau orokorrak. Halaber, balioespena zehazteko, lege honek igorpena egiten du III. tituluan ezarritako irizpide orokorretara. Gaurdaino, irizpide desberdinak aplikatu

552

RAMĂ“N PARADA

izan zaizkie derrigor desjabeturiko jabeari eta desjabetua izan ez denari. Lege honekin, ordea, bukatutzat jo daiteke bidegabeko bitasun hori.

V. Bestalde ere, lege honen I eta II. tituluetan, lurzoruaren jabetzari buruzko eraentza juridikoa ezartzen da. V. tituluaren bidez, eraentza horri egokitzen zaizkio aurretiazko bi arauketa hauek: batetik, plangintza aldatzearen ziozko kalteordainei buruzko arauketa eta, bestetik, plangintza horrek ezarritako mugapen edota lotura banakakoei buruzko arauketa, mugapen edota lotura horiek ezin daitezkeenean ekitatez banatu, hirigintza legeriak etekin eta zamak banatzeko ezartzen dituen mekanismoen bidez.

VI. 1997ko martxoaren 20ko epaian, Konstituzio Auzitegiak argiro-argiro definitu zuen estatuari dagozkion eskumenen eremua. Lege honek, bada, bete-betean eutsi nahi izan dio eremu horri; horregatik, ez ditu inola ere arautu plangintza eta hirigintza kudeaketa, ezta bataren eta bestearen gaineko kontrola ere.

VII. Amaitzeko, lege honetako xedapen iragankorren helburu nabaria da etenak izan daitezen saihestea. Horretarako, zuzeneko aplikazioa duten erregelak ezartzen dira, plangintzaren garapenerako eta betepenerako prozesuen egoera zein den kontutan harturik. Molde bertsuan, eraldaketa eragingarria izan dadin, ez da beharrezkoa planak aldez aurretik eraldaketa horri egokitzea; aurretiazko eraldaketetan esperientzia negatiboak izan ziren, eta horrek bidezkotu du halako eskakizunik ez ezartzea.

Lehenengo titulua XEDAPEN OROKORRAK

1. artikulua. Legearen xedea Lege honen xedea da lurzoruaren gaineko jabetza eskubideari buruzko oinarrizko edukia definitzea, eskubide horren gizarte eginkizunarekin bat etorriz eta baldintza batzuk arautuz, estatuko lurralde guztietan eta bakoitzean harako eskubidearen egikaritza berdintasuna bermaturik gera dadin.

2. artikulua. Jabetza eskubidearen ahalmenak 1. Jabetza eskubidearen hirigintza ahalmenak beti egikaritu behar dira muga batzuen barruan. Ildo beretik, eta lurren hirigintza sailkapenari helduta,

ERANSKINA. LURZORUAREN ERAENTZARI BURUZKO LEGE PROIEKTUA

553

legeetan eta, lege horien bitartez, plagintzan bertan ere eginbeharrak ezartzen direnez, eginbehar horiek bete behar dira harako ahalmenak egikaritzean.

2. Plangintzak lur eta eraikinen erabilerari buruzko antolamendua ezartzen du. Antolamendu horrek, edonola ere, ez die jabeei ematen kalteordaina eskatzeko eskubiderik, legeek beren beregi ezarritako kasuetan izan ezik.

3. artikulua. Gainbalioetan parte hartzea Gizarteak parte hartzen du herri erakundeen hirigintza ekintzak sortzen dituen gainbalioetan. Lege honen arabera eta kasuan-kasuan aplika daitezkeen gainerako legeen arabera gauzatzen da parte-hartze hori.

4. artikulua. Hirigintza ekintza eta ekimen pribatua 1. Hirigintza ekintza horretan, jabeek laguntza eman behar diete herri erakundeei, legeek ezarritako neurrian. Herri erakundeei dagokie prozesuaren gorengo zuzendaritza, jabeen ekimenari kalterik egiteke.

2. Kudeaketa publikoak ekimen pribatua ahalik eta gehin suspertu eta ekimen hori ordeztu behar du, hori nahikoa ez denean beharrezko helburuak betetzeko.

5. artikulua. Etekin eta zamen ekitatezko banaketa Legeek beti bermatu behar dute plangintzak eratorritako etekin eta zamak banatuko direla hirigintza jarduketak ukituriko jabe guztien artean, eurek egindako ekarpenen arabera.

6. artikulua. Plangintza eta kudeaketaren gaineko informazioa jendeari ematea eta jendeak bi horietan parte hartzea 1. Hirigintza administrazioek informazio eskubidea bermatu behar diete kasuan kasuko jarduketaren bidez ukituriko interesen ordezkari diren erakundeei eta norbanakoei ere. Era berean, hirigintza administrazioek aurreko horiei ziurtatu behar diete ahalik eta partaidetza publikorik gehien izatea, plangintza eta kudeaketa prozeduretan.

2. Administratu orok eskubidea du, Administrazio eskudunak berari idatziz informazioa eman diezaion, finka edota eremu zehatzari aplikatu beharreko hirigintza eraentza eta baldintzen inguruan.

554

RAMĂ“N PARADA

Bigarren titulua LURZORUAREN GAINEKO JABETZAREN HIRIGINTZA ERAENTZA

Lehenengo kapitulua LURZORUAREN SAILKAPENA

7. artikulua. Lurzoru motak 1. Lege honen ondoreetarako, lurzorua honetara sailkatzen da: hiri lurzorua, lurzoru urbanizakorra eta lurzoru urbanizaezina.

2. Hirigintza legeriak aintzatets dezake ezarkuneen forma tradizionalei dagozkien lurzoruak badaudela. Halakoetan, legeria horrek arautu behar ditu lurzoruok zehazteko irizpideak eta euren hirigintza eraentzari buruzko ezaugarriak. Hirigintza eraentza horrek ezin du ekarri lege honetan hiri lurzoruari buruz ezarritako eraentzak baino karga gehiago.

8. artikulua. Hiri lurzorua Lege honen ondoreetarako, hiri lurzorutzat jotzen dira honakoak: a) Ibilgailuentzako sarbidea, ur hornikuntza, uren hustuketa eta elektra energiaren hornidura izateagatik edo, bestela, aipatu zerbitzuen sareekin hornituriko gunearen bi herenak gutxienez eraikita egoteagatik, jadanik transformaturik dagoen lurzorua. b) Plangintza betetzean eta plangintza horren arabera urbanizatuak izan diren lurrak.

9. artikulua. Lurzoru urbanizaezina Lege honen ondoreetarako, lurzoru urbanizaezin gisa kalifikatu behar dira ondoko inguruabarretarik bat betetzen duten lurrak: 1. Lurralde antolamendurako planekin edota sektoreko legeriarekin bat etorriz, eta lur horien paisaje, historia, arkeologia, zientzia, ingurugiro edota kultur balioak gogoan izanik edo, osterantzean, herri jabariaren babeserako mugapen nahiz zortasunei begira lurrok duten menpekotasuna aintzat hartuta, lur horiek lurzoru mota honen barruan sartu behar izatea, euron transformazioarekin bateraezinak diren babes eraentza berezi batzuen menpe daudelako.

2. Plangintza orokorrak beharrezkotzat jotzea lur horien gaineko zaintza, lurrok aurreko puntuan aipatu izan diren balioak dituztelako, nekazaritza, baso nahiz abeltzaintzarako balioa dutelako, bertan natur aberastasunak daude-

ERANSKINA. LURZORUAREN ERAENTZARI BURUZKO LEGE PROIEKTUA

555

lako eta, oro har, lurrok beste edozein balio dutelako, balio horren zioz desegokia baldin bada eurotan hiri garapena zentzuz gauzatzea.

10. artikulua. Lurzoru urbanizakorra Lurzoru urbanizakor gisa kalifikatu behar da lege honen ondoreetarako hiri lurzoru gisa edota lurzoru urbanizaezin gisa kalifikatzen ez den lurzorua.

Lurzoru hori transforma daiteke, hirigintza legeriak eta kasuan-kasuan aplika daitekeen plangintzak ezarritakoari helduz.

11. artikulua. Lurzoruaren sailkapena, plangintzarik ez duten udalerrietan Lege honen ondoreetarako, plangintza orokorrik ez duten udalerrietan, lurzoru urbanizaezin gisa kalifikatu behar da 8. artikuluan ezarritako irizpideen arabera hiri lurzorutzat jotzen ez dena.

Bigarren kapitulua JABEEN ESKUBIDE ETA EGINBEHARRAK

12. artikulua. Eskubide eta eginbeharren egikaritza Lege honek arautzen ditu lurzoruaren jabeek dituzten eskubide eta eginbeharrak. Eskubide eta eginbeharrok egikaritu behar dira, kasuan-kasuan aplika daitekeen hirigintza legeriak plangintzari buruz, kudeaketari buruz eta plangintzaren betepenari buruz ezarritako arauketarekin bat etorriz.

