Doktrina - Zuzenbide Administratiboa II - Antolaketa eta enplegu publikoa (2)

371

LAUGARREN TITULUA

ENPLEGU PUBLIKOA

XI. KAPITULUA

FUNTZIO PUBLIKOAREN SISTEMAK LABURPENA: 1. SARRERA. EREDU IREKIAK ETA ITXIAK.—2. FRANTZIAKO FUNTZIO PUBLIKOA.—3. ESTATU BATUETAKO FUNTZIONARIOAK.—4. INGALATERRAKO «CIVIL SERVICE».—5. FUNTZIO PUBLIKOA LABORA­ LIZATZEARI BURUZKO KASU BI. ALEMANIA ETA ITALIA.—A) Alema­ niako Zuzenbidean funtzionarioak eta enplegatuak batera agertzea.—B) Italiako sistema: negoziazio kolektiboa funtzio publikoan.

BIBLIOGRAFIA: AYOUB: La fonction publique, Paris, 1973; BREWER­CARIAS: El esta­ tuto del funcionario público en la Ley de carrera administrativa, Caracas, 1971; COMITÉ FULTON: El Informe Fulton, ENAP, 1973; DEGEN: El sistema de carrera en la República Federal Alemana, DA, 210–211, 1987; DE LA CRUZ FERRER: La función pública superior en Estados Unidos, Madril, 1984; FOUGERE: La fonction publique, Brusela, 1966; GAUL, GRUNEMBER eta JUNGBLOT: El milagro japonés. Los siete se­ cretos del éxito económico, Madril, 1983; GAZIER: La fonction publique dans le mon­ de, Paris, 1972; GREGOIRE: La fonction publique, Paris, 1954; LASO VALLEJO: El Civil Service británico, IEA, 1959; KOENIG: La función pública en Alemania Federal, Pa­ ris, 1973; MODERNE: El sistema de carrera en la función pública francesa, DA, 210– 211, 1987; MORITA: Made in Japan, Bartzelona, 1986; NIETO: La burocracia, IEA, Madril, 1976; PARADA VÁZQUEZ: Sindicatos y Asociaciones de Funcionarios, Madril, 1968; PLANTEY. Traité practique de la fonction publique, Paris, 1971; ORTEGA: La carrera administrativa en Italia, DA, 210–211, 1987; RIDLEY: La carrera adminis­ trativa en Gran Bretaña, DA, 210–211, 1987; RUSCANO: L’impiego pubblico in Italia, Bologna, 1978.

1. SARRERA. EREDU IREKIAK ETA ITXIAK Funtzio publiko adierazmoldeak bere barnean hartzen ditu, batetik, Es­ tatuak herri zerbitzuez nahiz eginkizunez arduratzeko dituen pertsonak eta, bestetik, pertsona horien eraentza juridikoa zein antolaketa. Zerbitzuen errentamendu eta lan kontratuetako erakunde arruntak funtzio publikoaren eraentza juridikoa bereizteko ahalbide dira. Orobat, funtzio publi­ koa enplegu sistema bereizi gisa azter daiteke erakunde horiei esker. Are ge­ hiago, funtzio publikoaren eraentzaren berezko ezaugarririk sortu izan ez

374

RAMÓN PARADA

balitz, Estatuaren eta beraren enplegatuen arteko harreman juridikoak kontra­ tu horietako erakundeen arabera gauzatuko ziratekeen. Betidanik esan ohi da funtzionarioaren eta Herri Administrazioaren arte­ ko harremanak harreman pribatuak baino askoz iraunkor eta hertsiagoak direla, eta maila igotzeko nahiz karreran gora egiteko aukera ematen diotela funtzionarioari. Baina ez hori bakarrik: harreman berezi horiek ahalbidera­ tzen dute funtzionarioa jardun gabe egotea zenbait egoeratan; nolanahi ere, ez du horrek esan nahi funtzionarioaren eta Administrazioaren arteko lotura apurtzen denik. Horrenbestez, segurtasun nahiz egonkortasun hori konpentsa­ tzeko, funtzionarioek erantzukizun sistema zorrotzagoa dute, batik bat, dizi­ plina eta zigor erantzukizunei dagokienez; izan ere, erantzukizun horiek ez zaizkie ondo egokitzen zerbitzuen errentamendu edota lan kontratu hutsei. Edozelan ere, funtzio publikoa eta lan eraentzaren gaiak ez dira batere finkoak, gorabeheratsuak baino: gaur bata eta bestearen arteko osagai bereiz­ garri dena bihar­etzi ez izatea edota desagertzea gerta daiteke. Herri askotan, esaterako, enpleguaren segurtasuna eta egonkortasuna gero eta gehiago ari di­ ra bihurtzen lan harremanen berezko osagai. Taxu berean, funtzionarioek lan harremanetatik hainbat jokabide zein eskubide hartu dituzte, besteak beste, sindikatzeko nahiz greba egiteko eskubideak (orain dela berrogeita hamar bat urte, gisa horretako jokabide nahiz eskubideek harrituta utziko zituzketen Estatu eta Administrazioko teorialariak). Funtzio publikoari buruzko Zuzenbidearen azken ezaugarri bereizlea, berriz, berdintasun eta merezimendu printzipioa da eta, Konstituzioaren agin­ duz (23. art.), printzipio hori Estatuaren zerbitzupean gora egiteko teknika­ tzat erabili behar da. Horrela, enpresario pribatuak berak nahi bezala aukera ditzake langileak —irizpide objektibo edo subjektiboak erabilita— eta enple­ guak ematean, ez du zertan hiritarren berdintasuna bermatu; gainera, enpre­ sario pribatua ez dago behartuta lanposturako pertsonarik onena izendatu edota sustatzeko. Administrazioak, aldiz, ez du horrelako aukerarik; are ge­ hiago, berak nahi duen bezala jokatzea ez­legebidezkoa eta Zuzenbidearen kontrakoa da, funtzionariorik onena hautatu eta sustatu behar duelako. Dena den, zentzuzkoa denez, arazo horiek (eta antzekoek) ez dute tra­ tamendu bera izan herri eta garai guztietan. Edozein modutara ere, funtzio publikoaren eraentzak beti eman behar die erantzunen bat administrazio anto­ laketan ager daitezkeen arazoei. Hortaz, arazo guzti­guztiak azaltzeko asmo­ rik gabe, garrantzitsuenetarikoak aipatuko ditugu jarraian: Lehenik, funtzionarioen prestakuntzaren inguruko arazoa dugu: presta­ kuntza hori administrazio ikastetxe berezietan egin behar da ala nahikoa ote da hezkuntza sistema orokorraren irakaspenekin?; horren harira ere, zeinek izan behar ote du lehentasuna, espezializazioak ala ezaguera orokorrak?

FUNTZIO PUBLIKOAREN SISTEMAK

375

Bigarrenez, nola kudeatu behar da funtzio publikoa?, hots, organo nagu­ siak ala sailak erabili behar dira? eta, beste alde batetik, organo horiek kidego organoak ala pertsona bakarreko organoak izan behar ote dira? Hirugarrenez, agintari politikoek askatasunez eratxiki eta ken diezaiekete lanpostua funtzionarioei ala funtzionarioen kategoria eta igoera sistema erres­ petatu behar ote dute? Azkenik, zertan oinarritu ote behar dira funtzionarioen eta politikarien arteko harremanak?, hau da, aldaketa politikorik izanez gero, funtzionarioak ere aldatu behar dira ala aldaketa horrek ez ditu enplegu harremanak uki­ tzen?; gisa bertsuan, funtzionarioa neutrala izan behar da politikari dagokio­ nez ala politikan parte har dezake alderdiren baten afiliatu eta izendapen politikoak onartuz? Gorago esan bezala, herri bakoitzak modu desberdinean konpontzen ditu funtzio publikoak dakartzan oinarrizko arazoak; hori dela eta, sistema desber­ dinak direla esan daiteke. Horren ildotik, GAZIER­ek funtzio publikoaren sis­ tema irekiak eta itxiak bereiztu ditu, lan eraentzaren sistematik hurbilago ala urrunago dauden arabera. Baina bereizketa hori egiteko, azken finean, ondo­ koak aintzat hartzen dira: lan harremanen eredurik arruntena (enplegu siste­ ma) eta funtzionarioen sistemarik hedatuena (karrera sistema). Horretara, funtzio publikoaren sistema irekiaren eta itxiaren arteko bereizketa hori fun­ tzio publikoaren berezko sistema egon ala ez egotearen ingurukoa izan da; arean bere, funtzio publikoaren berezko sistemaz mintzatzeko, hierarkizaturi­ ko kidegoetan edota karrera kidegoetan oinarritutako sistema behar da. Ildo horretatik, sistema irekia, mendebaldeko enpresa pribatuen antzera, lanpostuen inbentario oso zehatzean datza. Sistema horretan, langileak unean uneko beharrizanen arabera hartu, eta hautaketak nahiz izendapenak lanpostu zehatz baterako egiten dira. Horrenbestez, langilea lanpostu horrexetarako ba­ karrik izendatzen da; ez da, ordea, kidegoan sartzen eta ez du karrera egiteko, ez eta goragoko lanposturik betetzeko eskubiderik. Sistema irekiaren aldekoek honelaxe defendatu dute aukera hori: sistema horrek lanpostuak sailkatu beharra dakar, eta hori lan handia da. Neke horren truk, hain zuzen, Administrazioak ez du zertan ondoko arazoez arduratu: lan­ gileen heziketa eta igoeraz, langile horiei pentsioak emateaz, edota soberan dauden langileez. Esan bezala, administrazioak ez du soberan dauden langi­ leen ardurarik: askatasun osoz botatzen ditu lanetik euren postua beharrezkoa ez bada; beste zerbitzu batzuk sortzen direnean, ostera, zerbitzu horietarako langileak hautatzen dira. Horrela, errentagarritasun handiagoa lortzen da, ez dagoelako behar baino langile gehiago; gainera, administrazioek, langileen joan­etorriaren bitartez, enpresa pribatuek duten eragingarritasun kutsua jaso­ tzen dute. Administrazioa, beraz, ez da nazioaren barruko esparru isolatua;

376

RAMÓN PARADA

aitzitik, Administrazio irekia da eta beste erakunde batzuekin harreman es­ tuak ditu. Gaiari helduz, sistema irekiaren ezinbesteko oinarriak hauexek ditugu: batetik, heziketa sistemaren prestakuntza espezializatua izatea; bestetik, sek­ tore pribatuak enpresa eraginkorrak edukitzea, horrela errazago izango baita Administrazioaren eta enpresok langileak trukatzea elkarren artean. Alabai­ na, nahiz eta baldintza horiek bete, sistema irekiak eragozpen larriak dauzka. Herri Administrazioa, izatez, ez da enpresa pribatua: beraren jarduera ez du bideratzen errentagarritasun eta irabazien merkataritzako gogoak bakarrik. Beste modu batera esateko, Administrazioaren helburua interes kolektibo ba­ tzuen zerbitzupean egotea da; eta eginkizun horiei ezin zaie mutatis mutandi aplikatu enpresako ekoizgarritasunaren printzipioa. DEGENek ohartarazi duenez, ilusio hutsa da funtzionarioek gauzaturiko lanaren etekina zehaztu daitekeela uste izatea. Gaur egun, Administrazioaren arlo batzuetan lana mekanizatu eta arrazionalizatu egin da oso; horren ondorioz, ezin daitezke bereiztu funtzionario bakoitzak gauzaturiko lanaren etekinak, agenteen multzoak egindako lan gisa ulertu behar direlako etekin horiek. Alabaina, aurrerapauso hori (hots, lanaren zatiketa) alde batera utzita ere, Administrazioak, jardun ahal izateko, funtzionarioen, sailen eta zerbitzuen arteko lankidetza sendoa behar du. Horrexegatik, hain zuzen, gauza zinez zaila da funtzionarioen lanaren etekinak neurtzeko irizpide objektibo nahiz zehatzak ezartzea. Bestalde ere —autore berberak dioenez—, karrera sistema eta beraren bermeak ez daude eraginkortasun printzipioaren aurka: gaur egungo Estatuan, dakigunez, Administrazioaren ekintzak ez dira neurtzen marketing edota industri ekoizgarritasunaren arabera. Horrela eginez gero, funtzionarioek moz­ kinak lortzeko bakarrik beteko lukete euren lana; gainera, ekoizgarritasun presio horren eraginez, kasu larregi hartuko lukete euren eskuetan eta, ondorioz, gizarteak emaitza negargarriak eskuratuko lituzke. Edu berean, ahaztuko genuke eredurik onena ez dela funtzionario­teknokratena, hau da, ondo zehaztutako eginkizuna ezin hobeto betetzen duen funtzionarioarena; aitzitik, eredu hori hauxe izan beharko litzateke: «konpondu beharreko arazoek testuinguru zehatza (giza testuingurua nahiz testuinguru ekonomiko eta juridikoa) dutela ulertzeko gai den funtzionarioa; jakina, kultura orokorrak eta gizatasunak ematen diote funtzionarioari gaitasun hori». Gainera, funtzionario horrek zeregin oso desber­ dinak gauzatzeko nahikoa gaitasun eta malgutasun izan behar du, gaitasun horiek aukera emango baitiote bizitzan zehar lanpostu desberdinak betetzeko.

Karreraren sistema itxia edo benetako funtzio publikoaren sistema, aldiz, honexetan datza: Administrazioaren zerbitzupean egoteko, prestakuntza espe­ zializatua edo berezia behar da, hots, hezkuntza orokorraren sistemak eskain­

FUNTZIO PUBLIKOAREN SISTEMAK

377

tzen duena baino prestakuntza osatuagoa; horrez gain, jarrera eskuzabala, hau da, zerbitzupean egoteko espiritua izan behar dute funtzionarioek. Baina es­ piritu hori lortzeko, ez da nahikoa enpresa pribatuek langileei ordaintzen die­ ten beste edo gehiago ordaintzea funtzionarioei; ez eta ordainketa lanpostu bakoitzaren errentagarritasun zein ekoizgarritasunaren arabera egitea. Labur bilduz, zerbitzuaren diziplina eta morala sortu behar dira; beste hitz batzuekin esateko, ordainsariena baino sistema eragingarriagoa behar da. Sistema horren oinarrizko osagaiak hauexek dira: estatutua, kidegoa eta karrera. Lehenengoarekin hasteko, estatutu orokorrak eta bereziak behar dira. Estatutu orokorrek langile pribatuei baino eginbehar eta erantzukizun gehiago ezartzen dizkiete funtzionarioei. Estatutu bereziek, ostera, are gehiago zehaz­ ten dituzte funtzionarioen betebehar, eskubide zein eginbeharrak; eta zehazta­ penok funtzionario talde bakoitzari eratxikitako zerbitzuaren ezaugarrien ara­ bera egiten dira. Arestian aipatu dugun bezala, sistemaren bigarren osagaia kidegoa da. Kidegoak esan nahi du funtzionarioak ez direla lanpostu zehatz baterako hautatzen, baizik eta hierarkiaren arabera antolatutako talde batean sartzeko; talde horrek, izan ere, herri zerbitzuaren ibileraren erantzukizuna du. Behin taldean sartu eta gero, funtzionarioa betiko geratzen da barruan, ki­ degoari erreserbaturiko postuak betez (hasieran, funtzionarioak berari dago­ kion postua bete behar du, baina emeki­emeki, garrantzi, erantzukizun nahiz soldata handiagoko postuak lortuko ditu) betez. Beste modu batean esateko, funtzionarioa ez da lanpostu jakin baterako hautatzen, kidegorako baizik; kidego barruan, dena den, funtzionarioak eskubidea du lanbidean modu arau­ tuan gora egiteko, hau da, mailaz igo edo karrera egiteko. Azkenik, sistema itxiko funtzionarioen prestakuntza ez da irakaspen publiko orokorraren esku uzten. Esan nahi baita, sistema itxiko prestakuntza bultzatzeko, kidegora sartu aurretik ezaguera bereziak eduki eta oposizioetan erakutsi behar direla. Halaber, oposizioak gainditu eta gero ere, funtzionarioek prestakuntza ikasta­ roak egin behar izaten dituzte funtzionarioentzako ikastetxeetan. Bi sistema horiek ez dira sekula aplikatu bete­betean, baina funtzio pu­ blikoaren eredu historikoak eratzeko balio izan dute; hortaz, eredu horiek sistema itxi zein irekitzat sortu eta beste sistemaren osagaiak hartu, edota ja­ torrizkoaren kontrako bidetik abia daitezke. Espainiako sistemak, esaterako, hasieran Frantziako sistema zuen abiaburu, baina Ipar Ameriketako eragina duen sistema irekirantz jo du, 1964ko eraldaketaz eta Neurriei buruzko Le­ geaz geroztik (lege hori 1984ko abuztuaren 2an eman zen). Ipar Ameriketako sistemak, ordea, sistema irekiaren lehen eredua izan arren, ezari­ezarian sis­ tema itxiaren osagaiak onartu ditu. Gisa bertsuan, esan dezakegu, herri ba­ tzuetan, lan eredu pribatuak sistema itxian —karrera sistemaren antzekoan— duela oinarri, eta horixe dela, hain zuzen ere, Japoniako enpresa handi edota korporazioetan erabiltzen dena.

378

RAMÓN PARADA

Ildo horretatik, ezaguna da Japoniako enpresa edota korporazioaren (Kai­ sha deritzonaren) eragingarritasuna, baina enpresa hori oso urrun dago orain aztertzen ari garen enpresa irekiaren eredutik. Arean bere, Japoniako enpresa funtzio publikorik ohiko edo itxienaren printzipioei egokitzen zaie bete­ ­betean, hau da, mendebaldeko karrera militar nahiz zibilaren printzipioei. Printzipio horiek honakoa diote: enplegatua bere bizitza osorako identifikatu behar da enpresarekin, igoerak antzinatasunaren araberakoak izan behar dira eta, azkenik, balore espiritualek izan behar dute lehentasuna, ordainsariek da­ kartzaten balore materialen gain. Langile japoniarra bere enpresarekin identi­ fikatzen da erabat; identifikazio hori Alemaniako funtzionarioak Administra­ trazioarenganako duen fideltasunaren edo militarrak bere zerbitzuarekin duen identifikazioaren antzekoa da. Bestalde, badira enplegatuaren eta enpresa­ ren arteko identifikazioa agertarazten duten hainbat egitate: esate baterako, langilea enpresari atxikitzea (funtzionarioekin gertatzen den antzera) behin betiko erabakia da, eta atxikitze horrek betiko loturak sortarazten ditu bi alderdien artean. Hori dela bide, krisialdietan ezin daiteke langilerik bota lanpostutik. MORITAk (SONYren fundatzaileak) hauxe dio horrezaz: krisial­ dien aurrean «gure erantzuna hauxe da: bihar­etziko helburu bera duen kide­ goa osatzen dugu, eta krisialdi ekonomikoan egonez gero, konpainia prest dago irabaziei uko egiteko langileak enpresan gera daitezen (...); era berean, enpresak arazoak dituenean, zuzendaritzako kargu gorenei gutxitzen zaie sol­ data, azpiko mailetan dauden enplegatuei baino lehen». Gauza da langileei ideia hau jasoarazi behar zaiela: «konpainia enplegatu guztiena da, eta ez gailurrean dauden gutxi batzuena. Hala eta guztiz ere, gailurrean daudenek familia hori (enplegatuek osaturikoa) zintzo zuzendu eta familiako kideez ar­ duratzeko erantzukizuna dute». Testuingurua hori izanik, ezin daiteke halako fitxaketa handirik egin, hots, ezin daiteke sartu (zeharkako moduren bat era­ bilita) beste enpresa batzuetatik etorritako exekutiborik: politika horrek «kon­ painiako langileen arteko leialtasuna andeatu edo usteltzeko joera du; igo­ tzeko ahaleginetan ari diren langileak mesprezatzen ditu, azken buruan». Nolanahi ere, Japoniako enpresa handien karrera sistemaren ezaugarririk garrantzitsuena hauxe dugu: erantzukizuna eta ordainsariak eratxikitzeko, an­ tzinatasunaren printzipioa zurrun erabiltzea. GAUL, GRUNEMBER eta JUNG­ BLOTek honelaxe azaldu dute sistema horren funtzionaltasuna: «Japoniako enpresa handiek betiko kontratatzen dituzte langile eta enplegatuak, jubila­ tzeko adina duten arte, alegia; ordainketak, berriz, enpresan daramaten den­ boraren arabera egiten dira, eta ez euren lanaren etekinen nahiz karguaren arabera; horrela, talde sentimendua asebetetzea lortzen da. Sistema horri ekinez, adin berekoek tratamendu berbera dute, inor baztertu edota pribile­ giatu barik. Zerbitzu­sariak ematean, bestalde, langileak enpresan daraman denbora da faktorerik eragingarriena; izan ere, urteak igarotakoan bakarrik

FUNTZIO PUBLIKOAREN SISTEMAK

379

lortuko du langile horrek kargu garrantzitsuren bat. Hasieran, langileei sol­ soldata baxuak ematen zaizkie eta, horrela, enpresa batzuek (hala nola, banku, hotel edota erostetxe handiek) hainbat enplegatu izan ditzakete, Eu­ ropa edo Estatu Batuetan makinek egiten duten lana betetzeko. Gainera, gaz­ teek gutxi irabazten dute Japonian eta ez dute inolako aurreiritzirik industria nahiz zerbitzuetako lanei buruz; aitzitik, ez diote inoiz ezetzik esaten lanari, lan hori edozein motatakoa izanda ere (Europan edota Estatu Batuetan, or­ dea, ez da horrelakorik gertatzen). Hori dela eta, Japonian ez dute mende­ baldean dagoen gazteen langabeziaren arazo larria (...). Bestalde, adinaren printzipioaren arabera, urteak aurrera joan ahala, soldata ere gora doa eta, horrezaz aparte, maila igotzea bermatzen da. Ikasketak bukatu eta konpainia­ ren batera sartzen denean, printzipio horri lotuta geratzen da behin betiko eta, eskuarki, ez da beste enpresa batera joaten. Fideltasun horren truk, en­ presak langileari jubilatu arte segurtatzen dio lanpostua eta ez hori baka­ rrik, karrera ere ematen dio edota, behintzat, kargu teorikoa (kargu horreta­ ko titulu eta soldata ditu, nahiz eta kargu horri dagozkion eginkizunak ez bete). Horrela, senarrak emazteari edota familiari esan diezaioke sekzioko buru izatera iritsi dela». Esangura horretan, MORITAk hauxe ohartarazi du: «Estatu Batuetan hierarkia, lana eta diru pizgarriak gauza bera dira; horre­ xegatik, gazte batek lanpostu garrantzitsu bat betetzen duenean, zuzendariek uste dute soldata handia eman behar diotela. Japonian, ostera, urtero ematen ditugu soldata igoerak, enplegatuek konpainian urte gehiago bete eta espe­ rientzia gehiago izan ahala. Langile bati soldata handi­handia ematen badio­ gu, gero langile horri ezingo zaio soldatarik igo urtean­urtean eta, jakina, lehenxeago edo geroxeago, enplegatu horren soldata berdindu egin behar denez besteen soldatekin, gerta liteke enplegatua atsekabeturik geratzea». Horren harira, langileak antolatzeko modu horren atzean dauden balore espiritualei dagokienez, MORITAK Japoniako enpresa hurrengo sinesmenetan oinarritzen dela esan du: «hasteko, langileak lan egiten du, lanak atsegina ematen diolako (...); bestalde, badira konpainiarenganako zaletasuna edota enpleguaren bidez asetzea bezalako kontzeptuak (…), eta kontzeptu horiek dirua bezain garrantzitsuak dira. Konpainiak ez du zertan dirua alferrik gas­ tatu zuzendaritzakoentzako gainsoldatetan edota antzeko arinkerietan. Kon­ painiak bere destinoa langileenarekin bat egin behar du. Igurikimenen grafi­ koa eginez gero, badirudi Japoniako langileak gusturago daudela euren buruekin, zahartu ahala soldata igotzen bazaie». Azaldu berri ditugun hausnarketa horietatik guztietatik paradoxa harri­ garria ondorioztatzen da: eragingarritasun hori (karrera printzipioak dakarren gora egite arautuaren sistema a radice aldatuz gero lortuko zen ustezko era­ gingarritasuna) ezin zaie aplikatu munduan konpetitiboenak diren erakunde pribatuei. Enpresa horien arrakasta, izan ere, teknika hauek sartzearen ondo­

380

RAMÓN PARADA

riozkoa da (Europako administrazio karreretan dauden teknikak eta Espainian baztertu berri direnak): lanbidean gora egitearen printzipioa; kideen artean le­ hia baino gehiago elkartasuna egotea; lanetik inor ez botatzea; eta, azkenik, enpresa edota kidego espiritua sustatzea taldeari eta, azken finean, gizadiari zerbitzu egiteko espiritua. Horrek guztiak erakusten digu gizakiaren kontzep­ tua ez datorrela bat TAYLOR­en obsesioarekin. Autore horrek zioenez, lan­ postuak zehatz sailkatu behar ziren, eta soldatak irizpide matematikoekin kal­ kulatu behar ziren, lanpostu bakoitzeko zereginak kontutan hartuta. Sistema hori egokia izan daiteke —eta ez beti, japoniarrek frogatu duten bezala— fabrika nahiz erostetxe handietan, baina guztiz bateraezina da funtzio publi­ koarekin; egin­eginean ere, funtzio publikoa betetzean, hots, funtzionarioen jokabidean, lehentasuna izan behar dute materialak ez diren faktoreek. Bada, azkenik, funtzio publiko sistemaren beste konbinazio (eta arazo) bat: Administrazioaren zerbitzupean dauden langile gehienak funtzio publi­ koaren sistema bati lotuta egon arren, horiekin batera lan­kontratuko langi­ leak ere izaten dira sarri askotan, eta horrek bereizkeria larriak sortarazten ditu talde bi horien artean. Horixe gertatu zen, hain zuzen, Alemanian Mun­ duko Bigarren Gerraren ostean; herri horretako enplegu publikoaren siste­ man, konbinazio horren ondorioz, hain zuzen, aurkajartze eta disfuntzio ugari izan dira. Haatik, Espainiako enplegu publikoaren sistema bide oker horre­ tatik joan da, Funtzionario Publikoei buruzko 1964ko Legetik hona. Azken finean, gai honetan eta hurrengoetan azaldu nahi dena da Espai­ niako Administrazioak baztertu egin duela sistema itxia, hau da, funtzio pu­ blikoaren benetako sistema. Ildo bertsutik, egun Administrazioaren antolaketa sistema eta hark langileekin dituen harremanak lan sistema baino sistema are irekiago batean dautza. Edonola ere, komeni zaigu beste herri batzuetako sis­ temen bereiztasunak aztertzea, gero Espainiakoa baloratu eta besteengandik izan dituen eraginak aztertzeko. Funtzio publiko konparatuari buruz jarraian datorren azalpenaren helburua, beraz, hauxe da, besterik gabe: agerian uztea herri bakoitzeko ezaugarri edota osagairik berezienak, Espainiako sisteman eragina izan duten neurrian. Horrenbestez, sarrera honen helburua Espainia­ ko sistema ulergarriago bihurtzea baino ez da.

2. FRANTZIAKO FUNTZIO PUBLIKOA Frantziaren historiak erakutsi du funtzionarioek zerbitzuan eta euren lan­ postuetan iraun dutela, nahiz eta urteetan zehar erakunde eta alderdi politiko erabat desberdinak egon. Horixe da, izatez, funtzio publikoaren benetako sis­ tema antolatzeko behar den oinarrizko baldintza; ondorenez, ez da harri­ tzekoa «ordena zibila» ezartzeko lehendabiziko ahaleginak Frantzian egitea,

FUNTZIO PUBLIKOAREN SISTEMAK

381

Administrazio zuzenbidearen ia erakunde moderno guztien aitzindari den he­ rrian, hain zuzen. Frantziako antzinako erregimenaren aurrekari hurbilenek bi motatako zerbi­ tzari publiko agertarazi zituzten. Batetik, ogibideen titularrak, hau da, edozein administraziotako karguen egiazko jabeak zirenak (gudaroste, finantzak, justizia eta antzeko administrazioetakoak); kargu horiek jaraunspen bidez transmiti zitezkeen, eta benetako administrazio dinastien jatorri izan ziren. Beste alde ba­ tetik, berriz, komisarioak zeuden, erregek askatasunez izendatu eta kargutik kentzen zituenak; funtzionario horiek, berebat, zentralizazio edo erdiratze poli­ tikoa lortzeko behar­beharrezko tresna bihurtu ziren. Gero, Frantziako iraultzak funtzionario mota bi horiek ezabatu zituenez, sistema berri bat sortzeko ahaleginak egin ziren, Grezia eta Erromako magistraturen antzera, hiritarrek hautaturiko funtzionarioen sistema sortzeko. Sistema horren oinarria honela azal dezakegu: enplegu publikoak hiritarren betebehartzat hartu ziren, eta betebe­ harrok herriak hiritar guztiei behin­behinean emandakoak ziren; kargu horiek edozeinek bete zitzakeen, Gizakiaren eta Hiritarraren Eskubideei buruzko 1789ko Adierazpenaren 1. artikuluak ezarritako berdintasun printzipioaren ara­ bera. Napoleonen VIII. urteko Konstituzioan, aldiz, amateurisme labur horre­ tatik profesionalizaziora igaro zen. Konstituzio horrez geroztik, funtzionario adierazmoldeak Administrazioko agenteak bakarrik hartu zituen beraren barne, eta herriaren ordezkari gisa hautatutakoak, ostera, kontzeptu horretatik kanpo utzi ziren.

Zernahi gisaz, Napoleonek estatutu berezidun kidego iraunkorren multzo gisa sortu eta karrera militarren antzera antolatu zuen «ordena zibil» hori. Are gehiago, ondoko karrerak antolatzeko ere, izaera horretako estatutuak eman ziren: Estatu Kontseiluko auditore, diplomazi eta unibertsitateko irakas­ le karrerak. Aldi berean, errespetatu egin ziren finantza, herrilan, meatze, ur nahiz mendietako funtzionarioak lotzen zituzten aurretiko arauak. Horren harira, unibertsitatea sortzeari buruzko ekitaldi batean, Napoleonek argi eta garbi azaldu zion Estatu Kontseiluari funtzionarioak kidego hierarkizatuetan antolatzen zirela, eta egitura hori berme sistema batek babesten zuela. «Frantzian —bazioen enperadoreak— ordena zibila eratu nahi dut. Orain arte mundu osoan bi botere baino ez dira izan: militarra eta elizakoa. Pertsonarik aberatsenak lanpostu publikoetatik aldendu, eta Gobernua inozo eta azpikariei ematen zaie, herri batzuetan, baina botere handia eta begirunea izatearen irrikak baztertu egingo du arbuio filosofiko hori… Bestalde, beha­ rrezkoa da irakasleen kidegoan gradu militarren sailkapena sartzea… Nik, batez ere, korporazioa sortu nahi dut, korporazioa ez baita sekula ere hiltzen…

382

RAMÓN PARADA

Edozelan ere, korporazio horren helburu bakarra probetxuzkoa izan eta interes publikoa babestea izango litzateke. Dena dela, kidego horrek pribile­ gioak behar ditu, baita ministro eta enperadoreari oso lotuta ez egotea ere».

TALLEYRANDek ere ideia berbera adierazi zuen funtzionarioen multzoari dagokionez; autore horren ustez, funtzionarioen karrera eraentza oinarrizkoa zen, Administrazio iraunkorra eta ganorazkoa sortzeko: «Ondo gobernaturiko edozein Estatutan, Administrazioaren adar bakoitzak bere espiritua du. Espiritu horrek batasuna, eraberekotasuna eta nolabaiteko energia ematen du arazoak zuzentzeko; tradizioa eta eginbeharrak transmi­ titzen ditu; sentimendua eta azterketa eutsiarazten ditu; administrazio kidegoa (nahiz kideak) eta Gobernua batzen ditu helburu bakarra lortzeko, eta kideen arteko lehia guztiak ere helburu hori lortzera zuzentzen dira (beste hitzez esa­ nik, helburu horretara biltzen dira bihar­etzi zelanbaiteko aintzatespen maila izateko asmoak, eta Administrazioko kideek asmo horien eraginez jarduten dute). Administrazio bakoitzean berezko espiritua ezartzeko modu bat besterik ez da…: ondo baino hobeto pentsatutako sustapenen sistema eratu eta sistema hori beti modu berdinean betearaztea. Sustapen sistemarik ez duen Adminis­ trazioak ez du benetako funtzionariorik, hots, sustapen sistemarik gabe, Administrazioaren zerbitzupean daudenak soldatapeko langileak baino ez dira. Langile horiek ez dute ikusten inolako etorkizunik edota bermerik euren inguruan; gisa bertsuan, euren ustetan, ez dago menpekotasuna ezar­ tzeko ziorik. Horrelako Administrazioetan ezin daiteke eratu inolako espiritu edo lanbide ohorerik; esan ohi da Errepublika maite dela, baina Errepublika maitatzeko era bakarra hura zerbitzatzeko betetzen den lanpostuari lotzea da. Sustapen sistemarik ez badago, ordea, ezin daiteke jakin zein den norberaren lanpostua, beraz ezina da lanpostuari lotzea». (Lehen kontsulari egindako Rapporta Kanpo Arazoei buruzko Sailaren sustapen planaren inguruan).

Horrenbestez, ideia horien arabera antolatu ziren Estatuko kidego garran­ tzitsuak; kidegoak, ostera, euren araudi organikoen bitartez arautu ziren. Edozelan ere, Estatu Kontseiluko jurisprudentziak sortu zuen funtzio publi­ koaren Zuzenbide pretoriarra: jurisprudentzia horrek funtzionarioen antolake­ ta nahiz berme sistemaren oinarri izango ziren printzipioak baieztatu zituen. Printzipiook, besteak beste, hauexek ziren: funtzionario izateko lanpostugaiak merezimendu eta gaitasunaren arabera sartzea kidegoan; enpleguan irautea, salbu eta, diziplina espedienteetan argituriko falten ondorioz, funtzionarioa kargutik botatzen denean; funtzionario harremanak kontratu harremantzat ez hartzea, baizik eta estatutu harremantzat, hau da, Administrazioak bere alde­

FUNTZIO PUBLIKOAREN SISTEMAK

383

tik aldatzeko moduko harremantzat; eta, beti ere, funtzionarioen eskubide na­ hiz betebeharrak zerbitzuaren beharrizanen arabera zehaztea. Frantziako sistemaren eraentza juridikoak dituen ezaugarri horiez gain, aipatzekoak dira Espainiako sisteman —behialakoan nahiz arestikoan— era­ gina izan duten beste osagai batzuk: langileen kudeaketa (hasieran, sailetan oinarrituriko kudeaketa zen, baina gero, sailen arteko kudeaketa zentralista edo erdirakoia erabili zen); kidegoaren hierarkiazko antolaketa; funtziona­ rioen hautaketa nahiz heziketa berezia; eta, azkenik, funtzionarioen partaide­ tza langileak kudeatzean. Ildo horretatik, 1946an lehen Estatutu Orokorra onetsi zenean, depar­ tamentutan oinarrituriko kudeaketa baztertu eta kudeaketa baterakoia ezarri zen. Departamenduetako kudeaketaren arabera, ministerioek funtzionarioen gaineko eskumen eta antolaketa mailarik gorena zuten. Harrezkero, ministe­ rioek gauzaturiko kudeaketa gutxitu eta, horren gain, Lehen Ministroak egin­ dako kudeaketa zentralizatua ezarri da. Horrela, Lehen Ministroaren menpe zeuden Funtzio Publikoaren Zuzendaritza Nagusia nahiz Kontseilu Gorena. Kontseilu hori funtzionarioen partaidetzarako maila goreneko organoa zen. Bestalde, 1946ko estatutu horretan lehenengo aldiz aintzatetsi zitzaien fun­ tzionarioei elkartzeko eta sindikatzeko eskubidea. Osagaiei ekinez, Frantziako funtzio publikoaren osagairik garrantzitsue­ na kidegoa dugu. Honela defini dezakegu kidegoa: gradu berdinetan egonik, estatutu berezi bakarra duten funtzionarioen taldea da. Kidegoaren barruan, funtzionarioak euren gradu edota kategoria pertsonalaren arabera hierarki­ zatzen dira. Horren harira, esan dezakegu gradua titulu bat dela, eta titulu hori duenak kidegoari erreserbatutako enplegu edo lanpostuetako bat eskura­ tzen duela. Ondorenez, kidegoa hierarkiaren araberako gradutan zatitzen da, eta maila bakoitzari ordainsari nahiz enplegu desberdinak dagozkio. Azpiko gradutik sartzen da kidegora eta, hasieran, kide guztiek dituzte aukera berdi­ nak goragoko graduetara iristeko. Gainera, kategoriaz edo gradu pertsonalez igo baino lehen, sustapen ekonomiko hutsezko sistema eratu da, eta Frantzian maila igotzea deritzo sistema horri. Horren arabera, funtzionarioak bere lanpostuan dirau, gradua igo barik. Gero, denbora igaro ahala, funtzionarioari gehiago ordainduko zaio, ez bakarrik Administrazioarekin zintzoa izateaga­ tik, baizik eta soziologiaren arloan uste delako funtzio publikoan sartzean zituen zama pertsonalak eta famili zamak urteen buruan handitu egiten dire­ la. Taxu berean, antzinatasun faktore automatikoa gorabehera, gerta daiteke ere maila igoera, merezimendu bereziak egonez gero. Nolanahi ere, gradua igotzearen bidez egiten da karrera. Igoera horrek dakar, batetik, maila igo­ tzean handitzen dena baino gehiago handitzea soldata; eta, bestetik, enplegua aldatzea, funtzionarioak erantzukizun handiagoko enplegua beteko duelako: kidegoaren barruan beraren gradu pertsonalari erreserbatua, hain zuzen ere.

384

RAMÓN PARADA

Bestalde, hautespen, lehiaketa zein oposizio bidez igo daiteke. Lehenengo ka­ suan, dena dela, funtzionarioa «igoera koadroan» inskribatuta egon behar da eta, aldez aurretik, Administrazioaren eta langileen ordezkariek osaturiko or­ gano misto batek (batzorde parekideak) txostena egin behar du koadro horren inguruan. Ikus daitekeenez, igoerak ezin daitezke egin agintarien borondate hutsaren arabera. Horren ildotik, goragoko mailetara igotzea gauza arrunta da karrera sisteman, baina ez da funtzionarioen eskubidea; horrek esan nahi du kidegokide guztiek ez dutela goragoko kategoria nahiz gradura igotzeko eskubiderik. Igotze hori beste inguruabar batzuen menpean dago, hainbat baldintza ezar baitaitezke ho­ rretarako: beheragoko graduan halako antzinatasuna izatea, proba jakin batzuk egitea, prestakuntza aldiak betetzea, bai eta barne oposizioak gainditu behar iza­ tea eta abar. Edozein modutara ere, GAZIER­ek ohartarazi duen bezala, graduaz edo mailaz igotzeko, kontutan izan behar da kidegoaren hierarkia egitura. Egitura hori piramide itxurakoa denean, hots, beheko mailetan goragoetan baino gradu eta lanpostu gehiago dagoenean, sarritan, funtzionario bakan batzuk baka­ rrik iristen dira karreraren gorengo kategorietara. Horixe gertatzen da, esaterako, diplomazi karreran: enbaxadako idazkari gisa hasten direnak ez dira beti enba­ xadore izatera iristen. Aitzitik, kidegoak zilindro itxura duenean, bestela esa­ teko, beheko, erdiko eta goiko graduen kopurua berdina denean (Frantziako Estatu Kontseiluaren kasua dugu hori), orduan jokabide egokia dutenak igotzen dira goragoko kategoriara (lehenago azaldutako adibidean, auditoreak kontseila­ ri izan daitezke Mâitres des Requêtes kargutik pasatu ondoren).

Bada funtzio publikoaren beste osagai bat kidegoa batu ezezik, kidegoko funtzionarioen jarduera ere bateratzen duena: estatutu orokorraren eraentza juridikoaren eta kidego nahiz zerbitzuen Zuzenbide berezien arteko konbina­ zioa. Batetik, estatutu orokorrak funtzio publiko osoaren antolaketaren prin­ tzipio orokorrak ezarri ditu, baita eskubide nahiz eginbeharren oinarrizko katalogoa ere. Bestetik, ordea, kidego eta zerbitzuen estatutu bereziek (Estatu Kontseiluak emandako dekretuaren bidez onetsitakoek) arau berezi batzuk ja­ so dituzte, kidegoari eta kidego horren ardurapean dagoen zerbitzuari aplika­ tuko zaizkienak; gainera, arau horiek estatutu orokorra indarrik gabe utz de­ zakete. Bestalde, badira Frantziako funtzio publikoaren beste berezitasunik ere: arreta berezia jartzen da funtzionarioen prestakuntzan eta, prestakuntza hori dela medio, funtzionarioen gorengo kidegoek aparteko maila lortu dute. Kide­ go bakoitzeko prestakuntza, izatez, berezia da eta kiderik onenak hautatzeko oposizio nahiz lehiaketa gogorren bidez lortzen da; oposizio nahiz lehiaketa

FUNTZIO PUBLIKOAREN SISTEMAK

385

horiek gainditzeko, lanpostugaiek ezaguera orokor nahiz zehatzak (juridi­ koak, ekonomikoak eta teknikoak) izan behar dituzte, ezaguera horiek beha­ rrezkoak baitira kidego, zerbitzu edota funtzio publikoari eratxikitako egin­ kizunak betetzeko. Halaber, kidegoan sartzeko, oposizioa gainditu ondoren lanpostugaiek prestakuntza jasotzen dute funtzionario eskolaren batean, bai zerbitzu zehatz bakoitzaren menpeko eskolan, bai eskolarik ezagun eta oro­ korrenean: Administrazioaren Nazio Eskola (ANE). Funtzionario teknikoei da­ gokienez, ingeniari kidegoetako prestakuntza —militarrena bezala— eskola berezietan egiten da (Eskola Politekniko ospetsuan, esaterako); horrelakoetan, eskolan sartzeko egituratzen da oposizioa. Horren ildotik, heziketa sistema orokorrean lortzen diren titulu eta diplo­ mez gain, prestakuntza sakona behar da Frantziako funtzionario izateko. Arean bere, horixe da Frantziako Administrazioaren kidego garrantzitsuek duten ospearen arrazoia; kidego horien artean, ondokoak aipa daitezke: Estatu Kontseilua, Kontu Auzitegia, Finantzen Ikuskatzailetza Nagusia, Prefektuen kidegoa (egun, Errepublikako komisarioak dira), Diplomazi kidegoa, edota ingeniarien administratzaile zibilen kidegoak. Funtzionario horiek Adminis­ trazioaren Nazio Eskolan edota Eskola Politeknikoan prestatu dira, Napo­ leonen garaikoa izan eta oraindik bizirik dirauen tradizioaren arabera. Gero, funtzionario horiek Frantziako Administrazioaren zuzendaritzako lanpostu­ rik gehienak bete dituzte, Administrazioari nolabaiteko jarraitasun zein era­ gingarritasun kutsua emanez; gainera, Europako Erkidegoetako funtziona­ riorik onenak bihurtu dira. Gero, urte askotan borrokan ibili ondoren 1946ko estatutuak aintzatetsi zituen sindikatzeko eskubidea eta funtzionarioek langileen kudeaketan halako parte hartzeko eskubidea izatea. Partaidetza hori Funtzio Publikoaren Kon­ tseilu Nagusiaren bidez gauzatu zen: kontsulta organo horretako lehendaka­ riak —hots, Lehen Ministroak— funtzionarioak ukitzen dituzten xedapen orokorrei buruzko txostenak egin behar zituen; Lehen Ministroaz gain, Kon­ tseiluan Administrazioaren ordezkariak eta funtzio publikoaren sindikaturik garrantzitsuenen ordezkariak zeuden kopuru berdinean. Gisa bertsuan, fun­ tzionarioek zerbitzuen kudeaketan eta euren karreran ere parte hartu zuten beste bi motatako kontsulta organoen bidez: batzorde tekniko parekideak eta administrazio batzorde parekideak. Lehenengo batzorde horietan, Adminis­ trazioaren eta sindikatuen ordezkariak zeuden, eta horiek administrazio anto­ laketa eta zerbitzuen jardunbidearen inguruko arazoei buruzko txostenak egiten zituzten. Bigarren motako batzordeetan, aldiz, langileak zuzenean or­ dezkatzen ziren, eta batzorde horiek ere kontsulta eskumenak zituzten langi­ leen kudeaketaren inguruko gaietan (hala nola, langileen hautaketa, kalifi­ kazio zein igoeretan, edota langile horiei ezarritako diziplina zehapenetan).

386

RAMÓN PARADA

Jarraian, lurraldearen araberako funtzio publikoari helduko diogu, hau da, udalerri, departamendu eta herrialdeetako funtzionarioei. Gobernu sozia­ listak ohiko «enplegu» sistema gainditu, eta karrera printzipioa sartu zuen funtzio publikoaren 1984ko eraldaketan, tokiko politikari guztiek horren aur­ ka egin bazuten ere; printzipio horren oinarriak Estatuko funtzionarioen ka­ rrera sistemak zituenaren antzekoak ziren. Printzipio hori sartzeko, nazioko kidegoen teknika erabili izan da. Kidego horiek estatutu berbera duten fun­ tzionario taldeak dira, eta lurralde erakunde nahiz euren autonomiadun era­ kundeetan prestakuntza eta erantzukizun bera duten funtzionarioak biltzen dituzte. Funtzionario horiek ez dira eurek zerbitzatzen dituzten erakundeetako funtzionarioak, «lurralde» funtzionarioak baizik; gainera, eskubidea dute eu­ ren graduko enpleguren bat betetzeko, zeinahi toki erakundetan nahiz horren menpeko establezimendu publikoetatik edozeinetan. Karrera horien kudeake­ ta, ostera, toki erakundeetako organo erkideen bidez egiten da, administrazio izaeradun establezimendu publiko gisa antolatutako organoen bidez, alegia. Bestalde, funtzionario talde horietako kideei parez pare aplikatu zitzaien esta­ tutua, baita Administrazioetako funtzionarioen arteko halako mugigarritasuna ezarri ere; mugigarritasun hori gauzatzeko, berriz, parekideen artean «kide­ goa aldatzeko» prozedura erabili zen. Ondoren, eskuineko indarrek irabazi zituzten 1986ko legegintzazko hautes­ kundeak eta, horrela, karrera sistema erabiltzen hasi zen unean bertan moteldu zen sistema horren aplikazioa, erabat baztertu ez bazen ere (1987ko uztailaren 13ko 87–529 Legea). Horrenbestez, goi mailako toki funtzionarioen enplegu asko karrera sistematik kanpo utzi ziren eta, aldi berean, bidea eman zitzaien lu­ rralde erakundeei funtzionarioak diziplina espedienterik gabe lizentziatzeko; hala ere, funtzionario horiek beste destinoren bat edota kalteordainen bat jaso­ tzeko eskubidea zuten Lurralde Administrazioan. Azkenik, funtzionarioak kidegotan biltzeko teknikaren ordez, «enplegu koadrotan» biltzeko teknika eza­ rri zen. Koadro horietan ere, gradu bera jasotzeko eskubidea eta estatutu berezi berbera zuten funtzionarioak sartzen ziren; baina aurreko teknikak ez bezala, «enplegu koadro»en teknikak eskainitako antolaketa eta kudeaketa moduak funtzionarioak kidegoetara biltzeko teknikak baino gehiago errespetatzen zuen toki autonomia.

Frantziako ereduari buru emateko, esan behar da karrera sistemak zu­ rruntasuna sortarazi duela herri horretako funtzio publikoaren sisteman. Horren arrazoiak honakoak ditugu: alde batetik, hautaketa sistemak dakarren funtzionario kopurua baino langile gehiago behar dira; bestetik, ez dago fun­ tzionario nahiz kidego egokirik zenbait lanpostu edota beharrizan betetzeko. Dena dela, zurruntasun hori konpentsatu egin da, Administraziotik kanpo­

FUNTZIO PUBLIKOAREN SISTEMAK

387

ko langileak kontratatuz. Hori bai, kontratazio hori Administrazio zuzen­ bideari lotzen zaio, eta ez Lan zuzenbideari. Horren ondorioz, kontratu horiei funtzio publikoaren oso antzeko arauak aplikatzen zaizkie, eta hori Neurriei buruzko Espainiako Legeak (1984ko Legeak) emandakoaren guztiz aurkako konponbidea da: geroago ikusiko dugunez, lege horrek administrazio kontra­ tuak debekatu eta Lan zuzenbidera igortzen gaitu funtzionarioen eraentza arautzeko hautabide bakar gisa.

3. ESTATU BATUETAKO FUNTZIONARIOAK Frantziako sistemaren (hau da, eredu militarraren) beste muturrean Ipar Ameriketako enplegu publikoaren sistema dago. Ipar Ameriketako sistema eta mendebaldeko enpresa pribatuen berezko eraentza nahiz espiritua oso antze­ koak dira. Horrelaxe izan da hasiera­hasieratik: amerikarrek —Estatu berrien zintzotasuna gogoan hartuz— Administrazioa sortu nahi zuten, baina buro­ kraziak dakartzan gastuak ordaindu gabe. Bestela esanik, Four Tenure Of Office Actaren bidez (1820an egin zena), burokrazioa horren haztea bat­ ­batean geldiarazi nahi izan zuten. Lege horren arau baten arabera, finantza arloko enplegatuek euren kudeaketaren berri eman behar zuten eta, gainera, enplegatu horiei lau urtetik behin baieztatu behar zitzaien inbestidura; muga­ pen hori berehala zabaldu zen beste enpleguetako iraupen epeetara ere. Neurri horien bidez, legeak funtzionario iraunkorrak egotearen arriskua oztopatu nahi zuen, iraunkortasun horrek funtzio publikoen «jabetza ez­ ­demokratikoa» ekar zezakeelako. Gero, hauteskundeak irabazi ondoren neu­ rriok beste ideologia bat zuten funtzionarioak kargutik kentzeko erabili ziren, baita alderdikideei mesede egiteko ere. Horretara, enplegu publikoak irabaz­ leen garaipen bihurtu ziren, spoil system edo harrapakin sistema sortuz. Jardute hori bidezkotzeko arrazoibide politiko eta teknikoak erabili ziren: ze­ regin publikoen ustezko erraztasuna, besteak beste. Azkenik, Jackson lehen­ dakariak esan zuenez, «Estatuko agenteei emandako lanak hain dira errazak, ezen edozein gizaki burutsuk modu egokian bete baititzake, denbora larregi igaro barik». Horrela, bitartekotasunak ekarri zuen funtzionario batzuk modu harriga­ rrian aldatzea beste batzuengatik eta, ondorioz, krisialdi larriak sortu ziren Estatuko zerbitzuetan, ustelkeria areagotu zen, eta gudarostean managaizta­ tasun edo insubordinazio mugimenduak izan ziren. Grant jeneralaren ustetan, lanpostugaiek azterketa egin behar zuten lanpostu publikoan sartu baino le­ hen. Edozelan ere, harrapakin sistema oso errotuta zegoenez, alferrekoak izan ziren Granten eginahalak Sezesio Gerra bukatu ondoren. Geroago, lanpostu­ gai batek (lanpostu batean onartu ez zutela­eta) Garfield lehendakaria hil

388

RAMÓN PARADA

zuenean, Senatuak sistemaren baliozkotasuna zalantzan jarri eta «Pendleton Act» onetsi zuen 1883an. Lege horrek, era berean, Civil Service Comissiona sortu zuen, eta hauxe zen Commissionaren zeregina: enplegu publikoetarako lanpostugaien gaitasuna aztertzea, begikotasun politikoa baztertzeko. Alabai­ na, ez zuen horrek esan nahi aurrerantzean lanpostu guztiak betetzeko mere­ zimenduaren sistema erabiliko zenik: lehendakariak arrazoi bategatik nahiz besteagatik executive order batean zerrendaturikoak zuzenean izendatu beha­ rra zegoen; amaitzeko, lanpostu horiek zuhurtziara betetzen ziren. Edozein modutan, lanpostugaia hautatzen denean, hautaketa hori ez da egiten lanpostu kategorizatu eta hierarkizatu batean sartzeko, baizik eta lan­ postu jakin bat betetzeko; gainera, lanpostugaiak ez du eskubiderik gerora hu­ tsik gera daitezkeen goragoko lanpostuetan nahiz hobeto ordaindutakoetan jarduteko. Ondorenez, oso garrantzitsua da lanpostuen zerrendaketa nahiz sailkapena. Sailkapen hori egiteko, lanpostu bakoitza deskribatu eta baloratu egiten da («Job description»), hamabost indize erabilita. Indize horien bidez, ondokoa adierazten da: lanpostuaren zereginak, aplikatu beharreko araudiak, gainerako organoekin egon behar diren harremanak, ekimen aukera eta abar. Horrela neurtuta, lanpostu guztiak General Schedulearen 18 mailetan sailka­ tzen dira, eta eskala hori doa GS 1etik (hori oinarrizko maila da, hots, zeregin funtsezkoenak betetzen dituzten lanpostuak dauden maila) GS 18ra (konple­ xutasun, erantzukizun edota hierarkiarik gehien duten lanpostuek osaturiko maila da hori). Gero, funtzionarioak lanpostu zehatz bat betetzeko hautatu­ ko dira, eta lanpostu horretarako ezarrita dagoen ordainsaria jasoko dute. Besteak beste, sistema horri ondoko akatsak egotzi zaizkio: batetik, era­ kunde berean merezimenduen bidez hautaturiko funtzionarioak eta —merezi­ mendurik kontutan hartu gabe— politikaren bitartez sartutakoak egotea; eta, bestetik, funtzionarioek prestakuntza berezirik ez izatea. Horren harira, mere­ zimenduen arabera hautaturiko funtzionarioen eta askatasunez izendatuta­ koen jarduera esparrua lehendakariak emandako executive order­ak zehazten du, lehenago esan bezala. Order­ak berak finkatzen ditu merezimenduen ara­ bera bete beharreko lanpostuak eta sistema horretatik kanpo geratzen direnak. Gehienetan, erantzukizun gehiago eta ordainsari handiagoa duten lanpostuak dira merezimendu sistematik kanpo uzten direnak; horientzat, spoil systema orokortu da. Hori dela eta, Estatu Batuetako Administrazioak ez du inoiz era­ kunde kutsurik izan; beste hitzez esanik, Ameriketako Administrazioan, alda­ keta politikoek ez dute izan lanbidez funtzionarioak diren talde egonkorren laguntzarik (alderdi politikoak txandatu direnean, funtzionario leialek ez diete boterea lortu duten talde berriei lagundu). Egoera hori beste batekin konparatu da: demagun indar armatuetan, noizean behin, jeneral zein almi­ ranteak kendu eta, horien ordez, gerrarako itsasontziak zer diren ere ez da­ kiten hiritarrak jartzen direla.

FUNTZIO PUBLIKOAREN SISTEMAK

389

Ameriketako funtzionarioek prestakuntza eskasa dute eta hau da horren arrazoia: sistema irekietan beti uste izan da funtzionario izateko ez dela pres­ takuntza berezirik behar, eta Administrazioari zerbitzu egiteko nahikoa direla heziketa sistema orokorrean jasotako irakaspena, enpresa pribatuetan hartu­ tutako esperientzia eta trebatze ikastaroetan lortutako ezaguera. Hala eta guz­ tiz ere, heziketa sistema orokorrak nahiz beste erakunde batzuetan jasotako esperientziak sortutako konfiantza horren ordez, ideia hau ari da nagusitzen: Ipar Ameriketako Administrazioak halako «West Point» zibila sortu behar du, lehenengo eta behin, funtzionarioak hautatu eta prestatzeko, eta gero, funtzio­ nario horiek trebatzeko. Bestalde, 1978an Carter lehendakariak Civil Service Reform Acta onetsa­ razi zuen, sistemaren akats batzuk zuzen zitezen. Gorago esan bezala, Civil Service Commission deiturikoa 1883an sortu zen, eta ordutik 1978ra arteko aldaketarik garrantzitsuena Civil Service Reform Actak berak ekarri zuen. Commission horren ordez, Langileen Zuzendaritza Bulegoa (organo betearaz­ lea) eta Merezimendu Sistema babesteko Batza nahiz beraren Kontseilu Be­ rezia (jurisdikzio gisako organoak) sortu zituen. Bigarren horrek, berriz, hauxe defendatzen zuen: lehengo egoeraren aurka jartzea, hau da, funtziona­ rioak arrazoi politikoengatik ez alboratzea edo kargutik ez botatzea. Edozein kasutan ere, eraldaketa horren alderik berriena (funtzio publi­ koaren sistema itxirantz egitea ekarri zuen berritasun horrek) ondokoa dugu: benetako karrera edo zuzendaritzako funtzionario kidegoa sortzea, beti egon daitezen Administrazioaren jarraikortasuna eta neutraltasun politikoa berma­ tuko duten pertsona gaituak. Horixe da Zerbitzu Betearazle Gorenaren helbu­ rua, (ZBGrena); erakunde horrek zenbait lanpostu ditu erreserbatuta, bai Ad­ ministrazio Federalean, bai agentzietan. Azkenik, zerbitzu horretako kideak modu berezian hautatzen dira eta, izendatutakoan, berme eta pizgarri garran­ tzitsuak dituzte: batetik, kari arrazoitua behar da kide horiek euren kargueta­ tik apartatzeko eta, bestetik, kideok babestuta daude legez aurkako nahiz zio politikoen ondoriozko bereizkerietatik, edota norbanakoek egindako salaketen ondoriozko errepresalietatik.

4. INGALATERRAKO «CIVIL SERVICE» «Garrantzitsuena zintzoa izatea da; bestela, zenbat eta gehiago jakin, hainbat eta okerrago». Oscar WILDE Ikusiko dugunez, gauzak franko aldatu dira Erresuma Batuan, Civil Ser­ vice deritzona orain dela mende bat baino gehiago sortu zenetik hona. Hala eta

390

RAMÓN PARADA

guztiz ere, Ingalaterrako funtzionarioak arautzen dituzten printzipio juri­ dikoak ohikoak dira. Printzipio horiek hitzez hitz ulertuz gero, ezingo gina­ teke funtzio publikoaren eraentza juridikoaz mintzatu, funtzionario kontzep­ tuak dakarren egonkortasunetik erabat aldentzen delako antzinako arau hau: Civil Servant izenekoa Koroaren menpe dago, eta koroari zor dio enplegua ere; hori dela eta, erregek bere borondate hutsa erabilita, at pleasure ken diezaioke enplegu hori, baina auzitegietan ezin da kontratu eskubiderik aipatu, ezta ezelako akziorik egikaritu ere. Izanak izan, Ingalaterrako funtzionarioei ez die axolarik arau horietatik ondorioztatzen den agintekeriak edota zorroztasunak. Horrez gain, ingurua­ bar horiek ezin dute Ingalaterrako funtzionarioen sistema deskalifikatu, modu berean errespetatzen direlako funtzionario horiek euren enpleguetan duten se­ gurtasuna eta Europako funtzionarioek dutena, nahiz eta Europan segurtasun hori legeetan jasota agertu eta auzitegiek babestu. Beste alde batetik, Ingala­ terrako printzipioak zaharrak baino zaharragoak badira ere, ingelesak, sarri askotan, aitzindari izan dira funtzio publiko modernoaren bereiztasun garran­ tzitsuenetako batzuk ezartzean: funtzionarioen hautaketa; karreren antolaketa, heziketa sistemaren titulazio orokorren arabera; neutraltasun politikoa; edo­ ta, azkenik, funtzionarioen ordezkaritza. Hori guztia —eta horixe da ingele­ sen ekarriaren berezitasuna—, oro har, Administrazio osorako ulertu behar da, eta ez sail edota erakunde espezializatu bakoitzerako, Frantzian eta be­ raren eraginpeko herrietan ulertu den bezala. Ezaugarri horietako batzuek eragina izan dute Espainiako funtzio publikoaren sisteman (hala nola, funtzionario orokor edo sailartekoaren erakundea, edota funtzionario guztiak kla­ se zein taldetan sailkatzea titulazioaren arabera). Ingalaterran, ostera, alde­ rantzizkoa gertatu da: printzipio horiek baztertu eta Espainian lehenago zegoen sistemari ekin zaio herri horretan. Bestalde, funtzionarioen hautaketa 1845ean agertu zen Ingalaterran, hots, Civil Service Commission eratzearekin batera. Hala printzipio hori, nola Civil Service deritzon erakundea, NORTHCOTE­TREVELYAN batzordeko rapportaren emaitzak dira. Rapport horrek zioenez, Mendebaldeko Indien Konpainietako enplegatuak hautatzeko sistemarik egokiena deialdi publikoaren sistema zen, hots, guztientzako deia egitea. Sistema hori arian­arian aplikatu zaio Admi­ nistrazio nagusiari eta 1920az geroztik, oso­osoan aplikatu da; urte horretan, Diruzaintzak Civil Serviceren kudeaketa eskumenak bereganatu zituen. Horren harira, FULTON txostenak ekarritako azken eraldaketara arte (1968), civil servanten sailkapenak (klase edo talde desberdinetakoak) lanpos­ tugaien prestakuntza zein titulazioaren arabera egiten ziren. Horrela, Admi­ nistrative Class, Executive Class eta Clerical Class zeuden, horietako bakoi­ tza gradu edota kategoria pertsonaletan banatuta. MACAULAY txostenaren filosofiari ekinez, arestian aipatutako gradu horiek funtzionario orokor eta

FUNTZIO PUBLIKOAREN SISTEMAK

391

sailartekoen kidego handiak ziren, eta hierarkiaren arabera antolatzen ziren. Funtzionario orokorrak zirela diogu uste zelako funtzionarioaren ezaugarririk garrantzitsuena gentlemana izatea zela. Funtzionarioaren gizatasuna eta ba­ lore moralak azpimarratu ziren, bai eta edozein arlori buruzko ezaguera edo heziketa orokorra izatea; eta ez Zuzenbide, ekonomia edota zerbitzu jakin baten jardunbideari buruzko ezaguera zehatzak. Oinarri horretatik abiatuta, funtzionarioa class horietako batean sartzen zen, beraren titulu akademikoa­ ren arabera; ondoren, ogibidea ikasi behar zuen hainbat administraziotan lan eginda. Horrela, pizgarriak ematen zitzaizkion zerbitzu desberdinetan txanda­ ka jardun zezan. Zernahi gisaz, funtzionarioak class edo taldeetan sailka­ tzeak elitismoa zekarren. Horren ondorioz, administrazio guztiek ez diote ekin printzipio horri; haatik, Toki Administrazioan edota Polizi kidegoan, az­ piko mailetatik hasi behar da, hierarkian gora egin ahal izateko. Administrative Classeko funtzionarioek osatzen zuten gorengo mailako karre­ ra. Maila horretara sartzeko, unibertsitateko titulua behar zen, eta hauek ziren funtzionario horien zereginak: ministroak aholkatzea; arazo jakin baten betea­ razpenak ekar zitzakeen zailtasunei konponbidea ematea; politika horrek ekar zezakeen eragina aurreikustea eta, azken buruan, araudiak prestatzea. Horren­ bestez, kidegokide guztiek zuten agintzeko eskumena eta, gainera, kide bakoi­ tzari gradu zehatz bat ematen zitzaion (assistant principal, principal assistant secretary, under secretary, deputy secretary eta permanent secretary). Biga­ rrenez, Executive Classeko funtzionarioak zeuden, eta horien zereginak hona­ koak ziren: ondasun nahiz kontabilitate zerbitzuez arduratu, kasu bereziak ikertu eta garrantzi handirik ez zuten organo betearazleak zuzendu nahiz dokumentatzea. Alabaina, Class horretako goi mailako kide batzuei antolaketa eta kontrol eginkizunak eratxiki ahal zitzaizkien, baita gai garrantzitsuetako printzipiozko arazoen nahiz erantzukizunen azterketa ere. Bestalde, talde horre­ tako kideak lanbide kategoriatan sailkatzen ziren: exekutibotik hasi eta buruza­ giraino; bitartean beste bi kategoria zeuden. Amaitzeko, Clerical Classa edo bulegoko enplegatuak ditugu. Horien eginkizunak ondokoak ziren: kasu ze­ hatzak aztertu eta ebaztea (azterketa nahiz ebazpen horiek testu zehatzak aplikatuta egiten ziren, edota zalantzarik sortzen ez zuten aurrekarietara joz); kontabilitatea begiztatzea eta, azkenik, dokumentazio lan hutsak egitea, goi mailako funtzionarioei laguntzeko. Halaber, klase orokor horietatik kanpo, fun­ tzionario espezializatu edota teknikari ugari ziren Civil Servicean (medikuak, arkitektoak, abokatuak eta abar); hala ere, funtzionario horiek ez ziren zuzenda­ ritzako lanpostuetan sarritan agertzen, lanpostu horiek Administrative Classaren esparru itxitzat hartzen baitziren.

392

RAMÓN PARADA

Ingalaterrako funtzionario orokor eta sailartekoaren formula horrek era­ gin handia izan zuen Frantzia eta Espainian 1960ko hamarkadan egin ziren eraldaketetan. Sortu ere, eragin horren ondorioz sortu dira ondokoak: Fran­ tzian, Administratzaile Zibilen Kidegoa; eta Espainian, batetik, Adminis­ trazio Zibilaren Kidego Teknikoa (gaur egun, Estatuko administradore zibil gorenak) eta, bestetik, Administrazio Kidegoa eta Kidego Laguntzailea (az­ ken bi horiek 1964an eratu ziren). Kidego horiek guztiak (1960ko hamarka­ dako eraldaketa baino lehen ministerio kidegoak zirenak) filosofia bakarrean oinarrituta sortu ziren: lehentasuna eman behar zitzaien ezaguera orokorrei, eta ez ezaguera bereziei; gainera, konfiantza osoa jarri zen funtzionarioek sektorez sektore aldatzean jaso zezaketen esperientzian. Dena dela, bitxia dirudien arren, Ingalaterrako funtzio publikoari buruzko azkenengo txosten garrantzitsuak, hots, FULTON batzordearen 1968ko txoste­ nak, funtzionario orokorraren aurkako filosofiatik abiatu dira. Txosten ho­ rrek, alde batetik, funtzionario espezialista nagusiarazi du (Frantziako fun­ tzionario politeknikoa, hain zuzen); eta, bestetik, ohartarazi du zuzendaritzan funtzionario orokorrak eta espezialistak batera egoteak disfuntzioak ekarriko dituela, parez pareko administrazioak sortuko direlako: txostenak dioen beza­ la, funtzionario mota biak batera egoteak ondorio hauek dakartza: «erabakitze eta kudeatze prozedurak luzatu eta eragingarritasun­eza sortarazten du; eta ez hori bakarrik: sarritan, inork ez du zuzendaritza aginte handirik, eta espe­ zialistek ere eragozpenak dituzte euren lanbidearekin zerikusia duten eginki­ zun nahiz erantzukizunak aurrera eramateko; erantzukizun horiek euren moduko espezialistek Administraziotik kanpo betetzen dituzten eginkizunak dira. Egungo egunean, ez da nahikoa administratzailea aditua izatea Admi­ nistrazioaren ibilbidean. Horrez gain, administratzaileak administrazio arlo bateko oinarrizko kontzeptuak eta gizarte, ekonomia, industria nahiz finantza ezaguerak izan edo lortu behar ditu, berak dituen erantzukizunen arabera­ ko ezaguerak, alegia». Azken finean, FULTON batzordeak ondokoa proposatu zuen: klase sistema desegitea; funtzionario orokor eta espezialisten arteko banaketa alde batera uztea; funtzionarioak ministerioei edo arloei atxikitzea; eta, azkenik, ministe­ rioek erantzukizun handiagoa izatea euren langileak egindako kudeaketaren gain. Ideia horien guztien ondorioz, lehengo klaseak Administrazio kidego orokor batean batu ziren (Unified Administration Group), eta kidego horren barruan hamar enplegu desberdin zeuden (Clerical Assistantetatik hasi eta Assistant Secretaryrekin amaituz). Egitura itxi horretara, berriz, azpiko mailatik bakarrik sar zitekeen, gudarostean gertatzen den antzera. Dena den, bazen salbuespen bat: unibertsitateko ikasleak 4 zenbakia zuen enplegura sar zitezkeen, hots, praktikaldiko administratzaile edo Administration Trainee lanpostura. Bestalde, zuzendaritzako eginkizunak halako jeneralgo (gaztele­

FUNTZIO PUBLIKOAREN SISTEMAK

393

razko generalato) zibil bati erreserbatu zitzaizkion. Jeneralgo horrek hiru ka­ tegoria zituen (Under Secretary, Deputy Secretary zein Permanent Secretary) eta beraren egitura irekia zen (Open Structure); horrek esan nahi du jeneralgo horretan funtzionario orokorrak nahiz kidego berezietakoak sar daitezkeela, hau da, funtzionario diren guztiak sar daitezkeela. Oro har, Administrazio Talde Bateratuko funtzionarioek, gaur egun, mi­ nisterio bakar batean egiten dute euren karrera osoa, eta igoera sistema ere ministerio horren menpe dago, Langileen Zuzendari edo Establishments Offi­ cer baten ardurapean; aldiz, Open Structuretako funtzionarioen karrera (ho­ riek sailen artean jarduten dute) Lehen Ministroari edo Head of Civil Servi­ ceri atxikitako zerbitzu batek kudeatzen du. Igoera sistemak, izatez, zorrotzagoak eta formalizatuagoak dira oinarrizko egituran. Egitura horretan, kontutan hartzen dira Igoera Batzordeek (Promotion Boardek) egindako azterketa eta gomendioak, prozedura jakin batzuen bidez bideratu eta interesatuei erreklamatzeko aukera emanda egiten direnak. Bestal­ de, batzorde horiek saileko lau funtzionariok osatzen dituzte, eta langile zerbitzuetako funtzionario bat da lehendakaria (Establishment Officer deritzo­ na). Edozein modutara ere, egungo egunean igoerak egiteko eskumena igoera horiek ukitutako ministerioko idazkari nagusiak du; ez, ordea, funtzio publikoa­ ren zerbitzu nagusiek (horretan, FULTON batzordeak sailen kudeaketaren in­ guruan egin zuen gomendioari ekin zaio). Gorengo mailan, aldiz, izendapenak egiteko erantzukizuna, lehenago esan bezala, Lehen Ministroari lotutako langile zerbitzuei dagokie; beraz, kasu horretan, zuhurtziarakotasuna handiagoa da, ba­ tez ere, Thatcher Premier­ak Head Of Civil Serviceak proposaturiko izenda­ penak errespetatu ez zituenetik. Izanak izan, oraindik indarrean dirau arauak: ministroen azpiko lanpostu guztiak (Espainiako idazkariorde nahiz zuzendari nagusiaren parekoak) karrerako funtzionarioei erreserbatzen zaizkie eta igoerak ere, horien artean egiten dira; halaber, 1964tik hona Lehen Ministroak edo mi­ nistroek Funtzio Publikotik kanpoko kontseilari edo «kontseilari pribatuak» izan ditzakete, baina horiek esku bateko atzamarrekin konta daitezke.

Labur esateko, ezin da funtzionario ez den inor izendatu eta, gainera, igoera sistema errespetatu behar da. Zorroztasun hori konpentsatzeko, ondoko tradizioa dago Ingalaterran: funtzionarioak erabateko leialtasuna zor dio Go­ bernuari, Gobernu horren joera politikoa edozein izanda ere. Horrela, goi mailako funtzionarioa bere ministroaren lagun nahiz aholkularirik hurbil eta estuena izan behar da, bai politikan, bai administrazio arloan. RIDLEYk modu oso adierazgarrian dioenez: «funtzionarioaren neutraltasuna kamaleoiarena­ ren antzekoa izan behar da, eta kamaleoiak bezala, funtzionarioak bere “ko­ lorea” inguruaren arabera aldatu behar du».

394

RAMÓN PARADA

Bestalde, Ingalaterrako funtzionarioak joera politiko zehatzik izan behar ez duenez, ezin du parterik hartu hauteskundeetan, eta leialtasunik handiena zor die gobernukideei, horien joera politikoa kontutan izan barik. Hariari segiz, funtzionarioari buruz Diruzaintzak argitaraturiko eskuliburuan honela­ xe azaldu da irizpide hori: «ezin duzue parlamentukide izan eta, aldi berean, parlamentu horretako zerbitzari alderdigabe edo inpartzial gisa jardun. Par­ lamentukideak askatasuna izan behar du Gobernuari buruz uste duena esate­ ko, baita horren ekintzak noiznahi eta nolanahi kritikatzeko ere. Haatik, funtzionarioak ez du halako askatasunik. Printzipio horien arabera, funtzio­ narioak ezin du joera nabaria erakutsi arazo politikoetan, nahiz eta hautes­ kundeetan hautagai gisa aurkezteko asmorik ez izan. Dena dela, horrek ez du esan nahi iritzi politikorik eduki, edota hauteskundeetan botorik eman ezin duzuenik; aitzitik, nahikoa da arretaz jarduten baduzue, hau da, jendeari ez badiozue zalantzarik sortarazten zuen eginkizunak betetzean duzuen alderdi­ gabetasunari buruz. Horren harira, ez dio axolarik zein alderdi politikori atxikita zaudeten: gaur gehiengoa duen alderdia, datorren urtean (edo dato­ rren astean) beste aldean egon liteke, eta zuen leialtasuna gaur ez bada, bihar­etzi zalantzan jar daiteke». Edozelan ere, 1948tik 1950era bitartean, eginahalak egin ziren funtzionarioen neutraltasun politikoaren doktrina osatu eta biribiltzeko eta, osatu ere, batzorde independente baten bitartez (MASTERNAN batzordea) osatu zen; gero, funtzio­ nario eta Gobernuaren ordezkariez eratutako batzorde misto batek ekin zion lan horri. Batzorde horrek konpondu beharreko arazoa hauxe zen: funtzionarioek joera politiko zehatzik ezin zutela izan zioen araua biguntzea, arau horrek ez zuelako esanahi berdina funtzio publikoaren goiko eta beheko mailetan. Horren ondorioz, batzordeak emandako gomendioen arabera, komenigarria zen funtzio­ narioak hiru mailatan banatzea: goi mailakoak (ezin dute ezelango politika jarduerarik gauzatu); behe mailakoak (askatasun osoa dute politikan jarduteko); eta erdi mailakoak (nolabaiteko jarduera politikoa gauza dezakete, inguruabar berezi batzuk egonez gero).

Azkenik, aipatu beharra dago Ingalaterrako funtzionarioak apenas zuela berme juridikorik eta, gainera, asko murriztu zitzaiola politikan jardutea. Ondoren, Munduko Lehenengo Gerraz geroztik, funtzionario hori aitzindari izan da sindikatuen inguruko mugimendua sortzean; denbora igaro ahala, eredu bihurtu da mugimendu hori. Mugimendu horren osagai esanguratsue­ nak bi ditugu. Batetik, funtzionarioen elkarteak: Diruzaintzak berak bultza­ tuta, funtzionarioak euren borondatez atxikitzen zitzaizkien elkarte horiei. Bestetik, Whitley Councilak: nazioko zein sailetako organo parekideak dira, eta funtzionarioen nahiz langileen kudeaketaz arduratzen direnen ordezkariek

FUNTZIO PUBLIKOAREN SISTEMAK

395

osatzen dituzte. Azken buruan, organo horiek ezin badiete irtenbiderik eman taldeen desadostasunei, orduan tartekaritzara jotzen da. Horrelako kasuetara­ ko, Funtzio Publikoaren Tartekaritza Auzitegia dago (Civil Service Arbitra­ tion Tribunal); auzitegi hori lehendakari independente batek eta Administra­ zioa nahiz funtzionario elkarteen ordezkari diren bi kidek osatzen dute, hurre­ nez hurren.

5. FUNTZIO PUBLIKOA LABORALIZATZEARI BURUZKO KASU BI. ALEMANIA ETA ITALIA Jarraian, funtzio publikoaren bi kasu ikusiko ditugu, Espainiako enplegu publikoaren beste alde batzuk hobeto ulertzen lagunduko digutenak. 1. kasua: Administrazioan bertan eraentza bi batera agertzea, bata funtzio publikoa, bestea, ordea, lan eraentza (berezitasun hori Alemanian agertu zen, Espainian baino lehenago); 2. kasua: Administrazio eta funtzionarioen ordezkarien ar­ teko negoziazio kolektiboaren bidez zehaztea funtzionario harremanen edukia (Italiatik jasotako esperientzia da hori, eta Italian bezala edota antzera ezarri da Espainian ere). Egia esan, bai Italiako sistemak, bai Alemaniakoak, erakusten dute Lan zuzenbidea asko sartu dela funtzio publikoan, nahiz eta sistemok modu zein ñabardura desberdinak izan (ñabardura horietako batzuk nahikoa interesga­ rriak dira, eta gero aztertuko ditugu).

A) Alemaniako Zuzenbidean funtzionarioak eta enplegatuak batera agertzea Alemaniako funtzionarioen sistema Prusian sortu eta Erdi Aroko milita­ rismoaren antzera eratu da. Horrenbestez, erregeri fideltasuna zin egitea zen sistema horren oinarri eta, zin hori zela bide, uste zen koroak ere leialtasuna zor ziola funtzionarioari. Horrela, funtzionarioaren eta erregeren arteko nola­ baiteko ezkontza sortzen zen, baina ezkontza edo elkarren arteko leialtasun horrek mistikaren alorrean jarduten zuen, Zuzenbidearenean baino gehiago. Harreman horien ondorioz, funtzionarioak bere gaitasun eta fede oso­osoa (inolako murrizketarik gabe) eskaintzen zion lehenik, erregeri, eta gero, Esta­ tuari. Edonola ere, leialtasuna zein fideltasuna nekez azal daitezke testu ju­ ridikoetan edota eskubide zein betebeharren katalogoetan; izanak izan, doktri­ nak eta jurisprudentziak betidanik adierazi dute eskubide horiek ez direla «subjektiboak» ez eta betebeharrak «oro hartzaileak» (KOENIG). Hori dela eta, Alemaniako ohiko funtzionarioaren eta Administrazioaren arteko harremanak

396

RAMÓN PARADA

Frantziako Zuzenbidearen estatutu harremanak baino zorrotzagoak ziren. LABANDek, berriz, honelaxe azaldu zituen harreman horiek: «Zuzenbide pu­ blikoari lotutako zerbitzu harremanak dira, eta funtzionarioaren bizitza oso­ rako diraute; hortaz, funtzionarioa jubilatu eta gero ere, harreman horiek in­ darrean egongo dira, jubilazioa beste administrazio egoera bat baino ez delako». Edozein modutara ere, funtzionarioaren eta Estatuaren arteko lotura estu hori krisialdian egon zen Weimar­ko Errepublikan, 1919ko Konstituzioak ezarritako liberalizazio printzipioen ondorioz. Konstituzio horrek aurreko tradizioa bertan behera utzi eta ondokoa egin zuen: lanbidez funtzionario zirenei ez zien modu esklusiboan erreserbatu Estatuaren oinarrizko zereginik; ministroei funtzionario izaera kendu zien; enpleguaren segurtasun edo egonkortasuna ez zion lotu fideltasun kontzeptuari (Zuzenbidetik kanpoko kontzeptuari), baizik eta dizplina zein judizio bermeei; azkenik, funtzionarioek joera politikorik ezin zutela izan agintzen zuen printzipioa bertan behera utzi eta eskubide batzuk aintzatetsi zizkien funtzionarioei (iritzia askatasunez adierazteko nahiz politikan jarduteko eskubideak, hain zuzen) eta hautespenezko karguetara edota kargu politikoetara sartzea ahalbideratu zien. Baina horrek guztiak nahitaezko kontraesana sortarazi zuen: batetik, funtzionarioek obedientzia eginbeharra zuten eta, bestetik, edozein hiritarri (baita gizaki publikoari ere) aintzatetsi behar zitzaion askata­ suna (KOENIG). Gero, III. Reicha ezartzeaz bat (horrek 1933ko ekainaren 30eko legeak eta 1937ko otsailaren 26ko Estatutu Orokorra onetsi zituen), egoera libe­ ral hori alde batera utzi eta muturrerainoko agintekeriara igaro zen. 1937ko Es­ tatutu Orokorrak, izan ere, honelaxe definitu zuen funtzionarioa: Führer­ari edota Reichari zerbitzu zein fideltasun harremanen bidez lotutako agentea da, eta lotura hori Zuzenbide publikoaren menpe dago. Horren ondorioz, bai egita­ tatez, bai Zuzenbidez, funtzionarioa alderdiko gizon bihurtzen da. Hala ere, Alemaniako doktrinak agerian utzi duenez, 1937ko Estatutuak alde tekniko positiboak ere izan ditu, funtzio publikoaren ohiko Zuzenbidea kodetzea ahalbi­ deratu baitu; hori dela eta, 1953ko uztailaren 14ko Legeak onetsitako Estatutu Orokorra bideratzean, idazleek 1937ko Estatutua erabili zuten, esangura liberal eta demokratikoa emanda, jakina.

Bestalde, Bonngo Oinarrizko Legeak funtzionarioaren ohiko eredua jaso eta hauxe ezarri du: funtzio publikoaren inguruko Zuzenbidea eratu behar da «lanbidezko funtzio publikoaren ohiko printzipioak kontutan hartuta». Hori gorabehera, Bonngo Legeak nahaspila sortarazi zuen, aurreko funtziona­ rioekin batera, Administrazioari Zuzenbide pribatuaren edota Lan zuzenbi­ dearen bidez lotutako langileak egotea onartu zuelako. Arean bere, zinezko funtzionarioei, hots, «erakunde publikoei zerbitzu eta fideltasun harreman

FUNTZIO PUBLIKOAREN SISTEMAK

397

publikoen bidez lotuta zeudenei» eginkizun hauek bakarrik erreserbatu zi­ tzaizkien: «ahalmen publikoen onurabideak eginkizun iraunkor gisa erabil­ tzea» zekarten eginkizunak (33. art.). Ondorenez, funtzionarioen eginkizunak horrela mugatzeak ahalbideratu zuen lan­kontratuko langileen kategoria hori sortzea. Nondik­nahi begira dakiola ere, konstituzio arauketa horrek kritika uga­ ri jaso zituen. Batzuen ustez, Bonngo Konstituzioak eredu zaharkitua erabili zuen funtzionarioa definitzeko. Gehienen iritziz, ordea, Konstituzio horrek gauzaezineko eginkizun monopolioa erreserbatu zien funtzionarioei, ezin zue­ lako inork modu zientifikoan definitu zer zen «ahalmen publikoen onurabi­ deak modu iraunkorrean erabiltzea», eta ezinezkoa zelako eginkizun hori eta izaera berekoak ez ziren gainerako administrazio eginkizunak bereiztea. Horren ondorioz, onurabide publikoen inguruko irizpide hori ez zen baliozkoa zereginak funtzionarioen eta Zuzenbide pribatuari loturiko gainerako agente publikoen artean banatzeko. Gainera (eta horixe zen larriena), bereizketa edo aipamen horrek tirabira larriak sortarazi zituen funtzionarioen eta Zuzenbide pribatuari nahiz lan eraentzari lotutako agente publikoen artean. Ildo horretatik, egoera horrek txarrera egin zuen 1953az geroztik, eta hori parlamentuen nahiz sindikatuen liskarraldietan nabaritu zen: lanpostu batzuk (ahalmen publikoekin zerikusia zutenak) bereiztu eta funtzionarioei erreserba­ tzean, a contrario sensu, balioa kendu zitzaien gainerako agente publikoei. Zernahi den ere, sektore pribatuan ekonomia hazi zenez, eta ordainsariak ere hobeak zirenez, administrazio lanpostugaiek sektore horretarantz ihes egin zuten; horrela, nahita izan ez bazen ere, aurreko egoera konpentsatu zen. Ihes egite horri aurre egiteko, sarri askotan, funtzionario ez ziren langileei funtzio­ narioei eurei baino zerbitzu­sari handiagoak eskaini zizkieten. Horren harira, bi talde horien arteko tirabirak areagotu ziren, hala 1955eko abuztuaren 5eko Lege Federala (langileen ordezkaritzari buruzkoa) onetsi aurretik, nola onetsi ondoren. Lege horren arabera, funtzionario karreraren alde adierazgarri batzuk erabakitzean, funtzionarioak ez ziren hautespenezko enplegatuek ere parte har zezaketen. Funtzionarioek horren aurka egin eta funtzio publikoari buruzko Zuzenbidearen berezitasunak defendatu zituzten «Lan zuzenbidearen ideolo­ gia»ren aurka. Horretarako, funtzionarioek agerian utzi zituzten mundu bi horien arteko desberdintasun guztiak: enplegatu eta langileak —bazioten— klaseen arteko borrokaren ideologiaren inguruan mugitzen dira edo, behintzat, langile eta ugazaben arteko aurkakotasunaren inguruan; gainera, horien egoera hitzarmen kolektiboen bidez arautzen da. Amaitzeko, langile horien eta Admi­ nistrazioaren arteko lotura kontratu pribatu batean sortzen da, gero inguruko gatazkak lan jurisdikzioan ebazteko.