13. artikulua. Hiri lurzoruaren jabeek dituzten eskubideak Hiri lurzoruaren jabeek eskubidea dute lurren urbanizatzea osatzeko, lur horiek orube bihur daitezen. Edu berean, jabe horiek lurrotan eraiki dezakete, hirigintza legeriak eta plangintzak kasuan-kasuan ezartzen dituzten baldintzetan.

14. artikulua. Hiri lurzoruaren jabeek dituzten eginbeharrak 1. Jabeek euren lurrak badituzte urbanizatzearen bidez sendoturiko hiri lurzoruan, orduan jabe horiek euren kontura osatu behar dute lurrok orube bihurtzeko —oraindik halakoak ez badira, behinik behin— beharrezkoa den urbanizatzea. Era berean, eta plangintzaren arabera, jabeek euren lurretan eraiki behar dute garaiz, plangintzak hala agintzen badu lurrok dauden eremuetan.

556

RAMĂ“N PARADA

2. Jabeek euren lurrak badituzte sendotutako urbanizatzerik ez duen hiri lurzoruan, orduan jabe horiek ordaindu eta, hala denean, egin behar dituzte urbanizatze obrak. Ildo berean, jabeek udalari laga behar dizkiote, batetik, bideetara, gune askeetara, berdeguneetara eta toki izaerako zuzkidura publikoetara destinaturiko lurrak eta, bestetik, sistema orokorrak betetzeko beharrezkoa den lurzorua, sistema orokor horiek hurrengoak badira: plangintzak kudeaketa ondoreetarako sistema horiek zein eremutan sartu eta eremu horri atxikitakoak. Berebat, jabeek Administrazio jarduleari laga behar diote kasuan kasuko eremuaren aprobetxamenduaren 100eko 10ari dagokion lurzorua; portzentaia hori gehienekoa da eta, horregatik, hirigintza legeak berori urri dezake. Modu berean ere, artikulu honen lehenengo zenbakiko kasuan, jabeek euren orubeetan eraiki behar dute garaiz.

15. artikulua. Lurzoru urbanizakorraren jabeek dituzten eskubideak Lurzoru urbanizakor gisa sailkaturiko lurzoruaren jabeek eskubidea dute euren jabetzapeko lurrak erabili, lupertu eta xedatzeko, lur horien landa izaera kontutan hartuz. Halaber, jabeek lur horien transformazioa susper dezakete eta, horretarako, Administrazioari eska diezaiokete garapenerako plan egokia onesteko, hirigintza legeriak ezartzen duenaren arabera.

16. artikulua. Eskubidea egikaritzeko oinarrizko erregelak Lurzoru urbanizakorraren transformazioa suspertzeko eskubidea egikaritzen denean, jarraiko erregelak bete behar dira: 1. Lurzoru horren zati batean, plangintza orokorrak sektore edota eremuak definitu baditu, horien garapenerako baldintzak ezarriz, orduan sektore edota eremu horiek transformatzeko, nahikoa da udalari garapen plangintza egokia aurkeztea, udalak plangintza hori tramita eta onets dezan, kasuan-kasuan aplika daitekeen hirigintza legeriaren arabera.

2. Garapen plangintza aurkeztu baino lehen, sektore edota eremuak definitzeko irizpideak, lurraldearen egitura orokorrarekin bateraezinak diren erabilerak, eraikitzeko intentsitate gehienekoak edota aurreko horien antzeko baldintzak bakarrik zehaztu baditu plangintza orokorrak, orduan lurzoru horren transformazioa suspertu nahi duten jabeek eskubidea dute Administrazio jarduleari autu zehatz batzuen gaineko kontsulta egiteko, jarduketaren oinarrizko ezaugarriak komunikatuz. Kontsultapeko autuak honakoak izan daitezke: alde batetik, jarduketa hori bat datorren ala ez plangintzarekin, eta lurraldearen antolamendurako aginduekin edota sektoreko plan eta proiektuekin; bestetik, jabeok euren kontura zein obra egin behar duten, jarduketa kanpoko

ERANSKINA. LURZORUAREN ERAENTZARI BURUZKO LEGE PROIEKTUA

557

sistema orokorrei lotuta dagoela ziurtatzeko, lege honen 18. artikuluko 3. puntuan xedatutakoari helduta.

3. Kontsulta hori loteslea da, garapen plangintza gerogarrenean tramitatzen denerako.

17. artikulua. Behin-behineko erabilerak eta obrak Lurzorua berehala garatzeko asmotan, berori sartu bada jadanik mugaturik dauden sektore edota eremuetan, eta oraindik ez bada onetsi garapen plangintza egokia, orduan behi-behineko erabilera eta obrak bakarrik baimen daitezke, beti ere, salbuespenez; gainera, hirigintza edota sektoreko legeriak eta plangintza orokorrak ez dituzte debekatu behar erabilera edo obra horiek eta, edozein kasutan ere, erabilera edota obrok amaitu eta errautsi behar dira, inolako kalteordainik eman gabe, Hirigintza administrazioak hala erabakitzen badu. Jabeak baldintza horiek guztiak onartu eta gero, baimena Jabetza Erregistroan agertarazi behar da, hipoteka legean ezarritakoarekin bat etorriz.

Lurzoru urbanizakorraren gainerako zatian, lege honen 20. art.an ezarritako erabilerak baimen daitezke, erabilera horiek euron garapenerako sektore edo eremuetan sartu baino lehen.

18. artikulua. Lurzoru urbanizakorraren jabeek dituzten eginbeharrak Lurzoru urbanizakor gisa sailkaturiko lurzoruaren transformazioak honako eginbeharrak dakartza lurzoru horren jabeentzat: 1. Administrazioari derrigor eta dohainik lagatzea bideetarako, gune askeetarako, berdeguneetarako eta toki izaerako zuzkidura publikoetarako beharrezkoa den lurzorua, zerbitzu horiek betetzen badituzte lurzoru horren garapenerako sektore edota eremuaren beharrizanak.

2. Derrigor eta dohainik lagatzea sistema orokorrak betetzeko beharrezkoa den lurzorua, baldin eta plangintza orokorrak sistema orokor horiek sartu baditu kasuan kasuko sektore edo eremuaren barruan edota sektore nahiz eremu horri atxiki badizkio.

3. Ondoko obren kostua ordaintzea eta, hala behar denean, obrok egitea, plangintza orokorrean ezarritako betekizun eta baldintzetan: batetik, jarduketa kanpoko sistema orokorrei lotzeko azpiegiturak; eta, bestetik, jarduketaren tamaina, dentsitatea eta erabilera horrek eratorritako erabilera intentsitatea direla-eta sistema horiek indartu edo zabaltzeko behar diren obrak.

4. Administrazio jarduleari derrigor eta dohainik lagatzea kasuan kasuko sektore edota eremuko aprobetxamenduaren 100eko 10ari dagokion lurzorua;

558

RAMĂ“N PARADA

portzentaia hori gehienekoa da eta, horregatik, hirigintza legeak berori urri dezake.

5. Plangintzak eratorritako etekin eta zamak ekitatez banatzea, plangintza horren betepen materiala hasi baino lehen.

6. Sektorea urbanizatzea edota urbanizatze hori ordaintzea.

19. artikulua. Erabili, artatu eta birdoitzeko lege eskubideak 1. Edozein motatako lur eta eraikinen jabeek lur eta eraikin horiek destinatu behar dituzte hirigintza planekin bateratzeko modukoak diren erabileretarako. Gainera, segurtasun, osasunkortasun eta herri apainduraren inguruko baldintzak gauzatu behar dituzte lur eta eraikinok; ildo berean, ingurugiroaren, arkitektura ondareen eta arkeologi ondareen babesari buruzko arauak bete behar dituzte, bai eta hiri birdoikuntzari buruzkoak ere.

2. Jabeek edo Administrazioak ordaindu behar dituzte aurreko zenbakian xedatutakoaren ondorioz egin beharreko obrak, kasuan-kasuan aplika daitekeen legeriak ezartzen duenarekin bat etorriz.

20. artikulua. Lurzoru urbanizaezinaren jabeek dituzten eskubideak 1. Lurzoru urbanizaezin gisa sailkaturiko lurzoruaren jabeek eskubidea dute euren jabetzapeko lurrak erabili, lupertu eta xedatzeko, lur horien izaera kontutan hartuz. Lurrok destinatu behar dira nekazaritza, baso, abeltzaintza nahiz ehiza helburuetarako edo, oro har, Naturaren baliabideak zentzuz erabiltzeari lotuta dauden helburuetarako. Halaber, legeek edo plangintzak ezartzen dituzten mugen barruan jardun behar da, halako mugarik izanez gero.

Kasuan-kasuan aplikatu beharreko legeriarekin bat etorriz, eta udal lizentzia egokia lortutakoan, nekazaritza, abeltzaintza eta etxebizitzetara destinaturiko eraikinak egin daitezke, horiek bat badatoz finken izaera, luze-zabalera eta destinoarekin. Salbuespenez, eta harako legerian ezarritako prozeduraren bitartez eta legeria horren arabera, herri intereserako jarduketa zehatzak baimen daitezke, aldez aurretik egiaztatzen bada ez direla betetzen lege honen 9. artikuluko 1. idazatian zehazturiko inguruabarrak.

2. Lurzoru urbanizaezinean debekaturik daude hirigintza lurzatiketak eta ezin da inola ere zatiketa, bereizketa edota zatikapenik burutu, nekazaritza, baso edota horien antzeko arloei buruzko legeriaren kontra.

ERANSKINA. LURZORUAREN ERAENTZARI BURUZKO LEGE PROIEKTUA

559

21. artikulua. Finken eskualdaketa eta hirigintza eginbeharrak 1. Finken eskualdaketak ez du aldarazten euron titularrak jarraiko eginbeharrei begira duen egoera: lehen-lehenik, kasuan-kasuan aplika daitekeen hirigintza legeriak ezarritako eginbeharrei begira eta, hurrenik, legeria horrek eratorritako betepen egintzen ondorioz eska daitezkeen eginbeharrei begira.

Titular berria subrogatu egiten da aurreko jabearen toki eta egoeran eta, zehatzago, jabe horren hirigintza eskubide eta eginbeharretan, eta jabeak Hirigintza administrazio eskudunarekin hitzartu dituen konpromisoetan, konpromiso horiek Erregistroan inskribatu badira eta aldaketa juridiko-errealik eragin ahal badute.

2. Lurrak besterentzen direnean, kasuan kasuko tituluan agertarazi behar dira honakoak: a) Kasuan-kasuan aplika daitekeen plagintzaren arabera, lurrok eraikiezinak badira edota eurotan egin diren eraikinak antolamendutik kanpo badaude, lur horien kokaera zehaztu behar da beren beregi. b) Lurrak urbanizatze bidean badaude, orduan zehaztu behar dira jabeak urbanizatze horri begira oraindik bete ez dituen konpromisoak. c) Lurrak norbanakoen ekimenez urbanizatu badira, orduan adierazi behar dira, batetik, plangintza egokia onesteko data eta, bestetik, lurzatien xedapenari eta eskuratzaileenganako konpromisoei buruzko klausulak.

3. Artikulu honen 1. puntuan xedatutakoa gorabehera, aurreko xedapenetatik edozein urratzeak berez dakar, lehenengo eta behin, eskuratzaileak kontratua hutsaldu ahal izatea kontratu hori egiletsi eta hurrengo urtebetean zehar eta, bigarrenik, eskuratzaile horrek kalteordaina eskatu ahal izatea, berari egin zaizkion kalte eta galeren ondorioz.

22. artikulua. Obra berriari buruzko adierazpena Bukaturiko obra berriari buruzko adierazpen eskriturak eskuesteko, notarioek eskatu behar dute bi hauek egiazta daitezen: batetik, manuzko lizentziaren egilespena eta, bestetik, teknikari eskudunak egindako ziurtagiria ematea, hau da, obra proiektuarekin bat etorriz obra hori bukatu dela adierazten duen ziurtagiriaren ematea. Gauza bera egin behar dute jabetza erregistratzaileek, harako eskriturak inskribatzeko.

Eraikitze bidean dagoen obra berriari buruzko eskritura eskuetsi eta inskribatzeko, eraikitze lizentziarekin batera aurkeztu behar da teknikari eskudunak luzaturiko ziurtagiria; ziurtagiri horrek adierazten du obra berriaren deskripzioa egokitzen zaiola lizentzia lortzeak ahalbideratu izan duen proiek-

560

RAMĂ“N PARADA

tuari. Kasu horretan, jabeak obraren amaiera agertarazi behar du notario-aktaren bidez, eta akta horrek bere baitan jaso behar du aurrerago aipaturiko obraren bukaerari buruzko ziurtagiria.

Lizentzia eta ziurtagiri horien lekukotza eman behar da eskritura egokietan.

Hirugarren titulua BALORAZIOAK

23. artikulua. Balorazio erregelen aplikazio orokorra Derrigorrezko desjabetzapenaren ondoreetarako, lege honetan ezarritako irizpideei helduta egin behar dira lurzoruaren balorazioak, desjabetzapen hori eragin duen helburua edozein izanik ere, eta desjabetzapen hori bidezkotu duen legeria hirigintzazkoa izan zein izan ez.

Jabe ukituen arteko akordiorik izan ezean, irizpide berberak aplikatu behar dira, hirigintza legeriak etekin eta zamak banatzeko ezartzen dituen prozeduretan ere.

24. artikulua. Balorazioak egiteko kontutan izan behar den unea Balorazioak egiteko, jarraiko uneak izan behar dira kontutan: a) Derrigorrezko desjabetzapena gauzatzen denean, balioespen bakoiztuari buruzko espedientea hasteko unea edo, bestela, desjabetzapen horren proiektua jendaurrean azaltzeko data, baldin eta baterako tasazioari buruzko prozedura burutzen bada. b) Bestelako jarduketak gauzatzen diren kasuetan, prozedura egokia hasteko data. c) Lege honen V. tituluan ezarritako kasuetan, plangintza aldatzearen ondoriozko kalteordainak zehaztu behar direnetan, plangintza berriaren behin betiko onespena argitaratzeko data.

25. artikulua. Balorazioa egiteko irizpide orokorra Lurzorua bere egiazko balioaren arabera baloratu behar da; balio hori kalkulatzeko, lurzoruaren mota eta izaera izan behar dira kontutan, hurrengo artikuluetan ezarritako moduan.

ERANSKINA. LURZORUAREN ERAENTZARI BURUZKO LEGE PROIEKTUA

561

26. artikulua. Lurzoru urbanizaezinaren balioa 1. Lurzoru urbanizaezinaren balioa zehazteko, konparazio metodoa erabili behar da, antzeko finken balio egiaztatuak abiaburutzat hartuz. Ondore horietarako, antzekotasuna bidezkotzen duten ezaugarriek aintzat hartu behar dituzte, lehenik eta behin, aurrerago aipaturiko finken kokapen, luze-zabalera eta izaera, baloratu beharreko finkari begira; eta, bigarrenik, plangintzak ahalbideratzen dituen erabilera eta aprobetxamenduak.

2. Alderatzeko moduko baliorik ez izateagatik ezin bada aplikatu aurreko puntuan adierazitako metodorik, orduan lurzoru urbanizaezinaren balioa zehaztu behar da lurzoru horren errenta zinezkoak edo ustezkoak kapitalizatuz, balorazio unean lurzoru horren egoera zein den gogoan izanik.

27. artikulua. Lurzoru urbanizakorraren balioa 1. Lurzoru urbanizakorra ez badago sartuta plangintzak zehazturiko sektore edota eremuen barruan, orduan aurreko artikuluan definituriko metodoa erabili behar da lurzoru horren balioa zehazteko.

2. Lurzoru urbanizakorra sartuta badago plangintzak zehazturiko sektore edota eremuaren barruan, orduan honakoa egin behar da lurzoru horren balioa lortzeko: lurzoru horrek erakartzen duen aprobetxamenduari aplikatu behar zaio poligonoko eragin-balio oinarrizkoa; balio hori Katastroko balioei buruzko txostenetan jasotzen da.

Katastroaren txostenetan jasotako balorik ez badago edota balio horiek indarrik gabe geratu badira, orduan bigarren mailako metodoaren bitartez kalkulaturiko eragin-balioak aplikatu behar dira.

28. artikulua. Hiri lurzoruaren balioa 1. Artikulu honen 2. idazatian xedatutakoa gorabehera, hiri lurzoruan ez badago sendoturiko urbanizatzerik, orduan honakoa egin behar da lurzoru horren balioa zehazteko: lurzoru hori zein kudeaketa-eremutan egon eta eremu horrek erakartzen duen aprobetxamenduari aplikatu behar zaio baloratu beharreko lur zehatzaren inguruan Katastroko balioei buruzko txostenetan jasotzen den oinarrizko eragin-baliorik zehatzena.

2. Kudeaketa eremuen helburua izan bada hiri eraldaketa, berrikuntza edota hobekuntza, orduan hurrengoa da lurzati bakoitzari dagokion aprobetxamendua, lurzati hori baloratu behar denetan: plangintzak eratorritako aprobetxamendua edo, bestela, bertan dagoen eraikinak eratorritako aprobetxamendua, azken hori aurrekoa baino handiagoa baldin bada.

562

RAMĂ“N PARADA

3. Urbanizatzeak sendoturiko hiri lurzoruan, jarraikoa egin behar da lurzoru horren balioa zehazteko: a) Plangintzak lur zehatzaren gainean ezarri duen aprobetxamenduari aplikatu behar zaio Katastroko balioei buruzko txostenetan azaltzen den lurzatiko eragin-balio oinarrizkoa edo, hala denean, kaleko zein kale zatiko eragin-balioa, Katastroko balorazioari buruzko arautegi teknikoaren arabera zuzenduta. b) Plangintzarik ez badago edota plangintza horrek ez badu inolako aprobetxamendu irabazizkorik eratxikitzen kudeaketa eremu zehatzetik kanpo dagoen lurrari, orduan hurrengo aprobetxamendua izan behar da kontutan, lur hori baloratu behar denetan: finka mugakideek eratortzen dituzten aprobetxamenduen batez besteko ponderatua, Katastroaren ondoreetarako harako lurra zein balorazio-eremutan egon eta eremu horretan nagusi den erabilerari begira.