398

RAMÓN PARADA

Gero, Langileen Parte­hartze eta Ordezkaritasunari buruzko Legea onetsi zen 1955ean. Esan behar da lege horren inguruko botazioa zenbait zuzenketa onartu ondoren egin zela; zuzenketa horiek kontseiluek funtzionarioen gain zituzten eskumenak gutxitzeko egindakoak ziren. Hori gorabehera, legea onetsi eta gero, funtzionarioei buruzko Zuzenbidearen eta Lan zuzenbideari lotutako beste agente publikoei buruzkoaren arteko harremanek hoberantz egin zuten. Hobekuntza horren ondorioz, oraindik orain agente publikoek Lan zuzenbideari lotuta diraute; baina lotura hori formala da materiala baino gehiago, talde horri gero eta gehiago aplikatzen baitzaio funtzionario publi­ koen Zuzenbidea. Horren ildotik, adierazgarria da sektore publikoko enplega­ tu eta langileen kontratuetan (beti ere, kontratu pribatuak direnetan), ondokoa ezartzea: enplegatu eta langile horiek «zerbitzu eta fideltasun harremanei lotuta daude, eta harreman horien arabera, langile horiek funtzionarioen antzeko eskubide eta betebeharrak dituzte, bai zerbitzu barruan, bai zerbitzu­ tik kanpo». Era berean, langileen eta funtzionarioen eraentzen arteko beste desberdintasun batzuk gutxitu dira, hala nola, enplegu harremanen iraupena, jubilazioa eta abar. Azken buruan, funtzionarioek, gaur egun, ez dute Lan zuzenbidea arriskutzat hartzen eta, gainera, Zuzenbide horren abantaila ba­ tzuk ere onartu dituzte ezari­ezarian. Ikus daitekeenez, hurbiltze prozedura bat egon da, eta prozedura horretan —Administrazioaren lepotik, jakina— talde bakoitzak bestearen eraentza juridikoaren abantaila batzuk bereganatu ditu. Prozedura horren azken emaitza hauxe izan da: funtzio publikoaren in­ guruko Zuzenbide berri bat sortu da, eta zuzenbide hori Alemaniako funtzio­ nario sistemaren ohiko arauen eta Lan zuzenbidearen arauen tartean dago. Hala eta guztiz ere, funtzionarioen eta eraentza pribatua duten agente publikoen arteko eraberekotasun hori ez da oso­osoa, ez baitira ezabatu des­ berdintasun guztiak. Aitzitik, bereizketa horrek puntu oso esanguratsu batean dirau: karreraren antolakuntzan eta igoera izateko eskubidean. Horrela, fun­ tzionarioak lau kategoriatan banatzen dira tituluen arabera (menpekoa, er­ dikoa, goikoa edota gorengo kategoria), Civil Servicearen antzinako klase sistemaren antzera. Dena dela, gaur egun, sistema hori malguagoa da, barne igoerari esker, kategoria batetik goragokora igo daitekeelako azterketa egin eta gero. Bestalde, karrera deritzona kategoria bakoitzeko lau mailek eta euren soldatek osatzen dute, eta funtzionarioek jarraika bete behar dituzte ho­ riek. Igotzea, ostera, funtzionarioari goragoko gradua ematea da, eta ordain­ sari hobea nahiz bestelako tratamendua du gradu horrek. Lanpostutsa dagoe­ nean igotzen da funtzionarioa, hautespena gainditu ondoren. Gaitasun berbera duten funtzionarioen arteko gatazkarik sortuz gero, antzinatasuna da irizpide erabakigarria. Nolanahi den ere, Administrazioak aldez aurretik ezarri behar ditu igoerak egiteko baldintzak eta, horretan, balio handia dute zerbitzuaren zuzendariak bost urtean behin funtzionarioen lanbide balio nahiz gaitasuna­

FUNTZIO PUBLIKOAREN SISTEMAK

399

ri buruz egiten dituen kalifikazioek; kalifikazio horiek, bestalde, funtzionario­ ari jakinarazi behar zaizkio. Halaber, 1979az geroztik, funtzionarioek epe bat bete behar dute proba modura (urtebete, gehienez jota), lanpostu berrirako gaitasuna dutela frogatzeko. Azken berme gisa, igoera arloko edozein admi­ nistrazio erabakitan, langileen ordezkariek esan beharrekoa entzun behar da. Agente publikoek, ordea, ez dute funtzionarioen moduko igoera eskubide­ rik, agente horiek lanpostu zehatz bat betetzeko hautatuak izan direlako, eta ez kidego hierarkizatu batean sartzeko. Horren ondorioz, agente publikoek eu­ ren lanbide egoera hobetzeko duten modu bakarra da enplegu hobe baterako beste hautespen batera aurkeztea. Hala ere, onartzen da hitzarmen kolektiboek ondokoa ahalbideratzea: Administrazioak enplegaturen bat goragoko lanpos­ tuan jartzea proba modura; langileak lanpostu horretako betekizunak baditu, birsailkapen bat egin eta lanpostu horretan uzten da enplegatu hori. Gaiari buru emateko, Alemaniako funtzio publikoaren azken berezitasuna diziplina eraentzaren antolaketa da, antolaketa hori erdi­jurisdikzionalizatua baita. Diziplina eraentza hori gauzatzeko, Justizi Ministerioan fiskala eta pro­ kuradore erakundeak sortu dira, eta horiek diziplina prozedurak abiarazteko ahalmena dute. Ondoren, prozedura hori funtzionario batek instruitu eta dizi­ plina batzordeak ebatziko du (batzorde­burua magistratua da, eta bi funtzio­ nariok laguntzen diote magistratuari). Azkenik, batzordearen erabakien aur­ kako gorajotze errekurtsoa Diziplina Auzitegi Federalean jartzen da.

B) Italiako sistema: negoziazio kolektiboa funtzio publikoan Italian, funtzio publikoaren sistema (herri horretako beste administrazio erakunde askoren antzera) zuzenean oinarritu da Frantziako ereduan. Guztia­ rekin ere, ez da hori Italiako sistema aipatzearen arrazoia; ikertu nahi duguna da Italian sortu den fenomeno nabaria, hots, funtzio publikoa laboraliza­ tzearen fenomenoa. Fenomeno hori ez zen Alemanian bezala gertatu: Italian, herri administrazioetako enplegatuak ez ziren banatu bi taldetan, hau da, ez zen egin funtzionarioen eta langileen arteko bereizketa hori. Aitzitik, labora­ lizazioa beste bide batetik etorri zen: Lan zuzenbideko ohiko erakundeetako bat —negoziazio kolektiboa— karrera funtzionarioei aplikatzetik, hain zuzen (382/1975 zenbakidun Legea, eta Enplegu Publikoari buruzko 1983ko mar­ txoaren 29ko Lege Markoa, 1985eko abuztuaren 8ko Legeak eraldatutakoa). Dena dela, gai batzuk negoziazio kolektiboari eratxikitzeko, Konstitu­ zioaren 97. artikuluak ezarritako lege erreserbaren eragozpena gainditu behar zen. Artikulu horrek funtzio publiko osoaren gain ezarri zuen lege erreserba, eta arlo horretako zenbait eduki negoziazio kolektiboaren bidez arautzea oz­ topatu zuen («administrazio organoak lege baten bidez antolatzen dira,

400

RAMÓN PARADA

horrela Administrazioa ondo dabilela segurtatzeko»). Artikulu horren harira, interpretazio trebe hau nagusiarazi zen: lege erreserba ez da funtzionarioen harremanak (nahiz funtzio publikoa bera) Gobernuarengandik babesteko egin den erreserba objektiboa; erreserba hori berme subjektiboa da, eta funtzio­ narioen eskubideak botere betearazle horretatik babesteko ezarri da (berme hori erabiliz oztopatu nahi izan da esperientzia faxista berriro gertatzea, hots, enplegu harremanen diziplina Gobernuaren eskuetan egotea). Horrela, legez­ ko berme edo babes hori ezin zen beste berme nahiz babes batzuen aurka jarri, sindikatu babesaren aurka, esaterako, babes hori ere Konstituzioan jasota ze­ goelako. Edozelan ere, negoziazio kolektiboaren prozedurak ez du esan nahi Italian agintari eskudunen borondate hutsaren arabera egin daitekeenik fun­ tzionarioen sindikatu ordezkaritzaren eta Herri Administrazioko Eskuordetza­ ren arteko akordioa. Aitzitik, akordio horrek berez ez du baliorik; baliozkoa izateko finantza baliakizunak egon behar dira eta Ministroen Kontseiluaren onespena behar da. Horrenbestez, hauexek dira alde bakarreko arauketari erreserbatu zaizkion gaiak: 1) organoak, zerbitzuak, organo eta zerbitzu horien titulartasuna kolazio­ natzeko moduak, eta horiek antolatzeko oinarrizko printzipioak; 2) enplegu publikoaren harremanak eratu, izaera juridikoz aldatu eta azkentzeko proze­ durak; 3) funtzionarioen kategoriak zehazteko eta kategoria horietako lanbide eskakizunak finkatzeko irizpideak; 4) lanbide prestakuntza nahiz trebaketarako irizpideak; 5) organo plantilak, euren osaketa eta funtzionarioen kategorientza­ ko zuzkidura osoa; 6) langileen bermeak, askatasuna eta oinarrizko eskubideak egikaritzeari dagokionez; 7) funtzionarioen erantzukizunak, diziplinazkoak bar­ ne; 8) eguneko lansaioaren gehieneko iraupena; 9) hiritarrek funtzionario publikoei dagokienez dituzten eskubideen egikaritza, bai eta hiritarrok duten eskubidea prestakuntza jaso eta Herri Administrazioaren egintzetan parte har­ tzeko. Hitzarmen kolektiboei, ostera, beste gai hauek erreserbatu zaizkie: 1) zerbitzu aktiboaren ordainsarien eraentza; 2) lana antolatzeko irizpideak; 3) funtzionarioen kategoriak zehaztea, lanbide eskakizunak zein lanpostuak kontutan hartuta; 4) lanaren zamak eta zerbitzuaren eragingarritasuna segur­ tatzen duten gainerako neurriak arautzeko irizpideak; 5) lanorduak, lanorduen iraupena zein banaketa eta horiek betearazteko prozedurak; 6) aparteko orduak; 7) erakundeen jarduera, lanbide prestakuntza nahiz trebaketaren inguruan; 8) langileen bermeak aurrera eramateko prozedurak; 9) langileen mugikortasuna gauzatzeko irizpideak, beti ere, legeak jasotako mugiezintasun kasuak erres­ petatuta.

Azkenik, laboralizazio bide horri buru eman zaio Lan zuzenbidea oso­ ­osoan ia funtzionario guztiei aplikatu zaienean eta, ondorioz, Zuzenbide

FUNTZIO PUBLIKOAREN SISTEMAK

401

horren aplikazioak ekarritako gatazkak lan jurisdikzioaren eskumen bihurtu direnean. Horixe ezarri du 1993ko otsailaren 3ko Legegintzazko Dekretuak, eta dekretu hori erakunde instituzionaletako langileei nahiz herrialde zein toki erakundeei aplikatzeko modukoa da. Estatuari dagokionez, ordea, ondo­ koak bakarrik utzi ditu laboralizazio horretatik kanpo: goi funtzionarioak, magistratuak eta berdinetsiak (Estatu Kontseilu nahiz di Conti Gorteetako kideak), Estatuko abokatu nahiz prokuradoreak, militarrak nahiz indar arma­ tuetako poliziak, diplomatikoak, prefektu karrerakoak eta, azkenik, Errepu­ blikako lehendakariaren dekretuz izendatutako buruzagi nagusiak. Azken ho­ riek —«buruzagiek»— zuzendaritzako funtzionarioen halako enda gorena osatzen dute, eta enpresario antzo jokatzen dute herri administrazioetan. Arestian esan dugun bezala, kidego bereziei eta buruzagi horiei izan ezik, gainerako enplegatu publiko guztiei, egungo egunean, ondoko xedapenak aplikatzen zaizkie: batetik, Kode Zibilean zerbitzuen errentamenduari buruz jasotako xedapenak eta, bestetik, enpresetan gauzatzen diren menpeko lan harremanei buruzkoak. Arau nahiz xedapen horiek bat datoz, nola funtziona­ rioaren eta Administrazioaren arteko harremanen berezitasunarekin, hala de­ kretuak berak ezarritako interes orokorrak lortzearekin (2.2. art.). Orobat, banako kontratuak eta kontratu kolektiboak enplegu publikoaren sistemei aplikatzeko moduko oinarri hitzartuak dira. Hori gorabehera, oraindik orain indarrean diraute berezitasun publiko indargabeezin batzuek: langile guzti­ ei tratamendu berdina eskaintzea; langileok gauzaturiko prestazioekin bat ez datozen tratamendu ekonomiko gehigarriak debekatzea; edota, azkenik, hau­ taketak egitean, prozedura batzuk betetzea, lanpostugai guztiei aukera berdi­ nak emateko. Berdintasun hori bermatzeko, trebetasun frogatua duten adituez osaturiko batzorde bereziak eratu behar dira. Aditu horiek Administrazioko funtzionarioen, irakasleen eta Administraziotik kanpoko langileen artean aukeratu behar dira; haatik, kargu politikoak, sindikatu ordezkariak edota sindikatu konfederakunde zein antolakundeek izendaturikoak ezin daitezke batzorde horietako kide izan. Langilearen zereginei helduz, zerbitzuaren beharrizanak direla eta, langile horrek bere lanbide kualifikazioari dagozkion eginkizunak ezeze, beste eginkizun osagarri eta instrumental batzuk ere be­ te beharko ditu, bere lana burutu ahal izateko. Taxu berean, maiz­sarri goragoko kualifikazioaren eginkizun bereziak —kualifikazio horren eginki­ zun nagusiak ez direnak— gauzatu beharko ditu. Azken buruan, noiz edo behin (eta, ahal izanez gero, txandak eginez), langile horrek bere gain dagoen funtzionario zein langilearen eginkizunak bete beharko ditu, beraren adminis­ trazio unitateak hala eskatzen badio. Zernahi gisaz, goragoko maila bati dagozkion eginkizunak bete arren, langileak bere ohiko soldata kobratuko du. Bestalde, funtzionario eta langileen multzoa gorengo eta zuzendaritza­ ko funtzionarioek kudeatzen dute, hau da, «buruzagi» eta «buruzagi nagu­

402

RAMÓN PARADA

siek». Funtzionario mota bi horiek «administrazio enpresario» deritzon maila berri bi dira, eta enpresario hori funtzio publikoaren eraentzari lotuta dago, ez lan eraentzari. Eginkizunen alorrean, «administrazio enpresarioek» ministro­ ak zehazturiko helburuak eta egitarauak aurrera eramaten dituzte, baldin eta euren eskumenen esparruan badaude. Horrela, finantza nahiz administrazio kudeaketa eta kudeaketa teknikoa egiten dute, eta kudeaketa horren barne sartzen da: Administrazioa Administraziotik at dagoenarekin konprometatzen duten egintza guztiak gauzatzea. Horretarako, funtzionario edo administrazio enpresario horiek ahalmen anitz erabiltzen dituzte, besteak beste, gastuak egiteko zein giza baliabideak antolatzeko ahalmen autonomoak, edota ahal­ men instrumentalak nahiz kontrolatzaileak. Hala eta guztiz ere, funtzionarioei «buruzagitzako eginkizunak» emateko, inguruabar hauek guztiak izaten dira kontutan: funtzionarioak gauzatu beha­ rreko egitarauaren ezaugarriak; izaera, buruzagien lanbide jarrera zein gaita­ suna; eta, azkenik, buruzagiok lehenago lortu dituzten emaitzak; eginkizun horiek ematean, karguak txandatzearen sistema erabiltzen da. Bestalde, buru­ zagi nagusiak izendatzeko, Errepublikako lehendakariak horri buruzko dekre­ tua ematen du, ministro eskudunak proposamena egin eta Ministroen Kon­ seiluak eztabaidak gauzatu eta gero; izendatuak, berriz, hauek dira: batetik, eginkizunak betetzeko behar den profesionaltasuna izanik, karrera kualifi­ kazioa dutenak euren Administrazioetan; bestetik, Administrazioaren menpe­ ko erakunderen batean zuzendaritza eginkizunetan bost urteko esperientzia dutenak; eta, azkenik, unibertsitateko ikertzaile edota irakasleak nahiz Esta­ tuko abokatu edota magistratuak. Horiez gain, Administraziotik kanpo dau­ den pertsonak ere izenda daitezke, Zuzenbide pribatuko kontratuak eginda. Bukatzeko, esan behar da buruzagiek erantzukizun hauek dituztela: zigor, administrazio, kontabilitate zein diziplina erantzukizunak, eta erantzukizun zibila. Horrezaz aparte, buruzagien kudeaketa jarduera baloratzen da; hori de­ la eta, buruzagiok urtero bidali behar diote ministroari eurek gauzaturiko jarduerari buruzko txostena. Txosten horren emaitzak, ostera, balorazio arlo­ ko aditu eta teknikoek alderatzen dituzte auditoretza egokiak egitean. Horren ildotik, zuzentarau orokorrak ez betetzeak edota kudeaketa txarto egiteak ondorio eskasak eratortzen dituzte euren karrerentzat: esaterako, urtebetean enplegurik gabe eta destinoren baten zain geratzen dira funtzionario horiek; horren ondorioz, lehengo eginkizunei zegokien ordainsaria galtzen dute.

XII. KAPITULUA

ENPLEGU PUBLIKOAREN SISTEMA ESPAINIAN LABURPENA: 1. ENPLEGU PUBLIKOAREN SISTEMAK IZANDAKO BILA­ KAERAREN FASE OROKORRAK.—2. FRANTZIAKO EREDUAREN JASOE­ RA.—3. FUNTZIO PUBLIKOAREN SISTEMA ITXIA BERTAN BEHERA UZTEA.—4. NEURRIEI BURUZKO 1984KO ABUZTUAREN 2KO LEGEA. HORREN OSTEKO ERALDAKETAK.—5. ENPLEGU PUBLIKO MOTAK—6. ENPLEGU PUBLIKOA ETA AUTONOMIEN ESTATUA.—7. ENPLEGU PU­ BLIKO SISTEMAREN KUDEAKETA.—8. FUNTZIO PUBLIKOA ETA LAN ERAENTZA KONSTITUZIOAN—9. FUNTZIONARIOEN LABORALIZAZIOA.

BIBLIOGRAFIA: BAYLOS: La carrera profesional del trabajador: promoción y ascen­ sos en el Derecho del trabajo, DA, 210–211, 1987; CÁMARA DEL PORTILLO: La función pública ante el Tribunal Constitucional: Una oportunidad perdida, REDA, 57, 1988; GARCÍA DE ENTERRÍA: La organización y sus agentes: Revisión de estructuras en la Administración Española, Madril, 1972; GARCÍA TREVIJANO: Tratado de Derecho ad­ ministrativo, III. liburukia, I. bolumena, Madril, 1970; GARRIDO FALLA: Comentarios al artículo 103 de la Constitución, in Comentarios a la Constitución, autore horrexek zuzendurikoak, Madril, 1980; IDEM: Reformas en la función pública, Madril, 1985; MODERNE: La politique de choix des fonctionnaires en Espagne, in La fonction publi­ que en Europe, Paris, 1981; MOREY: La determinación de efectivos en la burocracia española y el comportamiento burocrático, Madril, 1977; MUÑOZ MACHADO: Notas sobre la libertad de opinión y la actividad política de los funcionarios públicos, REDA, 11; NIETO: Afirmación, apogeo, decadencia y crisis de los Cuerpos de funcionarios, in Estudios sobre la burocracia española, Madril, 1974; OLIVA eta GUTIÉRREZ REÑÓN: Los Cuerpos de funcionarios, DA, 124, 1968; PARADA VÁZQUEZ: Constitución, Buro­ cracia y Comunidades Autónomas, DA, 182; SAINZ MORENO: El Estatuto de la Función Pública después de la Sentencia del TC 99/1987 y la Ley 23/1988; SÁNCHEZ MORÓN: Derecho de la Función Pública, Madril, 1996; SAZ, S. del: Contrato laboral y Función Pública, Madril, 1995; SOSA WAGNER: Libertades públicas y funcionarios, REDA, 17; ZENBAIT AUTORE: Estudios sobre la burocracia española, Madril, 1974.

404

RAMÓN PARADA

1. ENPLEGU PUBLIKOAREN SISTEMAK IZANDAKO BILAKAERAREN FASE OROKORRAK Espainiako funtzio publikoaren eredua, beste herri batzuetakoa bezala, bilakaera historiko baten emaitza da; dena den, funtzio publikoaren hasierako sistema itxiak izandako hutsalketa ikusita, gaur egun, «funtzio publiko» adie­ razmoldea baino, «enplegu publiko»arena aproposagoa izango litzateke. Bila­ kaera hori konstituzionalismoarekin hasi eta Funtzio Publikoaren Eraldake­ tarako Neurriei buruzko abuztuaren 2ko 30/1984 Legera arte iritsi zen (gero, lege hori Funtzio Publikoaren Eraldaketa Aldatzeari buruzko uztailaren 28ko 23/1988 Legeak eraldatu zuen). Bi mende inguru iraun zuen aldi luze horretan, hiru fase ikus ditzakegu elkarrengandik oso bereiztuak: Lehenengo fasea XIX. mendean hasi —liberal moderatuen eraldaketak agertu ziren aldi horretan— eta 1963–1964ko legeriaren ondoriozko eralda­ ketara arte heldu zen, eta berezitasun gisa Frantziako funtzio publikoaren sis­ tema itxia jaso zuen. Bigarren fasearen hasiera Estatuko Funtzionario Zibilei buruzko Legean kokatzen da (otsailaren 7ko 315/1964 Dekretuak onetsitako testu bateginean). Fase horren berezitasuna hauxe dugu: Frantziako eredua hutsaltzen hasi zen funtzionarioen hierarkia ezabatzearekin batera. Eta, jakina, ezabatze horrek berekin ekarri zituen: gradu nahiz kategoria pertsonalak kentzea; eta Espai­ niako sistema eragin anglosaxoniarra zuten sistemetarantz hurbiltzea, hala Ingalaterrakorantz, nola Estatu Batuetakorantz. Horrela, funtzionario orokor edo sailartekoaren erakundea eta lanpostuen sailkapenaren teknika jaso ziren. Azkenik, hirugarren fasea daukagu, gaur egun indarrean dirauena. Fase hori Funtzio Publikoaren Eraldaketarako Neurriei buruzko 1984ko abuztua­ ren 2ko Legearekin hasi zen; lege hori demokraziarako trantsizioaren aldi zehazgabea amaitutakoan eman zen. Lege horrek ekarritako berritasuna hau­ xe da: funtzio publikoaren eredu irekia behin betiko onartzea. Geroago ikusi­ ko dugunez, eredu hori Ipar Ameriketako eredutik hurbil dago eta, era berean, Europako herriek berezkoa duten eredutik nahiz Europako erkidegoetakotik urrun. Halaber, gauza nabaria da —Alemaniako sisteman egiten den beza­ la— lan enplegu publikoaren eraentza ere onartu dela funtzio publikoaren eredu irekiarekin batera; izan ere, aukera hori 1963–64ko legerian jasota ze­ goen arren, ez zen asko garatu. Horrez gain, uztailaren 12ko 9/1987 Legeak ordezkaritza zein negoziazio kolektiboari buruzko sistema onartu zuen, eta sistema hori ia­ia hitzez hitz jaso zen Italiako Zuzenbidetik. Bestalde, Funtzio Publikoaren Eraldaketarako Neurriei buruzko 1984ko Legeak deslegeztatze teknikaz abusatu zuen, eta abusu hori Konstituzio Auzi­

ENPLEGU PUBLIKOAREN SISTEMA ESPAINIAN

405

tegiaren 1987ko ekainaren 11ko epaiak zuzendu du zati batean. Ondorioz, «eraldaketaren eraldaketa» egin da eta, horretarako, uztailaren 28ko 23/1988 Legea eman da, «Funtzio Publikoaren Eraldaketa Aldatzeari» buruzkoa. Aldaketa horiek sartu aurretik, ez da sekula egin funtzio publikoaren ere­ du ireki eta itxiaren balorazio nahiz konparaziorik, ezta sistema horien aban­ taila zein desabantailen inguruko eztabaidarik ere. Aitzitik, eraldaketa horiek bidezkotzeko, Frantziako funtzio publiko itxia txarto aplikatzearen ondorioz gertatu diren disfuntzio nahiz patologiak sistemaren beraren egitura akats gi­ sa kalifikatu dira (tasengandik jasotzen diren ordainsariak, baterakortasunak, funzionarioen kategoria pertsonalak lanpostuekin bat ez etortzea eta abar); bidezkoena, ostera, hau izango litzateke: akats horiek funtzio publikoa txarto kudeatzearen ondorio zirela aintzatestea; beste hitzekin esateko, funtzio publi­ koaren jardunbidearen arduradunek kudeaketa txarto egitearen ondorio zirela onartzea. Bestalde, jatorri hain desberdinak dituzten aldaketa horien emaitza puzzlea denik ere ezin dezakegu esan, puzzlean pieza guzti­guztiak ondo lotzen baitira azkenean. Emaitza hori harmoniarik gabeko osagaiek eratutako nahas­mahasa baino ez da, eta hori bideratzea ez da batere lan erraza. Labur esateko, aldaketa horien ondorioz egindakoa kotxea fabrikatzearen antzekoa da: hainbat markatako piezak daudenez, gerta daiteke piezok elkarrekin bate­ raezinak izan eta kotxe berean ezin sartzea; litekeena da, nahiz eta piezak merkatuko onenak izan. Argi dagoenez, 1964ko zein 1984ko eraldatzaileek ez dituzte funtzio pu­ blikoaren aldaketa horiek zintzo­zintzo sartu, inolako arrazoi politikorik ga­ be. Dirudienez, arrazoi hori —bai 1964ko eraldaketan, bai 1984koan— hauxe izan da: funtzio publikoaren sistema itxiak dakarren erakundeen inpartzial­ tasuna haustea. Lehenago ikusi dugunez, funtzionarioak hierarkiaren arabera sailkatuta daude, eta horixe da Europako herri guztietan erabiltzen den siste­ ma. Ondorenez, sistema itxietan, Ipar Ameriketako eredutik hurbil dauden sistema irekien aldean, gutxitan suertatzen da burokrazi aparatua manipula­ tzeko aukera. Haatik, lan eredutik hurbil dagoen enplegu sisteman, politika­ riek funtzio publikoa eurena izango balitz bezala erabiltzen dute, jabeak bere enpresa erabiltzen duen moduan eta, sarri askotan, jabe horrek baino askata­ sun handiagoz; arean bere, sektore publikoko sindikalismoa sektore pribatu­ koa baino urriagoa da —bai egitatez, eta bai Zuzenbidez— ondoko gaietan: jarduteko moduan eta greba nahiz negoziazio kolektiboaren arloan. Bada beste faktore bat Espainiako funtzio publikoaren Zuzenbidea alda­ razten duena: autonomi erkidegoei ahalmen legegileak aintzatetsi zaizkie en­ plegu publikoaren arloan. Horrenbestez, erkidego horiek enplegu arauketaren inguruko hainbat lege onetsiko dituzte euren Administrazioetarako (beti ere, oinarrizko legeriaren barruan); hori egitea, ostera, zentzuzkoa ez izateaz gain,

406

RAMÓN PARADA

ez dator bat sistema berriak ezarri nahi duenarekin, hots, funtzionarioak toki, autonomi eta Estatu eremuan mugitu ahal izatearekin. Zernahi gisaz, ezinezkoa denez huts­hutsetik guztia eraldatzea, aurreko ereduaren osagai batzuei eutsi zaie, baina osagai horiek eredu berria hutsaldu besterik ez dute egin. Horrela, funtzio publikoaren eredu itxitik haren zorroz­ tasunak geratu dira, besteak beste, funtzionarioak hautatzeko prozedura for­ malizatuak (oposizio zein lehiaketak), funtzionarioen mugiezintasun geogra­ fikoa edota enpleguaren iraunkortasuna (enplegu hori bizitza osorako zen). Osagai horiek guztiek gaur egun gailendu omen den eredua —Ipar Amerike­ tako eredua— aldarazten dute; edozelan ere, Ipar Ameriketako sistemak askatasun handiagoa ematen du funtzionarioak hautatzeko, edota soberan dauden langileei enplegua kentzeko (plantilak berregituratzearen bidez).

2. FRANTZIAKO EREDUAREN JASOERA XIX. mendean zehar, Frantziako funtzio publiko itxiaren osagaiak hartu zituen Espainiako sistemak eta, ondorioz, funtzionarioak kidego hierarkiza­ tuetan sailkatu ziren. Kidego horien eremua saila zenez, kudeaketa ere sailez sail egiten zen. Hala ere, Antzinako Erregimenean eraturiko osagaietan argi ikusten zen Frantziaren eragina Espainiako ilustratuen gain. Eragin horrek hainbat ondorio izan zituen. Batetik, garrantzi handiko funtzionario kidego eta eskolak sortu ziren, esaterako, Bideetako Ingeniarien Kidego zein Eskola (XVIII. mendearen azken aldekoa). Bestetik, karrera sistemaren oinarrizko printzipioak —merezimendu printzipioa eta funtzionarioen hierarkiari buruz­ koa— jaso zuten arauak sartu ziren. Arau horien adibide ditugu Bilduma Berri­berrian Korregidoretzak eta Alkatetza Nagusiak hornitzeko moduaren inguruan ezarritakoak: «karrera honetan jardun dutenek ezin dituzte hiruga­ rren klaseko enpleguak bete, lehenengo eta bigarren klaseetatik igaro barik; gainera, maila bakoitzean beharrezko diren orduak egin behar dituzte, eta klase batetik bestera igarotzeko, lehentasuna dute antzinatasun handiagoa dutenek; eta, horien artean, euren merezimenduegatik nabarmendu direnek» (1783ko martxoaren 29ko Errege Dekretua). Edonola ere, XVIII zein XIX. mendean kidegoak zerbitzu bakoitzaren xehe­ tasunak kontutan hartuz eratzen ziren; ondorenez, kidegoak ez zuen zertan bat etorri funtzio publikoaren eredu abstraktu edo orokorrarekin. Horrez gain, funtzionarioen prestakuntza, eskubide zein eginbeharrak ezartzen ziren, kide­ goak bere kargura zuen administrazio sektore nahiz herri zerbitzuaren helbu­ ru nahiz erantzukizunen arabera. Oharkizun hori, izatez, oinarrizkoa da, eta bidea ematen digu fase hau gehiegizko eraberekotasuna duen fase gisa ka­ lifikatzeko. Arean bere, fase horretan funtzio publikoaren sistema zelanbai­

ENPLEGU PUBLIKOAREN SISTEMA ESPAINIAN

407

teko batasun berezitzat hartu zen, eta batasun horren eretzean ezabatu ziren herri zerbitzuen berezitasun eta beharrizanak. Beste hitzez esanik, baziru­ dien funtzio publikoaren sistema zela garrantzitsuena; eta herri zerbitzu des­ berdinen berezko ezaugarriek ez zutela garrantzirik; ondorioz, herri zerbi­ tzuak eurak egokitu behar zitzaizkion funtzio publikoaren sistemari; eta ez alderantziz, betidanik gertatu izan den bezala. Ildo horretatik, ez da ezarri funtzio publikoaren sistema abstraktu eta orokorrik. Horrekin bat etorriz, kidego berezi eta administrazio kidegoen arteko ohiko bereizketa egin da, eta lehenengoei eman zaie nagusitasuna. Ad­ ministrazio kidegoetako funtzionarioak ez ziren Ingalaterrakoak bezalako funtzionario orokorrak, hots, zuzendari izateko bokazioa zuten funtziona­ rioak. Aitzitik, administrazio funtzionario horiek ministerioko edo zerbitzu­ ko «bulegariak» baino ez ziren, eta ministerio zein zerbitzu horri lotuta zeu­ den euren bizitza osorako; gainera, euren ministerioan kidego bereziak zeude­ nean, horien menpe geratzen ziren (ingeniarien kidegoek, adibidez, zenbait administrazio kidego eraentzen zituzten). Edozein modutan ere, hala kidego bereziak, nola administrazio kidegoak hierarkiaren arabera antolatzen ziren, funtzionario bakoitzaren gradu nahiz kategoria pertsonalaren arabera. Ho­ rrenbestez, hierarkia horren bidez erabakitzen zen funtzionarioaren soldata, igotzeko lehentasuna eta destino aldaketa; horixe gertatzen da, oraindik ere, karrera militarrean eta epai karreran. Horrezaz aparte, egitura hierarkizatu hori, agiri formal batean agertarazten zen, lerrundegi edo eskalafoian, hain zuzen. Lerrundegi hori plantilen modukoa izanik, han bertan zerrendatzen ziren (geografi zein kopuruaren arabera) kidegoari erreserbatutako enplegu edo zerbitzu unitateak eta horiek betetzeko behar ziren funtzionario katego­ riak. Alabaina, kidegoetako plantilek ez zituzten enplegu bakoitzaren eginki­ zun eta egiteko zehatzak deskribatzen, gaur egungo lanpostu zerrendek egiten duten moduan. Haatik, epai karreran oraindik orain gertatzen den moduan, enplegu bakoitzaren eginkizun, eskumen eta erantzukizunak lege zein araudi zehatzetatik ondorioztatzen dira, hain zuzen ere, funtzionario kidego bakoi­ tzaren zerbitzuei buruzko lege, araudi nahiz xedapenetatik. Ikuspuntu juridikotik abiatuta, funtzionarioak behin­behineko egoeratik (utziliar edo zesanteen egoera kaxkarretik) enpleguan irautera edota enple­ guaren jabetza izatera igaro ziren. Hortaz, jabetza edo iraunkortasun hori lehiaketa bidez hautaturiko edota eskola berezi batetik etorritako funtziona­ rioei aintzatesten zitzaien; eskola horietara sartzea, izatez, oposizioak gaindi­ tzea bezain gogorra zen. Edozein kasutan ere, Administrazioa karrerako fun­ tzionarioen edota bitarteko funtzionarioen esku zegoen, bestelako loturarik gabe; horren ondorioz, ez zen kontratu pribaturik ez lan harremanik, ezta ad­ ministrazio kontraturik ere. Horrezaz aparte, aurrekontuek zuzkitutako lan­ postuak bakarrik zeuden, eta lanpostu horiek karrerako funtzionarioek edo

408

RAMÓN PARADA

bitarteko funtzionarioek betetzen zituzten. Bitarteko funtzionario horiek guz­ tiz zuhurtziara izendatu eta kentzen ziren kargutik. Bukatzeko, funtzionarioei soldata baino ez zitzaien ordaintzen; baina soldata horrez gain, legez besteko ordainsari batzuk agertu ziren, funtzionarioek euren pentzutan zituzten zerbi­ tzuengatik jasotako tasen ondorioz. Sistema horrek, esan bezala, Frantziako funtzio publiko itxiaren eragin handia izan zuen. Eta sistema hori ezartzean, kidegoetako araudi bereziei XIX. mendearen erdi aldera onetsitako araudi orokorren besteko garrantzia, edo are handiagoa ere eman zitzaien. Horrenbestez, estatutu orokortzat har daite­ keen lehen arautegia Bravo Murillorena da (1852ko uztailaren 18ko Errege Dekretuak onetsitakoa), eta ez LÓPEZ BALLESTEROSek 1827ko otsailaren 7an emandakoa, horrek Errege Ogasuneko funtzionarioen sailkapena bakarrik ai­ patu zuelako. MURILLOren estatutuak ondoko kategoriak ezarri zituen: ofizial­ gai, ofizial, bulego­buru, Administrazio­buru eta buruzagi nagusiak. Estatutu hori administrazio kidegoei aplikatu zitzaien. Kidego bereziei, aldiz, euren arau zein araudi bereziak aplikatu behar zitzaizkien lehentasunez eta, Fran­ tzian egiten zen bezala, estatutua sorospidez aplikatu behar zitzaien (44 eta 45. art.ak). Horren harira, errege dekretu horren zioen azalpenean maisutasunez definitu ziren funtzio publikoa eta funtzio publiko hori eratu behar duen merezimendu nahiz gaitasunari buruzko araua: «Enplegatuen ordena nahiz diziplina onerako, erabat interesgarria da enplega­ tu horiek behin betiko eta modu oso argian sailkatzea. Horrela, norberak badaki zein kategoriatan dagoen Administrazioaren hierarkian, eta zein eskubide eta betebehar dituen. Esperientzia negargarriak erakutsi digu administrazio karreran sartzeko inolako baldintza eta betekizunik ez eskatzeak hauxe dakarrela: bate­ tik, funtzionarioen destinoak mesedezko ondaretzat eratzea eta, bestetik, prakti­ ka edo eginera ohikeria itsu bihurtzea. Hori dela eta, lanpostugai klasea admi­ nistrazio karrerarako irakastetxe bihurtu da. Eta klase horretan onartua izateko, aurreratzean, heziketa arretatsuaren berezko kualitate nahiz ezaguerak behar di­ tu lanpostugaiak, batez ere, abiarazi nahi duen zerbitzuak eskatzen dizkion ezaguera bereziak. Bulego­buru izateko, gutxienez sei urtetan jardun behar da azpiko klaseetan eta, gainera, klase horietan nota onak atera behar dira. Hala ere, salbuetsita dau­ de doktore nahiz lizentziatu gradu akademikoa edota antzeko gaitasun tituluren bat dutenak; garrantzi handiko destinoetan, gaitasuna eta jakintza dira beharrez­ koagoak bulegoetako eginera xeheak baino. Gainera, zenbat eta garrantzi han­ diagoa izan destinoak, hainbat eta beharrezkoagoak dira gaitasun nahiz jakintza horiek. Hori dela eta, kasu batzuetan, lehenengo bi kategorietako lanpostuak aparteko talentu zein merezimenduen arabera eman litezke; arean bere, denbo­

ENPLEGU PUBLIKOAREN SISTEMA ESPAINIAN

409

raren bidez frogaturiko nahikotasuna komenigarria izan arren, barkaezina izango litzateke buruargiari eragozpenak jartzea. Eragozpen horren ondorioz, buruargi hark ezingo luke gora egin, ez eta berak nahi duen postura iritsi edota herri onurak behar duen lekuan jardun. Azkenik, igoerak ere printzipio horien arabera gertatzen dira; horrela, igoeren bi herenak antzinatasunaren arabera hornitu behar dira; geratzen den herena, berriz, hautapenaren bidez. Horrela, lanpostuetan sartu nahiz igotzeko formalita­ te eta baldintza horiek ezarri direnez, lan handia da eraldaketaren oinarri diren printzipioak faltsutzea eta, ondorioz, alderdikeriak merezimenduari lekua ken­ tzea, edota ezjakintasuna jakintzaren gain jartzea».

Bravo Murilloren estatutuak —militarren logikari ekinez— ez zuen ain­ tzatetsi bizilekuaren mugiezintasuna eta, are larriago dena, ez zuen modu juridikoan bermatu enpleguaren egonkortasuna. Horretara, kargutik aparta­ tzea, kentzea edota aldatzea administrazio neurriak zirenean, funtzionarioek ez zuten eskubiderik neurri horien arrazoi ziren agiriak erakustea edota kausa eratzea eskatzeko (41 eta 43. art.ak). Hurrengo estatutua, ostera, O’Donnellek sinatu zuen (1866ko martxoaren 4ko Errege Dekretua), eta estatutu horri honako izena eman zion: Herri Ad­ ministrazioko Karrera Zibilei buruzko Araudi Organiko. Estatutu horrek rrekoaren kategoriei eutsi zien, baina funtzionarioen antolaketaren alde for­ malak eta diziplina ahalgoa arautzeaz arduratu zen. Horrela, lerrundegi nahiz zerbitzu orriak eta, batik bat, diziplina ahalgoa arautu zituen; ahalgo hori sor­ tu zen enpleguaren egonkortasuna aintzatetsi eta enpleguaren inguruko ahal­ menak baldintzatzearekin batera. Arean bere, Gobernuak hauexek bakarrik aparta zitzakeen askatasunez kargutik: kargua oposizio bidez lortu ez, eta zer­ bitzuan sei urte baino epe laburragoan aritu zirenak. Baina antzinatasun hori zutenak edo lanpostuan oposizioz sartu zirenak kargutik apartatzeko, aldez aurretik diziplina espedientea instruitu behar zen, interesatua entzunda. Geroagoko arauketan (Estatuko Funtzionarioei buruzko 1918ko uztai­ laren 22ko Oinarri Legean), sendotu egiten da enpleguaren egonkortasuna, ondoko baldintza bete behar baitzen funtzionarioa utziliar izateko: interesatua aldez aurretik entzun eta gobernu espedientea instruitzea. Orobat, erabakitzen bazen zerbitzuarentzat komenigarria zela funtzionarioa utziliar egoeran uztea, orduan karguaren utzaraztea Gacetan argitaratu eta Gorteei jakinarazi behar zitzaien; era berean, horrela sortutako lanpostutsa antzinatasuna bakarrik kontutan izanda bete behar zen. Horrezaz aparte, funtzionarioak elkartzearen eta sindikatuetan sartzearen arazoei buruzko erantzuna eman zien lege ho­ rrek: elkartzearen bertsio moderatua onartu zuen eta, horrela, funtzionarioen

410

RAMÓN PARADA

gaineko ministerioaren edota ministerioen baimenaren menpe utzi zituen el­ kartearen eraketa eta iraupena. 1918ko Oinarri Legeak izugarri zabaldu zuen karrera. Egin­eginean ere, lege horrek kategoria hauetan batu zituen funtzionarioak: Administrazio­ ­buru, bulego­buru eta, azkenik, ofizial zein laguntzaileak; gainera, horietako bakoitza hiru klasetan banatu zuen (lehenengoa, bigarrena eta hirugarrena). Ondorenez, hamabi graduko ordena hierarkikoa sortu zen, hirugarren klase­ ko laguntzailetik (azpiko gradutik) hasi eta lehen klaseko Administrazio­ ­bururaino (gradurik altueneraino) iritsiz. Beste alde batetik, hirugarren oina­ rriak zehaztu zuen igoerak «antzinatasun hertsia» kontutan hartuta egingo zirela. Edozelan ere, arau horrek salbuespen batzuk izan zituen, ondoko arra­ zoiagatik: txanda bat erreserbatu behar zen azpiko kategorian bi urteko zerbi­ tzua zeramatenen artean oposizioa egiteko (oposizioetatik ateratako funtzio­ narioa bulego­buru postura igoko litzateke); eta beste txanda bat, hautespen askearen bidez zenbait lanpostuts betetzeko. Azken sistema hori Administra­ zio­buru kategoriara zein kategoria horretako klaseren batera igotzeko era­ biltzen zen. Azkenik, ofizial kategorian zuzeneko oposizioen bitartez sartzeko, titulu ahalmen­emailea bakarrik zen beharrezkoa. Zerbitzuan lau urtez jardunean aritutako laguntzaileak, ostera, titulurik gabe sar zitezkeen kategoria horre­ tan, euren klasea kontutan hartu gabe (bigarren oinarria); gainera, laguntzaile horiek ofizial kategoriara irits zitezkeen, eta hortik goragoko kategorietara, antzinatasun edota hautespen askeko txanden bidez. Labur esateko, 1918ko Legeak ezarritako sistema itxiaren ohiko karrera zen: kidego militarretan eta, azken aldi honetan, Ingalaterrako Civil Servicean Unified Administration Grouperako ezarritako karreren antzekoa.

3. FUNTZIO PUBLIKOAREN SISTEMA ITXIA BERTAN BEHERA UZTEA Espainiako ohiko sistemak Frantziakoaren eragin nabaria izanik, honako osagaiak zituen: saileko kidego hierarkizatuak, orokorrak zein bereziak; zer­ bitzuen errentamendutik eta Lan zuzenbidetik erabat bereiztutako eraentza juridikoa; eta, azkenik, enplegu egonkorra. Sistema horrek, bestalde, aldaketa garrantzitsurik gabe iraun zuen ondoko erregimen guztietan: Borboitarren itzuleran, Primo de Riveraren diktaduran, Bigarren Errepublikan eta Fran­ coren Erregimenaren garaiko lehenengo bi hamarkadetan. Azken buruan, sis­ tema horren lehen hutsalketa 1963ko Oinarri Legearen eta 1964ko otsailaren 7ko testu bateginaren eskutik etorri zen. Lege horiek oinarrizko hiru aldaketa egin zizkioten ohiko ereduari.

ENPLEGU PUBLIKOAREN SISTEMA ESPAINIAN

411

Lehenengo eta behin, Ingalaterrako Civil Servicetik hartu zen funtziona­ rio orokor edo sailartekoaren eredua, kidego orokor nahiz administrazio ki­ degoetan sartzeko. Gorago esan bezala, funtzionario mota hori gogor kritikatu zen FULTONen txostenean eta, paradoxa hutsa bada ere, Ingalaterrak erakunde hori baztertu eta Frantzia zein Espainiako ohiko sistemetatik oso hurbil ze­ goen ereduari ekin zion. Hala eta guztiz ere, Espainian erakunde hori sartu zen, eta funtzionario mota horren goiko mailan Administrazio Zibileko Kide­ go Teknikoa zegoen, hau da, egungo Estatuko Administratzaile Zibil Gore­ nak. Kidego horri, bestalde, administrazio orokorreko eginkizunak eratxiki zitzaizkion; ondorioz, zuzendaritza eginkizunak betetzean, tirabirak sortu zi­ ren kidego horren eta kidego berezi gorenen artean. Sailarteko funtzionarioa sortzearen beste ondorio bat honakoa izan zen: Gobernuko lehendakaritza­ ri funtzio publikoa kudeatzeko eskumenak eman zitzaizkion, eta lehendakari­ tza horrek eskumen horiek erabili eta organo berriak sortu zituen (esaterako, Funtzio Publikoaren Zuzendaritza Nagusia). Bigarrenez, kidego berezien eta orokorren hierarkia hautsi zen; horixe izan zen, hain zuzen, arlo honetan harturiko neurririk esanguratsuena. Ondo­ rio gisa, burokrazia gauzatzean zegoen zuhurtziarakotasun politikoa areagotu egin zen. Esan bezala, kidegokide guztiak berdindu ziren; beraz, funtzionario sartu berriak izendatu ahal ziren erantzukizun handieneko lanpostuak bete­ tzeko, eta antzinatasun handiagoa zutenak jarri haien agindupean. Halaber, Ipar Ameriketako sailkapen sistema ere sartu zen, baina organoen plantilak alde batera utzi gabe. Ipar Ameriketako teknika horren arabera, administrazio eginkizunak eta eginkizun bereziak bereiztu ziren; gainera, lanpostuak horni­ tzeko, kidego desberdinetako funtzionarioak erabil zitezkeen; azkenik, or­ dainsarien ia sistema osoa ere (batez ere, ordainsari osagarrien ingurukoa) teknika horri lotuta zegoen. Amaitzeko, hirugarren berrikuntza honexetan zetzan: funtzio publikoaren sistema esklusiboa alde batera utzi eta langileak Administrazioari lotzeko beste modu batzuk onartu ziren; beste hitzez esanik, funtzionario harremanez gain, beste harreman mota batzuei oniritzi zitzaien. Horrenbestez, behin­ ­behineko funtzionarioak edota politikarien konfiantzazkoak agertu ziren; bai eta Administrazio zuzenbidearen eraentzari lotuta kontratatzen zirenak; eta, azkenik, lan eraentzari lotutakoak. Ondorioz, funtzionario nahiz langile mo­ ta berri horiei esker, merezimendu zein gaitasun printzipioa bazter utz zite­ keen; izan ere, izendapenak zuhurtziara egiten ziren, oposizio sistemak zekarren aurretiazko prestakuntzarik egin gabe. Hori horrela izanik, hemen­ txe kokatu behar ditugu, dela geroago gertaturiko burokrazia haztearen ja­ torria, dela gehiegizko titularizazioarena; azken fenomeno hori oposizio mu­ rriztuaren maulazko formula erabilita sortu zen. Ildo bertsutik, gaur egungo

412

RAMÓN PARADA

enplegu publikoaren zatiketak —funtzionarioen eta langileen artekoa— ere 1964ko eraldaketa horretan du abiaburu.

4. NEURRIEI BURUZKO 1984KO ABUZTUAREN 2KO LEGEA. HORREN OSTEKO ERALDAKETAK Franco jenerala hildakoan (1975an) demokraziarako trantsizioa hasi zen eta hauxe dugu garai horretako ezaugarririk bereizgarriena: funtzio publikoa­ ren sistema zehatzik ez egotea. Ondoko ingurabarrek hazarazi zuten burokra­ zia garai horretan: hasteko, Nazio Mugimenduen eta Sindikatu Bertikalen langileak nahiz kontratatuak funtzionario bihurtu ziren; bigarrenez, autonomi erkidegoen bidetik etorritako enplegu publikoaren iturri sortzaileen eragina somatu zen. Toki erakundeek, Administrazioan kontratatuta zeuden langileen presioa zela eta, izugarri gehitu zuten euren langile kopurua, oposizio murriz­ tuen bidez. Estatuak Toki erakundeetako langileen gain egin ohi zituen kon­ trolak ezabatu ziren, langileen kopurua errazago gehitzeko. Gainera, 1981eko otsailaren 2ko epaian, Konstituzio Auzitegiak berak adierazi zuen kontrol horiek eta toki autonomia bateraezinak zirela. Beste alde batetik, demokraziarako trantsizioan oposizioen bidezko hau­ tespen sistemari ere kritika zorrotza egin zitzaion, eta Lan zuzenbidea gorai­ patu zen funtzio publikoari buruzko Zuzenbidearen hautabide gisa. Horrez gain, demagogia hutsez bazen ere, funtzionarioen kidegoak korporatibismo politikoarekin parekatu ziren. Edonondik begira dakiola ere, kritika horrek ahaztu zuen XIX. mendeko liberal moderatuek Frantziako eredutik jaso zituz­ tela funtzionarioen kidegoak, hots, kidego horiek ez zituela Francoren dikta­ durak asmatu; are gehiago, kritika horrek ondokoa ere ez zuen gogoan izan: korporazioen teknika funtzio publikoaren sistema guztietan zegoenez, sindi­ katu eskubideak aintzatesteak teknika hori indartu besterik ez zuen egiten. Izanak izan, demokrazia iritsi eta 1978ko Konstituzioa indarrean jarri ondo­ ren, funtzionarioen sindikazio nahiz greba eskubideak aintzatetsi eta norma­ lizatu ziren. Horren harira, Konstituzioa indarrean jarri eta gero sortu zen lehen Go­ bernua Unión de Centro Democráticorena izan zen, baina Gobernu horrek ez zuen aldaketa garrantzitsurik egin. Geroago, sozialisten Gobernuak eralda­ ketari ekin zion, konpondu gabeko bateraezintasunen arazotik abiatuz (aben­ duaren 26ko 53/1984 Legea). Eraldaketa horrek emaitza positiboak izan zituen, erabat baztertu baitzuen sektore publikoan enplegua izan eta, aldi be­ rean, pentsioa jasotzea. Haatik, Gobernu sozialistak zegoen­zegoenean utzi zuen ondoko arazoa: funtzio publikoa eta pribatua bateratzearen aukera.

ENPLEGU PUBLIKOAREN SISTEMA ESPAINIAN

413

Edozelan ere, sozialistek egin zuten eraldaketarik adierazgarriena abuz­ tuaren 2ko 30/1984 Legea izan zen, Funtzio Publikoaren Eraldaketarako Neu­ rriei buruzkoa. Lege horrek Funtzionarioei buruzko 1964ko Legea aldatu ba­ zuen ere, ez zuen guztiz indargabetu, lege horren zati bat indarrean baitago. Horrenbestez, 1984ko legeak funtzio publikoaren oinarrizko eredua ezarri du; argi dagoenez, eredu horrek alde batera utzi du funtzio publikoaren sistema itxia edo zerbitzuaren korporatibismoa eta Ipar Ameriketako sistemarantz hurbildu da. Oinarrizko eraentza horrez gain, legeak Lan zuzenbideko eraen­ tzaren antzekoa ere onartu du. Ipar Ameriketako ereduaren eta lan eraentza­ ren eragina Lege proiektuari erantsitako txostenetik ondoriozta dezakegu; txosten hori, hain zuzen ere, Parlamentuan tramitatzeko erantsi zitzaion lege proiektuari. Eta txosten horretan —ez jakitearen ondoriozko soiltasuna eraku­ tsiz— funtzio publikoaren ohiko eredua deskalifikatu zen. Ildo horretatik, nabaria da legean korporazioen aurkako joera; izan ere, legeak ia­ia deabru­ tzat hartzen ditu funtzionarioen kidegoak, ezabatu beharreko giza taldea osatuko balute bezala. Bestela esateko, uste zen funtzionarioak beti jabetzen zirela eurek kudeatu beharreko herri zerbitzuez. Horretara, funtzionarioak ez ziren hartu antolaketa teknikatzat; teknika horiek, erabili ere, mendebalde­ ko demokrazietarako funtzio publikoa antolatzeko erabili ziren eta, oraindik, indarrean daude. Herri horietan, antolaketa modu hori herri zerbitzuari eman­ dako erantzun eragingarri eta eskuzabaltzat ikusten zen. Filosofia horrekin bat etorriz, legearen arabera, kidego bateko kideek ezin dute gehiengoa izan kidego horretarako hautagaien oposizio edota lehiaketa epaimahaietan. Ho­ rrez gain, sozialisten eraldaketak sistemaren bizkarrezur bihurtu du funtzio­ narioak mailatan sailkatzea, Ipar Ameriketako schedulearen antzera. Sailka­ pen hori ez da funtzionarioen antolaketa hierarkikoa, baizik eta ordainsarie­ kin zerikusia duen kontzeptuaren teknika: destinoagatiko osagarriarena. Era berean, berebiziko garrantzia hartu du lanpostuen sailkapenak eta balorazio­ ak. Horrela, lanpostuen zerrendetan zehazten dira: funtzionarioek eta kontra­ tua duten langileek bete beharreko lanpostuak; eta, lehenengoen artean, zeintzuk izendatzen diren askatasunez, eta zein den horiei dagokien osagarri berezia. Labur bilduz, Neurriei buruzko Legeak sortutako «iraultza» hauxe da: lege horrek ez du ekarri funtzio publikoaren eraentza laboralizatzea ba­ karrik; horrekin batera, lan kontratazioaren eraentza onartu du, eta ez du zehatz mugatu noiz aplikatu behar den bata eta noiz bestea. Hori guztia poli­ tikariek erabat zuhurtziara erabakitzen dute, eta horrek berekin dakar enple­ gatu publikoen karrera bermeak izugarri gutxitzea. 30/1984 Legeak Administrazio bakoitzaren esku utzi zuen funtzionarioek eta lan­kontratuko langileek bete beharreko lanpostuak zehaztea. Horretan oinarrituta, Konstituzio Auzitegiak lege hori Konstituzioaren aurkakoa zela adierazi eta beraren eraldaketa behartu zuen (ekainaren 11ko 99/1987 epaia).

414

RAMÓN PARADA

Eraldaketa hori uztailaren 28ko 23/1988 Legearen bidez egin zen, hau da, Funtzio Publikoaren Eraldaketa Aldatzeari buruzko Legea erabilita. Lege ho­ rrek, geroago ikusiko dugun moduan, funtzionarioei nahiz lan­kontratuko langileei zegozkien lanpostuak zehaztu zituen; horretara, zehaztasun horietan oinarriturik eta oposizioak erabiliz, herri administrazioek langile ugari fun­ tzionario bihurtu zituzten. Oposizio horietan merezimendutzat hartu zen lan­kontratupean betetako lanaldia (hamabosgarren xedapen iragankorra). Funtzio Publikoaren Eraldaketa Aldatzeari buruzko Legea zutziarakotasuna gutxitzen ahalegindu zen; egin­eginean ere, izendapen askeko lanpostuak zehaztean sortzen zen erabateko zuhurtziarakotasun hori. 1984ko Legearen arabera, lanpostu zerrendetan zehaztu behar ziren izendapen askeko lanpos­ tuak. Baina, 1988ko Legeak alde hori eraldatu, eta izendapen askearen sis­ tema erreserbatu zuen lanpostu garrantzitsuenak (zuzendaritzakoak) horni­ tzeko. Dena den, beste zenbait lanpostutan ere izendapen askea erabil zite­ keen, baldin eta, lanpostuon izaera kontutan izanda, sistema hori aukeratzen bazen. Horrela, Administrazio­burua nahiz funtzionario taldeak modu poli­ tikoan kontrolatzea lortu zen. 1984ko Legearen bigarren eraldaketa, ostera, abenduaren 29ko 22/1993 Legeak egin du (Zerga neurriei, funtzio publikoaren eraentza juridikoaren eraldaketari zein langabeziagatiko babesari buruzkoak). Lege hori krisialdi larrian onetsi zen, eta honakoa zuen helburu: herri administrazioen plantila­ ko langile zein funtzionarioen kopurua gutxitzen ahalegintzea. Xede hori age­ rian ez uzteko, Legearen zioen azalpenak aipamen orokor hauek erabili ditu: administrazio antolaketak arrazionalizatu eta egokitu behar dira; azkartasuna eta eragingarritasuna bilatu behar dira; eta, azkenik, langileen kostuak opti­ mizatzeko ahalegina egin behar da. Hariari segiz, eraldaketaren ardatz nagu­ siak hauexek dira: enplegu planak, plantilako langile nahiz funtzionarioak berreratxikitzeko bideak eta funtzionario harremanei buruzko arauketa berria. Neurri horiek guztiak direla bide, funtzionarioei lanpostua ken dakieke, fun­ tzionario horiek lekuz alda daitezke euren gogoaren kontra edota, atzenean, derrigorrezko eszendentzia egoeran utz daitezke. Egoera hori, salvata distan­ cia, XIX. mendeko utziliar egoeren antzekoa da: funtzionarioari lanpostua kentzeaz gain, bizirik irauteko moduko pentsioa besterik ez zaio ordaintzen; bestela esateko, oinarrizko ordainsariak baino ez zaizkio ematen. Amaitzeko, arestian ikusitako lege horrek «salbuespeneko eraentza» sortu zuen funtzio publikoari buruzko zuzenbidearen eremuan; edozelan ere, enplegu planak direla­eta eraentza hori aplikatu gabe gera daiteke.

5. ENPLEGU PUBLIKO MOTAK

ENPLEGU PUBLIKOAREN SISTEMA ESPAINIAN

415

Lehen esan dugunez, funtzionarioei buruzko 1963–1964ko legeriatik hona, Administrazioari zerbitzu egiteko lotura juridiko ugari onartu dira, eta ugaritasun horixe izan da, hain zuzen, enplegu publikoa haztearen arrazoia (sarri askotan, beharrizanik gabe). Hazte hori 1960ko hamarkadan gertaturiko garapenaren ondorioz sortu zen, baina hurrengo urteetan areagotu egin da. Horren ildotik, Adminsitrazioari lotuta egoteko hainbeste aukera onartzeak, hautsi egin du karrerako funtzionarioen eta bitarteko funtzionarioen arteko bi­ koiztasuna. Hauexek dira aukera horiek: karrerako funtzionarioak, enpleguko funtzionarioak eta lan­kontratuko langileak. Oraindik indarrean dirauen 1964ko Legearen arabera, karrerako fun­ tzionarioek ondoko baldintzak betetzen dituzte: legearen bidez izendatu eta plantila egokietan agertzen dira; izaera iraunkorreko zerbitzuetan dihardute; azkenik, soldatak Estatuko Aurrekontu Orokorren pentzutan jasotzen dituzte. Zernahi den ere, kasu horretan karrerako funtzionario adierazmoldea ohiko adierazmoldearen ordez erabiltzea, jadanik, desegokia da, 1964ko legeak be­ rak suntsitu baitu funtzionarioen karrera sistema: lege horrek kategoria per­ tsonalak ezabatu ditu, eta hori egitean, igoera arautuak ere bazter utzi dira (diplomazia kidegoan, kidego militarretan, polizian, epaile karreran eta beste kidegoren baten, ordea, oraindik orain indarrean daude kategoria nahiz igoera horiek). Hortaz, lanpostu eta ordainsari hobea lortzeko, lehiaketa edota zuhurtziarakotasuna dira bide bakarrak. Enpleguko funtzionario adierazmoldea, aldiz, beste bi motatako langi­ leak izendatzeko erabiltzen da: bitarteko eta behin­behineko funtzionarioak. Bi horien ezaugarri bereizgarritzat ondokoak aipa daitezke: ez dute enplegu finkorik eta, ondorioz, ez dira benetako funtzionarioak. Hasteko, bitarteko funtzionarioek «presa edota beharrizan egoera dela­eta plantilako lanpostuak betetzen dituzte, lanpostuok karrerako funtzionarioez hornitu arte». Behin­ ­behineko langileak, ordea, zuhurtziara izendatu eta kargutik kentzen diren funtzionarioak dira, eta karrerako funtzionarioei erreserbatu ez zaizkien kon­ fiantzazko karguak edota aholku berezia ematen dutenak betetzen dituzte. Azken horiek, bestalde, zuzenean utzi behar dute kargua euren nagusi den politikariak bere agintealdia amaitzen duenean; gainera, behin­behineko fun­ tzionario horiek kargua utzi arte betetako zerbitzuak ez dira hartuko funtzio publikora sartzeko edo barne igoera lortzeko merezimendutzat. Bestalde, kontratu bidezko langileak ditugu, eta 1964ko Legean, langile horiek hiru motatako kontratuen bidez lotzen zitzaizkion Administrazioari: batetik, lan bereziak edota aparteko nahiz presazko lanak egiteko kontratuak erabilita; bestetik, aldi baterako elkarlanean aritzeko kontratuen bidez, baldin eta, Ministerioari eratxikitako kudeaketaren norainokoa ikusita, elkarlan hori beharrezkoa bazen administrazio bulegoetako zeregina aurrera eramateko; az­ kenik, lan kontratuen bitartez, langileak «izaera horrekin kontratatzen zire­

416

RAMÓN PARADA

nean» (azken kasu horretan, lan legeria bete­betean aplikatzen zen). Enplegu eta kontratazio mota horiei guztiei eutsi die Neurriei buruzko 1984ko Legeak, baina bada salbuespen bat: harrigarria izan arren, Adminis­ trazio zuzenbidearen eraentzari lotutako aldi baterako kontratazioa debekatu da (laugarren xedapen gehigarria). Izanak izan, nekez uler daiteke debeku ho­ ri: karrerako funtzionarioak legebidezko prozedurak erabilita aukeratzen di­ ren bitartean, administrazio kontratuak dira biderik egokienak, presaz behar diren langile berriak kontratatzeko (Frantziako ereduak ere horixe erakutsi di­ gu). Gainera, administrazio kontratuek abantailak baino ez dakarzkiote Ad­ ministrazioari: batetik, ez dute behin betiko egoerarik sortzen eta, horrezaz aparte, lan kontratuek baino hobeto bermatzen dituzte herri interesak, gero ikusiko dugun moduan. Nolanahi den ere, arrazoiarekin nahiz arrazoirik gabe, egungo egunean lan­kontratuko langileak herri administrazio guztietan agertzen dira, bi taldetan banatuta: batetik, lan­kontratuko langile finkoak daude eta, bestetik, epe jakin baterako kontrataturikoak. Lehenengoak lehiaketa bidez hautatzen dira, eta behin betiko onartuak izateko, batzuetan, praktikaldiak bete behar di­ tuzte. Bigarrenak, ostera, funtzionario finkoek gauzatu ezineko lanak egiteko kontratatzen dira (abenduaren 19ko 2.223/1984 Errege Dekretuaren 24 eta 32. art.ak). Orain arte aipatutakoez gain, eta autonomi erkidegoetako funtziona­ rioak alde batera utzita (horiek hurrengo epigrafean aztertuko ditugu), fun­ tzionario ugariz osatutako beste talde bat daukagu: Toki Administrazioko funtzionarioak. Funtzio publikoaren inguruan, gaur egun, Estatuko Adminis­ trazioan eta autonomi erkidegoetan aplikatzen diren arau berberak aplikatzen dira Toki Administrazioan; horren ondorioz, funtzionario eta lan­kontratuko langile mota berberak daude. Egin­eginean ere, arau horiek Estatuko Funtzio­ narioei eta Neurriei buruzko legeen manuek ezarri dituzte, eta manuok oina­ rrizkoak dira (Toki Eraentzaren Oinarriak arautzen dituen apirilaren 2ko 7/1985 Legea, eta Toki Eraentzaren arloan indarrean dirauten legeei buruz­ ko testu bategina, apirilaren 18ko 781/1986 Legegintzazko Errege Dekretuak onetsitakoa). Hala ere, toki funtzionario taldeen eskema orokorretik atera dira ondo­ koak: Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legea onetsi arte Toki Administra­ zioaren Nazio Kidegoak deitu izan direnak (idazkariak, kontuhartzaileak, gordailuzainak) eta, harrezkero, nazio izaeradun doikuntza duten toki funtzionario deritzenak. Funtzionario horiei idazkaritzaren inguruko funtzio publikoak erreserbatu zaizkie, eta kontzeptu horren barruan ondoko zereginak sartzen dira: fede publikoa eta manuzko lege aholkuak ematea; ekonomi na­ hiz aurrekontuen kudeaketa kontrolatu eta horren ondoriozko barne erantzu­ kizuna izatea; eta, azkenik, kontabilitate, diruzaintza nahiz zergabilketaz

ENPLEGU PUBLIKOAREN SISTEMA ESPAINIAN

417

arduratzea. Bestalde, funtzionario horiek hautatu, prestatu eta doitzeko, baita toki erakunde egokiei atxikitzeko lehiaketak tramitatu eta ebazteko ere, Es­ tatuak zein autonomi erkidegoek prozedura konplexuak erabili behar dituzte. Edozein modutara ere, funtzionariook bermeren bat izan dezaten euren gaineko korporazioari dagokionez, Gobernuari erreserbatu zaio diziplina bi­ dean zehapen gogorrenak ezartzeko eskumena; besteak beste, honakoak dira zehapenok: kargutik kentzea eta zerbitzutik apartatzea. Era berean, konstituzio organoen zerbitzupean dauden langileak ere funtzionarioak dira. «Konstituzio organo» diogunean, erakunde hauetaz ari gara: Epai Boterearen Kontseilu Nagusiaz, Gorte Nagusiez, Konstituzio Auzi­ tegiaz, Herri Defendatzaileaz eta Erresumako Kontu Auzitegiaz. Horiek guz­ tiek dituzte euren estatutu bereziak eta, osagarri gisa, funtzionarioei buruzko legeria orokorra aplikatzen zaie (Neurriei buruzko Legearen 15. art.). Beste alde batetik, legeria hori aplikatzen ez bazaie ere, Indar Armatueta­ tako langile militarrak funtzionarioak dira; indar horietako langile zibilei, ordea, aplika dakieke Neurriei buruzko Legea, lege horretan bertan 1. artiku­ luak ezarritakoaren arabera. Horren harira, lanbide militarreko eraentza juri­ dikoaren berezitasunak funtzio publikoko sistema itxiaren berezko berezita­ sunak dira: gradu pertsonal hierarkizatuetan sailkatzen dira langileak (hori gudaroste guztietan egin ohi da); diziplina arloko eskumenak indartzen dira — horrela, jurisdikzio berezia eratzen da: Konstituzioaren 117.5. artikuluan jaso den jurisdikzio militarra—; azkenik, jarduera militarra eta edozein mo­ tatako jarduera politiko zein sindikatu jarduera guztiz bateraezinak direla ezarri da eta, arau horren ondorioz, oinarrizko eskubide batzuk mugatu egin dira, geroago aztertuko dugun moduan. Edozein kasutan ere, Administrazio militarrean, eta, bereziki, Defentsa Ministerioan, funtzio publiko zibilaren ordainsari eta lanpostuen sailkapen teknikak erabili izan dira, baina teknika horiek ez datoz bat esparru militarrak berez(ko) duen sistemarekin. Arean bere, sistema horren euskarria diziplinak zein hierarkiazko graduek osatzen dute, eta lanpostuen sailkapena nahiz ordainsariak sistemaren akats edo patologi antzo ikusi dira (uztailaren 19ko 17/1989 Legea). Estatu, autonomia eta tokiko polizi funtzionarioek, ordea, legeria oroko­ rretik aldentzen den tratamendua izan dute Segurtasun Indar eta Kidegoei buruzko martxoaren 13ko 2/1986 Lege Organikoan. Lege horrek Guardia Zi­ bilaren ohiko izaera militarrari eutsi dio. Bestalde, sindikatu eskubideen eraentzan nahiz dizplina arloan berezitasun batzuk arautzeaz gain, polizi kidego guztiei ezarri die funtzionario sistemaren ohiko antolaketa eta egitura hierarkizatua (41 eta 52. art.ak). Horrela, Estatu kidegoak lau eskalatan ba­ natu ditu (gorena, betearazlea, ikuskatzaileordetza eta oinarrizkoa) eta, era berean, eskalok kategoriatan zatitu.

418

RAMÓN PARADA

Beste alde batetik, lanbide liberal eta benetako funtzionarioen artean badira beste langile kategoria batzuk, eta horiei bete­betean dagokie lanbide ofizial izena (horien adibide ditugu notarioak eta jabetza erregistratzaileak). Horiek guztiak Estatuak hautatu eta izendatzen ditu, gehienetan, oposizio sistemaren bidez. Dena dela, langile horiek profesional liberal gisa jarduten dute, euren ordainsaria ez dutelako Estatuko aurrekontuen pentzutan jasotzen, baizik eta norbanakoengandik zuzenean, araudietan onesten den arantzelaren bidez. Amaitzeko, Administrazio korporatiboaren sektore bateko funtzionarioei ere ez zaie aplikatzen funtzionarioen eraentza orokorra. Merkataritza, In­ dustria eta Nabigazio Ganbara Ofizial nahiz Hiri Jabetzaren Ganbara ofizia­ letako idazkariak dira funtzionario horiek. Funtzionarioon karrera, zati batean, Estatuko Administrazioak antolatu eta kudeatzen du, Toki Adminis­ trazioko Nazio Kidegoekin gertatzen den gisara.

6. ENPLEGU PUBLIKOA ETA AUTONOMIEN ESTATUA Arestian esan dugunez, funtzionarioak sailkatzeko, kontutan har daiteke haiek lanean ari diren Administrazioa. Horrela, 1978ko Konstituzioaz ge­ roztik, autonomi erkidegoetako funtzionarioak aipatu behar dira, nahiz eta Konstituzioak oso gainetik arautu gai hori. Egin­eginean ere, Konstituzioak ezarri duen arau bakarra hauxe da: Estatuak eskumen esklusiboa du Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari, Administrazio Prozedura Erkideari eta herri administrazioetako funtzionarioen estatutuari buruzko oinarriak oneste­ ko (149.1.18. art.); baina, Konstituzioak ez ditu zehaztu autonomi erkidegoei transferitu beharreko zerbitzuak. Hala ere, bazen Bigarren Errepublikako esperientzia. Erregimen horre­ tan, Estatuko funtzionarioak Kataluniako Generalitatera transferitu ziren, baina transferentzia hori funtzionarioen alde egin zen: funtzionarioek eurek aukera zezaketen Estatuan iraun ala transferituak izatearen artean; azken ka­ su horretan, euren jatorrizko estatu kidegoetara itzultzeko eskubidea zuten. Ildo horretatik, Neurriei buruzko Legea ere eskuzabala izan da funtzionario transferituen egoera arautzean. Horiek, izan ere, bi administraziotako funtzio­ nario dira betiko: batetik, autonomi erkidegoetako berezko funtzionario dira; bestetik, ordea, euren jatorrizko estatu nahiz toki kidegoetan diraute adminis­ trazio egoera berezian. Egoera berezi horrek hau esan nahi du: Estatuko nahiz tokiko funtzionarioak izan arren, autonomi erkidegoetan ematen dituzte zer­ bitzuak; haatik, jatorrizko Estatu nahiz toki kidegoetan ere euren eskubide guztiei eusten diete «horietan jardungo balute bezala» (12. art.).

ENPLEGU PUBLIKOAREN SISTEMA ESPAINIAN

419

Horren harira, funtzionarioak Estatuari zein autonomi erkidegoei lotzea indartu da, herri administrazioen arteko langileen mugikortasuna onartzeare­ kin batera. Mugikortasun horren inguruan, Funtzio Publikoaren Eraldake­ tarako Neurriei buruzko Legeak arau bi ezarri ditu: lehenengoaren arabera, hala Estatu Administrazioko lanpostuak, nola autonomi erkidegoetakoak Es­ tatu zein autonomi erkidegoetako funtzionarioek bete ditzakete, lanpostu zerrendak ezarritakoa gogoan izanda; bigarren arauak agintzen duenez, os­ tera, Toki Administrazioko funtzionarioek jatorrizkoak ez diren toki korpo­ razioetako eta euren autonomi erkidegoetako lanpostuak bete ditzakete. Ikusiak ikusi, arazo nagusia hauxe zehaztea zen: ea autonomi erkidegoek funtzio publikoaren sistema berezia ezar zezaketen —Estatuko eredutik al­ dentzen zena— ala, aitzitik, Estatuaren ereduari ekin behar zioten. Arazoa Konstituzioaren 149.1.18. artikuluak erabilitako adierazmolde baten inguruan eztabaidatu zen: «estatutu eraentza». Eztabaida horretatik, bi tesi kontrajarri atera ziren: bata, autonomi erkidegoen aldekoa eta bestea, ordea, Estatuaren aldekoa. Lehenengoaren arabera, «estatutu eraentza»ren barruan, funtziona­ rio harremanen alde juridikoak bakarrik sartzen ziren: besteak beste, fun­ tzionario kontzeptuaren definizioa, eskubide eta eginbeharra, administrazio egoerak, diziplina ahalgoa, bermeak, edota funtzionario harremanen sortze eta azkentzea. Ondorioz, karrera ereduaren arauketa eta funtzio publikoaren antolaketari buruzko beste alde batzuk autonomi erkidegoek arautu behar zituzten. Bigarren tesiaren arabera, ostera, «estatutu eraentza» adierazmol­ dean (eta, beraz, Estatuaren eskumenaren barruan), harreman nahiz gai juri­ diko hutsak ezezik, funtzio publikoaren eredua eta antolaketa definitzen duten arauak ere sartu beharko lirateke: hala nola, kidego zein lanpostu sistema; karrera eraentza; igoera; edota funtzionarioen prestakuntzaren inguruko arauak. Konstituzioak tesi baterakoiaren alde egin du Autonomi Bidea Har­ monizatzeari buruzko Lege Organikoaren (LOAPAren) inguruko epaian, eta tesi hori gero Autonomi Bideari buruzko Legeak berak jaso du. Horrek bidea eman dio Neurriei buruzko Legeari funtzio publikoaren eredu orokorra egituratzeko, autonomi erkidego eta toki erakundeentzat; baita, lankidetza printzipioa aipatuz, zuzendaritza zentralista ezartzeko ere. Hori guztia dela eta, Neurriei buruzko Legeak zabal­zabal definitu ditu oinarrizko arauak, hau da, herri administrazio guztiei aplikatzeko moduko Estatu legearen manuak. Oinarrizko arauketa horren barruan, hurrengo arlo guztiak sartu ditu: funtzio publikoaren organo gorenak; aurrekontuetako lan­ gile zuzkidurak; lanpostu zerrendak; enplegu publikoaren eskaintza; langile hautespena; lanpostuen hornikuntza; administrazioetako funtzionarioen mu­ gikortasuna; barne igoeren sustapena; ordainsariak eta horien zenbateko zehatza; kidego nahiz eskalen egitura (kidegoak bost taldetan definitu eta

420

RAMÓN PARADA

sailkatuz); karguari atxikitzearen antolaketa; karguko eginkizunak; diziplina eraentza; gizarte segurantza; eta, azkenik, derrigorrezko jubilazioa. Ikusi dugunez, oinarrizko arauketa hori hain da zehatza, ezen autonomi erkidegoek ez duten aukera handirik euren funtzio publikoa arautzeko. Neu­ rriei buruzko Legearen 11. artikuluak aukera hori eskaini die autonomi erki­ degoei; izan ere, gehienek aukera hori erabili eta euren funtzio publikoa arautu dute, horretarako lege egokiak onetsita. Horrela, 1988. urtean, auto­ nomi erkidego hauek zeukaten araututa funtzio publikoa: Nafarroa, Gaztela­ ­Mantxa, Katalunia, Valentzia, Andaluzia, Gaztela eta León, Asturias, Ara­ goi, Murtzia, Madril, Kantabria, Galizia, Kanariak eta Extremadura. Amaitzeko, enplegu publikoaren eredu baterakoia gailendu da eta Esta­ tuari, autonomi erkidegoei zein toki erakundeei aplikatzen zaie oro har. Horren harira, esan dezakegu eredu hori, neurri batean, modu zentralizatuan kudeatzen dela, kontutan hartzen baditugu Gobernuari, Funtzio Publikoaren Kontseilu Gorenari edo Funtzio Publikoa Koordinatzeko Batzordeari eratxiki zaizkion eskumenak. Gainera, funtzio publikoaren eredu horretako langileak pro indiviso alda daitezke Estatuaren eta autonomi erkidegoen artean. On­ dorioz, jarraian datorren paradoxa gertatu da. Eraberekotasuna betidanik izan da zentralismoaren emaitzarik preziatuena, (horren salbuespen gisa aipa de­ zakegu Estatuko eta tokiko funtzionarioak ezin zirela Administrazio batetik bestera aldatu), baina eraberekotasun hori ez da gailendu zentralismo garaie­ tan, ezta hurrik eman ere; haatik, autonomia bidezkotzen duen deszentra­ lizazio politikoak eraberekotasun­eza edota kidego burokratikoen banaketa proposatzen duenean gailendu da eraberekotasuna, horra hor paradoxa. Arean bere, deszentralizazio horren aldekoek diotenez, eraberekotasun­ezak nahiz kidego burokratikoen banaketak ekarriko du autonomi erkidego bakoitzak bere langileak ganoraz eta bere aldetik kudeatu ahal izatea. Horrenbestez, ez da kontutan hartu Estatu zein tokiko funtzio publikoan salbuespen nabaria izan duela eraberekotasun horrek, ez baita langileak aldatzea onartu maila bi horien artean. Labur esateko, garaile irten den konponbidea logika federal eta autonomikoaren kontrakoa da: logika horren arabera onartezina da zenbait erantzukizun Administrazioz Administrazio igarotzea, mugikortasunaren tresna erabilita. Erantzukizun horiek, besteak beste, honakoak dira: funtzio­ narioak hautatzean edota prestatzean izandako akatsen ondoriozkoak.

7. ENPLEGU PUBLIKO SISTEMAREN KUDEAKETA Funtzio publikoaren ohiko sisteman, langileen kudeaketa modu erraztuan egiten zen, sailen egituran oinarrituta; sistema horretan, ministroak zeuz­ kan eskumen gorenak eta idazkariordea zen langileen burua. Udalerri eta pro­

ENPLEGU PUBLIKOAREN SISTEMA ESPAINIAN

421

bintziek, aldiz, eurek kudeatzen zituzten euren langileak, Estatuaren babes eta kontrolpean. Baina 1963–1964ko eraldaketa onetsi zenean, eskema hori ezabatu zen. Eraldaketa horrek eskumen garrantzitsuak eratxiki zizkien Go­ bernuari nahiz Lehendakaritza Ministerioari —egungo Herri Administrazioe­ tarako Ministerioari—, eta ministerio horretan zuzendaritza organo zentra­ listak edo erdirakoiak sortu zituen. Funtzio Publikoaren Eraldaketarako Neurriei buruzko Legea ere (azaroaren 28ko 2.169/1984 Errege Dekretuak garatutakoa) ildo bertsutik abiatu da, eta arau hau ezarri du: Estatuko Admi­ nistrazioaren zerbitzupean dauden langile guztiak, eta euren kidego, eskala, kategoria nahiz klaseak Herri Administrazioetarako Ministerioaren menpe daude; eginkizunen alorrean, ordea, sailen azpian daude. Gobernuari Estatuko eta autonomi erkidegoetako funtzio publikoaren eginkizunik garrantzitsuenak eman zaizkio. Estatuko funtzio publikoari dago­ kionez, Gobernuak zuzendaritza ahalmenak ditu; autonomi erkidegoen fun­ tzio publikoaren arloan, ostera, koordinazio lanak: langile programazioaren irizpideak ezartzen ditu epe luze nahiz ertainera, eta herri administrazioetako enpleguaren eskaintza publikoarenak ere finkatzen ditu, Funtzio Publikoaren Kontseilu Gorenaren txostena jaso eta gero. Horrez gain, Funtzio Publikoa­ ren Eraldaketarako Neurriei buruzko Legeak eskumena eratxiki dio Gober­ nuari, lehenik, negoziazio kolektiboaren inguruko jarraibideak emateko (Es­ tatuko Administrazioaren ordezkariek jarraibide horiek bete behar dituzte); bigarrenik, enpleguaren baldintzak onesteko, funtzionarioekin egindako hi­ tzarmenetan akordiorik ez dagoenean; eta, azkenik, hitzarmen horiei balioa emateko, akordioa lortzen denean. Era berean, Gobernuari dagokio ondokoak onestea: enpleguaren Estatu eskaintza, langileen gradu egitura, kidego edota eskala bakoitzari esleitutako lanpostu mailen bitarteak eta lanbide igoerei buruzko irizpide orokorrak. Herri Administrazioetarako Ministerioaren eskumenei helduz, haue­ xek dira eskumenok: Gobernuaren politika orokorra garatu, koordinatu, kon­ trolatu eta betearaztea. Ekonomia eta Ogasun Ministerioak, ostera, langile arloko gastuaren gaineko kontrol ekonomikoa egiten du; horrela, Gobernuak ekonomia eta aurrekontu politika orokorraren esparruan bete beharreko zu­ zentarauak proposatzen ditu. Bestalde, langileekin zerikusia izan eta gastuan aldaketak dakartzan neurriak ministerio horrek onetsi behar ditu. Horren harira, eskumenei buruzko norgehiagoka handia da ministerio horien artean, biek nahi baitute langile politika kontrolatzea; gainerako ministerioek, ordea, ez dute zer esan askorik politika horri dagokionez. Apirilaren 3ko 469/1987 Errege Dekretuak sortutako Ordainsariei buruzko Ministerioarte­ ko Batzordearen osaketa dugu norgehiagoka horren adibide. Eta kidego organo horri dagokio Estatu Administrazioko lanpostu zerrendei nahiz langileen ordain­

422

RAMÓN PARADA

sariei buruzko jarduerak koordinatzea; bestela esateko, Herri Administra­ zioetarako Ministerioari nahiz Ekonomia eta Ogasun ministerioei batera eratxiki zaizkien jarduerak koordinatzen ditu. Batzorde horretako lehendakaria Ogasu­ neko Estatu idazkaria da eta lehendakariordea, Herri Administrazioetarako Ministerioaren antolaketa, lanpostu eta informatika arloko zuzendari nagusia; horiez gain, sei mahaikide iraunkorrek (Ekonomia eta Ogasun Ministerioak eta Herri Administrazioetarako Ministerioak erdibana izendaturiko mahaikideek) eta eztabaidatu beharreko gaiak ukituriko sail bakoitzeko mahaikide batek osa­ tzen dute Ministerioarteko Batzorde hori. Azken horiek saileko zuzendari nagu­ sien artean izendatzen dira eta, jardun, hizpidez baina hautespiderik gabe jardu­ ten dute.