4. Katastroaren txostenetan jasotako baliorik ez badago edota balio horiek indarrik gabe geratu badira, orduan bigarren mailako metodoaren bitartez kalkulaturiko eragin-balioak aplikatu behar dira.

29. artikulua. Egiteke dagoen urbanizazioaren gastuak kentzea Kasuan kasuko aprobetxamenduari eragin-balioak aplikatuz gero, balio osoa zehaztu daiteke. Hala denean, balio horretatik kendu behar dira finantza eta kudeaketa kostuak, bai eta gauzatu ez den urbanizatze zehatzari dagozkion kostuak ere, izaera horrekin plangintzak berak edota obra proiektu egokiak jasotzen dituen arau nahiz zehaztapenen arabera; halakorik izan ezean, kasuan kasuko lurra orube bihurtzeko beharrezkoak diren kostuak kendu behar dira. Hiri lurzoruetan egin behar badira barne eraldaketa, berrikuntza edota hiri hobekuntzarako eragiketak, orduan eragiketa horiek erakar ditzaketen kostu erantsiak ere kendu behar dira.

30. artikulua. Obra, eraikin, instalazio, landaketa eta errentamenduen balorazioa 1. Lurzoruan dauden landaketa, ereintza, obra, eraikin eta instalazioak baloratzeko, ez da kontutan izan behar lurzoruaren beraren balioa. Aitzitik, haiek baloratu behar dira Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko Legearen irizpideekin bat etorriz; euron zenbatekoa gehitu behar zaio ondasun higiezinaren balio osoari, honako kasuan izan ezik: hobekuntza iraunkorrak izateagatik, horiek kontutan izan direnean lurraren balioa zehazteko. Landa zein hiri

ERANSKINA. LURZORUAREN ERAENTZARI BURUZKO LEGE PROIEKTUA

563

errentarientzako kalteordainak finkatu behar dira Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko Legean xedatutakoaren arabera.

2. Eraikinen balioa zehaztu behar da, Katastroaren inguruko legeriari helduta eta eraikinok birjartzeko kostua kontutan izanik; balio hori zuzendu behar da eraikinon antzinakotasuna eta artapen egoera aintzakotzat harturik.

31. artikulua. Administrazio emakidak eta ondasun higiezinen gaineko eskubide errealak baloratzea 1. Administrazio emakidak eta ondasun higiezinen gaineko eskubide errealak eratu, aldarazi edota azkendu behar direnetan, eurok baloratu behar dira, derrigorrezko desjabetzapenari buruzko xedapenetatik, haien balioespena beren beregi zehazten duten xedapenen arabera; eta, sorospidez, Administrazio zuzenbide, Zuzenbide zibil edota Zuzenbide fiskalaren arauetatik, kasuan-kasuan aplikatzeko modukoak diren arauen arabera.

2. Zamekin kargaturiko finka derrigor desjabetzen denetan, desjabetzapen hori burutzen duen Administrazioak bi aukera ditu: bata, jabariarekin batera pilatzen diren eskubide guztiak balioestea, balioespen hori eskubideon titularren artean banatzeko; edo, bestea, ondasun higiezina oso-osorik baloratu eta horren zenbatekoa epaitegiaren zainpean uztea, epaitegi horrek interesatuei dagokien proportzioa finka eta bana dezan, intzidenteen tramitearen bitartez.

Laugarren titulua DERRIGORREZKO DESJABETZAPENAK

32. artikulua. Derrigorrezko desjabetzapenen legebideztaketa Hiri antolamendurako planak eta derrigorrezko desjabetzapenaren bidez burutu beharreko kudeaketa-eremuen mugaketak onesten direnean, onespen horrek berez dakar obrek herri onurarakoak izatea, eta nahitaezkoak diren lur eta eraikinak okupatzeko beharra azaltzea, derrigorrezko desjabetzapenaren ondoreetarako edota zortasunen ezarpenaren ondoreetarako.

33. artikulua. Derrigorrezko desjabetzapenaren eginkizunak 1. Hirigintzaren ziozko desjabetzapenak, beste helburu batzuen artean, jarraikoak bete ditzake: a) Plangintza betetzea, sistema hori eremu zehatz baterako ezarri denean.

564

RAMĂ“N PARADA

b) Zuzkidura publikoetara destinaturiko lurzorua eta herri zerbitzuak ezarri, zabaldu edota hobetzeko beharrezkoa den lurzorua lortzea, plangintzak eta hirigintza legeriak ezarritakoari helduz. c) Udalaren Lurzoru Ondarea nahiz lurzoruaren gaineko beste edozein ondare publiko eratu zein zabaltzea.

2. Jabetzaren gizarte eginkizuna urratzen denean ere, derrigorrezko desjabetzapena aplika daiteke, Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko Legean ezarritako kasu eta baldintzetan.

34. artikulua. Derrigor desjabetzeko ahalgoa egikaritzea Derrigor desjabetzeko ahalgoa egikaritzean, lege honetan eta hirigintza legerian xedatutakoa bete behar da. Eurotan ez badago zerbait xedaturik, orduan derrigorrezko desjabetzapenari buruzko legeria orokorra aplikatu behar da.

35. artikulua. Balioespenaren prozedura eta zehaztapena Desjabeturiko ondasun eta eskubideen balioespena zehaztu behar da lege honen III. tituluan ezarritakoari helduta, espediente bakoiztuaren bitartez edo, osterantzean, baterako tasazioari buruzko prozeduraren bitartez.

36. artikulua. Balioespenaren ordainketa, lurrak adjudikatuz Derrigorrezko desjabetzapen guztietan, desjabetuaren adostasuna izanez gero, Administrazio jarduleak balioespena ordain dezake baliobesteko lurrak adjudikatuz.

37. artikulua. Baterako tasazioaren prozedura onestea eta prozedura horren ondoreak Derrigorrezko desjabetzapenari buruzko proiektua onestean, organo eskudunak balorazioaren zenbatekoa ezarri behar du. Zenbateko hori ordaindu edo gordailatzeak bide ematen du finka okupatzeko, eta Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko Legearen 52. artikuluko 6, 7 eta 8. zenbakietan ezarritako ondoreak sortzen ditu. Hala eta guztiz ere, horrek ezin dio kalterik egin derrigorrezko desjabetzapenaren probintzi epaimahaiak egindako balorazioari; halaber, bidezko errekurtsoen tramitazioak aurrera egin dezake, balioespena finkatzeari begira.

ERANSKINA. LURZORUAREN ERAENTZARI BURUZKO LEGE PROIEKTUA

565

38. artikulua. Okupazioa eta Erregistroan egindako inskripzioa 1. Behin ordainketa zein gordailua egin eta gero, okupazio akta egin behar da, derrigorrezko desjabetzapenaren espedienteak ukituriko finka bakoitzari buruz. Jarduketaren menpe geratzen den lurra Erregistroan inskribatu behar da, eta bertan finka bakarra izan daiteke edo finka bat baino gehiago.

Finka horietako bat inmatrikulaturik egon ez arren, harako inskripzioa zuzen-zuzenean egin daiteke. Desjabetzapenak ukituriko finketan, hipoteka legeriak agindutako idaztoharra egin behar da, derrigorrezko desjabetzapenak eratorritako idazpenak jasotzeko. Idaztohar hori egin eta gero, eta jarduketak ez badu finka osoa ukitzen, beste idaztohar bat egin behar da, derrigor desjabeturiko portzioa identifikatzeko.

2. Okupazio aktak inskribatzeko moduko tituluak dira, akta horiekin batera aurkezten badira okupaturiko finka guztien balioespena ordaindu dela edota hori zainpean jarri dela egiaztatzen duten akta nahiz frogagiriak. Titulu horietan, hipoteka legeriaren araberako deskripzioa jaso eta, horrez gain, Katastroko aipamen egokia agertu behar da; gainera, titulu horiek finka berria identifikatu behar dute, koordenatuen sistema grafiko egokiaren bitartez.

3. Inskripzioa egiterakoan, zalantza oinarridunak azal daitezke honakoa argitzeko: derrigorrezko desjabetzapenaren espedientean aintzat hartu ez den erregistro-finkaren bat dagoen ala ez okupaturiko lurrean; horrelakoetan, inskripzioa egin behar da eta erakunde desjabetzaileari eman behar zaio inguruabar horren berri.

39. artikulua. Lehengoratze kasuak 1. Hirigintza arrazoiak direla-eta edozein motatako lurrak derrigor desjabetuz gero, lur horiek destinatu behar dira kasuan kasuko planak ezartzen duen helburu zehatzerako.

2. Plangintza aldarazi edo berrikusteagatik, derrigorrezko desjabetzapena eragin duen erabilera aldatzen bada, orduan lehengoratzea bidezkoa da, ondoko inguruabarretarik bat betetzen denean izan ezik: a) Esleituriko erabilera berria behar bezala bidezkotu eta erabilera hori ere erabilgarria izatea zuzkidura publikoetarako. b) Derrigorrezko desjabetzapena eragin zuen zuzkidura-erabilera benetan ezarri eta erabilera horrek zortzi urteko epean zehar hala irautea.

3. Udalaren Lurzoru Ondarea eratu nahiz zabaltzeko, lur batzuk derrigor desjabetu eta gero, lur horiek lehengora daitezke, bi baldintza hauek betez ge-

566

RAMĂ“N PARADA

ro: bata, plangintza aldaraztearen ondorioz, erabilera, intentsitate edota aprobetxamenduak aldatzea; eta, bestea, aldaketa horrek lurron balioa gehitzea.

4. Halaber, derrigorrezko desjabetzapenaren sistemak eremu zehatz bat finkatu badu lur jakin batzuen garapenerako eta, lurrok derrigor desjabetu eta hurrengo hamar urteak igarotakoan, ez bada oraindik urbanizatzea amaitu, orduan bidezkoa da lur horiek lehengoratzea.

5. Epe eta baldintza berberak aplikatzen dira lurron derrigorrezko desjabetzapena gertatu denean, urbanizatze prozesuari lotuta dauden hirigintza eginbeharrak urratzeagatik.

Bosgarren titulua KALTEORDAINA EMATEKO KASUAK

40. artikulua. Plangintza aldatzearen ondoriozko kalteordaina 1. Plangintza aldarazi edota berrikusteak aprobetxamenduaren urripena eragin badu, orduan aldaketa edo berrikuspen horrek berez dakar kalteordaina eman beharra, honako kasuetan: batetik, plangintza betearazteko helburuarekin lurra eremu jakin batean sartutakoan, aprobetxamendu urripena gertatu denean, plangintza betetzeko ezarri diren epeak igaro baino lehen; eta, bestetik, epe horiek igaro eta gero gertatzen denean aprobetxamendu urripena, plangintzaren betepena ez bada gauzatu Administrazioari egotz dakizkiokeen karien ondorioz.

2. Plangintza aldatzearen zioz antolamendutik kanpoko egoerak azaldu badira, egoera horien eretzean ez da kalteordainik eman behar, aurreko idazatian ezarritako kasuan izan ezik.

41. artikulua. Plangintza aldatzearen ondoriozko kalteordaina, lizentzia indarrean dagoenean 1. Plangintzaren aldarazpena edo berrikuspena indarrean jartzean, jadanik eraikitze lizentzia lortu bada, baina oraindik ez bazaio eraikuntzari hasierarik eman, orduan lizentziaren eragingarritasuna azkendu egiten da, lizentzia hori antolamendu berriarekin bat ez badator. Azkentze hori adierazteko, aurretiaz interesatuak esan beharrekoa entzun eta, espediente berean, kalteordaina finkatu behar da. Kalteordain horrek bere baitan hartu behar ditu, batetik, hirigintza baldintza berriek eragin duten aprobetxamendu urripena eta, bestetik, derrigorrezko desjabetzapenari buruzko legeria orokorraren arabera, behar bezala egiaztatzen diren galerak.

ERANSKINA. LURZORUAREN ERAENTZARI BURUZKO LEGE PROIEKTUA

567

2. Eraikuntza jadanik hasi bada, Administrazioak lizentzia aldaraz edo ezezta dezake eta, horrelakoetan, kalteordaina finkatu behar da, aurreko zenbakian ezarritakoarekin bat etorriz.

42. artikulua. Banakako mugapenen ondoriozko kalteordaina Antolamenduek banakako lotura zein mugapenak ezartzen badituzte eraikinak artatzeko, eta lotura zein mugapen horiek gainditzen badituzte lege bidez ezarritako eginbeharrak, orduan kalteordaina eskatzeko eskubidea sortzen da; gauza bera gertatzen da, lotura edo mugapenok berez badakarte lurzoruaren hirgintza aprobetxamendua murriztea eta murrizketa hori ezin bada ekitatez banatu interesatuen artean.

43. artikulua. Kalteordaina emateko beste kasu batzuk 1. Kalteordaina eman behar da beti, urbanizatze prozesuari atxikitako eginbeharrak betetzeagatik sortzen diren gastuen ondorioz, eginbeharrok horretarako ezarritako epeetan gauzatu badira eta gastuok alferreko gertatu badira, plangintza aldatu edota derrigorrezko desjabetzapena erabaki delako.

2. Lizentziaren ezeztapena gertatu denean, lizentziaren egilespena arrazoirik gabe atzeratzen denean edota lizentzia horri ezezkoa ematen zaionean bidegabe, orduan kaltetuek Administrazioari eska diezaiokete eurei eragindako kalte-galeren medeapena, erantzukizun hori orokorrean xedatzen duten arauek ezarritako kasu eta baldintzetan. Ez dago sekula ere kalteordaina eskatzeko eskubiderik, kaltetuari egozteko moduko dolo, erru edota arduragabekeria larririk izanez gero.

Xedapen gehigarriak Lehenengoa Lurralde eta hirigintza planei buruzko tresnek nazio defentsaren eskakizunei kalte egin ahal badiete, orduan tresnok onetsi baino lehen, Estatuko Administrazio Nagusiak emandako txosten loteslearen menpe jarri behar dira beroriek, euren mota eta izena edozein izanik ere.

Bigarrena Toki Ogasunak Arautzeari buruzko Legearen 62. artikuluaren ondoreetarako eta, beti ere, Zerga, Administrazio eta Gizarte Arloko Neurriei buruzko abenduaren 30eko 13/1996 Legearen 21. artikuluak harako artikuluari eman

568

RAMĂ“N PARADA

zion idazkera kontutan harturik, urbanizakorrak dira, lehenik eta behin, plangintzak hala sailkatzen dituen eta sektoreen barruan sarturik dauden lurrak eta, hurrenik, plangintza hori garatzen duen hirigintza tresnaren onespenaz geroztik, lurzoru urbanizakor gisa sailkaturiko gainerako lurzorua.

Xedapen iragankorrak Lehenengoa. Hirigintza eraentza Hirigintza legeriak lurzoruaren kudeaketa eta erabileraren inguruan ezarri dituen ezaugarri baterakorrei kalterik egin gabe, lege honetan lurzoruaren hirigintza eraentzari buruz ezarritako eraentza aplikatu behar da, berau indarrean jarritakoan, ondoko erregelak aintzakotzat harturik: a) Hiri lurzoruari eta lurzoru urbanizaezinari aplikatu behar zaie, hurrenez hurren, lege honetan hiri lurzoruaren inguruan eta lurzoru urbanizaezinaren inguruan ezarritako eraentza. b) Egitaraupeko lurzoru urbanizakorrari, lurzoru urbanizagaiari eta egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorrari aplikatu behar zaie lege honek lurzoru urbanizakorraren inguruan ezarritako eskubide eta eginbeharren eraentza.

Bigarrena. Indarreko plangintza orokorra Lege hau indarrean jartzean indarrean dagoen plangintza orokorrak lurzoruaren sailkapena egiten duenez gero, sailkapen hori lege honetan ezarritakoari egokitu behar zaio, berori berrikusten denean.

Hirugarrena. Tramitatzeko dagoen plangintza orokorra 1. Lege hau indarrean jartzean plangintza orokorra tramitatzeko badago, tramitazio horrek aurrera egin dezake eta ez zaizkio lege honi egokitu behar harako plangintzak lurzoruaren inguruan egiten dituen sailkapenak.

2. Plangintza orokorrak edo beraren berrikuspenak aurreko idazatian ezarritako egoera betetzen duela ulertu behar da, tramitazio bitartean hasierako onespenaren erabakia eman denean.

ERANSKINA. LURZORUAREN ERAENTZARI BURUZKO LEGE PROIEKTUA

569

Laugarrena. Betetzeko dagoen plangintza Etekin eta zamak banatzeko prozeduretan ez bada behin betiko onespenik izan lege hau indarrean jartzean, orduan lege honetan ezarritako hirigintza eraentza aplikatu behar da, lurzoru motaren arabera.

Bosgarrena. Balorazioak Derrigorrezko desjabetzapenei buruzko espedienteetan oraindik ez bada behin betiko finkatu balioespena, orduan espediente horiei aplika dakizkieke lege honetan balorazioaren inguruan ezarritako xedapenak.

Xedapen indargabetzailea 1. Indarrik gabe geratuko dira ekainaren 26ko 1/1992 Legegintzazko Errege Dekretuaren, hau da, Lurzoruaren Eraentzari eta Hiri Antolamenduari buruzko Legearen testu bategina onetsi zuen legegintzazko errege dekretuaren atariko titulua, lehenengo titulua, bigarrena eta seigarrena.

2. Halaber, indarrik gabe geratuko dira Lurzoruaren eta Elkargoen Arloak Liberalizatzeko Neurriei buruzko apirilaren 14ko 7/1997 Legearen 1 eta 2. artikuluak, bai eta lege horren xedapen iragankorra ere.