Beste alde batetik, Estatu Administrazioaren esparru esklusiboan Langile arloko Batzorde Nagusia dugu; batzorde hori Estatuko langile politikara­ ko koordinazio, dokumentazio eta aholkularitza organoa da. Horren osaketa martxoaren 6ko 453/1985 Errege Dekretuak arautu du eta honakoak emateko eskumenak eratxiki dizkio batzordeari: xedapen orokorren inguruko proiek­ tuen manuzko txostenak; kidegoak sortu nahiz batu, gradu eta mailatan egitu­ ratu edota kidego horiei atxikitzearen inguruko proiektuen manuzko txoste­ nak; lanpostuak sortzeko zuzentarauak. Horiez gain, batzordeak, besteak beste, enplegu publikoaren urteko eskaintzaren proposamenak egin eta lehia­ keta nahiz hautespen frogen oinarri eta deialdiak onesten ditu. Estatuaren antolaketari ekinez («Estatu antolaketa» adierazmoldea esan­ gura zabalean hartuta), Funtzio Publikoaren Kontseilu Nagusia daukagu. Organo hori funtzio publiko osoari buruzko politika koordinatzeko eta politi­ ka horren inguruko kontsulta guztiak jasotzeko organo gorena da; organo ho­ rretan, era berean, langileek parte hartzen dute. Organo hori, edozelan ere ez da oso eragingarria, bere txostenek ez dutelako lotzen Estatuko Gobernua, ez eta autonomi erkidegoetako Gobernuak. Gainera, jardun ere, organo horrek nekez jarduten du, kide larregi ditu eta. Ondokoek osatzen dute kontseilu ho­ ri: autonomi erkidego guztietako ordezkariek; toki korporazioetako hamazaz­ pi ordezkarik; ordezkaritzarik gehien duten sindikatuetako beste hamazazpik; herri administrazioetarako ministroak (eta hori kontseiluburua da); ministerio sailetako idazkariorde guztiek; Herri Administrazioetarako eta Ogasuneko Estatu idazkariek; eta, azkenik, kontseiluko bertako idazkari nagusiak (zu­ zendari nagusi gisa izendatutakoak). Azkenik, Funtzio Publikoa Koordinatzeko Batzordea ikusiko dugu. Organo horren bidez, Estatu eta autonomi erkidegoetako langile arloko poli­ tika koordinatu nahi da; horretara, ondokoak proposatzen dira: enplegu publi­ koaren eskaintza plana eratu eta funtzionarioen estatutu eraentzaren oinarrie­ tan ezarritakoa betearazteko behar diren neurriak. Organo horren osaketari

ENPLEGU PUBLIKOAREN SISTEMA ESPAINIAN

423

dagokionez, batzordeburua zenbatuta (herri administrazioetarako Estatu idaz­ karia izango da batzordeburua), hamazazpi kidek ordezkatzen dute Estatu­ ko Administrazioa; eta, horiekin batera esertzen dira autonomi erkidegoetako langile administrazioaz arduratzen diren zuzendaritzako organoen titularrak.

8. FUNTZIO PUBLIKOA ETA LAN ERAENTZA KONSTITUZIOAN Orain arte Espainiako funtzio publikoaren sistemaren ezaugarriak aztertu ditugu; gainera, ikusi dugunez, parez pare onartu da —hautabide arrunt gi­ sa— enplegu publikoaren lan eraentza. Baina, baterakorra ote da hori guztia Konstituzioak jasotakoarekin?; horixe da, hain zuzen ere, ikertu beharreko arazoa. Orokorrean, Espainiako Konstituzioek ez diote arreta handirik eskaini funtzio publikoari. 1837tik hona, Konstituzioek ondokoa besterik ez dute ai­ patu funtzionarioei buruz: hiritarrek kargu eta enplegu publikoetara heltzeko, merezimendu eta gaitasun printzipioaren baldintza bete behar dute. Berebat, Konstituzio batzuek (hala nola, 1869 eta 1876koek) arautu dutenez, ez da behar aldez aurretiko administrazio baimenik funtzionario publikoak auzipe­ ratzeko. Konstituzio guztietatik osoena 1931ko Konstituzioa izan zen, eta konstituzio horrek ondoko arauak ezarri zituen: funtzionarioen mugiezin­ tasuna, euren sinesmen eta ideologiaren errespetua eta, azkenik, elkartzeko eskubidearen bermea; horrez gain, sektore publikoko irakasleei funtzionario statusa eman zien (48. art.: «funtzionario publikoak dira irakaskuntza ofizia­ leko maisu, irakasle eta katedradunak»). 1978ko Konstituzioak aipatu du, jadanik, funtzio publikoaren sistema 103.3. artikuluan, eta lege erreserba ezarri du ondokoa arautzeko: «funtziona­ rio publikoen estatutua; funtzio publikora sartzea, merezimendu eta gaitasun printzipioak kontutan izanda; funtzionarioek sindikatzeko duten eskubidearen berezitasunak; bateraezintasunen sistema; eta, amaitzeko, eginkizunak bete­ tzean, funtzionarioen alderdigabetasun edo inpartzialitatea bermatzeko bi­ deak». Horrez landara, Konstituzioak Estatuari eratxiki dio funtzionarioen eraentza juridikoaren oinarriei buruzko eskumen esklusiboa, herri administra­ trazio guztietan tratamendu berbera bermatzeko administratuei (149.1.18. artikulua). Ezaugarri horietatik guztietatik abiatuta, hauxe da funtzio publikoaren sistemari eta funtzionario kontzeptuari buruzko konstituzio aipamenek sortu­ tako lehenengo arazoa —eta arazorik larriena, gainera—: Konstituzioarekin bat ote dator herri administrazioetako langile batzuk funtzionario kontzeptu

424

RAMÓN PARADA

horretatik kanpo uztea, hau da, zerbitzari publiko batzuei lan eraentza aplika­ tzea? Gisa bertsuan, Konstituzioaren arabera onargarria ote da funtzionarioen estatutuak funtzio publikoaren sistema aldatzea? (bigarren arazo hori hurren­ go epigrafean jorratuko dugu). Beste hitzekin esateko, aztertu behar da ea konstituzioarekin bat datorren funtzionarioen estatutuak ondokoa aldatzea: Zuzenbide konparatu zein administrazio jakintzagaiak funtzio publikoaren sistematzat jo izan dituenaren oinarriak; hori bai, kontutan izanik funtzio pu­ blikoaren sistemaren oinarriak aldatze horrek funtzio publikoa laboraliza­ tzea dakarrela. Lehenengo arazoari dagokionez, hots, herri administrazioetan lan eraen­ tza aplikatzearen konstituziotasuna dela eta, lehenik eta behin, kasu bi hauek alde batera utziko ditugu: administrazio horiek sozietate forma erabilita jardu­ ten dutenean; eta euren objektua industri zein merkataritza jarduerak gauza­ tzea denean. Behin kasu bi horiek baztertu eta gero, hauxe ohartaraziko dugu: hasteko, Espainiako Konstituzioak ez du jaso herri administrazioetako enple­ gatuak Zuzenbide pribatuari edo Lan zuzenbideari lotu ahal zaienik; aitzitik, publikoaren sistema bakarrik aipatu du. Alemaniako Errepublika Federalaren Konstituzioak, ostera, arazo hori arautzean, beren beregi ezarri zuen aginta­ ritza eginkizunik gabeko langileak Zuzenbide pribatuari lotuta egon behar zirela. Egia esan, Espainiako konstituziogileek aurrez aurre izan dute Alema­ niako adibide nabari bezain garrantzitsua; haatik, ez dituzte funtzio publi­ koaren eraentza eta lan eraentza bereiztu. Horrela izanik, ez dirudi zilegi denik legegile arruntak eraentza bikoitz hori herri administrazioen zerbitzu­ pean dauden langile iraunkorrentzat ezartzea. Gainera, lan­kontratuko langile finkoak Lan eraentzari lotzeak bereizke­ ria dakar funtzionarioentzat. Batetik, langile horiek ez dute zertan aurretiazko prestakuntzarik bete, hots, ez dute oposiziorik edota funtzionarioen eskoleta­ ko ikastarorik egin behar. Bestetik, jubilazio eta pentsioen arloan abantaila gehiago dituzte; horrez gain, Funtzio Publikoaren Eraldaketarako Neurriei buruzko Legearen arabera, langile horiek funtzionarioak baino egoera hobean daude, euren lan baldintzak negoziazio kolektiboaren bidez zehaztu dai­ tezkeelako. Beste alde batetik, herri administrazioei lan eraentza aplikatzea ez da ondo egokitzen Konstituzioaren 103.1. artikuluan jasotako hierarkia printzi­ pioarekin; arean bere, hierarkia hori hobeto bermatzen da funtzionarioak gra­ du pertsonaletan sailkatuz eta diziplina ahalgo berezia ezarriz, lan harrema­ nei modu berean aplikatzeko modukoa ez den diziplina ahalgo berezia, hain zuzen. Era berean, 103.1. art.ak eragingarritasun printzipioa jaso du, eta ba­ dirudi printzipio hori ere hobeto bermatzen dela Administrazio zuzenbideko eraentzaren bidez; egin­eginean ere, eraentza hori —Administrazioareki­ ko auzibide jurisdikzioa bezala— zerbitzuaren interes eta beharrizanen lehen­

ENPLEGU PUBLIKOAREN SISTEMA ESPAINIAN

425

tasuna segurtatzeko sortu da, eta segurtasun horren arabera interpretatu behar da. Aitzitik, lan eraentza nahiz lan jurisdikzioa sortu dira langileen interesak zaindu nahiz babesteko; hortaz, langileen interes horiek Administrazioaren gain jarri dira. Azkenik, esan behar da eraentza bikoitz hori ez dela zentzuzkoa; gainera, tirabirak sortarazten ditu langile talde bi horien artean, eta tirabira horiek zerbitzuen ibilera ona oztopatzen dute. Administrazio jakintzagaiaren eta lan antolaketa zientifikoaren arrazoibideetatik abiatuz, eraentza bikoitz hori bete­ ­betean ezetsiko litzateke enpresa pribatuetan. Horrela izanik, ezin da ulertu herri administrazioek zergatik jasan behar duten antolaketaren inguruko ha­ lako zoramena. Arrazoi horiek guztiak gorabehera, Konstituzio Auzitegiak —Funtzio Publikoaren Eraldaketarako Neurriei buruzko Legearen inguruko epaian (ekainaren 11ko 99/1987 epaian)— ez zuen aztertu eraentza bikoiztasun ho­ rren konstituziotasuna arazo nagusi moduan, eta errekurtsoa jarri zuen Talde Popularrak ere, ez zuen horrela aztertu arazo hori; beste hitzekin esateko, Konstituzio Auzitegiak ez zuen aztertu antolaketa berean lan eraentza eta funtzio publikoaren eraentza aplikatzearen konstituziotasuna. Hala eta guztiz ere, modu inplizituan onartu da eraentza bikoitz hori, hauxe adierazi duelako Auzitegiak: Administrazioko enplegatu batzuei Lan zuzenbidea aplikatzeak ez dakar funtzionarioen eskubideak nahierara bereiztea. Horren inguruan Konstituzioak erabilitako argudio formalak printzipiozko eskaera dakar; bes­ tela esatearren, argudioaren aurrekarian jartzen da frogatu nahi dena. Argu­ dio horrek dio Konstituzioan guztiz bereiztuta agertzen direla funtzionarioen eta langileen eraentza. «Egoera desberdinei —badio epaiak— aplikatzeko moduko eraentza juridiko desberdinak dira, bata estatutu eraentza da eta, bes­ tea, aldiz, lan eraentza; arean bere, langile eta funtzionarioen eskubide eta eginbeharrak ez dira berdinak eta, ondorioz, zentzuzkoa da bereizketa egitea. 57/1982 epaian esan bezala, Konstituziotik ezin daiteke ondorioztatu funtzio­ narioak eta langileak berdintasunez tratatu behar direla, Konstituzioak arau desberdinak ezarri baititu kasu baterako eta besterako: 35. artikuluak langi­ leen estatutura igortzen gaitu eta 103.3.ak, ordea, funtzionarioenera. Horre­ xek bidezkotzen du, hain zuzen, arauketa desberdinak egotea; bestela esanik, arauketok ez dira zentzugabeak. Horrenbestez, eraentza bi horien arteko bereizketa legegilearen aukera Konstituzioaren arabera zilegi bada, eraentza horien osagaien arteko bereizketa ere zilegia da, eta ez dago nahierarakotasun susmorik». Izanak izan, badirudi konponbiderik onena ez dela funtzionarioei zein lan­kontratuko langileei edozein eginkizun betetzeko aukera ematea eta ba­ tzuen zein besteen jardueraren mugak ezartzeko ardura Gobernuaren esku uztea. Baina horixe da, hain zuzen, Funtzio Publikoaren Eraldaketarako Neu­

426

RAMÓN PARADA

rriei buruzko Legearen 15. artikuluak jaso zuen konponbidea. Artikulu horren arabera, ministerio eskudunen proposamenak aztertu ondoren, Herri Admi­ nistrazioetarako Ministerioak «lanpostuen zerrendetan zehaztu behar ditu funtzionario publikoei erreserbatu beharreko postuak, euren izaera kontutan izanda». Horretara, artikulu horrek hauxe ahalbideratu zuen: eraentza arrunta lan eraentza izatea, eta funtzionarioen eraentza, ostera, salbuespen edota erre­ serba bihurtzea, lanpostuen lan izaera edo funtzionario izaera zer zen argitu gabe. Ondorenez, funtzionarioek edo lan­kontratuko langileek bete beharre­ ko lanpostuen zehaztapena Gobernuaren ahalgo araudi­emailearen esku utzi zen (inolako baldintzarik gabe, utzi ere) eta Konstituzio Auzitegiak 1987ko ekainaren 11ko epaian deuseztatu zuen artikulu hori. Konstituzio Auzitegia­ ren ustetan, funtzio publikoari buruzko arauketaren arloko lege erreserba urratzen zuen manu horrek. Hori dela eta, uztailaren 28ko 23/1988 Legeak, Funtzio Publikoaren Eral­ daketarako Neurriei buruzko Legea aldatzeari buruzkoak, arazo hori zuze­ nean arautu eta hauxe ezarri du: «orokorrean, funtzionarioek beteko dituzte Estatu Administrazioko zein horren autonomiadun erakundeetako lanpostuak, baita Gizarte Segurantzako Erakunde Kudeatzaile zein Zerbitzu erkideeta­ takoak ere». Dena dela, manu horrek onartu du lan­kontratuko langileek on­ doko lanpostuak betetzea: a) iraunkorrak ez diren lanpostuak eta aldizkako zein etenkakoak beharrizanak betetzeko direnak; b) ogibideen berezko jar­ duerak gauzatzen dituzten lanpostuak, baita jagotza, zaintza, eroate eta an­ tzeko zerbitzuak betetzeko direnak ere; c) hurrengo arloetako lanpostu instru­ mentalak: eraikin, ekipo nahiz instalazioen mantenimendu eta artapen, grafi­ kagintza, inkesta, herri babes eta gizarte komunikabide arloetakoak; halaber, adierazpen artistikoari eta adierazpen horren garapenari zuzenean lotutako lanpostuak, gizarte zerbitzuak eta adingabekoen babesaren ingurukoak; d) ezaguera tekniko espezializatuak behar dituztenak, baldin eta halakoak betetzeko beharrezko heziketa berezidun funtzionario kidego edota eskalarik ez badago; eta, azkenik e) atzerriko lanpostuak: makina, artxibo eta antze­ koen erabilera dakarten administrazio eginkizunak betetzekoak (tramite, elkarlan eta laguntzarakoak). Nondik­nahi begira dakiola ere, funtzionario nahiz lan­kontratuko langi­ leei dagozkien lanpostuak zehaztea ez da oinarrizko gaia. Ondorioz, autono­ mi erkidegoetan bertako legeak aplikatzen dira, eta gerta daiteke lege horie­ tako irizpideak euren artean edota Estatukoekin bat ez etortzea, ezta Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko 1985eko apirilaren 2ko Legearen irizpideekin ere. Azken horrek 23/1988 Legeak baino hertsiago jokatu du, eta funtziona­ rioei ondoko eginkizunak bakarrik erreserbatu dizkie: «agintaritza erabiltzea dakartenak, fede publikoa eta lege aholku manuzkoak ematearen ingurukoak, aurrekontuen ekonomi nahiz finantza kudeaketa kontrolatu eta fiskaliza­

ENPLEGU PUBLIKOAREN SISTEMA ESPAINIAN

427

tzea dakartenak, kontabilitate zein diruzaintzaren ingurukoak eta, oro har, legea garatuz objektibotasuna, alderdigabetasuna nahiz independentzia ho­ beto bermatzeko, funtzionarioei erreserbatu zaizkienak». Berriro esan behar dugu arazo larri horren konponbidea ez dela agintaritza eta kudeaketa eginkizunen arteko bereizketa egin, eta eginkizun horiek funtziona­ rioen eta langileen artean banatzea; hots, bereizketa hori gutxienekoa izan eta funtzionarioentzat eremurik onena defendatu nahi balitz bezala (GARRIDO, GIANNINI). Ikusi da irtenbide hori guztiz txarto atera dela, bai teorian (Frantzia), eta bai praktikan ere (Alemania); beraz, enplegu publikoa antolatzeko oinarrizko printzipio gisa baztertu behar da. Lehenago ikusi dugunez, begi­bistakoa da langile publikoen bereizketa horrek arazo ugari sortarazi dituela Alemania­ ko Errepublika Federalean (gainera, Espainian arazo horiek nekezago gaindituko lirateke). Horrezaz aparte, bereizketa horrek jadanik porrot egin du adminis­ trazio esperientzia nabaria duten herrietan, hala nola, Frantzian. Herri horretan, autore batzuek luzaroan bereiztu zituzten agintaritza eta kudeaketa eginkizunak betetzen zituzten langileak; baina, bereizketa hori bidezkotzeko arrazoirik seku­ la ere ez da izan, ez egineran ezta jurisprudentzian ere. Hortaz, joera dago talde publikoetako enplegatu gehienei Funtzio Publikoaren Estatutua aplikatzeko eta, estatutu horren bidez, bereizketa guztiak gutxienera murrizten dira. Gainera, neurri handi batean, estatutuaren xedapenek eragina izan dute beste xedapen batzuengan: funtzionario ez­iraunkor, laguntzaile eta lan­kontratuetakoei buruz­ koengan; izan ere, funtzionario horiek araudiak arautzen ditu. Labur esateko, Frantziako Zuzenbidean funtzionarioak eta aldi baterako lan­kontratua duten langileak baino ez daude (GREGOIRE). Alemanian ere ahaleginak egin dituzte zatiketa horren mugak eta berak dakartzan bereizketak ezabatzeko. Orduan, zer zentzu dauka bereizketa hori Espainiako sistemara ekarri eta bertan garatzeak? Amaitzeko, aipatu beharra dago Neurriei buruzko Legea ahalegindu dela bateratzen merezimendu nahiz gaitasunaren araua eta lan kontratazioa. Lege horrek ezarri du lan­kontratuko langileak hautatzean, funtzionarioak hautatzeko teknika berberak erabili behar direla, baina alderantzizko hurrenkeraz: lehenen­ go lehiaketa, gero oposizioa eta, azkenik, lehiaketa­oposizioa. Dena den, ageri­ koa zenez, lehiaketa nagusitu da, betekizun gutxiago ezartzen dituelako (1984ko abenduaren 19ko Errege Dekretua). Horrez gain, arau horren eragingarritasuna deuseza izan daiteke, baldin eta ez­betetzerik egonez gero lan jurisdikziora jo eta langileen interesak babesten dituen Lan zuzenbidea modu hertsian aplikatzen bada. Zuzenbide horren arabera, lan kontratua berez sortzen da, aurretiazko betekizun nahiz formalismoekin zerikusirik izan gabe.

428

RAMÓN PARADA

9. FUNTZIONARIOEN ERAENTZAREN LABORALIZAZIOA Jadanik aztertu dugunez, ez da gauza bera lan eraentzari loturiko langi­ leak onartzea eta funtzio publikoa pribatizatzea edo laboralizatzea, hots, fun­ tzionarioen berezko eraentza arlo publikotik ateratzea (despublifikatzea, beste hitz batzuetan esanda). Despublifikazio adierazmoldeak esan nahi du funtzio publikoaren sistemaren osagai edo ezaugarri garrantzitsuak hutsaltzen direla. Labur bilduz, hauexek izango lirateke ezaugarri horiek: lehenik eta behin, funtzionarioak kidego hierarkizatuetan antolatzen dira, gradu pertsonalen arabera eta gradu horiek diru eskubide desberdinak dituzte; bigarrenez, lehen­ tasunak daude igoerak egitean; azkenik, kidego edota talde desberdinak des­ tino batzuei lotuta daude, eta destino horiek ematean ere lehentasunak izaten dira. Azken finean, sistema horretan kidegoak benetako erakundeak dira, eta osagai arautuak nagusi bihurtzen dira. Horrela, hierarkia printzipioaren ondo­ rioz Gobernuaren aginduak bete behar badira ere, politikariek funtzionarioak manipulatzea eta tresna gisa erabiltzea oztopatzen da. Karrera eredu horrek akatsak izan arren, ukaezinezko abantailak ditu. Le­ henengo eta behin, hierarkia eta diziplina segurtatzeko sistemarik onena da. Funtzionario taldeetan gradu pertsonal desberdinak egoteak hauxe ahalbidera­ tzen du: agintea nahiz diziplina ahalgoa dutenak betiko babesten dira menpe­ koen errepresalietatik, hau da, bihar­etzi ez dira egongo lehen menpean zituz­ tenen agindupean. Alderantziz, gaur zuzendaritza karguetan daudenak ez badira menpekoengandik gradu pertsonalaren bidez bereizten, hierarkia nahiz diziplina ukituta geratzen dira. Gerta daiteke menpekoek aginte eta diziplina ahalgoak izatea eta lehen euren nagusi zirenen gain jartzea. Horrelakorik gerta daitekeen antolaketan, inor ez da ausartuko zorroztasunez agintzen, ez eta diziplina ahalgoak bete­betean erabiltzen, gaur nagusi dena, bihar­etzi be­ re menpekoen aginduetara egon daitekeelako. Beste alde batetik, karrera printzipioaren bigarren abantaila hauxe da: printzipio horrek beste edozeinek baino hobeto segurtatzen du funtzionarioen alderdigabetasun zein objektibo­ tasuna eta herri zerbitzuen jardunbidea, alderdi sistemak dakarren politika abagunearen aldaketen gain. Igoera eta destino nahiz ordainsarien eratxikipe­ nak araututa daude (gehienetan, aldez aurretik ezarrita daudenez); beraz, funtzionarioak ez du zertan jardun boterean dagoen politikariaren atseginera­ ko, eta arreta osoa jar dezake legea eta beraren eginbeharrak betetzean. Horrela izango ez balitz, funtzionarioaren igoera eta sustapena politikari ho­ rren esku egongo lirateke.

ENPLEGU PUBLIKOAREN SISTEMA ESPAINIAN

429

Hona hemen kidego edo karrera sistemaren beste abantaila nabari bat: kidego horien barne dauden taldeei eginkizun eta zerbitzu jakin batzuk eratxiki zaizkie legearen bidez. Horrela, lotura handiagoa dago funtzionarioaren eta herri zerbi­ tzuaren artean, baita espezializazio handiagoa ere. Alde horiek funtsezkoak dira hoberantz doan sistema lortzeko, eta hauxe izan behar da sistema horren muina: zerbitzu jakin batzuen esperientzia eta ezaguera sakona izatea eta ez, ordea, funtzionarioaren prestakuntza orokorra hobetzea, uste baita prestakuntza orokor hori Administraziora sartu aurretik izan behar duela funtzionarioak. Horrez gain, kidego jakin batzuei eginkizun eta zerbitzu zehatzak emateak ahalbideratzen du funtzionario horrek zerbitzuaren ibilerarengatik izan dezakeen erantzukizuna zurruntasun handiagoz neurtzea; bestela, erantzukizun hori funtzionario guztien artean zabalduko litzateke. Horren harira, Administrazioa herri zerbitzu zehatz batzuen batuketa da; eta ez errentagarritasun printzipioak zuzenduriko enpresa handia, hau da, ekoizkin nahiz herri zerbitzu bakarra ematen duen enpresa. Hori dela eta, herri zerbitzu bakoitzak zerbitzu horrexetarako bereziki prestatutako pertsonak behar ditu, zerbitzuaren jardunbideaz modu iraunkorrean arduratze­ ko. Hori konpentsatzeko, boterearen azken titularrek (politikariek) prekarioan eta modu iragankorrean bakarrik beteko dituzte zuzendaritzako kargu gorenak.

Edozelan ere, Neurriei buruzko 1984ko Legeak enplegu edota lanpostu sistema aukeratu du eta ez, ordea, karrera sistema. Hori horrela da, hasteko, legeak ez duelako aintzatetsi kidegoetako funtzionarioen arteko gradu edota hierarkiazko kategoriarik. Funtzionarioak Atik Erako bost taldetan sailka­ tzeak (sartzeko, doktore zein lizentziatu titulua edo eskolako ziurtagiri hutsa behar izatearen arabera) ez dakar gradu edo hierarkia kategoriarik bereiztea. Aitzitik, titulu bat edo bestea izateak oinarrizko ordainsariak zehazteko ba­ karrik du garrantzia. Halaber, funtzionarioei maila pertsonalak eratxiki zaiz­ kie, dena dela, ondoko kasu berezia gerta daiteke: kidego eta maila pertsonal altuagoko funtzionarioa, bere lanpostuaren ondorioz, azpiko kidego eta mai­ lan dagoen funtzionarioaren menpe egotea. Ildo horretatik, karrera sistemaren aurkako beste neurri bat hauxe dugu: legeak funtzionario kidego eta eskalei kendu dizkie orain arte izan zituzten zerbitzu publikoak. Horren inguruan, hauxe ezarri du 26. artikuluak: «fun­ tzionarioen kidego eta eskalei ezin zaie eman administrazio organoen ahal­ men, eginkizun edota eskurantzarik. Horrenbestez, lanpostu zerrendek baka­ rrik zehaztu dezakete zein funtzionario kidego edo eskalak bete ditzakeen horrelako eginkizunak dituzten lanpostuak». Ondorio gisa, eginkizunak kide­ go edota funtzionario batzuei zein besteei esleitzea ahalgo araudi­emailearen esku geratzen da, lanpostu zerrenden teknika ia fiskalizaezinaren bidez.

430

RAMÓN PARADA

Gainera, lege lerruneko arauetan aipaturiko kidego eta zerbitzuei lerrun hori kendu zaie. Aztertu dugunez, egungo funtzionario kidegoak ez daude eginkizun zeha­ tzei lotuta, eta kidego nahiz eskalen barruan ez dago kategoria hierarkizatu­ rik. Ondorioz, karrera sisteman berezkoa den igoera eskubidea desagertu egin da; horren ordez, lan arloko lanbide sailkapena izateko eskubidea jaso da, gradu pertsonalaren zein lanpostu mailen arauketatik argi eta garbi ondorioz­ tzen den bezala. Arauketa horretan, lanpostuak 30 mailatan sailkatzen dira, eta funtzionario bakoitzari gradu pertsonal bat ematen zaio horien guztien barruan. Zernahi gisaz, maila jakin bat izateak ez dio bermatzen funtzio­ narioari lanpostu zehatz bat azpiko funtzionarioak baino lehenago bete ahal izatea. Gainera mailak ez dira eskuratzen karrera sisteman bezala, hots, graduz gradu, ezari­ezarian. Aitzitik, maila hori Langileen Estatutuak eza­ rritako lanbide sailkapenaren teknika erabilita eskuratzen da (23. art.). Hurrengo kapituluan astiroago ikusiko dugunez, teknika hori mailen gaineko usukapio edota preskripzio eskuratzailearen parekoa da: maila lortzen da lanposturen batean bi urte jarraian edota hiru etenka jardun ondoren. Horrela, maila pertsonalen igotze benetan azkarrak errazten dira. Karrera sisteman, ordea, onartezina izango litzateke horrelakorik gertatzea funtzionario kidego bakoitzari erreserbaturiko gradu nahiz mailen barruan, Gobernuari utzi zaio­ lako postu hauek askatasunez izendatzeko eskumena: zuzendariorde nagusia; probintzia nahiz herrialdeko eskuorde eta zuzendariak; goi karguetako idaz­ kariak; eta, zuzendaritzako zein erantzukizun bereziko postu batzuk, baldin eta lanpostu zerrendetan horrela ezartzen bada. Horrezaz aparte, Neurriei buruzko Legeak ezarritako ordainsarien eraen­ tzak ere ez du zerikusirik funtzio publikoan ohikoa den karrera sistemarekin. Sistema horretan, funtzionarioek kontzeptu bakarraren arabera jasotzen dute ordainsaria, hau da, soldataren arabera. Soldata zehazteko, funtzionarioak hierarkiaren barruan duen gradu pertsonala bakarrik izaten da gogoan; ez da aztertzen destino edo postu jakin bateko lan astuna den ala ez. Ordainketak horrela egitearen arrazoia honakoa da: igoera eta destinoaren aldaketei esker, funtzionarioak lan astuna konpentsatzen du, beraren kidegoari erreserbatuta­ ko lan arinagoak bete ahala. Neurriei buruzko Legearen abiapuntua beste­ lakoa da. Lege horren zioen azalpenak adierazi duenez, benetako garrantzia dutenak soldataren ordainsari osagarriak dira, lanpostuaren araberakoak, hain zuzen. Gainera, ordainsari horiek zuhurtziara zehazten dira; ohiko sisteman, ordea, hierarkiazko graduetako funtzionarioen soldatak finkatzeko bi modu ziren: funtzionarioei buruzko legeek eurek finkatzen zituzten (1918ko Oinarri Legeak egin zuen moduan) edota, bestela, aurrekontuei buruzko legeetan zehaztu eta aldatzen ziren.

ENPLEGU PUBLIKOAREN SISTEMA ESPAINIAN

431

Sakonean, badirudi Espainian bitarteko bide bat ezarri dela: funtzionario izaerak dakarren egonkortasunaren eta lanpostuen gaineko spoil systemaren (funtzio publikoaren ezeztapena den sistemaren) artekoa. Funtzionarioak, oro har, bermatuta ditu bere izaera eta gutxieneko soldata bat: oinarrizko ordain­ saria. Arlo horiez gain, ez zaio inolako bermerik ematen funtzionarioari: lehenik, ez zaio lanpostua bermatzen, lanpostu horretatik ken daitekeelako; hurrenik, ordainsari osagarriak ere ez zaizkio segurtatzen; eta, azkenik, lan­ postutsik egonez gero, ez zaio igoera eskubide arauturik bermatzen. Hori dela eta, lanpostuak hornitzeko sistema erabiltzen da funtzionarioak saritu edo­ ta zigortzeko, hots, lanpostu garrantzitsuenetan funtzionario batzuk kendu eta beste batzuk ipini (euren leialtasun politikoen arabera), eta merezi duten be­ zala ordaintzeko. Azken finean, sistema hori enpresa pribatuetako lan harre­ manen eredutik hurbilago dago, eta zuzendaritzako lanpostuetatik funtzio­ narioak manipulatzea ahalbideratzen da. Horrenbestez, Konstituzioaren 103. artikuluari bizkarra emanik jarduten da sistema horretan; artikulu horrek agindu duenez, funtzionarioen alderdigabetasuna ziurtatuko duten bermeak legeak berak ezarri behar ditu.

Beste alde batetik, harritzekoa ezezik paradoxikoa ere bada —funtzionarioei buruzko Zuzenbidean enplegu edo lanpostuen sistema ezartzen den bitartean— Lan zuzenbideak enpresa handien kasuan karrera sistemaren alde egin eta, hala kategoria hierarkizatuak, nola igoera eskubidea ezartzea. Horretara, langileek eskubidea dute sei hilabetetan bete duten kategoriaren arabera sailkatuak izan eta ordainsariak jasotzeko. Eta ez hori bakarrik, lanbidean igotzeko edo karrera egiteko eskubidea ere badute. Horren harira, kategoriaz igotzeko eskubidea Konstituzioan jasotako lanbide igoeraren inguruko eskubidean oinarritzen da. Eskubide hori Konstituzioaren 35. artikuluak nagusiarazi du, baita Langile­ en Estatutuaren 24.1. artikuluak ere. Azken artikulu horrek, 25.1.ak jasotako ekonomi sustapena baino zerbait gehitxoago ezarri nahian, eskubide hau jaso du: «langileak lanbide kategorian igotzeko duen eskubidea, prestakuntza, mere­ zimendu nahiz antzinatasuna —baita enpresarioaren antolaketa ahalmenak ere— kontutan izanda, eta hitzarmen kolektiboetan ezarritakoa ahaztu barik. Edozein kasutan ere, igoera irizpideak gizonezko eta emakumezkoentzako arau berberen araberakoak izan behar dira». Horren harira, irizpide horiek enpresetako hitzarmen kolektiboetan zehazten dira eta, gaur egun, igoera eskubidea gauzatzeko bideak hitzarmen horietan araututa daude. Bestalde, eskubide hori aurretiaz egindako langileen lanbide sailkapenean oinarritzen da: langile horien antzinatasun, merezimendu zein prestakuntzaren araberako txandetan eta enpresarioak askatasunez izendaturiko txandetan antolatu duen sailkapenean (esan behar da sailkapen horrek funtzio

432

RAMÓN PARADA

publikoko karrera sistemaren antzinako arauketa gogorarazten digula). Igoera sistema hori bermatzeko, ebaluazio teknika konplexuak asmatu dira, eta enpre­ setan bertan ebaluazio batzordeak edo «epaimahaiak» daude. Gainera, batetik, lehiaketa­oposizioaren teknika orokortu da, igoera lortu nahi duten lehiakideen merezimenduak ebaluatzeko eta, bestetik, gerorako prestakuntza ikastaroak ere ezarri dira. Edonola ere, igotzeko behar­beharrezko baldintza da goragoko kate­ gorian lanpostutsa egotea. Horrek guztiak «lerrundegia» eta «plantila»ren tresnak sortarazi ditu, herri administrazioetan oso ezagunak direnak. Tresna horien bi­ dez, lanpostutsa dagoela eta igoeraren bat egin behar dela jakin daiteke; orobat, igoera hori nori dagokion zehaztu daiteke. BAYLOSek Banka pribatu, Iberia, Kimika Industria eta Telefonika konpainiaren hitzarmen kolektiboetan jasotako igoera sistema aztertu zuen. Eta sistema horretan adierazi zuenez, «funtzionario karreran (karrera militarra kenduta) sekula izan ez den moduko igoera sistema sofistikatu bezain xehea da “lan karrera” (...). Sistema hierarkizatu horrek funtzionario erakundeek utzitako aztarna eta xarmak —terminologia, besteak beste— jaso eta lan harremanen esparrura eraman ditu; horrela, sistema horixe agertzen da, azken finean, Langileen Estatuan».

XIII. KAPITULUA

FUNTZIONARIO HARREMANAK LABURPENA: 1. FUNTZIONARIO HARREMANEN KONTZEPTUA ETA IZAE­ RA.—2. FUNTZIONARIOEK ESKURATUTAKO ESKUBIDEAK.—3. FUN­ TZIONARIOAK HAUTATU ETA PRESTATZEA.—4. ADMINISTRAZIO KI­ DEGOETAN SARTZEKO BALDINTZAK ETA PROZEDURAK—5. FUNTZIO­ NARIOAK KIDEGO, TALDE, MAILA, ETA LANPOSTU ZERRENDATAN ANTOLATZEA.—6. LANBIDE IGOERA, ADMINISTRAZIO KARRERA­ REN ORDAIN INFRALABORALA.—7. LANPOSTUAK HORNITU ETA KEN­ TZEA.—8. FUNTZIONARIOEN EGOERAK.

BIBLIOGRAFIA: BONNEFOUS: La reforme administrative, Paris, 1958; DEGEN, Man­ fred: El sistema de carrera en la República Federal de Alemania, DA, 210–211; GARRIDO FALLA: La nueva legislación sobre funcionarios públicos, RAP, 43; GRE­ GOIRE: La Fonction Publique, Paris, 1954; FOUGERE: La Fonction Publique, Brusela, 1966; JIMÉNEZ ASENSIO: Políticas de selección en la función pública españo­ la (1808–1978), Madril, 1992; MORELL OCAÑA: El sistema de confianza política en la Administración Pública, Madril, 1994; NARBEL: Les droits acquis des fonctionnaires, Lausana, 1964; NIETO: Los derechos adquiridos de los funcionarios, RAP, 39; PALO­ MARES OLMEDA: Derecho de la Función Pública, Madril, 1990; TORREBLANCA VER­ GARA: Situaciones de los funcionarios, Sevilla, 1978; WALDO: La formación para la Administración Pública en los años setenta, Madril, 1977.

1. FUNTZIONARIO HARREMANEN KONTZEPTUA ETA IZAERA Funtzionarioei buruzko 1964ko Legearen testu artikulatuak honelaxe de­ finitu zituen funtzionarioak oro har: «Administrazioan lanbide zerbitzu or­ dainduen inguruko harremanen bidez sartutako pertsonak dira, eta harreman horiek Administrazio zuzenbideak arautu ditu»; karrerako funtzionarioak, aldiz, «legearen bidezko izendapenaren ondorioz, zerbitzu iraunkorrak bete, plantila egokietan agertu eta soldata edota ordainsari finkoak jasotzen dituzte aurrekontuetako langile zuzkiduren pentzutan». Funtzionario strictu sensu denak —hau da, lanbidez funtzionario edo karrerako funtzionario de­ nak— baldintza horiek guztiak betetzen ditu. Edozein modutara ere, karrera sistema erabat hutsaldu da, eta funtzionario izaeraren daturik adierazgarriena

434

RAMÓN PARADA

(alegia, enpleguan egonkortasuna izatea) ez dago ondo zehaztuta. Horren harira, legeak funtzionarioen eginkizunen iraunkortasuna bakarrik aipatu du, ez funtzionarioarena; haatik, benetan irauten duena funtzionarioa da, nahiz eta funtzionarioaren eginkizunak aldi baterako baztertu zerbitzuaren beha­ rrizanak direla eta. Zernahi gisaz, iraunkortasuna ez dagokie jadanik funtzionarioei bakar­ ­bakarrik, lan­kontratuko langile finkoak ere onartu baitira. Arean bere, arlo pribatuan plantilak murrizteko joera eta krisialdi espedienteak eguneroko kontu bihurtu diren arren, politikariek ez dute halako kezkarik, horiek ez bai­ tituzte euren ondaretik ordaindu behar kategoria berri horrek dakartzan kostuak. Ondorenez, lanaren finkotasun hori onartzean, lan­kontratuko langi­ leei funtzionarioen egonkortasun berbera edo handiagoa eman zaie (egonkor­ tasun materiala, ez formala). Azken finean, langilearen egoera funtziona­ rioarena baino hobea da. Hasteko, funtzionarioak heziketa berezia izan behar du, baina langilearen aldean hobeto prestatuta egon arren, ez ditu izango haren abantailak: funtzionarioak ezin dezake negoziazio kolektiboa erabili; jadanik eskuratu dituen eskubideak ez dira beti errespetatzen; funtzionarioak ez du eskubiderik lan jurisdikzioaren babes azkarra eskatzeko; eta, azkenik, Gizarte Segurantzak ere langileei funtzionarioei baino jubilazio prestazio ho­ beak eskaintzen dizkie.

2. FUNTZIONARIOEK ESKURATUTAKO ESKUBIDEAK Funtzionario kontzeptua gorabehera, kezkagarria da funtzionarioaren eta Administrazioaren arteko harremanen izaera. Hasieran, harreman horiek kontratu­harreman gisa kalifikatu ziren, uste zelako harremanok hitzarmen edota kontratu batetik —zerbitzuen errentamendu kontratutik, hain zuzen— sortzen zirela. Kontratu horrek eskubide nahiz eginbehar batzuk erakarri ziz­ kien alderdiei, eta horien edukia (gainerako kontratuetan gertatzen den modu­ an) ezin zen alderdi baten borondatez bakarrik aldatu. Ulerkera hori kontratu pribatutik hurbilago dago administrazio kontratutik baino; izan ere, bigarren kontratu mota horretan argiro aintzatetsi zaizkio Administrazioari kontra­ tuaren edukia aldatzeko ahalmen garrantzitsuak, konpentsazio ekonomiko­ ak emanez. Edonondik begira dakiola ere, tesi horrek, arian­arian, indarra galdu du eta beste tesi bat nagusitu da, Frantziako jurisprudentziak ekarri­ takoa, hain zuzen: harreman horiek baldintza­egintza baten ondoriozko estatutu egoera osatzen dute. Ulerkera horren arabera, funtzionarioa ez da­ go kontratu batetik sortutako harremanei lotuta, baizik eta herri botereak alde bakarrez ezarritakoei; herri botereak lege eta araudietan jaso ditu harreman

FUNTZIONARIO HARREMANAK

435

horiek. Harremanok sortzeko, funtzionarioa izendatu behar da; beraz, izen­ dapena funtzionario egoerara heltzeko baldintzatzat hartzen da. Eztabaida hori ez da hausnarketa teoriko hutsa; aitzitik, ondorio praktiko garrantzitsuak ditu, batez ere, funtzionarioek eskuratutako eskubideak zehaz­ teari dagokionez. Alde batetik, funtzionario eta Administrazioaren arteko ha­ rremanak kontratu harremanak direla defendatzen duen tesia dugu (kontratu zibil nahiz administrazio kontratuaren ondoriozko harremanak, hain zuzen), eta tesi horrek hauxe dio: funtzionarioen statusaren aldaketek funtzionarioek eskuratutako eskubideak ukitzen dituzte, eta ukitze hori konpentsatzeko, gu­ txienez, kalteordainak eska daitezke. Beste aldetik, Estatutuaren araberako tesia dago, eta horrek, ordea, Estatutuak funtzionario harremanak aldatze­ ko dituen ahalmenak azpimarratu ditu; ondorenez, bigarren tesi horren ildo­ tik, funtzionarioen statusean legez nahiz araudiz egindako aldaketengatik sor daitezkeen eragozpen edo erreklamazio juridikoak biziki gutxitu dira. Espainiako legeriak, abiapuntu gisa, funtzionarioen harremanetan kontra­ tu osagaiak bazirela onartu zuen, herri zerbitzuen emakida kontratuetan ger­ tatzen den antzera. Ondorioz, tradizio horren arabera, eraldaketak egitean, funtzionarioen egoera edo funtzionarioek eskuratutako eskubideak errespetatu behar ziren, baldin eta aldaketok funtzionarioen eskubide ekonomikoak uki­ tzen bazituzten; horretara, funtzionarioen «finantza oreka» bermatu zen. 1964ko Legearen testu artikulatuak irtenbide horixe jaso zuen, baina zati batean baino ez. Horrela, lege horrek ez zituen babestu funtzionarioek aurreko legeriaren arabera eskuraturako eskubide guztiak. Haatik, legearen xedapen iragankorretan jasotakoak bakarrik errespetatu behar ziren, eta horiek ere, ondoko kasuan bakarrik: legearen edukia kontutan hartuta, eskubide horiek iraunaraztea bidezkoa zenean. Ildo bertsutik, hierarkiazko graduak ezabatu ziren, eta horrek kalteordain egokiak eman beharra ekarri zuen (hamabos­ garren xedapen gehigarria). Neurriei buruzko 1984ko Legea ere bide beretik ibili da: legea indarrean jartzerakoan ordaintzen zena bakarrik errespetatu behar da, hots, funtzionarioek ezin dute hori baino gutxiago kobratu. Hori de­ la bide, legeak ezarritako ordainsarien aldaketaren ondorioz kaltea jasan ze­ zaketen funtzionarioentzat, osagarri pertsonala eta iragankorra eratu da (ha­ margarren xedapen gehigarria). Hariari segiz, funtzionarioek eskuratutako eskubideen norainokoa zehaz­ tean, erabakigarria da Konstituzioak 9.3. artikuluko printzipioei ematen zaien balioa; kontutan hartu beharreko printzipio horiek bi dira: segurtasun ju­ ridikoa eta gizabanakoaren eskubideak murrizten dituzten arauen atzeraera­ gintasun­eza. Konstituzio Auzitegiak 1986ko uztailaren 29ko eta ekainaren 11ko 99/1987 epaietan, eskuratutako eskubideen eta printzipio horien inguru­ ko tesi murriztailea ezarri du. Epai horietan esaten denez, magistratu, epaile eta funtzionarioak jubilatzeko adina, orokorrean, laburtu egin daiteke; arean bere,

436

RAMÓN PARADA

Konstituzio Auzitegiaren aburuz, adin hori ez da funtzionarioek esku­ ratutako eskubidea, ezpada funtzionario horiek euren karreran duten iguri­ kimen hutsa. Hori gorabehera, gerogarrenean, auzitegiak berak mugatu du tesi horren norainokoa, ondokoa adierazi baitu: jubilazio adina laburtzeak «magistratu, epaile nahiz funtzionarioen igurikimenak zapuztea dakar eta, askotan, konpentsatzeko moduko kalte ekonomikoak sortzea». «Zalantzarik gabe —badio Konstituzio Auzitegiak 99/1987 epaiaren 6. oinarri juridikoan, jubilatzeko adina aurreratzea dela­eta Konstituzioaren 9.3, 33.3 eta 35. artikuluen ustezko urratzeari buruz—, funtzionario harremanen arloan, legeak errespetatu beharreko eskubide subjektibo batzuk eskuratu ditu funtzio­ narioak. Argi dago funtzionarioak baduela jubilatzeko edota zenbait adminis­ trazio egoeratara igarotzeko eskubidea funtzio publikoan sartzen denetik; esku­ bide hori aldez aurretik ezarritako estatutu legean ere badu. Baina gauza bat da eskubide horiek edukitzea eta beste bat, ordea, eskubide horien eduki zehatza aldaezin bihurtu nahi izatea. Herri Administrazioaren zerbitzupera sartzen den funtzionarioa egoera juridiko objektiboan kokatzen da, legeak eta araudiak zehazturikoan. Horrenbestez, egoera hori legearen zein araudiaren bidez alda daiteke —legearen erreserba eta legezkotasun printzipioak errespetatuta—, hots, ezin da eskatu bere hartan uztea funtzionarioa sartu zeneko estatutu egoera.» Horren ondorioz, ez dago Konstituzioaren 33.3. artikulua urratzen duen eskubide kentzerik. «Hala eta guztiz ere —epaile eta magistratuen jubilatzeko adina aurreratzeari buruzko ekainaren 29ko 108/1986 epaian esan bezala—, legearen bidezko aldaketa horrek magistratu, epaile eta funtzionarioen igurikimenak zapuztea dakar, baita, zenbait kasutan, konpentsatzeko moduko kalte ekonomikoak sortzea ere». Bestalde, atzeraeragintasun­eza printzipioaren aipamena —ekin dio auzite­ giak— «ezin da erabili antolamendu juridikoaren fosilizazio onartezina defen­ datzeko» (uztailaren 20ko 27/1981 eta otsailaren 4ko 6/1983 epaiak); hori dela eta, Konstituzio Auzitegiaren doktrinak zuhur erabili du printzipio hori, hauxe adierazi baitu: arau batek 9.3. artikuluak aipaturiko atzeraeragintasuna duela esateko, arau horrek eragina izan behar du aurretiazko egoerek eratorritako ondore juridikoetan. Hortaz, Eskubideak ez dira atzeraeragintasunaren eremu hertsian sartzen, gerora begira gauzatzen baitira (apirilaren 10eko 42/1986 epaia). Horrezaz aparte, hauxe erantsi du 108/1986 epaiak, epaile eta magis­ tratuei buruz: demagun, funtzionarioak adinaren inguruko eskubide subjektiboa duela; bada, doktrina horren arabera, atzeraeragintasunaren printzipioa ez da hausten, errekurtso honetan aurkaratutako xedapenek ez dutelako aldatzen egoera burutu edo agorturik. Aitzitik, xedapenok kasu orokor baten (adin jakin bat izatearen) ondorio juridikoa (jubilazioa) ezartzen dute gerorako eta, gainera, kasu horretan, oraindik ez dago subjektu ukiturik». Era berean, 33.3. artiku­

FUNTZIONARIO HARREMANAK

437

luaren harira hauxe baieztatu du auzitegiak: «errekurtsoan aurkaratutako xeda­ penak ez dauka zerikusirik inori eskubideak kentzearekin, xedapen horrek ez baitu desjabetze neurrien osagairik. Batetik, desjabetzeari edo zerbaiten jabetza kentzeari buruz hitz egiteko, desjabetze edo kentze horren objektuak eskubideak izan behar dira, eta ez igurikimen juridiko hutsak. Bestetik, funtzio­ narioak zerbitzu aktiboan irauteko eskubide subjektiboa izan arren (eta esku­ bide horrek ondare edukia badu ere), funtzionario horri ez zaio eskubiderik ken­ tzen, eta horixe da desjabetzapenaren ezaugarririk nabariena. Egin­eginean ere, desjabetzapenaren bidez, subjektu batzuei eskubideak kentzen zaizkie, herri onuran zein gizarte interesean oinarrituta. Jubilazio aurreratuen kasuan, ordea, ez da eskubiderik kentzen; aitzitik, eskubide baten edukia mugatu egiten da eta, horren ondorioz, ex novo —edota aurreko arauketa eraldatuz— eratzen da es­ kubide horren edukia.»

Nondik­nahi begira dakiola ere, funtzionario harremanei estatutuaren araberako tesia aplikatzeak —eta, ondorioz, funtzionarioek eskuratutako es­ kubideak ezesteak— ez du inolako zentzurik gaur egun. Gainera, tesi horrek bereizkeria larriak sortarazten ditu funtzionarioen eta lan­kontratuko langi­ leen artean. Arean bere, Administrazioak Lan zuzenbideari lotutako langileak kontrata ditzake, eta horiek eskuratutako eskubideak osoro errespetatzen dira, Lan zuzenbideak horixe agintzen duelako. Hori dela eta, harrigarria da Kons­ tituzio Auzitegiak funtzionario estatutuaren araberako tesiari eustea eta, aldi berean, herri administrazioetan lan­kontratuko langile finkoen kategoria hori onartzea (nahiz eta Konstituzioan langile horiei buruzko beren beregiko ma­ nurik ez egon). Horretara, langile eta funtzionarioek antzeko zereginak bete­ tzen dituzte, baina lehengoen alde, pro operario printzipioa ezarri da. Printzipio horren arabera, langileari araurik mesedegarriena edota baldin­ tzarik onuragarriena aplikatu behar zaio; horrek esan nahi du langileak esku­ ratutako eskubideak ez direla aldatuko, nahiz eta horiek baino baldintza txarragoak ezartzen dituen araua onetsi. Funtzionarioen eta lan­kontratuko langileen artean egin den bereizkeria argiro ikusten da; are gehiago, bereiz­ keria hori irain bihurtzen da ondokoa gogorarazten badugu: 1981eko uztaila­ ren 2ko epaian, Konstituzio Auzitegiak konstituzio aurkakotzat jo zuen Langileen Estatutuaren bosgarren xedapen gehigarria, jubilazioa langilearen eskubidea dela (eta ez betebeharra) adierazita. Xedapen horrek dioenez, jubilatu ahal izateko, 69 urte izan behar dira, baina Gobernuak laburtu egin dezake adin hori, «Gizarte Segurantza eta lan merkatuko beharrizanak kon­ tutan hartuta».

438

RAMÓN PARADA

3. FUNTZIONARIOAK HAUTATU ETA PRESTATZEA Herri administrazioek ezin dituzte euren langileak askatasunez hautatu, enpresa pribatuetan gertatzen den moduan, merezimendu eta gaitasun prin­ tzipioei lotuta baitaude. Ildo horretatik, funtzionariogaien balorazioa hiru bide hauek erabilita egin da: lehiaketa, oposizioa eta lehiaketa­oposizioa (lehiaketa eta oposizioaren bertsio mistoa da). Oposizioaren erabilera bidezkotzeko esan ohi da funtzionario izateko ez direla nahikoa heziketa orokorreko sistemaren berezko ezaguerak; horiez gain, Estatu eta herri administrazioen inguruko ezaguera zehatzagoak behar dira eta, bereziki, funtzionarioak beteko duen zerbitzuaren ibilerarekin zeri­ kusia duten lanbide ezaguerak. Esan bezala, sektorekako prestakuntza hori eskatzen da (zerbitzu zehatzei lotutako prestakuntza) eta, ondorenez, funtzio­ nariogaia Administraziotik kanpo prestatu behar da. Funtzio publikoan sar­ tzeko, Administrazioak aldez aurretiko ezaguerak eskatu ohi ditu, eta azterke­ ten bidez kontrolatzen ditu ezaguera horiek; gainera, azterketok elkarlehia dakartenez, sistema horrek lanpostugairik onenak hautatzeko aukera ematen dio Administrazioari. Zalantza izpirik gabe, oposizioa da Administrazioaren­ tzat prestakuntza sistemarik merkeena, funtzionariogaiari leporatzen baitio prestakuntzaren zama guztia; horrezaz aparte, oposizioak kalitate kontrol ho­ bea ahalbideratzen du, Administrazioak egitarau nahiz probak nahi bezala era ditzakeelako, eta komenigarri deritzen eskakizun mailak ezar ditzakeelako. Funtzionario eskolan sartzeko oposizio sistema —gero karrera egiteko— izan da militarrak hautatu eta prestatzeko ohiko sistema. Orobat, 1960ko ha­ markadara arte, metodo hori indarrean egon zen ingeniari kidegokideak hautatu eta prestatzeko. Ingeniari eskolak (Frantziako Eskola Politeknikoaren antzera), izatez, funtzionario eskolak izan ziren, unibertsitate fakultate bihur­ tu baino lehen. Agi denez, azken boladan beste oposizio sistema bat nagusitu da: presta­ kuntza osatzeko, ikastaro osagarriak egin behar dira funtzionario eskoletan; hori dela eta, eskola horiek asko ugaldu dira azken urteotan. Funtzionario eskolei ekinez, eskola horiek Herri Administrazioaren Nazio Erakundearen barne daude eta Erakunde hori, era berean, Herri Administra­ zioetarako Ministerioaren menpe dago. Eskola horietan ondoko funtziona­ rioak hautatu eta prestatzen dira: Estatuko Kidego Nagusietakoak nahiz Toki Administrazioetako funtzionario doituak; eskola horietan prestakuntza osa­ garria jasotzen dute funtzionarioek. Gainera, eskola berezi ugari dira kidego jakin batzuentzat, hala nola, polizi, zerga ikuskatzailetza zein posta eskolak eta abar. Eskola horiek guztiak gutxi izango balira bezala, autonomi erkide­ goak azkar hasi dira funtzionario eskolak sortzen eta, dirudienez, bide hori autonomi erkidego guztietara zabalduko da. Funtzionario eskolak, aldez edo

FUNTZIONARIO HARREMANAK

439

moldez, funtzionarioak hautatu eta prestatzeko eskolak dira, baita —mili­ tarren terminologia erabilita—, aplikazio eskolak ere, edo behintzat horixe izan beharko lukete; hau da, funtzionarioen ardurapeko gai nahiz zerbitzua­ ren inguruko ikerketak eta esperimentuak egiteko eskolak. Bestalde, oro har, oraindik ez da frogatu eskola Administrazioz kanpoko azterketa eta oposi­ zioak baino hobea dela, funtzionarioak hautatu eta prestatzeko. Defendatzeko modukoa izango litzateke, bada, eskolok gutxienera murriztea, gaur egungo gehiegizko burokraziaren adibiderik agerikoenak dira eta. Gainera, eskola ho­ riek dakartzaten kostuak kontutan izanda, emaitzak eskasak dira; kasu bakar batean bidezkotu daitezke kostu horiek: prestakuntza oso­osoa eskola horien bidez egiten denean (esate baterako, polizi eskola nahiz akademia militarren kasuan). Oposizioa talde kopurutsu eta homogenoak hautatzeko metodorik ego­ kiena da. Lehiaketa metodorik aproposena omen da lanpostu berezi eta zeha­ tzetako funtzionarioak hautatzeko (hautagaiek ez dute azterketarik egiten, eta euren tituluak eta agirien bidez frogaturiko esperientzia baloratzen dira). Lan­ postu berezi horien egitekoak enpresa eta erakunde pribatuetakoen parekotzat hartzen dira. Espainian, lehiaketak ez du tradizio handirik, eta horren arra­ zoien artean hauek aipa ditzakegu: hasteko, heziketa sistemaren tituluak ez dira batere fidagarriak eta, gainera, titulu horiek ez dute adierazten euren jabea nahikoa prestaturik dagoenik Administrazioko goi lanbideak betetzeko; bigarrenez, merezimenduak azterketarik egin gabe baloratzeak susmo ugari sortarazten ditu, eta lehiaketa ebazteko irizpide nahiz baremoak zehazte­ ko modua ere ez da oso fidagarria (maiz­sarri, lehiaketan hautatua suertatuko denaren aurretiazko deskripzioa osatzen omen dute irizpide horiek). Edonola ere, onartu beharra dago beste herri batzuetan (Ingalaterran eta Alemania Federalean, berbarako), sistema eta titulu akademiko fidagarriagoak dituz­ tenez, lehiaketa malgua dela hautaketa egiteko metodo arrunta, eta ez oposi­ zioa. Ezaguerei buruzko azterketak egin beharrean, herri horietan elkarriz­ keta osoro zorrotzak egiten zaizkie hautagaiei, euren izaera zehatz­mehatz baloratu ahal izateko. Alemaniako Errepublika Federalean Administrazioari zuhurtziarakotasun han­ dia aintzatetsi zaio hautagaien «trebetasuna, kualifikazioa eta lanbide gaitasuna» baloratzeko, ezaugarri horiek kontzeptu juridiko zehazgabetzat hartu baitira. Bide bertsutik, Administrazioak ez du zertan prozedura arauturik erabili eta, batzuetan, prozedura hori lanpostutsak argitaratzea baino ez da izaten. Zuhur­ tziarakotasun zabal hori konpentsatzeko, hautagaiek sei hilabetetik hiru urtera arteko praktikaldia gisa (euren karrerak duen garrantziaren arabera) bete behar

440

RAMÓN PARADA

dute «prekarioko funtzinario» eta, batzuetan, praktikaldi hori funtzionario esko­ letan egiten da. Fase hori amaitutakoan, hautagaiek azterketa egin behar dute, lortu nahi duten kategoriarako kualifikatuta daudela frogatzeko. Azterketa gain­ ditu eta gero, hautagaiak urtebetetik hiru urtera arteko frogaldia bete behar du, postuaren titular bihurtzeko. Epe horretan, lanpostugaiak eguneroko lanaren bidez frogatu behar du enpleguaren zereginak gauzatzeko gai dela.

Funtzio Publikoaren Eraldaketarako Neurriei buruzko 1984ko Legeak, bere deslegeztaketa akatsari ekinez (Konstituzio Auzitegiaren 99/1987 epaiak zati batean zuzendu zuen akats hori), ez du zehaztu zein hautaketa metodo nagusitu behar den. Lege horrek hauxe besterik ez du esan: «herri admi­ nistrazioek enplegu publikoaren eskaintza kontutan hartuta hautatzen dituzte euren langileak (funtzionarioak zein lan­kontratukoak); horretarako, jendau­ rreko deialdia egin eta lehiaketa, oposizioa nahiz lehiaketa­oposizio askearen sistema erabiliko dute. Sistema horien bidez, konstituzio printzipio hauek bermatu behar dira: berdintasun, merezimendu eta gaitasun nahiz publizitate printzipioak». Gainera, legeak jarraian zehaztu duenez, «hautaketa sistema horiek bereziki zaindu behar dute ezarritako proba motak bete behar diren lanpostuei egokitzen zaizkiela; azkenik, horretarako, behar diren proba prak­ tikoak ezar daitezke» (19.1. art.). Hautaketa sistemen inguruko zehazgabetasun hori martxoaren 10eko 364/1995 Errege Dekretuak onetsitako araudi orokorrak konpondu du. Araudi hori ondokoari buruzkoa da: langileak Estatuko Administrazio Nagusia­ ren zerbitzupean sartzeari, Estatuko Administrazio Nagusiko funtzionario zi­ bilen lanpostuak hornitzeari eta funtzionario horiek lanbidean igotzeari bu­ ruzkoa. Araudi horrek ezarri du funtzionarioak hautatzeko arau orokorra opo­ sizioa dela; nolanahi ere, funtzionarioak bete beharreko eginkizunen izaera kontutan izanda, lehiaketa­oposizioa sistemarik onena suertatzen bada, horixe erabiltzen da; eta salbuespen bezala, lehiaketa ere erabil daiteke (4.1. art.). Halaber, lan­kontratuko langile finkoen kasuan ere, hautaketa sistema berberak erabiltzen dira: oposizioa, lehiaketa­oposizioa eta lehiaketa; hortaz, aurreko kasuan bezala, lehentasuna oposizioak du, lan­kontratuko langile fin­ koak hautatzeko deialdiak Administrazio Orokorraren Zerbitzupean Sartzeko Araudi Nagusiaren I. tituluari (funtzionarioen ingurukoari) lotuta baitaude (29. art.). Neurriei buruzko 1984ko Legea ez da funtzionario kidegoez fidatzen, eta hori argi ikusten da epaimahai hautatzaileen inguruan ezarritako debekuan: kidego baten lanpostuak bete behar direnean, kidego horretako langileak ezin dira epaimahai hautatzailearen gehiengoa izan (hezkuntza eta ikerketa ere­ muak, dena dela, debeku horretatik kanpo geratzen dira). Gisa berean, Herri Administrazioaren Nazio Erakundea koordinazio eta kontrol zentro bihurtu du

FUNTZIONARIO HARREMANAK

441

legeak; gainera, kasuan­kasuan, Estatuko Administrazioko funtzionarioak hautatu, prestatu eta trebatzeko ikastaroen koordinazio nahiz kontrol zentroa da (batzuetan, ikastaro horiek Nazio Erakunde horretan bertan egin daitezke). Horrezaz aparte, legeak honako eginkizuna eman dio Herri Administrazioa­ ren Nazio Erakundeari: gainerako herri administrazioetan eskumen horiek dituzten zentroekin elkarlanean aritzea.

4. ADMINISTRAZIO KIDEGOETAN SARTZEKO BALDINTZAK ETA PROZEDURAK 1964ko testu artikulatuak Estatuko Administrazio Zibilaren kidego nagu­ sietan sartzeko baldintza orokorrak arautu ditu; baldintza horiek beste kidego batzuei aplikatzeko modukoak dira, arau berezirik ez dagoen bitartean. Ho­ rren harira, hauek dira baldintzok: espainiarra izatea; hemezortzi urte beteta izan, baina kidego bakoitzean ezarritako adina ez gainditzea; kidegoko egin­ kizunak betetzea oztopatzen duen gaixotasun edota akats fisikorik ez eduki­ tzea; Estatuko nahiz Toki Administrazioko zerbitzutik apartatuta ez egotea diziplina espediente baten ondorioz; eta, azkenik, funtzio publikoak betetzeko ezdoituta ez egotea. Arestian aipaturiko araudi orokorrak ezarri duenez —Langileak Estatuko Administrazio Nagusiaren zerbitzupean sartzeari, Estatuko Administrazio Nagusiko funtzionario zibilen lanpostuak hornitzeari, eta funtzionario horiek lanbidean igotzeari buruzko Araudi Orokorrak (martxoaren 10eko 364/1995 Errege Dekretua)—, hautaketa batzorde iraunkor nahiz epaimahaiek hau­ tatzen dituzte funtzionarioak, oposizio edota lehiaketa prozedurak erabilita. Gainera, prozedurok erabiltzean, euren eraentza juridikoaren ohiko arau bi bete behar dituzte batzorde nahiz epaimahaiek: batetik, deialdia lehiaketa edota oposizioaren «legea» da, hau da, behin argitaratu eta gero, deialdi hori ezin da aldatu eta, aldatzekotan, Herri Administrazioen Eraentza Juridikoa­ ri eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legearen arauei estu­estu lotu behar zaie (15.5. art.); bestetik, epaimahai nahiz batzordeak egindako proposamenak lotesleak dira eta Administrazioak horien arabera izendatzen ditu funtzionarioak. Hautaketa prozedurari ekinez, deialdiek enplegu publikoaren eskaintzan jasotako lanpostutsak iragartzen dituzte, baina aldez aurretik Langileen Ba­ tzorde Gorenaren txostena behar da. Hautaketa prozedura amaitu, eta prakti­ kaldia edo funtzionario eskolako hautaketa ikastaroak bukatu ostean, ikasta­ roa gainditu dutenen artean funtzionarioak izendatzen dira, iragarrita eta au­ rrekontuetan zuzkituta dauden plazak bete arte.

442

RAMÓN PARADA

Estatuko Administrazioan, saileko idazkariordeari edota funtzio publi­ koaren zuzendari nagusiari dagokio bitarteko funtzionarioak izendatzea, Lan­ gileen Batzorde Gorenaren txostena jaso ostean. Bitarteko funtzionario horiek bete behar dituzte, batetik, titulazioaren inguruko betekizun orokorrak eta, bestetik, kidego nahiz eskalen inguruko probetan parte hartzeko gainera­ ko betekizunak. Alabaina, funtzionario izaera eskuratzeko, izendapena ez da nahikoa; ho­ rrez gain, lanpostugaiak karguaz jabetzearen betekizuna ere gauzatu behar du, izendapena argitaratu eta hurrengo hilabetean. Dakigunez, antzinako lan­ bide publikoak jabetzaren objektu gisa ikusi, eta, horiek bezala, titulu eta mo­ duaren bidez eskuratu ohi ziren (Kode Zibilaren 609. artikulua). Karguaz jabetzearen betekizunak lanbideen ulerkera hori gogorarazten du, eta modua izango litzateke karguaz jabetze hori. Betekizun horrek berebiziko garrantzia du, lanpostugaia ez baita funtzionario, karguaz jabetu eta jabetze horren diligentziak egin arte. Karguaz jabetzearen data zehaztea erabat garrantzitsua da, data horretatik hasita zenbatuko direlako hirurtekoak zein eskubide pasi­ boak. Beste alde batetik, legeak ez ditu arautu betekizun hori ez gauzatzea­ ren ondoreak. Hori gorabehera, 1918ko Araudiari ekinez, ondoko interpreta­ zioa onartzen da: lanpostugaia legezko epean karguaz jabetu ez, eta, aiurri berean, behar bezala bidezkotutako ezinbestearen karirik ez bada, hark kar­ guari isilbidez uko egin diola ulertzen da; gainera, eskubide guzti­guztiak galtzen ditu. Antolaketa berriaren arabera, lan­kontratuko langile finkoek bete beha­ rreko lanpostutsetara sartzeko hautaketen deialdietan, jadanik, ez da zertan lehiaketa teknika erabili. Haatik, deialdi horiek funtzionarioen inguruan eza­ rritakoari lotuta daude, hau da, martxoaren 10eko 364/1995 Errege Dekretuak onetsitako araudiaren I. tituluari (aipatu bezala, araudi hori langileak Estatu­ ko Administrazio Nagusiaren zerbitzupean sartzeari, Estatuko Administrazio Nagusiko funtzionario zibilen lanpostuak hornitzeari eta funtzionario horiek lanbidean igotzeari buruzkoa da). Horren ondorioz, funtzionarioen kasuan bezala, lan­kontratuko langile finkoen hautaketa oposizio, lehiaketa nahiz lehiaketa­oposizio sistemen bidez egiten da (29. art.). Berebat, lege berriak ezarri duenez, deialdian ezar daiteke lanpostugaia proba moduan egon behar dela denboraldi batean (33.2. art.). Azkenik, hautaketa amaitutakoan, hauta­ gaien proposamena bidali behar zaio organo eskudunari, kontratuak formali­ zatzeko; proposamen horien kopurua ezin daiteke izan deialdian agertutako lanpostutsen kopurua baino handiagoa (32. art.). Gaiari buru emateko, ondokoa dagokie sailei: aldi jakin baterako lan­ ­kontratuko langileak kontratatzea, horiek langile finkoek bete ezin dituzten lanetan jardun dezaten; horretarako, sail bakoitzean lan­kontratuko langile ez­iraunkorren erregistroa eratzen da.

FUNTZIONARIO HARREMANAK

443

5. FUNTZIONARIOAK KIDEGO, TALDE, MAILA ETA LANPOSTU ZERRENDATAN ANTOLATZEA Herri Administrazioetako langileen antolaketa hau da: funtzionarioak ki­ degoka batzen dira eta kidego horiek, aldiz, taldeka. Bestalde, funtzionario guztiek maila bat dute 1etik 30era bitarteko eskalan, eta eskala hori bat dator zerrendetako lanpostuak sailkatzeko mailekin. Funtzio Publikoaren Eraldaketarako Neurriei buruzko 1984ko Legea kor­ porazioen aurkako asmo sendoarekin egin zen; baina legeak kidego eta eska­ len terminologia eta kontzeptuak erabili ditu funtzionario taldeak izendatze­ ko; talde horiek prestakuntza eta bokazio berdinak dituzte eta lanpostu nahiz eginkizun jakin batzuk betetzeko izendatzen dira. Edozein modutara ere, gaur egun indarrean dagoen arauketan, funtzionario kidegoek ez dute ohiko bar­ ne egitura, hau da, Espainiako tradizioan eta funtzio publiko konparatuan kidego horien ezaugarri izan dena. Azken horretan, esaterako, hauxe da oi­ narrizkoa: kidegoak gradu hierarkizatuetan zatitzea; kidegora azpiko gradutik sartzea; eta lanpostutsik egonez gero, igotzeko eskubidea izatea. 1964ko legeak kidegoen barruko hierarkia jasotzeaz gain, kidego nagusien eta berezien arteko bereizketa ezarri zuen. Teknika hori Ingalaterrako Civil Service­ tik hartu zuen legeak, FULTON batzordearen 1968ko txostenak horri buruzko kritika egin aurretik. Horrela, kidego nagusiei «administrazio jardueraren ohi­ ko eginkizunak erreserbatu zaizkie, beste funtzionario mota batzuei beren beregi erreserbatutako plazak izan ezik». Kidego berezietako kideek «karrera edota lanbide berezi baten objektu diren jarduerak gauzatzen dituzte»; horiez gain, kidego berezitzat hartzen dira eurei eratxikitako eginkizunaren inguruabarrak direla­eta izaera berezia dutenak. Taxu berean, 1964ko legeak berak hiru zatitan banatu zituen kidego nagusiak: kidego teknikoa (gaur egun, Estatuko adminis­ tratzaile zibil gorenak), Administrazio kidegoa eta menpeko kidegoa; gero, horiei kudeaketa kidegoa gehitu zitzaien (30/1984 Legearen bederatzigarren xedapen gehigarria). Kidego bereziak sortzeko legeak xedaturikoa izan behar da kontu­ tan; horren harira, kidegook ondoko arauek eraentzen dituzte: kidegoei buruzko xedapen bereziek eta, beti ere, karrerako funtzionarioen inguruko 1964ko legea­ ren nahiz Funtzio Publikoaren Eraldaketarako Neurriei buruzko 1984ko Le­ gearen xedapenek.

444

RAMÓN PARADA

Kidegoei atxikitzearen alorrean, ohiko arauak funtzionarioen eta kidego nahiz eginkizunen artean lotura dagoela ezarri du, baina legeak ezetsi egin du arau hori. Zernahi den ere, Administrazio eta funtzio publikoaren historia eta izaeran bertan dago arau hori, funtzio publikoaren kidegoak talde jakin ba­ tzuk zerbitzu nahiz eginkizun zehatzez ardura zitezen sortu baitziren. Legeak, ordea, hauxe ezarri du: «funtzionario kidego zein eskalei ezin zaie esleitu ad­ ministrazio organoen berezko ahalmen, eginkizun edota eskurantzarik»; «arestian aipaturiko eginkizunak lanpostu jakin batzuei dagozkie eta lanpos­ tuok zein funtzionario kidegok bete ditzakeen zehaztu behar dute» lanpostu zerrendek (26. art.). Halaber, Gobernuari (edota autonomi erkidegoetako Go­ bernu Kontseiluei zein toki korporazioen osoko bilkurei) eratxiki zaio kide­ go eta eskalak sail edota erakunde zehatz bati atxikitzearen eskumena; baina, horretarako, kidego horiek atxikita duten sailaren txostena behar du aldez au­ rretik, baita Herri Administrazioetarako ministroaren proposamena ere. Edo­ zelan ere, arau horrek salbuespen ospetsua izan du finantza ikuskatzaileen kidegoari dagokionez: kidego horren sindikatu borrokaren ondorioz, Gober­ nuak lege lerruneko arau batean ezarri behar izan ditu ikuskatzaile horiei erreserbaturiko lanpostuak eta espezialitate bakoitzari dagokion lanpostuen banaketa (martxoaren 31ko 2/1989 Errege Dekretu­Legea). Horrenbestez, funtzionario guztiek kidego edota eskala bati atxikita egon behar dute, eta kidego nahiz eskala horiek Neurriei buruzko Legeak ezarrita­ ko bost taldeetakoren baten (A, B, C, D edo E taldean) sailkatu behar dira (kidegoan sartzeko eskatzen den tituluaren arabera egin da sailkapen hori). Horrela ba, zenbait kidego nahiz eskalatan sartzeko, lizentziatu edo doktore titulua behar da, eta horiek gorengo taldeko kidegoak dira, hots, A taldekoak. Beste kidego nahiz eskala batzuetan sartzeko, ordea, nahikoa da eskola ziur­ tagiria izatearekin; kidego horiek azpiko taldekoak dira, hau da, E taldekoak. Bitartean, B taldeko kidego nahiz eskalak (ingeniari tekniko, unibertsitateko diplomadun, edota hirugarren mailako lanbide heziketadunek osaturikoak), C taldekoak (batxiler­titulua edota bigarren mailako lanbide heziketaren titulua dutenek), eta D taldeko kidegoak ditugu (eskola­gradudunek edota lehenengo mailako lanbide heziketadunek osaturikoak). Kidegoak taldeka sailkatzeak oinarrizko ordainsarien gain du eragina, hots, soldataren gain. Soldata hori talde bakoitzari emandako proportziotasun indizearen araberakoa da, baina sailkapen horrek ez dakar taldeen arteko hierarkiarik eta, ondorioz, gerta dai­ teke goragoko titulaziodun kidego bateko funtzionarioak beheragoko titulazio­ dunen azpitik eta horien menpe egotea. Bada funtzionarioak antolatzeko beste teknika bat: funtzionariook, lan­ postuak bezala, 30 mailatan sailkatzea. Horrela, talde edota eskala bakoitzari maila batzuk dagozkio. Maila horien artean, funtzionario bakoitzak duena zehazteko, martxoaren 10eko 364/1995 Errege Dekretuak onetsitako Araudira

FUNTZIONARIO HARREMANAK

445

jo behar da nahitaez (langileak Estatuko Administrazio Nagusiaren zerbitzu­ pean sartzeari, Estatuko Administrazio Nagusiko funtzionario zibilen lanpos­ tuak hornitzeari eta funtzionario horiek lanbidean igotzeari buruzko horre­ tara), araudi horrek ezarri baitu mailen eratxikipena. Alabaina, kidego edota eskala bakoitzari erreserbatutako mailak ez dira hierarkizatu euren titulazioa­ ren arabera edo, bestela esanda, kidego bati edo besteari atxikita egotearen arabera. Aitzitik, talde desberdinetako kidegoei eratxiki zaizkien mailak bata bestearen gain jartzen dira. Horrela, E taldeko kidego nahiz eskalako funtzio­ narioek 7 eta 14 bitarteko maila pertsonalak izan eta maila horien arteko lanpostuak bete ditzakete; D taldekoek, aldiz, 9 eta 18 bitartekoak; C talde­ koek 11 eta 22 bitartekoak; B taldekoek 16 eta 26 artekoak; eta, atzenean, A taldekoek 20 eta 30 bitartekoak. Maila bat eratxikitzeak ordainsari­osaga­ rrietako baten gain bakarrik du eragina: destinoagatiko osagarriaren gain; osagarri hori desberdina da betetzen den lanpostuaren maila bakoitzarentzat. Funtzionarioak antolatzeko teknikekin bukatzeko, lanpostu zerrendak ikusiko ditugu. 23/1988 Legeak honelaxe deskribatu ditu zerrenda horiek: «teknika horren bidez, langileak zerbitzuen beharrizanen arabera antolatzeaz gain, lanpostu bakoitza betetzeko betekizunak ere zehazten dira» (15. art.). Bestalde, Herri Administrazioetarako Ministerioari, eta Ekonomia eta Ogasun Ministerioari batera dagokie lanpostu zerrendak onestea; hala ere, destinoa­ gatiko osagarriaren nahiz osagarri bereziaren hasierako esleipena Gobernuari erreserbatu zaio. Horren harira, funtzionarioak eta behin­behineko nahiz lan­kontratuko langileak antolatzen dituzte lanpostu zerrendek. Egin­eginean ere, zerrenda horietan batera nahiz banatuta agertu behar da ondokoa: «zentro kudeatzai­ leetako funtzionarioen lanpostuak; behin­behineko langileek bete ditzaketen lanpostuen kopurua eta ezaugarriak; eta lan­kontratuko langileek bete ditza­ keten gainerakoen inguruko xehetasunak». Horretara, funtzionarioek bete be­ harreko lanpostuak hornitu edota lan­kontratuko langile finkoen kontratu berriak formalizatzeko, sine qua non baldintza da lanpostuok zerrendetan agertzea. Ondoko kasuan, ordea, baldintza hori ez dago zertan bete: zeregin iragankorrak iraupen zehatza duten kontratuen bidez gauzatu beharra izanik, zeregin horiek behin­behineko langileei dagozkien kredituen edota inber­ tsioen kapituluaren pentzutan egiten direnean. Guztiarekin ere, lanpostu zerrendek administrazio eraketa antolatu eta kudeatzeko balio dute. Azken finean, administrazio eraketa hori lanpostu multzo antolatua baino ez da, eta lanpostu horien sorrera, aldaketa, bat­egite eta ezabatzea zerrendak erabilita egiten da. Aitzitik, funtzionarioen plantilak onetsi zein aldatzeko, lege bat behar zen eta, ildo horretatik, gaur egun Auzi­ tegi eta Epaitegien Eskumen Esparru zein Antolakuntzari buruzko 38/1988 Legea dugu. Epai Botereari buruzko Lege Organikoaren 29. artikuluak ere jaso

446

RAMÓN PARADA

du horren inguruko agindua: «epaitegi eta auzitegien antolakuntza legea­ ren bidez ezarri behar da. Gainera, antolakuntza hori bost urtetik behin berri­ kusiko da gutxienez, beharrizan berrietara egokitzeko; horretarako, Epai Boterearen Kontseilu Nagusiak aldez aurretik txostena egin beharko du». Lanpostu zerrendek datu hauek adierazi behar dituzte nahitaez: lanpos­ tuen izena eta oinarrizko ezaugarriak; lanpostuan jarduteko betekizunak; des­ tinoagatiko osagarriaren maila; hala behar denean, destino bakoitzari da­ gokion osagarri zehatza, baldin eta destino horiek funtzionarioek betetzen badituzte; lan­kontratuko langileek betetzen dituztenean, ostera, aplikatu be­ harreko lanbide kategoria nahiz eraentza juridikoa.

6. LANBIDE IGOERA, ADMINISTRAZIO KARRERAREN ORDAIN INFRALABORALA Espainiako sisteman funtzionarioek karreran igotzeko dituzten aukerak oso mugatuta daude ondoko arrazoiengatik: batetik, funtzionarioak taldeka banatzeak dakarren akademi «klasismoa» dugu, eta klasismo hori hobetzeko bide bakarra, ikusiko dugunez, barne igoeraren teknika murritza da; bestetik, lanpostutsen kasuan ez dago maila igotzeko eskubiderik, maila pertsonala ho­ betzea besterik ez dago, eta hori ondoko kasuetan gertatzen da: a) Bi urte jarraian edo hiru etenka, funtzionarioak berari dagokion mailan lanpostu bat (edo gehiago) betetzen duenean. Gerta daiteke, beti ere, funtzio­ narioa lanpostua betetzen ari den bitartean lanpostu horren maila aldatzea; horrelakoetan, lanpostu horren sailkapen mailarik gorena hartzen da kontu­ tan, lanpostuan jardundako denbora zehazteko. Alabaina, funtzionarioek eu­ ren gradu pertsonalari dagokiona baino bi maila goragoko lanpostua lortuz gero, eurek zuten gradua baino bi maila gorago dagoen hori eskuratzen dute bi urtez jarraian zerbitzuan jardun eta gero; edozein kasutan ere, ezin deza­ kete eskuratu une horretan betetzen ari diren lanpostuaren goragoko gradua. b) Gobernuak —edota, euren eskumenen barruan, autonomi erkidegoe­ tako Gobernu Kontseiluak zein toki korporazioen osoko bilkurak— zehaztu­ riko ikastaro bereziak nahiz gainerako betekizun objektiboak gainditzen dire­ nean. Ikastaroetan sartzeko prozedura zein beste betekizunak merezimendu eta gaitasun irizpideetan bakarrik oinarritzen dira, eta hautaketa lehiaketaren bidez egiten da. Funtzionarioek gradu edo maila pertsonal jakin bat lortzeak ez du esan nahi gradu horri dagokion lanpostua izateko eskubiderik dutenik; haatik, gradu hori baino beheragoko lanpostu batera destina daitezke. Horrez gain,

FUNTZIONARIO HARREMANAK

447

funtzionarioa behin­behinean atxiki bazaio lanpostu bati, parte hartu behar du nahitaez lanpostu hori behin betiko betetzeko egiten diren deialdietan, berak eskuratuta zeukan gradu pertsonala baino bi maila beheragoko lanpostua izan arren. 23/1988 Legeak sartutako aldaketaren ondorioz, ostera, gutxieneko ber­ mea aintzatesten zaie funtzionario horiei: euren gradu pertsonaleko lanpos­ tuei dagokien destinoagatiko osagarria bermatzen zaie. Berme horretan oina­ rrituta, lanpostua utzi eta besterik lortzen ez duen funtzionarioa ondokoen esku geratzen da: idazkariorde, erakundearen zuzendari, Gobernuaren esku­ orde edota gobernadore zibilaren esku. Horiek ematen diote funtzionarioari bere kidego zein eskalako lanpostuari dagokion behin­behineko langabezia, nahiz eta lanpostu hori hark eskuratuta zuen mailaren azpikoa izan. Gisa bertsuan, funtzionarioak kargua utz dezake, bai lanpostuaren edukia aldatu delako, bai lanpostu hori lanpostu zerrendetatik ezabatu delako; horrelakoe­ tan, jadanik ezabatu nahiz aldaturiko lanpostu horri dagozkion ordainsari­ ­osagarriak jasotzen ditu funtzionarioak, harik eta beste lanpostu bat lortu ar­ te; gehienez jota, hiru hilabeteko muga du ordainsari horiek jasotzeko (21.2. art.). Ondorenez, funtzionarioek lanpostuaren destinoagatiko osagarria eze­ zik, osagarri berezia eta, halakorik egonez gero, ekoizgarritasun osagarria ere jasotzen dute. Orain arte azaldutako sistema ez da benetako karrera sistema. Neurriei buruzko 1984ko Legearen zioen azalpenak baieztatu du lege horrek «erreali­ tatea kontutan hartuta egin diola aurre administrazio karreraren arazoari», baina lege horrek eratutako egitura burokratikoa, izatez, enplegu sistemaren egitura da. Eta ez hori bakarrik: Lan zuzenbideak langileei beti aintzatetsi dien igoera eta «lanbide karrera» baino eduki gutxiago aintzatetsi die lege horrek funtzionarioei. Lan zuzenbidearen arabera, langileak berari dagokion kategoria nahiz maila pertsonala baino goragoko lanpostuan sei hilabete ja­ rraian edo zortzi etenka egon behar da, lanpostu horretako lanbide sailkapena lortzeko; funtzionarioak, ordea, bi urte jarraian edo hiru etenka egon behar dira. Horren harira, lan eraentzaren oraintsuko eraldaketak langilea ope legis birsailkatzeko eskubidea ezabatu du, eta eskubide hori dagoen ala ez ikusteko, hitzarmen kolektiboan itundutakoa izan behar da kontutan. Horixe da, behi­ nik behin, martxoaren 24ko 1/1995 Legegintzazko Errege Dekretuaren 24.1. artikuluak xedatu duena (errege dekretu horrek Langileen Estatuari buruzko Legearen testu bategina onetsi zuen): «lanbide sailkapenaren sistemako igoe­ rak hitzarmenean ezarritakoaren arabera egiten dira; hitzarmenik ez badago, ordea, enpresa eta langileen ordezkarien arteko akordio kolektiboaren ara­ bera». Horren ondorioz, funtzionarioen lanbide igoeraren eraentza langileena­ rekin alderatuz gero, bereizkeria handiagoa dakarkio eraentza horrek funtzio­ narioari, langileari baino; edonola ere, bereizkeria hori ez da jadanik ex lege egiten, hots, ez da lehen bezain nabarmena.