3. Era berean, indarrik gabe geratuko dira lege honetan ezarritakoaren kontrakoak izan edota honekin bateratu ezin diren lege manuak.

Azken xedapena Espainiako Konstituzioaren 149. artikuluko 1. lerroaldearen 13, 18 eta 23. zenbakietan agindutakoari eutsiz, oinarrizko legeak dira eta, hala denean, testu berberaren 149.1.1. artikuluan xedatutakoarekin bat etorriz, eskubideen egikaritzarako baldintza oinarrizkoak ere badira hurrengo manuak: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 33.1, 34, 40, 41, 42 eta 43.1. art.ak; bigarren xedapen gehigarria; eta, azkenik, 1, 2, 3 eta 4. xedapen iragankorrak. Gainerako manuak, aldiz, estatuaren eskumen esklusiboari dagozkio, aurrerago aipaturiko testuaren 149. artikuluko 1. lerroaldearen 4, 8 eta 18. zenbakiei helduta.

AURKIBIDEA LEHENENGO TITULUA ADMINISTRAZIOAREN ONDASUNAK: OINARRIZKO ERAENTZA ETA HERRI JABARIA

I. KAPITULUA ADMINISTRAZIOAREN ONDASUNAK. OINARRIZKO ERAENTZA Or.

1. Administrazioa eta ondasunak.Ogasuna, ondarea eta demanioa .......................

2. Herri intereseko jabetza pribatuak ....................................................................

3. Administrazio ondasunen oinarrizko eraentza juridikoa ...................................

4. Administrazioak ondasunak eskuratzea ............................................................

5. Administrazioak ondasunak eskualdatu eta lagatzea ........................................

6. Administrazio ondasunen eskuraketaren eta eskualdaketaren auzibidea ..........

7. Administrazioaren autobabesa: inbentarioa, Erregistroa, ikerketa, mugaketa, botatzea, Administrazioak bere arioz ondasunak berreskuratzea .............

A) Inbentario eta katalogoak .........................................................................

B) Ondasunak Jabetza Erregistroan inskribatzea...........................................

C) Ikerketa akzioa .........................................................................................

D) Mugaketa .................................................................................................

E) Edukitza itzultzea .....................................................................................

F) Administrazio botatzea .............................................................................

8. Administrazioaren autobabeserako egintzen norainokoa eta horien judizio kontrola, ondasun publikoei dagokienez ....................................................

9. Enbargaezintasuna ............................................................................................

10 12 14 15 19 22 24 24 25 26 27 29 30 31 32

572

RAMĂ“N PARADA

Or.

II. KAPITULUA HERRI JABARIA 1. Herri jabariaren eta jabari pribatuaren arteko bereizketa. Zuzenbide konparatua ..............................................................................................................

A) Herri jabariaren eta jabari pribatuaren arteko bereizketa Frantziako Zuzenbidean .............................................................................................

B) Italiako Zuzenbidearen demanio kontzeptu murritza ...............................

2. Frantziako Zuzenbidearen herri jabari kontzeptua Espainiako Kode Zibilean ............................................................................................................

3. Ondasunak herri helburuei lotzearen irizpidea erabiltzea herri jabaria definitzeko. Herri jabariko ondasunak.............................................................

A) Herri erabilerari loturiko ondasunak ........................................................

B) Herri zerbitzuari loturiko ondasunak ........................................................

C) Koroari loturiko ondasunak. Nazio ondarea .............................................

D) Estatuaren aberastasuna suspertzeari loturiko ondasunak. Meatzeak .......

E) Meatzerik gabeko lurpea ..........................................................................

F) Mendi publikoak .......................................................................................

4. Toki erakundeen ondasunak. Auzo ondasunak .................................................

A) Toki erakundeen ondasun motak..............................................................

B) Udalerriaren ondasunen eta auzo ondasunen arteko desberdintasunaren jatorria eta bilakaera .......................................................................

C) Erkidegoan dauden auzo mendiak ............................................................

5. Herri jabariaren izaera. Subiranotasuna eta jabetza ..........................................

6. Demanioaren titulartasuna duten administrazioak ............................................

7. Demaniotasunaren objektua eta norainokoa .....................................................

8. Ondasunak herri helburuei lotzea eta ondasunok jaregitea. Demaniotasunaren hasiera eta amaiera ..............................................................................

9. Demaniotasunaren mutazioak ...........................................................................

36 37 39 42 45 46 47 48 49 51 52 53 53 55 60 61 64 66 68 71

III. KAPITULUA HERRI JABARIAREN ERABILERA ETA BABESA 1. Herri jabaria artatzeko eginbeharrak eta herri jabaria erabiltzeko moduak .......

2. Herri zerbitzuei loturiko ondasunen erabilpena ................................................

3. Erabilera erkide orokorra. Herri bideen mugakideak ........................................

4. Erabilera erkide orokorraren salbuespenak. Erabilera erkide bereziak .............

74 75 76 77

KULTUR ONDAREA

573 Or.

5. Herri erabilerari loturiko ondasunen bakarreko erabilpenak. Kokapenak eta okupazioak ..................................................................................................

6. Ondasunak herri helburuei lotzearekin batera daitezkeen bakarreko erabilpenak ............................................................................................................

7. Auzo aprobetxamenduak ..................................................................................

8. Herri jabariaren babesa. Babesaren oinarria eta babes motak ...........................

9. Preskribaezintasuna ..........................................................................................

10. Besterenduezintasuna eta enbargaezintasuna ....................................................

11. Administrazioaren autobabesa, herri jabariari dagokionez. Administrazioak bere arioz berreskuratzea ondasuna, edozein momentutan .......................

12. Zehapen ahalgoa ...............................................................................................

79 85 86 88 89 92 94 96

BIGARREN TITULUA ONDASUN PUBLIKOAK BANAN-BANAN IV. KAPITULUA LURREKO URAK 1. Uren titulartasunari buruzko sistemak ..............................................................

2. Espainiako Zuzenbide historikoa eta uren arauketa 1866ko eta 1879ko legeetan. ...........................................................................................................

A) Partidek jasotako sistema erromatarra eta Valentzia erresumako uren publifikazioa.....................................................................................

B) Liberalismo ekonomikoa eta moderatuen erantzuna ................................

C) Urei buruzko 1866ko eta 1879ko legeak ..................................................

3. Lurpeko uren publifikazioa. Ur publiko eta pribatuak 1985eko abuztuaren 2ko Legean .................................................................................................

4. Uren eraentza Kanarietan..................................................................................

5. Emakidarik gabeko aprobetxamendu zuzenekoak ............................................

6. Aprobetxamendu bereziak eta bakarreko aprobetxamenduak. Urak aprobetxatzeko baimenak eta uren emakidak ..........................................................

7. Plangintza hidrologikoa ....................................................................................

8. Uren administrazioa. Arroetako erakundeak .....................................................

9. Arroetako erakundeak edo konfederazio hidrografikoak ..................................

10. Erabiltzaileen korporazioak...............................................................................

102 106 106 108 109 111 113 116 120 125 128 130 134

574

RAMĂ“N PARADA

Or.

11. Urei buruzko legearen sistema bermatzailea. Ur publikoen jabetza erregistroak eta ur pribatuen katalogoa ...................................................................

12. Ur publikoen zigor babesa eta Administrazioaren ahalgo zehatzailea...............

13. Uren kalitatearen babesa. Isurketak eta uraren berrerabilpena ..........................

14. Obra hidraulikoak .............................................................................................

137 140 143 146

V. KAPITULUA ITSAS DEMANIOA 1. Itsas demanioa. Bilakera historikoa eta Zuzenbide konparatua ........................

154 2. Itsas demanioaren dependentziak .....................................................................

158 3. Barrendegi pribatuak onartzea eta itsaso-lehorreko aldea usurpatzea. Konstituzioaren eta botere legegilearen erantzuna. Eskuratutako eskubideak ...........................................................................................................

163 4. Padurak. Itsas demanioaren degradazioa eta pribatizazioa dakartzan beste kasu bat ...................................................................................................

169 5. Itsas demanioaren administrazio babesa. Xedaezintasuna, mugaketa eta eraentza zehatzailea .....................................................................................

172 A) Xedaezintasun araua eta itsas demanioaren edukitza berreskuratzea .......

172 B) Mugaketa eta Jabetza Erregistroa .............................................................

172 C) Zehapen ahalgoa.......................................................................................

175 6. Itsaso-lehorreko demaniotasunak jabetza mugakidearen gain duen eragin hedatzailea. Mugapenak eta zortasunak .....................................................

176 7. Itsas demanioaren erabilerak eta aprobetxamenduak ........................................

180 8. Arrantza eta itsasoko hazkuntza........................................................................

184 9. Itsasoko komunikazioak. Portuak .....................................................................

188 10. Itsas demanioaren gaineko titulartasuna eta eskumenak....................................