448

RAMÓN PARADA

Guztiarekin ere, gogoan hartu behar da Langileen Estatutuaren 39. arti­ kuluak jaso duen arau ordeztailea. Artikulu horren arabera, funtzionarioak igoera eska dezake ondoko kasuan: funtzionarioen mugikortasuna dela eta, beraren lanbide taldeari dagozkionak baino goragoko eginkizunak edo kate­ goria berdinekoak betetzen dituenean epe zehatz batean (urtebetean, sei hila­ bete baino gehiago, edota urte bitan, zortzi hilabete baino gehiago). Zernahi gisaz, igoera hori ezin daiteke izan hitzarmen kolektiboan ezarritakoaren kontrakoa. Horrez gain, Funtzionarioen Eraldaketarako Neurriei buruzko 1984ko Legeak jasotako sisteman heziketa titulazioen obsesio klasista da nagusi. Ala­ baina, lege horretan «barne igoera» deitu ohi dena ezin daiteke hartu karrera sistemaren osagaitzat, edota gizarte neurri aurrerakoitzat. Horren harira, ho­ nela deskribatu zuen legeak barne igoera hori: goragoko kidegoetako lanpostu batzuk azpiko kidegoetako funtzionarioei erreserbatzea da barne igoera. Edo­ zein kasutan ere, eskubide hori oso mugatuta geratu da bi baldintza bete behar direlako: batetik, igo nahi dutenek goragoko kidegora sartzeko behar den titulazioa behar dute; bestetik, lanpostugai horiek oposizioetara aurkeztu be­ har dira eta, oposizio horietan, lanpostuen 100eko 50 erreserba dakieke. Neu­ rri hori, batez ere, Administrazioaren kidego nagusietan aplikatzen da, fun­ tzionario berezi edota teknikoen kasuan (hots, mediku, abokatu, ingeniarien kasuan) derrigorrez behar baita titulua. Hortaz, Administrazioaren kidego nagusiei dagokienez, neurri hori bazen 1964ko legerian, eta orduan ere atze­ rapauso nabaria zekarren Espainiako ohiko legeriak aurkeztu zituen konpon­ bideen aldean (ohiko legeria hori Bravo Murilloren Estatutuak eta Funtziona­ rio Zibilei buruzko 1918ko Oinarri Legeak osatzen zuten). Arau horiek titulua nahiz oposizioa ezabatu eta jarraikako karrera eratu zuten administrazio kidegoetan. Egungo egunean ere, sistema hori gailendu da Ingalaterrako Civil Servicean; arean bere, herri horretan, titulazioen araberako klase sistema baz­ ter utzi eta, Unified Administration Group deiturikoaren bidez, jarraikako ka­ rreraren eredua ezarri da. Espainiako sistemari ekinez, Funtzio Publikoaren Eraldaldaketa Alda­ tzeari buruzko 23/1988 Legeak ezabatu egin du lanpostuen legezko erreserba (100eko 50 erreserbatu beharra), eta Administrazio bakoitzaren esku utzi du portzentaia hori zehaztea (ezabatze hori konpentsatzeko, kidegoan sartzeko probetarako deialdiaz aparte, beste deialdi bat egin daiteke barne igoerara­ ko probak burutzeko; edonola ere, hori egin ahal izateko, deialdia komeniga­ rria izan behar da giza baliabideen planifikazio orokorra egiteko, eta Gober­ nuak nahiz gainerako herri administrazioetako organo eskudunak horretara­ ko baimena eman behar du). Bestalde, funtzionarioak goragoko kidegora sar­ tzeko titulua izateaz gain, ondokoa ere bete behar du: gutxienez bi urteko antzinatasuna izatea berari dagokion kidego nahiz eskalan eta, organo esku­

FUNTZIONARIO HARREMANAK

449

dunak kasuan­kasuan ezarritako probak gainditzea. Alabaina, «Zerga, Admi­ nistrazio eta Gizarte Neurriei buruzko 42/1994 Lege»aren 61. artikuluak ezabatu egin du arau hori Dtik Cra arteko taldeen barne igoerari dagokionez. Kasu horietan, titulazioaren ordez, nahikoa da hamar urteko antzinatasuna izatea D taldeko kidego edo eskalarentzat edo, bestela, bost urteko antzinata­ suna izan eta prestakuntza ikastaro berezi bat gainditzea; ikastaro horietara sartzeko irizpide objektiboak hartzen dira kontutan. Azken buruan, Espainiako funtzionarioen inguruko Zuzenbideak beneta­ ko karrera birrezarri beharrean, ezabatu egin du sistema hori eta funtzionarioen lanbide igoeraren ordaina maila infralaboraletan jarri du. Hori dela eta, ezin gara karreraz mintzatu ondoko arrazoiengatik: hasteko, ez dago benetako kidegorik, horrela deitutakoei ez zaielako destino, eginkizun edota lanpostu jakinik erreser­ batu; legeak hori egitea debekatu du (26. art.). Bigarrenez, kidegoetan ez dago gradu edota kategoria pertsonal hierarkizaturik —hots, eginkizun zehatzak di­ tuen gradu edota kategoria pertsonalik— eta, horien ordez, legeak mailen eslei­ pena jaso du; edozein kasutan ere, ez dago mailen eta lanpostuen arteko elkarrekikotasunik, funtzionarioa bere lanpostua baino bi maila goragoko nahiz beheragoko lanpostuetara destina daitekeelako. Hirugarrenez, karrera sistema­ ren oinarrizko ezaugarria dugu funtzionarioa azpiko mailetatik sartzea kidegora eta, ondoren, graduz gradu gora egitea, hau da, salturik egin gabe. Legeak jaso­ tako sisteman, ordea, sartu berri den funtzionarioa zuzenean sar daiteke kidegora, «jeneralgo»aren bidez (horretarako, nahikoa da funtzionarioari gora­ goko lanposturen bat esleitzea urte bitan). Laugarrenez, ez dago preskripzio eskuratzailearen bitartez goragoko kategoriara igotzeko eskubiderik; beste modu batean esanda, ezin daiteke igo goragoko lanpostura lanpostu hori bi urte jarraian edota hiru etenka izate hutsagatik. Bestalde, karrera sisteman aurkakoa gertatzen da gaur egungo Espainiako funtzionarioen Zuzenbidean: gradua igotzeko lanpostutsa egon behar da karrera sisteman, eta goragoko lanpostu na­ hiz destinoa gero betetzen da; Espainiako sisteman, aldiz, lehenengo, funtzio­ narioa izendatu eta hierarkian erantzukizun gehien duen lanpostua edo destinoa ematen zaio funtzionarioari eta gero, ezarritako denbora igarotzen denean (bi edo hiru urte), igotzen da mailatik. Labur esateko, gurdia itaurrean dabil. Bukatzeko, karrera sistemak estu­estu lotzen ditu kategoria pertsonalak eta ordainsarien sistema; baina teknika hori modu nabarian kolokan jarri da Espai­ niako gaur egungo sisteman: ikusiko dugunez, funtzionarioen ordainsaria oina­ rrizko soldata edota destinoagatiko osagarriaren menpe baino gehiago lanpos­ tuari esleitutako osagarri berezi nahiz ekoizgarritasun osagarriaren menpe dago.

450

RAMÓN PARADA

7. LANPOSTUAK HORNITU ETA KENTZEA Funtzio Publikoaren Eraldaketarako Neurriei buruzko 1984ko abuztuaren 2ko Legeak zuhurtziarakotasun handiz sortu du funtzionarioen eraentza, eta hori erabat bateraezina da karrera sistemarekin. Zuhurtziarakotasun hori gai­ lurreraino iritsi da, Administrazioari ezelango mugarik gabe eratxiki baitzaio lehiaketaren nahiz izendapen askearen bidez bete beharreko lanpostuak ze­ hazteko eskumena. Administrazioak, zentzuzkoa denez, eratxikipen horretan oinarritu eta izendapen askearen teknika erabili du lanpostu zerrendetako lanposturik garrantzitsuenak nahiz hierarkian goragokoak —eta, horrenbes­ tez, ordainsaririk altuagoak jasotzen dituztenak— betetzeko. Horren ildotik, zuhurtziarakotasun hori nola hazi den ikusteko, artikulu bi konparatuko ditu­ gu: 1964ko Legearen testu artikulatuaren 56. art. (egun indargabe dagoena) eta Neurriei buruzko 1984ko Legearen 20. art. Lehenengoak arau orokor gisa jaso zuen lanpostuak lehiaketaren bidez hornitzea; eta salbuespen modura, or­ dea, izendapen askea erabilita bete beharreko lanpostuak Langileen Batzorde Nagusiak proposatzea. Bigarren artikuluaren arabera, izendapen askearen bi­ dea ez zen salbuespenekoa eta, horrez gain, Langileen Batzorde Nagusiaren proposamena ere ez zen beharrezkoa. 23/1988 Legeak (arlo honetan martxoaren 10eko 364/1995 Errege Dekre­ tuak garatutakoak, alegia) zuzendu egin du Neurriei buruzko 1984ko Legeak Gobernuari eratxikitako zuhurtziarakotasuna; baina gero, zuzenean ezarri du lege erreserba izendapen askearen alde, eta erreserba horren barruan sartu ditu posturik garrantzitsuenak eta hierarki nahiz osagarri berezi altuenak di­ tuztenak, hala nola: «idazkariorde nagusia; lurralde nahiz probintzietako eskuorde eta zuzendariak; ministerio sailetako, sail horien autonomiadun era­ kundeetako nahiz Gizarte Segurantzako Erakunde Kudeatzaile eta Zerbitzu Erkideetako komisionatuak; Administrazioko goi karguen idazkaritzak; eta, azkenik, lanpostu zerrenden arabera, zuzendaritzako izaera edota erantzu­ kizun berezia duten gainerako karguak». Horrenbestez, gauzak argi baino ar­ giago daude: maila edota gradu pertsonala igotzea (eta eskalako gorengo lan­ postuak esleitzea) Administrazioaren zuhurtziarakotasunaren menpe dago, hau da, Administrazioak izendapen askeko lanposturen bat zuhurtziara eslei­ tzearen menpe. Nondik­nahi begira dakiola ere, joera hori karrera printzi­ pioak ezarritakoaren guztiz kontrakoa da. Prozedurari dagokionez, izendapen askeko lanpostuak jendaurreko deial­ dian iragartzen dira, Estatuko ministro nahiz idazkarien ekimenez. Egin­ ­eginean ere, horiek erabakitzen dute lanpostuen hornikuntza; eta postu hori beste sail bateko funtzionarioren bati adjudikatzen bazaio, ministerio eskudu­ nak horren aldeko txostena eman behar du. Gainerako kasuetan, Herri Admi­ nistrazioetarako Estatu idazkariaren baimena onar daiteke txosten horren

FUNTZIONARIO HARREMANAK

451

ordezkotzat. Bestalde, izendapen askearen sistema erabilita, izendapenen bat egiten den ebazpenetan, ondoko zioak bakarrik azaldu behar dira: hautaturiko hautagaiak deialdian eskatu diren betekizun nahiz xehetasunak betetzen di­ tuela, eta izan badela izendapen hori egiteko eskumena (364/1995 Errege De­ kretuaren 56.2. art.). Gainera, izendapen askearen bidez izendatutakoak, gisa berean, askatasunez ken daitezke kargutik; ebazpen horretan, ostera, erabaki hori hartzeko eskumena bakarrik arrazoitu behar da (364/1995 Errege Dekre­ tuaren 58.1. art.). Aitzitik, lehiaketaren bidez hornitzen dira ondokoak: alde batetik, legez erreserbatu ez diren lanpostuak eta, bestetik, lanpostu zerrendek izendapen askeko lanpostu gisa kalifikatu ez dituztenak. Hala ere, lehiaketa horren arau­ keta ikusita, esan daiteke hautagaia nolabait aldez aurretik zehaztu daitekeela, merezimenduen balorazioa lanpostu bakoitzaren arabera egiten delako. Beste modu batera esateko, lanpostua hornitzeko, hautagaiaren ondoko merezimen­ duak hartzen dira kontutan: lanpostuari dagozkion ezaugarriak izatea; gradu pertsonal jakin bat edukitzea; ordura arte egindako lanaren balorazioa; pres­ takuntza eta hobekuntza ikastaroak eginda izatea; eta, azken buruan, daturik objektiboena, hain zuzen ere, antzinatasuna izatea (364/1995 Errege Dekre­ tuaren 44. art.). Horrez gain, azpimarratzeko moduko beste datu orokor bat sailez saileko antolaketara itzultzea da. Horrela, sailari, saileko autonomiadun erakundeei, edota saileko erakunde kudeatzaileari atxikitako lanpostuen ka­ suan, lehiaketen kudeaketa ministerio bakoitzaren eskumena da, baina Herri Administrazioetarako Ministerioak horren inguruko koordinazio eginkizunak betetzen ditu. Arean bere, C nahiz D taldeetako kidego nahiz eskalei atxiki zaizkien lanpostu administratibo zein laguntzaileak hornitzeko lehiaketak Herri Administrazioarekiko Ministerioak koordinatu behar ditu. Horrez gain, ministerio horrek lehiaketa baterakoirako deialdia egin dezake sail guztietako lanpostu horiek betetzeko (40. art.). Ildo horretatik, lehiaketa bidez bete beharreko lanpostuetan sail interesa­ tuen ekimenez hasten da prozedura, eta Herri Administrazioetarako Estatu idazkariak deialdiaren oinarriak onesten ditu. Oinarriok ondoko datu guztiak adierazi behar dituzte: deialdian eskainitako lanpostuen izena, maila, deskrip­ zioa eta kokapena; lanpostuok betetzeko nahitaezko betekizunak; baloratu beharreko merezimenduak eta balorazio hori egiteko baremoa; horrez gain, batzuetan, txostenak aurkeztu edota elkarrizketak egin behar direla adierazten da; eta, azkenik, balorazio batzordeen osaketa zehaztu behar da (364/1995 Errege Dekretuaren 39. art.). Horren harira, ministerio bakoitzak egiten du sailari eta saileko autonomiadun erakundeei atxikitako lanpostuak hornitzeko lehiaketaren deialdia eta ebazpena. Prozedurari ekinez, lehiaketa ebazteko kontutan hartzen diren merezi­ menduak ondoko arauek eraentzen dituzte: a) hautagaiak egokitu behar zaiz­

452

RAMÓN PARADA

kie deialdietan zehaztuko diren lanpostuen ezaugarriei; b) hautagaiak lortu duen gradu pertsonala modu positiboan baloratzen da, gradu horrek kidego zein eskalaren interbaloan duen garrantzia ikusita eta, deialdian hala ezarriz gero, eskaintzen diren lanpostuetan gradu horrek duen balioa kontutan har­ tuta; c) hautagaiak ordura arte egindako lana baloratzeko, deialdian azaldu­ tako lanpostuen izaeraz ohartu behar da, ondokoak gogoan hartuta: maila ba­ koitzean hautagaiak lanean emandako denbora, hautagai horrek bere arloko lanpostuetan lortu duen esperientzia eta, azkenez, bete dituen lanpostuen eduki tekniko nahiz espezializazioaren eta eskainitako lanpostuek duten edu­ kiaren arteko antzekotasuna (berebat, hautagaiari aintzatetsitako gaitasun nahiz etekinak ere balora daitezke); d) deialdietan beren beregi aipaturiko prestakuntza nahiz hobekuntza ikastaroak bakarrik baloratzen dira, eta horiek lanpostuaren berezko eginkizunekin zuzeneko zerikusia duten arloei buruz­ koak izan behar dute; e) antzinatasuna baloratzeko, ostera, jardunean aritu­ tako urteak zenbatzen dira: hautagaiak funtzionario izaera eskuratu aurretik bete dituenak eta aintzatetsi zaizkionak zenbatzen dira, eta ez deialdian aipa­ tutako zerbitzuekin batera egin dituenak. Baremoak puntuazioen arteko al­ deak dakartza. Aiurri berean, antzinatasunaren ondoriozko puntuazioa erabil daiteke funtzionario ezkontidearen lehenagoko destinoa baloratzeko; horren harira, lanpostuak herri batean eskatu, eta herri horretako deialdian lortzen da destino hori, baina eskaera beste herri batetik etorri behar da. Goragoko ida­ zatietan aipatutako kontzeptu horien guztien puntuazioa gehieneko puntuazio osoaren 100eko 10etik 40ra bitartekoa izan behar da, ez gehiago ez gutxiago (364/1995 Errege Dekretuaren 44. artikulua). Balorazio batzordeak ere hautaketa prozeduraren objektibotasuna ber­ matzeko eratzen dira. Batzorde horiek balorazio proposamenak egiten dituzte eta, ondokoek osatzen dituzte batzordeok: gutxienez, deialdia egin duen agin­ tariak berak izendatutako lau kidek; horiez gain, Herri Administrazioetarako Estatu idazkariaren ordezkaria izenda daiteke batzordekide, baita sindikatu garrantzitsuenek nahiz langileen batzek izendatutako beste kide batzuk ere (kide horiek aurrekoak baino gutxiago izan behar dira). Edonola ere, batzor­ dekideek deialdian eskainitako lanpostuetarako eskatzen den titulazio berdina edo goragoko titulazioa behar dute; halaber, lanpostugaiek baino goragoko gradu pertsonala izan behar dute, edo horiek baino goragoko lanpostuak bete (364/1995 Errege Dekretuaren 46. art.). Horrezaz aparte, lehiaketak arruntak edota bereziak izan daitezke. Az­ ken kasu horretan, bi fase bereizten dira eta bigarrenean baloratzen dira lan­ postuaren ezaugarriekin egoki datozen merezimenduak. Horretarako, lanpos­ tugaiei eska dakieke, lehenik, elkarrizketa pertsonala egitea Balorazio batzor­ dean eta, hurrenik, txostena aurkeztea, lanpostuaren egitekoak, betekizunak eta lanpostuak betetzeko beharrezko deritzen baldintzak edota baliabide­

FUNTZIONARIO HARREMANAK

453

ak azter daitezen. Aztertze horretan, lanpostugaiak deialdian jasotako des­ kripzioan oinarritzen dira. Elkarrizketak deialdiaren arabera lanpostuaren ezaugarriekin bat datozen merezimenduei buruzkoak izaten dira eta, hala behar denean, txostenari buruzkoak ere bai. Azkenik, gaigabeziaren bat duten lanpostugaiek partaidetzaren eskaera orrian eska dezakete elkarrizketa egite­ ko denbora nahiz baliabideak euren egoerari egokitzea (364/1995 Errege De­ kretuaren 45. art.). Horren harira, lehiaketaren bidez adjudikatu diren lanpostuak ukaezinak dira, kasu honetan izan ezik: karguaz jabetzeko epea bukatu baino lehen, bes­ te lanpostu bat lortu denean jendaurreko deialdiaren bidez. Gainera, plaza lortu duten funtzionarioek ezin dute parte hartu hurrengo bi urteetan konbo­ katzen diren plazen hornikuntzan (euren karguaz jabetu direnetik hasten da zenbatzen epe hori). Edozein modutara ere, arau horrek salbuespenak ditu ondoko kasuetan: funtzionarioak karguaz jabetu ondoren, izendapen askeko lanposturen bat betetzeko izendatu badira; funtzionarioek eurek eskatu badute beste lanposturen bat ministerio eta herri berean; edota lanpostua ezabatu bada (364/1995 Errege Dekretuaren 49 eta 41. art.ak). Izendapen askeaz eta lehiaketaz gain, bada lanpostuak eman edo kentze­ ko hirugarren bide bat ere, eta funtzionarioaren eskaera nahiz borondaterik gabe gauzatzen da: zerbitzuen beharrizanen ondorioz, langileak birbanatu eta zerbitzuren bati atxikitzea. Atxikitze aske horrek —«zerbitzuak bete­ tze» deituriko egoera sortarazten duten kasuak alde batera utzita— lanpostu bereziak ez dituzten funtzionarioak uki ditzake. Funtzionario horiek euren lanpostuetatik beste batzuetara lekualda daitezke, baina bigarren horiek aurre­ ko lanpostuaren izaera, maila eta osagarri berezi bera izateaz gain, herri ber­ berean egon behar dira. Lekualdatze hori hurrengoek agin dezakete: Herri Administrazioetarako Estatu idazkariak, idazkariordeek, autonomiadun era­ kundeetako lehendakari nahiz zuzendariek, Gobernuko eskuordeek edota go­ bernadore zibilek (364/1995 Errege Dekretuaren 59. art.). Lanpostuak hornitzeko laugarren bidea arestian aipatu duguna da: langileak birbanatu edo berresleitzea. Bide hori erabiltzen da, funtziona­ rioaren lanpostua enplegu planaren ondorioz ezabatzen denean. Horrelako ka­ suetan, funtzionario horiek beste lanposturen batera destina daitezke, birbana­ tze edo berresleitzea erabilita. Prozedura hori hurrengo kapituluan aztertuko dugu, funtzionarioen mugiezintasun eskubidea eta lanpostua izateko eskubi­ dea jorratzean (364/1995 Errege Dekretuaren 60. art.). Bestalde, lanpostuak behin­behineko atxikipenaren bidez horni daitezke ondoko kasuetan: a) funtzionarioa lehiaketa edota izendapen askearen bidez lortutako lanpostutik kentzen denean, edota lanpostu hori utzarazten zaio­ nean, b) lanpostua ezabatzen denean, c) funtzionarioak zerbitzu aktibora

454

RAMÓN PARADA

itzultzen direnean, lanpostua erreserbaturik izan gabe (364/1995 Errege De­ kretuaren 63. art.). Lanpostuak hornitzeko moduei ekinez, zerbitzu­eginkizunaren teknika aztertuko dugu (364/1995 Errege Dekretuaren 64. art.an jasotakoa). Tekni­ ka horren bidez, funtzionarioak bere kidegoari dagozkion lanpostu edo egin­ kizunak bete beharrean, beste batzuk gauzatzen ditu. Teknika hori lanpostu­ ren bat hutsik geratu eta hori betetzeko presa larria dagoenean erabiltzen da. Zerbitzuan aritzearen teknika hori, izan ere, borondatezkoa nahiz derrigorrez­ koa izan daiteke. Lehenengo kasuan, lanpostu zerrendetan ezarritako bete­ kizunak dituen funtzionarioari esleitzen zaio lanpostutsa. Zerbitzuak betetzea derrigorrezkoa bada, ordea, sail bereko funtzionarioari ematen zaio (edota sail horretako edozein autonomiadun erakundetakoa nahiz Gizarte Segurantzako Erakunde Kudeatzailekoa denari); sail berean lanpostutsa betetzeko modu­ ko funtzionario bat baino gehiago egonez gero, udalerririk hurbilenean bizi edo lantokira errazago hel daitekeenari eta famili zama gutxien duenari; azkenik, funtzionario batek baino gehiagok baldintza horiek guztiak betez ge­ ro, antzinatasunik gutxien duenari. Zerbitzu­eginkizunaren egoera horrek, bestalde, ezin dezake urtebete baino gehiago iraun; baina lanpostutsa iragarri eta lanpostuak oraindik ere hutsik badirau, manuzkoa denez, zerbitzu­egin­ kizuna betetzea beste urtebetez luza daiteke. Egin­eginean ere, zerbitzu­ ­eginkizunaren egoerak Herri Administrazioetarako Estatu idazkariak erabaki ditzake, baldin eta egoera horiek funtzionarioa beste sail batera lekualdatzea badakarte. Bestela, erabaki hori ondokoei dagokie euren eskumenen esparru­ an: idazkariorde, autonomiadun erakundeetako lehendakari zein zuzendariei, Gobernuko eskuorde eta gobernadore zibilei. Amaitzeko, zerbitzu­eginki­ zunaren egoera horretan dauden funtzionarioei, euren jatorrizko lanpostua erreserbatzen zaie; hori bai, une horretan betetzen ari diren lanpostuak zuzki­ tzeko programen pentzutan jasotzen dituzte euren ordainsari guztiak. Lanpostuari atxikitzeko azken modua trukaketa da, 1964ko testu ar­ tikulatuaren 62. artikuluak arauturikoa. Artikulu horrek ahalmena eman dio idazkariordeari (eta ministerio desberdinak direnean, Langileen Batzorde Nagusiko lehendakariordeari), salbuespen modura, zerbitzu aktiboan nahiz eszedentzia berezian dauden funtzionarioen arteko lanpostu trukaketak bai­ mentzeko. Horretarako, inguruabar hauek izan behar dira kontutan nahitaez: a) funtzionario horiek betetzen dituzten lanpostuak izaera berekoak izatea eta modu berdinean hornitzea; b) trukaketa egin nahi duten funtzionarioek jar­ dunean aritutako epealdien artean bost urtetik goragoko alderik ez egotea; c) lanpostua trukatzea eskatu duten funtzionarioen buruek edota idazkiorde eskudunek aurretiazko txostena egitea. Ildo bertsutik, maulazko destino alda­ ketak oztopatzeko, kasu batzuetan, debekatu egin dira trukaketak; horietako kasu bat ondokoa da: funtzionarioren bati hamar urte baino gutxiago geratzen

FUNTZIONARIO HARREMANAK

455

zaizkionean jubilazio adina betetzeko. Ondorenez, lanpostu trukaketa egin eta bi urtera trukatzaileetakoren bat bere borondatez jubilatzen bada, trukake­ ta hori deuseza da. Beste alde batetik, Neurriei buruzko Legeak funtzionarioak lanpostue­ tatik enkaitzearen inguruko kasuak arautu ditu. Arauketa horren arabera, funtzionarioak ez du batere bermatuta lanpostuaren iraupena ondoko kasu bietan: batetik, lanpostu hori izendapen askearen bidez esleitu bazaio eta, bes­ tetik, funtzionarioak ez badu betetzen lanpostu berezia. Legeak dioenez, le­ henengo kasuan, funtzionarioa «zuhurtziara enkaitu daiteke lanpostutik» [20.1.e) art.]. Lanpostua lehiaketa bidez lortu duten funtzionarioak erraz enkai daitezke euren postuetatik, horretarako aipa daitezkeen kariak oso irekiak direlako: ka­ ri objektiboak eta kari subjektiboak «Batetik, lanpostuaren edukia aldatzearen ondorioz gertaturiko kariak daude; aldaketa hori lanpostu zerrendetan egi­ ten da eta, ondorioz, deialdiaren oinarri ziren baldintzak aldatzen dira. Beste­ tik, aldiz, lanpostua betetzeko ezgaitasunaren ingurukoak: ezgaitasun hori funtzionarioaren etekin askiezean nabari da, hots, funtzionarioa ez da inhibi­ tzen, baina ezin ditu eragingarritasunez bete lanpostuari eratxikitako eginki­ zunak» [Neurriei buruzko 1984ko Legearen 20.1.e) artikulua, 23/1988 Legeak emandako idazkeraren arabera]. Legeak ez zuen deusik adierazi funtzionarioak lanpostuetatik enkaitze­ ko berme formalei dagokienez, baina 1995eko Araudiak arautu ditu berme horiek, funtzionarioaren entzunaldi bi eratuz: bata, Zuzendaritzako Zentro, Gobernuko eskuorde zein gobernadore zibilak hasieran egindako proposamen arrazoituaren inguruan; bestea, ostera, langileen batzaren behin betiko propo­ samenari eta iritziari buruz. Entzunaldi horiek funtzionarioa izendatu zuen agintariak ebatzi behar ditu, baina funtzionarioak ebazpen horren aurkako errekurtsoa jar dezake, hala administrazio bidean, nola Administrazioareki­ ko auzibidean. Gainera, lanpostutik enkaitutako funtzionarioei behin­behi­ neko lanpostua esleitzen zaie (364/1995 Errege Dekretuaren 50. art.).

8. FUNTZIONARIOEN EGOERAK Funtzio publikoan, funtzionarioen egoera arrunta zerbitzu aktibo edo jar­ dunean aritzea da. Egoera horretan, funtzionarioak bere kidegoaren berezko eginkizunak bete eta beraren kategoria pertsonal nahiz lanpostuari dagozkion ordainsariak jasotzen ditu. Funtzionarioa antolaketa baten zati da eta, bai an­ tolaketa horrek agintzen duelako, bai berari komeni zaiolako, gerta daiteke funtzionarioa kargutik aldi baterako apartatzea; hala ere, ez du funtzionario izaera galtzen.

456

RAMÓN PARADA

Esan dugunez, funtzionarioek euren borondatez utz dezakete lanpostua, funtzionario izaera galdu gabe. Aukera hori sistema korporatiboen edota fun­ tzio publiko sistema itxien ezaugarritzat hartu da, nahiz eta horrelako sistema guztietan ez agertu. Ezaugarri horrek erakarri du Administrazioaren eta funtzionarioen artean bi motatako harremanak bereiztea: zerbitzu harremanak eta organo harremanak. Hasteko, zerbitzu harremanek (edo, hobe esanda, ha­ rreman korporatiboek) funtzionarioa eta Administrazioa lotzen dituzte fun­ tzionarioa atxikirik duen kidegoaren bidez; behin kidego horretan sartu eta gero, funtzionarioa jubilatu arte dirau lotura horrek; bestalde, administrazio organo batean ematen ditu funtzionarioak bere zerbitzuak, eta organo harre­ manek funtzionarioa eta administrazio organo hori (destino, kargu edo lan­ postu hori) lotzen dituzte. Azaldu bezala, funtzionarioak bere borondatez eten ditzake zerbitzu ha­ rremanak, baina hori, gaur egun, ez da funtzio publikoaren alorrean bakarrik gertatzen. Arean bere, Lan zuzenbideak eskuzabaltasunez —eta funtzionario­ en legeriaren antzera— arautu ditu lan kontratuak etetearen ondoreak (Langi­ leen Estatutuaren 45.etik 48.era arteko art.ak). Arlo horretan —beste askotan bezala, eta paradoxa hutsa dirudien arren— langileen egoera funtzionarioena baino are onuragarriagoa suerta daiteke, kontratua eteteko legezko kariak eze­ zik, beste kari batzuk ere itun daitezkeelako negoziazio kolektiboan. Horren harira, funtzionarioen jardute edota ez­jardute egoeren arauketa izan da Funtzionarioei buruzko 1964ko Legeak gehien jorratu duen arloetako bat. Lege hori Neurriei buruzko 1984ko Legeak eraldatu zuen eta, azkenik, Funtzio Publikoaren Eraentza Juridikoa Eraldatzeari buruzko abenduaren 29ko 22/1993 Legeak aldatu du helburu hau lortzeko: indarreko arauketa ego­ kitzea, nola enplegu planen ondoriozko egoera berriari, hala lege horrek hasi­ tako langileen berresleitzeen prozedurei. Horrez landara, martxoaren 10eko 364/1995 Errege Dekretuak «Estatuko Administrazio Nagusiko Funtzionario Zibilen Administrazio Egoerei buruzko Araudi» berria onetsi du. Horrek guztiak ekarri duen arauketak oinarrizko esparrua osatzen du autonomi erkidegoetako legeriari dagokionez. Arauketa horrek, arestian aipa­ tutako zerbitzu aktiboa hartzen du funtzionarioaren egoera normaltzat. Egoe­ ra horretan, funtzionarioak lanpostu zerrendetan jasotako plaza betetzen du (alegia, 30/1984 Legearen aplikazio eremuko funtzionarioei buruzko lanpostu zerrendetan jasotakoa), eta beraren kidego, kategoria pertsonal nahiz lanpos­ tuari dagozkion ordainsariak jasotzen ditu. Jarraian, funtzionarioaren inguruko beste egoera bat aztertuko dugu: zer­ bitzu berezien egoera. Egoera horretan funtzionarioak jardundako denbora zenbatzen da, ondokoak lortzeko: igoerak, gradu pertsonalaren sendotzeak, hirurtekoak eta eskubide pasiboak. Era berean, funtzionarioak eszedentzia ematea eta lanpostua gordetzea eskatzeko (bere interesen batean oinarrituta

FUNTZIONARIO HARREMANAK

457

eskatu ere), gutxieneko zerbitzu­epe bat beteta izan behar du hark; gainera, epe horiek zenbatzeko ere balio du zerbitzu berezietan emandako denborak. Baina, zer dira zerbitzu bereziak? Noiz dago funtzionarioa egoera horretan? Soldadutzan dagoenean; hautespen nahiz izendapen politikodun postuak be­ tetzen dituenean nazioarteko erakunde edo konstituzio organoetan (Konsti­ tuzio Auzitegia, herri defendatzailea etab.); udalerri, probintzia, autonomi erkidego nahiz Estatuko kargu hautespenezkoak betetzen dituenean; eta Go­ bernuak izendatutako karguetan jarduten duenean, bai Gobernukide, bai auto­ nomi erkidegoetako gobernu organoetako kide gisa, edota organo horietan, nahitaez funtzionarioekin hornitu behar ez diren goi karguak betetzen ditue­ nean (Neurriei buruzko Legearen 29.2. art.). Zerbitzu berezietara igarotzea eragin duen egoera bukatzean, funtzionarioak hogeita hamar egun ditu zerbi­ tzu aktibora sartzea eskatzeko; bestela, interes berezi baten ondorioz, funtzio­ narioa borondatezko eszedentzian dagoela adierazten da. Bestalde, zerbitzu berezian dauden funtzionarioek une horretan betetzen diharduten lanpostuari dagozkion ordainsariak jasotzen dituzte; hala ere, salbuespen gisa, hirurte­ koak jatorrizko sailaren pentzutan jaso ditzakete, baldin eta legean jasotako kariren baten ondorioz, ezin badituzte euren gain dagoen beste organo baten pentzutan jaso. Horrenbestez, zerbitzu bereziek erraz ahalbideratzen dute funtzionarioak funtzionario egoeratik politikari egoerara igarotzea nahiz hasierako egoerara itzultzea, euren borondatearen arabera. Geroago ikusiko dugunez, horrek esan nahi du Espainiako funtzio publikoan ez dela benetan sartu neutraltasun politikoaren espiritua; espiritu hori, besteak beste, Ingalaterrako Civil Servi­ cea eratzen duena da. Eszedentzia, berez, zerbitzu aktiboaren kontrako egoera da: funtziona­ rioak Administrazioaren eta beraren arteko organo harremanak eteten ditu, eta ez du zerbitzu gehiago ematen. Jardunean ez aritze horren kariak desber­ dinak —are gehiago, kontrajarriak— dira oso: kasu batzuetan, funtzionarioak berak erabakitzen du eszedentziara igarotzea; eta, beste batzuetan, ordea, fun­ tzionarioa bere borondatearen kontra igarotzen da egoera horretara. Hariari segiz, derrigorrezko eta borondatezko eszedentziak ditugu. Lehe­ nengoarekin hasteko, ondoko kasuetan gertatzen da derrigorrezko eszeden­ tzia: lanpostuak gutxitzen direnean; funtzionarioa etete egoeran izan eta gero, berriro sartzen denean kidegoan; eta, atzenean, borondatezko eszedentzia amaitzen denean. Derrigorrezko eszedentzia egoeran daudenek eskubidea du­ te oinarrizko ordainsariak eta euren ardurapean dauden seme­alabengatiko fa­ milia prestazioak jasotzeko; halaber, hirurteko zein eskubide pasiboak lortze­ ko, eszedentzia egoeran betetako epea zenbatzen zaie. Azkenik, zerbitzu aktiboa uztean jardunean ari ziren herrian destinoren bat egonez gero, fun­ tzionarioek lehenespenezko eskubidea dute destino hori betetzeko (behin

458

RAMÓN PARADA

bakarrik betetzeko). Edozelan ere, lehiaketetarako deialdi guztietan parte har­ tu behar dute funtzionariook (Araudiaren 13. art. ). Gerta daiteke enplegu planak edota langileen berresleitze prozedurak (hurrengo kapituluan aztertuko dugun langileen birdoitzeak) funtzionarioa ukitzea; horrelakoetan, derrigorrezko eszedentziara iritsi aurretik, beste bi egoera edo fasetatik igarotzen da. Lehenengo egoeran, destinoa berresleitzea­ ren zain dago funtzionarioa. Egoera horrek gehienez sei hilabete iraun dezake eta, epe horretan, funtzionarioak hasierako eskubide ekonomiko guztiak ditu; gainera, funtzionarioa bera lehenago atxikirik zuen erakundearen esanetara dago, eta nahitaez onartzen ditu eskaintzen zaizkion destinoak, baldin eta jatorrizko destinoaren antzekoak badira eta herrian bertan badaude. Bigarren egoeran, funtzionarioak hiru hilabete ematen ditu langileen kudeaketaz ardu­ ratzen den organo nagusiaren menpe —Estatuaren kasuan, Herri Adminis­ trazioetarako Ministerioaren menpe—, baina lehengo ordainsari zein betebe­ harrak ditu. Honekin guztiarekin zerikusia duen beste egoera bat destino igurikimen deiturikoa da eta, hori ere, enplegu planak nahiz langileen berres­ leitzeak egiteko erabili da. Egoera hori, ordea, ez zaie aplikatzen sartu berri diren funtzionarioei, ezta kargu bat utzarazi eta beste baten zain daudenei ere, baizik eta arestian aipaturiko bi faseetatik igaro direnei (hau da, langileen berresleipenaren zain daudenei). Hariari segiz, langileen arloko organo nagu­ siak —Estatu Administrazioan, Herri Administrazioetarako Ministerioak— destino igurikimen egoeran dagoen funtzionarioa probintzia berean kokatu­ tako lanpostuetara bidal dezake. Horrez gain, funtzionario horrek probin­ tziako lanpostuetarako lehiaketa guztietan parte hartu behar du, baldin eta berak lehen zuen lanpostuaren antzekoak izan ez arren, lanpostuok egokiak badira beraren kidego, eskala nahiz kategoria kontutan hartuta. Destino igurikimen egoeran dauden bitartean, ondokoak jasotzen dituzte funtziona­ rioek: oinarrizko ordainsariak, euren gradu pertsonalaren araberako destinoa­ gatiko osagarria, eta egoera horretako lanpostuari dagokion osagarri berezia­ ren 100eko 50. Ikus daitekeenez, destino igurikimenaren egoera zerbitzu aktiboarenaren parekoa da. Estatuko Administrazioan, Herri Administra­ zioetarako Ministerioari dagokio ondokoa: egoera horretan nor dagoen adie­ raztea; egoerari buru ematea; baita igurikimen horrek ukitutako langileak ku­ deatzea ere. Amaitzeko, destino igurikimen egoerak gehienez urtebete dirau; eta epe hori igarotzen denean, derrigorrezko eszedentziara igaroko da fun­ tzionarioa. Borondatezko eszedentziaren egoera funtzionarioaren borondatearen eta inguruabar zehatz batzuen ondorioz sortzen da (eta horrexek bereizten ditu derrigorrezko eta borondatezko eszedentziak). Eszendentzia hori eman ahal izateko, zerbitzua ondo ibili behar da, eta funtzionarioak ezin du diziplina espedienterik izan (19. art.). Egoera horren ondorioak hauexek dira: funtzio­

FUNTZIONARIO HARREMANAK

459

narioak lanpostua galtzen du, ez du ordainsaririk jasotzen, eta eszedentzian emandako denbora ez da zenbatzen hirurtekoak nahiz eskubide pasiboak lortzeko. Borondatezko eszedentziari ekinez, ondoko kasuetan eska daiteke eszeden­ tzia hori: a) funtzionarioa zerbitzu aktiboan badago sektore publikoan, hots, beste funtzionario kidego nahiz eskalaren batean dagoenean, edota sektore publikoko erakundeen zerbitzupera igaro eta beste egoera baten egotea ez dagokionean; b) funtzionarioek eurek lortu nahi badute eszedentzia; hona hemen horretarako bi baldintza: batetik, eszedentzia eskatu aurretik funtzio­ narioak bost urte (lehen hiru ziren) eman behar izan ditu edozein herri administrazioren zerbitzupean; bestetik, funtzionarioak gutxienez bi urtez jarraian egon behar du borondatezko eszedentzia egoeran eta, gehienez, edozein herri administraziotan jardun duela egiaztatu duen beste urtez (beti ere, hama­ bost urte baino gutxiago); c) familia elkartu nahi denean, eta hori ondoko kasuan gertatzen da: funtzionarioaren ezkontidea beste udalerri baten bizi denean, behin­behineko postua lortu duelako, bai karrerako funtzionario gisa, bai edozein herri administrazio, autonomiadun erakunde, Gizarte Segurantzako Erakunde Kudeatzaile edota epai boterearen konstituzio organoetako langile gi­ sa [c) idazati horretako kasuan ere, funtzionarioa bi urtetik hamabost urtera arte egon daiteke eszedentzia egoeran]. Beste alde batetik, 22/1993 Legeak pizgarrien bidezko borondatezko eszedentzia sortu du, langile kopurua gutxitzen laguntzeko. Egoera horretara, ondokoak igaro daitezke: langileen berresleitze prozesuak ukitutako funtziona­ rioak, baldin eta funtzionariook destino igurikimenaren faseetariko baten badaude. Pizgarrien bidezko borondatezko eszedentziak, bestalde, bost urte dirau eta, egoera horretan dagoen bitartean, funtzionarioak ezin du sektore publikoko lanposturik bete, ez funtzionario, ez kontratuko langile gisa (kontratu hori administrazio zein lan kontratua izanda ere). Gainera, funtzionarioak zerbitzu­sariak jasotzen ditu, aparteko soldatak eta ekoizgarritasun­osagarria kenduta; zerbitzu­sari horiek azken lanpostuaren zerbitzuan jardundako urtebe­ te bakoitzeko sortzen dira eta, gehienez, hamabi hileko kobratzen ditu. Gero, bost urteko epea amaitutakoan, berriro lanera itzultzerik eskatu ez badu funtzio­ narioak, berez igarotzen da norberaren interesean oinarrituriko borondatezko eszedentziara.

Maiatzaren 3ko 3/1989 Legeak, ostera, neurri batzuk jaso ditu lanean emakumezkoak eta gizonezkoak berdintasunez tratatzeko. Lege horren arabe­ ra, seme­alabak jagotea ez da sartzen borondatezko eszedentziaren barruan; aitzitik, egoera hori beste eszedentzi mota bat da. Aurrerantzean, ondokoa da egoera horren eraentza juridikoa: a) kari horren ondoriozko eszedentziak ezin

460

RAMÓN PARADA

du hiru urte baino gehiago iraun; semea edo alaba zaindu behar da epe ho­ rretan; eta «seme» nahiz «alaba» esatean, adopziozko seme­alabatasuna dutenak ere esan nahi dira, Kode Zibilaren 108. artikuluak eta azaroaren 11ko 21/1987 Legeak eskubideen berdintasuna ezarri dutelako seme­alabatasun guztientzat. Egoera horren iraupenari dagokionez, haurra jaio denetik edota seme­alabatasuna aintzatetsi denetik hasten da denbora kontatzen. Bestalde, funtzionarioak beste haur bat edukiz gero, berriro ere badu beste hiru urtetan eszedentzian egoteko eskubidea, baina egoera horretan lehendik bazegoen, amaitu egiten zaio aurreko eszedentzi aldia. Ezkontide biak funtzionarioak izanez gero, batek bakarrik du eszedentzian egoteko eskubidea. Bukatzeko, funtzionarioak seme­alabak jagoteagatiko eszedentzia egoeran duen eskubide­ rik garrantzitsuena hauxe da: lanpostua erreserbatzen zaio, eta egoera horre­ tan emandako denbora zenbatzen da hirurtekoak lortu, gradu pertsonala sen­ dotu nahiz eskubide pasiboak izateko. Edozein kasutan ere, neurri hori eszedentziaren lehenengo urtean soilik aplikatzen da. Azkenik, funtzionarioei eginkizunak eteteagatiko egoera aztertuko du­ gu; horrelakoetan, funtzionarioak ez du aldi batez zerbitzurik ematen, eta ez du funtzionarioen izaerari datxekion eskubiderik. Lehenengo eta behin, etetea behin­behinekoa izan daiteke; etete hori auzibidea edo zehapen prozedu­ ra tramitatzean hartzen den aurreneurria da. Kasu horretan, eteteak ezin de­ zake sei hilabete baino gehiago iraun, funtzionarioari egotzi ahal zaizkion kariengatik espedientea geldiarazi denean izan ezik. Gainera, funtzionarioak bere soldataren 100eko 75, hirurtekoak eta aparteko soldatak jasotzeko esku­ bidea du. Bestalde, etetea ez bada irmo bihurtzen, egoera horretan emandako denbora zerbitzu aktiboan emandakotzat jotzen da, eta funtzionarioa bere lan­ postura ahalik arinen itzultzea erabaki behar da; horrezaz aparte, etetearen ondoreak hasten direnetik berari dagozkion eskubide ekonomiko nahiz gaine­ rako eskubideak jasotzen ditu funtzionarioak. Etetea irmoa denean (hots, kri­ men kondenaren edota diziplina zehapenaren ondorioz etetea irmo bihurtzen denean), ostera, funtzionarioa lanposturik gabe geratzen da. Hala ere, etete irmoa behin­behinekoak iraun duena baino denbora gutxiagokoa bada, orduan etete irmoa burututzat hartzen da, behin­behineko etete egoeran bete delako epe hori. Gaia amaitzeko, aipatzekoa da Epai Botereari buruzko 1985eko uztaila­ ren 1eko Lege Organikoak funtzionario egoeren antzeko arauketa ezarri duela epaile eta magistratuentzat (351.etik 357.era bitarteko art.ak). Horren ondo­ rioz, epaileak zein magistratuak zerbitzu berezien egoerara igaro daitezke, mota guztietako kargu politikoak betetzeko (dela hautespenezko karguak, dela Gobernuak izendatutakoak). Gauzak horrela, beste behin ere errepikatu behar da hori egitean arrisku larrian jartzen dela epaile zein magistratuen neutralta­ suna nahiz Konstituzioak eskatzen dien independentzia. Horren zergatia

FUNTZIONARIO HARREMANAK

461

begi足bistan dago: epaile eta magistratuek eurek zein euren buruzagiek nahi duten bezala txandaka ditzakete karrera politikoa eta epai karrera, inolako eskubide nahiz lehentasunik galtzeke.

XIV. KAPITULUA

FUNTZIONARIO HARREMANEN EDUKIA LABURPENA: 1. FUNTZIONARIOEN ESKUBIDEAK.—2. MUGIEZINTASUNA ETA LANPOSTURAKO ESKUBIDEA. ENPLEGU PLANAK ETA LANGI­ LEAK BERRESLEITZEA—3. ORDAINSARIEN SISTEMA.—4. FUNTZIONA­ RIO PUBLIKOEN GIZARTE SEGURANTZA.—5. ESKUBIDE PASIBOAK.— 6. FUNTZIONARIOEN EGINBEHARRAK.—7. ALDERDIGABETASUN BETEBEHARRA: POLITIZAZIOA ETA BATERAEZINTASUNAK.—A) Fun­ tzionarioen jarduera politikoa.—B) Funtzio publikoa eta adierazpen askatasu­ na—C) Funtzio publikoa eta jarduera pribatuak.—8. FUNTZIONARIOEN ERANTZUKIZUNA.—9. FUNTZIONARIOEN ZIGOR ERANTZUKIZUNA­ REN OHIKO ARAZOAK.—10. ERANTZUKIZUN ZIBILA.—11. DIZIPLI­ NA ERANTZUKIZUNA.—A) Diziplina­faltak.—B) Diziplina zehapenak.—C) Diziplina erantzukizuna azkentzea. Preskripzioa.—12. DIZIPLINA PROZEDU­ RA.—13. DIZIPLINA AHALGOA ETA ZIGOR ERANTZUKIZUNA.

BIBLIOGRAFIA: BONNEFOUS: La reforme administrative, Paris, 1958; CANO MATA: Las infracciones administrativas en la doctrina del Tribunal Constitucional, Madril, 1984; DELPEREE: La elaboration du droit disciplinaire de la fonction publique, Pa­ ris, 1969; EMBID IRUJO: La fidelidad de los funcionarios a la Constitución, Madril, 1987; GARRIDO FALLA: La nueva legislación sobre funcionarios públicos, RAP, 43; GUAITA: El proceso de responsabilidad civil de los funcionarios, Zuzenbide zibilaren urtekaria, 1963; MANZANEDO MATEOS: La responsabilidad civil de los funcionarios del Estado, DA, 82; MARTÍN DÍEZ DE QUIJADA: La remuneración civil de los funcionarios públicos, RAP, 39, 1962; MONTORO PUERTO: Régimen disciplinario en la Ley de Funcionarios del Estado, Madril, 1985; MUÑOZ MACHADO: Notas sobre la li­ bertad política de los funcionarios públicos, REDA, 11, 1976; NIETO: La retribución de los funcionarios en España. Historia y actualidad, Madril, 1967; IDEM: Problemas capitales de Derecho disciplinario, RAP, 63, 1970; IDEM: La condición política de los funcionarios federales en la Alemania Occidental, RAP, 30; PARADA VÁZQUEZ: La responsabilidad penal de los funcionarios públicos y sus obstáculos: autorización ad­ ministrativa para procesar a funcionarios, cuestiones previas y prejudicialidad administrativa en el proceso penal, RAP, 31; IDEM: La potestad sancionadora de la Administración y la crisis del sistema judicial penal, RAP, 67, 1972; PIÑAR MAÑAS: El nuevo sistema retributivo de los funcionarios públicos y su aplicación, RAP, 111, 1986; SOSA WAGNER: Libertades públicas y funcionarios, REDA, 17, 1978; VILLA GIL:

464

RAMÓN PARADA

Estudios sobre seguridad social de los funcionarios públicos, Madril, 1971; WISS­ CHER: Faut­il jurisdictionaliser la fonction disciplinaire?, AJDA, 1962.

1. FUNTZIONARIOEN ESKUBIDEAK Bravo Murilloren Estatutuak (1852) ez zuen funtzionarioen eskubide eta eginbeharren zerrenda sistematiko nahiz orokorrik egin, ezta Funtzionario Zibilei buruzko 1918ko Oinarri Legeak ere. Hori dela eta, kidegoetako araudi bereziek edota funtzionarioen ardurapeko zerbitzu nahiz eginkizunen inguru­ ko arauek ez zituztenean zehazten funtzionario horien eskubide zein betebe­ harrak, arauketa orokorrera jo behar zen. Arauketa horretatik ezin zirenean ondorioztatu, aldiz, eskubide nahiz eginbehar horiek zerbitzu errentamendu­ koen antzekoak zirela ulertzen zen. Edozein kasutan ere, funtzionarioen egin­ beharrak gogorragoak dira, zerbitzuaren beharrizanen araberako eginbehar guzti­guztiak bete behar dituelako funtzionarioak, kasuz kasu. 1964ko Legearen testu artikulatuak jaso du, jadanik, funtzionarioen es­ kubide multzoa, nahiz eta horietako batzuk zuzenean eskatzeko eskubideak baino, funtzio publikoaren gizarte politika zuzentzeko adierazpen programati­ koak edo printzipioak izan. Multzo horretan sartzen dira, esaterako, ondoko adierazpen biak: batetik, Estatuak funtzionarioei kargua betetzeko behar du­ ten babesa eman behar die eta, horrez gain, euren hierarkiaren nahiz funtzio publikoaren duintasunari dagozkion tratamendu zein aintzatespenak eskaini behar dizkie; bestetik, Estatuak gizarte laguntza egokia eman behar die fun­ tzionarioei. Horren harira, etxebizitza, udako bizileku, kirol instalazio, hez­ kuntza nahiz gizarte erakunde eta kooperatiba zein jolaserako erakundeak eraikitzea bultzatzen du Estatuak. Ildo bertsutik, Estatuaren ardurapekoa da funtzionarioen bizimaila, lan baldintzak eta lanbide nahiz gizarte prestakun­ tza hobetzeko egin ahal guztia gauzatzea. Funtzionarioek, bestalde, sariak jasotzeko eskubidea dute, euren eginki­ zunak betetzeagatik nabarmentzen badira (besteak beste, ohorezko aipame­ nak, eskudirutan jasotako sariak, kondekorazioak edota ohoreak). Zernahi gisaz, sari horiek agintarien borondate hutsaren arabera ematen dira. Badaude funtzionarioek zuzenean eska ditzaketen beste eskubide batzuk: oporrak ordainduta izatea (urtean 26 lanegun, hain zuzen) eta, zenbait egoe­ ratan, baimenak edukitzea. Hona hemen baimenok: hiru hilabete, gaixorik egonez gero, bitartean eskubide guztiak dituztela; hamabost egun, ezkontzea­ gatik; haurdun egoteagatik; funtzio publikoarekin zerikusia duten ikasketak egiteagatik; azkenik, norberaren arazoak direla eta, bi urtetik behin, hiru hilabeteko baimena (gehienez ere), baina soldatarik jaso gabe. Neurriei buruz­ ko Legeak baimen labur gehiago arautu ditu, eta horietarako ondokoak bete

FUNTZIONARIO HARREMANEN EDUKIA

465

behar dira: familia arloko kari bidezkotuak egotea (seme­alaben bat jaiotzea, senideren bat hiltzea, bederatzi hilabete baino gutxiagoko haurra izatea edota legezko zaintza izatea); edota etxebizitza aldatu, azterketa izan, eginbehar publiko eta pertsonala derrigorrez bete nahiz sindikatuen eginkizunak edo langileen ordezkaritzaren inguruko eginkizunak aurrera eraman behar izatea (30. art.).

2. MUGIEZINTASUNA ETA LANPOSTURAKO ESKUBIDEA. ENPLEGU PLANAK ETA LANGILEAK BERRESLEITZEA Funtzio publiko modernoa egituratzean, honelaxe ulertu zen mugiezinta­ suna: funtzionarioak funtzionario izaerari eusteko zuen eskubidea. Funtzio­ nario izaerari eusteak izaera horri loturiko destino, kargu edota lanpostu jakin batean eustea zekarren. Mugiezintasunaren lehen ulerkerari bagagozkio, funtzionario izaera nahierara ez kentzeko bermea zen mugiezintasun eskubidea. Berme horren arabera, ezin zen funtzionario izaera galdu, legeak jasotako kasuetan eta ondoko kasu berezietan izan ezik: zerbitzutik apartatzeko diziplina espedien­ tea egiten zitzaionean; edota ondore bera zekarren zigor kondena zuenean. Beste ulerkera baten arabera, aldiz, mugiezintasuna lanposturako eskubidea da. Lanpostu hori lortzeko, legean ezarritako prozedurak bete, kidegoan sartu eta funtzionario izaera eskuratu beharra dago. Eskubide hori dela eta, fun­ tzionarioa ezin da beste herri bateko lanpostu, kargu nahiz destinora bidali —mugiezintasun geografikoa— edota, besterik gabe, funtzionario horri ezin zaio kendu une horretan betetzen ari den lanpostua. Bigarren ulerkera horren arabera, mugiezintasuna (edota lanposturako eskubidea) asko ahuldu da: aurreko legerian lanpostu eskubidea hierarkiaz­ ko igoerei estu­estu lotuta zegoen; baina erabateko babes horretatik, egoera oso ezegonkor batera igaro ziren funtzionarioak, euren arteko eginkizunen in­ guruko hierarkiak ezabatu zirelako. Funtzionarioei buruzko 1964ko Legean mugiezintasun eskubidea mugiezintasun geografiko edo bizilekuaren mugie­ zintasun bihurtu da; izan ere, sail bakoitzeko idazkariordeari dagokio lanpos­ tuak esleitzea. Eskubide hori bermatuta geratu da 1964ko Legean, baina ondoko salbuespenak daudenean, funtzionarioa nahitaez lekualda daiteke beste herri batera: a) falta larriak edota oso larriak egitearen ondorioz dizi­ plina zehapena ezarri zaionean (91.3. art.); b) lanpostutsa hornitzeko lehia­ keta antolatu eta hutsik geratu denean, baldin eta postu hori betetzeko presa badago. Horrelakoetan, idazkariordeak famili zamarik gutxien duen funtzio­ narioa nahitaez bidal dezake lanpostutsa betetzera; eta funtzionario bat bai­ no gehiago balego egoera berean, orduan antzinatasun gutxien duena. Destino

466

RAMÓN PARADA

hori zerbitzu­eginkizunaren egoera erabilita betetzen da eta, ondorenez, be­ hin­behineko destinoa da; hortaz, lanpostutserako deialdia egin behar da, lan­ postuts hori prozedura arrunten bidez betetzeko (1964ko Legearen 61. art. eta Egoerei buruzko Araudiaren 5. art.). Gaur egun, funtzionarioak lanpostuetatik kentzeko kasu eta prozedurak ikaragarri ugaldu eta erraztu dira. Horren harira, lanpostua izendapen askea­ ren bidez lortu badu funtzionarioak, kendu ere, askatasunez ken dakioke; ai­ tzitik, lehiaketaren bidez lortu badu, lanpostua kentzeko, lanpostu horren edu­ kia aldatu behar da lanpostu zerrendetan; azkenik, funtzionarioa ezgaitzat jo dezake beraren gain dagoen agintariak, Langileen Batza entzun eta gero. Horren ildotik, kargu eskubidearen ahulezia (lanposturako eskubide­ tzat ikusiz gero eskubide hori) areagotu egin du abenduaren 29ko 22/1993 Le­ geak, «Zerga Neurriei, Funtzio Publikoaren Eraentza Juridikoa Eraldatzeari eta Langabeziaren ondoriozko Babesari buruzkoa»k. Lege hori Funtzio Publikoaren Neurriei buruzko Legearen bigarren eraldaketa da, lehenengoa uztailaren 28ko 23/1988 Legeak egin baitzuen konstituzioaurkakotasun epai baten ondorioz. Bigarren eraldaketa horren helburua bikoitza zen: batetik, funtzionarioen mugikortasuna erraztea, lanpostuak esleitzeko zuhurtziarako­ tasuna zabalduz; bestetik, ordea, sektore publikoaren langile kopurua gutxi­ tzea eta, horretarako, XIX. mendeko utziliar egoeraren beste antzeko bat eratu du. Gaur egun, egoera horrexen parekoa da derrigorrezko eszedentzia, eta legeak ahalbideratzen du neurri horiek erabiltzea, beharrezkoa izanez gero. Hari berari segiz, bi helburu horiek betetzeko —lanpostuen mugikortasuna erraztea eta langile kopurua gutxitzea—, teknika hauek erabili dira: enplegu planak nahiz bestelako arrazionalizazio neurriak, langileak berresleitzeko prozedurak eta prozedura horren ondoriozko egoerak, besteak beste, destino igurikimena eta derrigorrezko eszedentzia. Funtzionarioei buruzko 1964ko Legearen zioen azalpenak honela bidez­ kotu ditu enplegu planak: «funtzio publikoaren esparruan neurri batzuk hartu behar dira. Neurri horiek, hasteko, administrazio erakundeetako egitura arrazionalizatu eta egokitu behar dute, eta, hortik aurrera, Herri Administra­ zioko giza baliabideen etekinak hobetu. Hori lortzeko, baliabide horien plan­ gintza nahiz kudeaketarako bide arinago zein eragingarriagoak erabiltzeaz gain, langileen kostuak hobetu behar dira». Legeak esan duenez, plan horiek «oinarrizko tresnak» dira «administrazio erakundeetako giza baliabideen po­ litikaren inguruko planteamendu orokorrak egiteko, baita barneko lan merka­ tua Administrazioaren benetako beharrizanei egokitu eta Administrazioaren eragingarritasuna handitzeko ere». Enplegu planen benetako kontzeptua plan horien eraentza juridikotik on­ dorioztatzen da. Horrenbestez, eraentza juridiko hori aztertuta, honela defini daiteke enplegu plana: sindikatuekin negoziazio ez loteslea egin eta gero, he­

FUNTZIONARIO HARREMANEN EDUKIA

467

rri administrazio guztiek (Estatuak, autonomi erkidegoek, nahiz toki korpora­ zioek) har dezaketen neurri multzoa da; gainera, neurri horiek erabilita, ahalbideratzen da funtzio publikoaren oinarrizko lege sistema alde batera utzi eta administrazio egiturak aldatzea, bai eta funtzionario zein lan­kontratuko langileei euren lanpostua kendu eta lanpostu horiek askatasunez esleitzea, lehiaketarik egin gabe. Enplegu planetan lanpostu antolaketa nahiz zerrendei buruzko neurriak oinarrizko osagarriak dira, gainerako neurri guztiak legebideztatzen dituzte­ lako. Horrelako neurririk gabe, gainerakoek ez lukete zentzurik, ez legebidez­ kotasunik izango; egin­eginean ere, administrazio egiturak —eta ondorioz lanpostu zerrendak— aldatzen direnean izaten da beharrezkoa bakarrik giza baliabideak hoberendu eta berriro esleitzea. Desberdintasun nabaria dago, beraz, egitura aldaketaren eta enplegu planen gainerako neurrien artean: au­ rrekariaren eta ondorioaren arteko desberdintasuna, hots, kari legebidezta­ tzailearen eta ondoreen artekoa. Enplegu planen bidez ematen den ahalgoa, edonola ere, izugarri garrantzitsua da, lege nahiz araudien bidez babestutako organo egiturak ondoko arauek alda ditzaketelako: Estatuko Administrazioa­ ren kasuan, ministroen aginduek; autonomi erkidegoak direnean, ostera, Sail baten agindu hutsek; eta toki korporazioen kasuan, azkenik, osoko bilkuraren erabakiek. Beste horrenbeste esan dezakegu lanpostu zerrenden inguruan: Mi­ nistro Kontseilu nahiz autonomi erkidegoko Gobernuak emandako dekretu­ ek onetsitakoak dira; orain, ordea, dekretu horiek baino beheragoko lerruna duten arauek (enplegu planak onesten dituztenak, esaterako) alda ditzakete zerrenda horiek. Horrezaz aparte, enplegu planek erabaki dezakete euren eremuan kan­ poko langile gehiago ez sartzea, langile horien jatorria edozein izanda ere (arean bere, langileok enplegu eskaintzatik edo mugikortasun prozesuetatik etor daitezke). Gisa bertsuan, plan horiek ondokoa egin dezakete: prestakun­ tza eta trebaketarako ikastaroak ezarri, eremu zehatz bateko langileentzat erreserbatu diren lanpostuak hornitzeko lehiaketak baimendu, barne igoerei buruzko neurri bereziak xedatu, aldi baterako zerbitzuak ematea agindu, edo­ ta giza baliabide gehiago beharko direla aurrikusi. Horrelakoetan, beharrez­ koa izanez gero, langileak enplegu publikoaren eskaintzan sartu behar dira. Beste alde batetik, legeak ez du enplegu planen aplikazio eremua zehaztu. Estatuko Administrazioaren alorrean, enplegu planek ministerio, erakunde edota «administrazio arlo zehatz» bat edo batzuk uki ditzakete. Horrela iza­ nik, arazo hau kontutan hartu beharko genuke: muturrerainoko kasuetan ad­ ministrazio unitate bat ukitzeko moduko enplegu plan zehatzak onets ote dai­ tezkeen; eta lanpostu bat soilik ukitzeko modukoak diren. Jarraian, enplegu planetako osagairik eragingarriena aztertuko dugu, hau da, euren teknika betearazlea: langileak berresleitzea. Teknika hori dela bide,

468

RAMÓN PARADA

funtzionario nahiz lan­kontratuko langileak euren lanpostuetatik ken daitez­ ke; gero, horiei beste lanpostu bat esleituko zaie edo, bestela, derrigorrezko eszedentziara igaroko dira. Orain arte esan bezala, langileak berresleitzearen teknika XIX. mendeko utziliar egoeren parekoa da, baina hura baino prozedu­ ra konplexuagoa eta herri administrazioentzat garestiagoa erabiltzen da ho­ rretarako. Berresleitze hori, bestalde, hiru fasetan gertatzen da, eta fase horiek aipatu dira funtzionario egoerak aztertzean. Funtzionarioa ministerio nahiz autonomi erkidegoen pareko organoren batera destinatzen da, eta langileen lehenengo berresleipena ministerio zein pareko organo horrek egin behar du, lanpostua ezabatu eta hurrengo sei hilabeteetan. Horrela, lanpostua ezabatzen den udalerrian bertan beste lanpostu bat esleitzen bazaie funtzionario zein lan­kontratuko langileei, nahitaez onartu behar dute ho­ riek lanpostua; beste udalerri batean esleituz gero, ordea, euren esku geratzen da onartu ala baztertzea. Izanak izan, jatorrizko lanpostuaren eta berresleitzen denaren ezaugarri, eginkizun eta ordainsariak berdinak izan behar dira. Fun­ tzionario zein lan­kontratuko langileek jatorrizko lanpostuaren ordainsariak jasotzen dituzte, lanpostua esleitzearen zain dauden bitartean [20.1.g) art.]. Gerta daiteke lehenengo fasean lanposturik ez lortzea; horrelakoetan, bigarren faseari ematen zaio hasiera. Bigarren fase horretan, Herri Administrazioetarako Ministerioak —edota autonomi erkidego nahiz toki erakundeetako parekoa den langileen organo nagusiak— beste ministerio batzuetako nahiz horiek atxikirik dituzten organoetako lanpostuak eslei diezazkioke funtzionarioari; beti ere, berresleipen hori gorago aipaturiko baldintzetan eta, gehienez jota, hiru hilabeteko epean egin behar da. Bigarren fase horretan ere, funtzionarioek euren jatorrizko lanpostuaren ordainsariak jasotzen dituzte, itxaroten dauden bitartean. Bi fase horietan, funtzionario ukituei euren kidego edo eskalari dagozkion egitekoak agin dakizkieke. Hirugarren fasean, azkenik, aurreko bietan lanpos­ rik lortu ez duten funtzionarioak Herri Administrazioetarako Ministerioari (edota autonomi erkidego nahiz toki erakundeen pareko organo nagusiari) atxi­ kitzen zaizkio destino igurikimen egoeran; horretarako, berresleitzeko dauden postuen zerrenda bereziak erabiltzen dira. Hariari segiz, Ministerio edo pareko organo nagusi horrek beste ministerio batzuen nahiz horiek atxikirik dituzten erakundeen antzeko lanpostua eslei diezaieke funtzionarioei. Funtzionarioak, kasu horretan, nahitaez onartu behar du postu berria, baldin eta hori aurrerakoaren probintzian badago; ez, ordea, beste probintzia batean dagoe­ nean. Amaitzeko, funtzionarioak gehienez urtebete egon daitezke igurikimen egoeran; eta epe hori amaitutakoan derrigorrezko eszedentzia egoerara iga­ rotzen dira (29. art.).

FUNTZIONARIO HARREMANEN EDUKIA

469

Kargu, destino edota lanposturako eskubidearekin zerikusia duen beste arlo bat hauxe da: plaza edo destinoa erreserbatuta izan gabe, funtzionarioak zerbitzu aktibora itzultzeari buruzko legezko arauketa (egoera horren adi­ bide dira zerbitzu bereziak). Zerbitzu aktibora itzultze hori bi prozedura era­ bilita egiten da: bata, arrunta eta bestea, ostera, apartekoa. Prozedura arruntak esan nahi du funtzionarioak lanpostuak hornitzeko egiten diren lehiaketa deialdietan eta izendapen askeetan parte hartzen duela. Aparteko prozeduran (edo grazia prozedura deiturikoan, funtzionarioak ez baitu hori eskatzeko eskubiderik), aldiz, funtzionarioa behin­behineko lanpostu bati atxikitzen zaio urtebeterako gehienez jota. Horretarako, nolanahi ere, legeak baldintza batzuk ezarri ditu: funtzionarioak lanpostuan jarduteko betekizunak izatea, eta zerbi­ tzuaren beharrizanek atxikitze hori ahalbideratzea. Urtebeteko epe horretan deialdia egiten da behin­behinean esleituriko lanpostua behin betiko hornitze­ ko, eta zerbitzu aktibora birsartutako funtzionario horrek (hau da, behin­ ­behineko destinoa duenak) deialdi horretan parte hartu behar du. Funtzio­ narioak ez badu behin betiko destinoa lortzen, erakundeko idazkariordearen eta zuzendari edota eskuordearen eskura geratzen da; horrela, horiek bera­ ren kidego edota eskalari dagokion beste behin­behineko lanpostu bat eslei­ tzen diote (29 bis art.); 21.2.b) artikuluan jasotako kasuan berdin gertatzen da: funtzionarioari lanpostua utziarazi eta besterik eskaini ez zaionean, lan­ postu mailari eusteko bermea izanda. Arauketa nahasgarri horretatik abiatuta, badirudi behin­behineko lanpos­ tua esleitu zaion funtzionarioak, jarraian, behin­behineko beste lanpostueta­ rako eskubidea duela. Lehiaketetan parte hartu edota behin­behineko lan­ postu hori eskatu eta lortzen ez duen funtzionarioari ez zaio ezer bermatzen. Egoera hori derrigorrezko eszedentziarekin parekatu beharko litzateke, zerbi­ tzu aktibora itzuli nahi eta ezin duen funtzionarioak bizitzeko moduko or­ dainsaria izan dezan.

3. ORDAINSARIEN SISTEMA Funtzionarioak bere lanagatik jasotzen duen kontraprestaziorik garran­ tzitsuena soldata da, zalantzarik gabe. Baina ohiko adierazmolde hori bazter­ tu eta, gaur egun, ordainketa adierazmoldea erabiltzen da (batzuetan, plu­ ralean ere agertzen da adierazmolde hori); haatik, soldata funtzionarioen eskubide ekonomikoetako bat bihurtu da. Espainiako ohiko sisteman, izan ere, soldata zen funtzionario kategoria pertsonalari zegokion ordainsari bakarra (eta funtzio publikoaren beste siste­ ma batzuetan, oraindik orain horrela da); bestalde, soldata hori baterakorra zen egoera bereziengatiko zenbait kalteordainekin: hala nola, lekualdatzeekin

470

RAMÓN PARADA

(dietekin), famili zamekin, uniformeen kostuekin, edota leku jakin batzuetan bizitzeak dakartzan kostu nahiz antzekoekin. Funtzionarioen soldata eta gra­ du pertsonalaren arteko elkarrekikotasunak, bestalde, ondokoa ahalbideratzen zuen: funtzionarioek euren kidegoari esleitutako soldatak eta enplegu edo lan­ postuak izatea, administrazio karreran kategoria igo ahala. Horrez gain, sistema erraz eta argi hori beste honetarako ahalbide ere bazen: batetik, fun­ tzionario bakoitzaren ordainsari zehatza ezagutzeko eta, bestetik, arirmeti­ kako eragiketa errazak egin eta ordainsari guztien zenbateko osoa jakiteko. Gorago aipatutako formula erraza eta arrazionala bazen ere, López­ ­Rodóren eraldaketak (1963–1964) baztertu egin zuen formula hori funtziona­ rioen gradu pertsonalak ezabatzearekin batera. 1964ko testu artikulatuak kalteordain, haborokin eta pizgarriak ez ezik, NIETOk soldata bikoitz gisa hartutakoa ere ezarri zuen: soldata arautua (edo benetako soldata) eta zuhur­ tziara ezarritakoa (osagarri desberdinek osaturiko soldata, alegia). Hasteko, ordainsari edo soldata arautua ondokoek osatzen zuten: kidegoko funtzionario guztiei zegokien zenbateko berdinak; hirurtekoek, eta aparteko or­ dainketek. Kidegoaren soldata honela zehazten zen: oinarrizko soldatari koefi­ ziente biderkatzailea aplikatu ohi zitzaion; koefiziente hori desberdina zen kidego bakoitzarentzat; hots, 1etik 5,5era bitarteko eskala zegoen, Ordainsariei buruzko Legeak ezarritakoaren arabera. Hasieran, oinarrizko soldata 36.000 pezetakoa zen; beraz, kidegoaren soldata kalkulatzeko (kidego horretako funtzionario guztientzat berdina zen soldata) oinarrizko soldata hori kidegoari zegokion koefizienteaz biderkatzen zen. Hirurtekoak ere modu arautuan kalku­ latu ohi ziren: zerbitzuan jardundako hiru urte bakoitzeko, funtzionario bakoi­ tzaren soldata pertsonal edo kidego soldatari 100eko 7ko portzentaia aplikatzen zitzaion. Azkenik, aparteko ordainketak bi ziren: abenduan eta uztailean jaso ohi zituzten funtzionarioek; eta horien zenbatekoa soldata pertsonal edo kidego soldata eta hirurtekoek osatzen zuten. Zuhurtziara ezarritako ordainsariaren barne, destinoagatiko osagarriak, de­ dikazio bereziko osagarriak, haborokinak nahiz pizgarriak zeuden. Horiek guz­ tiak honela definitu ziren: a) destinoagatiko osagarria prestakuntza tekniko berezia edota aparteko erantzukizuna zekarten lanpostuei zegokien; b) dedika­ zio bereziko osagarria, aldiz, ohi baino eguneko lansaioa baino handiagoa egin behar zuten funtzionarioei ematen zitzaien, baita jarduera bakarraren eraentzari lotutakoei ere; c) haborokinen bidez, ostera, zerbitzu berezi edota aparteko zer­ bitzuak ordaintzen ziren; d) azkenik, pizgarriak erabiltzen ziren ohiko etekinak baino gehiago lortzen zirenean lanean, baldin eta lanpostuaren izaerak ekoizga­ rritasunaren inguruko primak ezartzea ahalbideratzen bazuen. Baina «zuhurtzia­ rako» ordainketa horrek, NIETOk frogatu zuen moduan, alde negatibo ugari

FUNTZIONARIO HARREMANEN EDUKIA

471

zituen: kontzeptu desberdin gehiegi, zehazgabetasun edo nahasmena, mugaga­ bezia eta agerikotasunik eza, besteak beste.

Egia esan, 1964ko Legeak hauxe egin zuen: aurreko sistema lanpostu, eginkizun edota dedikazioaren inguruko ordainsari sistema ilunarekin nahas­ tu, gradu edo kategorien inguruko ordainsarien sistema burokratikoa baztertu gabe (dena den, kategoria horiek ezabatzean, kidego batekoa izatea zen kate­ goria bakarra). Haatik, NIETOk ohartarazi bezala, bi sistema horiek baterae­ zinak ziren. Horren ildotik, hori guztia interpretatzean, nahaste handia sortu zen, eta horrek era guztietako trikimailu interesatuak estali zituen: «azken finean —bazioen NIETOk—, oraindik ez dakigu zer aukeratu: ordainketak al­ dez aurretik zehaztea erabaki dezakegu, horren gabezia nahiz bermeak onar­ turik; bestela, burokraziaren aurkako zuhurtziarakotasunera jo dezakegu, baina hemen ere huts­beteak izango genituzke. Bi sistema horiek, nahitaez, lege berean jaso dira, bateraezinak izan arren». Ildo horretatik, Neurriei buruzko Legea ere —eta geroago ikusiko dugu­ nez, alde onak dituen arren— «ezinbesteko» egoera honetara iritsi da: or­ dainsarien bi sistema bateraezin horiek konbinatzeko ahaleginak egin ditu, oinarrizko eta osagarrizko ordainsarien arteko desberdintasunari eutsi baitio. Neurriei buruzko Legea 1964ko Eraldaketaren jarraipena da ordainsarien arloan. Hortaz, oinarrizko ordainsariak lehengoak dira: —Soldata: kidego eta eskalak taldeetan antolatzen dira, eta talde bakoi­ tzari esleitutako proportziotasun indizeari dagokio soldata. Gainera, talde ba­ koitzeko oinarrizko ordainsaria bat da herri administrazio guztietan. Beti ere, A taldeko funtzionarioen soldata ezin da E taldeko funtzionarioena baino hiru aldiz handiagoa izan. —Hirurtekoak: talde guztiei diru kopuru bera ematen zaie hiru urtero, baldin eta hiru urtean kidego edota eskalan eman badituzte zerbitzuak. —Aparteko soldatak: kopuru berekoak dira talde guztientzat, eta beraien gutxieneko zenbatekoak hilabeteko soldata gehi hirurtekoak dira; sortu, ekainean eta abenduan sortzen dira. Ordainsari osagarriek, ostera, ez dute gehieneko mugarik (ez ordainsari oinarrizkoen araberako mugarik, ez bestelakorik ere). Hauexek dira ordain­ sariok: —Destinoagatiko osagarria: funtzionarioak betetzen duen lanpostu mai­ laren araberakoa da (aurrerago ikusi dugunez, 30 mailatako sailkapena dago).

472

RAMÓN PARADA

—Osagarri berezia: osagarri horien bidez, lanpostu batzuetako baldintza bereziak ordaindu nahi dira, hala nola, lanpostuaren zailtasun tekniko bere­ zia, dedikazioa, erantzukizuna, bateraezintasuna, arriskutasuna edota nekea. Edozein modutara ere, lanpostu bakoitzari ezin zaio osagarri berezi bat baino gehiago esleitu. —Ekoizgarritasun osagarria: osagarri horrekin, ostera, funtzionarioak bere lanarekin lortzen dituen etekin bereziak ordaindu nahi dira, baita fun­ tzionario horrek gauzaturiko aparteko jarduera, eta lanean erakutsitako intere­ sa nahiz ekimena ere. Bestalde, ekoizgarritasun osagarriaren zenbatekoa ezin da programa nahiz organo bakoitzeko langile kostu osoen gain ezarritako portzentaia baino handiagoa izan (portzentaia hori Aurrekontuei buruzko Le­ gean zehazten da). Azkenik, Aurrekontuei buruzko Legean ezarritako arauke­ ta gastu programetako kudeatzaileak kontutan hartu, eta kasuan­kasuan ze­ hazten du funtzionarioari dagokion zenbatekoa. —Eguneko lansaio arruntetik kanpo egindako aparteko zerbitzuengatiko haborokinak: horiek ezin dute zenbateko finkorik izan, eta ezin dira aldian­ ­aldian ordaindu. Hori guztia ez ezik, funtzionarioek zerbitzuagatiko kalteordainak ere jasotzen dituzte: kontzeptu horren arabera, dietak nahiz lekualdatze gastuak ordaintzen zaizkie (martxoaren 4ko 236/1988 Errege Dekretua). Orain arte azaldu dugun guzti horretatik ondorio hau atera dezakegu: gaur egun indarrean dirauen ordainsari sistemak, batik bat, 1964ko Legearen egiturari ekin dio, eta NIETOk 1964ko Legeari buruz maisutasunez azaldu zuen iritzi gutxiesgarria merezi du sistema horrek ere. Are txarrago: ordain­ keten arloko oinarrizko ordainsarien garrantzi erlatiboa gutxitu da sistema horretan. Bestalde ere, kidegoen arteko berdintasuna areagotu da, 1etik 3ra bitarteko soldata sorta ezarri baita. Lanpostuen araberako ordainsarien ga­ rrantzia handiago bihurtu da, lanpostuari hiru osagarri mota lotu zaizkiolako — hori bai asmatu beharra!—: mailaren osagarria, osagarri berezia eta ekoiz­ garritasun osagarria. Ordainsari sistemaren zuhurtziarakotasuna, beraz, naba­ ri handitu da; eta, ikusi dugunez, gehiago indartzen da, Administrazioak lan­ postuak hornitzeko sistema erabiltzean duen zuhurtziarakotasuna kontutan izanik. Bukatzeko, badago positiboa izan daitekeen osagai bat. Legearen esane­ tan, osagarrizko ordainsariek publizitate handiagoa dute: oinarrizko ordainsa­ rien eta destinoagatiko osagarri nahiz osagarri berezien zenbatekoa Estatua­ ren zein gainerako herri administrazioen aurrekontuetan zehaztu behar da (24.2. art.). Ekoizgarritasun osagarriari dagokionez, ostera, «sail nahiz era­ kunde interesatuko gainerako funtzionarioek eta euren sindikatu ordezkariek bakarrik jakin dezakete osagarri hori».