190

VI. KAPITULUA MENDIAK ETA NATURAREN BABESA 1. Administrazioaren esku-hartzea mendietan. Iturburuak eta bilakaera...............

A) Aurrekariak ..............................................................................................

B) Frantziako baso sistema............................................................................

2. Espainiako baso sistemaren sorrera ..................................................................

A) Javier de Burgosen 1833ko ordenantzak ..................................................

196 196 199 201 201

KULTUR ONDAREA

575 Or.

B) 1863ko legeria ..........................................................................................

C) Mendien zigor legeria...............................................................................

3. Indarreko sistema ..............................................................................................

4. Mendi kontzeptua eta mendi motak ..................................................................

5. Herri onurako katalogoko mendiak...................................................................

6. Mugaketa ..........................................................................................................

7. Mendien aprobetxamendua, artapena eta hobekuntza.......................................

8. Administrazioaren esku-hartzea norbanakoen mendietan .................................

9. Basoak birlandatzea ..........................................................................................

10. Basoko sute eta izurriak ....................................................................................

11. Baso Administrazioaren ahalgo zehatzailea ......................................................

12. Parkeak eta babespeko naturguneak ..................................................................

13. Basalandare eta basanimalien babesa ................................................................

14. Natura babesteko ahalgo zehatzailea .................................................................

203 204 205 207 208 211 212 214 216 218 221 222 225 228

VII. KAPITULUA MEATZEAK 1. Meatzeen jabetza esleitzeko sistemak. Zuzenbide konparatua ..........................

2. Espainiako Zuzenbidearen bilakaera ................................................................

A) Erregeren jatorrizko sistema. ....................................................................

B) Ikertzeko askatasuna. Felipe II.aren ordenantzak .....................................

C) Frantziako eragina legeria modernoan eta Meatzeen Administrazioan ....

D) Sistema liberalagorantz ............................................................................

E) Liberalismoaren krisialdia ........................................................................

3. Indarreko sistema eta legeria.............................................................................

4. Mea baliabideen sailkapena. Sekzio guztientzako arauak.................................

5. Harkaitzen izaera eta aprobetxamendua............................................................

6. Meaurak eta urberoak .......................................................................................

7. Meatzaritzako jardueren ondorioz sortutako hondakinak eta lurpeko egiturak.............................................................................................................

8. Meen eraentza. Miaketa, ikerketa eta emakida .................................................

9. Hidrokarburoen eraentza ..................................................................................

10. Meatzaritzaren eta ingurugiroaren arteko gatazka .............................................

11. Estatua meatzeen enpresario. Pribatizazioak eta erreserbak ..............................

12. Meatzaritzako zergen inguruko gaiak eta Espainia Europako erkidegoei atxikitzearen ondoreak ..............................................................................

232 235 236 236 237 239 241 242 243 246 250 252 254 257 259 261 264

576

RAMĂ“N PARADA

Or.

VIII. KAPITULUA KULTUR ONDAREA 1. Espainiako Histori Ondarea. Ondare hori osatzen duten ondasunak ................

270 2. Legeriaren bilakaera .........................................................................................

274 3. Administrazioaren eskumenak eta antolaketa ...................................................

278 4. Espainiako Histori Ondarea osatzen duten ondasunen motak. Ondasunok bakoizteko prozedura ..........................................................................................................

280 5. Izaera juridikoa .................................................................................................

282 6. Kultur intereseko ondasunak ............................................................................

283 7. Kultur intereseko adierazpenak dituen ondoreak ..............................................

286 8. Kultur intereseko adierazpenak dakartzan hirigintza ondoreak ........................

288 9. Ondasun higikorren eraentza. Esportazio eta inportazioa .................................

290 10. Erakusteko nahiz artatzeko eginbeharrak ..........................................................

294 11. Administrazioak erabiltzen dituen ahalgoak jabegoa kentzeko. Derrigorrezko desjabetzapenak eta eroslehentasun nahiz atzera-eskuratze eskubideak ......

295 12. Arkeologi ondarea .............................................................................................

296 13. Agiri zein Bibliografi Ondarearen artatze eta erabiltzea: artxibo, liburutegi nahiz museoak...............................................................................................

298 14. Susperketa jarduera ...........................................................................................

300 15. Ahalgo zehatzailea ............................................................................................

301

HIRUGARREN TITULUA HIRIGINTZA IX. KAPITULUA HIRIGINTZA ZUZENBIDEAREN JATORRIAK ETA LEHENENGO EREDUA: HERRI LANEN HIRIGINTZA HEMERETZIGARREN MENDEKO LIBERALISMOAN 1. Hirigintza zuzenbidearen kontzeptua. Lurralde antolaketa, urbanizazio eta eraikitzearen arteko bereizketa, horiek ematen dituzten ahalgo eta eskubide desberdinen arabera .....................................................................................

308

KULTUR ONDAREA

577 Or.

2. Urbanizatze prozesua herri ahalgo, lan eta onura gisa, XIX. mendeko legeria liberalean .....................................................................................................

312 A) Hirigintza herri lan gisa eta jabe mugakideen negozio gisa, herrien zabaldurari buruzko lehenengo legerian ......................................................

313 B) Herriarentzat onurak dakartzan hirigintza, ahalgo eta herri lan gisa ........

315 C) Cerdรกren ideiak Derrigorrezko Desjabetzapenari buruzko 1879ko Legean barneratzea ...................................................................................

318 D) Derrigorrezko desjabetzapenaren balioespena. Herri lanen proiektuak erakarritako hirigintza balorazio oro baztertzea .......................................

320 E) Udalerriek gainbalioak eskuratzea. Kale eta plazen alboetako guneak derrigor desjabetzea eta udalerriek proiektuaren betepenaren gainean zuzenean edo zeharka egindako kudeaketa ..............................................

322 F) Espekulazioa geraraztea: proiektua betetzearen ondorioz sortutako orubeetan epearen barruan eraikitzeko betebeharra eta jabetza galtzea dakarren zehapena .............................................................................

323 G) Ius aedificandiaren edukia, hirigintza proiektuek ukitzen ez dituzten lurretan. ....................................................................................................

324 3. Calvo Soteloren Udal Estatutuak eredua behin betiko bereganatzea, Errepublikako legeria eta Toki Eraentzari buruzko 1951ko Legea..............................

325 4. Hirigintza liberalaren aurkezpen desitxuratua ..................................................

327 5. Txiroentzako hirigintza. Hirigintza eta etxebizitzei buruzko politika ezarian bereiztea 328 6. Hirigintza tekniken agerpena ............................................................................

330

X. KAPITULUA HIRIGINTZAREN PRIBATIZAZIOA LURZORUARI BURUZKO 1956ko LEGEAN ETA HORREN ONDORENGO ZUZENKETAK 1. Hirigintza zuzenbidearen oinarriak Lurzoruari buruzko 1956ko Legean .........

A) Urbanizatzeko eskubidea, eskubide pribatu oligopoliko gisa...................

B) Lurzoruei buruzko balorazio desberdinak ................................................

C) Espekulazioaren gaineko jasamena ..........................................................

D) Jabeen arteko desberdintasunak eta urbanizatze prozesuen geldotasuna .......................................................................................................

E) Plangintzaren aldarazpenak, eta hiribildu eta hirien fisonomia aldatzeko aukera .............................................................................................

336 336 338 339 339 342

Or.

578

RAMĂ“N PARADA

2. Sistema berriak eratorritako espekulazioari aurre egiteko neurriak: Eraikinbako Orubeen Erregistroa, Udalaren Lurzoru Ondarea eta herri lanen hirigintza, gizarte etxebizitzentzat eta industrialdeentzat .......................................

343 3. Udalerriak hirigintza gainbalioak zati batez berreskuratzea, jabeen zamak gehitzea eta landa lurzoruaren edo lurzoru urbanizaezinaren gaineko ius aedificandia ezabatzea, 1975eko eraldaketaren ondorioz .....................................................

346 4. Jabetza eskubidea desegituratzea eta udalerriak hirigintza gainbalioetan duen partaidetza handitzea, uztailaren 25eko 8/1990 Legeak egindako bigarren eraldaketaren ondorioz .......................................................................

350 5. Jabeen mesederako txanda: egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorra ezabatzea eta aprobetxamendu tasaren lagapena urritzea, ekainaren 7ko 7/1996 Errege Dekretu-legearen ondorioz ........................................................

353 6. Hirigintza zuzenbidea ezerezean geratzea, estatuko Zuzenbide gisa: Konstituzio Auzitegiak 1997ko martxoaren 20an emandako epaia ..........................

355 A) 1992ko testu bateginaren konstituzioaurkakotasuna adierazteko zioak .........................................................................................................

356 B) Ezeztapenak unean-unean duen norainokoa .............................................

358 C) Ezeztapenaren eragina, ezeztaturiko manuak aplikatuz emandako egintzen gain ............................................................................................

361 D) Epaiari egindako kritika ...........................................................................

363 7. Konstituzio Auzitegiaren jurisprudentziak sorturiko egoerari erantzutea: autonomi erkidegoetan testu deuseztatua baliozkotzeko emandako legeak, eta lurzoruaren eraentzari eta balorazioei buruz estatuak emandako lege proiektua ..........................................................................................