FUNTZIONARIO HARREMANEN EDUKIA

473

4. FUNTZIONARIO PUBLIKOEN GIZARTE SEGURANTZA Estatuko Funtzionario Zibilen Gizarte Segurantzaren Eraentza Bereziari buruzko ekainaren 27ko 29/1975 Legera arte, funtzionario horien bizi­arris­ kuak estaltzeko klase pasiboen sistema deiturikoa erabiltzen zen. Horren­ bestez, Estatuko aurrekontu orokorren pentzutan ematen ziren bai jubilazio, alarguntasun nahiz zurztasun pentsioak, baita famili laguntza ere (famili laguntzari esker, funtzionarioek kopuru zeken­zekenak kobratzen zituzten —eta dituzte— ezkontide eta seme­alaba bakoitzeko). Era berean, arrisku sis­ temaren estaldura osatzeko, borondatezko nahiz derrigorrezko mutualitateak ezarri ziren, funtzionario kidego edota ministerio esparruan osaturikoak. Mu­ tualitate horien bidez, osasun arriskuak estaltzen ziren, baita pentsioak osatu ere. Mutualitateek ez zituzten eginkizun horiek berdin­berdin betetzen, nahi­ koa arrunta baitzen mutualitateak, funtzionarioen kuotez gain, zerbitzue­ tan ezarritako tasa jakin batzuez ere hornitzea. Aipatu berri dugun legeak, Gizarte Segurantza orokorraren barruan, eraentza berezia ezarri du Estatuko funtzionario zibilentzat, estaldura sistema hauek eraentza horretan jaso direla: a) Eskubide pasiboen sistema; sistema horrek arau bereziak ditu (apirila­ ren 30eko 670/1987 Legegintzazko Errege Dekretuak onetsitako testu ba­ tegina). b) Famili laguntzarena (1954ko uztailaren 15eko Legea; maiatzaren 4ko 31/1965 Legearen 14 eta 15. artikuluak; eta 3.160/1968 nahiz uztailaren 20ko 2.164/1974 Dekretuak). c) Administrazio mutualismoaren sistema, gorago aipatutako legeak era­ endutakoa. Azken estaldura sistema hori aurrera eramateko, Estatuko Funtzionario Zibilen Mutualitatea —EFZM edo MUFACE gaztelaniaz— sortu da (martxoaren 18ko 834/1976 Dekretuak onetsitako araudia). Mutualitate hori izaera juridi­ ko independentea duen erakunde gisa eratu zen, Herri Administrazioetarako Ministerioari atxikirik. Funtzionarioak, bestalde, nahitaez sartu behar dira mutualitate horretan eta kotizazio oinarritzat soldata, hirurteko eta aparte­ ko soldatak ezarri dira. Kontseilu Nagusiak gobernatzen du mutualitatea eta kontseiluburua zuzendari nagusia da. Herri Administrazioetarako ministroak askatasunez izendatzen du zuzendaria eta modu berean utzarazten dio kargua. Administrazioaren zazpi ordezkari eta funtzionarioen beste zazpi ordezkari ere badaude kontseiluan. Administrazioaren ordezkariak Herri Administra­ zioetarako ministroak izendatzen ditu askatasunez; funtzionarioak, aldiz, Funtzio Publikoaren Kontseilu Gorenean dauden sindikatuek izendatzen di­

474

RAMÓN PARADA

tuzte, sindikatu horiek duten ordezkaritza mailaren arabera. Administrazio periferikoari bagagozkio, probintziako batzordeak aipatu behar dira. Geroxea­ go ikusi dugun moduko osaketa dute, eta batzordeburuak MUFACEko probintzi ordezkariak dira. Azkenik, militarrek mutualitate berezia dute, Indar Arma­ tuetako Gizarte Erakundea hain zuzen (ISFAS); Justizi Administrazioaren funtzionarioentzat, bestalde MUGEJU dago. Prestazioei dagokienez, antzeko eraentza dute bi horiek. Mutualistei ondoko prestazio zein sorospenak jasotzeko eskubidea aintza­ tetsi zaie: osasun laguntzaren inguruko derrigorrezko prestazioak; zerbi­ tzurako ezgaitasun iragankorraren ondoriozko aldi baterako sorospena; ez­ gaitasun iraunkor osoaren zein erabatekoaren edota elbarritasun larriaren ondoriozko prestazio berreskuratzaileak; elbarri larria zaintzen duenari or­ daintzeko prestazioak; lanbide gaixotasunak ekarritako lesio, ebaketa zein itxuragabetzeengatiko kalteordainak, baita zerbitzu­eginkizunaren edo eginki­ zun horren ondorioz sortutakoengatikoak ere; gizarte zerbitzuak; gizarte laguntza; ezkontza sorospenak; eta, azkenik, jaiotze sorospenak. Gobernuak ezartzen ditu borondatezko prestazioak, Kontseilu Artezka­ riaren ekimenez, eta Mutualitateen Biltzar Nagusien onespena jaso ondoren. Prestazio horiek honakoak dira: jubilazioari dagokion pentsio osagarria; alar­ guntasun sorospen edota pentsio osagarria (kasuan­kasuan ikusi behar); zurz­ tasun sorospen edota pentsio osagarria (kasuan­kasuan hauek ere); senideen­ tzako pentsio zein sorospenak; Gobernuak erabaki ditzakeen bestelako prestazioak. Prestazio horiek eta eskubide pasiboen sistema erabilita aintzatets daitezkeenak ere independenteak eta baterakorrak dira. Azkenez, prestazioak mutualisten kuoten nahiz mutualitatearen gainerako baliabide ekonomikoen pentzutan finantzatzen dira.

5. ESKUBIDE PASIBOAK Eskubide Pasiboei buruzko Legeak (apirilaren 30eko 670/1987 Legegin­ tzazko Errege Dekretuak onetsitako testu bateginak) honelaxe definitu ditu eskubide horiek: funtzionarioak, zerbitzua uztean, berarentzat edota beraren familiarentzat sortarazten dituen pentsioak dira, eta pentsio horiek zahartza­ ro, ezintasun, heriotza eta biziraupen arriskuei egiten diete aurre. Horrela, ondokoak dira pentsiook: jubilazio, alarguntasun eta zurztasun pentsioak, bai eta funtzionarioen gurasoentzakoak (edo horietatik bizirik dagoenarentza­ koak). Pentsio horiek guztiak arruntak, apartekoak edota terrorismo ekintzen ondoriozkoak izan daitezke. Hasteko, pentsio arruntak aztertuko ditugu. Horietako bat, jubilazio edo erretiro pentsioa da eta pentsio hori ordaintzeko, funtzionarioak —karrerako

FUNTZIONARIO HARREMANEN EDUKIA

475

funtzionario gisa— zerbitzuan gutxienez bederatzi urtez jardun eta jubilazio egoerara iritsi behar du. Egoera horretara iristeko, ondoko inguruabarrak bete behar ditu: a) derrigorrezko jubilazio adina betetzea (gaur egun, hirurogeita bost urte); b) eginkizunak betetzeko ezgaitasunik edo modu iraunkorrean ezindurik egotea, bai gauzeztasun fisikoaren ondorioz, bai ahalmenak nabari ahuldu zaizkiolako c) funtzionarioak hirurogei urte bete eta zerbitzuan hogei­ ta hamar urtez jardun izatea. Jubilazio pentsioaren zenbatekoa, lehenengo eta behin, oinarri arautzai­ learen menpe dago. Lehen, oinarri hori soldata, hirurteko eta aparteko ordain­ ketek osatzen zuten; gaur egun, ordea, Estatuko Aurrekontu Orokorrei bu­ ruzko Legean urtero ezartzen diren «hartzeko arautzaileek». Nolanahi ere, kontutan hartu behar dira funtzionarioen soldatak finkatzeko erabiltzen diren (edota erabiltzen ziren) talde, indize edota proportziotasun graduak (30. art.). Gero, oinarri arautzaile horri portzentaia aplikatzen zaio, Estatuaren benetako zerbitzupean funtzionarioari aintzatetsi zaizkion urteen arabera; portzentaia hori 100eko 100era hel daiteke, funtzionarioa 46 urte edo gehiago egon bada lanean (31. art.). Jubilazio pentsioaz landara, alarguntasun pentsioa dugu, eta hori funtzio­ narioa hiltzen denean sortzen da alargunarentzat (35. art.) eta, gainerako famili pentsioen antzera, funtzionarioak ez du zertan epealdi zehatzik bete Estatuaren zerbitzupean. Pentsio horren zenbatekoa kalkulatzeko, bestalde, oinarri arautzaileari —funtzionarioari jubilazio pentsioaren kasuan dagokio­ naren parekoa da oinarri horri— portzentaia finko bat aplikatzen zaio: 100eko 50. Zurztasun pentsioa jasotzeko eskubidea, ostera, ondokoek dute: kausatzai­ learen seme­alabek, bai ezkontzakoek, bai ezkontzaz kanpokoek eta bai adop­ zioan hartutakoek ere. Zernahi gisaz, seme­alaba horiek kausatzailea baino bi urte gehiago bizi behar dute gutxienez, eta hogeita bi urte baino gutxiago izan behar dute. Gehiago badute, edozein motatako lana egiteko ezgaiturik egon eta dohaineko justiziaren onura jasotzeko eskubidea izan behar dute, adin ho­ ri bete baino lehenagotik. Seme­alabek pentsio hori jasotzeko eskubidea dute, hildakoaren ezkontidea bizirik egon zein egon ez. Zurztasun pentsioaren oinarri arautzailea hildakoaren jubilazio edota erretiro pentsioak osatzen du — behar den moduan eguneratu ondoren—, eta oinarri horri, aurreko kasue­ tan bezala, portzentaia egokia aplikatzen zaio: 100eko 25, pentsioa jasotzeko eskubidea duen seme­alaba bat bakarrik badago; 100eko 10, bat baino gehiago egonez gero. Azken kasu horretan, pentsioei zenbateko hau gehitzen zaie: se­ me­alaba guztien artean oinarri arautzailearen 100eko 15 hainbanatu ondoren ateratzen den zenbatekoa. Azkenik, eskubide pasiboen kausatzailearen aitak nahiz amak pentsioa jasotzeko eskubidea izateko, bi baldintza bete behar dira: batetik, kausatzaile

476

RAMÓN PARADA

hori hil zenean, aita zein ama beraren pentzutan bizitzea; eta, bestetik, pen­ tsio eskubidea duen ezkontiderik nahiz seme­alabarik ez egotea. Aurreko ka­ suetan bezala, hemen ere, guraso eta seme­alaben arteko harremanen barne, ezkontzakoak, ezkontzaz kanpokoak eta legezkoak daude. Pentsioaren oinarri arautzailea, bestalde, kausatzailearen jubilazio edota erretiro pentsioarena da (eskubide pasiboena, alegia), eta horri 100eko 15eko portzentaia finkoa aplikatzen zaio pentsio bakoitza kalkulatzeko; izanak izan, ez dago gehiago­ tze eskubiderik, aita nahiz ama hil arren. Aparteko pentsioen barnean ere, jubilazio edo erretiro pentsioak eta fa­ mili pentsioak dauzkagu: Aparteko jubilazio pentsioa ondoko kasuetan sortzen da zerbitzuan emandako denbora edozein izanda ere: funtzionarioak zerbitzuan jarduteko ezgaitasun iraunkorra duenean edota, funtzionarioa gauzaeza denean zerbitzu hori betetzeko. Hori horrela izan dadin, ezgaitasun edo inutilitate hori zerbi­ tzuan izandako istripu zein gaixotasunaren ondorio izan behar da, edota zerbitzuaren izaerarekin zuzeneko zerikusia duen gertaera batena. Pentsioa, ostera, pentsio arrunta bezala kalkulatzen da, baina ondoko berezitasuna kontutan hartuta: zerbitzuan emandako denboratzat jotzen dira funtziona­ rioari derrigorrezko jubilazioa edota erretirora iristeko geratzen zaizkion urte osoak; hartzeko arautzailea (edota arautzaileak), azkenik, 100eko 200ean aplikatzen da. Era berean, senideentzako aparteko pentsioen oinarri arautzailea kalkula­ tzeko, zerbitzuan aritutako denboratzat hartzen dira funtzionarioari derrigo­ rrezko jubilazio edota erretirora arte geratzen zaizkion urte osoak; oinarri ho­ ri 100eko 200ean aplikatzen da. Alarguntasun pentsioa oinarri arautzailearen 100eko 25ean geratzen da; zurztasun pentsioa, ordea, 100eko 12,5ean, seme­ ­alaba bat edo gehiago izatearen arabera; eta, azken buruan, aitaren pentsioa 7,5ean, eta amarena beste horrenbestean. Aparteko pentsioak kopuru handiagokoak dira terrorismo egintzen ondoriozko pentsioen kasuan. Kasu horretan, kausatzaileari berari dagokion zenbatekoa hauxe da: hartzeko arautzailearen 100eko 220, pentsio arrun­ tentzat ezarritakoaren arabera; senideei, aldiz, ondoko kopurua dagokie: in­ guruabar arrunten kasuan kausatzaileari ezartzen zaizkion jubilazio edota erretiroaren 100eko 200. Eskubide pasiboak aseguru kontratutzat hartzen ziren lehen, eta prestazio gehiago edo gutxiago jasotzen zen, kotizatutakoaren arabera; beraz, gehiene­ ko nahiz gutxienezko eskubide pasiboak zeuden. Baina, dirudienez, ulerkera horretatik geratzen den bakarra hauxe da: funtzionarioek eskubide pasiboen kuota ordaindu beharra. Kuota hori zenbatzeko, jubilazio edo erretiro pentsioaren oinarri arautzaileari 100eko 3,86ko portzentaiazko tasa aplika­

FUNTZIONARIO HARREMANEN EDUKIA

477

tzen zaio. Azkenik, ordainarazpena egiteko, zenbatekoa nominetatik deskon­ tatu behar da hilero (23. art.). Klase pasiboen pentsioak ez dira aseguru pribatuko kontratuaren ondo­ riozkoak; aitzitik, prestazio publikoak edota funtzionarioari zor zaizkion ordainketen eperako zatiak dira. Horrela izanik, bateraezintasunen inguruko arauak aplikatu behar dira eremu horretan ere: Administrazioari zerbitzu bakarra ematen dio funtzionarioak; hori dela eta, funtzonario horrek ezin du Gizarte Segurantzako beste eraentzek emandako pentsiorik jaso. Bestela esa­ teko, onuradunak bata ala bestea aukeratu behar du (26. art.). Hariari segiz, Bateraezintasunei buruzko 53/1984 Legeak adierazi duen bezala, jardunean diharduten langileek ezin dute aldi berean lanpostu bat baino gehiago bete, edo ordainketa bat baino gehiago jaso (salbuespen egokiak eginda); taxu berean, jubilazio edo erretiro pentsioak jasotzea eta pentsio horien titularrak sektore publikoaren lanpostuetan jardutea bateraezinak dira (33. art.). Bukatzeko, klase pasiboen sistemaren barneko bateraezintasunei dagokie­ nez, legeak hauxe ezarri du: ezin dira aldi berean hiru pentsio arrunt baino gehiago jaso (jubilazio, alarguntasun, zurztasun eta famili pentsioak), nahiz eta kausatzaile bat baino gehiago egon; halaber, pertsona batek (berak edo be­ re senideentzat) ezin ditu aldi berean klase pasiboen pentsio arrunt bi edo ge­ hiago jaso (25. art.).

6. FUNTZIONARIOEN EGINBEHARRAK Funtzionarioen eginbehar eta betebeharrak euren estatutuetan ageri dira (Funtzionarioei buruzko 1964ko Legearen 76.etik 82.era bitarteko art.ak). Eta halakorik ez badago, euren ardurapean dauden zerbitzu publikoen arauetatik ondorioztatzen dira; bestela, diziplina urratze gisa sailkatu diren jokabideen deskripziotik. Guztiarekin ere, autoreek antzera samar aipatu dituzte estatu­ tuetatik eta zerbitzu publikoen arauetatik ondorioztatzen diren eginbeharrak, eta zerrenda honetara bil daitezke: Lehenik, funtzionarioak dedikazio osoa eskaini behar dio funtzioari. 1964ko Legeak honelaxe definitu du eginbehar hori: «funtzionarioek funtzioa edo kargua fideltasunez bete, euren buruzagi nahiz lankideekin elkarlanean aritu, eta zerbitzuak hobetzeko nahiz eurak destinatuta dauden administrazio unitatearen helburuak lortzeko laguntza eman behar dute». Eginbehar horiek beteko direla bermatzeko, legeak hauxe ezarri du: funtzionarioa «bere bu­ legoa (edo zerbitzuak emateko erabiltzen duen beste edozein toki) dagoen udal mugartean bizi behar da. Edozelan ere, arrazoi bidezkotuak egonez gero, saileko idazkariordeak baimena eman diezaioke funtzionarioari beste leku

478

RAMÓN PARADA

batean bizitzeko, baldin eta beste leku hori baterakorra bada funtzio­ narioak bete beharreko eginkizunekin» (76 eta 77. art.ak). Bigarrenez, funtzionarioek hierarkiazko obedientzia izan behar dute, eta eginbehar horrek bere barnean hartzen du ondokoa: «agintariak nahiz hierar­ kian goragokoak direnak errespetatu eta horien aginduak betetzea»; egin­ behar horren arabera, bada, «goragokoak ere tratu egoki baino egokiago eman behar die azpiko funtzionarioei, bai eta betebeharrak betetzen lagun­ du» (79. art.). Izanak izan, funtzionarioari eskatzen zaion obedientzia ez da beste erakunde batzuetan eskatzen dena bezain gogorra. Hots, ez da jesuiten estatutuan jaso den obedientzia itsuaren modukoa, (jesuitek «perinde et cadaver» obeditu behar dute), ez eta obedientzia militarraren besteko zorrotza ere. Zernahi den ere, funtzionario zibilek edota militarrek ez dituzte zertan Konstituzioaren edota legeen aurkako aginduak bete. Hirugarrenez, funtzionarioek diskrezioa izateko eta lanbide­sekretua gordetzeko eginbeharra dute. Eginbehar horren arabera, funtzionarioak ezin ditu zabaldu kargua dela­bide jakin eta zerbitzuari kalte egin diezaiokeen datu eta berririk, ez eta administratuen bizitza pribatuaren inguruko daturik (hala datu ekonomikoak, nola administratuaren intimitateari buruzkoak). Horixe adierazi du, labur­labur, Funtzionarioei buruzko Legeak: «funtzionarioak isiltasun osoa gorde behar du kargua dela­eta ezagutzen dituen kontuei bu­ ruz». Gainera, eginbehar hori Zigor Kodean bermatuta dago, 364. artikulu­ ak eta ondorengoek tipifikatu dutelako agiriak zaintzean fideltasunik ez izatea eta sekretuak zabaltzea (80. art.). Funtzionarioak adeitsua izan behar du administratuarekin, hau da, «jen­ dea zuzentasun osoz tratatu behar du» (79. art.). Horrez gain, alderdigabeak eta desinteresatuak izan behar dira; beste hitzez esateko, batetik, berdinta­ sunez jokatu behar dute eta ezin dute pertsona baten edo talde baten alde egin, eurekin, familiarekin, ideologiarekin edota antzekoekin zerikusia duten arra­ zoiak direla eta; bestetik, ez dute kontraprestaziorik jasotzen horrela jardutea­ gatik. Funtzionarioek eurek esku hartu duten arazoetan interesen bat izanez gero, orduantxe dute, hain zuzen, abstenitu beharra (Administrazio Prozedu­ rari buruzko Legearen 21. art.). Funtzio publikoaren ezaugarririk garrantzitsuenetakoa, batez ere arlo mi­ litarrean, duintasunez eta ohorez jokatzea izan da. Eginbehar horien oinarria hauxe zen, izatez: funtzionarioak Estatua ordezkatzen du eta, ondorenez, begirunez jokatu behar du, dela beraren eginkizuna betetzean, dela gizarteko bizitzan. Azken alde hori gaur indarrean ez dauden teknika korporatibo­ en bidez kontrolatzen zen, hain zuzen ere, funtzionarioen lankideek osaturi­ ko Ohorezko Auzitegien bidez. Auzitegi horiek gizartean gaitzesgarriak ziren jokabideak epaitzen zituzten; gainera, jokabideok gaitzesgarritzat hartuz gero, zerbitzutik apartatzen zen funtzionarioa. Hala ere, eginbehar hori gero eta

FUNTZIONARIO HARREMANEN EDUKIA

479

gutxiago eskatzen zaio funtzionarioari, gero eta argiagoa baita funtziona­ rioaren bizitza pribatuaren eta lanbidearen arteko banaketa. Amaitzeko, herri demokratikoetan, funtzionarioari Konstituzioarekin fi­ dela izatea agintzen zaio; Espainiako Zuzenbidean eginbehar hori ez betetzea falta oso larria da [Neurriei buruzko Legearen 31.1.a) art.]. Ikusi dugunez, eginbehar eta betebehar horiek guztiak, kasu batzuetan, zuzenean adierazi dira 1964ko Legearen testu artikulatuaren 76.etik 82.era bitarteko artikuluetan. Beste batzuetan, ostera, arauketa berezietatik ondorioz­ tatzen dira; bateraezintasunen arauketa edota sekretu ofizialei buruzko legeria dira horietako batzuk. Diziplina urratzeen katalogoek, halaber, beste egin­ behar batzuk erakarri dituzte (1964ko Legearen 87.etik 90.era arteko arti­ kuluak eta Neurriei buruzko Legearen 31. art.). Funtzionarioen statusak dakartzan eginbehar eta betebeharrak Langileen Estatutuak lan­kontratuko langileei ezartzen dizkienak baino zorrotzagoak dira. Egin­eginean ere, «langileek lanpostuko betebehar zehatzak baino ez dituzte: segurtasun nahiz higiene neurriak betetzea; enpresarioak zuzendaritzako ahal­ men arruntak erabilita emandako agindu eta jarraibideak aurrera eramatea; enpresaren jarduerarekin ez lehiatzea; ekoizgarritasun hobea lortzen lagun­ tzea; eta, azkenik, lan kontratuek eratorri dituzten gainerako eginbehar guztiak» (5. art.). Zalantza izpirik gabe, langile eta funtzionarioen arteko desberdintasun hori disfuntzio larrien iturri da. Berriro ere, kontua ez da baka­ rrik funtzionarioek euren eta langileen arteko tratuan bereizkeriak egin direla uste izatea. Esan nahi baita, enplegatu publikoei ezarri zaizkien eginbeharrak ez datozela bat herri zerbitzuen jardunbidearen eskakizunekin. Funtzionarioen eginbehar eta betebeharrak nahiz diziplina erantzukizuna, izan ere, herri zerbi­ tzu horietarako bereziki eratu ziren. Azken buruan, argi dago arauketa horietako bat soberan dagoela, erakunde berberaren zerbitzupean daudenek ezin dituz­ telako betebehar desberdinak izan, eta betebehar horiek ez betetzeagatik zehapen desberdinei lotuta geratu.

7. ALDERDIGABETASUN BETEBEHARRA: POLITIZAZIOA ETA BATERAEZINTASUNAK Badira funtzionarioei interes orokorrak objektibotasunez betetzea eta al­ derdikeriarik gabe jardutea agintzen dieten konstituzio printzipioak; lehenago esan bezala, printzipiook karrera sistema eskatzen dute funtzio publikoaren antolaketarako. Sistema horrek, batetik, funtzionarioen lanbide igurikimenak babestu behar ditu unean uneko trikimailu politikoetatik; bestetik, interes orokorrak bete nahian zintzo jokatzeak ekar ditzakeen arriskuak estaltzeko

480

RAMÓN PARADA

berme juridikoak eskaini behar dizkie funtzionarioei. Alderdigabetasunaren arauak mugak dakarzkio funtzionarioen jokabideari, bai jarduera politikoan eta bai pribatuan. Karrera bermeak eta jarduera pribatuari buruzko mugak, aldez edo moldez, epaileen antzekoak eta parekoak izan beharko lirateke. Az­ ken finean, funtzionario jakin batzuek hartzen dituzten erabakiak epaileenak baino garrantzitsuagoak dira batzuetan, eta hori erraz ikus daiteke zerga funtzionarioen nahiz beste funtzionario batzuen eskumenak eta epaile zibila­ renak alderatuz gero. Haatik, mugapenen arloan, epaile eta funtzionarioen eraentzak parekoak badira, ezin daiteke gauza bera esan funtzionarioen karre­ rako bermeei buruz, funtzionario horiek babesik gabe daudelako politikari­ en mesede nahiz kalteei dagokienez.

A) Funtzionarioen jarduera politikoa Funtzionarioen alderdigabetasuna —jarduera poltikoan— jasotzen duen araua modu zorrotzean aplikatu da batzuetan, eta Ingalaterrako Civil Servicek eskaini digu aplikazio zorrotz horren adibide adierazgarria. Sistema horretan, funtzionarioek iritzi politikoak izan ditzakete, bai eta botoa emateko eskubi­ dea; baina ezin dituzte iritzi nahiz boto horiek adierazi, ez eta hauteskundee­ tan parterik hartu. Hauteskundeetan parte hartu eta hautespenezko karguren bat lortu nahi duen funtzionarioak uko egin behar dio funtzionario izaerari. Ingalaterran, beraz, ezinezkoa da funtzionario mailatik maila politikora iga­ rotzea, eta alderantziz. Funtzio publikoaren eta jarduera politikoaren arteko bateraezintasun eredu hori otsailaren 8ko 10/1977 Errege Dekretu­Legeak Indar Armatuetako kideentzat ezarri zuena da. Lege horretaz geroztik, Espainiako militarrek ezin izan dute alderdi politikoetan edota sindikatuetan afiliatu, iritzi politikoak adierazi, hauteskundeetan hautagai gisa aurkeztu ez eta kargu politiko batera­ ko izendatuak izan. Halako zerbait eginez gero, karrera militarra galtzen zu­ ten behin betiko, Ingalaterrako funtzionarioek funtzionario izaera galtzen zuten bezala. Egoera Militarrei buruzko 1.385/90 Errege Dekretuak, ostera, eraentza hori aldatu du zati batean. Errege dekretu horren arabera, militarrek hauteskundeetan parte har dezakete, eta horrek ez du esan nahi karrera gal­ tzen dutenik; hala ere, ez dute militar gisa jarduten kargu publikoa bete bitartean. Gainera, kargu hori utzi eta gero ere, urte bi gehiago egon behar di­ ra militar jardunetik kanpo. Espainian militarrei zorroztasun horiek ezartzen zaizkien bitartean, fun­ tzionarioei politika eta sindikatu jarduerarik zabalena gauzatzea ahalbideratu zaie; gainera, jarduera hori ahalbideratu ez ezik sustatu ere egin da. Egia esan, funtzionarioek ondoko guztiak egin ditzakete: alderdi politiko nahiz sindikatu

FUNTZIONARIO HARREMANEN EDUKIA

481

batean afiliatu; bataren zein bestearen zuzendaritzako organoetan parte hartu; euren iritziak askatasunez adierazi, dela euren arteko bilere­ tan, dela gizarte komunikabideetan; Estatuko nahiz tokiko hauteskundeetan parte hartu; eta, azkenik, edozein mailatako karguetarako —politikariek aska­ tasunez izendatutakoetarako, alegia— izendatuak izatea. Hori guztia, fun­ tzionarioen statusa galdu gabe; are gehiago, status hori hobetu egiten da funtzionarioen jarduera berri horren bidez. Zerbitzu bereziei buruzko arauketak laguntzen du funtzionarioen sustatze jarduera politikoan. Arean bere, funtzionarioak, kargu politikoak edo sindika­ tuen karguak betetzeko izendatzen dituztenean, zerbitzu berezien egoerara igarotzen dira. Neurriei buruzko Legearen 29.2. artikuluaren arabera, funtzio­ narioek eskubidea dute egoera horretan ematen duten denbora igoera, hirurte­ ko eta eskubide pasiboen ondoreetarako zenba dadin; eta ez hori bakarrik: euren plaza eta destinoa erreserbatzen zaizkie eta kargu politikoaren ordain­ riak gehi funtzionario gisa dagozkien hirurtekoak jasotzen dituzte. Epai Botereari buruzko 1985eko uztailaren 1eko Lege Organikoak ere antzeko arauketa ezarri du epaile eta magistratuentzat. Horiei ere trabestismo politikoa ahalbideratzen eta errazten zaie, hau da, epailetzatik izendapen as­ keko karguetara edota jarduera politiko huts­hutsera igaro daitezke karrerarik galdu gabe; horren ondorioz, edozein unetan itzul daitezke karrerara. Horrek ez du esan nahi, argi dago, Neurriei buruzko Legeak alderdigabetasun printzi­ pioaren eskakizunak betetzen dituenik, baizik eta Konstituzioak ezartzen duen epaile independentzia ere bermatuta ez dagoela. Arean bere, alderdi politikoen erakundeek politika nahiz lanbide igoera eskaini eta erraz erakar ditzakete epaileak. Bestela esateko, epaile eta magistratuen independentzia hein batean bakarrik babestu da. Egin­eginean ere, diziplina ahalgoa Justizia Ministerioari eta Gobernuari kendu eta Epai Boterearen Kontseilu Nagusiari eman zaio, kontseilu hori Auzitegi Gorenak kontrolatzen duelarik. Horreta­ ra, epaileen independentzia zelanbait babestea lortu da. Alabaina, Gobernuak epaileei eskain diezazkiekeen sariak lehen bezala utzi dira. Ildo horretatik, Gobernuak izendapen politikoaren bidezko karguak (hala nola, Estatu Kon­ tseiluko karguak zein Estatuko Fiskaltza Nagusikoak) eskain diezazkieke epaileei, euren lanpostua edota epai kargua erreserbatuko zaiela. Hari beretik, Parlamentuan dauden gehiengoek Epai Boterearen Kontseilu Nagusi, Konstituzio Auzitegi, Kontu Auzitegi eta abarretarako susta ditzakete magistratu nahiz epaileak; horrez gain, alderdi politikoek euren hauteskunde zerrendetan sar ditzakete magistratu zein epaileok. Gauzak horrela, sistema hori sakone­ an zuzendu behar da, epai boterearen eta politikaren arteko loturak sustraitik ebakitzeko.

482

RAMÓN PARADA

B) Funtzio publikoa eta adierazpen askatasuna Honexetan datza korapiloa: Konstituzioko adierazpen askatasun eskubi­ dearen mugapena dakarren ala ez funtzionario izaerak (beste hitzez esanik, izaera horrek ahozko nahiz idatzizko adierazpen askatasuna mugatzen duen). Arazoak erantzun ugariak bezain kontrajarriak izan ditu: Ingalaterrako Civil Serviceren tradizioak eta funtzio publiko militarrak, esaterako, modu zorro­ tzean debekatu zuten askatasun adierazpen hori; Weimarko 1919ko Konstitu­ zioak, ordea, konponbide liberala eman zuen: «funtzionario guztiei bermatuko zaie jendaurrean iritzia emateko askatasuna», eta konstituzio horrek eragina izan zuen Espainiako 1931ko konstituzioan: «funtzionario publikoak ezin daitezke pertsegitu, horiek politika, erlijio zein gizarte gaien inguruan eman dituzten iritziengatik». Frantziak bitarteko bidea hartu du: funtzionarioaren jarduera politikoak «zerbitzuaren ibilera arruntari norainoko kaltea eragin diezaiokeen» baloratu behar da. Hortaz, inolako alderdikeriarik gabe bete behar du bere egitekoa funtzionarioak: ezin ditu ideia politiko zehatzak defendatu, ezta funtzioa edo­ zein propagandaren bide bihurtu ere; hitz gutxitan esateko, ezin da alderdiko gizon moduan agertu. Zerbitzutik kanpo dagoenean, funtzionarioak neurritsua izateko betebeharra baino ez du; gainera, zenbat eta eginkizun garrantzitsua­ goak izan, hau da, hierarkian zenbat eta gorago egon hainbat eta handiagoa da betebehar hori. Horrez gain, Frantziako ereduak arau praktikoagoak jaso ditu: funtzionarioak egunkarietan idatz dezake (nahiz eta alderdi jakin bateko prentsa izan), baina ezin du beraren goragokoen aurkako esamolde zakar, iraintzaile edota bortitzik erabili. Zernahi gisaz, funtzionarioak ezin dezake adierazpen idatzirik nahiz ahozko adierazpenik egin beraren lanpostuarekin zerikusia duten arazoen inguruan. Diziplinari buruzko aurreragoko Araudiak (abuztuaren 16ko 2.088/1969 Dekretuak onetsitakoak) falta oso larritzat hartu zuen —Espainiako Zuzen­ bidean— lanbide sekretua urratzea, eta falta larritzat, ostera, ondokoa: «gora­ gokoen eta Gobernu neurrien inguruko kritikak eta desadostasunak jendau­ rrean adieraztea, bai eta funtzionarioen gain dauden sailetako eskumenekin zuzeneko nahiz zeharkako zerikusia duten lanak argitaratzea goragokoen baimenik gabe». Manu hori kontraforu errekurtsoaren bidez berrikusi eta deuseztatu zen aurreko Erregimenean. Errekurtso hori ebatzi zuen dekretuak (1970eko ekainaren 22koak) doktrina oso liberala sortarazi zuen: dekretu ho­ rrek Gobernuaren neurriak eta funtzionarioen goragokoek hartutakoak bereiz­ tu zituen; funtzionarioek lehenengo motako neurriak bakarrik kritika zitzake­ ten, adierazpen askatasunaren eskubidean oinarrituta; bigarrenetan, ordea, funtzionario izaera da nagusi; hori dela eta, ezin ziren jendaurrean kritikatu.

FUNTZIONARIO HARREMANEN EDUKIA

483

Funtzionario zibilen adierazpen askatasuna ez dute berariazko manuek murriztu; ondorioz, gai horretan funtzionario zibilen egoera eta gainerako hiritarrek dutena antzekoak dira. Haatik, adierazpen askatasunaren mugapen batzuk esan gabe doaz Neurriei buruzko 1984ko abuztuaren 2ko Legearen 31. artikuluan, hain zuzen ere, urratzeei buruz jasotako arauketan. Artikulu ho­ rren arabera, diziplina urratze dira honakoak: «Konstituzioarenganako fidel­ tasunik eza dakarten ahozko nahiz idatzizko adierazpenak; edota, hautes­ kundeetan eragina izateko, neutraltasun nahiz independentzia politikoa urratzea dakartenak; baita legeak sekretu ofizialtzat adierazitakoak eta sailkatutakoak argitaratu zein bidegabe erabiltzea ere».

C) Funtzio publikoa eta jarduera pribatuak Funtzionarioen alderdigabetasuna kolokan jar daiteke, funtzionarioen jar­ duera pribatuak onartuz gero. Zuzenbide konparatuan arau orokor gisa ager­ tzen da funtzio publikoaren eta jarduera pribatuen arteko bateraezintasunik zorrotzena: legeria batzuetan bateraezintasunari buruzko araurik egon ere ez dago, pentsaezina baitzen funtzionario izan eta, aldi berean, sektore pribatuan jardun ahal izatea. Bestalde, arazo hori jorratzen duten estatutuak (hala nola, Frantziakoa) oso zorrotzak izan ohi dira: «funtzionarioek eurei eratxiki zaiz­ kien egitekoetan eman behar dute lanbide jarduera osoa. Ezin dute irabaziz­ ko jarduera pribaturik gauzatu profesional gisa, jarduera horien izaera zeinahi izanda ere». Salbuespenik gabeko bateraezintasun hori bidezkotzeko, arrazoi etikoak —interes publiko eta pribatuen arteko benetako nahiz ustez­ ko elkarjotzeak— erabiltzen dira, bai eta ekoizgarritasunaren inguruko arra­ zoiak ere; arean bere, funtzionarioak lanbide edo lanpostu bi izanez gero, ulertezina da ekoizgarritasun hori bikainena izatea. Espainian, ohiko arauak funtzio publikoaren eta jarduera pribatuen arteko baterakortasuna jaso du, hala funtzionario zibilentzat, nola militarrentzat. Epaileei, ordea, beti ezarri die bateraezintasun zorrotza (Epai Botereari buruzko Lege Organikoaren 389. art.). Bateraezintasunei buruzko abenduaren 26ko 53/1984 Legeak (langile zibilei buruz, apirilaren 30eko 598/1985 Errege Dekretuak garatutakoak, eta langile militarrentzat, berriz, otsailaren 21eko 517/1986 Errege Dekretuak) funtzionario guztientzat arautu du sektore publikoan bi jarduera edo lanpostu betetzearen bateraezintasuna, eta aurre­ ko arauketan baino zorroztasun handiagoz arautu ere. Dena dela, legeak on­ tzat jo du sektore publikoan bi lanpostu betetzea, horietako bat irakaskuntza edota osasun eginkizunak betetzeko lanpostua bada. Funtzionarioek jarduera pribatuak gauza ditzaketen ala ez aztertzeko, ikuspegi etikora jotzeko joera dago, ekoizgarritasun ikuspegira baino gehiago.

484

RAMÓN PARADA

Hartara, Epai Boterearen Lege Organikoak ere ohiko arauari ekin dio, hauxe adierazi baitu: jarduera pribatuak gauzatzea eta sektore publikoan lanposturen bat betetzea baterakorrak dira, baldin eta jarduera pribatuaren eta publikoa­ ren interesen arteko elkarjotzerik sortzen ez bada: «jarduera pribatu hori fun­ tzionarioak bere kontura bete dezake edo hark lan egiten duen sail edo era­ kundeak gauzaturiko jarduerekin zuzeneko zerikusia duten norbanako nahiz erakundeen menpe edo zerbitzupean». Legeak, ahal duen heinean, jarduera pribatuak oztopatzen ditu. Batetik, jarduera pribatua gauzatzeko baimena behar da legearen arabera. Horrela iza­ nik, sistemaren tipikotasun ezaz gain, eta Europako zuzenbidearen ikuspegi­ tik abiatuta, sistema horrek ondokoa sortaraz dezake: nahierarakotasun eta bereizkeriak dakartzan kudeaketa egitea, baimen arautuaren kasuan gaudela ulertzen dugunean izan ezik. Bestetik, ordea, legeak diru zigorra ezarri dio jarduera pribatua lanbide gisa betetzen duen funtzionarioari, legearen arabera funtzionario horrek ezin baitu osagarri berezia duten lanpostuetan jardun. Azkenik, Administrazioaren zerbitzupean egotearen eta Administraziotik kanpoko lanbide jarduera betetzearen arteko bateraezintasuna sor daiteke kan­ poko jardueraren izaeraren ondorioz; funtzionarioak berez du menpeko izaera eta, horrez gain, zenbait lanbide asketzat jo dira. Horren harira, Abokatutzari buruzko Frantziako 1972ko Legeak antzinako tradizio bat jaso eta funtziona­ rioei (irakasleei salbu) horrelako lanbideak gauzatzea debekatu die, baita errentamendu zerbitzuen ondorioz beste pertsona batzuei lotuta daudenei ere.

8. FUNTZIONARIOEN ERANTZUKIZUNA Administrazio eraentza duten herrietan, Espainian, esaterako, Admi­ nistrazioaren kontrol arrunta egiten da administrazio egintza nahiz xedape­ nak Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioan berrikusita. Gainera, 1956ko Legeaz geroztik, jurisdikzio horrek aparteko garapena izan, eta ohiko muga­ penak gainditu ditu. Administrazio jarduera kontrolatzeko beste modu bat funtzionarioei eran­ tzukizuna eskatzea da, nahiz eta kontrol hori Administrazioarekiko auzibidea bezain garrantzitsu nahiz eragingarria izan ez. Estatuko Administrazioaren Eraentza Juridikoari buruzko Legeak (43. art.tik 49.era bitartekoak) eta Funtzionarioei buruzko 1964ko Legearen 81. artikuluak jaso dute funtziona­ rioaren erantzukizuna: erantzukizun zibila, zigor erantzukizuna eta diziplina erantzukizuna.

FUNTZIONARIO HARREMANEN EDUKIA

485

Administrazioarekiko auzibidearen fiskalizazioa garrantzitsua izanda ere, ez da Administrazioa Zuzenbideari lotzeko bide bakarra, ez eta administratua Ad­ ministrazioaren abusutik benetan babesteko berme bakarra. Horrez gain, barne kontrola egiteko teknikak berrindartu behar dira (Administrazioaren ariozko berrikuspenak, zerbitzuen ikuskatzailetzak etab.); orobat, hori bezain garran­ tzitsua da agintari nahiz funtzionarioen erantzukizunak eguneratu eta benetan egikaritzea. Horren ildotik, agintari nahiz funtzionarioen erantzukizuna bazter­ tzeak berekin dakar egintza nahiz araua pertsona fisikoek ematen dutela ahaztea. Bestela esateko, egintza nahiz arauak auzibideratu —Administra­ zioarekiko auzibide jurisdikzioan hori egin behar da— eta pertsonak alboratzea, hau da, arau nahiz egintzon egileak alde batera uztea, zentzugabekeria da, antzina animalia eta gauzei egiten zitzaizkien auzibideen antzekoa, alegia. Gerta daiteke erantzukizun teknikek indarra galtzea, eta Administrazioarekiko auzi­ bidea egintzari nahiz xedapenari egiten zaion auzibide gisa egituratzea. Hori de­ la eta, administratuaren bermea honexetan geratzen da batzuetan: Administra­ zioak eta Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioak arau nahiz egintzak etengabe egin eta desegitetik lortzen den emaitza. Horren ondorioz, kaltetuena norbanako ukitua da, beraren gain uzten baita egintzok aurkaratzearen zama astuna; benetako egilea (agintaria nahiz funtzionarioa), aldiz, gatazkatik at geratzen da, bai egitatez eta bai Zuzenbidez.

Bestalde, funtzionario kontzeptua oso zabala da erantzukizun zibila nahiz zigor erantzukizuna ezartzeari dagokionez, hauek guztiak hartzen baititu: batetik, esangura hertsian funtzionarioak direnak, Funtzionarioei buruzko 1964ko Legearen arabera; bestetik, ordea, lan­kontratuko enplegatu publikoak eta zerbitzu nahiz eginkizun publikoak betetzen dituzten beste guztiak. Hori­ xe ezarri du, hain zuzen, Zigor Kodearen 119. artikuluak: «funtzionario pu­ blikotzat hartzen dira legeak aginduta, hautespenaren ondorioz, edota agin­ tari eskudunak izendatzeagatik funtzio publikoak betetzen dituztenak». Aitzitik, diziplina erantzukizuna ez zaie ondokoei aplikatzen: hautes­ penezko funtzionario edo funtzionario politikoei; behin­behineko langileei edota politikoki konfiantzazkoak direnei. Azken horiei, kasuan­kasuan, kar­ gua utzarazten zaie. Era berean, lan­kontratuko langileei ez zaie diziplina erantzukizuna aplikatzen, Lan zuzenbideko diziplina arauei lotuta daudelako. Arauketa bikoitz zentzugabea sortarazi da, berriro ere. Batetik, antolaketa edo erakunde berberean, arauketa zehatzailea eta diziplinazkoa daude; ondorenez, bereizkeriak sor daitezke egintza berberengatik funtzionarioek eta lan­kontra­ tuko langileek erantzun behar dutenean. Bestetik, lan jurisdikzioa eta Ad­ ministrazioarekiko auzibidea ditugu; nolanahi ere, egintza zehatzaileen aurka jar daitezkeen errekurtsoak ebazteko, horietatik eskuduna zein den zehaztu behar da, eta hori ez da batere egiteko erraza.

486

RAMÓN PARADA

9. FUNTZIONARIOEN ZIGOR ERANTZUKIZUNAREN OHIKO ARAZOAK Esan berri dugun moduan, legezko testuetan modu solemnean aldarrikatu bada ere, funtzionarioen erantzukizun zibila nahiz zigor erantzukizuna ez da oso eragingarria izan. Ondokoa dugu horren arrazoia: epaile zibilek nahiz zigor epaileek beti egin diote uko administrazio arazoak ebazteari. Uko egite hori Frantziako administrazio eraentzadun herrien tradiziotik dator; izan ere, tradizio horrek botereen banaketa Administrazioaren independentzia babeste­ ko modutzat hartzen zuen. Tradizio horren ondorioz —administrazio juris­ dikzioaz gain— beste zenbait formula ere sortu ziren, administrazio agintari eta funtzionarioen aurkako erantzukizun akzioak auzitegi arruntek zuzenean judiziotaratzea oztopatzeko. Teknika edo formula horiek ondokoak ziren: fun­ tzionarioak bide zibilean edo zigor bidean judiziotaratzeko aldez aurreko baimenaren beharra eta zigor auzibidean administrazio aurre­epaitasuna iza­ tea. Azken hori gatazken sistema erabilita gauzatzen zen. Gaur egun, teknika horiek indargabetuta daude, baina bizirik diraute inkontziente juridikoan. Aurretiazko baimenaren ondorioz, auzitegi arruntek ezin zituzten fun­ tzionarioak judiziotaratu, Administrazioaren adostasunik gabe. Ildo bertsu­ tik, Administrazioak epaileen ekintza baimendu aurretik, salatutako egitateen balorazio juridiko nahiz politikoa egiten zuen; eta balorazio horren ondorioz, Administrazioak epaileen ekintzari ezetza ematea erabakitzen bazuen, erabaki hori ezin zen judizioan eztabaidatu. Auzitegi zibilek eta zigor auzitegiek eskumen osoa ez izatearen jato­ rria Frantziako Antzinako Erregimenean eta galdekapen edo abokazioak egi­ teko ohituran kokatu behar da. Parlamentuek errege ofizialen aurka instruitu­ ko auzibideak erregek galdekatzen zituen, Errege Kontseiluan judiziotaratzeko. Iraultzaz geroztik, eta Napoleonen Erregimena iristearekin batera, funtzionarioa auziperatu eta judiziotaratzeko aurretiazko baimena foru militarraren bertsio moderatu gisa ikusi zen Administrazio zibilean. Baimen horrek botereen bana­ ketaren printzipioa izan zuen berariazko oinarri, baina honela ulertuta: «admi­ nistrazio arazoak» ezin dira inoiz epaile eta auzitegien eskumenekoak izan. Era berean, eta gorago esan bezala, printzipio horrek Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioa bidezkotzeko balio du. Ideia horiekin bat etorriz, Frantziako VIII. urteko Konstituzioak Estatu Kontseiluari eratxiki zion eskumena funtzionario­ ak judiziotaratzeko baimena eman ala ez emateko. Horretarako, espediente bat tramitatu, Kontseiluak espedienteari buruzko irizpena eman eta Gobernuak ebatzi behar zuen espediente hori. Amaitzeko, aurretiazko baimena 1870. urtera arte egon zen indarrean Frantzian, eta urte horretan indargabetu zen.

FUNTZIONARIO HARREMANEN EDUKIA

487

Espainian, funtzionarioak judiziotaratzeko aurretiazko baimena Baionako Konstituzioak jaso zuen. Gero, baimen hori instituzionalizatu egin zen, 1845ean Frantziakoaren moduko Estatu Kontseilua sortu zenean Espainian. Teknika hori erabilgarria izan zen —liberal erradikalek horren kontrako iri­ tziak izan arren—, 1869ko Konstituzioak indargabetu arte. Edozelan ere, Cánovasen 1876ko Konstituzioak berriro jaso zuen aurretiazko baimena, eta, horretarako, onetsi ez zen lege batera igortzen gaitu. Azkenik, Estatuko Ad­ ministrazioaren Eraentza Juridikoari buruzko 1957ko Legearen 44. artikuluak adierazi zuen aurretiazko baimena ez zela beharrezkoa funtzionarioak auzipe­ ratzeko; edozelan ere, baimenaren teknika ez zen erabiltzen XIX. mendetik hona. Frantziari gagozkiola, herri horretan 1870ean indargabetu zen modu for­ malean aurretiazko baimenaren teknika. Harrezkero, teknika horren ordez, gatazken sistema erabili ohi da funtzionarioak babesteko. Ildo horretatik, funtzionarioen aurkako akzio zibil nahiz zigor akzioren bat egikarituz gero, Administrazioak gatazka azaldu behar zuen auzitegietan. Gatazka Auzitegi­ ak erabaki behar zuen gero, funtzionarioak falta pertsonala ala zerbitzuaren inguruko falta egin zuen. Lehenengo kasuan, hau da, funtzionarioaren grinak eta ahuleziak bultzatutako falta bazen, erantzukizuna auzitegi arruntetan eskatu behar zen. Baina funtzionarioaren jokabidea zerbitzuaren inguruko falta kontzeptuaren barruan sartzen zenean, Administrazioak bereganatzen zuen erantzukizun osoa eta funtzionarioa aske geratzen zen. Teknika horrek indarrean dirau Frantziako Zuzenbidean, Administrazioaren eta funtziona­ rioaren independentzia bermatzen duen teknika gisa: «gainontzekoren ba­ tek funtzionarioa zerbitzu arloko falta dela­eta pertsegitzen badu, eta ez badu eskurantzei buruzko gatazkarik aurkeztu, Administrazioa arduratu behar da funtzionarioari kondena legez ezarri zaizkion kalteordainez; horretarako, falta hori ezin daiteke funtzionarioaren falta pertsonala izan (funtzionarioak bere eginkizunak betetzearekin zerikusirik ez duena)» (1983ko uztailaren 15eko Legearen 11. artikulua). Halaber, Espainian gatazka sistema eratu zuten legeek aukera eman zio­ ten Administrazioari zigor auzibideetan gatazka aurkezteko, aurretiazko ad­ ministrazio arazoak sortzen zirenean; arazo horiek Administrazioak ebatzi behar zituen, eta Administrazioaren ebazpena loteslea zen epaileentzat. Tek­ nika horren bidez funtzionarioak ere babestuta geratzen ziren, zigor auzibidea geldiarazten baitzen gatazka tramitatu bitartean. Azken finean, zigor auzi­ bidea bideraezin bihurtzen zen ondoko kasuan: gatazkaren ebazpena Admi­ nistrazioaren aldekoa izanik, aurretiazko administrazio arazoak berekin zekarrenean zigor akzioa legebidezkoa ez izatea (Jurisdikzio Gatazkei buruz­ ko 1948ko uztailaren 17ko Legearen 15. art.). Horrezaz aparte, ezin dugu ahaztu gatazka sistema agintari nahiz funtzionarioen babesaren aldekoa zela,

488

RAMÓN PARADA

gatazkaren ebazpena Estatu­buruak ematen zuelako, Estatu Kontseiluaren irizpena jaso ondoren. Gaur egun, agintari nahiz funtzionarioak babesteko teknika horiek ia eze­ rezean geratu dira. Teknikok txarto ikusi ziren hasiera­hasieratik; izan ere, anglosaxoniarrei ekinez, botere banaketaren printzipio erabat judizialistaren bertsioa hartu zen ikuspuntu gisa. Edonola ere, bertsio hori da nagusi 1978ko Konstituzioaz geroztik. Ordutik aurrera pauso hauek eman dira: jusitizi mili­ tarraren eskumenak gutxitu dira; Konstituzio Auzitegiak modu murriztailean interpretatu du parlamentarien ukiezintasuna; eta, azkenik, gatazkak ebazteko sistema ezarri da (sistema hori batzorde baten bitartez gauzatzen da, eta batzorde horren buru Auzitegi Goreneko lehendakaria da). Hortaz, teknika horiek gaur egun ia­ia Zuzenbidearen Historia dira. Administrazio defentsa horien krisialdiak sortarazitako egoera duda­ ­mudazkoa da, nola edo hala. Egia esan, zigor epaileek oraindik nolabaiteko erresistentzia edo jarkiera ageri dute agintari eta funtzionarioen aurka jarrita­ ko zigor akzioak ebazteko. Badu horrek bere arrazoia, badagoelako egon administrazio arazoak ebazteko jurisdikzio berezia: Administrazioarekiko au­ zibide jurisdikzioa. Horrez gain, zigor auzibideko administrazio aurre­epai­ tasunaren arauketa dago eta auzibide horrek ondoko betebeharra ezarri du: Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioan aurretiaz emandako ebazpenak kontutan hartzea; ebazpenok, izatez, hobendatutako administrazio jarduketen legezkotasun edota ez­legezkotasunari buruzkoak dira (Judiziamendu Krimi­ nalari buruzko Legearen 4.etik 7.era arteko art.ak, Epai Botereari buruzko 1985eko uztailaren 1eko Lege Organikoaren 10 eta 44. art.ek zigor jurisdik­ zioaren alde eraldatutakoak). Bestalde, Administrazioarekin izan daitezkeen zenbait gatazka zuzenean kriminalizatzeko joeraren aldekoa da judizialismo berria; hots, gatazka horiek ez lirateke Administrazioarekiko auzibide jurisdikziotik igaroko. Joera horren ondorioz, agintari eta funtzionarioen aurkako zigor akzioak ugaritu dira. Zigor zuzenbideak funtzio publikoa betetzen duten jokabideen alde egin du betidanik. Hobendapen horiek, batik bat, Zigor Kodearen II. liburuko VII. tituluan jaso dira. Batzuetan, hobendapen horien bidez, erakundearen beraren intere­ sak defendatu dira. Horren adibide ditugu ondoko delituak: dokumentuak zaintzean izandako desleialtasuna; sekretuen urratzea; funtzio publikoko kar­ guaz jabetzea lege formalitaterik bete gabe; karguan jarraitzea, legearen ara­ bera kargu hori utzi behar denean; edota karguari uko egin eta gero, funtzio publikoa uztea, uko egite hori onartu den ala ez jakin gabe. Beste hainbatetan, ordea, zigor babesa administrazio ondasun nahiz ondareari zuzenduta dago, hala nola, herri fondoen bidegabeko eralgiketaren kasuan. Atzenean, babestu­ riko ondasun juridikoa honakoa ere izan daiteke: administrazio ekintzak ad­

FUNTZIONARIO HARREMANEN EDUKIA

489

ministratuei begira duen erregularitate, legezkotasun zein alderdigabetasu­ na; besteak beste, prebarikazioa, funtzionario­eroskeria, maula, legez aurkako ordainarazpenak eta funtzionarioek pertsonaren eskubideak —legeetan ain­ tzatetsitakoak— egikaritzean egin dituzten delituak azken kasu horretan sail­ ka ditzakegu. (II. liburuko II. tituluan jasotako II. kapituluaren bigarren sekzioa). Horrez gain, Zigor Kodeak astungarri gisa jaso du edozein delitu funtzionario izaeraz baliatuta egitea (10.10. art.).

10. ERANTZUKIZUN ZIBILA Gorago ikusi ditugun kariak direla­eta funtzionarioen zigor erantzukizu­ na ez zen oso eragingarria; horrezaz aparte, XX. mendearen hasieran, Ad­ ministrazioarekiko auzibide jurisdikzioak ez zuen fiskalizatzeko gaitasun handirik. Hori guztia erabili zuen Antonio Maurak 1904ko apirilaren 5eko Legea eta urte bereko irailaren 23ko Araudia bidezkotzeko. Lege horren bidez, funtzionarioen aurkako erantzukizun zibila eskatzeko auzibide berezia eratu zen. Auzibide hori erabiltzeko, bi baldintza bete behar ziren: batetik, funtzionarioek manuren bat ez betetzea, betetze hori aldez aurretik idatziz eskatu bazitzaien; eta, bestetik, akzioa urtebeteko epean egikaritzea. Lege horren aurretik, Kode Zibilaren 1902. artikuluak ezarririk zuen Estatuak agente bereziaren bidez jarduten zuenean bakarrik ordaindu behar zituela kalte­galerak. Artikulu hori ikusita, gainerako kasuetan erantzukizuna fun­ tzionarioena zela uler zitekeen eta jurisprudentzian, hain zuzen, interpreta­ zio hori nagusitu zen. Edonondik begira dakiola ere, kontutan hartu behar da arauketa hori guztia, gaur egun, ondoko artikuluek ordeztu dutela: Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legea­ ren 145 eta 146.ek. Arauketa horrek hiru kasu bereizten ditu: 1. Funtzionarioaren zuzeneko erantzukizuna norbanakoari dagokionez. 146. artikuluaren arabera, norbanakoek herri administrazioetako langileei erantzukizun zibila nahiz zigor erantzukizuna eska diezaiekete, baina kasuan kasuko legeria kontutan hartuta. Estatuko Administrazioaren Eraentza Juridi­ koari buruzko 1957ko Legearekin alderatuz gero, 146. artikuluak dakarren berritasuna hauxe da: artikuluan bertan jaso ez diren agintariei erantzukizuna ez egozteko asmoa. 2. Funtzionarioaren zeharkako erantzukizuna Estatuari dagokionez, eta atzerabidea erabilita. Funtzionarioak zuzeneko erantzukizuna izan dezake; baina, horrez gain, legeak Estatuaren erantzukizun solidarioa jaso du. Horren ondorioz, norbanako kaltetuak Estatuaren nahiz funtzionarioaren aurka egi­

490

RAMÓN PARADA

kari dezake akzioa. Estatuaren aurka egikaritu badu, eta Estatuak kalteak ordaindu badizkio, Administrazioak hauxe egin dezake 145.2. artikuluaren arabera: espedientea instruitzean interesatua entzun behar du eta funtzionario, agintari edota agenteei erantzukizuna eskatu dolo, erru edota arduragabeke­ riaz egindakoagatik. Erantzukizun hori eskatzeko, irizpide hauek neurtzen dira, besteak beste: egindako kaltearen norainokoa, kaltearen egileak nahita edo nahi gabe sortzea kalte hori eta, azkenik, herri administrazioen zerbitzu­ peko langileen lanbide erantzukizuna. 3. Funtzionarioak zuzeneko erantzukizuna izatea Estatuari dagokionez. Bukatzeko, gerta daiteke funtzionarioaren jokabideak Estatuari egitea kaltea, eta ez norbanakoari. Kasu horretan, Administrazioak espedientea egin die­ zaieke agintari, funtzionario edota agenteei, baldin eta horiek Estatuko onda­ sun nahiz eskubideei kalte­galerak sortarazi badizkiete dolo, erru edota ardu­ ragabekeria larria dela bide. Espediente hori ez da diziplina espedientea, ez­ pada erantzukizun espedientea. Hori dela bide, espediente horrek ekar deza­ keen ondore bakarra kalte­galerak ordaindu beharra da, baina ez da diziplina zehapenik sortzen. Edukiari buruzko ondoko betekizunak behar dira akzio zibila bidezkoa izateko: dirutan neurtzeko moduko lesio bakoiztua; funtzionarioaren jarduera­ ren eta lesioaren artean kari bidezko lotura; eta, beti ere, osagai subjektiboa: dolo, errua, edota arduragabekeria larria. Edonola ere, legeak zigor jurisdik­ zioaren eskumena babestu nahi izan du ondoko kasuan: erantzukizun zibila dakarren egite edota ez­egitea kalte delitua denean. Horrelakoetan, zigor jurisdizkioari igortzen zaio erruaren norainokoa. Epaileen eskumenei dagokienez, gogoan hartzekoak dira zenbait foro pertsonal, foro horiek epaile eta auzitegi zibilen arteko eskumen banaketa arrunta aldatzen dutelako. Auzitegi Goreneko eta autonomi erkidegoetako Auzitegi Nagusien Arazo Zibiletarako Salen eskumenekoak dira, hurrenez hurren, ondoko akzioak: konstituzio organoen titular eta Estatuko edo autono­ mi erkidegoetako agintari politiko gorenen aurkakoak (Epai Botereari buruz­ ko 1985eko Lege Organikoaren 56 eta 73. art.ak).

11. DIZIPLINA ERANTZUKIZUNA Funtzionarioen diziplina erantzukizuna zerbitzu harremanen barnean gauzatzen da, funtzionarioen eginbehar eta betebeharrak bermatzeko, funtzio­ narioei euren eskubideak ukitzen dituzten zehapenak ezarriz. Diziplina ahalgoaren oinarria hauxe da: funtzionarioa hala nahita dago botere harre­ man berezien menpe. Horrenbestez, ahalgo horren ondore bakarra zerbitzu

FUNTZIONARIO HARREMANEN EDUKIA

491

harremanek eratorritako eskubideak kentzea izan daiteke. Bestela esanda, ahalgo horren bidez jar daitekeen zehapenik gogorrena funtzionarioa zerbi­ tzutik apartatzea da, hots, funtzionario horri funtzionario izaera kentzea. Azalpen formal hori gorabehera, diziplina zehapena hierarkia printzi­ pioari lotuta egon da betidanik eta printzipio horren arabera bidezkotu da ge­ hienbat. Egin­eginean ere, goikoak diziplina izan behar du menpekoen gain eta diziplina horri eutsi behar dio; horretarako, goragokoak eskura izan du hierarki printzipioaren tresna baliotsua. Horren harira, hierarkia printzipioa­ ren eragingarritasunak lotura estua zuen ondokoekin: batetik, goiko horrek jar zitzakeen zehapen larri edo ez hain larriekin; bestetik, aldiz, zehapenak jartzeko bete behar zituen baldintzekin. Historian zehar, ahalgo zehatzaile hori oso eragingarria izan da, funtzionarioaren zigorra goiko agintariaren borondate hutsaren menpe zegoelako; horren ondorioz, ez zen ezarri proze­ durari buruzko inolako bermerik edota ondorengo judizio kontrolik. Ha­ sierako egoera babesgabe horretatik irteteko, funtzionarioa aldez aurretik entzun beharra agintzen zuen araua nagusitu zen, lehenik (Frantziako termi­ nologian, dosier­a komunikatu beharraren inguruko araua); gerogarrenean, ostera, ondoko bermeak agertu ziren: egintza zehatzaileen aurkako judizio errekurtsoak orokortzea; funtzionarioen ordezkariek osaturiko organo pareki­ deek parte hartzea, diziplina neurri batzuen zuzentasunari buruzko iritzia emanik. Eta ez hori bakarrik, sistema batzuetan, Alemaniakoan, berbarako, diziplina ahalgoa hierarkiazko agintariari kendu eta jurisdikzio gisako orga­ noei eman zaie. Azken buruan, agintekeria zorrozteko diziplina ahalgotik (hierarkia printzi­ pioari lotuta zegoen ahalgotik) oso egoera desberdinera igaro gara, eta orain, funtzionarioaren bermeek dute lehentasuna. Doktrinarik espezializatuenak ohar­ tarazi duen moduan, egoera horretara hain azkar igarotzeak funtzionarioen erantzukizun berri hori krisialdi sakonean egotea ekarri du. Horren harira, WISSCHER­ek, Belgikako Zuzenbidea aipatzean, ondokoa adierazi du: «arrazoi ugari aipa daitezke administrazio diziplinaren hutsalketa eta Administrazioa­ ren kalitate hondamena azaltzeko: hierarkian goren dagoenak arreta handiz jokatzen du etsairik ez izateko, eta diziplina ahalgoa neurriz erabiltzen du zerbitzuko giroa honda ez dadin; horrez gain, agintariek errespetu osoa eskaini die errekurtso ganbaretan nagusitasuna duten sindikatuei. Bestalde, kontrako aldean daudenen prentsa kanpainak ekar ditzakeen ondoreen beldur dira agintariak; eta, azkenik, agintariek badakite eurek jarritako diziplina zehapena ezarri denetik hemezortzi hilabetera nahiz bi urtera deusezta dezakeela Estatu Kontseiluak». BONNEFOUSek, ostera, hauxe aipatu du Frantziako Administrazioari buruz: «hierarkian agintari denak kikiltzeko joera du, kontrolak gogortzekoa eta ikuskaketak, azkenik, desagertzekoa… Egia

492

RAMÓN PARADA

esan, agintaritza gutxi­gutxitan egikaritzen da; izan ere, zenbait zerbitzutan, dela zerbitzu­buruek, dela horien azpikoek diziplina izateko ohitura galdu dute. Beraien arteko harremanak hierarkiazkoak baino gehiago, lankideen artekoak dira. Ohiturak berak ibilarazten ditu zerbitzuak, eta ez batzuen eta besteen artean hitzarturiko planek. Testuinguru horretan, edozein eraldake­ ta aurrera eramatea (nahiz eta garrantzirik gabeko eraldaketa izan) zeregin zail bihurtzen da. Agintaria kikildu egiten da, eta diziplina berehala berre­ zartzea lan handia da».

Espainiako Zuzenbidean ere, bide berdinari ekin zaio: hasieran, ez ze­ goen prozedurazko administrazio bermerik, ez eta judizio bermerik; gaur egun, ordea, berme horiek guztiak erabat aintzatetsita daude, aurretiazko administrazio prozedura zehatzailea orokortzearekin batera. Haatik, Espai­ nian oraindik ez da sindikatu berme eragingarririk ezarri, diziplina ahalgoa kontrolatzeko; beste herri batzuetan, ostera, diziplina zehapena jarri aurretik sindikatuak entzun behar dira, edota sindikatuok ahalgo zehatzailean parte har dezakete. Espainian, aldiz, berme horiek honexetara murriztu dira: falta oso larrien ondorioz ezarritako zehapenen berri eman behar zaie Langileen Batza nahiz Eskuordeei. Esan berri dugunari administrazio hierarkiari buruz­ ko printzipioaren hondamena gehitzen badiogu, ulertzekoa da gaur egun herri administrazioek diziplina ahalgoa ia­ia ez erabiltzea. Administrazio hierar­ kiaren printzipioa Konstituzioaren 103.1. artikuluan jasota dago; baina Fun­ tzionarioei buruzko 1964ko Legeak funtzionarioen gradu nahiz kategoriak ezabatzeak kalte izugarri handia egin zion printzipio horri, eta kalte horren ondorioak oraindik ere nabari dira. Funtzionarioen bermeak edukiaren arloan ere ugaritu dira. Aipatzekoa da Zigor zuzenbidearen printzipio eratzaile batzuk (besteak beste, tipikotasuna, erruduntasuna eta zehapenak urratzearen norainokoa kontutan hartuta jar­ tzea) Administrazio zuzenbidean sartu direla; horren ondorioz, diziplina erantzukizunak ezartzean zegoen zuhurtziarakotasuna gutxitu egin da. Labur esateko, diziplina erantzukizunaren bilakaera administrazio ahalgo zehatzai­ leak izan duen bilakaeraren parekoa da eta, ondorenez, Konstituzio Auzite­ giaren doktrina berbera aplika dakioke erantzukizun mota horri.

A) Diziplina­faltak Funtzionarioei buruzko 1964ko Legeak funtzionarioen faltak hiru katego­ riatan sailkatu zituen: falta arinak, larriak eta oso larriak. Horren harira, hiru kategoria aipatu zituen arren, falta oso larriak bakarrik zerrendatu zituen legeak; falta arin nahiz larrien kalifikazioaz denaz bezainbatean, kalifikazio

FUNTZIONARIO HARREMANEN EDUKIA

493

hori araudien bidez egin behar zela agindu zuen, legean bertan agertzen ziren irizpideak gogoan izanik (asmozkotasuna, zerbitzuan enbarazu egitea, fun­ tzionario nahiz Administrazioaren duintasunaren aurka jotzea, administratue­ kin adeitsua ez izatea, falta behin baino gehiagotan egitea eta faltan berre­ rortzea). Funtzio Publikoaren Eraldaketarako Neurriei buruzko 1984ko abuztuaren 2ko Legeak eta diziplina eraentza garatzen duen araudiak (urtarrilaren 10eko 33/1986 Errege Dekretuak) falta oso larrien tipifikazio berria jaso dute; hortaz, hauexek dira orain falta horiek: funtzio publikoa gauzatzen denean, Konstituzioari zor zaion leialtasuna ez errespetatzea; administratuen artean bereizkeriak egitea; zerbitzua uztea; Administrazio zein hiritarrei kalte larri­ ak sortarazten dizkieten erabakiak hartzea, baldin eta erabakiok argi eta garbi legez aurkakoak badira; sekretu ofizialak jendaurrean azaldu edota sekretuok behar ez bezala erabiltzea; funtzionarioak etekin falta nabaria izan eta, horren ondorioz, agindu zaizkion zereginei itzuri egitea; neutraltasun edota indepen­ dentzia politikoa urratuz hautespen guzti­guztietako prozeduretan eragina izatea; bateraezintasunei buruzko arauak ez betetzea; askatasun publiko eta eskubide sindikalak egikaritzeko eragozpenak jartzea; greba eskubidea aska­ tasunez erabiltzeko oztopoak dakartzaten egintzak gauzatzea; legearen bidez beren beregi debekatuta izan, eta grebetan parte hartzea; oinarrizko zerbi­ tzuak ez ematea greba kasuetan, horretarako betebeharra egonda; pentsa­ mendu, ideia eta iritziak askatasunez adierazteko eskubideari mugapenak jartzea; eta, azkenik, funtzionarioak urtebeteko epean hiru falta larri egitea eta, horren ondorioz, zehapena jasotzea. Falta larriak, ostera, hauek dira: goragokoei nahiz agintariei zor zaien obedientzia ez izatea; kargua betetzean agintekeria erabiltzea; dolozko delituak diren jokabideak gauzatzea, baldin eta jokabide horiek zerbitzuarekin zerikusirik badute, edota Administrazioari zein administratuei kaltea eragin badiete; goiko agintariek euren menpekoen falta larri nahiz oso larriak ez oztopatzea; funtzionarioek inolako adeitasunik ez izatea goragoko kargu, lankide edota menpekoekin; zerbitzuetako lokal, ondasun nahiz agirietan kal­ te larriak eragitea; legeak jasotako abstentzio kariren bat izanda, funtziona­ rioak administrazio prozedura batean parte hartzea; argiro legez aurkakoak diren txostenak egin nahiz erabakiak hartzea, baldin eta txosten zein era­ bakiok Administrazioari edota hiritarrei kalteak eragin badizkiete, eta falta oso larriak ez badira; funtzionarioak ahalegin guztiak ez egitea bere lanean, horren ondorioz zerbitzuaren ibilera arrunta ukitzen bada, eta lan egite eskas hori falta oso larria ez bada; kargua dela­eta ezagutzen diren arazoei buruzko isiltasunik gorde ez eta Administrazioari kaltea eragitea, edota funtzionarioak beraren probetxurako erabiltzea datuok; bateraezintasunen inguruko epeak zein gainerako prozedura xedapenak ez betetzea; eguneko lansaioa ez bete­

494

RAMÓN PARADA

tzea, horretarako arrazoirik ez dagoenean eta, gutxienez, hilero hamar ordu huts egiten direnean; hiru hilabeteko epean, lanera hirugarren aldiz ez ager­ tzea funtzionarioa, baldin eta aurreko biak falta arin gisa zehatu badira; zer­ bitzuari modu larrian enbarazu egitea; funtzionario edota Administrazioaren duintasunari modu larrian erasotzea; eta, azkenik, ordutegia kontrolatzeko sistemetatik ihes egitea eta lansaioa arrazoirik gabe bete ez dela detektatze­ tik itzurtzea (7. art.). Bukatzeko, falta arinak hauek dira: laneko ordutegia arrazoirik gabe ez betetzea, ez­betetze hori falta larria ez bada; egun batez lanera ez agertu eta ez­agertze horren arrazoiak ez azaltzea; jendea, goragoko kargu, lankide na­ hiz menpekoekin adeitsua ez izatea; eginkizunak betetzean arduragabea iza­ tea; eta, azken buruan, funtzionarioak bere eginbehar edota betebeharrak ez betetzea, baldin eta ez­betetze horiek falta larri edota oso larriak ez badira.

B) Diziplina zehapenak Faltak ez bezala, zehapen guzti­guztiak tipifikatu dira 1964ko Legean, bost tipo bakarrik jaso direla: 1. Funtzionarioa zerbitzutik apartatzea. Zehapen hori falta oso larriaren ondorioz bakarrik jar daiteke; edonola ere, Gobernuak erabaki behar du zeha­ pena, Langileen Batzorde Gorenaren txostena jaso eta gero. 2. Funtzionarioari bere eginkizunak etetea. Funtzionarioaren gain dago­ en ministerioak har dezake erabaki hori, funtzionarioak falta larri edota oso larriak egin dituenean. Lehenengo kasuan, eteteak ezin du hiru urte baino gehiago iraun; bigarrenean, aldiz, hiru eta sei urte bitartekoa da etetea. 3. Funtzionarioak lekua eta bizilekua aldatzea. Zehapen hori funtziona­ rioaren gain dagoen ministerioak jar dezake, falta larri edota oso larriak egin baditu funtzionarioak. Zehapena falta oso larriaren ondorioz jartzen denean, funtzionarioak ezin du hiru urteko epean destino berririk lortu lehengo lanpostua zegoen herrian, nahiz eta horretarako edozein prozedura erabili. Zehapena urtebetekoa da, aldiz, falta larriaren ondoriozkoa denean. 4. Funtzionarioari ordainsariak proportzioz kentzea. Zehapen hori falta arinak zuzentzeko erabiltzen da. Funtzionarioari zenbat kendu behar zaion kalkulatzeko oinarria hauxe da: funtzionarioak falta egin zuen unean jasotzen zituen ordainsari oso guztiak. Gero, kopuru hori zati hogeita hamar egiten da, eta zatiketa horren emaitza berriro zatitzen da funtzionarioak batez beste bete beharreko ordu kopuruaz. Horrela, azken kopuru hori da funtzionarioak egu­ neko lansaiotik bete barik utzi dituen orduei aplikatzen zaien balio/ordua. 5. Ohartarazpena. Azken zehapen hori falta arinen kasuan aplikatzen da.

FUNTZIONARIO HARREMANEN EDUKIA

495

C) Diziplina erantzukizuna azkentzea. Preskripzioa Diziplina erantzukizuna ondoko kasuetan azkentzen da: funtzionarioak zehapena bete duenean, funtzionarioa hil denean, falta nahiz zehapena pres­ kribatzean eta, amaitzeko, indultu zein amnistiaren kasuan (Araudiaren 19. artikulua). Espedientea tramitatzen den bitartean, erruztatuak funtzionario izaera galtzen badu, orduan espediente hori ebatzi beharra dago. Ebazpen horretan kari hori aipatu, prozedura zehatzailea azkendutzat jo eta jarduketak artxiba­ tzea agintzen da, baldin eta alderdi interesatuetako batek prozedurak aurre­ ra egitea eskatzen ez badu; zernahi gisaz, funtzionarioari erantzukizun zibila nahiz zigor erantzukizuna eska dakioke. Aldi berean, bertan behera uzten dira funtzionario erruztatuaren aurka hartu diren behin­behineko neurri guztiak (19. art.). Preskripzioaz denaz bezainbatean, araudiak ondoko epeak ezarri ditu: sei urtekoa falta oso larrien kasurako; bi urtekoa, falta larrientzat; eta, azke­ nik, hilabetekoa falta arinentzat. Epe horiek guztiak zenbatzen dira funtziona­ rioak falta egin zuenetik. Epeok luzeegiak direla pentsa daiteke; baina ohiko doktrinak zioenarekin konparatuz gero, epeek lasaitasuna dakarte, diziplina­ ­faltak ez baitziren inoiz preskribatzen ohiko doktrinaren arabera. Nondik­ ­nahi begira dakiola ere, doktrina horrek dakarren zentzugabekeria guztiz argia da: faltak preskribatzen ez zirenez, gerta zitekeen funtzionarioa zerbi­ tzuan hainbat urtez egon ondoren —eta jubilatu baino lehentxoago— zeha­ tzea, funtzio publikoan sartu eta biharamunean egindako falta batengatik. Horren harira, esan ohi zen funtzionarioek erraztasun handiak zituztela euren urratzeak estaltzeko eta, ondorenez, falten preskribaezintasun hori beharrez­ koa zela.

12. DIZIPLINA PROZEDURA 1964ko testu artikulatuak Administrazio Prozedurari buruzko Legearen prozedura zehatzailera igortzen gaitu falta larri eta oso larriei buruzko diziplina espedienteak tramitatzeko (133.etik 137.era bitarteko artikuluak). Artikulu horiek Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administra­ zio Prozedura Erkideari buruzko Legeak indargabetu ditu. Geroenean, Fun­ tzionarioen Diziplina Eraentzari buruzko Araudiak osatu du arauketa hori (urtarrilaren 10eko 33/1986 Errege Dekretuak onetsitakoak). Arauketa horre­ tan ezarritako arau orokorra hau da: falta larri edota oso larriengatiko zeha­ penak jartzeko, horrexetarako espediente berezia instruitu behar da; ez da espediente hori behar, ostera, falta arinen ondoriozko zehapenak jartzeko. Hala

496

RAMÓN PARADA

ere, interesatua entzuteko tramitea kasu guzti­guztietan egin behar da (18. art.). Hasi, organo eskudunaren arioz hasten da prozedura: batzuetan, orga­ noaren beraren ekimenez; bestetan, aldiz, goragoko organoaren aginduz edota menpekoen mozio arrazoituaren ondorioz; azkenik, norbanakoek egindako salaketak eraginda has daiteke. Organo eskudun horrek aldez aurretik erabaki dezake txosten erreserbatua egitea. Espedientea hasteko erabakian instrukto­ rea izendatzen da, eta instruktore horrek erruztatuaren kidego nahiz eskala bereko edota goragoko funtzionario publikoa izan behar du. Gainera, idaz­ karia ere izendatzen da erabaki horretan ikertu beharreko egintzak oso kon­ plexuak direnean, edota egintzok berebiziko garrantzia dutenean. Bi izenda­ pen horiek interesatuari jakinarazten zaizkio, hark nahi izanez gero, ezespena egin dezan. Behin­behineko neurriei dagokienez, geroagoko ebazpena era­ gingarria izan dadin komeni diren neurri guztiak har daitezke, eta euren ar­ tean garrantzitsuena ondokoa izan daiteke: funtzionario izaerari dagozkion eginkizun, eskubide edota onurabideak behin­behinean etetea, soldataren 100eko 75 eta familiagatiko osagarria izan ezik. Edozelan ere, egoera horrek ezin du sei hilabete baino gehiago iraun; baina espedientea funtzionarioaren erruagatik geldiarazten bada, epe hori luza daiteke. Espedientearen hasiera, bestalde, kasuan­kasuan jakinarazi behar zaio Sindikatuko Sekzio, Langileen Batza edota Sindikatuen Zentralari, baldin eta funtzionarioak ondoko karguren bat betetzen badu: sindikatuen nahiz langi­ leen eskuordea; edota, probintzia, autonomi erkidego zein Estatuko hautespe­ nezko kargua ordezkaritzarik gehien duten sindikatuetan. Kasu horietan, lehen aipaturiko erakundeei jakinarazpena egin ondoren, erakundeok proze­ duraren tramitazioan entzun behar dira. Espedientearen garapenak, bestalde, antz handia du zigor auzibidea­ rekin, gainerako faseetan bezala. Ondoko arauak kontutan hartuta egiten da garapena: —Hasteko, instruktoreak ustezko erruztatuaren aitorpena entzuten du. Gerogarrenean, espedientea hastea ekarri zuen komunikazio edo salaketatik eta erruztatuak bere aitorpenean adierazitakotik ondorioztatzen diren diligen­ tziak gauzatzen ditu. —Ordura arte egindako jarduketak ikusita, instruktoreak karguen plegua egiten du, funtzionarioak ustez egindako faltari eta, horren ondorioz, aplika dakizkiokeen zehapenei buruz. Plegu hori erruztatuari jakinarazten dio ins­ truktoreak, eta hamar eguneko epea eskaintzen dio erantzuna eman dezan. Erruztatuak bere defentsarako egoki deritzen alegazio zein dokumentuak aurkeztu eta komenigarri deritzen frogak egiteko eska dezake erantzun ho­ rretan.

FUNTZIONARIO HARREMANEN EDUKIA

497

—Kasuan­kasuan erabaki diren frogak egin eta gero, instruktoreak espe­ dientaren bista eskaintzen dio erruztatuari, eta horrek eskatuz gero, espedien­ tearen kopia osoa eman behar dio; horrela, erruztatuak bere defentsarako behar dituen alegazioak egin eta, berriro ere, komenigarri deritzen dokumen­ tuak aurkez ditzake hamar eguneko epean. —Azkenik, instruktoreak, ebazpen proposamena egin behar du hamar eguneko epean. Proposamen horretan egitateak zehatz­mehatz finkatu, frogen ukapena arrazoitu eta, azkenik, proben balorazio juridikoa egin ohi du erruz­ tatuak egindako falta eta horri dagokion zehapena zehazteko. Instruktoreak interesatuari jakinarazi behar dio ebazpen proposamen hori, hark bere defen­ tsarako egoki deritzon guztia hamar eguneko epean azal diezaion instrukto­ reari. Behin erruztatua entzun ondoren, edota epe hori alegaziorik gabe igaro ondoren, espedientea hastea erabaki duen organoari bidali behar zaio es­ pedientea. Azken buruan, ebazpenak amaiera ematen dio diziplina espedientea­ ri. Ebazpena arrazoitua izan behar da, eta espedientean azaldutako arazo guz­ tiak ebatzi behar ditu. Ebazpen horretan, ezin daitezke onartu karguen pleguaren edota ebazpen proposamenaren oinarri izan ez ziren egitateak; guztiarekin ere, egitateok balorazio juridiko desberdina izan dezakete. Ezer erabaki aurretik, organo eskudunak instruktoreari itzul diezaioke espedientea, hark ebazpenerako ezinbestekoak diren diligentziak egin ditzan; kasu horre­ tan, erruztatuari berriro entzuten zaio, ebazpena eman baino lehen. Diziplina prozedurari buru emateko, zehapenak hilabeteko epean betea­ razi eta Langileen Erregistro Nagusian idaztohartu behar dira. Horren ildotik, betearazpena agintzeko eskumena duen agintariak betearazpen hori eten egin dezake; edozelan ere, etete hori ezin daiteke izan preskripzio epea baino lu­ zeagoa. Gisa bertsuan, Herri Administrazioetarako ministroak, arrazoizko kariren bat egonez gero, zehapena ez betearaztea erabaki dezake. Alabaina, bi neurri horiek bidezkotzea ez da lan erraza, berdintasun eskubidea uki dezake­ telako. Azkenik, zerbitzutik apartatzearen zehapena etetea zein ez betearaztea Ministroen Kontseiluari dagokio (araudiaren 49, 50 eta 51. art.ak).

13. DIZIPLINA AHALGOA ETA ZIGOR ERANTZUKIZUNA Gaur egun, Epai Botereari buruzko 1985eko Lege Organikoaren 44. ar­ tikuluak argi eta garbi jaso du zigor jurisdizkioaren lehentasuna beste juris­ dikzio guztien gain, bai eta administrazio agintarien esku dagoen diziplina ahalgoaren gain ere. Artikulu horrek hauxe dio: zigor jurisdikzioak beti du

498

RAMÓN PARADA

lehentasuna. Epaile eta auzitegiek ezin die eskumen gatazkarik aurkeztu zigor jurisdikzioaren organoei. Hala ere, Konstituzio Auzitegiak ohiko tesiari ekin bide dio eta diziplina ahalgoa eta zigor erantzukizuna independenteak direla adierazi du. Are ge­ hiago, Konstituzio Auzitegiak onartu du, agidanez, gai honetan salbuespena gerta dakiokeela Administrazioaren zigor eta zehapen ahalgoen arteko harre­ manetan aplikatzen den non bis in idem printzipio orokorrari. Ildo horretatik, 1981eko urtarrilaren 30eko epaiak printzipio horren aplikazioa baztertu du nagusitasun bereziko harremanetan, besteak beste, «funtzionarioen, herri zer­ bitzuen, emakidadunen harremanetan eta abar». 1983ko ekainaren 14ko epaiak, ostera, hauxe ahalbideratu du: «egitateak delitu nahiz falta direnean, Gobernu organoek jarduera zehatzaileak gauzatzea, nahiz eta epaileek orain­ dik iritzirik eman ez, egitate horiei buruz». Bukatzeko, Diziplina Eraentzari buruzko Araudiak, instrukzio organoen jardunbidearentzat benetako eredua ezarri nahian, kasu bi bereiztu ditu: a) Zigor Kodeak funtzionarioen delitu moduan tipifikatu dituen egitatee­ kin nahiz jokabideekin zerikusia duten egintzak hobendatzen direnean. Honakoak dira delituok: batetik, funtzionarioak bere kargua betetzean eginda­ ko delitua eta, bestetik, legeak aintzatetsitako pertsonaren eskubideen aurka egin dezakeen delitua. Halakoetan, administrazio espedientearen tramitazioa eten behar da, harik eta zigor epaia eman arte. b) Gorago aipaturiko egitate nahiz jokabide horiengandik desberdinak diren egitateak hobendatzen direnean, baldin eta egitate horiek ere delitu izan badaitezke. Kasu horretan, instruktoreak espedientea hastea agindu duen agintariari jakinarazten dio egitate nahiz jokabide horiek delitu izan daitez­ keela; eta hark Fiskaltzari komunikatzen dio.

XV. KAPITULUA

FUNTZIONARIOEN ESKUBIDE KOLEKTIBOAK LABURPENA: 1. FUNTZIONARIOEN ESKUBIDE KOLEKTIBOAK.—2. SIN­ DIKALISMOA ETA FUNTZIO PUBLIKOA.—A) Arazo orokorrak eta funtzio­ narioen sindikatuak aintzatestean izan diren faseak.—B) Funtzio publikoaren sindikatu askatasunaren oinarrizko edukia.—3. FUNTZIONARIOEN SINDI­ KATUEN AURREKARIAK ESPAINIAN.—4. FUNTZIONARIOEN SINDIKA­ TUEN ERATZEA. ORDEZKARITZARIK GEHIEN DUEN SINDIKATUA ETA SINDIKATU EKINTZAREN BABESA.—5. LANGILEEN ORDEZKARIEN ETA SINDIKATUEN PARTAIDETZA FUNTZIO PUBLIKOAREN KUDEA­ KETAN.—6. LANGILEAK ORDEZKATZEKO ORGANOAK. LANGILEEN ESKUORDE ETA BATZAK.—7. SINDIKATUEK DUTEN PARTAIDETZA LANGILEAK KIDEGO ORGANOETAN KUDEATZEKO.—8. NEGOZIAZIO KOLEKTIBOA FUNTZIO PUBLIKOAN.—9. BILTZEKO ESKUBIDEA.—10. SINDIKATUEN ETA ADMINISTRAZIOAREN ARTEKO GATAZKA. FUN­ TZIONARIOEN GREBA.—A) Debekua.—B) Greba ahalbideratzen duten siste­ mak.—C) Debeku sistemaren eta ahalbideratze sistemaren arteko egitatezko antzekotasuna.—11. FUNTZIONARIOEN GREBA ESPAINIAKO ZUZEN­ BIDEAN.

BIBLIOGRAFIA: ALONSO OLEA: Derecho del Trabajo, Madril, 1980; ALTARES ME­ DINA: La huelga de los funcionarios públicos en el Ordenamiento jurídico español. 1.454 zenbakidun Legea, 1986; BAYLOS GRAU: Derecho de huelga y servicios esencia­ les, Madril, 1987; BELORGEY: Le droit de gréve et les services publics, Paris, 1964; BLASCO: La negociación colectiva de los funcionarios públicos, REDA, 52, 1986; BO­ QUERA OLIVER: Las asociaciones de funcionarios públicos, REVL, 195; CANO MATA: La huelga de los funcionarios públicos, RAP, 93, 1980; DEL REY GUANTER: Estado, sindicatos y negociación colectiva en la Administración, Madril, 1986; DEL SAZ, S.: La laboralización de la función pública. Del contrato laboral para trabajos manuales al contrato de alta dirección, Madril, 1995; DIÉGUEZ: Lecciones de Derecho del Trabajo, Madril, 1995; DIOGHAARDI: Le droit de gréve (Études de Droit constitutionnel comparé), Paris, 1961; EMBID IRUJO: La problemática actual de la huelga de funcio­ narios, REDA, 19, 1978; HUECK­NIPPERDEY: Compendio de Derecho del Trabajo, Ma­ dril, 1963; JIMÉNEZ CRUZ: La huelga de los funcionarios públicos, DA, 196, 1982;

500

RAMÓN PARADA

LÓPEZ GANDÍA: Los acuerdos colectivos en la relación de empleo público (Modelo de Derecho comparado), Madril, 1981; IDEM: Las relaciones colectivas de empleo públi­ co y la Constitución española, RDP, 1981; ORTEGA: Los derechos sindicales de los funcionarios públicos, Madril, 1983; PALOMAR OLMEDA: Derecho de la Función Pú­ blica, Madril, 1990; PARADA VÁZQUEZ: Sindicalismo y huelga en los servicios públicos, INAPeko Administrazio Jardunaldiak, Madril, 1978; IDEM: Sindicatos y Aso­ ciaciones de Funcionarios, Tecnos, Madril, 1968; PIÑAR MAÑAS: Órganos de repre­ sentación, determinación de las condiciones de trabajo y participación lanari egindako hitzaurrea, Tecnos, Madril, 1987; SALA FRANCO eta BROQUETA BRU: Los derechos sin­ dicales de los funcionarios públicos, Valentzia, 1995.

1. FUNTZIONARIOEN ESKUBIDE KOLEKTIBOAK Eskubide kolektiboen kontzeptuak ondoko eskubideen bereizketa egiteko aukera ematen du Lan zuzenbidean: gizabanakoaren eskubideak eta langileei taldekide gisa dagozkienak. Lehenengoen barruan langile eta enplegatzailea­ ren arteko lotura juridiko­pribatuetatik sortu eskubideak sartzen dira, baita langile eta Estatuaren arteko lotura juridiko­publikoetatik sortuak ere; egin­ ­eginean ere, langilea Estatuarengandik babestu eta zenbait arrisku estaltzeko sortu dira lotura horiek (gizarte aseguruak, berbarako). Taldekide gisa, berriz, langileak beste eskubide batzuk ditu, eta talde hori enpresako langileek, lan sektore edo adar bereko langileek osaturiko talde zabalagoa izan daiteke (HUECK–NIPPERDEY). Bereizketa hori funtzionarioei ere aplika dakieke, hots, gizabanakoen eskubide —funtzionario harremanen berezko eskubide— eta taldekide gisako eskubideen arteko bereizketaz ari gara. Funtzionarioen eskubide kolektiboak Lan zuzenbideak funtzio publikoa­ ren sistemara egindako ekarpenik adierazgarrienak dira. Eskubide horien le­ hen euskarria lanbide elkarte eta sindikatuak eratzeko eskubidea da. Eskubide esanguratsu horrez gain, beste hauek ere funtzio publikoaren sistematik hartu ditu Zuzenbideak: enpleguan egonkortasuna izatea; jarduera eza dakarten egoerak onartzea (hala nola, eszedentzia); eta, azkenik, maila igotzeko esku­ bidea. Mota horretako eskubideak nazioarteko hitzarmenek babestu dituzte. On­ dokoak dira Lanaren Nazioarteko Erakundearen hitzarmenak: 1978ko ekai­ naren 27ko 151. zenbakiduna, eta 1981eko ekainaren 19ko 154. zenbakiduna. Sindikatzeko Eskubidea Babesteari eta Herri Administrazioan Enplegu Bal­ dintzak zehazteko prozedurei buruzko Hitzarmena da lehena; bigarrena, ostera, Negoziazio Kolektiboa bultzatzeari buruzkoa. Espainiak hitzarmen bi­ ak berretsi ditu. Horren ildotik, 151. hitzarmenaren 7. artikuluan xedatuta­

FUNTZIONARIOEN ESKUBIDE KOLEKTIBOAK

501

koaren arabera, Estatuek zenbait neurri hartu behar dituzte ondokoak «eragin eta sustatzeko»: «agintari publiko eskudunen eta enplegatu publikoen era­ kundeen arteko negoziazio prozedura (lan baldintzei dagokiena, alegia); bal­ dintza horiek zehaztean, enplegatu publikoen ordezkariek parte hartzea ahal­ bideratzen duten metodoak». Funtzionarioen eta langileen eskubide kolekti­ boek, bestalde, oinarri berbera dute: Konstituzioaren 28 eta 37. artikuluak, sindikatze, greba eta negoziazio kolektiboari buruzkoak. Eskubide horien alo­ rrean, honakoa xedatu da: «Indar zein erakunde armatuen nahiz diziplina militarraren menpe dauden gainerako kidegoen kasuan, legeak eskubide ho­ rien egikaritza muga eta salbuets dezake; funtzionario publikoen kasuan, azkenik, legeak arautuko ditu eskubide horien berezitasunak». Badago eskubide kolektiboei buruzko legeria arrunta ere, enplegu publi­ koari nahiz pribatuari aplikatzen zaiena: Greba Eskubidea Erabiltzeari buruz martxoaren 4an emandako 17/1977 Errege Dekretu­Legea, eta Sindikatzeko Askatasunari buruzko abuztuaren 2ko 11/1985 Lege Organikoa. Horretara, Konstituzioaren 28. artikuluak funtzio publikoaren inguruko berezitasunak ezarri arren, legeria hori langile eta funtzionario zibilei aplikatzen zaie; dena dela, Segurtasun Indar zein Kidegoen kasuan, ñabardura batzuk izan behar dira gogoan (martxoaren 13ko 2/1986 Lege Organikoa). Orain arte aipaturikoez aparte, beste eskubide kolektibo batzuk ditugu, eta horien arauketa desberdina da. Eskubide horiek ekainaren 12ko 9/1987 Le­ geak jorratu zituen, baina lege hori uztailaren 19ko 7/1990 Legeak aldatu du. Azken hori ordezkaritza organoei, lan baldintzen zehaztapenari eta herri ad­ ministrazioen zerbitzupeko langileen partaidetzari buruzkoa da. Edonola ere, tituluak beste gauza bat adierazten duen arren, lege hori ez zaie herri admi­ nistrazioetako lan­kontratuko langileei aplikatzen, ezpada herri adminis­ trazioarekin «administrazio nahiz estatutu lotura dutenei», edota Justizia Administrazioaren zerbitzupean daudenei. Haatik, epaile, magistratu, militar eta Segurtasun Indar nahiz Kidegoetako kideak lege horren aplikazio ere­ mutik kanpo geratzen dira (1 eta 2. artikuluak). Arau horiek guztiak —baita euren ondoriozko harremanak ere— antz handia dute beste lan harremanekin zein arau batzuekin, herri administrazioei aplikatzen zaizkielako; formari dagokionez, ordea, arauok Administrazio zu­ zenbidearen esparrukoak dira. Administrazio eta funtzionarioen artean gai horien inguruan sor daitezkeen gatazkak Administrazioak araututakoen ildo­ tik bideratzen dira. Horrela, lehenik, Administrazioak berak ebazten ditu ga­ tazkok alde bakarreko administrazio egintzen bidez; gero, beharrezkoa izango balitz, Administrazioarekiko auzibide jurisdikziora jo beharko litzateke, Lan jurisdizkioa alde batera utzita.

502

RAMÓN PARADA

2. SINDIKALISMOA ETA FUNTZIO PUBLIKOA A) Arazo orokorrak eta funtzionarioen sindikatuak aintzatestean izan diren faseak Eskubide kolektiboen artean eskubide oinarrizkoetako bat lanbide intere­ sen defentsarako elkarte edota sindikatuak eratzekoa da; eta eskubide horrek gainerako guztien euskarri gisa jokatu du, bai sektore pribatuan, bai publi­ koan. Eskubide horrek izugarrizko oztopoak izan ditu mendebaldeko herri guztietan. Lehenik eta behin, korporatibismoa esangura zabalean debekatzen zuen arau zorrotza zegoen, eta debeku edo arau horrek langileen sindikatuak, ugazaberien elkarteak eta elkargoak ukitzen zituen. Paradoxa hutsa bada ere, debeku horren oinarria Frantziako arau iraultzaile eta guztiz demokratiko bat zen: Le Chapelier­en legea (1791). Administrazio korporatiboari buruzko ka­ pituluan azaldu izan den moduan, 1791ko lege horrek indarrean iraun zuen ia XIX. mende osoan barna. Mende horretan, funtzionarioen elkarteei buruzko arazoa ez zen garrantzitsuenetakoa izan. Aitzitik, eginahal guztiak helburu honexetara zuzendu ziren: langileen sindikalismoa eta elkartzeko eskubide orokorra aintzatestera. Helburu hori erdietsi zen XIX. mendearen azken aldean edota XX.aren hasieran, ondokoak erabilita: Ingalaterran, Trade Unionei bu­ ruzko 1871ko Act; Frantzian, Sindikatuei buruzko 1884ko martxoaren 21eko Legea eta Elkarteei buruzko 1901eko uztailaren 1eko Legea; Espainian, El­ karteei buruzko 1887ko ekainaren 30eko Legea; eta Alemanian, azkenik, Weimarko 1919ko Konstituzioaren 159. artikulua. Hala ere, hasieran, funtzionarioen elkarteak ezin zitezkeen eratu sindika­ tu askatasuna orokorrean arautu zuten manuen arabera. Funtzio publikoaren abiapuntua hierarkia printzipio zorrotzean zetzan (hau da, modu militarrean ulertutako hierarkia printzipioa), eta printzipio hori bateraezina zen menpeko funtzionarioen arteko elkartze «matxinzale»arekin. Horren harira, burokrazi erakundeen antzinako jakituriak agertarazi zuen zuzendari eginkizuna —hau da, agintari eginkizuna— berehala dela eragingarria, menpekoa bakana de­ nean. Talde antolatu bati aurre egin behar dionean, aldiz, eginkizun horrek oztopoak izan ditzake, talde horrek egitatez eta Zuzenbidez aldarazten ditue­ lako goitik datorren agintaritzaren eta azpikoek izan behar duten menpeko­ tasunaren arteko indar harremanak. HAURIOUk adierazi zuen moduan, «sindikatuen eta funtzionario elkarteen arteko bateraezintasunaren oinarriz­ ko arrazoia ondokoa da: sindikatua, berez, borrokarako erakundea da eta, horren ondorioz, hierarkiaren kontrako joera dakar. Hona hemen, ideia na­

FUNTZIONARIOEN ESKUBIDE KOLEKTIBOAK

503

gusia: klase borrokek ez dute lekurik hierarkiaren barnean; ezin da, beraz, funtzionario sindikaturik onartu, sindikatua klase borrokari loturik baitago». Horrez gain, funtzionarioen sindikalismo jaio berriak ohiko burokrazi egituratik kanpo zeuden beste arau zein bizipenei aurre emateko joera zuen. Ohiko egitura horren arabera, Estatua eta beraren Administrazioa herri zer­ bitzuaren doktrinatik abiatuta azaltzen ziren. Doktrina horren araurik garran­ tzitsuenek (zerbitzuaren erregularitate eta jarraikortasunak) elkartzeko eta sindikatzeko eskubide oso­osoa aintzatestea oztopatzen zuten, baldin eta el­ kartze horren bidez, proletalgoaren borroka nahiz ekintza bideak erabili nahi baziren: grebarako eskubidea, batez ere. Baina ulerkera horien eta funtzio publikoaren nahiz Estatua zerbitzatzearen inguruko mistikaren aurka, fun­ tzionario sindikalistek langile huts gisa ikusten zuten euren burua, eta langile tratamendua nahi zuten eurentzat ere: «langileak izan nahi dugu; ez dugu apostolutza betetzerik nahi, lanbidea baizik» —bazioen Frantziako maisu batek 1908. urtean—; «ez dugu goi­egiteko zibilizatzailea betetzen dugunik entzun nahi. Nekatuta gaude, nekatuta. Maisuak gara, izatez, beste batzuk sa­ rrailari edota mahastizainak diren bezalaxe; bistakoa denez, gure lanbidea gustuko dugu, beste edozein lanbide baino gustukoago; baina bizimodua ate­ ratzeko gara maisuak, batik bat». Azkenean, nekeza gertatu arren, funtzionarioen sindikatuen presioa na­ gusiarazi zen Europako ia herri guztietan. Eskubide horiek lehenengo egitatez eta gero legez aintzatestea ekarri zuen horrek. Bi etapa bereiz ditzakegu bide horretan: Lehenengo etapa Munduko Lehenengo Gerraren amaieran eta Biga­ rrenaren hondarrean kokatzen da, eta etapa horren ezaugarririk garrantzitsue­ na hauxe da: helburu bi dituen elkartzeko eskubide mugatua aintzatetsi zen. Batetik, eskubide horren bidez, funtzionarioen elkarteen eta langile sindika­ tuen arteko bat­egitea oztopatu nahi zen. Bestetik, ostera, grebaren presio izaeraren legezaurkakotasunari eustea zuen xede eskubide horrek. Aldi horre­ takoak dira, izan ere, ondokoak: Ingalaterran, 1919az geroztik aintzatetsi zen elkartzeko eskubidea, eta Whitley Councilak erabilita bideratu zen funtzio­ narioen elkarteen jarduera; Espainian, berriz, Estatuko Funtzionario Zibilei buruzko Oinarri Legeak (1918koak) jasotako elkartzeko eskubidearen arauke­ ta. Lehenengo etapa horretan, funtzionarioek elkarte hutsak eratzeko eskubi­ dea onartu zuen Frantziako Estatu Kontseiluak. Halaber, antzeko eskubideak aintzatetsi ziren Belgika eta beste herri batzuetan. Bigarren fasea Munduko Bigarren Gerraren ostean Frantzia, Italia eta Alemaniako Konstituzioak aldarrikatzeaz bat hasi zen. Konstituzio horiek oro har aintzatetsi zituzten sindikatzeko eta grebarako eskubideak; ondorenez, modu inplizituan bazen ere, gutxienez lehenengo eskubidea aintzatetsi zien funtzionarioei. Ezin esan daiteke, dena den, eskubide sindikalak funtzio pu­

504

RAMÓN PARADA

blikoan sektore pribatuan besteko garapena lortu duenik. Eskubide hori esan­ gura zabalean ulertu behar dugu, hain zuzen, eskubide sindikalak dakartzan eskubide kolektibo guztiekin batera: parte­hartzea, negoziazio kolektiboa eta greba. Horren ildotik, jakin beharra dugu zein den eskubide horren oinarrizko edo gutxieneko edukia demokrazia formaldun sistema politiko batean.

B) Funtzio publikoaren sindikatu askatasunaren oinarrizko edukia Aurrerago esan dugun bezala, demokrazia formala duten mendebaldeko herrietara jotzen badugu, bistakoa da herri horietako Konstituzioetan nahiz funtzionario estatutuetan orokorrean aintzatetsi dela lanbide elkarte zein sin­ dikatuak askatasunez eratzeko eskubidea. Azken ñabardura hori erabakigarria da. Eskubide horren barruan hainbat alde sartzen dira. Lehenengo eta behin, funtzionarioek askatasunez eta modu automatikoan era ditzakete sindikatu nahiz lanbide elkarteak, hots, ez dute Administrazioaren emakida zein baime­ nik behar; betekizun formal batzuk gauzatu beharko dituzte askoz jota: gehie­ netan, nahikoa da sindikatu nahiz elkarte horien estatutua eta buruzagien zerrenda Administrazioan uztea. Bigarrenez, funtzionarioek askatasunez jar­ dun dezakete sindikatu zein elkarteok antolatzean; elkartzeko irizpidea, be­ raz, kidego, erakunde zein ministerio bateko kide izatea izan daiteke; eta fun­ tzionarioek aukeratutako beste edozein irizpide ere onartzen da. Hirugarre­ nez, elkarteen monopolioa nahi duten sindikatu nahiz elkarteak egon arren, funtzionarioek parez pareko sindikatu eta elkarteak era ditzakete. Lauga­ rrenez, eratuta dauden sindikatuek independente izateari euts diezaiokete; bestela, funtzionarioen beste sindikatu batzuekin nahiz sektore pribatuko sindikatu eta zentralekin federa daitezke. Azkenik, funtzionarioek euren bo­ rondatearen arabera elkartzeko askatasuna dute. Oraingoz, horixe dugu mendebaldeko herrietako funtzionarioen sindika­ lismoaren oinarrizko edukia, gainerako osagaiak gertakizunak direlako. Gertakizuna da sindikatuen fenomenoa ofizialtzea. Horretarako, kontutan hartzeko moduko kide kopurua izanik, baldintza batzuk betetzen dituzten sin­ dikatuei ordezkaritzarik handieneko sindikatu izaera aintzatetsi behar zaie; gainera, sindikatu horietako ordezkariei lanpostu jakin batzuk erreserbatu be­ har zaizkie langileak kudeatzeko organoetan (Funtzio Publikoaren Zuzendari­ tza, Administrazio Batzorde Parekide, Whitley Council eta abarretan). Ikusiko dugunez, gerta daiteke, era berean, greba sindikatu ekintzaren baliabide gisa aintzatestea. Ezagunak ditugu, nolanahi ere, grebaren erabate­ ko debekua jaso duten herrien kasuak, hala nola, Suitza eta Estatu Batuen ka­ suak. Beste herri batzuetan, ostera, debeku hori funtzionario batzuei bakarrik ezarri zaie (gehienetan, polizia eta epaileei). Greba eskubidea aintzatetsi dute

FUNTZIONARIOEN ESKUBIDE KOLEKTIBOAK

505

beste zenbait herritan, baina sektore pribatuan dituen baino mugapen gehiago dituela. Horretara, greba egiteko moduak eta grebaren norainokoa nahiz hel­ buruak izaten dira kontutan. Horren harira, greba politikoak debekatuta daude helburuei dagokienez; edu berean, greba egiteko modua eta norainokoa ere modu nabarian mugatu dira, herri zerbitzuak jarraikortasun eta erregulartasunez ibili behar direlako. Sindikatuei negoziazio kolektiboan parte hartzeko eskubidea aintzatestea zailagoa da. Gogoan izan behar da funtzionarioen ordainsariak aurrekontue­ tan zehazten direla, eta aurrekontuak Parlamentuak onesten dituela. Parla­ mentuak, bestalde, herriaren subiranotasuna adierazten du; ondorenez, organo hori ez da organo egokia sindikatuekin hitz egin nahiz itunak burutzeko. Hori dela eta, hitzarmen kolektiboen teknika ezin da Lan zuzenbidetik hartu eta, besterik gabe, funtzio publikora eraman. Orain arte gertatu den bezala, aurre­ rantzean ere, lege formalek eta lege horiei buruzko araudi betearazleek eraen­ duko dituzte funtzio publikoaren enplegu baldintza nahiz ordainsariak, baita funtzionarioen estatus juridikoa ere. Lege zein araudi horiek negoziazio ko­ lektiboaren teknika —ahuldua— baino ez dute onartu; izan ere, negoziazio hori gero Gobernuak onetsi behar du eta, horrez gain, aurrekontuetan ezarri­ takoari egokitu behar zaio.

3. FUNTZIONARIOEN SINDIKATUEN AURREKARIAK ESPAINIAN Espainiako funtzio publikoan, sindikatzeko eskubideak antzeko bilakaera izan duela esan dezakegu; edozel, beste herri batzuetan baino atzerapen han­ diagoa, eta eragin harrigarriagoak izan ditu eskubide horrek Espainian. Sektore publikoaren sindikatu mugimendurik garrantzitsuena gudaros­ teko ofizialen artean gertatzeak guztien arreta erakarri zuen, gainera, mugi­ mendu horri nolabaiteko aintzatespen ofiziala eman zitzaion. Egin­eginean ere, 1916az geroztik, gudarosteko ofizialek Defentsarako batza militarrak sor­ tu zituzten. «Infanteriako Arma Defendatzeko Batasuna eta Batza» eratu zen 1916an, eta erakunde horren ondorioak ez ziren behin betiko ezabatu 1923ra arte. Azkenean, batza horiek —edo «Ezpataren Botigoko Sindikatu Bakarra» horrelaxe baitzeritzen modu ironikoan—, ofizialdu eta Informazio batzor­ de bihurtu ziren. Informazio batzorde horien egitekoa ondokoa zen: militarrak ukitzen zituzten gizarte arazoei buruz informatu eta arazook ebazteko bidea izatea. Osaketari dagokionez, Arma nahiz kidegoetatik, eta horien barne, hie­ rarkia militarraren gradu desberdinetatik, modu demokratikoan hautatutako ordezkariek osatzen zituzten batzordeok (1922ko urtarrilaren 16ko Errege Dekretua).

506

RAMÓN PARADA

Diputatu sozialistek, garai horretan (Saborit, Anguiano eta Besteirok), funtzionarioei sektore pribatukoaren pareko sindikatzeko eskubidea aintza­ testea eskatu zuten. Guztiarekin ere, Estatuko Funtzionario Zibilei buruzko Oinarri Legeak (1918koak) modu oso murrizgarrian onartu zuen eskubide ho­ ri: «funtzionario publikoak —bazioen 10. oinarriak— elkar daitezke, baina Konstituzioarekin eta legeekin bat etorriz; hortaz, elkarteok nortasun juridiko osoa dute. Beste alde batetik, ministerio baten nahiz gehiagoren menpe dau­ den funtzionario elkarte nahiz ordezkaritza kolektiboak eratu eta elkarte zein ordezkaritzok irauteko, ministro eskudunaren (edo eskudunen) berariazko onespena behar dute; gainera, onespen hori beharrezkoa da, nahiz eta elkar­ te zein ordezkaritza horien helburua legebidezko interesen bat edota elkarte­ kide guztien onura izan, eta Estatuko zerbitzuaren ibilera ona ez eragotzi». Gero, Primo de Riveraren diktaduraren garaian, korporatibismo ofiziala­ ren fenomenoa sortu zen. Garai horretan derrigorrezkoa zen korporatibismoa, eta bi korporazio mota zeuden: funtzionarioen nazioko elkarteak eta funtzio­ narioen elkargoak; gaur egun, oraindik bizirik diraute horietako elkarte eta el­ kargo askok. Horrenbestez, ondokoak eratu ziren: Espainiako Albaitarien Elkartea, udal albaitarientzat (1924ko azaroaren 7ko Errege Agindua); Me­ diku Titularren Nazio Elkartea; Osasunerako Udal Ikuskatzaileena (1926ko apirilaren 29ko Errege Agindua); Toki Administrazioko Kontuhartzaile eta Idazkarien Probintzia Elkargoak (1931ko otsailaren 7ko Errege Agindua). Bigarren Errepublikaren garaian Konstituzioan bertan jorratu zen gaia. Arean bere, Konstituzioak eskubide hau aintzatetsi zien funtzionario zibilei: «lanbide elkarteak eratzeko eskubidea, baldin eta elkarte horiek funtzionario­ en ardurapeko zerbitzu publikoan esku sartzerik ez badakarte». Horrezaz, aparte, Konstituzioak ondokoa zehaztu zuen: «Legeak arautuko ditu funtzio­ narioen lanbide elkarteak; goi karguen erabakiek funtzionarioen eskubideak urratuz gero, elkarte horiek errekurtsoa jarri ahal izango dute erabaki horien aurka» (41. art.). Konstituzioak jasotako arauketa hori garatzeko legea ez zen eman; haatik, arauketa horrek berak oztopatu zituen bai greba eskubidea era­ biltzeko aukera, bai eta zerbitzuaren kudeaketan nahiz langileen inguruko arazoetan sindikatuek parte hartzekoa. Franco jeneralaren diktaduran zehar ere, indarrean iraun zuen 1918ko le­ geak, eta orduko eratuta zeuden elkarte eta elkargoak errespetatu ziren. Zer­ nahi den ere, funtzionarioek ez zuten sindikatu ofizialetan sartu beharrik. Mussoliniren diktaduran, ordea, sindikatzeko eskubidearen arauketaren ondo­ rioz, derrigorrezko sindikalismoa ezarri zen funtzionarioentzat. Ondoren, demokraziarako trantsizioan, arineketan eta behar ez bezala arautu zen «funtzionarioak funtzio publikoaren organo kudeatzaileetan elkar­ tu, parte hartu eta elkarnean aritzeko eskubidea» (ikus, besteak beste uztaila­ ren 16ko 1.839/1976 eta abenduaren 23ko 3.006/1976 Errege Dekretuak).

FUNTZIONARIOEN ESKUBIDE KOLEKTIBOAK

507

Ekainaren 17ko 1.522/1977 Errege Dekretuak funtzionario publikoek lanbide elkarteak eratzea onartu du, aldez aurretiko baimenaren beharrik gabe; baina zenbait funtzionariori mugapenak ezarri dizkio: segurtasun zerbitzu zein pre­ solekuetan lan egiten dutenei eta, oro har, zerbitzua betetzean armak era­ biltzen dituztenei. Errege dekretu horren arabera, horiek guztiek ezin dute beste kolektibo batzuetako sindikatuekin federatu edota konfederatu, edota euren elkarteez kanpoko beste batzuetan parterik hartu. Ildo horretatik, epaile nahiz magistratuentzat ere teknika horixe ezarri da: lanbide berean sindi­ kalismo bakan eta gatibua.

4. FUNTZIONARIOEN SINDIKATUEN ERATZEA. ORDEZKARITZARIK GEHIEN DUEN SINDIKATUA ETA SINDIKATU EKINTZAREN BABESA Lehen esan bezala, sindikatzeko eskubidearen aintzatespen osoa Kons­ tituzioaren 28. artikuluan datza: «pertsona guztiek dute askatasunez sindika­ tzeko eskubidea. Indar zein erakunde armatuen nahiz diziplina militarrari lotuta dauden gainerako kidegoen kasuan, legeak eskubide horiek muga eta salbuets ditzake; funtzionario publikoen kasuan, azkenik, legeak arautuko ditu eskubidearen berezitasunak». Konstituzioaren artikulu hori ondoko arau­ ek garatu dute: lehenik, Sindikatzeko Askatasunari buruzko 11/1985 Lege Organikoak, abuztuaren 2an emandakoak (lege hori enplegu publiko zein pribatuari aplikatzeko modukoa da); bigarrenez, Funtzio Publikoa Eraldatze­ ko Neurriei buruzko abuztuaren 2ko 30/1984 Legeak berak; eta, azkenik, Ordezkaritza Organoei, Lan Baldintzen Zehaztapenari eta Herri Administra­ zioen Zerbitzupeko Langileen Partaidetzari buruzko 9/1987 Legeak, ekaina­ ren 12an emandakoak —lege hori uztailaren 19ko 7/1990 Legeak aldatu du, III. kapitulua berridatzita (30.etik 38.era arteko artikuluak)—. Funtzio Publikoa Eraldatzeko Neurriei buruzko 30/1984 Legeak (abuztuaren 2an emandakoak) oinarriak ezarri ditu, gero funtzionarioen eskubide kolekti­ boak arautzeko. Oinarri horiek sindikatuek funtzio publikoaren kudeaketan par­ te hartzea bermatu dute, eta ordezkaritzarik gehien duten sindikatuetako kideei hamazazpi postu erreserbatu zaizkie Funtzio Publikoaren Kontseilu Gorenean. Horrez gain, sindikatuen ordezkaritza erraztu da, funtzionario batzuei zerbitzu berezien egoerara igarotzea ahalbideratu zaielako: ordezkaritzarik gehien duten sindikatuetan, probintzia, autonomi erkidego nahiz Estatuko sindikatu­kargu hautespenezkoak dituztenei. Sindikatu ekintzen baliabide multzoa osatzeko, legeak zuhur jokatuz aintzatetsi zuen negoziazio kolektiboa: Estatuko ordezka­ riek negoziazio horretan parte hartzen dutenean, Gobernuak emandako jarraibi­

508

RAMÓN PARADA

deak bete behar dituzte. Gobernuari, besteak beste, negoziazio horren bidez egin diren akordioak baliozkotzeko ahalmena eratxiki zaio; hori dela bide, Go­ bernuak berariaz eta modu formalean onetsi behar ditu akordio horiek. Era berean, negoziazioaren bidez adostasunik lortu ez denean, Gobernuak ezarri be­ har ditu enplegu baldintzak. Neurriei buruzko Legearen ondoren Sindikatzeko Askatasunari buruz abuz­ tuaren 2an emandako 11/1985 Lege Organikoa onetsi zen. Lege horrek berorrek bateratu zuen Konstituzioan jasotako sindikatzeko eskubidearen edukirik oi­ narrizkoena; gainera, funtzionario publikoei ere aplikatu zitzaien lege hori. Ondokoarekin zerikusia duen guztia arautu du, bestalde, 11/1985 Legeak: sindi­ katzeko askatasuna, sindikatuen eraentza juridikoa, sindikatuen ordezkaritza eta ekintza, sindikatzeko askatasunaren babesa eta sindikatuen aurkako jokabideen zapalketa. Era berean, 11/1985 Legeak Lanaren Nazioarteko Erakundearen 151 eta 154. hitzarmenekin bat etorriz —Espainiak hitzarmen hori berretsi zuen—, hau guztia arautu beharra ekarri zuen: sindikatzeko eskubidearen babesari da­ gokiona eta Herri Administrazioaren enplegu baldintzak zehazteko prozeduren inguruko guztia. Helburu hori lortzeko, lehenago esan bezala, ekainaren 12ko 9/1987 Legea onetsi zen, Ordezkaritza Organoei, Lan Baldintzen Zehaztapenari eta Herri Administrazioen Zerbitzupeko Langileen partaidetzari buruzkoa.

Alderik oinarrizkoenari helduko diogu jarraian, hau da: lanbide elkarte edota funtzionarioen sindikatuak askatasunez eratzeko eskubideari. Gorago aipatu dugun 11/1985 Lege Organikoak langile guztiei aintzatetsi die esku­ bide hori. Eta langile kontzeptu horretara bildu ditu legeak Herri Admi­ nistrazioarekin administrazio eta estatutu izaeradun harremanak dituzten langileak. Edozein kasutan ere, lege horretatik kanpo geratu dira ondokoak: batetik, indar armatuetako kideak eta izaera militarreko erakunde armatueta­ koak; bestetik, ordea, epaile, magistratu eta fiskalak, zerbitzu aktiboan dauden bitartean (Epai Botereari buruzko 1985eko Lege Organikoaren 401. art.). Ha­ laber, segurtasun kidego eta indarretan, militarrak ez diren kideek ere sindi­ katzeko eskubidea dute, baina eskubide horren egikaritza arautzean, Legeak arauketa berezira jo du (martxoaren 13ko 2/1986 Lege Organikoa). 11/1985 Lege Organikoaren arabera, nortasun juridikoa eta jarduteko gai­ tasun osoa duten sindikatuak eratzeko, baldintza batzuk bete behar dira. Edozelan ere, horrelakoetan langileak nahiz funtzionarioak afiliatu edo afilia­ tu gabe geratzeko askatasuna du (askatasun positiboa eta negatiboa). Ikus ditzagun, bada, sindikatu horiek eratzeko baldintzak. Sindikatuetako buruza­ giek, hasteko, bulego publikoan gordailatu behar dituzte sindikatuko estatutu­ ak; horrexetarako, hain zuzen, ezarri dira bulegoak. Bigarrenez, estatutuotan akatsik badago, horiek zuzendu behar dira, lehenik, eta gero, Estatuko Aldiz­ kari Ofizialean eta bulego publikoaren iragarki oholean argitaratu. Hortaz,

FUNTZIONARIOEN ESKUBIDE KOLEKTIBOAK

509

estatutuak argitaratutakoan, Administrazioko agintariak edo interesatuak be­ rak aurkara ditzake estatutuok. Sindikatuak, beti ere, nortasun juridikoa eta jarduteko gaitasuna ditu estatutuak gordailatu zirenetik zenbatzen hasita, ho­ gei astegun igaro direnean (4. art.). Funtzionarioen sindikatu eta elkarteen artean, sektore pribatu antzo, ba­ dira sindikatu pribilegiatuak, ordezkaritzarik gehien duten sindikatuen sta­ tusa eman baitzaie. Izaera horrek «egoera juridiko berezia eskaini die sindi­ katuei, dela erakundeetan parte hartzean, dela sindikatu ekintza betetzean». Legearen arabera, izaera horrek lurralde zein eginkizun mailan, ordezkatzeko gaitasuna dakarkio sindikatuari. Horrenbestez, hurrengo ka kasuetarako du hark ordezkaritza hori: a) Herri Administrazioetan, Estatuko erakundeetan nahiz autonomi erkidegoko erakundeetan —autonomi erkidego horretako le­ geek ordezkaritza jaso badute— erakundearen ordezkari izateko; b) negozia­ zio kolektiborako; c) herri administrazioetako lan baldintzak zehazten dire­ nean, interlokutore edo solaskide gisa parte hartzeko kontsulta eta negoziazio prozeduretan; d) lan gatazkak konpontzeko sistemetan (jurisdikziokoak ez direnetan) parte hartzeko; e) herri administrazioetako langile, enpresetako batzorde eta organoetako eskuordeak hautatzeko hauteskundeak bultzatze­ ko; f) ondare publikoaren ondasun higiezinen aldi baterako lagapenak lor­ tzeko, legeak jasotakoaren arabera; g) legeak ezar ditzakeen gainerako ordez­ karitza eginkizunak betetzeko (6. art). Estatu mailan ordezkaritzarik gehien duten sindikatuen izaera zeini ema­ ten zaion ikusiko dugu: batetik, garrantzitsuak direla egiaztatzen duten sindi­ katuek dute izaera hori; eta inguruabar hori egiaztatzeko, Langileen batzetako kideen artetik langileen eskuorde guztien 100eko 10 baino gehiago lortu behar da Estatuaren eremuan. Bestetik, ordea, sindikatuek edota Estatu ere­ muko sindikatu batekin afiliatuta, federatuta edota konfederatuta dauden era­ kundeek bereganatu dute ordezkaritzarik gehieneko sindikatuen izaera; Estatu eremuko sindikatu hori, izan ere, ordezkaritzarik gehien duen sindikatua izan behar da, gorago azaldutakoarekin bat etorriz (6 eta 7. artikuluak). Jakina denez, ordezkaritzarik gehien duten sindikatuen izaera sindikatu ba­ tzuei bakarrik ematea ez da sindikatu askatasunaren eraentza aldarrikatzen du­ tenen gogokoa. Beste hitzez esateko, horrelako eraentzetan sindikatu guztiak berdinak direnez, ez dago sindikatu pribilegiaturik. Aitzitik, sindikatuen arteko desberdintasuna onartuz gero —badago egon horretarako arrazoirik—, zen­ tzuzkoa da, nonbait, izaera hori sindikatu bakoitzeko kide kopuruaren arabera neurtzea. Irizpiderik egokiena sindikatua borondatezko elkartetzat harzen duena izango litzateke, eta ez, ordea, ondokoa: Estatuak antolaturiko hauteskundeen emaitzak soilik aintzat hartzea, ordezkaritzarik gehien duen sindikatua neur­ tzeko. Estatuak hauteskunde horiek antolatzean alderdi politikotzat hartu ohi

510

RAMÓN PARADA

ditu sindikatuak. Horrela izanik, sindikatuaren eta hark ordezkaturikoen arteko harremanak harreman politiko bihurtu dira; zernahi gisaz, harreman horiek ja­ torrian Elkartzeari buruzko zuzenbide pribatuaren esparruan zeuden. Beste herri batzuetan ere, hala nola Frantzian, onartu da teknika hori, ordezkaritzarik ge­ hien duen sindikatua neurtzeko. Espainiako Zuzenbidearekin alderatuz gero, Frantzian indicateur batek baino gehiagok aztertzen du zein den ordezka­ ritzarik gehieneko sindikatua. Horrez gain, besteak beste, honako irizpideak har­ tzen dira kontutan: zenbait hauteskundetan lortutako emaitzak (enpresetako langileak ordezkatu, sindikatuetako sekzioak eratu eta prud­hommes auzitegiak osatzeko); sindikatuetako kideen kopurua; zenbat kotizatzen den; sindikatua independente den ala ez enpresarioari dagokionez eta abar. Argi dago, ordez­ karitzarik gehien duen sindikatua neurtzeko teknika hutsa —sindikatuen kide kopurua eta kotizazio maila aztertu gabe egiten dena— sektore pribatuan dau­ den sindikatu handien aldekoa dela. Gainera, teknika horrek sindikatu handien alde egin duen heinean, funtzionarioek sindikatuetan elkartzeko duten joera ostendu du. Funtzionarioek Administrazioaren kidego edo sektoreetan eratu ohi dituzte sindikatuak. Demagun funtzionarioen kidego batzuk ez daudela sindika­ tu handietan afiliatuta eta, beraz, ez dutela horietan kotizatzen (nahiz eta ohiko kasua ez izan); horrelakoetan ondoko irizpidea erabiltzen da ordezkaritzarik gehien duen sindikatua neurtzeko: sektore handietako botazio globaltzaileen emaitzak. Hori dela eta, funtzionarioek elkartzeko duten joera ordeztu da hala egitatez, nola zuzenbidez. Bestela esateko, sindikatzeko askatasunari eraso­ tzen zaio.

Sindikatzeko Askatasunari buruzko Lege Organikoak honakoak ere arau­ tu ditu: sindikatzeko askatasunaren babesa eta sindikatuaren aurkako jokabideak zapaltzea. Lege horrek ondokoak jaso ditu: deusezak eta eragin­ gabeak diren araudiko manuak, hitzarmen kolektiboetako klausulak eta enpresarioak berak egindako itunak nahiz bere aldetik hartutako erabakiak. Horiek guztiak deusezak eta eragingabeak dira, enpleguan edota lan baldin­ tzetan bereizkeriak egiten badira; gainera, ondore horiei eusten zaie bereiz­ keria horiek aldekoak izan zein ez izan. Eta bereizkeriok aldeko edo aurkako gerta daitezke arrazoi hauengatik: sindikatu bati atxiki ala ez atxikitzeagatik, sindikatuaren erabakiak bete ala ez betetzeagatik eta, azkenik, sindikatueta­ ko ekintzak, oro har, aurrera eraman ala ez eramateagatik. Horretara, beren beregi adierazi dira sindikatzeko askatasunari kalte egiten dioten esku­sartze egintzak: enpresario edota enpresarioen elkarteek kontrolaturiko sindikatuen eraketa bultzatzea dakartenak. Horrez gain, sindikatzeko askatasunaren kal­ terako da beste sindikatu batzuei dirua ematea —hots, laguntza eskaintzea—, baldin eta helburua beste sindikatuak kontrolatzea bada (12 eta 13. art.ak).

FUNTZIONARIOEN ESKUBIDE KOLEKTIBOAK

511

Bermatu ere, honela bermatzen da sindikatzeko askatasuna: batetik, juris­ dikzio arruntean; eta, bestetik, Administrazioarekiko auzibide jurisdikzioan, auzibide horrek pertsonaren oinarrizko eskubideak babesten baititu. Haatik, funtzionarioa bera sala daiteke «herri askatasunak eta sindikatzeko eskubi­ deen erabilera oztopatzeagatik», oztopatze hori diziplina urratzea baita (Sin­ dikatzeko Askatasunari buruzko Lege Organikoaren 12. art. eta 33/1986 Errege Dekretuak onetsitako Estatuko Administrazio Zibilaren Funtzionarioei buruzko Diziplina Araudiaren 6. art.) Amaitzeko, sindikatuen ekintzari buruzko arauketa funtzionarioen sin­ dikatuei aplikatzeko modukoa da. Sindikatuen ekintza horren bidez, ondokoa aintzatetsi zaie sindikatuan afiliatutako langileei: sindikatuetako sekzioak eratu; bilerak egin; kuotak batu; enpresaren ohiko jardueran inolako enbara­ zurik egin gabe informazioa eman; eta, azkenik, sindikatuak bidalitako infor­ mazioa jasotzea. Era berean, sindikatuetako sekzioek eskubide hauek dituzte aintzatetsirik: lantokian iragarkien ohola edukitzea; negoziazio kolektiboa; edota lantokian 250 langile baino gehiago egonez gero, lokal egokia erabil­ tzea jarduerak aurrera eramateko. Sindikatuetako sekzioei eskubide horiek aintzatesteko, sekziook baldintza hau bete behar dute: herri administrazioe­ tako organoetan ordezkaritza izan edo langileen ordezkariak edukitzea. Hala­ ber, probintzia, autonomi erkidego edota Estatu mailan sindikatuetako kargu hautespenezkoak dituztenei ondoko eskubideak aintzatetsi zaizkie: baimenak izatea, baina horiengatik ordainsaririk jaso gabe; derrigorrezko eszedentzia edota zerbitzu berezien egoera lortzea; azkenik, lantokietara joan nahiz sar­ tzea, ekoizbidea aldatu barik (8, 9 eta 10. art.ak).

5. LANGILEEN ORDEZKARIEN ETA SINDIKATUEN PARTAIDETZA FUNTZIO PUBLIKOAREN KUDEAKETAN Agidanez, ordezkaritzarik gehien duten funtzionario sindikatuen elkarla­ na —funtzio publikoaren kudeaketan egin dutena, hain zuzen— garrantzi handia duten gaietara mugatu da; elkarlan hori aurrera eramateko, funtzio publikoaren kontsulta organoetan parte hartzen dute sindikatu horiek. Adi­ bide gisa, ondokoak ditugu horietako kontsulta organo batzuk: Frantzia, Italia eta Alemanian dauden funtzio publikoaren kontseilu gorenak. Sindikatuetako ordezkariak, era berean, partaide dira esparru urriago eta izaera mistoa duten kontsulta organoetan, hala nola, Frantziako batzorde tekniko parekideetan. Batzorde horien egitekoa ondoko informazioa ematean datza: administrazio, establezimendu eta lan tekniken ingurukoa; lan arloko metodo eta tekniken jardunbide nahiz gaurkotzeari buruzkoa; eta, azkenik, langileen zereginak be­ tetzeari nahiz langileen estatutuak egin eta aldatzeari dagokiona.

512

RAMÓN PARADA

Jo dezagun kolektibo berean hainbat sindikatu nahiz elkarte egonik ho­ riek joera anitzekoak direla sindikalismo askearen arabera; eta kontu egin dezagun, bestalde, sindikalismo aske horrexek aldarrikatzen duela funtziona­ rioek sindikatuan ez afiliatzeko duten eskubidea. Bistakoa denez, horrelako sindikalismoak ez die langileen eskakizunei erabat erantzuten. Ordezkaritza osoagoa lortzeko, funtzionarioak zuzenean ordezkatzeko teknika sortu da, sindikalismoa alde batera utzita —hasieran behintzat—; ordezkaritza osoago horrek funtzio publikoa demokratikoagoa izatea dakar. Funtzionarioen kidego edota elkarteko funtzionario guztiek zuzeneko or­ dezkaritzaren bidez parte hartzen dute. Horrenbestez, funtzionarioek manda­ tari batzuk aukeratzen dituzte, eta horiek erakundeetara biltzen dira langileek zerbitzuaren jardunbidean izan ditzaketen arazoak kudeatzeko. Arazoak zeha­ tzak edo arruntak, hots, ez orokorrak edota estatutua dela­eta sorturikoak izan daitezke; azken eskumen hori sindikatuetako ordezkariak dituzten erakun­ deei erreserbatu zaie. Frantziara joz gero, hauexek dira zuzeneko ordezkaritza adierazgarri: funtzionarioen kidego bakoitzean ezarri diren administrazio ba­ tzorde parekideak; batzorde horietan kidego eta Administrazioaren ordezka­ riek kopuru berberean parte hartzen dute. Azkenik, 1983–1984ko eraldaketak sindikatuen monopolioa —oso eztabaibatua berau— sartu zuen hautagaien zerrendak proposatzean. Italian, ostera, zuzeneko ordezkaritza orain dela gutxi agertu da eta ad­ ministrazio kontseiluen bidez egin du aurrera. Kontseilu horiek ministerio edota autonomiadun administrazioetan ezarri dira eta eginkizun hauek dituz­ te: Administrazio jardulearenak nahiz funtzionarioen karrera ukitzen duten ebazpen garrantzitsuenei buruzko kontsulta eginkizunak. Lehenengo eginki­ zunen harira ondokoak dira aipagarrienak: maila igotzean esleitu beharre­ ko lanpostuak zehaztu, irizpideak finkatu eta bulegoetako lanpostuak eratxi­ kitzea; azken kasu horretan funtzionarioen merezimenduak alderatzen dira. Bestalde, ministroa da administrazio kontseiluburua, baina ministro horrek kargua eskuorde dezake. Administrazio kontseilua, orobat, ondokoek osatzen dute: zuzendari nagusiek eta beste lau kidek, gutxienez; azken horiek langile guztiek hautatzen dituzte biurtekoen hasieran. Lehenagoko sisteman ordezka­ ritzarik gehien zuten sindikatuek proposaturik izendatu ohi ziren kideak; zuzenean hautatzeko sistema hori lehenagokoaren zuzenketaren ondorio da. Aitzitik, Espainian korporazioaren aurkako joera biziak baldintzatu eta moteldu du funtzionarioen zuzeneko ordezkaritza nahiz parte hartzea, hots, sindikatuen bitartekotzarik gabekoa. Bestela esateko, joera horrek zuzeneko ordezkaritza sistema oro ezabatu du kidego barruan, eta kidegokideei euren karrera kudeatzea ukatu die. Horrela, 1976ko abenduaren 3ko Errege Dekre­ tuan aurki dezakegu Korporazioaren aurkako joera horren adibideetako bat. 1976ko Errege Dekretuak Diplomazi karrerako batza eratu zuen eta batza

FUNTZIONARIOEN ESKUBIDE KOLEKTIBOAK

513

horretan diplomazi karrerako kategoriak ordezkatu dira; igotze eskumenak ez ezik, destinoen hornikuntza eta diziplina prozedurei buruzko eskumenak ere eratxiki zaizkio batzari. Korporazioen aurkako kalteak direla eta, sindikatu­ en monopolioak dakarren korporatibismo bakarrean egituratu da funtziona­ rioen ordezkaritasuna. Sindikatuetako korporatibismo ofizialistak ez du, hala ere, funtzionario kidegoen korporatibismoak besteko ordezkaritzarik. Ikusiko dugunez, sindikatu handietako korporatibismo ofizialistak funtzionario kide­ goen (edo gaur egun kidego horietatik geratzen den) korporatibismoaren gain izan duen garaipena, azaleko garaipena baino ez da izan. Azaleko garaipena diogu, sektore pribatuko sindikatu handiei ere huts egin zaielako, hau da, sindikatu handiok funtzionarioen kidego eta ordezkaritza organoetan ezarri dira; baina organo horien eskumenak ez dute garrantzi handirik, Europako beste organo homonimoek dituztenekin alderatzen badira. Azken buruan, izugarrizko muntaia baino ez da: urrutiko intxaurrak, zarata handi.

6. LANGILEAK ORDEZKATZEKO ORGANOAK. LANGILEEN ESKUORDE ETA BATZAK Ekainaren 12ko 9/1987 Legeak, Ordezkaritza Organoei, Lan Baldintzen Zehaztapenari eta Herri Administrazioen Zerbitzupeko Langileen partaide­ tzari buruzkoak, hain zuzen (uztailaren 19ko 7/1990 eta ekainaren 30eko 1/1994 Legeek aldatutakoak), funtzionarioei aintzatetsi die herri administra­ zioetan eta beste erakunde publiko batzuetan ordezkaritza organoak eratze­ ko eskubidea; eta eraketa hori hautespen sistemaren bitartez egituratu da. Legeak diseinaturiko hautespen sistemak, haatik, ez die errespetu handirik eskaintzen ondokoei: batetik, funtzionarioen zuzeneko ordezkaritzari, hau da, sindikatuen bitartekotzarik gabe egiten denari; bestetik, ordea, funtzio publi­ koan berez egituratu ohi diren sindikatuen joera anitzi nahiz sindikatzeko eskubideari. Gauzatu ere, elkarteen, kidego sindikatuen eta funtzionario kla­ seen taldeen bitartez gauzatzen da berez egituratze hori (irakasleak, legelari­ ak, aire­kontrolatzaileak, laguntzaileak, medikuak etab.). Legea zuzeneko ordezkaritzaren eta elkartze joeraren aurka dago eta klase sindikatu deritze­ nen —Comisiones Obreras eta Unión General de Trabajadores— esku utzi du funtzionarioen ordezkaritza. Horretarako, zerrenda itxien hauteskunde siste­ ma erabiltzen da eta sindikatu handiei erreserbatzen zaie, batik bat, hauta­ gaien zerrenda aurkeztea. Hauteskunde sistema hori erabiltzen da ordezkari­ tzarik gehien duen sindikatuaren indikadore edo adierazkari bakar gisa; eta horrelaxe biribildu da sindikatu handien monopolioa. Hitzarmen kolektiboen negoziazio mahaietako lanpostuak betetzeko eskubidea dute sindikatu han­

514

RAMÓN PARADA

diek, baita langileak kudeatzeko organoetakoak ere (funtzio publikoaren kontseilu gorenetakoak, esaterako). Horren harira, bi motatako organoen bidez egituratzen da ordezkaritza. Hasteko, langileen eskuordeak daude: 10 funtzionario baino gehiago, baina 50 baino gutxiago dituzten toki erakundeetako ordezkaritza organoak dira. Horrela, funtzionarioen kopurua 10etik 30era bitartekoa bada, langileen esku­ orde bat aukeratzen da; 31tik 49ra bitartekoa bada, hiru eskuorde, eta horiek erkidetasun edo mankomunitatean, ordezkatzen dituzte funtzionarioak (5.2. art.). Langileen batzak, bestalde, horrela sortzen dira: gutxienez, 50 funtzio­ nario dituzten hauteskunde unitateetan sortu beharreko organoak dira. Batza horien osaketa aldakorra da, hots, eskala baten araberakoa, eta honelaxe anto­ latzen da eskala hori: bost kide daude batzan, funtzionarioen kopurua 50etik 100era bitartekoa bada; 19 kide, aldiz, funtzionarioen kopurua 751tik 1.000ra bitartekoa izanez gero; aurrerantzean, zatiki bakoitzeko (kopurua 1.000 fun­ tzionariokoa den bakoitzean) beste bi kide egongo dira. Guztiarekin ere, seku­ la ez dago 75 kide baino gehiago (6 eta 8. art.ak). Horrela, langileen batzak eratzen dira Estatuko zerbitzuetan: ministerioetako sail edota autonomiadun erakunde bakoitzeko batza bat dago (Posta, Telegrafo, Aurrezki Kutxa Postal eta Gizarte Segurantzaren erakunde kudeatzaileak). Kasu horiek guztiek euren barnean hartzen dituzte Madrilgo probintzietako zerbi­ tzuak. Gainera, probintzia bakoitzean, eta Ceuta eta Melilla hirietan batza des­ berdinak eratzen dira zenbait erakundetako funtzionarioentzat eta hauek dira funtzionario horiek: Estatuko Administrazioaren probintzietako organo nahiz Gizarte Segurantza eta autonomiadun erakundeetakoak, Administrazio militarre­ an zerbitzuak ematen dituzten funtzionario zibilak; Posta, Telegrafo eta Aurrezki Kutxa Postalekoak eta, azkenik, Justizi Administrazioaren Zerbitzukoak. Horre­ zaz aparte, funtzionarioak atzerrian destinatuta badaude, atzerriko herrietan ere Langileen batza eratzen da; baina 50 baino gutxiago badira funtzionarioak, or­ duan euren sailaren zerbitzu nagusietan ematen dute botoa. Unibertsitatee­ tan langileen batzak daude, era berean: bata irakasleen kidegoetako funtziona­ rioentzat eta bestea, ostera, Administrazioetako eta zerbitzuetako langileentzat. Azkenik, erakunde publikoetako eta INSALUDen osasun erakunde publikoen zerbitzupeko langileen batzak eratu dira; izan ere, INSALUDen arloetan daude batzok. Autonomiadun administrazioetan ere langileen batzak eratzen dira: bata Ad­ ministrazio probintzianiztunetako zerbitzu nagusietan, bestea, probintzia bakoi­ tzean; Administrazio probintzietan destinatutako funtzionarioentzat eratzen dira batzok. Autonomi erkidego probintzianiztunetan, aldiz, langileen batza bat

FUNTZIONARIOEN ESKUBIDE KOLEKTIBOAK

515

baino ez dago autonomi erkidego horietan destinatutako funtzionarioentzat. Horrez gain, autonomiadun erakundeetan ere langileen batzak daude, baina, horreta­ rako, 150 funtzionarioz osatutako autonomiadun erakundeak izan behar dira gutxienez. Autonomi erkidegoei irakas­zerbitzuak edo osasun zerbitzuak trans­ feritu bazaizkie, langileen batzak eratzen dira zerbitzu horietan. Toki Adminis­ trazioei dagokienez, ondokoetan ezartzen dira langileen batzak: udal, probintzia­ ko diputazio, kabildo, uharteetako kontseilu eta gainerako toki erakundeetan. Azkenik, Gobernuak eta autonomi erkidegoetako gobernu kontseiluek ere langi­ leen batzak era ditzakete talde jakin batzuentzat. Beste hitzez esanda, taldeen kopurua eta berezitasunak hartzen dira kontutan langileen batzak eratzeko; ho­ rretara, administrazio egituren eta langileen ordezkaritzaren arteko egokitasun hobea lortzen da (7. art.). Hauteskunde Administrazioan, ostera, Hauteskunde batza nagusia dago. Ba­ tza hori, izan ere, funtzio publikoaren kontseilu gorenean eratu eta honelaxe osa­ tu da: herri administrazioetako ordezkariek eta kontseilu gorenean dauden sindikatuetako ordezkariek kopuru berdinean parte hartzen dute; gainera, Esta­ tuko Administrazioaren ordezkaria da batzaburua. Halaber, Aldeko hauteskunde batzak jaso izan dira Estatuko Administrazio, autonomi erkidego eta toki era­ kunde guztietan. Horrez gain, hauteskunde mahaiak ezartzen dira 100 funtzio­ nario baino gehiago dituzten lantokietan, eta hauteskunde mahaien egintzen aurka errekurtsoa egin daiteke Aldeko hauteskunde batzetan. Batza horiek bost egunetan ebatzi behar dute errekurtsoa, eta bost egunok igarotakoan Admi­ nistrazioarekiko auzibide errekurtsoa jar daiteke. Aldeko hauteskunde batzaren ebazpenen aurka ere egin daiteke errekurtsoa, baldin eta ebazpen horiek hau­ tagai eta hautatuen izendapenei dagozkienak badira; errekurtso hori, izan ere, hauteskunde errekurtsoa da eta ekainaren 19ko Hauteskunde Eraentza Oroko­ rrari buruzko 5/1985 Lege Organikoan jaso da.

Lehenago esan bezala, ordezkaritzarik gehien duen sindikatua hautatzeko sistema sindikatu handien aldekoa da. Langileen eta eskuordeen batzak hau­ tespen unibertsal, aske, sekretu eta zuzeneko hautespenaren bidez hautatzen dira; gainera, zerbitzu aktiboan dauden funtzionarioak dira hautatzaile eta hautagaiak. Legearen arabera eratutako sindikatuei eta hautatzaileei erreser­ batu zaie hautagaien aurkezpena; baina, horretarako, hautatzaileen kopurua hautatu beharreko kideen hirukoitza (hasieran boskoitza) izan behar da. Horrelakoetan, zerrenda itxi eta blokeatuen araberako botazioa egin da, hau da, hautatzaileak zerrenda bati soilik eman diezaioke botoa; arau hori, edono­

516

RAMÓN PARADA

la ere, ez da egokia kasu horietarako. Sindikatu handien ordezkatze monopo­ lioa areagotu egiten da, ondokoa aintzat hartzen badugu: hautatuek karguetan iraun dezakete etengabe eta euren nahiaren arabera. Labur esanez, langileen batzetako kideak lau urterako hautatu arren, kideen agintealdia luzatzen da, agintealdia bukatutakoan beste hauteskunde batzuk bultzatu ez badira. «Fun­ tzionarioen edota lurraldeen esparruan (edo esparruetan) hauteskundeak orokorrean egiteko», gutxienez, «ordezkaritzarik gehien duten sindikatuek gehiengoz hartutako akordioa behar da; gerta daiteke sindikatuok ordezkari­ tzarik gehien ez izatea, eta, horrela izanik, nahikoa da langileen eskuordeen eta langileen batzetako kide kopuruaren 100eko 10 edo gehiago lortzea» (ikus 12 eta 13. art.ak). Ikusten dugunez, arau hori sinestezina eta demokraziaren aurkakoa da. Hipotesi sinestezin hori agertzen da ondoko kasuan ere: diputatu eta senadoreen agintealdia amaitzeak ez dakar berez hauteskunde politikoe­ tarako deialdia egitea; hots, hauteskundeetarako deialdia diputatu eta sena­ doreek egin behar dute. Hori dela eta, hala nahi izanez gero, betiko gera dai­ tezke karguan. Funtzio Publikoaren Zuzendaritza Nagusiko erregistro bulegoak —zuzen­ daritza hori Herri Administrazioetarako Ministerioan dago— ondoko ingu­ ruabarrak egiaztatzen ditu: batetik, botazioen emaitzak eta, bestetik, ordez­ karitzarik gehien duen sindikatu izaera. Izaera hori botazioen emaitzaren arabera ematen da. Hauteskundeen arloko aurkarapenak legeak diseinatutako tartekaritza prozeduraren bidez tramitatzen dira, inskribatzeko ukapenaren aurka egindako aurkarapenen kasuan izan ezik. Horrelakoetan, aukera bi dau­ de: bata, tartekaritza prozedurari ekitea; bestea, aurkarapena zuzenean egitea gizarte jurisdikzioan, Lan Prozedurari buruzko Legearen II. liburuko II. tituluaren V. kapituluan (hain zuzen ere, kapitulu horretako bigarren sek­ zioaren bigarren azpisekzioan) jasotako auzibidearen bidez. Horren harira, tartekariak neutraltasun eta profesionaltasun printzipioekin bat etorriz izenda­ tzen dira, Zuzenbideko lizentziatuen, gizarte gradudunen edo antzeko titulua dutenen artean; izendapen horretarako, Estatu edota autonomi erkidegoetan ordezkaritzarik gehien duten sindikatuen ahobateko akordioa behar da. Aho­ bateko akordiorik ez badago, orduan lan legerian jasotakoaren arabera izen­ datzen da tartekaria. Jarraian, langileen eskuordeen eta batzen eskumenak jorratuko ditugu. Muntaia konplexua eratu da eskumenon inguruan, nahiz eta horretarako be­ harrizanik egon ez. Era berean, ezin bidezko daitezke, ezelan ere, eskuordeek eta batzetako kideek dituzten pribilegioak (funtzionarioen pribilegioak, hain zuzen); muntaia hori zerbitzu publikoaren eta aurrekontuen lepotik eratu da, zerbitzu publikoari lanorduak kendu eta enda pribilegiatua sortuz. Bestalde, langileen eskuordeek eta batzek dituzten eginkizunak aztertuko ditugu. Bate­ tik, txostenak egiteko kontsulta eginkizuna dute: hala ere, txosten horiek ez

FUNTZIONARIOEN ESKUBIDE KOLEKTIBOAK

517

dira gehienetan manuzkoak eta ez dute, inola ere, izaera loteslerik. Bestetik, kontrolatu, jagon eta salatzeko eginkizunak dituzte eta funtzionarioek zu­ zenean bete behar dituzte funtziook. Horrez gain, langileen batzak —euren eginkizunen esparruan— legebideztatuta daude administrazio prozedurei hasiera emateko. Langileen batzak elkargo gisa legebideztatzen dira, hau da, elkargokideek gehiengoz hartutako akordioaren bidez; eta langileen eskuorde­ ak, aldiz, erkidetasunean. Eskumenei dagokienez, 9. artikuluak langileen eskuordeen eta batzen esku­ menen zerrenda jaso du: 1. Tokiko sail edo erakundeetako langileen politikari buruzko informazioa jasoko dute hiru hilabetetik behin. 2. Herri administrazio­ ren batek hala eskatuz gero, ondoko gaiei buruzko txostenak egin behar dituzte: a) instalazioak osotasunean ala zati batean bakarrik trasladatzea; b) langileen prestakuntzarako planak; c) lana antolatzeko sistemak eta metodoak ezarri eta berrikustea. 3. Falta oso larrien ondoriozko zehapenen inguruko informazioa ja­ sotzen dute. 4. Arazo nahiz gai jakin batzuk ezagutu eta horiei buruz esan behar dutena entzuten zaie. Hauexek dira gai horiek: eguneko lansaioa eta lan ordu­ tegia ezartzea; b) baimen, opor eta lizentzien inguruko eraentza; c) funtziona­ rioek ekoizgarritasun osagarria dela­eta jasotzen dutena. 5. Ondokoak azaltzen diren estatistikei buruzko informazioa jasotzen dute, gutxienez, hiru hilabeterik behin: funtzionarioen ez­agertze indizeak eta ez­agertzearen kariak; funtziona­ rioak zerbitzuan ziharduenean izandako istripuak eta horren ondorioak; ezbe­ harren indizeak; giro, lan baldintza eta lanean erabiltzen diren aurreikuspen metodoei buruz eginiko ikerketak (aldian aldikoak edota bereziak). 6. Indarrean dirauten arau jakin batzuk betetzen direla jagotea. Hauexek dira, hain zuzen, arau horiek: lan baldintza, Gizarte Segurantza eta enpleguaren inguruko arauak. Horrezaz aparte, kasuan­kasuan, eurei dagozkien akzioak egikaritzen dituzte erakunde eskudunetan. 7. Lanak aurrera egin ahala segurtasun eta higiene baldintzak jagoten dituzte. 8. Kasuan kasuko Administrazioetako langileen gizarte ekintzen kudeaketan parte hartzen dute. 9. Administrazio eskudunarekin elkarlanean aritzen dira, ekoizgarritasunari eutsi edota ekoizgarritasun handia­ goa lortzeko neurriak ezar daitezen. 10. Azkenik, langileen eskuordeek edo ba­ tzek eurek ordezkaturikoei jakinarazten dizkiete 9. artikuluan jasotako gai eta arazo guztiak. Edozein modutara ere, langileen batzetako kideek —batzek nahiz langileen eskuordeek— ezin dute lanbide sekretua azaldu zenbait kasutan. La­ burbilduz, Administrazioaren arabera, arazoak isilpean eduki beharrekoak badi­ ra, orduan gorago adierazitako horiek ezin dute lanbide sekretua ezagutarazi; eta horretara behartuta daude, nahiz eta euren agintealdia amaituta egon.

Azkenik, legeak langileen eskuorde eta batzetako kideen egitekoak ber­ matu nahi izan ditu. Horretarako, aintzatespen batzuk egin dizkie langileen

518

RAMÓN PARADA

eskuorde eta batzetako kideei, zeintzuk diren jarraian ikusiko dugula. Le­ henik, eguneko lansaioari dagokionez, hileko orduak aintzatetsi dizkie, ordu horiek benetan egindako lan gisa ordainduz. Bigarrenez, euren eginkizunak betetzen diharduten bitartean, ezin daitezke lekuz aldatu eta ezin dakieke ze­ hapenik ezarri; gainera, pribilegio hori euren agintealdia amaitu eta hurren­ go urtean ere izango dute (esan bezala, agintealdiak betiko iraun dezake). Berebat, ez zaie inolako bereizkeriarik egiten, lanbidean aurrera egin edota diru gehiago jasotzearen inguruko gaietan; alderantziz, bereizkeria egiteko­ tan, euren aldeko bereizkeria egiten da. Horrez gain, langileen eskuorde eta batzetako kideak hauteskunde unitateetako bulegoetara sar daitezke, eta ber­ tan, askatasunez zirkula dezakete. Mota guztietako argitalpenak banatzeko es­ kubidea dute eta, azkenez, diziplina ahalgoaren alorrean berme berezia dute: langileen batzetako kide edo eskuordeei diziplina espedientea egiten zaienean euren agintealdiak dirauen bitartean edota agintealdia bukatu eta hurrengo urtean, espediente horretan langileen batza edo eskuordeak entzun behar dira. Horrezaz aparte, interesatuaren entzunaldia hartu behar da kontutan, eta hori prozedura zehatzailea arautzean jorratu da.

7. SINDIKATUEK DUTEN PARTAIDETZA LANGILEAK KIDEGO ORGANOETAN KUDEATZEKO 30/1984 Legeak (Funtzio Publikoaren Eraldaketarako Neurriei buruzko abuztuaren 2koak) Funtzio Publikoaren Kontseilu Gorena eratu zuen. Lege horrek honelaxe definitu du kontseilu hori: langileen inguruko politika koor­ dinatzeko nahiz horri buruzko kontsultak egiteko kidego organo gorena da, bai eta herri administrazioen zerbitzupeko langileen partaidetzarakoa. Kontseiluburua Herri Administrazioetarako ministroa da, eta hauexek osatu dute kontseilua: autonomi erkidegoetako 17 ordezkarik, Toki Adminis­ trazioko beste 17k eta Estatuko ordezkariek. Estatuko ordezkariak, izatez, 17 baino gehiago dira. Horiez gain, ondokoak daude kontseiluan: kontseiluburua (Herri Administrazioetarako ministroa); Ogasuneko eta Herri Administrazio­ ko Estatu idazkariak eta ministerio guztietako idazkariordeak. Horrez gain, Sindikatuetako 17 kide ere badaude, baina horiek gutxiengoa dute herri ad­ ministrazioetako ordezkarien kopuruarekin alderatuz geroz. Arean bere, sin­ dikatuetako ordezkariak ondoko arauen arabera izendatzen dira: 1. Estatu edo autonomi erkidegoan ordezkaritzarik gehien duten sindikatuetako bakoi­ tzeko postu bat dago. 2. Gainerako postuak langileen eskuorde eta batzetako kide kopuruaren 100eko 10 baino gehiago lortu duten sindikatuen artean ba­ natzen dira; eta banaketa hori sindikatuek lortutako erantzunaren araberakoa da. Beste hitzez esateko, banaketa egiteko sindikatuek izan dituzten emaitzak

FUNTZIONARIOEN ESKUBIDE KOLEKTIBOAK

519

hartu behar dira gogoan, hau da: legeak jasotako hauteskundeen emaitzak eta herri administrazioen zerbitzupean dauden lan­kontratuko langileen hautes­ kundeenak (9/1987 Legearen 39. art.). Organo hori Frantziako Funtzio Publikoaren Kontseilu Gorenaren kopia akastuna besterik ez da. Horrenbestez, Frantziako Kontseilu Gorenari ma­ nuzko kontsulta eskumenak eratxiki zaizkio eta eskumen horiek funtzio publi­ koa uki dezaketen xedapen orokorrei buruzkoak dira (hain zuzen, xedapen orokorrak, lege proiektuak). Horrezaz aparte, kontseilua ondoko gaien ingu­ ruko errekurtsoak ebazteko organo gorena da: funtzionarioen diziplina; maila igotzea; eta, azkenik, funtzionarioak lanbidean behar den moduan ez ari­ tzeagatik lanetik botatzea. Aitzitik, Espainiako Kontseilu Gorenak kontsulta eskumenak baino ez ditu, gainera, Gobernuak nahi duenean egiten ditu kon­ tsulta horiek; bestela esanik, kontsulta horiek ez egiteak ez dakarkio inolako zehapenik Gobernuari (horrelaxe jaso da Neurriei buruzko Legearen 6. artiku­ luan: kontseiluak «kontsulta egin zaionean soilik egiten du txostena»). Bes­ talde, Frantziako Kontseilu Gorenak ez du herri administrazioetako ordezka­ rien gehiengo ikaragarririk nagusiarazi, 38 kideetatik 18 sindikatuetako ordezkariak baitira. Espainiakoan, aldiz, administrazioetako ordezkarien ge­ hiengoa ageri­agerikoa eta eztabaidaezina da; ondorenez, langileen sindika­ tuetako ordezkarien artean, etsipena eta abstenitzeko joera dira nagusi. Kontseilu goren hori alde batera utzita, herri administrazioei ahalbideratu zaie sindikatuen partaidetzarako beste kidego organo batzuk eratzea. Partai­ detza hori sindikatuen ordainsari sistema eta sindikatuetako langileen eraen­ tzarekin zerikusia duten gaiei buruzkoa da (40. art.). Edozelan ere, legeak ez ditu organoon eginkizunak zehaztu; beraz —Funtzio Publikoaren Kontseilu Gorenaren kasuan bezala—, organo horiek txostenak egiteko eginkizuna bes­ terik ez dute. Txostenok ez dute manuzko izaerarik ez eta izaera loteslerik.

8. NEGOZIAZIO KOLEKTIBOA FUNTZIO PUBLIKOAN 9/1987 Legeak (7/1990 Legeak zati batean aldatu zuen lege hori, funtzio publikoaren negoziazio kolektiboaren arloan) aintzatetsirik du funtzionarioek lan baldintzak zehatz ditzaketela, horretarako esku­hartze handirik ez badute ere. Lan baldintza horiek akordio eta itunen bidez xehetu dira, eta akordio zein itunok ondokoek egin dituzte: Herri Administrazioek eta ordezkaritzarik gehien duten sindikatuek; Herri Administrazioek eta langileen ordezkari ba­ tzuek. Langileen ordezkari horiek ondokoak dira: langileen eskuorde eta batzetako hauteskundeetan ordezkarien 100eko 10 baino gehiago lortu dute­ nak. Lege hori lehenengoa izan da Espainiako Zuzenbidean hori guztia ain­ tzatestean.

520

RAMÓN PARADA

Negoziazio kolektiboa sindikatuei buruzko zuzenbidearen osagai aldako­ rra da —beharrezkoa ez dena— funtzio publikoari dagokionez. Gainera, ne­ goziazio kolektiboa extracomercium (funtzio publikoaren ordainsariak edo funtzio publikoaren antolaketa bera) gaien inguruko akordioa denez, horrek berekin dakar eragozpena. Gai horiek organo subiranoaren —Parlamentua­ ren— eskumenekoak dira; hortaz, Gobernuak ezin du, enpresarioek bezala, gaion inguruko itunik egin. Konstituzioak, bestalde, lan harremanen eremura mugatu du, nonbait, negoziazio kolektiboa: «legeak —badio 37.1. artiku­ luak— bermatuko du, batetik, langile eta enpresarioen ordezkarien arteko lan arloko negoziazio kolektiboa eta, bestetik, hitzarmenen eragin loteslea». Badaude egon funtzio publikoa hitzarmenen bidez arautzearen aldeko iri­ tziak. Eta iritzi horiek azaltzeko, Konstituzioaren 28. artikulua aipatu da, funtzionarioek sindikatzeko eta greba egiteko duten eskubidea jaso duelako. Horren harira, 28. artikuluan eskubide horiek jasotzeak hautabide baketsua onartzea eratorri du funtzionarioen asmoak betetzeko. Hautabide hori nego­ ziazio kolektiboa izan behar da nahitaez. Dena den, Konstituzio Auzitegiak — uztailaren 17ko 57/1982 eta 1985eko uztailaren 9ko epaietan— ez du lotu­ ra hori onartu, hauxe adieraziz: negoziazio kolektiboa ez da funtzionarioen elkarteek euren interesak defendatzeko duten hautabide bakarra. Edonola ere, Konstituzio Auzitegiak ez du negoziazio kolektiboa ez­zilegia denik esan. Hori dela bide, ondoko legeetan aintzatetsi da negoziazio kolektiboa: Neurriei buruzko 1984ko Legea [3.2.b) art.]; Toki Eraentzari buruzko Oinarri Legea (95. art.) eta Sindikatzeko Askatasunari buruzko Lege Organikoa [2.2.d) art.]; azkenik, ekainaren 12ko 9/1987 eta uztailaren 19ko 7/1990 Legeak. Gaiari helduz, 9/1987 Legearen arabera, negoziazio kolektiboa akordio nahiz itunen bitartez egitura daiteke. Akordioak zenbait organoren eskume­ nen gaiei buruzkoak dira; eta Ministroen Kontseilua, autonomi erkidegoe­ tako gobernu kontseiluak edota toki erakundeen kasuan kasuko organoak ditugu horiek. Itunek, bestalde, ondoko gaiak jorratzen dituzte: ituna sinatu duen administrazio organoaren eskumen eremuarekin bakarrik baterakor di­ renak; gainera, itunok zuzenean dira lotesleak alderdientzat. Azkenik, akor­ dio nahiz itunetan adierazi behar dira negoziazio kolektiboan esku hartu duten alderdiak, negoziazioaren indarraldia, eta beraren langile, eginkizun eta lurralde esparruak (35.art.). Ikusi berri ditugun akordio eta hitzarmenak —funtzionarioen hitzarmen ko­ lektibo izenda ditzakegunak— eta Administrazioak Lan zuzenbideari estu­estu lotuta egiten dituenak ezberdinak dira; Administrazioak lan­kontratuko langi­ leentzat egiten ditu akordio eta hitzarmen horiek. Horrenbestez, Espainiako Administrazioak eraentza juridiko eta norainoko desberdinak dituen bi negozia­ zio mota egin behar ditu bertako langileen inguruan; berebat, inguruabar horrek

FUNTZIONARIOEN ESKUBIDE KOLEKTIBOAK

521

ordezkaritza organoetan du eragina. Hori guztia, berriro ere, lan antolamendu zientifikoaren oinarrizko printzipioen eta enpresa zientziaren aurkakotzat salatu behar da. Espainiako arautegia Italian, 1983ko martxoaren 29an, egindako lege markoaren moldaketa da; izanak izan, inguruabar hori ezin da aitzakiatzat hartu, Italiako Administrazioaren erakunde publikoetan ez baitira batera ageri fun­ tzionarioak eta lan­kontratuko langileak. Bestalde, Lan zuzenbidean hitzarmen desegoki edota zuzeneko akordio deiturikoak daude, eta ganora handirik gabeko eztabaidaren edota sindikatuetatik kanpo egindako negoziazio kolektiboaren emaitza dira hitzarmen edota akordiook. Dirudienez, itunak horien parekotzat hartu nahi dira. Lan jurisdikzioak kontratu bidezko (eta ez arau bidezko) ba­ liozkotasuna aintzatetsi die hitzarmen eta akordio horiei. Zernahi gisaz, itunak onartzeak funtzio publikoari kalteak eragin diezazkioke: estatutuko legezkotasun eta eraberekotasunaren printzipioa urratzeko bide arrunta izan daiteke, beste hi­ tzez esateko. Gainera, printzipio horrek Herri Administrazio osoa eraentzen du; hori dela eta, printzipio hori ez betetzeak lege, araudi eta hitzarmen­akordioen banan banako indargabetze soilak ekar ditzake.

Funtzionarioen negoziazio kolektiboan, lan arlokoan ez bezala, alderdien arteko desberdintasuna nabaria da oso: Administrazioak du nagusitasuna. Esan bezala, desberdintasuna agerikoa da negoziazio kolektiboan. Hasteko, Administrazioko ordezkariek sinatutako akordioak (goragokoek kasuan­ka­ suan emandako jarraibide loturikoak) ez dira berez baliozkoak: Ministroen Kontseilu, autonomi erkidegoko gobernu kontseilu eta toki erakundearen be­ rrespena behar dute. Horrez gain, adostasunera —lan negoziazioaren ezauga­ rria— iritsi beharra dago. Adostasunik ez badago, ezin daiteke tartekaritzara jo eta, kasu horietan, Administrazioak berak «ezar ditzake funtzionario pu­ blikoen lan baldintzak», zuzenean eta komenigarri deritzon moduan (35 eta 37. artikuluak). Zenbait kasutan bitartekaria izendatu beharra dago eta bitar­ tekaria izendatzeko, sindikatuek hala eskatzeaz gain, guztien adostasuna behar da. Ondoko kasuetan jarduten dute bitartekariek: negoziazioan adosta­ sunik lortu ez denean eta itun nahiz akordioak betetzean gatazkak sortu direnean. Horrenbestez, bitartekariak (edo bitartekariek) garrantzi politikoa du juridikoa baino gehiago. Amaitzeko, itun nahiz akordioon proposamenak eta kasuan kasuko alderdien bat ez etortzeak berehala jakinarazi behar dira (38. art.). Bestalde, funtzio publikoa legezkotasun material eta formalaren printzi­ pioak eraentzen du. Horren harira, nekez bila eta zehatz daitezke negozia­ tzeko moduko gaiak, konstituzioaurkakotasunaren zein legezkotasun ezaren inguruko arazoak azaltzen dituztelako gehienetan. Besterik ezean, negoziazio eremuak ezin omen ditu legeek eraendutako gaiak ukitu, ezta legeak betea­

522

RAMÓN PARADA

razten dituzten araudiek jasotakoak ere (araudiok diziplina, egoera nahiz lanpostuak hornitzeari buruzkoak dira, besteak beste). Gai horiei buruzko negoziazioa onartuz gero, negoziazioaren bidez sinaturiko hitzarmen adina arautegi egongo lirateke funtzio publikoaren inguruan eta funtzio publikoaren batasuna, ordea, ezin eztabaida daiteke. Hala ere, muga hori kasu batzuetan errespetatu da; ez, ordea, besteetan. 9/1987 Legeak negoziazio kolektiboaren bidez eztabaidatzeko moduko gaien zerrenda ezarri zuen, baina 7/1990 Legeak zabaldu egin du zerrenda hori. Gaur egun, bada, hauexek dira negozia daitezkeen gaiak (32. art.): a) Herri administrazioetako funtzionarioek nahiz estatutu langileek jaso beharreko ordainsarien igoerak, baldin eta igoera horiek Estatuaren Aurre­ kontu Orokorrei buruzko proiektuan sartu behar badira (hain zuzen ere, urte horretako proiektuan). Horrez gain, autonomi erkidego zein toki erakundeek euren langileentzat ezarri beharreko ordainsarien igoerak ere negozia dai­ tezke; igoera horiek autonomi erkidego zein toki erakunde horietako arau­ ­proiektuetan ezarri behar dira. b) Funtzionario publikoek jaso beharreko ordainsarien zehaztapena eta aplikazioa. c) Enplegu publikoaren eskaintzari buruzko planen prestakuntza nahiz egitura. d) Lanpostuen sailkapena. e) Barne igoerak, prestakuntzak edota hobekuntzak egiteko egitarau zein fondoen zehaztapena. f) Klase pasiboek jaso beharreko prestazio nahiz pentsioen zehaztapena eta, oro har, nola edo hala, funtzionario jubilatuen bizi­baldintzak hobetzea dakarten gai guztiak. g) Funtzionario publikoak lanbidean sartu, hornitu eta igotzeari buruzko sistemak. h) Sindikatzeko zein parte hartzeko eskubideen inguruko proposamenak. i) Laneko osasunari buruzko neurriak. j) Aldez edo moldez, ondokoak ukitzen dituztenak: funtzio publikoan sar­ tzeko baldintzak, administrazio karrera, ordainsariak nahiz Gizarte Segu­ rantza eta, azkenik, funtzionario publikoen lan baldintzak; gai horiek lege lerruneko arauen bidez arautu behar direnean. k) Ekonomia, zerbitzuen prestazio, sindikatu zein laguntzaren inguruko gaiak eta, orokorrean, ondoko arloak ukitzen dituztenak: lan baldintzak edota funtzionario publikoen zein euren sindikatuen eta Administrazioaren arte­ ko harremanak.

FUNTZIONARIOEN ESKUBIDE KOLEKTIBOAK

523

Nondik­nahi begira dakiola ere, nekez uler daitekeen kontraesana ikusten da. Gorago aipatutako legeak, alde batetik, negoziaziotik kanpo utzi ditu «an­ tolaketa ahalgoak ukitzen dituzten administrazio erabakiak» (34.1. artikulua); bestetik, negoziatzeko moduko gaien zerrenda horretan sartu ditu «lanpostuen sailkapena», «funtzionario publikoak lanbidean sartu, hornitu zein igotzeari buruzko sistemak», edota «enplegu publikoaren eskaintzari buruzko pla­ nen prestakuntza eta egitura». Ahalgook zuzenean edo zeharka ukitzen dituz­ te Neurriei buruzko 1984ko Legeak eta beraren araudiek araututako gaiak. Esan dugunez, antolaketa ahalgoak ukitzen dituzten administrazio erabakiak negoziaziotik at daude; haatik, erabaki horiei buruzko kontsulta egin behar zaie sindikatuei ondoko kasuan: «erabakiok funtzionario publikoen lan bal­ dintzetan eragina izan dezaketenean» (34.2. art.). Silvia DEL SAZek ohartara­ zi bezala, arauketa hori guztia Konstituzioaren aurkakotzat jo daiteke, Kons­ tituzioaren 103.3. artikuluak ezarritako lege erreserba materiala urratzen due­ lako. 103.3. artikuluak legegileari eratxiki dio ondokoa arautzeko eskumena: «funtzionarioen estatutua eta horrekin zerikusia duten gainerako gaiak, bes­ teak beste, sindikatzearen berezitasunak, bateraezintasunen sistema eta fun­ tzionario horiek euren zereginak betetzean izan behar duten alderdigabeta­ sunaren bermea». Erreserba materiala ezezik, autore horren iritziz, erreserba formala ere urratzen du arauketa horrek; arean bere, gai horiek guztiak lege lerruneko arauek nahiz araudiek arautzen dituzte eta, ondorenez, sindikatuen akordioek ezin dute indarrik gabe utzi arauketa hori. Esanak esan, legeek demagogia hutseko sistema ezarri dute; sistema horrek asmo handiak izan ditu, baina nahastea, segurtasun juridikorik ez izatea eta funtzionarioen diziplina­eza besterik ez du ekarri: urrutiko intxaurrak zarata handi. Goian aipaturiko gaiez gain, legeak negoziaziotik kanpo utzi ditu (ez luke besterik behar!) beste hauek ere: hiritarrek funtzionarioei buruz dituzten es­ kubideak edota administrazio egintzen zein xedapenen eratze prozedura uki­ tzen dituzten erabakiak (34. art.). Negoziazio kolektiboa negoziazio mahaietan egiten da, eta ondokoak daude mahaiotan: batetik, Herri Administrazio eskudunaren ordezkariak eta Estatuan nahiz autonomi erkidegoan ordezkaritzarik gehien duten sindika­ tuak eta, bestetik, langileen eskuordeak zein batzak aukeratzeko hauteskun­ deetan ordezkarien 100eko 10 edo gehiago lortu duten sindikatuak. Horretara, Negoziaziorako Mahai Nagusia eratzen da Estatuko Administrazioan eta au­ tonomi erkidego nahiz toki erakunde guztietan (30 eta 31. artikuluak). Estatuko Administrazioan, mahai nagusi horrez gain, sektorekako mahai­ ak eratzen dira langile batzuentzat, eta ondokoak ditugu horiek: unibertsita­ teak ez diren ikastetxe publikoetako irakasleak; posta, telegrafo eta aurrezki kutxa postalaren zerbitzuetako langileak; osasuneko erakunde publikoen zer­ bitzupean dauden langileak; Justizia Administraziokoak; unibertsitateetako

524

RAMÓN PARADA

funtzionarioak eta, azkenik, Estatuko Administrazioko zein Administrazio instituzionaleko eta Gizarte Segurantzaren erakunde kudeatzaileetako lan­ gileak. Sektorekako mahaien osaketak ez du zertan beti ordezkatzailea izan; are gehiago, batzuetan, demokraziaren aurkakoa da. Estatuan ordezkaritzarik gehien duten sindikatuak beti egon behar dira mahai horietan; gerta daiteke, hala ere, sindikatu horiek ordezkaritzarik ez izatea (edo ordezkaritza txikia izatea) funtzionario sektore edo talde batzuetan. Horren harira, funtzionario kidego batzuek elkarte bereziak eratu dituzte euren interesak defendatzeko, hala nola, finantza ikuskatzaileek, Gizarte Segurantzako medikuek, unibertsi­ tateetakoak ez diren irakasle publikoek, unibertsitateetako irakasleek eta aire­ ­kontrolatzaileek. Sektore horietan sindikatuek ozta­ozta dute garrantzirik. Ordezkaritza gutxi izatearen arriskua dela eta, Mahai Nagusiari sektorekako beste mahai batzuk eratzeko ahalgoa eman zaio eta, horrelakoetan, Mahai Nagusiak funtzionario sektore zehatzen zenbatekoa eta berezitasunak izan be­ har ditu kontutan. Gainera, 31. artikuluaren aginduz, funtzionario talderen batean berezitasun horiek oso nabariak direnean —eta talde horren zenbate­ koa ere kontutan hartzeko modukoa—, ahalgo hori derrigor erabili behar du Mahai Nagusiak (gorago aipaturiko kasuak eta antzekoak ditugu horren adi­ bide). Negoziazioaren ondoreei dagokienez, mahai horietan lortutako akordio zein itunei ezin zaie hitzarmen kolektiboen izaera aintzatetsi. Hitzarmen ko­ lektiboak itunak dira eta, aldi berean, zuzeneko eragingarritasuna dute, Lan zuzenbidean ezarritakoaren arabera (Langileeen Estatutuaren 83.3 eta 3.1. art.ak). Funtzionario arloko akordio eta itunak, ostera, ez dira berez balioz­ koak. Beste hitzez esateko, akordio zein itunok proposamen ez­lotesleak dira, harik eta Gobernuak, autonomi erkidegoetako gobernu kontseiluek edota toki erakundeetako organo eskudunek onetsi arte. Bestalde, «negoziazioaren bidez akordiorik lortzen ez denean, edota lortutakoak beren beregi eta modu for­ malean onesten ez direnean, Gobernuak, autonomi erkidegoetako gobernu kontseiluek zein toki erakundeetako organo eskudunek ezar ditzakete fun­ tzionario publikoen lan baldintzak» (37.2. art.).