364

XI. KAPITULUA ESPAINIAKO HIRIGINTZA ZUZENBIDE KONPARATUARI BEGIRA. KONSTITUZIO PRINTZIPIOAK ETA BIHAR-ETZIKO ERRONKAK 1. Italiako eragina Espainiako hirigintzan.............................................................

2. Herri lanen hirigintzari buruzko agerpenak, Zuzenbide konparatuan ...............

3. Jabeei eratxikitako hirigintza aprobetxamenduen arteko desberdintasunak urritzeko teknikak. Dentsitatearen lege muga eta herri lanak egiteko lizentzia administrazio emakida bihurtzea................................................................

4. Espainiako sistema, berdintasunari eta gainbalioen banaketari buruz Konstituzioak ezarritako printzipioei begira .............................................................

370 372

374 381 Or.

KULTUR ONDAREA

5. Espainiako hirigintza sistemaren egoera, nabarmenkeriaren eta iraganerako itzuleraren artean. Elkarlehia defendatzeko auzitegiak eta adituen batzordeak emandako txostenak ...........................................................................

6. Enpresa hirigintzaren itzulera. Jarduketa integratuen garapenerako egitarauak, Valentziako erkidegoan ....................................................................................

579

386 391

XII. KAPITULUA LURZORUAREN ERAENTZA 1. Lurzoruaren eraentza. Arazo orokorrak eta estatuak egindako arauketaren konstituziotasuna ..............................................................................................

2. Lurzoru mota desberdinen eraentza juridikoa ...................................................

A) Hiri lurzorua .............................................................................................

B) Lurzoru urbanizakorra eta lurzoru horretan egitaraupeko zein egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorrak bereiztea ...........................................

C) Egitaraurik gabeko lurzoru urbanizakorra ................................................

D) Lurzoru urbanizaezina..............................................................................

3. Hiri lurzoru nahiz lurzoru urbanizakorreko hirigintza ahalmenak ....................

A) Urbanizatzeko eskubidea..........................................................................

B) Hirigintza aprobetxamendua jasotzeko eskubidea eta eskubide hori baldintzatzen duten eginbeharrak ..................................................................

4. Eraikitzeko eskubidea eta eraikitakoari buruzko eskubidea ..............................

5. Hirigintza mugapenen ondorioz kalteordainik ez ematearen printzipioa eta kalteordaina jasotzeko eskubidea sortarazten duten kasuak ........................

6. Hiri lurzoru zein lurzoru urbanizakorrean zama eta onurak banatzea: banaketa-aldeen batez besteko aprobetxamendutik aprobetxamendu tasara igarotzea ............................................................................................................

7. Betepen-guneak ................................................................................................

8. Hirigintza aprobetxamenduen transferentziak hiri lurzoruan ............................

9. Hirigintza ahalmenen publizitatea. Lurzoruaren eraentza eta Jabetza Erregistroa ........................................................................................................

10. Hirigintza jarduketen ondorioz, gainontzekoen alde sorturiko eskubideak.

Beste leku batean ostatu hartzeko eskubidea eta erretornu eskubidea...............

398 401 402 403 405 406 407 408 409 411 413

415 418 420 423 426

Or.

580

RAMĂ“N PARADA

XIII. KAPITULUA HIRIGINTZAREN ZIOZKO DESJABETZAPENAK ETA ADMINISTRAZIOAREN ESKU-HARTZEA ONDASUN HIGIEZINEN MERKATUAN 1. Derrigorrezko desjabetzapena eta hirigintza .....................................................

2. Balioespena hirigintza desjabetzapenetan:........................................................

A) Aurrekariak ..............................................................................................

B) Indarreko sistema .....................................................................................

C) Balorazio sistemaren konstituziotasun erlatiboa ......................................

3. Zuzkiduretarako lurrak lortzea. Zuzeneko okupazioa .......................................

4. Administrazioaren esku-hartzea ondasun higiezinen merkatuan ......................

A) Udalaren Lurzoru Ondarea .......................................................................

B) Eroslehentasun eta atzera-eskuratze eskubideak ......................................

5. Azalera eskubidea .............................................................................................

428 430 430 433 436 437 439 439 442 444

XIV. KAPITULUA HIRIGINTZA PLANAK. PLAN MOTAK 1. Hirigintza planak. Plan motak eta planen izaera ...............................................

2. Autonomi erkidegoetako arautegia eta estatuak hirigintza planei buruz egindako arauketaren konstituzioaurkakotasuna ....................................................

3. Plangintzaren osagai arautuak. Legeak ezarritako estandarrak eta zuzenean aplikatzeko moduko arauak...............................................................................

A) Hirigintza-estandarrak ..............................................................................

B) Zuzenean aplikatzeko moduko lege-aginduak ..........................................

4. Udal antolamendurako plan orokorrak ............................................................

5. Plangintzaren antolamendu arau osagarriak eta sorospidezkoak ......................

6. Plangintza arloko zuhurtziarakotasuna urritzeko ahaleginak ............................

7. Hirigintza itunak eta planak eratzeko ahalgoa ..................................................

8. Hirigintza jarduketarako egitarauak ..................................................................

9. Plan partzialak ..................................................................................................

10. Xehekapen azterlanak .......................................................................................

11. Plan bereziak .....................................................................................................

12. Hiri lurzorua mugatzeko proiektuak ..................................................................

13. Urbanizatze proiektuak .....................................................................................

448 451 453 454 455 457 462 463 467 468 470 472 472 474 474 Or.

KULTUR ONDAREA

581

XV. KAPITULUA PLANEN ERAKETA ETA ERAGINGARRITASUNA 1. Sarrera: eskumen banaketa, planak eratu eta onestean ......................................

2. Planen proiektuak idaztea eta hiritarren parte-hartzea ......................................

3. Udal plan orokorrak nahiz plan eratorriak onestea. Behin betiko onespenaren eta administrazio isiltasunaren arazoak......................................................

4. Planak tramitatzen diren bitartean, lizentzien luzapena etetea. .........................

5. Planak indarrean jartzea eta plan horien eragingarritasuna ...............................

A) Argitalpena ...............................................................................................

B) Publizitatea ...............................................................................................

C) Derrigorrezkotasuna: antolamendutik kanpoko eraikinak ........................

D) Derrigorrezko desjabetzapenen legebidezkoketa .....................................

6. Planen indarraldia, berriskuspena zein aldarazpena. Kalteordaina ematea dakarten kasuak ....................................................................................................

477 479 481 484 485 485 486 487 489 491

XVI. KAPITULUA PLANGINTZAREN BETEPENA 1. Plangintzaren betepena. Betepen pribatua eta publikoa....................................

2. Plangintza betetzearen aurretiazko baldintzak ..................................................

3. Konpentsazio sistema .......................................................................................

4. Konpentsazio sistemari egindako zuzenketak. Derrigorrezko konpentsazioa. ..

5. Lankidetza sistema ............................................................................................

6. Lurren birzatiketa..............................................................................................

7. Derrigorrezko desjabetzapena, plangintza betetzeko sistema gisa ....................

8. Hirigintza jarduketarako egitarauak ..................................................................

495 500 501 505 507 508 511 512

XVII. KAPITULUA ERAIKINEN GAINEKO ADMINISTRAZIO ESKU-HARTZEA ETA HIRIGINTZA ARAUAK BETEARAZTEA 1. Eraiki, artatu eta errausteko eginbeharrak .........................................................

A) Eraikitzeko eginbeharra............................................................................

517 518 Or.

582

RAMĂ“N PARADA

B) Artatzeko eginbeharra, segurtasun eta osasunkortasun baldintzetan ........

C) Errauspen akzioa eta aurria adierazteko espedientea ................................

D) Artatzeko eginbeharra, eta historia eta arte ondarea .................................

2. Eraikuntzaren kontrola. Obra lizentzia .............................................................

A) Izaera juridikoa eta eraentza orokorra ......................................................

B) Lizentzien eremua eta motak ....................................................................

C) Eskumena eta prozedura: isiltasun positiboa ............................................

3. Hirigintza legezkotasunaren babesa ..................................................................

A) Lizentziarik gabe egindako obrak eta lizentziak zehaztutakoaren aurka egindakoak...........................................................................................

B) Legearen aurkako lizentzien babespean egindako obrak ..........................

C) Udal eremua gainditzen duten agintarien etete eta berrikuspen ahalmenak .......................................................................................................

4. Hirigintza urratzeak. .........................................................................................

5. Hirigintza zehapenak ........................................................................................

6. Hirigintza arloko akzio publikoa ......................................................................

7. Justizia zibila, hirigintzako legezkotasunaren babesean ...................................

8. Zigor bermea. Hirigintza delitua .......................................................................

519 520 521 523 523 525 528 532 533 534 535 536 539 541 543 544

ERANSKINA Lurzoruaren Eraentzari eta Balorazioei buruzko Lege Proiektua..................

547