9. BILTZEKO ESKUBIDEA 9/1987 Legeak (Ordezkaritza Organoei, Lan Baldintzen Zehaztapenari eta Herri Administrazioen Zerbitzupeko Langileen Partaidetzari buruzkoak) funtzionarioek biltzeko eskubidea egikaritzeko baimena arautzen du. Age­ rikoa denez, lantokietan biltzeaz ari da legea; izan ere, lantokietatik kanpo, armarik gabe eta modu baketsuan biltzeko, ez da inolako baimenik behar,

FUNTZIONARIOEN ESKUBIDE KOLEKTIBOAK

525

Konstituzioak 21. artikuluan bermaturiko oinarrizko eskubidea baita hori (1983ko uztailaren 15eko Lege Organikoaren 3. art.). Biltzeko eskubidea —eta eskubide hori egikaritzeko behar den baimena— bilerak egiteko lokal publikoak erabili ahal izatea baino ez da. Beti ere, bilera hori lanorduetatik kanpo egin behar da, langileen arloan eskuduna den or­ ganoak besterik agindu ezean. Horrela izanik, hau da, bilerak lanordu barruan egin behar direnean, funtzionarioek urteko hogeita hamasei ordu dituzte, gehienez ere, bilerok egiteko; horretarako, funtzionarioen talde osoari egin behar zaio deialdia, zerbitzuen emateari kalterik egin gabe (42. art.). Funtzionarioen bilerak deitzeko legebideztaketa arautzean, berriro agertu da legegileak sindikatuen pribilegio nahiz monopolioak ezartzeko duen grina bizia. Langileen eskuordeek nahiz batzek edota sindikatuek (zuzenean nahiz eskuordetzen bidez) bakarrik egin ditzakete deialdi horiek. Sindikatuen or­ dezkaritza «ofizial» horrezaz aparte, funtzionarioek ondoko kasuan bakarrik egin dezakete deialdi hori: deialdi­egileen kopuruak deitutakoen 100eko 40 aparteko portzentaia gainditzen duenean (41. art.). Bilerak egiteko baimena idatziz eskatu behar da bilera egin baino bi as­ tegun lehenago; idazki horretan bileraren tokia, ordua, aztergaien zerrenda, eta sinatzaileen datu pertsonalak agertarazi behar dira. Horren ildotik, bai­ menaren eskakizunari oniritzi zaiola ulertzen da, idazki hori aurkeztu eta hurrengo hogeita lau orduetan agintari eskudunak ez badu idazkiaren aurkako eragozpenik aipatzen —ebazpen arrazoituan jaso behar ditu eragozpenok— (43. art.). Azkenik, biltzeko eskubidearekin lotura duten beste eskubide hauek arau­ tu ditu legeak: a) 250 funtzionario baino gehiago dituzten lantokietan lokal bat egon behar da sindikatuek, langileen eskuordeek edota langile batzeta­ ko kideek erabil dezaten; lokal horiek beharrezko material guztiez hornitu be­ har dira, eta euren erabilpena sindikatuen arteko akordioen bidez arautzen da; b) sindikatuen iragarkiak bakar­bakarrik erakusteko, toki egokiak doitu behar dira.

10. SINDIKATUEN ETA ADMINISTRAZIOAREN ARTEKO GATAZKA. FUNTZIONARIOEN GREBA Sindikalismoa funtzio publikoan onartzeak, esan bezala, ez du nahitaez esan nahi greba sindikatuen borroka bidetzat onartzen denik. Greba egitea de­ bekatuta dago herri batzuetan, besteetan ontzat ematen den bitartean.

A) Debekua

526

RAMÓN PARADA

Jarraian, funtzionarioei greba eskubidea ukatu dieten Estatu demokratiko batzuk aipatuko ditugu. Alemaniako Errepublika Federalaren Oinarrizko Le­ geak, berbarako, greba erabiltzea debekatu du. Lege horren arabera, bide hori bateraezin da funtzionarioak eta Administrazioa lotzen dituen ohiko fidel­ tasunarekin; fideltasun hori Zuzenbide publikoak ezarri du (33. artikuluaren 4. lerroaldea). Belgikan, 1977ko urriaren 2ko Errege Dekretuaren 7. artikuluak zeharka debekatu du funtzionarioen greba; are gehiago, greba egitea delitua da herri horretan. Artikulu horren arabera, funtzionarioek ezin dituzte euren zeregi­ nak eten, aldez aurretiko baimenik gabe. Zigor Kodeak, bestalde, zigorra eza­ rri du Estatuko eta aginte eginkizunak dituzten herri establezimenduetako funtzionarioentzat ondoko kasuetan: funtzionario horiek legeen zein errege dekretuen aurkako neurriak hitzartzen dituztenean; edota hitzarmenaren on­ dorioz, karguzketa aurkezten dutenean, justiziaren zein legezko zerbitzuren baten ibilera eragotzi edo eteteko. Taft­Hartley Legearen 305. sekzioak (1947ko ekainaren 23ko Legea­ renak) greba erabiltzea debekatu zien Estatu Batuetan herri botereetako en­ plegatu guztiei. Enplegatu horiek —zerbitzu ekonomikoetako enplegatu asko dira horien artean— funtzionario statusa galtzen dute, grebaren batean parte hartuz gero; gainera, ezin dira kontratatu hurrengo hiru urteetan. Suitzan, ostera, Funtzionario Federalen 1927ko ekainaren 30eko Estatu­ tuaren 12. artikuluak elkartzeko eskubidea aintzatetsi die funtzionarioei, bai­ na ekintza bidetzat greba jaso duten elkarteetan parte hartzea debekatu die. Parte­hartze horren adierazgarritzat zenbait jarduera hartu dira: elkarte horri modu formalean atxikitzea, elkartearen manifestazio gehienetara joatea, gas­ tuak kuoten bidez ordaintzea edota elkartearen aldeko propaganda egitea. Suedian, azkenik, «erantzukizun ofizial»dun funtzionarioek egindako greben aurka, zigor prozedurak bideratu dira. Funtzionario kategoria horrek bere barnean hartzen ditu zerbitzu ekonomikoetako goi agente ugari.

B) Greba ahalbideratzen duten sistemak Beste hainbat herritan, ordea, funtzionarioak greba egiteko duen eskubi­ dea onartu da, gerra osteko konstituzio batzuek aldarrikatu baitzuten esku­ bide hori. Horixe da, hain zuzen, Frantzia eta Italiaren kasua. Frantzian, hasieran, greba egiteko eskubidea debekatu eta debekua ber­ matzeko, enplegua ezeztatzearen zehapena ezarri zen. Horrez gain, diziplina prozeduraren ohiko bermerik bete beharrik ez zegoen, eta honela bidezkotzen zen ez­betetze hori: grebalaria bera kanporatzen zen zerbitzutik. Gerogarrene­

FUNTZIONARIOEN ESKUBIDE KOLEKTIBOAK

527

an, greba onartzearen aldeko giroa zabaldu zen, 1947ko Konstituzioaren hi­ tzaurrean oinarrituta. Hitzaurre horrek, orokorrean, greba egiteko eskubidea babestu zuen «greba jasoko duten legeek ezarritako baldintzak gogoan iza­ nik», beti ere. Xedapen horiek, dena den, ez ziren eman eta 1946ko Fun­ tzionarioen Estatutuak eta hurrengoek greba aipatu ere ez zuten egin. Hori gorabehera, funtzionarioek greba egiteko duten eskubidea aintzatetsi du juris­ prudentziak, baldin eta legeek eskubide hori beren beregi debekatu ez badute. Greba eskubidea mugapen garrantzitsuen menpe dago, jurisprudentziaren arabera. Esangura horretan, ondokoei zorrotz debekatu zaie greba erabiltzea: Errepublikaren Segurtasun Konpainietako kideei, horiek lana etetea lanpostua uztearen moduan zigortzen baita (1947ko abenduaren 27ko Dekretua); Pre­ sondegi Administrazioko kanpo zerbitzuetako funtzionarioei (1958ko abuz­ tuaren 6ko Ordenantza); prefektuen kidegoari (1950eko ekainaren 19ko Dekretua); eta aireko nabigazioaren langileei (1964ko uztailaren 2ko Legea). Magistratuei ere hauxe debekatu zaie: «jurisdikzioen ibilera eragozten edo geldiarazten duen zernahi ekintza hitzartu erabiltzea». Berariazko debeku ho­ riek salbu, jadanik ezin da Zigor Kodearen 126. artikulua aplikatu. Artikulu horrek funtzionarioen jokabidea hobendatu du ondoko kasuan: «hitzarmen ba­ ten ondorioz, funtzionarioek lana bertan behera utzi, edota karguzketa guz­ tiek batera aurkezten dutenean, Justizia Administrazioaren zein edozein zerbitzuren ibilera eragotzi nahiz geldiarazteko». Baina legezko debeku horiez aparte, Estatu Kontseiluak a posteriori az­ tertu ditu funtzionarioen grebak direla­eta Gobernuak aurrera eraman dituen ekimenak. Horren harira, hauxe ezarri du Estatu Kontseiluak: legeetan bera­ riazko manurik egon ez arren, Gobernuak gatazka jakin baten inguruko greba debeka dezake; baina ezin du neurri orokorregirik hartu, horretarako arrazoi egokirik ez badu. Gobernuak, hala ere, greba —debekatu beharrean— aldez aurretik muga dezake, ondokoek eraso larria jasoz gero: ordena publi­ koak, pertsonen segurtasunak, Gobernuaren ekintzak, instalazioen artatzeak edota herri botereek euren esku­hartzeetarako behar dituzten zerbitzuek. Ikus daitekeenez, Frantziako arauketaren berrikuntza hauxe da: greba eskubi­ dea ez da funtzionario izaeraren ikusmiratik jorratzen, ezpada herri zerbitzua­ aren eta zerbitzu horren ibilera defendatzearen argitan. Hori dela eta, 1963ko uztailaren 31ko Legeak bere barnean hartu ditu Estatuko, Sailetako eta 10.000 biztanle baino gehiago dituzten udalerrietako langile zibilak, baita herri zerbi­ tzuren baten ardura duten enpresa, erakunde zein establezimenduetako langile­ ak ere. Arauketa horren arabera, greba baliozkoa eta eragingarria izateko, baldintza hauek bete behar dira: a) hitzarmen kolektiboentzat ezarritako nego­ ziazio prozedurak gauzatzea; b) nazio osoan ordezkaritzarik gehien duen sindikatuak aurreabisua ematea lanbide kategoria, enpresa, erakunde edo zerbi­

528

RAMÓN PARADA

tzu interesatuari —aurreabisu hori greba hasi baino bost egun lehenago egin behar da— eta aurreabisuan zehaztu behar da zergatik egiten den greba, non eta noiz hasiko den eta, azkenik, lanaren etetea mugatua ala mugagabea izango den, bestalde, aurreabisua hierarkiazko agintariari eman behar zaio, edota estable­ zimendu, enpresa zein erakunde interesatuko zuzendariari, gainera, aurreabisua egin arren, negoziazioek aurrera egingo dute; c) txandakako grebak ez egitea (greba horietan, grebalari kategoria desberdinek jarraika eteten dituzte euren lanak, baina legeak ezarritako debekuaren ondorioz, lana eten eta berriro has­ teko ordua bat izan behar da funtzionario kategoria guztientzat). Erregela edo baldintza horiek ez badira betetzen, estatutuetan finkaturiko zehapenak ezarri behar dira, eta horretarako bete behar den formalitate bakarra dossier­a komu­ nikatzea da. Zehapena enplegua ezeztatzea izanez gero, diziplina prozedura be­ te beharra dago zehapen hori aplikatzeko. Edonondik begira dakiola ere, greba (zilegi ala ez­zilegia) egitearen ondorioz, beti aplikatzen da printzipio hau: bene­ tan egindako lanaren printzipioa; printzipio horren arabera, soldata eta beraren osagarriak modu proportzionalean txikitu zaizkie funtzionario grebalariei (famili kalteordaina izan ezik). Horrela, nahikoa da lana une labur batean uztea (ordu batzuk, esaterako), gutxieneko txikipena —lanegun batekoa— aplikatzeko. Ken­ keta hori modu automatikoan egiten dute kontabilitate eta kontuhartzailetzako organoek. Arau hori ezin da zuhurtziara aplikatu gabe utzi, ondasuntza publikoa defendatzeko araua delako; gainera, ezin da sindikatu erresistentziaren kutxa bi­ hurtu funtzionarioen nahiaren arabera.

Italian, ordea, Konstituzioaren 40. artikuluak orokorrean aintzatetsi du greba egiteko eskubidea, eta arauketa horretan funtzionarioen greba eskubidea ere bermatu du. Funtzionarioen greba eskubidea, beraz, ezin da oro har uka­ tu, nahiz eta Konstituzioaren beste manu batzuek (97, 98 eta 54. art.ek) herri zerbitzuak eta eginkizunak betetzean erregulartasunari ekiteko agindu. Ildo horretan, mesedegarria izango litzateke —eta Konstituzioak ere bidezkotuko luke— grebari buruzko lege bat aldarrikatzea. Lege horretan funtzionarioek greba erabiltzeko dituzten mugak zehaztu beharko lirateke; bai eta legean etenik ezin izan dezaketen zerbitzuei edota hiritarrentzat oinarrizkoak diren zerbitzuei (postak, trenbideak eta abar) lotutako funtzionarioak bereiztu. Egun, oinarrizko zerbitzu horien inguruko grebak zilegiak dira, baldin eta hiritarrei kalte zein arriskurik ez sortarazteko neurriak hartzen badira. Hala eta guztiz ere, mugapenak ezartzen ari dira. Mugapen horietako bat ondo­ ko arauaren ondoriozkoa dugu: negoziazio kolektiboa hasi baino lehen, sindi­ katuek eurek greba eskubidea arautu dutela egiaztatu behar du Gobernuak. Arauketa horretan, ondokoa zehazten da: greba hasi baino lehen hamabost

FUNTZIONARIOEN ESKUBIDE KOLEKTIBOAK

529

egun (edo gehiago) lehenago aurreabisua egin behar da; eta zerbitzuaren oi­ narrizko izaera kontutan hartuz, ezinbesteko prestazioen jarraipena berma­ tzeko bideak hartu behar dira; horretara, Konstituzioak babestutako balore eta eskubideak errespetatuko direla segurtatzen da (martxoaren 29ko 4/1983 Le­ gearen 11. art.). Lan zuzenbidean bezala, grebak enplegu publikoaren harremanak etetea dakar oinarrizko bi betebeharrei dagokienez: jarduera gauzatzea eta ordain­ saria jasotzea. Bi betebehar horiek sinalagmatikoak dira; hortaz, funtzionario zein langileak bere jarduera gauzatu ezean, Administrazioak ere atxikipen eta kenketa egokiak egin behar ditu. Italiako jurisprudentziak adierazi izan due­ nez, kenketa ordainsari guztien gain egin behar da, eta ezin da eguneko lan­ saio bat baino gutxiagokoa izan. C) Debeku sistemaren eta ahalbideratze sistemaren arteko egitatezko antzekotasuna Lehenago aipaturiko autoreek zein formulazio juridiko­formalek aditzera eman dutenez, bi sistema horien arteko desberdintasunak handiak dira; prak­ tikan, ostera, ez dira hain nabariak. Funtzionarioen grebak benetan gertatzen direnean, ez da hain erraza gre­ bok zehatzea, nahiz eta greba debekaturik egon. Enplegua ezeztatzea daka­ rren zigorra ezin da elkartasun mugimenduak daudenean ezarri. Mugimendu horiek herri zerbitzua berriro geldiaraztea dakarte, eta horixe da, hain zuzen, greba debekatzearekin oztopatu nahi dena. Ahalbideratze sistemetan, bestalde, greba egikaritzeko mugapen formal edo baldintzez gain, badira beste hainbat faktore ezezkor ere, eta horien ondo­ rioz, funtzionarioek greba eskubidea erabiltzeko adorea galtzen dute. Esate baterako, funtzionarioen erreibindikazioei oso gutxitan ematen zaie erantzun azkarra. Lehenengo eta behin, gatazka horietan baliozko interlokutore edo so­ laskidea ez da enpresarioa edota ahalmen erabakigarriak dituen ugazaberia, ezpada ministro, establezimendu­buru edota Gobernua. Gainera, Gobernuak har dezakeen neurri bakarra funtzionarioen erreibindikazioak Parlamentuari aurkeztea da. Horrela, Parlamentua herriaren ordezkaria denez, azken finean herria bera da funtzionarioen benetako ugazaba; bestalde, Parlamentuak (le­ gea erabilita) funtzionarioen enplegu baldintzak modu subiranoan eta alde bakarrez arautzeaz gain, aurrekontuak ere onesten ditu, eta aurrekontu horie­ tan zehazten da urteko ordainsarien zenbatekoa.

11. FUNTZIONARIOEN GREBA ESPAINIAKO ZUZENBIDEAN

530

RAMÓN PARADA

1978ko Konstituzioak debekuen —eta, askotan, zigor zehapenen— aspaldiko tradizioa apurtu eta 28. artikuluan arautu ditu sindikatzeko eta greba egiteko eskubideak. Arauketa horren arabera, funtzionarioei sindikatze­ ko eskubidea aintzatetsi zaie, baina greba eskubidearen aintzatespena ez da hain argi ikusten. Artikulu horren 1. lerroaldeak hau aintzatetsi du: «pertsona guztiek dute askatasunez sindikatzeko eskubidea». Ondorenez, formula horren barne fun­ tzionarioak ere sartzen dira. Gainera, 28. artikuluak geroago aipatzen ditu funtzionarioak, hauxe ezartzean: «Indar zein erakunde armatuen nahiz dizi­ plina militarraren menpe dauden gainerako kidegoen kasuan, legeak eskubi­ de horien egikaritza muga eta salbuets dezake; funtzionario publikoen ka­ suan, legeak arautuko ditu eskubide horren berezitasunak». Haatik, artikulu horren 2. lerroaldeak ez die «pertsona guztiei» greba es­ kubidea aintzatetsi, baizik eta «langileei, beraien interesak defendatzeko». Aipamen horrek ez ditu funtzionarioak jaso. Langileen kasuan, aldiz, «oina­ rrizko zerbitzuen ibilera bermatzeko beharrezko bermeak» ezar ditzake le­ geak. Azken finean, Konstituzioak ez ditu funtzionarioen grebak bermatzen ez eta debekatzen ere; anbiguotasun hori ikusita, greba debekatu nahiz ahalbi­ deratuko lukeen legea bat letorke, nonbait, Konstituzioarekin. Zernahi gisaz, greba ahalbideratzearen aldeko joera nagusitu da, Neurriei buruzko 1984ko Legeak ondokoa ezartzean: «greba eskubidea egikaritzen du­ ten funtzionarioek ez dituzte epe horri dagozkion ordainsariak jasoko; haatik, diru kenketa horiek ez dira, inola ere, diziplina zehapenak, eta kenketok ezin dute funtzionario horien gizarte prestazioen eraentza ukitu» (hamabigarren xedapen gehigarria). Greba eskubidea egikaritzeko baldintzei eta gutxieneko zerbitzuei dago­ kienez, 17/1977 Errege Dekretu­legeak langileentzat ezarritako arauketa da oinarrizkoa. Funtzionarioek arauketa berezirik ez duten bitartean, errege de­ kretu­lege hori aplikatzen zaie. Horren ildotik, 17/1977 Errege Dekretu­legea aplikatzean, kontutan hartzekoa da Konstituzio Auzitegiaren 1981eko apiri­ laren 8ko epaiak nola interpretatu eta aldatu duen arau hori; izan ere, dekre­ tu­legearen zenbait alor aldatu dira Konstituzioaren aurkakoak zirelako. Jarraian, oinarri­oinarrizko epai horren edukia jorratuko dugu. Lehenengo eta behin, Konstituzio Auzitegiak hauxe du aintzatetsita: «legegile arrunta he­ rriaren ordezkaria da historiaren une bakoitzean; berari dagokio, beraz, eskubide hori egikaritzeko baldintzak zehaztea. Baldintza horiek zurrunagoak ala eskuzabalagoak izan daitezke, legegilea bultzatzen duten gidalerro po­ litikoen arabera. Edozein kasutan ere, baldintzok ezin dituzte gainditu muga hauek: lehenik, Konstituzioaren arau zehatzek ezarritakoak eta, hurrenik, 53. artikuluan jasotako muga orokorra». Ondoren, 17/1977 Errege Dekretu­ ­legeak greba eskubidea egikaritzeko ezarri dituen baldintza batzuk Kons­

FUNTZIONARIOEN ESKUBIDE KOLEKTIBOAK

531

tituzioaren aurkakoak direla adierazi du Konstituzio Auzitegiak. Besteak beste, ondokoak dira baldintzok: greba egiteko akordioa lantoki bakoitzean lortu behar izatea; aldez aurretik erreferenduma egitea; eta plantilaren 100eko 25 eta langileen ordezkarien 100eko 75 grebaren aldekoa izatea. Horren­ bestez, epaiaren arabera, grebaren alde hasieran azaldutako funtzionario zein langileen kopuruak ez du garrantzi juridiko handirik. Hariari segiz, grebak kalte larria eragin diezaiokeenean nazioko ekonomiari (greba hori oso luzea delako, edo alderdien jarrerak bateraezinak direlako), Gobernuak greba eten eta bi hilabetetan zehar lanari berriro ekiteko agin dezake. Alabaina, aipatu berri dugun epai horrek Gobernuaren ahalmen hori Konstituzioaren aurkakoa dela adierazi du. Guztiarekin ere, grebaren legezkotasunari buruzko lehengo baldintzak indarrean daude oraindik orain: greba hasi baino hamar egun lehenago, lan nahiz administrazio agintariari jakinarazi behar zaizkio grebaren helburuak; funtzionario edo langileen eta Administrazioaren arteko desadostasunak kon­ pontzeko eman diren urratsak; lan etenaldia hasteko data; eta, azkenik, greba batzordearen osaketa. Hala ere, Konstituzio Auzitegiak ñabardura hau egin du: «legegileak ezarritako epeak zentzuzkoak badira (hots, luzeegiak ez ba­ dira), aurreabisua egin beharrak ez du greba eskubidearen oinarrizko edukia hutsaltzen»; are gehiago, Auzitegiak adierazi duenez, aurreabisua ez da derri­ gorrezkoa «ezinbeste kasuetan edota beharrizan egoeretan; hori bai, ezin­ beste nahiz beharrizan egoera hori aurretiazko betebeharra gauzatu ez duen alderdiak frogatu behar du». Era berean, «nahitaezko tartekaritza izenda dai­ teke, baina tartekari horiek alderdigabeak izan behar dira». Izendapen hori egiteko ahalmena bat dator Konstituzioarekin. Grebaren inguruko arazoaren hasieran eta garapenean greba batzordea erakunde osoro garrantzitsua da. Batzorde horren osaketa administrazio agin­ tariari jakinarazi behar zaio. Esan berri dugunez, batzorde horrek eginkizun garrantzitsuak ditu greba eskubideari dagokionez: alde batetik, gatazka edo arazoa konpontzeko bide guztiak arakatu behar ditu; bestetik, gutxieneko zerbitzuak emango direla bermatu behar du. Helburu hori lortzeko, batzor­ de hori eta administrazio agintari eskuduna lankidetzan aritu eta bien artean izendatuko dituzte zerbitzu horiek bete behar dituzten funtzionarioak. Neurri horiei buruzko akordiorik ez badago, zerbitzuaren ibileragatik erantzuten duen agintariak zehaztu behar ditu gutxieneko zerbitzuak, baita zerbitzu ho­ riez arduratuko diren funtzionarioak ere. Zehaztapen horren aurka, azkenik, errekurtsoa jar daiteke auzitegietan. Gaiari buru emateko, greba eskubidea egikaritzearen zuzeneko ondorioak aipatuko ditugu. Funtzionarioak bere hartzekoak galtzen ditu, grebaren irau­ penaren arabera; horrez gain, diziplina erantzukizunak ere sor daitezke, bal­ din eta funtzionarioak ez baditu gutxieneko zerbitzuen inguruko betebeharrak

532

RAMÓN PARADA

betetzen (Neurriei buruzko 1984ko Legearen hamabigarren xedapen gehiga­ rria). Zernahi den ere, legeak ezarritako mugak errespetatuta egiten bada greba, zerbitzu harremanak ez dira azkentzen. Edu berean, greba horretan parte hartzeak ez dakar arauketa urratzea eta, ondorenez, ez zaio inori zeha­ penik ezartzen. Azken finean, funtzionario grebalariek euren konstituzio es­ kubideetako bat erabili besterik ez dute egiten.

BOSGARREN TITULUA

EUROPAKO ERKIDEGOAK

XVI. KAPITULUA

EUROPAKO ERKIDEGOETAKO ANTOLAKETA ETA FUNTZIO PUBLIKOA LABURPENA: 1. EUROPAKO ERKIDEGOAK ETA HORIEN ERAKUNDEAK.— 2. KONTSEILUA.—3. EUROPAKO PARLAMENTUA.—4. KOMISIOA.—5. JUSTIZI AUZITEGIA.—6. EUROPAN SARTZEAK ESPAINIAKO ANTOLA­ KETAN IZAN DUEN ERAGINA.—7. EUROPAKO ERKIDEGOETAKO LANGILEAK.—8. EUROPAKO FUNTZIO PUBLIKOA.—9. HAUTA, KA­ RRERA ETA EGOERAK.—10. ORDAINKETAK ETA GAINERAKO ESKU­ BIDEAK.—11. DIZIPLINA ERANTZUKIZUNA.

BIBLIOGRAFIA: ALONSO GARCÍA, R.: Derecho Comunitario. Sistema Constitucional y Administrativo de las Comunidades Europeas, Madril, 1995; BACIGALUPO, M.: La justicia comunitaria, Madril 1995; BONET MARCO: Introducción al Acta Única Europea, Madril, 1988; GARCÍA DE ENTERRÍA, GONZÁLEZ CAMPOS, MUÑOZ MA­ CHADO ETA BESTE BATZUK: Tratado de Derecho Comunitario Europeo, Estudio desde el Derecho Español, Madril, 1986; GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; TIZZANO, A.; ALONSO GARCÍA, R.: Código de la Unión Europea, Madril, 1996; ISAAC, G.: Manual de Dere­ cho Comunitario General, Barcelona, 1995; LINDE PANIAGUA, E.; SÁNCHEZ GONZÁ­ LEZ, S.; MELLADO PRADO, P.; MIRALLES SANGRO, P.­P.; BACIGALUPO, M.: Derecho de la Unión Europea I. (Antecedentes, Instituciones, Fuentes y Jurisdicción), Madril, 1995; MANGAS MARTÍN, A., eta LIÑÁN NOGUERAS, D.: Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Madril, 1996; MUÑOZ MACHADO: El Estado, El Derecho Interno y la Comunidad Europea, Madril, 1986; IDEM: El impacto de la adhesión a la Co­ munidad Europea sobre la organización del Estado, in CISS, 12, 1986; PLANTEY: Derecho y práctica de la función pública internacional y europea, Madril, 1981; ROGALLA: Fonction publique européenne, Brusela, 1982; VANDERSANDEN: Le Statut des fonctionnaires des Communautés européennes in MEGRET: Le Droit de la Commu­ nauté économique européene, 15. liburukia, Brusela, 1987.

1. EUROPAKO ERKIDEGOAK ETA HORIEN ERAKUNDEAK Europako erkidegoak, Europa mailan, eginkizunen inguruko batasuna bi­ deratzeko ahalegin dira, hau da, bihar­etzi integrazio politiko konfederala edo federala lortzeko lehen urratsa. Izan ziren, lehenago ere, batasun politikoa

536

RAMÓN PARADA

lortzeko saialdiak —besteak beste, BRIAN izeneko proiektu federala (1929)— baina, Europako Kontseiluak bezala, saialdi horiek erreka jo zuten. Kontseilu hori Europako kongresu federalistak —Hagako kongresuak, 1948— eratorri zuen; alabaina, lankidetzarako organo hutsa zen, ez baitzuen benetako ahal­ menik. Gauzak horrela, plan bat mamitu beharra nabari zen: porroten itzala hor zen batetik, eta Europako batasuna eratzeko interes erkidegoez osaturiko sarea edo egitura sortu behar zela uste zen, bestetik. Horren guztiaren fruitua MONNETen plana dugu, eta SCHUMANek (Frantziako Barne Arazoetarako mi­ nistroak) aurkeztu zuen Parisen, 1950eko maiatzaren 9an. Batasunerako bide horren lehen urratsa, Europako Ikatz­Altzairuaren Ekonomi Erkidegoa (CECA edo EIAEE) sortzea izan zen. CECA edo EIAEEk bere barnean hartu zituen Alemania, Belgika, Italia, Frantzia, Luxenburgo eta Herbehereak, guztiek bat eginik ikatzaren eta altzairuaren merkatua osa zeza­ ten (1951ko apirilaren 18an Parisen sinaturiko Tratatua). Elkarlehia eta zir­ kulazio askearen printzipioa gidari harturik, nazioa baino eremu handiagoko erkidegoak administratu zuen erkidego hori. Bazuen, bestalde, nortasun juri­ dikoa, eta ondokoek gobernatu zuten: Agintari Gorenak, Parlamentu edo Bil­ tzarrak, Ministroen Kontseiluak eta Justizi Auzitegiak. Geroago ere, zenbait aldaketa egin ondoren, organo horiexek izango dira Europako erkidegoen sis­ tema osoaren ardatzak. SPAAK txostena hartu zuen euskarritzat bigarren faseak, baina batasun po­ litikorako asmo handiko proiektuen porrota ahantzi gabe. Txosten horrek (1956) ekonomi batasun orokorra eta energia nuklearraren arloko batasuna lortzeko aukerak aztertu zituen. Atarramentu onik izan ez zuten proiektuok batasun politikoa erdiestera bideratu ziren, eta hona hemen horietako batzuk: Defentsarako Europako Erkidegoa (1952), edota Europako Erkidego Politi­ koari buruzko Tratatuaren aurreproiektua (CECAk 1953an egindakoa). Erro­ mako Tratatua sinatzean (1957ko martxoaren 25ean) hasi zen, bada, bigarren fasea. Tratatu horren ondorioz, beste erkidego bi eratu ziren: batetik, Eu­ ropako Atomo Energiaren Erkidegoa (EAEE edo «Euratom»), kide guztiek ato­ mo energia batera erabiltzeko egindako tratatua; bestetik, Europako Ekonomi Erkidegoa (EEE edo «Merkatu Erkidea»), herrikideentzat —hasieran, sei ziren— merkatu bakarra eratzeko, beti ere, Aduana Batasunaren barruan. Merkatu horrek nazioko merkatuen ezaugarriak hartu ditu, hala nola, oina­ rriak: elkarlehia askea eta ekoizpen faktoreen zirkulazio askea, hots, langile, enpresa, zerbitzu eta kapitalen zirkulazio askea. Aduana Batasunak bi ondore nagusi dakartza: lehenik, merkatugaien zirkulazioa askea eta, hurrenik, merkatugaien babesa (merkatugai horiek kanpokoei begira babesten dira, aduanako tarifa bakarra dela medio). Tratatuak ekonomi politika orokorrak harmonizatzea eta sektorekako politika erkideak betearaztea arautu zuen; on­

EUROPAKO ERKIDEGOETAKO ANTOLAKETA ETA FUNTZIO PUBLIKOA

537

doko arloez ari zen, batik bat: nekazaritza, garraioak eta EEEko herrikideen eta gainerakoen arteko merkataritza harremanak. Beste erkidego bat eratzeak (hirugarrenak) itzal handia eman zion Euro­ pako erkidegoen multzoari; ez zen lortu, haatik, Ikatz­Altzairuaren Erkide­ goak Estatukideen gain zuen independentzia. Aitzitik, Estatu horiek euren subiranotasunari arretaz eutsi eta hauxe egin zuten: batetik, Agintari Gorena­ ren ahalmenak gutxitu eta organo hori Komisio bihurtu; eta, bestetik, Minis­ troen Kontseilua (Estatukideei oso lotuta zegoen erakundea) ahalmen organo eta gorengo zuzendaritza zentro eratu. Ministroen Kontseiluari eratxikitako ahalmen garrantzitsuak konpentsatzeko, ekimen arau­emailea Komisioari erreserbatu zitzaion, eta Biltzarrari, ostera, eztabaida eta kontroleko ahal­ menak. Erromako Tratatuak Europako erkidegoen erakundeak eraberekotu zi­ tuen, baina eraberekotze hori Bruselako Tratatuak (1965eko apirilaren 8koak) osatu zuen, Kontseilu eta Komisio bakarrak ezarri zituenean. Gerogarrenean ere, 1986ko otsailaren 17an Europako Agiri Bakuna sinatu zenean, nabari in­ dartu zen eraberekotze prozesua. Agiri hori 1987ko uztailaren 1ean jarri zen indarrean, eta beraren helburua zen Europako batasunaren bihar­etzia erkide­ go independenteetan oinarritzea, hau da, eurek eginiko arauen arabera jardun behar zuten erkidegoetan oinarritzea. Horren eretzean, agiriak zenbait neurri hartu zituen: lehenik, sendotu egin zituen Europako erkidegoetako erakunde­ en eskumenak; hurrenik, erabaki batzuk hartzeko behar zen ahobatekotasuna mugatu zuen; azkenik, Europako Parlamentua —hautespen unibertsalaren bi­ dez hautaturikoa— erkidegoaren ezinbesteko adierazpidetzat hartu zuen. Ildo bertsutik, honakoak ditugu tratatu horrek batasuna eraikitzean eman zituen gainerako urratsak: modu juridikoan instituzionalizatu zuen ordura arteko jarduketa zein adierazpen politikoen bidetik gauzatu zen lankidetza politikoa; azkenik, demokrazia errotzearen alde egin zuen, gizaki eta gizartearen esku­ bideak babestu zituelako —Europan indarrean zeuden hitzarmenen arabera— eta politika erkideak nahiz moneta lankidetza sakondu zituelako. Europako egituraketaren azken urratsa Europako Batasunari buruzko Tratatua da, Maastrichten 1992ko otsailaren 7an sinatu zena. Batasun horrek Europako erkidegoen oinarria hartu eta erakundeen batasun sistemari ekin dio, bai erkidego horien eremuan eta bai Agiri Bakunak ezarritako lankidetza politikoarenean. Europako erkidegoen berezko politikek osaturiko markoa finkatu da tratatu horretan, eta marko hori politika berrietara zabaldu da: hez­ kuntza, lanbide heziketa eta gazteria, kultura, herri osasuna, kontsumitzaileen babesa, Europa zeharkatzen duten sareak, industria eta garapenerako lan­ kidetza.

538

RAMÓN PARADA

Bestalde, Europako Batasunari buruzko Tratatuan moneta politika da Eu­ roparen bihar­etziko integrazioaren bultzatzailea. Hiru fasetako egutegia eza­ rri da moneta batasuna lortzeko: Kapital mugimenduen murrizketak ezabatu, eta ordainketen askatasuna finkatzeko legeriak eratu behar dira lehenengo fasean (1990eko uztailetik 1993ko abenduaren 31ra bitartekoan). Bigarren fasean, aldiz (1994ko urtarrilaren 1etik aurrera), Europako Mo­ neta Erakundea sortu beharra dago, eta hori eratzeke dagoen Europako Banku Zentralaren hazia izango da. Horrez gain, banku zentralak independente bihurtu, eta horien legeria Banku Zentralen Europako Sistemaren estatutuekin bateratu behar da, baita Europako Banku Zentralarenekin eta Tratatuko xe­ dapenekin ere. 1996ko abenduaren 31n, Kontseiluak gehiengo kualifikatuaren bidez era­ bakiko du zein Estatukidek betetzen dituen betekizun guztiak, eta hirugarren fasea hasteko data finkatuko du. Horretarako, Estatukiderik gehienek baldin­ tza hauek bete behar dituzte: inflaziorik txikiena duten hiru Estatukideen ba­ tez bestekoa 100eko 1,5ean gainditzen ez duen inflazioa; BEGaren (hots, Barne Ekoizkin Gordinaren) 100eko 3 baino aurrekontu defizit txikiagoa eta BEG horren 100eko 60aren pareko zorrak; Estatuko moneta Europako Mo­ neta Sisteman edo banda meharrean hiru urtez egotea, gutxienez; eta, az­ kenik, inflazio tasarik txikiena duten hiru Estatukideen batez bestekoa 100eko 2an gainditzen ez duen korritu tasa. Hortaz, 1997. urtearen amaieran hirugarren fasearen hasiera data finkatu gabe badago, fase hori modu automatikoan hasiko da 1999ko urtarrilaren 1ean eta, fase horretan sartzeko, Kontseiluak erabakiko du, gehiengo kuali­ fikatuaren bidez, zein Estatukidek betetzen dituen baldintza horiek. Gai­ nerako Estatukideak betekizunak bete ahala sartuko dira hirugarren fasean, baina Europako Banku Zentralaren Kontseilu Nagusiak ezarritako oinarrien arabera jardun beharko dute. Moneten bihurketa tasa ezarriko da hirugarren fase horretan, eta Esta­ tukideen monetak nahitaez lotu beharko zaizkio tasa horri. Nahitaezko tasa horren arabera, ecuk ordeztuko ditu nazio monetak eta Europa Erkidegoko berezko moneta bihurtuko da. Opting out klausularen bitartez, Erresuma Batua eraentza orokor horretaz landa geratu da. Klausula hori dela eta, Erresuma Batuak ez du hirugarren fa­ sean sartu beharrik (hala ere, sartu nahi izanez gero, Kontseiluari jakinarazi besterik ez du) eta, nazioko legeriaren arabera, beraren eskumenei eutsiko die, moneta politikaren arloan. Kideen kopuruari dagokionez, Europako erkidegoetan hiru zabaltze ger­ tatu dira: aurrenik, Ingalaterra Truke Askerako Europako Elkartearen buru izan zen Merkatu Erkidearen ondoreei aurre egiteko. Elkarte hori Austria,

EUROPAKO ERKIDEGOETAKO ANTOLAKETA ETA FUNTZIO PUBLIKOA

539

Danimarka, Norvegia, Portugal, Suedia eta Suitzarekin egin zen (Stockholm­ eko Tratatua, 1959ko abenduaren 20an sinatua). Frantziak urte askotan gebe­ na jarri bazuen ere, Erresuma Batuak 1972ko urtarrilaren 22ko Atxikimendu Aktaren bidez, Europako Erkidegoan sartzea erabaki zuen. Danimarka eta Irlandarekin batera sartu zen; Norvegiak, ordea, azken momentuan eraba­ ki zuen ez sartzea, errefendumaren bidez; ondoren, Grezia sartu eta kideen kopurua «hamar» izatera heldu zen 1981eko urtarrilaren 1ean. Geroago, Espainia eta Portugal sartu zirenean, kideen kopurua «hamabi»ra iritsi zen (1985eko ekainaren 12ko Atxikimendu Tratatua). Azkenik, 1995eko urtarri­ laren 1ean Austria, Suedia eta Finlandia atxiki ziren. 15 kide horien partaidetza ez da berdina erakunde guztietan, Estatuki­ dearen garrantzi erlatiboaren araberakoa baita partaidetza hori. Partaidetzarik handiena Alemaniak du: 99 eurodiputatu, 10 boto Kontseiluan eta 2 komi­ sario Komisioan. Frantzia, Italia eta Erresuma Batuek hauxe dute: 87 euro­ diputatu, 10 boto Ministroen Kontseiluan eta bi komisario Komisioan. Espai­ niak, ostera, 64, zortzi eta bi ditu, hurrenez hurren, eta garrantzirik gutxien duen kideak, hau da, Luxenburgok, sei, bi eta bat. Hala ere, Justizi Auzitegian Estatukideen ordezkaritza berdina da. Europako erkidegoen antolaketa hainbat erakundez osaturiko multzoa da, eta erakunde horien eginkizunak beti ez datoz bat Estatu bakoitzean izen bera duten erakundeenekin. Horrela, beraz, Ministroen Kontseiluak du ga­ rrantzirik handiena eginkizun legegilean. Parlamentuak ere eginkizun horre­ tan parte hartzen du ondokoen bidez: irizpen adostua deritzon prozedura, lankidetza prozedura eta guztien artean erabakitzea dakarren prozedura; ho­ rrez gain, Komisioa kontrolatzen du. Komisioa, bestalde, Europako erkide­ goen administrazio­buru da, hots, botere betearazle gisa. Europako erkidegoen Justizi Auzitegiak dituen eginkizun nahiz ahalme­ nak ikusita, Estatuetako judizio organoen parekoa dela esan daiteke; berdin gertatzen da Kontu Auzitegi eta izen bera duten Estatuetako organoekin. Ba­ daude korporazio ordezkaritza duten organoak ere, Ekonomia eta Gizarte Gaietarako Kontseiluak, besteak beste, bai eta burokratizazioaren aurkako irtenbide direnak —EIAE edo CECAko Kontsulta batzordea edota Ekonomia eta Gizarte Gaietarako batzordeak, EEE zein EAEE edo EURATOMekoak—. Bes­ talde, kontsulta batzorde bereziak eta Europako erakundeek sorturiko batzor­ deak aipatu behar dira. Lehenengoen artean garraio zein moneta batzordeak eta Europako gizarte, zientzi nahiz teknika batzordeak daude; Europako era­ kundeek sorturikoetan, aldiz, kudeaketa eta arauketa batzordeak. Azken ho­ riek zati batean lotesleak diren manuzko txostenak ematen dituzte eta, horien bitartez, zelanbaiteko balazta jartzen diete Komisioaren ahalmenei. Erregioen batzordea da batzorderik nabariena: aholkulari izaera du, eta erregioetako nahiz toki erakundeetako ordezkariez osaturik daude. Horien

540

RAMÓN PARADA

txostenak borondatezkoak nahiz manuzkoak dira kontseilu eta komisioaren­ tzat, Europako Batasunaren politika berriei nahiz egitura fondoei dagokienez. Era berean, Europako Erkidegoaren antolaketan, eginkizunen deserdi­ rapena (edo zerbitzuen bidezkoa) gertatu da eta, horren ondorioz, Adminis­ trazio zuzenbideko establezimendu publiko nahiz autonomiadun erakundeen antzeko erakundeak sortu dira: Administrazio espezializatu eta pertsonifika­ tuak. Horien artean aipagarrienak hauek dira: bizitza zein lan egoera hobetze­ ko Europako Zentroa, Lankidetzarako Europako Agentzia eta Ingurugiroaren arloko Europako Agentzia. Eginkizunen deserdirapen horri buru emateko, Europako Batasunari bu­ ruzko tratatuak Europako Banku Nagusien Sistema eratu du, eta horren ba­ rruan sartzen dira Estatukideetako banku nagusiak eta Europako Banku Nagusia. Sistema horren oinarria independentzia da: gobernadore nagusiek euren gobernuei dagozkienez duten independentzia, lehenik; eta Europako Banku Nagusiaren beraren independentzia, bigarrenez. Gobernadoreok, gu­ txienez, 5 urterako izendatzen dira Barne zuzenbidearen arabera, eta eginki­ zunak gauzatzeko behar dituzten baldintzak betetzen ez dituztenean, edota falta larria egin dutenean bakarrik ken daitezke kargutik. Kargua utzaraz­ tearen aurka errekurtsoa jar daiteke Justizi Auzitegian. Europako Batasunari buruzko Tratatuak Herri Defendatzailea sortu du, Europako Parlamentuaren komisionatu izaeraz. Defendatzaile horrek Europa­ ko erkidegoen erakunde nahiz organoen administrazioa jagon behar du, eta eginkizun hori betetzeko independentzia osoa du.

2. KONTSEILUA Erromako Tratatuak honela definitu du Ministroen Kontseilua: Estatuki­ deen ordezkariek osaturiko erakundea da, eta Estatu horietako ekonomi politika orokorren koordinazioa ziurtatzea du helburu, bai eta beraren ahal­ men erabakigarriak egikaritzea (145. art.). Europako Batasunari buruzko Tratatuak bi erakunde desberdin ezarri izan ditu. Batetik, Europako Kontseilua, gailurrean dagoen erakundea, ondokoek osatzen dute: Estatukideetako Estatu zein Gobernu­buruek, Kanpo Arazoe­ tarako ministroek lagundurik; eta Komisioburuak, komisario baten laguntzaz. Horrenbestez, Kontseiluaren zeregina bikoitza da: batasuna behar bezainbat bulkatzea aurrera egin dezan; eta politikaren gidalerro orokorrak definitzea. Europako Batasunari buruzko Tratatuak sortutako hiru eskumen eremutan jarduten du Kontseiluak: Europako erkidegoan; kanpo politika eta guztion se­ gurtasunean; jusitizia arloko nahiz barne arazoetako lankidetzan.

EUROPAKO ERKIDEGOETAKO ANTOLAKETA ETA FUNTZIO PUBLIKOA

541

Azken bi eremu horiek Gobernuen arteko zutabeak dira Europako Bata­ sunean. Lehenengo kasuan, Kontseiluak bat datozen jarrerak zehaztu eta, ba­ tera gauzatu beharreko jarduerak erabakitzen ditu aho batez. Prozeduraren nahiz jarduerak gauzatzearen inguruko arazoak, ostera, gehiengo kualifikatua erabilita erabaki daitezke. Gainera, Kontseiluak laguntzarako organo berezia du: Batzorde Politikoa. Bestetik, Europako Batasunaren Kontseilua jaso zuen Europako Bata­ sunari buruzko Tratatuak. Erakunde hori Estatukide bakoitzeko ordezkari batez (ministro lerruna duena) osaturik dago, eta horrek bere Estatuko Gober­ nua konprometa dezake. Europako Erkidegoetako Kontseiluak erkidegoen eremuan bakarrik jarduten du, eta eskumenak egikaritzeko, tratatu eratzaileek zein Batasunari buruzko Tratatuak berak ezarritako baldintzak bete behar ditu. Eskumenok egikaritzearen helburua tratatuek agindutakoa betetzea da. Zernahi den ere, tratatuek ez dute zehaztu Estatuaren ordezkari nork be­ har duen izan; Gobernuek kideetako bat izendatu behar dute kontseilukide. Hori dela eta, Kontseilu horri Europako Erkidegoaren Ministro Kontseilu deritzo. Kontseiluaren titulartzat, Kanpo Arazoetarako ministroa hartu ohi da, baina horrekin batera, bestelako ministroak ere joan daitezke Gobernuaren ordezkari gisa, baldin eta horien espezialitateari buruzko gaiak jorratzen ba­ dira. Horrela, kontseilu espezializatu deiturikoak orokortu dira. Kontseiluok ahalik eta autonomia handiena erabilita jarduten dutenez, kalte eragiten diote Kanpo Arazoetarako ministroek dakarten batasunari. Lehendakaritza txan­ daka egiten da Estatukideetako ordezkarien artean, hurrenkera honen arabera: Italia, Irlanda, Herbehereak, Luxenburgo, Erresuma Batua, Austria, Alema­ nia, Finlandia, Portugal, Frantzia, Suedia, Belgika, Espainia, Danimarka eta Grezia. Eginkizunei gagozkiela, Kontseiluak botere legegilearen eta Gobernu boterearen ohiko eginkizun erabakigarri eta koordinatzaileak ditu erkidegoen gain. Kontseiluak, edozein botere legegilek bezala, norbanakoei zuzenean aplikatzeko moduko zuzentarau nahiz araudiak ezartzen ditu. Edozein go­ bernu botereren antzera, ahalmen hauek ere baditu: Europako erkidegoaren aurrekontuen aurreproiektua egitea, eta Parlamentuarekin batera, aurreproiek­ tu hori onestea, geroago azalduko dugun moduan. Kanpo arazoetako eskume­ na ere badu Kontseiluak: kide berriak sartzeari buruzko erabakiak hartzen ditu, bai eta beste herri batzuekin tratatuak egiteari buruzkoak ere. Azkenik, Europako erkidegoen tratatu guztiek koordinazio eginkizuna eratxiki diote Kontseiluari eta, eginkizun horren bidez, Estatukideen ekonomi politika oro­ korrak koordinatzen dira. Kontseiluak hartutako erabakien eraentza hiru motatakoa da, kontsei­ luak erabaki beharreko gaien arabera sailkatzen direla motok:

542

RAMÓN PARADA

a) EEEren Tratatuak —148. artikuluan— gehiengo soilaren edo eraba­ tekoaren sistema jaso du arau orokortzat horren aurkako xedapenik egon eze­ an. Horrela, 15 kide izanda, nahikoa da zortzi Estatuk baiezko botoa ematea. b) Erabakiak hartzeko bigarren sistema, boto neurtuaren bidezko gehien­ go kualifikatua da. Estatu guztiek ez dute boto kopuru bera: Alemaniak, Fran­ tziak, Erresuma Batuak eta Italiak, esaterako, 10 boto dituzte; Espainiak, 8; Belgikak, Greziak, Herbehereek eta Portugalek 5; Austriak eta Suediak 4; Danimarkak, Irlandak eta Finlandiak 3, eta Luxenburgok 2. Horren harira, Kontseiluaren erabakiak Komisioak proposaturik hartu behar direnean, beha­ rrezkoak dira 62 boto; gainerako kasuetan, nahikoa dira 62 boto, baldin eta horiek, gutxienez, 10 kideren aldeko botoa adierazten badute (Europako Ba­ tasunari buruzko Tratatuaren 148.2. art.). c) Azken aukera erabakiak aho batez hartzea da. Abstentzioak ez dira zenbatzen (148.3. art.), eta kasu askotan aplikatzen da sistema hori: batetik, Kontseilua Komisioaren proposamenarekin bat ez datorrenean, eta propo­ samen hori alde batera utzi nahi denean; bestetik, aldiz, tratatuek aipaturiko 27 kasuetan (kasu horiek, nonbait, konstituzio gaiei edota estatuen legeriak harmonizatzeari buruzkoak dira). Orain arte esandakoaren arabera, gai batzuei buruzko erabakiak gehiengo soilaz edo kualifikatuz hartu behar dira, eta beste batzuk, ostera, aho batez. Gaien banaketa hori arras garrantzitsua da, Europako Erkidegoa Estatukide­ en gain independente dela adierazten baita. Frantzia, hala ere, beti azaldu da Europako Erkidegoa estatuen gain egotearen kontra (beraz, gehiengoaren eraentzaren aurka) eta, oposaketa horren ondorioz, gaien banaketak izuga­ rrizko kaltea jasan zuen. Frantziako Ordezkaritzak proposaturik, Luxen­ burgoko konpromisoan (1963ko urtarrilaren 30ekoan) hauxe erabaki zen: gehiengoz har daitezkeen erabakiek alderdi batzuen nahiz besteen interes behin­behinenak ukitzen badituzte, orduan kontseilukideak, guztien artean eta epe ez oso luzean, konponbideren bat aurkitzen ahalegindu behar dira, el­ karren arteko interesak eta erkidegoarenak errespetatuta, edozelan ere. Tratatuen aldaketa irregularra ondorioztatu zen Luxenburgoko akordio horretatik, baina han jasotako araua jokaera politiko on bihurtu zen Estatu­ kideen artean. Jokaera horren arabera, erabaki garrantzitsuak kontseilukide guztien artean hartzen zirenez geroz, ezinezkoa zen Estatukide bati beraren interes garrantzitsuak ukitzen zituen erabakirik ezartzea; inork ez zuen zalan­ tzan jartzen hori. Europako Agiri Bakunaren kezka nagusietarikoa, ostera, irizpide hori zuzentzea izan da. Horrela, erabakiak hartzea ahalbideratzeko, agiriak gehiengo kualifikatuaren sistema berriro ezarri du eta, ezartzeaz gain, zabaldu egin du sistema hori (Agiriaren 16 eta 18. art.ak eta Tratatuaren 100 A eta 100 B artikulu berriak).

EUROPAKO ERKIDEGOETAKO ANTOLAKETA ETA FUNTZIO PUBLIKOA

543

Amaitzeko, hona hemen Kontseiluaren organo laguntzaile garrantzitsue­ nak: idazkari nagusia eta Ordezkari Iraunkorren Batzordea (OIB). Estatuki­ deek Europako erkidegoetan dituzten enbaxadoreak azken horretara biltzen dira, Kontseiluaren zereginak prestatu eta horrek emandako aginduak betea­ razteko. Erakunde hori elkarrizketa gune ere bada: Estatuetako ordezkari iraunkorrak (euren artean) nahiz ordezkari horiek eta euren hiriburuak el­ karrizketatzen dira. Zernahi den, OIB horren egitekoak ez dira hor amaitzen: politika kontrola ere egiten du, enbaxadoreen laguntzaileek eta hiriburuetatik etorritako adituek osaturiko lan­taldeen jarduera berrikusteko. Nekazaritza arloari dagokionez, ostera, OIB­ren eskumenak organo espezializatu batek be­ tetzen ditu: Nekazaritza batzorde bereziak.

3. EUROPAKO PARLAMENTUA Parlamentua edo Biltzarra Estatukideetako herrien ordezkariez osaturik dago, eta eztabaida zein kontroleko eginkizunak betetzen ditu (EEE Tra­ tatuaren 137. art.). Hasieran, Parlamentua bigarren mailako ordezkaritza sisteman oinarrituta eratu zen: «Estatukideetako parlamentuek euren kideen artean izendaturiko ordezkariek osatzen dute Europako Parlamentua; ho­ rretarako, Estatukide bakoitzak ezarritako prozedura hartzen da kontutan». Haatik, hasiera­hasieratik ezarri nahi izan zen zuzeneko hautespen uniber­ tsalaren bidezko ordezkaritza eta hori Parlamentuak egindako proiektuetan ageri da; hori lortzeko, Estatukide guztietan prozedura bera erabili beharra zegoen (138. art.). Horren harira, Agiriak (1976ko abenduaren 20an) hauxe ezarri zuen, biltzarreko ordezkariak zuzeneko hautespen unibertsalaren bidez hautatzeari dagokionez: hauteskundeak zuzeneko hautespen unibertsalaren bidez egin behar dira, harik eta prozedura eraberekoa arautu arte —ez zen ho­ rren inguruko adostasunik egon—, Estatukideek ezarritako xedapenak kon­ tutan hartuta. Europako parlamentukideek, bestalde, bost urteko ordezkaritzako man­ datua dute eta, aldi berean, euren Estatuetako parlamentukide izan daitezke, salbu eta estatuko barne legeek bateraezintasuna jaso dutenean. Espainiako barne legeek, hain zuzen ere, jasorik dute bateraezintasun hori. Europako par­ lamentukideek ez dute erantzukizunik euren agintealdian zehar adierazita­ ko iritziengatik; gainera, euren herriko legeriak estatuko parlamentukideei aintzatesten dien ukiezintasuna dute. Orobat, ordainsari eta zerga sistemaz bezainbatean, Estatu bakoitzeko legeek ezarritakoa hartu behar da kontutan. Eskurantzei gagozkiela, Parlamentuaren hasierako eztabaida nahiz kon­ troleko ahalmenak zabaldu egin dira. Zabaltze hori hiru eremutan agertu da:

544

RAMÓN PARADA

kontseiluaren eginkizun legegilean parte hartzean, aurrekontuak egin nahiz onestean, eta kanpo harremanetan Parlamentua, halaber, kontrol organoa da. Arazo guztiak, hortaz, Parla­ mentuaren eskumenekoak dira, eta horrek batzordeetan edota osoko bilkuran azter ditzake arazook, baita horiei buruzko erabakiak hartu ere. Parlamentuak unean uneko kontrolak egin diezazkioke komisioari ondoko kasuetan: Komi­ sioak hiru erkidegoen jarduerari buruzko urteko txostena aurkezten dionean; Komisio berria Biltzarrean agertzen denean beraren programa azaltzeko (hori inbestidura eztabaidetan egiten den kontrolaren antzekoa da); eta, azkenik, zentsura mozioa onesten duenean. Mozioaren kasuan, Komisioak bere egite­ koa eten behar du, baina abusurik gerta ez dadin, eztabaida eta botazioaren artean 48 orduko hausnarketa egon behar da. Mozioak aurrera egiteko, bo­ toen bi herenak mozioaren aldekoak izan behar dira, eta botook Parlamentua osatzen duten kideen gehiengoa ordezkatu behar dute. Zentsura mozioaren bidez egindako kontrol hori sinbolikoa da nolabait, Parlamentuak ez duelako hizpide ez hautespiderik komisiokide berriak izendatzean. Kontroleko eginkizuna egiteko beste bide bat idatzizko nahiz ahozko gal­ derak dira. Lehenengoak «Europako Erkidegoen Aldizkari Ofizialean» argi­ taratzen dira erantzunekin batera. Ahozko galderak, aldiz, eztabaida eta guzti edota eztabaidarik gabe egin daitezke, baina batzorde nahiz talde politikoren baten edota, gutxienez, bost parlamentukideren ekimenez azaldu behar dira galderok. Orokorrean, Parlamentuak ez du Kontseilua kontrolatzen, hots, horrek ez dio zertan konturik eman. Hori gorabehera, Kontseilua beti egon da galdera orori erantzuteko prest. Badu, haatik, kontrolbiderik: Kanpo Arazoetarako ministro berria lehendakari izatera iristen denean eztabaidak egiten dira sei hilabetero; beraz, ebazpen baten inguruko botazioak egon daitezke. Kontrol politiko horiek guztiak alde batera utzita, eta EEE Tratatuaren 175. art.aren arabera, Parlamentuak tratatuan ezarritako neurriren batzuk betetzeke daudela sala dezake Justizi Auzitegian; hain zuzen, garraioen arloko politika erkiderik ezarri ez zela salatu zuen Parlamentuak, sistema horren bidez. Izugarri zabaldu da Parlamentuaren eskumena aurrekontuen arloan; Eskumen hori, hasieran, nahikoa mugatua zen, Parlamentuak aurrekontuen aurreproiektuari buruzko kontsulta jaso eta beraren gastuen aurrekontua egiteko aukera zuelako (EEE Tratatuaren 203. artikulua). Gero, Europako erki­ degoen berezko baliabideak handitu eta Estatuen ekarpenak gutxitu zirenez, eskumen hori zabaldu beharra ikusi zen. Gaur egun, bada, Parlamentuak (Kontseiluarekin batera) benetako ahalmen erabakigarria du, aurrekontuen proiektu osoa ezetsi eta Kontseiluari beste proiektu bat aurkezteko eska die­ zaiokeelako, baldin eta parlamentukide gehienek eta emandako botoen bi herenek hori erabakitzen badute. Gisa berean, Komisioak aurrekontua be­

EUROPAKO ERKIDEGOETAKO ANTOLAKETA ETA FUNTZIO PUBLIKOA

545

tearaztean gauzaturiko kudeaketa onetsi behar du Parlamentuak; Kontseiluak ez du parterik hartzen zeregin horretan, eta Parlamentuak Kontu Auzitegia­ ren laguntza du. Derrigorrezkoak ez diren gastuen onespenean ere ageri da aurrekontuak kontrolatzeko ahalmenen indartzea. Horrela deritze Europa Erkidegoko era­ kundeen jardunbidearen inguruko gastuei eta gizarte nahiz ekonomi politika gauzatzeko kredituentzako aurrekontu zuzkidurei (besteak beste, gizarte fon­ do, fondo erregional, industri politika, energi politika eta antzekoak gauza­ tzeko zuzkidurei). Gaur egun, Biltzarrak ondoko ahalmenak ditu gastu horien inguruan: gastuon kopurua handitu, banaketa aldatu edota partida berriak sor ditzake, baldin eta, bigarren irakurketan, hori erabakitzen badu emandako botoen hiru bostenak eta biltzarkideen gehiengoak. Ahalmen horiek erabil­ tzean, Biltzarrak muga batzuk ditu: hala nola, Komisioak Aurrekontu Po­ litikaren Komitea kontsultatu eta gero zehazturiko gehieneko tasa errespetatu beharra. Zernahi gisaz, aurrekoez gain, derrigorrezko gastuak ere badaude. Aurrekontu agintariak aurrekontuetan inskribatu behar ditu gastu horiek, erkidegoak bere barne eta kanpoko betebeharrak ezagutu eta errespeta ditzan. Arean bere, gastuok dira aurrekontuetako zatirik garrantzitsuenak, neka­ zaritza gastuak ere horien artean sartzen direlako. Biltzarrak gastuok aldatzea proposatu baino ezin du egin, erabakitzea Kontseiluaren eskumena da eta. Parlamentu jardueraren hirugarren eremua legegintza arloa da. Kontsei­ luari eratxiki zaio batez ere eginkizun legegilea, baina Parlamentuak esku hartzen du itun, lankidetza, eta derrigorrezko kontsultaren bidez. Parlamentuak derrigorrezko kontsulta erabiliz parte hartu du legegintzan, eragingarritasun handirik gabe, alabaina. Esan nahi baita, kontsulta ez dela loteslea, eta Kontseiluaren nahiz Komisioaren lanak ez direla geldiarazten, kontsulta tramitatu bitartean. Kontsultak hutsaren hurrengo izango lirateke, lan horiek geldiaraziz gero, erakundeok aukera izango luketelako kontsulta sortarazi zuten egitateak aldatzeko. Hala ere, Justizi Auzitegiak 1983ko urta­ rrilaren 22an emandako epaian betekizun horren derrigorrezkotasuna sendotu du, ondokoa adierazi duenean: betekizun hori gauzatzeko, ez da nahikoa Par­ lamentuari kontsulta egitea; horrek bere irizpena jakinarazi arte itxaron behar da. Kontseiluak —epaiak dioenez— presazko kasuetan ere, bide guztiak era­ bili behar ditu Parlamentuari kontsulta egiteko eta, behar izanez gero, aparte­ ko batzarraldia eska dezake. Europako Batasunari buruzko Tratatuaren 149.B artikuluak Parlamen­ tuaren eta Kontseiluaren arteko erabakitze prozedura eratu du, lehen zegoen ituntze prozeduraren ordez. Prozedura berri horren arabera, egintza bat pro­ posatu eta Parlamentuak horren aurka eginez gero, egintza hori onartu ez dela ulertzen da. Horrelakoetan, Adiskidetze Batzorde deritzonak parte hartzen du. Batzorde hori kontseilukideek osatzen dute, baita Parlamentuaren ordezkariek

546

RAMÓN PARADA

ere kopuru berdinean. Batzordeak tartekari gisa jardun ohi du lan horietan eta kasuan kasuko prozedura betetzen du: egintza osoari egindako zuzenketak di­ renean, Parlamentuak (erabateko gehiengoz) zatikako zuzenketak egin nahiz egintzaren ezespena baiezta dezake eta, azken horretan, proposaturiko egintza ez dela onartu ulertzen da. Zatikako zuzenketak izan eta Batzordean guztien artean proposatutako testu bati buruzko akordioa lortzen denean, ostera, testu hori Kontseiluak eta Parlamentuak onetsi behar dute (gehiengo kualifikatuz eta erabateko gehiengoz, hurrenez hurren), eta onespen horiek lortzen ez ba­ dira, proposaturiko egintza ez dela onartu ulertzen da. Hirugarren teknika lankidetza da eta Europako Agiri Bakunak jaso du hainbat kasutarako (6 eta 7. artikuluak). Tramite hori konplexu samarra da, eta hauek dira horren lerro nagusiak: hiru erakundeak ados daudenean, Kon­ tseiluak gehiengo kualifikatuz erabaki dezake; aitzitik, Komisio zein Parla­ mentuak desadostasuna adierazten badute, Kontseiluak aho batez hartu behar du erabakia. Amaitzeko, Parlamentuak kanpo harremanetan zuen zeregina, hasieran, ondokoa baino ez zen: atxikimendu tratatuei buru eman aurretik, Parlamen­ tuari egin behar zitzaion kontsulta. Gaur egun, ordea, horrez gain, Biltzarrak negoziazio bide guztiaren berri izateko eskubidea du, eta ez atxikimendu tratatuen berri bakarrik: gainontzeko herriekin sinaturiko merkataritza akor­ dioak ere jakinarazi behar zaizkio.

4. KOMISIOA Ikusi dugunez, Kontseilua subiranotasunaren adierazlea da, eta erakunde horrek eginkizun legegileak eta kanpo harremanen ingurukoak ditu; Par­ lamentu edo Biltzarrak, berriz, kontrol politikoa egin eta, Kontseiluarekin batera, legegintzan parte hartzen du zati batean. Azkenik, Europako Erki­ degoen hirugarren erakundea Komisioa da; erakunde hori Estatu bateko Gobernu nahiz Administrazioaren oso antzekoa izanik, zuzendaritza politi­ koaren eta kudeaketaren inguruko eginkizunak ditu. EEE Tratatuaren 155. artikuluak dioenez, Komisioari «merkatu batuaren ibilera eta garapena ber­ matzeko ondoko eginkizunak eratxiki zaizkio: —Tratatuko xedapenak nahiz, tratatu horretan oinarrituta, erakundeek emandakoak betetzen direla zaintzea. —Tratatuan jasotako gaiei buruzko gomendioak edota irizpenak ematea, baldin eta tratatuak beren beregi agindu, edota Komisioak irizpen zein go­ mendio horiek beharrezkoak direla uste badu.

EUROPAKO ERKIDEGOETAKO ANTOLAKETA ETA FUNTZIO PUBLIKOA

547

—Berezko ahalmen erabakigarria izatea eta, Kontseilu zein Komisioak egintzak ematean parte hartzea, tratatuan jaso izan diren baldintzak kontutan hartuta. —Kontseiluak bere arauak betetzeko eman dizkion eskumenak gauza­ tzea». Komisioaren eta Estatuetako organo betearazleen arteko antza areagotzen duen beste datu bat ondokoa dugu: Komisioak «atariko txakur» antzo jardun eta arretaz zaindu behar du tratatuak betetzen direla. Horretarako, Komisioak ahalmen zabalak ditu, hala nola: informazio eta aurrezaintza ahalmenak, edo Estatuen aurkako zehapen prozedura orokorra (baita zenbait prozedura berezi ere) hasteko ahalmena. Ez­betetzeak agertarazteko, Komisioak errekurtsoa jar dezake Justizi Auzitegian, bai eta erreklamazioa edo kontsulta egin Kon­ tseiluak nahiz Europako Erkidegoetako gainerako erakundeen ustezko ez­ ­betetzeen inguruan (EEE Tratatuaren 169, 173, 175 eta 229. artikuluak). Komisioak tratatuen indargabetzea baimen dezake zenbait kasu berezitan, baldin eta zaintza klausula deritzenek indargabetze hori onartzen badute. Eginkizun betearazleari buruz ondokoa esan behar da: Europako Erki­ degoaren egituran oinarrizko arauak betearazteko egintzak erabakitzea Kon­ tseiluari dagokio. Baina erakunde horrek Komisioari eskuordetu izan dio eginkizun hori, Tratatuko 155. artikuluak hala ahalbideratu baitu («legeak betearazteko Kontseiluak emandako eskumenak gauzatzea»). Hortaz, Komi­ sioak Erkidegoko administrazio eginkizuna bereganatu du eta, ondorioz, be­ rak erabakitzen ditu arlo guztietako ebazpen zein administrazio egintzak, baita finantza kudeaketa nahiz Erkidegoaren fondoen ingurukoak ere. Kontseiluaren eskumen betearazleak Komisioaren onespena behar du, Kontseiluak izendaturiko batzordeetan parte hartzen baitu Kontseiluak; Ko­ misio eta Kontseiluaren arteko desadostasunik egonez gero, Kontseiluak har­ tzen du azken erabakia. Justizi Auzitegiak metodo hori baliozkotzat jo eta ge­ ro, modu sistematikoan arautu da Kontseiluak 1996ko apirilean emandako erabakian. Erabaki hori Komitologiari buruzko Erabaki gisa ezagutzen da, eta bertan azaltzen da Komisioari eratxikitako eskumen betearazleak nola egika­ ritu. Horrela, erabaki horrek lau prozeduratara murriztu ditu jarduteko erak: a) I. prozedura (Komite Aholkulariaren) barne merkatuari buruzko legeriak harmonizatzearen inguruko erabakiak hartzeko erabiltzen da; b) II. proze­ dura, ordea (Komite Kudeatzailearen), nekazaritza politika erkidegoaren ere­ muan erabiltzen da gehienbat; c) III. prozedura Komite Arautzailearena da; eta, azkenik, d) zaintza klausularen prozedura. Azken prozedura horri esker Komisioak bere kasa har ditzake berehalaxe aplikatzeko moduko zaintza neurriak; hori gorabehera, Estatukideek horien kontrako errekurtsoa jar deza­ kete Kontseiluan, eta horrek bere erabakia hartu.

548

RAMÓN PARADA

Edozein modutara ere, administrazio eginkizunaren barruan ez da argi eta garbi ezarri berezko ahalmen araudi­emailerik. Gabezia hori konpentsa­ tzeko, Komisioak Kontseiluaren ahalmen arau­emailean parte har dezake. Ondorenez, Komisioak monopolizatzen du arauak egiteko prozeduraren eki­ mena, Kontseiluak Komisioaren proposamenak erabaki besterik ezin baitu egin. Gainera, proposamen hori loteslea da, neurri batean bederen: «Kon­ tseiluaren egintza Komisioaren proposamenean oinarritzen denean, Kontsei­ luak horren zuzenketa den egintza bakarrik eman dezake, eta hori ere, aho batez erabakita» (EEE Tratatuaren 149. art.). Bada, bestalde, Komisioaren antolaketa eta erkidegoaren izaeraren arte­ ko elkarrekikotasunik; Justizi Auzitegia alde batera utzita, gainerako erakun­ deetan baino trinkoago suertatzen da izaera hori Komisioan. Horrela izanik, Estatuen gain independente diren pertsonek osaturiko kontseilu gisa eratu da Komisioa. Ulerkera horrek komisarioen egoera berezia azaltzen du: komi­ sarioak «trebetasun orokorra kontutan izanda hautatzen dira eta, beti ere, independentzi berme osoak eskainita». Baldintza bi horiek komisarioen egin­ kizunak azaltzean aipaturik daude: eginkizunok «erabateko independentzia­ rekin eta Erkidegoaren interes orokorra gogoan izanda» betetzen dira (EEE Tratatuaren 157. art.). Komisioaren erabakiak, ostera, kide kopuruaren ge­ hiengoz hartzen dira; 20 dira gaur egun komisiokideak (EEE Tratatuaren 160, 161 eta 162. art.ak). Europako Batasunari buruzko Tratatua sinatu aurretik, Estatukideetako gobernuak ados jarri eta zuzenean izendatzen zituzten komisiokideak. Arau­ keta berriaren arabera, ordea, Europako Parlamentuari kontsulta egin eta ge­ ro, Estatukideetako gobernuek, lehenik, Komisioburua izendatzen dute, eta ondoren, gainerako komisiokideak —izendatuta dagoen komisioburuari kon­ tsulta egindakoan—. Amaitzeko, komisiokide guztiek batera Parlamentua­ ren onespen botoari men egin behar diote; boto hori onespenaren aldekoa izanez gero, Estatukideetako gobernuek adostasunez egin ohi dute izendapen formala. Agintealdia, bestalde, lehen lau urtekoa bazen, orain bost urtekoa da. Eginkizunak betetzean, bestalde, komisarioek ezin dute inolako Gobernu zein erakunderen jarraibiderik eskatu ez onartu. Gisa bertsuan, komisario horiek ezin dute gauzatu euren erantzukizunekin bat ez datorren egintzarik, eta Es­ tatuek nahitaez errespetatu behar dute jokabide hori. Arau horren osagarri gisa, komisarioei ezina zaie bestelako eginkizunik gauzatzea, eta kargua uz­ ten dutenean, zuhurtziaz jokatu eta isiltasuna gordetzeko eginbeharrak dituzte (EEE Tratatuaren 157. art.). Azken buruan, Estatuetako gobernuetan ministroekin gertatzen den an­ tzera, komisarioak Europako Erkidegoaren Administrazioaren sektore baten gaineko erantzukizuna du. Horrenbestez, komisarioak agintzen du zuzendari­

EUROPAKO ERKIDEGOETAKO ANTOLAKETA ETA FUNTZIO PUBLIKOA

549

tza nagusi eskudunen gain, eta horien menpe dauden gainerako organo guz­ tien gain.

5. JUSTIZI AUZITEGIA Erkidegoaren Zuzenbidea bermatuta dagoela ziurtatzeko, sistema berezia eratu da: estatuetako jurisdikzioek hartzen dute parte, eta gailurrean erkide­ goetako Justizi Auzitegia dago. Auzitegi horrek Europa Erkidegoko Zuzenbi­ dearen interpretazioa monopolizatu eta eratxikipen eskumena egikaritzen du. Horren arabera, beraren eskumenekoak dira ondoko errekurtsoak: erkidegoe­ ko erakundeek emandako egintza nahiz xedapenen aurkako deuseztasun errekurtsoak, Estatuek tratatuak ez betetzeagatik jarritakoak eta, azkenik, er­ kidegoen kontratuz kanpoko erantzukizunaren ingurukoak. Estatukideetako auzitegiei, berriz, norbanakoen arteko auzibideak zein norbanakoen eta Estatukideen artekoak eratxiki zaizkie, bai eta kontratu ar­ loan norbanakoen eta erkidegoen artean sortutakoak ere. Honexetan datza, hain zuzen, nazioko epailearen eskumena: Europako Erkidegoetako Zuzenbi­ dea herri bakoitzeko Barne zuzenbidearen zati izateaz gain, Zuzenbide horren gainetik dago eta zuzenean aplikatzen da. Alabaina, erkidegoetako Justizi Auzitegiari erreserbatu zaio, nola Erkidegoko Zuzenbidea modu objektiboan interpretatzeko eskumena, hala erkidegoko arau zein egintzen balioa aintza­ testekoa; bestela, Estatuetan Erkidegoko Zuzenbidea desberdin interpreta­ tzeko arriskua legoke. Eskumenok erreserbatzeko, Frantziako Zuzenbidean sortutako teknika erabili da, aurrez epaitu beharreko errekurtsoena alegia: estatuetako epaileek Justizi Auzitegiari bidaltzen dizkiote interpretazio ara­ zoak eta erakundeen egintzen baliozkotasunari buruzkoak. Prozedura hori kasazio errekurtsoa sortzea baino egokiagoa izango zela pentsatzen zen; izan ere, kasazio errekurtsoak batetik, justizi arloan luzapen gehiago erakarriko zukeen, bestetik, ordea, eta antolaketari dagokionez, estatuetako jurisdikzio guztiak Europa Erkidego Auzitegiaren menpe jarriko lirateke. «Justizi Auzitegi» deritzon erakundearen barruan bi jurisdikzio organo sartzen dira: Justizi Auzitegia bera, eta 1988az geroztik, lehenengo auzial­ diko auzitegia. Lehenengo auzialdiaren eskumenekoa da arazo jakin batzuk juzgatzea, hala nola, Europako erkidegoaren funtzio publikoari buruzko auzi­ bide oro, norbanakoek jarritako errekurtsoak eta elkarlehiari buruzko zuzenbi­ de guztia. Lehenengo auzialdian emandako epaien aurka kasazio errekurtsoa jar daiteke Justizi Auzitegian. Nolanahi ere, zuzenbidearen arazoen inguru­ koa baino ezin da izan errekurtso hori. Eginkizunei dagokienez, Justizi Auzitegiaren izaera anitza da. Batik bat, administrazio justizia gauzatzea da beraren eginkizuna, Frantziakoaren antze­

550

RAMÓN PARADA

ra (hots, judizio arlora ekarri den benetako Estatu Kontseilua). Esangura horretan, Justizi Auzitegiak Europako Erkidegoetako erakundeen egintza ba­ tzuen aurkako deuseztasun nahiz jurisdikzio osoko errekurtsoak ebazten ditu; eta errekurtsook Erkidegoko Zuzenbidea urratzen duten edota ahalmenen desbideraketa dakarten egintzen aurkakoak dira. Orobat, Estatu federaletan konstituzio justiziaren antzeko eginkizunak betetzen ditu auzitegi horrek, gorengo arauak kontrolatzen baititu. Arauok Erkidegoko Ministroen Kon­ tseiluak emandakoak dira eta, hein batean, lege balioa dute. Bestalde, Justizi Auzitegiak Estatukideen eta Erkidegoaren eskumenen arteko ordena arrunta bermatzen du, bai eta Erkidegoko erakundeek euren nahitaezko gatazketan dituztenak. Azkenik, auzitegiak nazioarteko justiziaren zeregina beregana­ tzen duela esan dezakegu, (justizia hori erabat borondatezkoa da), baldin eta aldez aurretiko konpromiso batean oinarritu eta Estatukideek ika­mika jakin bat Auzitegiaren menpe jartzea erabakitzen badute (EEE Tratatuaren 182. artikulua). 15 epailek osatzen dute auzitegia eta zortzi abokatu orokorrek laguntzen diete. 2000. urtera arte bederatzi izango dira abokatuak. Horiek guztiak Es­ tatukideen gobernuen arteko akordioz izendatu ohi dira. Eginerak berekin ekarri du Auzitegian, gutxienez, estatu bakoitzeko kide bat egotea. Gauza bera egiten dute Frantziako Estatu Kontseiluaren Gobernu komisarioek, han­ dik hartu baita abokatu orokorren erakundea. Abokatu orokorrek, bestalde, «alderdigabetasun eta independentzia osoz aurkeztu behar dituzte jendau­ rrean Auzitegiaren menpe jarritako arazoei buruzko ondorioztapen arrazoi­ tuak; horrela, Auzitegiari laguntzen diote bere egitekoa betetzen» (EEE Tratatuaren 165. art.). Bai epaileak eta bai abokatu orokorrak sei urterako hautatzen dira, eta epe hori amaitutakoan, berriro hauta daitezke beste sei­ rako. Hautaketa ondokoen artean egiten da: independentzi berme ugari es­ kaini eta, euren herrietan, judizio eginkizunik gorenak betetzeko ezartzen diren betekizunak dituztenen artean, edota trebetasuna aintzatetsirik duten le­ gelarien artean (EEE Tratatuaren 167. art.). Zentzuzkoa denez, epaile eta abo­ katu horiek Estatukideetan judizio eginkizunak betetzen dituzten pertsonen ukiezintasun berberak dituzte, eta bateraezintasun sistema zorrotz bati lotuta daude. Gainera, kasu hauetan bakarrik aparta daitezke euren eginkizunetatik, edota ken dakizkieke euren jubilazio eskubideak: kargurako egokitasuna galdu dutenean, eta euren betebeharrak betetzen ez dituztenean. Neurri horiek hartzeko, epaile edo abokatuaren lankideen arteko adostasuna egon behar da aldez aurretik.

EUROPAKO ERKIDEGOETAKO ANTOLAKETA ETA FUNTZIO PUBLIKOA

551

6. EUROPAN SARTZEAK ESPAINIAKO ANTOLAKETAN IZAN DUEN ERAGINA Espainia Europako Erkidegoei atxikitzeak eragina izan du Espainiako Estatuaren antolaketan, eta eragin hori ondoko arloetan ikusi da: Gober­ nuaren eta Parlamentuaren arteko harremanetan, Estatuko Administrazioaren antolaketan, bai eta Administrazio horren eta autonomi erkidegoen arteko ha­ rremanetan (MUÑOZ MACHADO). Estatukideetako parlamentuei lehenago gertatu zitzaien antzera, Espai­ niako Parlamentuak ere garrantzia galdu du Espainia Europako Erkidegoan sartu denean. Hainbat faktorek eragin dute hori: batetik, Barne zuzenbidearen beste iturri bat sortu da, Estatukideetako arauen gain dagoena: Erkidegoko arauak; bestetik, arauak emateko nahiz erabakiak hartzeko gaitasuna duten erakundeetan, gobernuen ordezkariak daude, eta ez biltzar legegileenak. Gai­ nera, Erkidegoko Zuzenbidea jaso, garatu eta betearazteko zereginetan, Esta­ tuetako parlamentuak alde batera utzi dira. Baztertze hori bidezkotzeko —bai eta legegintzazko dekretuen teknika legebidezkotzeko— argudio hau erabili da: parlamentuetako prozedurak oso geldoak dira, eta Erkidegoko arauketak, ostera, oso konplexuak, teknikari dagokionez. Hori dela eta, Gobernuari lege­ gintza arloko hainbat eskumen eskuordetu zaizkio, Barne zuzenbidea Er­ kidegoko Zuzenbideari egokitzeko. Europako erkidegoetako kide izateak, bestalde, alde berri bat sortarazi du kanpo harremanetan; kanpo harremanen alde berri hori eta Erkidegoko gaie­ tan eskumena duten barne administrazioak koordinatu behar dira. Multzo horrek euskarri logistikoa behar du, eta administrazio egitura zaharrak ego­ kituz edota egitura berriak sortuz lortzen da hori. Espainian hartutako ir­ tenbidea ohiko egiturak egokitzean datza: batetik, Kanpo Arazoetarako Mi­ nisterioari eratxiki zaio Erkidegoarekin izaten diren zuzeneko harremanen inguruko eskumena eta horretarako Estatu Idazkaritza berezia sortu da; bes­ tetik, Ekonomi Arazoetarako Komisio Eskuordearen osaketa zabaldu da, aipatu berri dugun Estatu idazkaria eta Kanpo Arazoetarako ministroa sar­ tzeko (1985eko irailaren 2ko Errege Dekretuak). Formula hori bidezkotzeko, Kanpo Arazoetarako Ministerioak Erkidegoarekin zuzenean tratatzeko esku­ mena bereganatu duela bakarrik esan daiteke. Zernahi den ere, teknika horren aurkako kritika ugari egon dira, sail horrek ez duelako esperientziarik Barne Administrazioari dagokionez, eta Administrazio horrexetan kudeatzen dire­ lako, hain zuzen ere, Erkidegoan sartzearen ondoriozko arazoak. Horrez gain, ministerio horrek ez du inolako nagusitasunik, erkidegoan sartzeagatik uki­ turiko Administrazioetan gutxieneko diziplina ezartzeko. Hori guztia gutxi izango balitz bezala, gogoan izan behar da Erkidegoan sartzeak ekonomi arlo oso desberdinak ukitzen dituela, baita autonomi erkidegoak ere. Ondorenez,

552

RAMÓN PARADA

eskumenen koordinazio oso konplexua egin behar da (bai koordinazio hori­ zontala, bai bertikala) eta, agidanez, Kanpo Arazoetarako Ministerioak ez du behar besteko ondasun, langile, prestakuntza tekniko, edota ahalmen juridiko­ rik ere koordinazio hori aurrera eramateko (MUÑOZ MACHADO). Estatu federalak, erregionalak edota antzekoak Europako erkidegoan sar­ tzeak ondorio hau dakar —autonomi erkidegoen kasuan gertatu den antze­ ra—: Estatu federalen, erregioen nahiz antzekoen eskumen esklusibo batzuk Europako Administrazioari eman zaizkio. Horrenbestez, beste zentralizazio maila bat sortu da, eta maila horretako erakunde erabakigarrietan, hots, Euro­ pako Erkidegoko erakundeetan, Estatuko Administrazioaren ordezkariek ba­ karrik hartzen dute parte; aitzitik, Espainiako autonomi erkidegoek, Italiako erregioek edota Alemaniako Errepublika Federalaren Länder­ek ez dute ez presentziarik, ez ordezkaritzarik. Eskumen kentze horri aurre egiteko, muturreko irtenbide hau proposa­ tu da: erkidegoko erakundeetan dauden Estatu ordezkariak erregio edo Län­ der­en bozeramale hutsak izatea, eta erregio horiek Estatuko Gobernuari agindu lotesleak eman ahal izatea. Horrela izanik, Europako Erkidegoetan ar­ gi geratuko litzateke erregio nahiz Länder­en ikuspuntua. Hain urrun joan gabe, Alemaniako Errepublika Federalean Estatuaren zenbait erabakitan parte hartzea lortu dute Länder­ek, hain zuzen ere, eurei buruzko erabakietan. Horretarako, behatzaile iraunkor bat dute erkidegoan; gainera, Europa Erki­ degoko Zuzenbidearen barne betearazpena Länder­ek eurek egiten dute. Ita­ lian, ostera, ez dira partaidetza formula horiek erabili; hala ere, komenigarri omen da formulok Espainian ezartzea (MUÑOZ MACHADO).

7. EUROPAKO ERKIDEGOETAKO LANGILEAK Nazioarteko erakundeak Estatukideetako funtzionarioek osatzen dituzte; bestela, aldi baterako kontratuak egiten dira langileak kontratatzeko. Euro­ pako Erkidegoen Administrazioan, ordea, enplegu sistema desberdina erabil­ tzen da: erkidegoek euren langileak dituzte, gehienetan, funtzio publikoaren sistemaren barrukoak direnak. Jarraian aztertuko dugu zer­nolako langile mo­ tak kontratatzen diren, funtzio publikoaren barruko langileok geroago azaldu­ ko baititugu: a) Europako Erkidegoen Zuzenbidearen arabera kontratatuak. Talde ho­ rretan ondokoak sartzen dira: hasteko, aurrekontuetako agintariek aldi batera­ ko lanpostutzat jo eta kontratu bidez lanpostu horiek betetzen dituzten aldi baterako langileak; aldian aldiko zereginetan lagundu edota titularra absente egoteagatik hutsik geratu diren lanpostuak betetzen dituztenak; eta, azkenik, aholkulari berezi gisa kontrataturikoak (euren lanbide kualifikazio apartekoen

EUROPAKO ERKIDEGOETAKO ANTOLAKETA ETA FUNTZIO PUBLIKOA

553

ondorioz kontratatzen dira). Horiek guztiek muga jakinen barneko kontratu lotura dute. Horiek ez dute funtzionarioen karreran berezko diren igoerak lor­ tzeko eskubiderik, baina funtzionarioen estatutuetako arauak aplikatzen zaiz­ kie, analogia erabilita; bada, kontratuek arau berezi batzuk jasotzen dituzte, eta arau horietan zerbait xedatzeke badago, kontratuok funtzionarioen araue­ tara jotzeko agintzen dute. Ildo bertsutik, funtzionarioen kasuan gertatzen den bezala, langile horien eta erakundeen artean sortzen diren auziak Europako Erkidegoetako Justizi Auzitegiaren eskumenekoak dira. b) Tokiko Zuzenbide pribatuaren arabera kontratatuak. Talde horretako langileak Erkidegoko antolaketatik (edota erkidegoaren herrikideetatik) kan­ poko zeregin materialak gauza ditzaten hautatzen dira. Langileok, bestalde, kreditu orokorren pentzutan kontratatzen dira eta zerbitzuak ematen dituzten herriko Zuzenbide zibila nahiz Lan zuzenbidea izan behar dira kontutan kon­ tratu horiek egiteko. Langile horien eta erakundeen artean sortutako auziak ere, herri horretako auzitegi zibilen zein lan auzitegien eskumenekoak dira.

8. EUROPAKO FUNTZIO PUBLIKOA Esan bezala, Europako Erkidegoetako langilerik gehienak funtzio publi­ koaren sisteman sartuta daude; horrek esan nahi du langileok Erkidegoko funtzionarioak direla, hots, «eurokratak». Europako funtzio publikoaren sis­ tema Frantziako sistemaren antzekoa da, baina Alemaniakoaren eragin ba­ tzuk ere baditu. Hortaz, aurrerago aipaturiko ezaugarrien arabera, sistema hori eredu itxitzat jo daiteke. Honela labur daitezke ezaugarri horiek: fun­ tzionarioak enpleguaren titulartasun iraunkorra du, eta beraren talde edo kidegoari erreserbatutako erantzukizun zein eskubideetan aurrera egin deza­ ke. Funtzionarioak benetako igoera eskubidea du, hau da, karreran igotzeko eskubidea du. Sistema itxiaren ondorenez, funtzionario zein langileok ez dau­ de kontratuetako arauei lotuta; euren egoera juridikoa, aldiz, legearen nahiz estatutuen araberakoa da, hots, alde bakarrez alda daiteke. Ildo beretik, lege nahiz estatutu horiek aplikatzean sor daitezkeen gatazkak Erkidegoetako Justizi Auzitegiak ebatzi behar ditu. Erkidego bakoitzak bere eraentza berezia zuen hasieran, baina 1965ean, hiru erkidego horiek bat egin ziren. Harrezkero, 1968ko otsailaren 29ko Araudiak ordeztu ditu eraentzok, eta araudi horrek gaur egun indarren da­ goen estatutua osatzen du (zatikako aldaketa batzuk egin bazaizkio ere). Honela definitu dira araudi horretan erkidegoetako funtzionarioak: izendapen ahalmena duen agintariaren idatzizko egintzaren bidez izendatutako pertso­ nak dira; eta izendapen hori estatutuan ezarritako baldintzak errespetatuz

554

RAMÓN PARADA

egin behar da. Izendapena egiteko, igoerak egiteko bezalaxe, nahitaezko bal­ dintza da lanpostutsen bat egotea (1 eta 4. art.ak). Europako Erkidegoetako funtzionarioak ez du inolako loturarik bere ja­ torrizko nazio­estatuarekin; haatik, funtzionario horrek erkidegoen interesen arabera bakarrik jardun behar du. Funtzionarioak ezin dezake berak lan egi­ ten duen erakundetik kanpoko inongo gobernu, agintari, erakunde nahiz per­ tsonaren jarraibiderik eskatu ez onartu. Era berean, Europako funtzionarioak bera izendatu zuen agintariaren eskuespena behar du zernahi izendapen, oho­ rezko titulu, kondekorazio, mesede, emari, edota edonolako ordainsaria onar­ tzeko. Arau horretatik kanpo geratzen da funtzionarioak aurretiaz egindako lanengatik eta soldadutzako baimen berezia zuen bitartean egindakoagatik jasotakoa. Funtzionario kontzeptua esangura hertsian ulertuz gero, funtzionarioek leialtasun eginbehar bereziak zor dizkiote Europako Administrazioari. Leial­ tasun horrek jubilazio adinera heldu eta gero ere indarrean dirau; leialtasuna dela eta, funtzionarioak ezin du hiru urteko epean beste enpresa batzuetako nahiz gainerako administrazioetako eginkizun zein abantailarik onartu (13 eta 16. art.ak). Funtzionarioak neurritsua behar du izan bere karguagatik duen informazioaren inguruan; ezin du, bestalde (ez berak bakarrik, ezta beste funtzionario batzuekin elkarlanean ere), Erkidegoen jarduerarekin zeri­ kusia duen lanik argitaratu. Azkenik, funtzionario publikoek elkartzeko eskubidea dute erkidegoen funtzio publikoan —eskubide hori jadanik gauza arrunta da Europako herrie­ tako funtzio publikoetan—, eta funtzionarioen sindikatuetan nahiz lanbide erakundeetan har dezakete parte. Horren ondorioz, funtzionarioek funtzio pu­ blikoaren kudeaketan ordezkaritza izateko eta parte hartzeko sistema eratu da, eta ordezkaritza nahiz parte­hartzea hauexek bideratu dituzte: erakunde ba­ koitzean dauden langile batzorde, batzorde parekide zein diziplina kontsei­ luek eta erakunde guztientzat eratu den baliogabetze batzordeak. Haatik, greba eskubidea ez zaie beren beregi aintzatetsi.

9. HAUTA, KARRERA ETA EGOERAK Funtzio publikoaren sistema itxi guztiak bezala, Erkidegokoa ere mere­ zimendu nahiz karrera printzipioari lotuta dago. Estatutuak dioenez, hauta egitean, trebetasun, ekoizgarritasun eta integri­ taterik gehien bermatzen duten pertsonak aukeratu behar dira. Horretarako, Estatukideen arteko eremu geografikorik zabalena hartu behar da oinarritzat, eta ezin da arraza, sexu edota sinesmenen araberako bereizkeriarik egin.

EUROPAKO ERKIDEGOETAKO ANTOLAKETA ETA FUNTZIO PUBLIKOA

555

Gainera, ezin zaie enplegu zehatzik erreserbatu Estatukide jakin bateko hi­ ritarrei. Edonola ere, ondokoak ezin dira Europako Erkidegoetako funtzionario izendatu: a) Estatukideren bateko naziokoak ez direnak, edo naziokoak izan­ da, hiritar eskubideen egikaritza osoa ez dutenak; b) egoera militarra erre­ gularizatu gabe dutenak; c) eginkizunak betetzeko behar diren moraltasun bermeak eskaintzen ez dituztenak; d) legeetan ezarritako hautespen prozedu­ raren bat gainditzen ez dutenak: merezimenduen lehiaketa, oposizioa edo lehiaketa­oposizioa; e) Erkidegoko bi hizkuntza dakizkitela frogatzen ez du­ tenak —zehatzago esateko, hizkuntza bat sakonean menperatu behar dute, eta besteren bat bete beharreko eginkizunak gauzatzeko lain jakin behar dute— (28. art.). Lanpostuak hornitzeko sistema estatutuetako xedapen hauei egokitu behar zaie: lanpostutsa gertatzen denean, izendapena egiteko ahalmena duen agin­ tariak, lehenengo eta behin, erakundearen barnean igotzeko edo lekuz alda­ tzeko dauden aukerak aztertu behar ditu, hala nola, erakundearen barnean lehiaketa antolatzearen ingurukoak, eta Erkidegoetako beste erakunde batzue­ tako funtzionarioak lekuz aldatzeko egin diren eskaerak. Ondoren, agintari horrek erakundearen kanpoko prozedurari hasiera ematen dio, lehiaketa, oposizioa nahiz lehiaketa­oposizioaren bidez. Alabaina, gorengo graduetako funtzionarioen kasuan (A1 eta A2 taldeetakoen kasuan, hain zuzen), eta kualifikazio berezia behar duten enpleguetako aparteko kasu batzuetan, ez dira hautespen prozedura horiek erabiltzen. Atzenean, hautespen prozedura gainditzeaz gain, funtzionarioek sei hilabetetik bederatzi hilabetera arteko probaldia gainditu beharko dute (kategoriaren arabera), A1 eta A2 funtzio­ narioek izan ezik. Erkidegoko karrera sistemak funtzionario guztiak kategoria, gradu eta mailatan sailkatzea dakar. Kategoria edo kidegoak lau izanik (A, B, C eta D), gradutan banatzen dira (A kategoriak 8 gradu ditu; Bk, berriz, 5; eta C nahiz Dk 4). Guztira, beraz, 22 gradu pertsonal daude eta gradu horiek ere mailatan banatzen dira; 8 maila daude, eskuarki, eta zerbitzuan urteak eman ahala igarotzen da maila batetik goragokora. Horrenbestez, funtzionario guztien ar­ teko hurrenkera hierarkiko argia ezarri da; hurrenkera horrek ordainsari siste­ maren agerikotasuna erraztu du, gradu nahiz maila bakoitzeko ordainsari finko bat zehaztu duelako. Bestalde, igotzeko hiru era daude sistema horretan: —Hasteko, maila igoera dago. Igoera horrek ez du esan nahi lanpostua aldatzen denik, soldata baizik. Maila igotzea bi urterik behin gertatzen da, antzinatasunaren arabera.

556

RAMÓN PARADA

—Bigarren igoera mota (funtzionario sisteman gehien erabiltzen dena) gradu igoera da, eta goragoko graduan lanpostutsa dagoenean gertatzen da. Arean bere, azpiko graduan bi urteko antzinatasuna izan eta igoera bera nahi duten funtzionarioek baino merezimendu hobeak dituenak lortzen du igoera. Merezimendu horiek azterketa konparatzailearen eta funtzionarioaren espe­ dientean dauden txostenen bidez egiaztatu behar dira. —Azkenik, kategoria igoera dago, hots, azpiko kidegotik goragokora egiten dena; eta lehiaketa bidez bakarrik igo daiteke. Egoerei dagokienez, funtzionarioen egoera arrunta eman zaien desti­ noaren lanpostuan jardutea da. Horrez gain, Erkidegoetako funtzionarioak ondoko egoeretan egon daitezke: a) Zerbitzuak betetzen. Funtzionarioa Erkidegoko erakunde batean hasten da lanean, baina berak nahita edota zerbitzuaren interesa dela bide, erkidego­ ko beste erakunde baten esanetara zein Erkidegokoak izateko joera duten era­ kundeen aginduetara jartzen da (erakundeok aldez aurretik izan behar dute aintzatetsita izaera edo joera hori). b) Urtebeteko baimen edo eszedentzian. Eszedentzia hori beste bi urte­ rako luza daiteke, baina luzapen epe horretan funtzionarioak ez du soldatarik jasotzen. c) Soldadutzaren ondoriozko baimena izan dezake. Soldadutzan dagoen bitartean, funtzionarioari lanpostua erreserbatzen zaio. d) Erakundeetako enplegatu kopurua murriztearen ondorioz, funtziona­ rioa libre egon daiteke. Murrizketa horrek ukituko dituen funtzionarioak izendatzeko, administrazio batzorde parekidearen txostena behar da, eta izen­ datze hori egitean, datu hauek izaten dira gogoan: funtzionarioak duen trebe­ tasuna; funtzionarioaren lanaren emankortasuna; zerbitzuan azaltzen duen jokabidea; zein den beraren famili egoera; eta, azkenik, antzinatasuna. Hor­ taz, libre egoera horretara igarotzen denean, funtzionarioak ordainsaria jaso­ tzeko eta maila igotzeko eskubideak galtzen ditu, baina konpentsazio gisa, kalteordaina jasotzen du. Bestalde, bost urtean zehar, pentsioa jasotzeko esku­ bidea irmo dezake, eta zerbitzu aktibora berriro sartzeko lehentasuna du lehe­ nengo bietan.

10. ORDAINKETAK ETA GAINERAKO ESKUBIDEAK Europako funtzionarioen ordainketa sistema eskuzabala ez ezik, singlea eta gardena ere bada, batik bat, Espainiako sistema nahasiarekin konparatzen badugu. Oinarrizko ordainketa —eta ia­ia ordainketa bakarra— gradu bakoi­

EUROPAKO ERKIDEGOETAKO ANTOLAKETA ETA FUNTZIO PUBLIKOA

557

tzeko mailarentzat ezarritako soldata finkoa da. Gradu bakoitzaren barruan, soldatak altuagoak dira maila igo ahala. Baina gradu bakoitzean beherengo mailen soldatak azpiko graduko gorengo mailenak baino baxuagoak dira. Az­ piko kidegoetako goi kategorien soldatak goragoko kidegoetako behe katego­ rien soldaten gain jartzea deitu zaio teknika horri; Espainian, ikusi dugunez, teknika hori funtzio publikoaren aspaldiko legerian erabili izan da. Ordain­ keta kopuruaren nondik norakoak, bestalde, oso zabalak dira: beherengo mai­ lako funtzionarioek (hau da, D4 gradukoek) hilean 284.724 pezeta jasotzen dituzte; A1 graduko gorengo mailakoek, ostera, 2.119.516 pezeta. Horrez gain, eurofuntzionarioek famili kalteordain joria jasotzen dute: oi­ narrizko alokairuaren 100eko 5 ezkontzagatik eta seme­alaba bakoitzagatik. Gizarte Segurantza nahiz seme­alaben eskolatzea erkidegoetako aurrekontuen pentzutan egiten da, eta Gizarte Segurantza hori munduko onenetarikoa da: funtzionarioak medikua eta klinika aukera ditzake, eta gastuen zati oso txikia besterik ez du ordaintzen. Soldaten kentze nahiz atxikipenak ondokoen gain egiten dira: funtziona­ rioek bihar­etzi kobratu beharreko pentsio, gaixotasun zein istripuen aseguru eta erkidegoko zergaren gain. Zerga horrek EEEko gastuak finantzatzen la­ guntzen du, eta zergaren gehieneko zenbatekoa 100eko 45 da (hutsetik hasita). Soldaten kentze zein atxikipen horiek alde batera utzita, funtzionario guztiek dute —Belgikakoek izan ezik— beste plus bat kobratzeko eskubidea. Atzerriratze gastuak deituriko plusa da hori: funtzionarioaren soldataren 100eko 16. Ondokoak ere Erkidegoen kontura ordaintzen dira: jatorrizko he­ rritik egoitza berrira aldatzeagatiko gastuak eta herri horretara trenez egindako bi bidaia urtero. Ez hori bakarrik: Bruselan edo Luxenburgon bizi den lehenengo 21 hilabeteetan, funtzionarioak instalatzeko behar dituen al­ tzari zein lanabes guztiak eta kotxea eros ditzake; lehenengook ezelango zer­ garik ordaindu gabe eskura ditzake eta kotxea, behin bakarrik bada ere, BEZik ordaindu gabe. Jubilazioei gagozkiela, hogeita hamabost urte jardunean —edo hirurogei­ ta bost adinez— betetzen dituen funtzionarioari, eraentza orokorrak pentsio bat bermatzen dio: soldataren 100eko 70. Baina EEEk eskaintzen badu aurretiazko jubilazio plana, denbora nahiz adin horiek gutxitu egiten dira: berrogeita hamabost urte izan behar ditu edo, gutxienez, hamar urtez zer­ bitzuan jardun. Plan horiek ondoko kasuan egiten dira: Erkidegoa zabaltzea­ ren ondorioz, lanpostu kopuru bat utzi behar zaienean Estatukide berrietako funtzionarioei. Jubilazio horiei funtzionarioek «mauka paregabea» deitzen diete, oinarrizko soldataren 100eko 70 kobratzen baitute. Edozein kasutan ere, eskuarki, jubilazioa lortu nahi duten funtzionarioak eskaintzen diren jubi­ lazioak baino gehiago dira.

558

RAMÓN PARADA

11. DIZIPLINA ERANTZUKIZUNA Estatutuak diziplina ahalgoari buruzko arauketa oso laburra jaso du: ze­ hapenen taula eta zehatzeko prozedura besterik ez du aipatu; aitzitik, ez di­ tu zehaztu funtzionarioek —jubilatutakoek barne— inoiz edo behin egin di­ tzaketen urratzeak. Zehapen taulak hauexek hartu ditu: idatziz egindako oharbideak; zentza­ razpen edo amonestazioak; maila igotzearen aldi baterako etetea; maila ken­ tzea edo galtzea; gradua galtzea; ezeztapena; eta, amaitzeko, jubilatuta daude­ nentzat, pentsioa jasotzeko eskubidea galtzea —osoa zein zati bat—. Horren harira, zentzarazpena edota idatzizko oharbidea izendapenak egi­ teko ahalmena duen agintariak ezar dezake, bai hierarkian funtzionarioaaren gain dagoen agintariak agindurik, bai bere arioz; zehapen horiek jartzeko, ez da beharrezkoa Diziplina Kontseiluaren aurretiazko txostena. Gainerako ze­ hapen guztiak ere agintari berberak ezartzen ditu, zehapen prozedura arrunta­ ren bidez, eta Diziplina Kontseiluak munta handiko zeregina du prozedura horretan. Kontseilu hori kontseiluburuak eta kasuan­kasuan hautaturiko lau kidek osatzen dute; aldez aurretik egindako zerrendetatik hautatzen dira ho­ riek. Kideok, gutxienez, funtzionario hobendatuaren gradua izan behar dute. Bestalde, Kontseiluak ez du inoren menpe jarduten, eta hark eginiko lanak sekretuak izan behar dira. Prozedurari dagokionez, arau batzuk bete behar dira. Diziplina Kontsei­ luaren lehenengo bileran kontseiluburuak arazo osoari buruzko txostena egiteko agintzen dio kontseilukide bati. Funtzionario hobendatuak 15 eguneko epea du bere defentsa prestatu eta defentsa hori aurrera eramateko. Horren inguruan, hauxe egin dezake funtzionarioak: ahozko zein idatzizko ohar­ bideak aurkeztu, lekukoak deitu edota berak hautaturiko defendatzailearen bi­ tartez jardun. Egitateak ez badira behar bezala argitu, Kontseiluak alderdien arteko aurkakotasun inkesta egitea agin dezake, eta inkesta hori instruktoreak zuzendu behar du. Behin instrukzioa amaitutakoan, eta ordura arte egindakoa ikusita, Diziplina Kontseiluak txosten arrazoitua aurkeztu behar du, beraren aburuz egitate hobentatuei aplikatu behar zaizkien zehapenen inguruan. Kon­ tseiluburuak ondoko kasuetan bakarrik hartzen du parte erabakietan: prozedu­ ra arazoei buruzko erabakiak direnean edota botoen hainbanaketa dagoenean.

AURKIBIDEA LEHENENGO TITULUA SARRERA I. KAPITULUA ADMINISTRAZIO ANTOLAKETAREN PRINTZIPIOAK Or.

1. Zuzenbidea eta administrazio antolaketa .......................................................... 2. Ahalgo antolatzailea. Mugak eta printzipio orokorrak...................................... 3. Administrazio organoak .................................................................................... A) Organoaren teoria ..................................................................................... B) Egozketaren mugak .................................................................................. C) Organo motak ........................................................................................... D) Administrazio organoak sortzea ............................................................... 4. Kidego organoak edo organo kolegiatuak ........................................................ A) Kidego organoen arauketa eta motak ....................................................... B) Organo足burua ........................................................................................... C) Kidego organoetako kideak ...................................................................... D) Idazkaria................................................................................................... E) Deialdia eta batzarraldiak ......................................................................... F) Akta .......................................................................................................... 5. Eskumena.......................................................................................................... 6. Hierarkia ........................................................................................................... 7. Zentralizazioa eta deszentralizazioa.................................................................. 8. Eginkizunen deszentralizazioa .......................................................................... 9. Deskontzentrazioa............................................................................................. 10. Lurralde erakunde publikoen arteko eskumen transferentziak .......................... A) Subjektuen edo lurralde erakundeen arteko eskuordetza.......................... B) Derrigorrezko kudeaketa eta kudeaketa足agindua ...................................... C) Erakundeen arteko galdekapena, ordezpena edo subrogazioa .................. 11. Herri erakunde bateko organoen arteko eskumen transferentziak ..................... A) Organoen arteko eskuordetza ................................................................... B) Organoen artean sindadura eskuordetzea, batak bestea ordeztea eta kudeaketa agintzea ..................................................................................

12 15 20 20 21 22 23 24 24 25 27 29 30 31 33 35 38 42 44 45 46 47 49 51 51 53

560

AURKIBIDEA

Or.

C) Galdekapen edo abokazioa ....................................................................... 12. Gatazka.............................................................................................................. A) Gatazka sistemaren bilakaera ................................................................... B) Administrazioen arteko gatazkak ............................................................. C) Organoen arteko gatazkak ........................................................................ 13. Kontrola ............................................................................................................ 14. Koordinazioa ..................................................................................................... A) Organoen arteko koordinazioa ................................................................. B) Estatuak eta autonomi erkidegoek toki erakundeak koordinatzea ............ C) Estatu eta autonomi erkidegoen arteko koordinazioa ............................... 15. Lankidetza ......................................................................................................... A) Sektorekako mahainguruak ...................................................................... B) Elkarlanerako hitzarmenak ....................................................................... 16. Parte足hartzea......................................................................................................

55 56 56 58 59 60 62 63 65 66 67 68 70 74

BIGARREN TITULUA LURRALDE ADMINISTRAZIOA II. KAPITULUA ESTATUKO ADMINISTRAZIOA 1. Ezaugarri orokorrak .......................................................................................... 2. Gobernua eta lehendakaria................................................................................ A) Ministroen Kontseilua .............................................................................. B) Lehendakaria ............................................................................................ C) Lehendakariordeak ................................................................................... D) Gobernuaren jardunbidea eta gobernukideen erantzukizuna nahiz bateraezintasunak ..................................................................................... 3. Ministerio sailak eta ministroak ........................................................................ 4. Estatuko idazkaritzak ........................................................................................ 5. Gobernuko batzorde eskuordeak....................................................................... 6. Idazkariordeak eta idazkari nagusiak ................................................................ 7. Zuzendaritza nagusiak eta idazkaritza nagusi teknikoak................................... 8. Estatuko Administrazio periferikoa .................................................................. 9. Gobernuak eta gobernadore zibilak ..................................................................

79 81 81 82 83 84 85 87 88 89 91 93 94

AURKIBIDEA

561 Or.

A) Jatorria eta bilakaera ................................................................................ 95 B) Gobernadore zibila, 1978ko Konstituzioak aldarrikatu eta gero .............. 97 C) Gobernadore zibila, probintzia zuzendaritzak eta Gobernuko Batzordea . 99 10. Gobernuaren eskuordetza nagusiak autonomi erkidegoetan.............................. 100

III. KAPITULUA LURRALDE ANTOLAKETA 1. Lurralde Administrazioaren mailak .................................................................. 2. Udalerri antolaketaren sorrera eta udalerri kopurua zehazteko irizpideak. Udalerri horiek iraultzan oinarritutako jatorria izatea ...................................... 3. Irizpide demografikoa orokortu, eraberekotu eta nagusitzea Espainiako udalerri antolaketan. Salbuespenak ................................................................. 4. Iraultzaren zentralismoa eta departamendu nahiz probintzi zatiketa................. 5. Probintzia baino eremu txikiagoen porrota: parrokia eta eskualdea ................. 6. Erregioen porrota .............................................................................................. 7. Autonomi zatiketa eta Lurralde Administrazioan diren maila desberdinak ...... 8. Aukerako lurralde mailak ................................................................................. 9. Lurralde antolaketak Ingalaterran zein Frantzian izandako eraldaketak eta toki erakundeen kopuru nahiz mailak gutxitzeko joera orokorra ..................... A) Erregionalismo historikoa zapuztea eta toki erakundeen kopurua gu足 txitzea Ingalaterran ................................................................................. B) Frantziako erregionalismoa ...................................................................... C) Toki erakundeen kopuru nahiz mailak gutxitzeko joera ...........................

104 105 107 109 113 118 120 124 126 126 129 130

IV. KAPITULUA AUTONOMI ERKIDEGOAK 1. Autonomien Estatua.......................................................................................... 2. Autonomi bidea. ............................................................................................... A) Autonomiaurreko fasea ............................................................................ B) Autonomiara heltzeko bideak eta autonomi erkidego motak .................... C) Eskumenak berdintzea. Estatutuen eraldaketa .......................................... 3. Eskumen banaketa ............................................................................................ A) 148. artikuluko eskumenak ...................................................................... B) 149. artikuluko eskumenen zerrenda ........................................................ C) Klausula osagarriak ..................................................................................

136 140 140 141 143 145 146 147 147

562

AURKIBIDEA

Or.

D) Gaiak eta eginkizunak .............................................................................. 4. Mugak ............................................................................................................... 5. Kontrola ............................................................................................................ A) Motak ....................................................................................................... B) Konstituzio Auzitegiak gauzaturiko kontrola ........................................... C) Kontu Auzitegiak gauzaturiko kontrola ................................................... D) Herri Defendatzailea ................................................................................ E) Gobernuak eta Senatuak gauzaturiko kontrola ......................................... F) Gobernuaren eskuordea eta informazio eginbeharra ................................. 6. Autonomi erkidegoen antolaketa ...................................................................... A) Biltzar legegile edo Parlamentua .............................................................. B) Autonomietako botere betearazlea ........................................................... 7. Autonomi sistemak duen eragina Estatuaren antolaketan ................................. A) Senatua ..................................................................................................... B) Epai boterearen antolaketa eta autonomi erkidegoak ............................... 8. Zerga nahiz finantza sistema ............................................................................. A) Sistema federaletan .................................................................................. B) Konstituzioaren arauketa eta LOFCA ......................................................... C) Nafarroa eta Euskal Herriko Autonomi Erkidegoaren eraentza pribilegiatua. Kupo sistema ......................................................................

148 150 152 152 154 154 155 156 157 158 159 160 161 161 162 165 165 166 168

V. KAPITULUA UDALERRIA ETA PROBINTZIA 1. Udalerria. Kontzeptua eta osagaiak .................................................................. 2. Udal mugartea................................................................................................... 3. Udalerriko biztanleria ....................................................................................... 4. Udal Administrazioa. Eraentza bereziak ........................................................... 5. Udalaren osoko bilkura ..................................................................................... 6. Alkatea eta beraren laguntzaileak: alkateordea eta Gobernu Batzordea............ A) Bilakaera .................................................................................................. B) Indarreko arautegia ................................................................................... C) Alkatearen laguntzaileak .......................................................................... 7. Probintzia. Kontzeptua eta osagaiak ................................................................. 8. Probintziaren antolaketa ................................................................................... 9. Probintziako Diputazioaren osoko bilkura ....................................................... 10. Diputazioaren lehendakaria eta Gobernu Batzordea ......................................... 11. Probintzietako eraentza bereziak: uhartediak eta lurralde historikoak. .............

170 171 173 174 178 181 181 182 184 184 186 187 188 190

AURKIBIDEA

563 Or.

VI. KAPITULUA TOKI KORPORAZIOEN ESKUMENAK ETA ERAENTZA 1. Udalerriaren autonomia eta eskumenak ............................................................ A) Aurrekariak .............................................................................................. B) Toki autonomia 1978ko Konstituzioa aldarrikatu eta gero ...................... C) Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko Legearen arauketa ........................... 2. Probintziaren eskumenak .................................................................................. 3. Estatuaren babesetik gatazken judizializaziora igarotzea.................................. A) Estatu liberalak toki erakundeei egindako kontrola ................................. B) Babesa Konstituzio Auzitegiaren doktrinan ............................................. C) Kontrol nahiz babes harremanen judizializazioa ...................................... D) Frantziako Zuzenbidean babesak moteltzea ............................................. 4. Toki korporazioetako kideen statusa ................................................................ 5. Jardunbidearen eraentza.................................................................................... A) Batzarraldiak ............................................................................................ B) Erabakien eraentza ................................................................................... C) Egintza nahiz ordenantzen eraentza ......................................................... D) Egintzak nahiz erabakiak aurkaratzea eta akzioak egikaritzea .................

195 196 198 200 203 205 205 207 208 211 212 214 214 214 216 217

HIRUGARREN TITULUA ADMINISTRAZIO ESPEZIALIZATUA VII. KAPITULUA ADMINISTRAZIO INSTITUZIONALA 1. Bilakaera eta arazo orokorrak ........................................................................... A) Errege fabrikak, establezimendu publikoak eta kutxa bereziak ................ B) Zuzenbide pribatua aplikatzearen eta Administrazio zuzenbidetik ihes egitearen esanahia .................................................................................... 2. Arau esparrua eta erakunde instituzionalen motak ........................................... 3. Autonomiadun erakundeak ............................................................................... A) Nortasunaren mugak eta eginkizunen independentzia ............................. B) Egintza eta errekurtsoen eraentza ............................................................. 4. Zuzenbide pribatuari lotuta dauden erakunde publikoak ..................................

222 223 227 231 235 236 241 243

564

AURKIBIDEA

Or.

5. Merkataritzako sozietateak ............................................................................... 6. Zuzenbide tipotik kanpoko edo aberrigabeko erakunde publikoak................... 7. Toki erakunde espezializatuei buruzko arauketa .............................................. 8. Autonomi erkidegoetako administrazio instituzionala ...................................... 9. Ekonomia mistodun enpresak ........................................................................... A) Herri Administrazioen Kontratuei buruzko Legean jasotako enpresa mistoak ..................................................................................................... B) Estatuaren enpresa mistoak ...................................................................... C) Enpresa mistoen balorazioa eta etorkizuna............................................... 10. Erakunde publikoen elkarteak. Partzuergoak ....................................................

246 247 249 252 254 255 257 258 259

VIII. KAPITULUA ADMINISTRAZIO INDEPENDENTEAK 1. Sarrera. Kontzeptuaren inguruko zehaztapenak ................................................ 2. Sorrera eta eredu eratzaileak ............................................................................. A) Ingalaterrako ÂŤquangoÂťak........................................................................ B) Estatu Batuetako agentziak edo batzorde independenteak ....................... C) Alemania .................................................................................................. D) Frantzia .................................................................................................... E) Italia.......................................................................................................... 3. Espainiako Administrazio independenteen arazoak .......................................... 4. Konstituzioan bermatuta dagoen autonomia instituzionalaren kasuak ............. 5. Konstituzioak jaso ez dituen Administrazio independenteak............................ 6. Konstituzioaren inguruko arazoak .................................................................... A) Zuzenbide konparatuan ............................................................................ B) Espainiako Zuzenbidean ..........................................................................

264 267 268 270 273 274 280 283 284 290 294 294 296

IX. KAPITULUA ADMINISTRAZIO KORPORATIBOA 1. Ezaugarri orokorrak .......................................................................................... 2. Bilakaera historikoa .......................................................................................... 3. Konstituzio arauketa ......................................................................................... A) Elkargoetan afilitzearen derrigorrezkotasuna ...........................................

302 305 310 312

AURKIBIDEA

565 Or.

B) Ganbarei atxikitzearen derrigorrezkotasun erlatiboa. Borondatezko korporazio publikoaren izate eztabaidagarria.......................................... C) Legeak eratutako elkarte pribatuak ........................................................... 4. Korporazio publikoen mugaketa, izaera eta erantza juridikoa .......................... 5. Elkargoak .......................................................................................................... 6. Ganbara ofizialak, batez ere, merkataritza, industria eta nabigazio ganbarak ... 7. Gainerako ganbara ofizialak ............................................................................. 8. Kirol federazioak ..............................................................................................

314 316 317 321 324 328 332

X. KAPITULUA KONTSULTA ETA KONTROL ADMINISTRAZIOA 1. Arazo orokorrak eta kontsulta organoen motak ................................................ 2. Estatu Kontseilua .............................................................................................. A) Lehen eredua. Frantziako Estatu Kontseilua ............................................ B) Frantziako ereduaren jasoketa eta bilakaera ............................................. C) Estatu Kontseiluak epaile eskumenak galtzea, eta kontseilu hori Ad足 ministrazio jarduletik banatzea ................................................................. D) Estatu Kontseilua 1978ko Konstituzioan. Beraren izaera ........................ E) Osaketa ..................................................................................................... F) Eskumenak................................................................................................ G) Jardunbidea .............................................................................................. 3. Ekonomi Kontseiluak: Plangintza Kontseilua nahiz Ekonomia eta Gizarte Kontseilua ........................................................................................................ 4. Administrazioari lege aholkuak ematea, eta Administrazioa judizioetan ordezkatu nahiz defendatzea ............................................................................ A) Administrazioari lege aholkuak ematea.................................................... B) Administrazioa judizioetan ordezkatu nahiz defendatzea......................... 5. Barne kontrola egiteko organoak ...................................................................... A) Ogasun Ministerioa barne kontrola egiteko organo gisa. Kontuhartzailetza Nagusia ...................................................................... B) Zerbitzu Ikuskatzailetzak.......................................................................... 6. Kontu Auzitegia ................................................................................................ 7. Parlamentuko batzordeak eta Herri Defendatzailea ..........................................

338 340 340 343 347 348 351 352 355 356 359 359 361 362 362 364 365 369

566

AURKIBIDEA

Or.

LAUGARREN TITULUA ENPLEGU PUBLIKOA XI. KAPITULUA FUNTZIO PUBLIKOAREN SISTEMAK 1. Sarrera. Eredu irekiak eta itxiak........................................................................ 2. Frantziako funtzio publikoa .............................................................................. 3. Estatu Batuetako funtzionarioak ....................................................................... 4. Ingalaterrako «Civil Service»............................................................................ 5. Funtzio publikoa laboralizatzeari buruzko kasu bi. Alemania eta Italia .......... A) Alemaniako Zuzenbidean funtzionarioak eta enplegatuak batera agertzea .................................................................................................. B) Italiako sistema: negoziazio kolektiboa funtzio publikoan .......................

373 380 387 389 395 395 399

XII. KAPITULUA ENPLEGU PUBLIKOAREN SISTEMA ESPAINIAN 1. Enplegu publikoaren sistemak izandako bilakaeraren fase orokorrak .............. 2. Frantziako ereduaren jasoera ............................................................................ 3. Funtzio publikoaren sistema itxia bertan behera uztea ..................................... 4. Neurriei buruzko 1984ko abuztuaren 2ko Legea. Horren osteko eraldaketak .. 5. Enplegu publiko motak ..................................................................................... 6. Enplegu publikoa eta Autonomien Estatua ....................................................... 7. Enplegu publiko sistemaren kudeaketa ............................................................. 8. Funtzio publikoa eta lan eraentza Konstituzioan .............................................. 9. Funtzionarioen eraentzaren laboralizazioa........................................................

404 406 410 412 414 418 420 423 427

XIII. KAPITULUA FUNTZIONARIO HARREMANAK 1. Funtzionario harremanen kontzeptua eta izaera ................................................ 2. Funtzionarioek eskuratutako eskubideak ..........................................................

433 434

AURKIBIDEA

567 Or.

3. Funtzionarioak hautatu eta prestatzea ............................................................... 4. Administrazio kidegoetan sartzeko baldintzak eta prozedurak ......................... 5. Funtzionarioak kidego, talde, maila, eta lanpostu zerrendatan antolatzea ........ 6. Lanbide igoera, administrazio karreraren ordain infralaborala ......................... 7. Lanpostuak hornitu eta kentzea ........................................................................ 8. Funtzionarioen egoerak ....................................................................................

438 441 443 446 449 455

XIV. KAPITULUA FUNTZIONARIO HARREMANEN EDUKIA 1. Funtzionarioen eskubideak ............................................................................... 2. Mugiezintasuna eta lanposturako eskubidea. Enplegu planak eta langileak berresleitzea ..................................................................................................... 3. Ordainsarien sistema ......................................................................................... 4. Funtzionario publikoen Gizarte Segurantza...................................................... 5. Eskubide pasiboak ............................................................................................ 6. Funtzionarioen eginbeharrak ............................................................................ 7. Alderdigabetasun betebeharra: politizazioa eta bateraezintasunak ................... A) Funtzionarioen jarduera politikoa ............................................................ B) Funtzio publikoa eta adierazpen askatasuna ............................................. C) Funtzio publikoa eta jarduera pribatuak ................................................... 8. Funtzionarioen erantzukizuna ........................................................................... 9. Funtzionarioen zigor erantzukizunaren ohiko arazoak ..................................... 10. Erantzukizun zibila ........................................................................................... 11. Diziplina erantzukizuna .................................................................................... A)Diziplina足faltak ......................................................................................... B) Diziplina zehapenak ................................................................................. C) Diziplina erantzukizuna azkentzea. Preskripzioa ..................................... 12. Diziplina prozedura ........................................................................................... 13. Diziplina ahalgoa eta zigor erantzukizuna.........................................................

462 463 467 471 472 475 477 478 480 481 482 484 487 488 490 492 493 493 495

XV. KAPITULUA FUNTZIONARIOEN ESKUBIDE KOLEKTIBOAK 1. Funtzionarioen eskubide kolektiboak. .............................................................. 2. Sindikalismoa eta funtzio publikoa...................................................................

498 500

568

AURKIBIDEA

Or.

A) Arazo orokorrak eta funtzionarioen sindikatuak aintzatestean izan diren faseak........................................................................................................ B) Funtzio publikoaren sindikatu askatasunaren oinarrizko edukia .............. 3. Funtzionarioen sindikatuen aurrekariak Espainian ........................................... 4. Funtzionarioen sindikatuen eratzea.Ordezkaritzarik gehien duen sindikatua eta sindikatu ekintzaren babesa. ....................................................................... 5. Langileen ordezkarien eta sindikatuen partaidetza funtzio publikoaren kudeaketan ....................................................................................................... 6. Langileak ordezkatzeko organoak. Langileen eskuorde eta batzak ................... 7. Sindikatuek duten partaidetza langileak kidego organoetan kudeatzeko .......... 8 Negoziazio kolektiboa funtzio publikoan .......................................................... 9. Biltzeko eskubidea ............................................................................................ 10. Sindikatuen eta Administrazioaren arteko gatazka. Funtzionarioen greba ........ A) Debekua ................................................................................................... B) Greba ahalbideratzen duten sistemak ....................................................... C) Debeku sistemaren eta ahalbideratze sistemaren arteko egitatezko antzekotasuna ........................................................................................... 11. Funtzionarioen greba Espainiako Zuzenbidean.................................................

500 502 503 505 509 511 516 517 522 523 523 524 527 527

BOSGARREN TITULUA EUROPAKO ERKIDEGOAK XVI. KAPITULUA EUROPAKO ERKIDEGOETAKO ANTOLAKETA ETA FUNTZIO PUBLIKOA 1. Europako erkidegoak eta horien erakundeak .................................................... 2. Kontseilua ......................................................................................................... 3. Europako Parlamentua ...................................................................................... 4. Komisioa........................................................................................................... 5. Justizi Auzitegia................................................................................................ 6. Europan sartzeak Espainiako antolaketan izan duen eragina ............................ 7. Europako erkidegoetako langileak .................................................................... 8. Europako funtzio publikoa ...............................................................................

533 538 541 544 547 549 550 551

AURKIBIDEA

569 Or.

9. Hauta, karrera eta egoerak ................................................................................ 10. Ordainketak eta gainerako eskubideak .............................................................. 11. Diziplina erantzukizuna ....................................................................................

552 554 556

ERANSKINA *

*Eranskin honetan euskaratu dira, oso足osorik zein zati batez, liburu honen azken argitalpenaz geroztik indarrean jarri eta beronen autuei dagozkien lege aldaketa nagusien testuak.

Aurkibidea Or.

Urtarrilaren 10eko 4/1996 Legea, Toki Eraentzaren Oinarri­ ei buruzko apirilaren 2ko 7/1985 Legea eraldatzen duena, udal erroldaren arloan. ...................................................................

V

Abenduaren 20ko 2.612/1996 Errege Dekretua, Toki Era­ kundeetako Biztanleei nahiz Lurralde Mugaketari buruz­ ko 1.690/1986 Araudia eraldatzen duena (uztailaren 11ko 1.690/1986 Errege Dekretuak onetsitako Araudia)........................

XIII

Apirilaren 14ko 6/1997 Legea, Estatuko Administrazio Na­ gusiaren Antolaketa eta Jardunbideari buruzkoa ...........................

XV

Apirilaren 25eko 617/1997 Errege Dekretua, Gobernuko az­ pieskuordeei eta Estatuko Administrazio Nagusiaren uharte zuzendariei buruzkoa. .................................................................... LXVII

Urtarrilaren 10eko 4/1996 Legea, Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko apirilaren 2ko 7/1985 Legea eraldatzen duena, udal erroldaren arloan

JUAN CARLOS I ESPAINIAKO ERREGE Lege hau ikusten eta ulertzen duten guztiei. Jakin ezazue Gorte Nagusiek onetsi dutela eta neronek berronetsi dudala honako legea.

ZIOEN AZALPENA

Datuak bildu zein datu horietara heltzeko teknikak bilakatu egin dira emeki­emeki. Halaber, gaur egun fitxategi arras handiak kudea daitezke in­ formatikaren bidez eta, diruaren aldetik ere, informatika ekipo bat erostea ez da hain garestia; horrez gain, ekipo horiek erabiltzea nahikoa erraza da. Fak­ tore horiek guztiak direla bide, hainbat udalek erabaki dute euren errolda modu informatikoan iraunarazi eta kudeatzea. Horretara, udal erroldak eten­ gabe eguneratzea eta bertara bildutako informazioa ere aldi oro berriztatzea ahalbideratu da. Beste alde batetik, Diputatuen Kongresuan ponentzia izendatu zen, egun­ go egunean hauteskunde zentsua nola egin daitekeen ikertzeko, alegia, Hau­ teskunde Zentsuaren Bulegoa egiten ari den modernizazio planaren barne, zentsu hori nola era daitekeen aztertzeko. Diputatuen Kongresuko Konstituzio Batzordeak irizpena eman behar zuen horren inguruan eta, irizpen horre­ tan, Batzordeak eraldaketarik gabe onartu zituen Ponentzia horrek proposatu­ riko irtenbideak. Besteak beste, Ponentziak proposatu zuen udal errolden era­ ketak, hots, hauteskunde zentsuaren abiaburu diren agirien eraketak, errolda horietako datuak etengabe eguneratzea ahalbideratu behar zuela. Gerogarre­ nean, Diputatuen Kongresuko osoko bilkurak 1994ko ekainaren 16an izan­ dako batzarraldian onetsi zuen Batzordearen irizpen hori. Horren harira, Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko apirilaren 2ko 7/1985 Legeak xedaturik zuen errolda urtero zuzendu eta bost urterik behin berriztatu behar zela. Berriztatze horren helburua zen bost urteko epealdian gerta zi­ tezkeen okerrak nahiz desegokitasunak konpontzea. Errolda berriztatzeak, alabaina, aurreko errolda —eta, ondorenez, errolda horretara bildutako informazio guztia— bertan behera utzi eta beste bat egitea

VI

ERANSKINA

dakar. Horretarako, Administrazioko agenteek errolda orriak banatzen zituz­ ten hiritarren artean, eta hiritarren zeregina zen orriok betetzea. Sistema ho­ rrek bi akats zituen: alde batetik, kostu handiak zekarzkien udalei eta, beste­ tik, ezinezkoa zen horrela bildutako informazioaren zuzentasuna bermatzea; beste hitzez esanik, ezin zen ziurtatu informazio hori oker, bikoiztasun edo omisiorik gabekoa izatea. Horrezaz aparte, erroldaren berriztapena ezabatzeak hainbat abantaila di­ tu: lehenik, administrazio tramiteak laburtu egiten dira; hurrenik, hiritarrei ez zaie nekerik eragiten; eta, azkenik, hauteskunde zentsuaren kudeaketa erraztu egiten da, erroldaren berriztapenak fikziozko altak nahiz baxak sortarazi eta traba besterik ez diolako egiten kudeaketa horri. Hori dela eta, 7/1985 Legearen idazkera berri honek normalizatu egin du errolden informatizazioa, bost urterik behin egiten ziren berriztapenak beha­ rrezkoak izan ez daitezen, eta udal guztietako errolden arteko koordinazioa posiblea izan dadin. Horrela ahalbideratzen da, batetik, erroldak banan­banan kudeatzeak dakartzan okerrak baztertzea eta, bestetik, erroldak beti egunera­ tuta egotea. Ondorenez, epe laburrean lor daiteke biztanleen inguruko zifrak errealitatearekin bat etortzea, eta Gobernuak —Estatistikako Nazio Erakun­ deak proposatuta—, urtero adieraz dezake zifra horiek ofizialak direla. Zernahi gisaz, errolda kudeatzeko modu berri horrek zenbait oker egotea baztertzen badu ere, gerta daiteke denbora igaro ahala desegokitasun batzuk agertzea, erroldako datuen eta errealitatearen artean. Desegokitasun horiek sortzen dira, batez ere, udalari ez zaizkiolako jakinarazten udalerrian ber­ tan eginiko bizileku nahiz egoitza aldaketak. Horren ildotik, desegokitasun horiek detektatu eta zuzentzeko, udal erroldara bildutako informazioa erreali­ tatearekin alderatzeko agindu da. Bost urterik behin egin ohi diren errolda berriztapenak ezabatzeaz gain, 7/1985 Legearen eraldaketa honek beste hainbat aldaketa garrantzitsu ekarri ditu. Lehenik eta behin, eraldaketak erroldaren ohiko definizioa aldatu du. De­ finizio horri ekinez, errolda agiri publikoa zen. Arautegi berriak, aldiz, be­ reiztu ditu, batetik, erroldak eratzen duen administrazio erregistroa eta, beste­ tik, erroldako datuen arabera luzatzen diren ziurtagiriak. Horren ildotik, arautegi berriaren arabera, ziurtagiriak bakarrik dira zinezko agiri publikoak (horretan, lege berria aurreko definizioa baino zuzenago ibili da teknikaren aldetik). Beste alde batetik, auzotar eta egoiliarren arteko bereizketa ezabatu egin da. Aurreko legean, bi horien eskubide nahiz eginbeharrak desberdinak ziren, baina kontzeptu bien arteko desberdintasuna fikziozkoa zen eta ez benetakoa, eskubide nahiz eginbehar horiek lege berezien bidez garatu behar zirelako.

ERANSKINA

VII

Ildo bertsutik, igaroleak ere ez dira agertzen errolda berrian. Izaera horre­ kin inskribatzen ziren biztanleek ez zuten inolako eskubiderik eta, horren on­ dorioz, erroldako erakunde hori oso gutxitan erabili zen; beraz, igarolearen erakundeak beharrizanik gabe zaildu zuen erroldaren kudeaketa. Berebat, udal erroldaren norainokoa eta helburua zehaztu dira: erroldako datuak udalerrian bizilekua nahiz ohiko egoitza izatearen froga dira. Beharrezkotzat jo da, baita ere, erroldaren edukia behin betiko finkatzea, derrigorrez jaso beharreko datuak zeintzuk diren zehaztuz. Datu horiek lege­ an bertan aipatzeaz gain, Datu Pertsonalen Tratamendu Automatizatua Arau­ tzeari buruzko urriaren 29ko 5/1992 Lege Organikoari egokitu zaizkio. Halaber, gogorarazi behar da diru baliabiderik ez izateagatik udal zein bulego kontsular gehienek ez dutela abian jarri 7/1985 Legeak aipaturiko errolda berezia, hain zuzen ere, atzerrian dauden espainiarrei buruzkoa. Ho­ rren ondorioz, uste izan da irtenbiderik bidezkoena hauxe dela: errolda horren eraketa orain arte bezala udalei eratxiki beharrean, Estatuko Administrazioa­ ri eratxikitzea. Nolanahi den ere, gainerako administrazioek behar duten in­ formazio guztia eskaini beharko du Estatuko Administrazioak. Amaitzeko, lehen bezala ezarri da Estatuko legeriak finkatu behar dituela udal erroldak eratu, iraunarazi, berrikusi nahiz zaintzeko irizpideak. Horrekin lortu nahi izan da datuak eraberekoak izatea, datuok nazio osoko biztanleria­ ren inguruko estatistiken oinarri bihur daitezen, eta udalek hauteskunde zentsua iraunarazteko behar diren datuak behar bezala eguneratuta bidal ditzaten. Ildo horretatik, Estatistikako Nazio Erakundeari eratxiki zaio udal errol­ dak koordinatzeko eginkizuna; horrez landara, Erroldaketa Kontseilua era­ tu da, arlo horretan Estatuko Administrazioaren eta toki erakundeen arteko elkarlana bideratzeko.

Artikulu bakarra 7/1985 Legearen eraldaketak Bat. Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko apirilaren 2ko 7/1985 Legearen 12. artikuluak idazkera hau izango du: «12. artikulua Udalak lurralde zehatz batean egikaritzen ditu bere eskumenak, eta lu­ rralde horri udal mugarte deitzen zaio.»

Bi. Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko apirilaren 2ko 7/1985 Legearen 15. artikuluak idazkera hau izango du: «15. artikulua

VIII

ERANSKINA

Espainian bizi diren pertsona guztiak erroldatu behar dira ohiko bizile­ kua duten udalerrian. Ohiko bizileku bat baino gehiago izanez gero, urtean zehar zeinetan gehiago bizi, hantxe erroldatu behar dira. Udal erroldan inskribaturiko pertsonek udalerriko biztanleria osatzen dute. Udal erroldan inskribatutakoak udalerriko auzotarrak dira. Erroldan ins­ kribatzearekin batera eskuratzen da auzotar izaera.»

Hiru. Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko apirilaren 2ko 7/1985 Legearen 16. artikuluak idazkera hau izango du: «16. artikulua 1. Udal errolda administrazio erregistroa da, eta bertan, udalerriko auzo­ tarrak agertzen dira. Erroldako datuak udalerrian bizilekua nahiz ohiko egoi­ tza izatearen froga dira. Datu horien inguruan luzatzen diren ziurtagiriak agiri publiko eta sinesgarriak dira, administrazio ondore guztietarako. 2. Udal erroldako inskripzioak datu hauek jaso behar ditu nahitaez: a) Izen­deiturak. b) Sexua. c) Ohiko egoitza. d) Naziokotasuna. e) Jaioteguna eta jaioterria. f) Nortasun­agiri nazionaleko zenbakia edo, atzerritarren kasuan, agiri hori ordezten duen dokumentuarena. g) Bakoitzak duen eskola nahiz akademi ziurtagiria edo titulua. h) Hauteskunde zentsua egiteko beharrezkoak izan daitezkeen gainerako datuak; edonola ere, Konstituzioan aintzatetsitako eskubide oinarrizkoak errespetatuko direla bermatu behar da. 3. Gainerako herri administrazioek udal erroldako datuak eskatzen dituz­ tenean, eta datuok behar­beharrezkoak direnean administrazio horiek euren eskumenak egikaritu ahal izateko, datu horiek norbanako ukituen adostasunik gabe laga daitezke; dena den, bizilekuak nahiz egoitzak garrantzia dutenean bakarrik laga daitezke datu horiek. Orobat, sekretupean dauden estatistika ofi­ zialak egiteko erabil daitezke datu horiek, Estatistika Publikoaren Eginkizu­ nari buruzko maiatzaren 9ko 12/1989 Legeak arauturikoaren arabera. Kasu horietaz landa, erroldako datuak bapestekoak dira eta, datuok eza­ gutu ahal izateko, kontutan izan behar da Datu Pertsonalen Tratamendu Au­ tomatizatua Arautzeari buruzko urriaren 29ko 5/1992 Lege Organikoak eta Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Er­ kideari buruzko azaroaren 26ko 30/1992 Legeak ezarritakoa.»

ERANSKINA

IX

Lau. Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko apirilaren 2ko 7/1985 Legearen 17. artikuluak idazkera hau izango du: «17. artikulua 1. Udalari dagokio udal errolda eratu, iraunarazi, berrikusi eta zaintzea, Estatuko legeriak ezarritakoaren arabera. Horretarako, Estatuko Administrazio Nagusian gaiaren arabera eskumena duten erakundeek aldian­aldian informazioa bidali behar diote udal bakoitza­ ri, araudi egokiek xedatzen duten eran; informazio horretan, udal zehatz ho­ rretako auzotarren inguruko datu aldaketak aipatu behar dira, aldaketa horiek udal erroldan derrigorrez agertu behar diren datuei buruzkoak direnean. Udal erroldaren kudeaketa udalek egin behar dute, informatikako baliabi­ deak erabilita. Ekonomia nahiz kudeaketa gaitasun nahikoa ez izateagatik da­ tuak modu automatizatuan eduki ezin dituzten udalerrietan, udal errolden kudeaketa informatizatua probintzietako diputazioek nahiz uharteetako kabil­ do eta kontseiluek egingo dute. 2. Udalek euren erroldak eguneratuta izateko jarduera zein eragiketa guz­ tiak burutu behar dituzte, erroldetan jasotako datuak errealitatearekin bat etortzea ahalbideratzeko. 3. Udalek Estatistikako Nazio Erakundeari bidali behar dizkiote euren erroldetako datuak, Estatuko Administrazio Nagusiak araudietan ezarritako moduan; horrela, udalerri guztietako errolden arteko koordinazioa ahalbidera­ tzen da. Ager daitezkeen okerrak zuzendu eta bikoiztasunak oztopatzeko, Estatis­ tikako Nazio Erakundeak egiaztapen egokiak egin behar ditu eta udalei ko­ munikatu behar dizkie erroldako datuak erabili eta nazio osoko biztanleen estatistikak egiteko burutu behar diren jarduketa nahiz eragiketak. Horretara, urteroko berrikuspenetatik ateratzen diren emaitzak ofizialak direla adieraz daiteke, eta udalek Hauteskunde Zentsuko datu eguneratuak bidal ditzakete. Erroldatzearen inguruan, udalen, probintzietako diputazioen eta uhartee­ tako kabildo nahiz kontseiluen artean sortzen diren desadostasunak, edota erakunde horien eta Estatistikako Nazio Erakundearen artean sortzen direnak, azken horren buruak ebatzi behar ditu. Taxu berean, Estatistikako Nazio Era­ kundeak Espainiako udalerrietako biztanleen emaitza ofizialen proposamena aurkeztu behar dio Espainiako Gobernuari, eta emaitza horiek udal interesa­ tuari komunikatu behar dizkio, araudiek ezarritako moduan. Estatistikako Nazio Erakundeak autonomi erkidegoei nahiz gainerako he­ rri administrazioei bidal diezazkieke errolden inguruko datuak, lege honetako 16.3. artikuluan aipaturiko baldintzak beteta.

X

ERANSKINA

4. Erroldaketa Kontseilua eratu da, Ekonomia eta Ogasun Ministerioari atxikita. Kontseilu hori sortu da Estatuko Administrazio Nagusia eta toki era­ kundeak erroldaren inguruko gaietan elkarlanean aritzeko kidego organo gi­ sa; elkarlan hori araudiek agindutako eran bideratuko da. Kontseiluburua Estatistikako Nazio Erakundearen burua izango da, eta kontseilu hori Estatuko Administrazio Nagusiaren zein toki erakundeen or­ dezkariek osatuko dute. Kontseiluak osoko bilkuran nahiz batzordeetan jardun dezake, eta probin­ tzia bakoitzean, Probintziako Sekzioa eratu behar da; sekzio horretako burua Estatistikako Nazio Erakundearen eskuordea izango da, eta bertan toki era­ kundeak egongo dira ordezkatuta. Erroldaketa Kontseiluak eginkizun hauek bete behar ditu: A) Estatistikako Nazio Erakundearen buruari aurkeztea erroldatzearen inguruko desadostasunak ebazteko proposamen loteslea; desadostasun horiek udalen, probintzietako diputazioen eta uharteetako kabildo nahiz kontseiluen artean sor daitezke, edota erakunde horien eta Estatistikako Nazio Erakun­ dearen artean. B) Txosten lotesleak egitea, Estatistikako Nazio Erakundearen buruak Gobernuari Espainiako udalerrietako biztanleen inguruan aurkezturiko emai­ tza ofizialen proposamenei buruz. C) Udal erroldak kudeatzeko behar diren jarraibide teknikoen onespena proposatzea. D) Lege zein araudi bidez eratxikitzen zaizkion eginkizunetarik beste edozein burutzea. 5. Estatuko Administrazio Nagusiak, autonomi erkidegoetako administra­ zioekin nahiz udalekin elkarlanean arituz, errolda berezia eratu behar du atzerrian bizi diren espainiarrentzat; errolda horri lege honetan udal errolda­ ren inguruan jasotako arauak aplikatuko zaizkio. Errolda horretan inskribaturiko pertsonak Espainiako udalerri bateko auzotarrak direla ulertuko da, hots, euren inskripzio datuetan agertzen den udalerriko auzotarrak direla; izaera horrek botoa emateko eskubidea egikari­ tzeko balio du, baina, horrezaz aparte, pertsona horiek ez dira inoiz ere izango udalerriko biztanleak.

Bost. Toki Eraentzaren Oinarriei buruzko apirilaren 2ko 7/1985 Legearen 18.2. artikuluak idazkera hau izango du: «18. artikulua

ERANSKINA

XI

2. Atzerritarrak udal erroldan inskribatzeak ez du frogatzen atzerritar horiek Espainian euren lege bizilekua dutenik, eta inskribatze horrek ez die eratxikitzen indarreko legeriak eman ez dien eskubide berezirik, atzerritarrek Espainian izan ditzaketen eskubide nahiz askatasunen inguruan. Xedapen gehigarri bakarra. Zerga ordenantzen onespena 1996ko ekitaldiari dagokionez, ondokoa izan behar da kontutan: 1995eko maiatzaren 28ko hauteskundeen bitartez aukeraturiko toki korporazioak 1995eko urriaren 1ean eratzeke badaude, korporazio horiek 1996ko apirilaren 1a baino lehenago onetsi ahal izango dituzte euren tributuei buruzko zerga or­ denantzak. Halaber, epe horren barruan, ordenantza horien testu oso­osoa ar­ gitaratu beharko dute. Hori guztia abenduaren 28ko 39/1988 Legearen 17. artikuluak ezarritakoaren arabera egin behar dute (toki ogasunak arautzen di­ tu lege horrek). Xedapen iragankor bakarra. Erroldaren azken berriztapena 1996. urtean udal guztiek egin behar dute biztanleen erroldaren azken be­ rriztapena, Estatuko Administrazioak araudi bitartez ezarritako xedapenen arabera. Edozein kasutan ere, erroldaren azken berriztapen horrek ezin nahas edo alda dezake Hauteskunde Eraentza Okorrari buruzko ekainaren 19ko 5/1985 Legeak ezarritakoa. Martxoaren 23ko 3/1995 Lege Organikoak idazkera be­ rria eman dio lege horri, eta erroldaren azken berriztapenak ezin dezake lege horretan hauteskunde zentsuari buruz jasotakoa aldatu; zehatzago esateko, berriztapen horrek ezin alda dezake hauteskunde zentsuaren izaera iraun­ korra, edota zentsu hori hilero eguneratu beharra, legearen 35 eta ondorengo artikuluetan ezarritako prozeduraren bidez. Xedapen indargabetzaile bakarra. Indarrik gabe geratzen diren xedapenak Indarrik gabe geratuko dira apirilaren 18ko 781/1986 Legegintzazko Errege Dekretuaren 12.etik 16.era arteko artikuluak. Errege dekretu horren bidez, toki eraentzaren arloan indarrean dauden lege xedapen guztiei buruzko testu bategina onestsi da, baita lerrun bereko edo beheragoko xedapenak ere, baldin eta xedapenok ez badaude lege honek xedaturikoaren aurka. Azken xedapenetatik lehena. Legea garatzeko baimena Gobernuak lege hau garatu eta betearazteko beharrezkoak diren xedapen guztiak emateko baimena du.

XII

ERANSKINA

Sei hilabeteren buruan, Gobernuak errege dekretu baten bidez eguneratu behar du Toki Erakundeetako Biztanleei eta Lurralde Mugaketari buruzko Araudia, uztailaren 11ko 1.690/1986 Errege Dekretuak onetsi zuena. Azken xedapenetatik bigarrena. Indarrean jartzea Lege hau indarrean jarriko da «Estatuko Aldizkari Ofizial»ean argitara­ tzen den egunaren biharamunean. Horrenbestez, Espainiar guztiei, dela norbanakoei, dela agintariei, agintzen diet lege hau bete eta betearaz dezaten. Madril, 1996ko urtarrilak 10. JUAN CARLOS E. Gobernuko lehendakaria FELIPE GONZÁLEZ MÁRQUEZ

Abenduaren 20ko 2.612/1996 ERREGE DEKRETUA, Toki Erakundeetako Biztanleei nahiz Lurralde Mugaketari buruzko 1.690/1986 Araudia eraldatzen duena (uztailaren 11ko 1.690/1986 Errege Dekretuak onetsitako Araudia) […] 56. artikulua 1. Auzotar izateak eskubide nahiz eginbehar hauek eratortzen ditu: a) Hautatzaile zein hautatua izateko eskubidea, hauteskunde legeriaren arabera. b) Udal kudeaketan parte hartzeko eskubidea, legeetan xedaturikoa kontu­ tan hartuta. c) Udalerriko herri zerbitzuak euren izaeraren arabera erabili eta auzo aprobetxamenduetan parte hartzeko eskubidea, arau aplikagarrien arabera. d) Udal eskumenak gauzatzen laguntzeko eginbeharra, legeak ezarritako prestazio pertsonal eta ekonomikoak emanda. e) Behar bezala arrazoitutako eskaera eginez gero, informazioa jasotze­ ko eskubidea, eta Konstituzioaren 105. artikuluak xedatu duen bezala, Udal Administrazioari udaleko espediente nahiz agirien inguruko eskabideak bi­ daltzeko eskubidea. f) Legeak ezarritakoaren arabera, herria kontsultatua izan dadin eskatze­ ko eskubidea. g) Egokia den herri zerbitzua eman edo ezarria izan dadin eskatzeko eskubidea, baldin eta zerbitzu hori udal eskumen berezko eta derrigorrezkoa bada. h) Legeetan ezarritako gainerako eskubide nahiz eginbeharrak. 2. Atzerritarrak udal erroldan inskribatzeak ez du frogatzen atzerritar ho­ riek Espainian euren lege bizilekua dutenik, eta inskribatze horrek ez die era­ txikitzen indarreko legeriak eman ez dien eskubide berezirik, atzerritarrek Espainian izan ditzaketen eskubide nahiz askatasunen inguruan. […]

Apirilaren 14ko 6/1997 Legea, Estatuko Administrazio Nagusiaren Antolaketa eta Jardunbideari buruzkoa

JUAN CARLOS I ESPAINIAKO ERREGE

Lege hau ikusi eta ulertzen duten guztiei. Jakin ezazue Gorte Nagusiek onetsi dutela eta neronek berronetsi dudala honako lege organikoa. ZIOEN AZALPENA I. 1978ko Konstituzioak sakoneko aldakuntza ekarri du Zuzenbide publi­ koaren iturri sistemarentzat; hori dela eta, Konstituzioaren esparruari lotuta agertzen dira Estatuko Administrazio Nagusiaren jarduera eta egitura. Indarreko Konstituzioak baditu manu batzuk, Estatuko Administrazio Nagusiaren inguruan. Horien artean, 103. artikulua da garrantzitsuena, bero­ rrek jasotzen baititu Estatuko Administrazioaren jarduketa eraendu behar duten oinarrizko printzipioak. Printzipio horiek, izatez, honakoak dira: zerbi­ tzua, objektibotasuna, orokortasuna, eragingarritasuna, hierarkia, deszentra­ lizazioa, deskontzentrazioa eta koordinazioa. Printzipio horiek lege bidez garatzea, komenigarria izateaz gain, beha­ rrezkoa ere bada. Eurokin batera, ezin ahantz daiteke gaur egun sakabana­ turik edo barreiaturik daudela Estatuko Administrazio Nagusiari buruzko eraentza juridikoa osatzen duten arauak. Eraentza horren ezaugarria berori izanik, legegileak gogoan izan behar du inguruabar hori, Estatuko adminis­ trazio aparatuaren eraentza, antolaketa eta jardunbide irizpideak lege batean arautzeko. Horregatik, oraingoan lege honek arautzen ditu autonomiadun era­ kundeak eta eduki ekonomikoa duten erakunde publikoak ere, Estatuko Ad­ ministrazio Nagusiaren arautegia errazteko ahaleginean. II. Zuzenbidezko Estatu Sozial eta Demokratikoaren eredua barneratzen du Espainiako Konstituzioak. Horrek berebiziko eragina du, oro har, Herri Administrazioaren sistemaren gain eta, zehatzago, Estatuko Administrazio Nagusiaren gain. Horren arrazoiak bi izan daitezke batez ere. Batetik, Espai­ niako Konstituzioaren 103. artikuluak administrazio jarduketaren inguruko legezkotasun printzipioa nagusiarazi du; horrez gain, artikulu berberak azpi­ marratzen du administrazio jarduketa interes orokorren zerbitzupean dagoela. Ildo horretatik, Konstituzio Auzitegiaren doktrinari helduta, administrazio

XVI

ERANSKINA

jarduketa eta gizarte erakundeen ekintza konbinatu behar dira, interes oroko­ rrak definitzeko; gainera, Konstituzioak ezarritako parte­hartze printzipioa­ rekin bat etorriz, aintzakotzat hartu behar dira hiritarren legebidezko eskubi­ de eta interesak. Halaber, Espainiako Konstituzioaren 9.2. artikuluak argiro­ ­argiro ezartzen du honakoa: oztopo batzuek eragozten badituzte norbana­ koaren eta horrek osatzen dituen taldeen askatasuna eta berdintasuna, Herri Administrazioari dagokio oztopo horiek kentzea. Bestetik, Konstituzioaren 10.1. artikuluak solemnitate osoz xedatzen du ordena politikoaren eta gizarte bakearen oinarrietarik bat dela nortasunaren garapen askea. Hori dela eta, Estatuko Administrazio Nagusiak, berak jarduteko dituen modalitate desber­ dinen bitartez, kontutan izan behar du hiritarrei zerbitzatzeak bidezkotzen duela administrazio horren izatea; zehatzago esateko, zerbitzu hori oinarrizko printzipioa da eta printzipio horrek oso­osorik eraendu behar du harako admi­ nistrazioaren jarduera. III. Berebat, hiritarrei eman beharreko zerbitzuak berarekin dakar Esta­ tuko Administrazio Nagusiaren egitura eta antolaketa gizarte egoerari egoki­ tzea; beraz, zerbitzu hori berriro antolatu behar da bi horien arabera. Arean bere, hiritarrek legebidezko eskubidea dute, Administrazio bakoitzaren esku­ menak zeintzuk diren jakiteko eta kalitatezko herri zerbitzuak jasotzeko. Konstituzioak xedatu duenez, objektibotasuna izan behar da hiritarrei eta interes orokorrei eman beharreko zerbitzuaren ezaugarria. Beste modu batera esateko, administrazio jardueraren agerikotasuna, hiritarrentzako bermea iza­ teaz gain, Herri Administrazioaren jarduera orokorrak erabili behar duen irizpidea ere bada. Administrazio organo desberdinen titularrek inoren intere­ sak kudeatzen dituzte, alegia, gizarte osoaren interesak. Horregatik, titular horiek euren kudeaketari buruzko kontuak eman behar dizkiete hiritarrei. IV. Administrazio jarduketaren inguruko legezkotasun printzipioarekin batera, komeni da azpimarratzea Estatuko Administrazio Nagusiarentzat eragingarritasun printzipioa ere loteslea dela. Ildo horretatik, helburuen ara­ berako kudeaketari eta kalitateari egokitu behar zaie Estatuko administrazio erakundeen jardunbidea; hori berori izan behar da, hain zuzen ere, herri zerbitzuak emateko modurik ohikoena. V. Estatuko administrazio egituren dimentsioa ere berriz antolatu behar da zentzuzkotasunarekin bat etorriz, kudeaketa burutzean bikoiztasunik izan ez dadin. Hori dela eta, ahalik eta gastu publiko gutxien eragiteko printzipioa gogoan izanik (Konstituzioaren 31.2. artikulua), ezbairik gabe presazkoa da Estatuko Administrazio Nagusiaren antolaketa modu nabarian erraztu eta urritzea. VI. Bada, antolakuntzaren inguruko ikusmolde orokorrari helduta, begi­ ­bistakoa da Administrazioa moldatu eta errazteko prozesuari ekiteko beha­ rrizana. Bestalde, Autonomien Estatuak ere beharrizan berbera sortarazi du.

ERANSKINA

XVII

Konstituzioaz geroztik hamazazpi urte baino gehiago igaro direnean, oraindik ere Estatuko Administrazio periferikoaren administrazio egitura ez zaio ego­ kitu autonomien ereduari. Hori dela eta, lege honetan komenigarria da Ad­ ministrazio bakarraren edo erkidearen helburua sartzea. Horretara, autonomi erkidegoaren lurraldean, autonomi erkidego horretako administrazioak izan behar du protagonismoa. Gisa berean, eta Konstituzioaren 150.2. artikulu­ an ezarritako teknikak erabiliz, administrazio horrek bere gain har ditzake Estatuaren eskumen esklusibo diren gaiei dagozkien administrazio eginkizu­ nak. Hortaz, Autonomien Estatuak ekarri dituen eskakizunekin bat etorri behar da gaur egungo Administrazio periferikoa. Horretara, gerta daitezkeen antolaketa bikoiztasunak eragoztea lortzen da eta, aldi berean, Administra­ zioak hiritarrei ematen dizkien zerbitzuen kalitatea hobetu egin daiteke. Ze­ hatzago oraindik, eta Estatuko Administrazio periferikoa eragin osoz errazte­ ko, ez da egokia gobernadore zibilen erakundea iraunaraztea eta, horregatik, lege honek erakunde hori ezabatu eta autonomi erkidegoetako gobernu azpies­ kuordeena sortzen du. Antolaketa organikoari dagokionez, autonomi erkide­ goetako gobernu eskuordeen menpe daude azpieskuordeak; izan ere, eskuor­ deek izendatzen dituzte azpieskuordeak, karrerako funtzionarioen artean. Pro­ fil hori aintzakotzat harturik, lege honetan Gobernuko azpieskuorde berriak ez dira goi kargudunak. Gisa bertsuan, Autonomi Bideari buruz 1983ko urriaren 14an emandako legearen helburuetarik bat izan zen Estatuko Administrazio periferikoaren dimentsioa urritzea. Bide horretatik, lege horren 22. artikuluak Estatuko Ad­ ministrazio Nagusiaren berregituraketa xedatu zuen, administrazio hori Auto­ nomien Estatuak ekarri zuen eskumen banaketari egokitzeko. VII. Gobernuko kide eta Estatuko Administrazio Nagusiaren organo go­ renaren titular izateagatik, ministroak lege honen oinarrizko osagai ere badi­ ra. Ministro horiek erantzukizun publikoa dutenez gero, lege honek gaitasuna eman die euren eskumeneko politika sektorekakoak definitu, betearazi, kon­ trolatu eta ebaluatzeko. Eginkizun horiek ezin daitezke eskuordetu eta, beraz, bereiztu behar dira halakoak eta baliabideen erabilerari buruzkoak, azken horiek beste goiko edo zuzendaritzako organo batzuei eskuordetu ahal zaiz­ kielako edota organo horietan deskontzentra daitezkeelako. Estatuko idazkaritzak ere Administrazioaren goiko organoak dira eta euren berezitasuna da titularrak kargu publikoak izatea. Administrazioaren barruan, titular horiei dagokie, batik bat, gobernu politikak azaldu eta jarrai­ tzeko eginkizuna. Goiko organoen menpe daude, idazkariordeak, idazkari nagusiak, aurreko horien izatea salbuespenekoa bada ere, idazkari nagusi teknikoak, zuzendari nagusiak eta zuzendariorde nagusiak.

XVIII

ERANSKINA

VIII. Interes orokorrei eman beharreko zerbitzuaren objektibotasuna ber­ matzeko, lege honek Estatuko Administrazio Nagusiaren profesionalizazio printzipioa nagusiarazi du. Printzipio horri eutsiz, idazkariordeak eta idazkari nagusi teknikoak, kasu guztietan, eta zuzendari nagusiak, oro har, goi kar­ guak dira eta zuzendaritzako erantzukizuna dute; beraz, horiek guztiak goi titulazioa duten funtzionarioen artean izendatu behar dira. Gainera, zuzen­ dariorde nagusiekin Estatuko Administrazio Nagusiaren zuzendaritza maila hasten da eta, horregatik, lege honek tratamendu berezia ematen die zuzenda­ riorde horiei, eurok administrazio egituraren barruan duten garrantzia nabar­ mentzeko. IX. Autonomi erkidegoan Estatuko Administrazio Nagusiaren ekintza batasuna antolatzeko, Gobernuko eskuordetzaren barruan sartuko da Estatuko egitura periferikotik horretarako nahitaezkoa den zatia; zati hori zein den zehazteko, kontutan izan behar dira Estatuak autonomi erkidego desberdinei eman dizkien transferentzia desberdinak. X. Halaber, Espainiatik kanpo Estatuaren ekintza batasuna bermatzeko, lehendabizikoz lege orokor baten barruan sartzen da Estatuko Administrazio Nagusiak, enbaxadoreek eta ordezkari iraunkorrek Espainiatik kanpo izan behar duten araupeketa. XI. Bestalde ere, ezin geroko utzi «Estatuko Administrazio instituzional» deiturikoari buruzko arautegiaren razionalizazioa eta egunerapena. Lehenen­ go lekuan, adierazmolde generikoa erabiltzen da, hain zuzen ere, «erakunde publiko» adierazmoldea; horren baitara biltzen dira Estatuko Administrazio Nagusiaren menpeko edo horri lotutako erakundeak, erakundeok Zuzenbi­ de publikokoak direnean. Kontzeptu orokorra abiaburutzat hartuz, oinarrizko bi eredu hauek be­ reizten dira: autonomiadun erakundeak eta enpresa­erakunde publikoak. Au­ rrenekoek administrazio jarduerak burutzen dituzte batik bat, eta Zuzenbide publikoaren menpe daude bete­betean. Bigarrenek, aldiz, zerbitzuak eman edo ondasunak ekoizteko jarduerak burutzen dituzte, kontraprestazio ekonomikoa­ ren truk; halakoei orokorrean Zuzenbide pribatua aplikatzen bazaie ere, apli­ ka dakieke Zuzenbide publikoaren eraentza ere, herri ahalgoen egikaritzari eta jardunbidearen inguruko arazo zehatz batzuei dagokienean. XII. Bukatzeko, Estatuko Administrazio Nagusiak eta berorren erakunde publikoek duten esparruaren barnean, eta horretan bakarrik, lege honek autu jakin batzuk zehaztu nahi izan ditu, Herri Administrazioen Eraentza Juridi­ koari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legeak ez baitzituen autuok konpondu, lege horrek berez zituen mugapenen ondorioz. Goian aipaturiko legea oinarrizko araua izan zen herri administrazioei buruzko eraentza juridikoari begira. Lege horren xedea zen, izatez, prozedura erkidea arautzea, Konstituzioaren 149.1.18. artikuluko aginduekin bat etorriz.

ERANSKINA

XIX

Hori dela eta, arauketa horrek bazituen gerogarrenean ñabartu beharreko alde batzuk; zehatzago esateko, Herri Administrazio bakoitzak, bere antolaketa eta eginkizunaren ezaugarriak aintzat harturik, arauketa horren alde batzuk ña­ bartu behar zituen arau bidez. Hori guztia gogoan izanik, ñabardura horien kokalekurik aproposena da Estatuko Administrazio Nagusiaren eta bera­ ren erakunde publikoen antolaketa eta jardunbideari buruzko legea. Lehenengo titulua XEDAPEN OROKORRAK

Lehenengo kapitulua ANTOLAKETA, JARDUNBIDE ETA HIRITARREKIKO HARREMANEN PRINTZIPIOAK

1. artikulua. Aplikazio eremua Herri administrazio guztiei aplikatu beharreko eraentza juridikoaren ba­ rruan, lege honek arautzen ditu Estatuko Administrazio Nagusiaren eta bero­ rren erakunde publikoen antolaketa eta jardunbidea, erakundeok harako administrazioari lotuta edo horren menpe daudenean euren jarduera gau­ zatzeko. Erakunde publikoak Zuzenbide publikoko erakundeak dira eta eurok gauzatzen dituzte Estatuko Administrazio Nagusiak berez eratortzen dituen jarduerak. Jarduera horiek burutzean, erakundeok izaera instrumental bereiz­ tua dute eta Estatuko Administrazio Nagusiaren menpe dihardute. 2. artikulua. Nortasun juridikoa eta eskumena 1. Estatuko Administrazio Nagusiak Gobernuaren zuzendaritzapean, eta lege nahiz Zuzenbideari begira erabateko menpekotasunez dihardu. Estatu­ ko Administrazio Nagusiak objektibotasunez zerbitzatzen ditu interes oroko­ rrak, administrazio izaerako eginkizun betearazleak gauzatuz. 2. Estatuko Administrazio Nagusia osatzen dute hierarkiaren arabera antolaturiko organo batzuek; hala ere, administrazio horrek nortasun juridiko bakarrarekin dihardu. 3. Lege honen III. tituluan ezarritako erakunde publikoen helburua da be­ tearazpen edo kudeaketa jarduerak burutzea, horiek administrazio izaerakoak izan, hau da, susperketa nahiz zerbitzuak emateko jarduerak izan nahiz Es­ tatuko Administrazio Nagusiari erreserbaturiko jarduera ekonomikoak izan. Erakunde publikoak administrazio horren menpe daude eta, zuzen­zuzenean edo beste erakunde pubilko baten bitartez, gaiaren arabera eskuduna den

XX

ERANSKINA

ministerioari atxikitzen zaizkio, kasuan­kasuan zehazten den organoaren bi­ tartez. 4. Unean­unean, antolamendu juridikoak administrazio ahalgo eta esku­ men batzuk eratxikitzen dizkie Estatuko Administrazio Nagusiari eta bero­ rren erakunde publikoei; bada, ahalgo eta eskumen horiek zehazten dute ba­ ten eta besteen gaitasuna. 5. Organo jakin batzuek osatzen dituzte Estatuko Administrazio Nagusia eta berorren erakunde publikoak. Organo horien eskumena Espainiako lurral­ de osora hedatzen da, salbu eta organo horiei aplikatu beharreko arauek beren beregi mugatzen dutenean eskumen hori Espainiako lurraldearen zati batera. 3. artikulua. Antolaketa eta jardunbide printzipioak Estatuko Administrazio Nagusia antolatu egiten da eta horrek jardun egi­ ten du, legezkotasun printzipioa erabat errespetatuz eta jarraian aipatzen di­ ren beste printzipioak aintzakotzat hartuz: 1. Antolaketa printzipioa a) Hierarkia. b) Eginkizunen araberako deszentralizazioa. c) Eginkizun eta lurraldeen araberako deskontzentrazioa. d) Ahalik eta baliabiderik gutxien erabiltzea, baliabide horiek aski izatea eta eurok modu hertsian egokitzea erakundeen helburuei. e) Erraztasuna, argitasuna eta hiritarrenganako hurbiltasuna. f) Koordinazioa. 2. Jardunbide printzipioa a) Finkaturiko helburuak betetzean, eragingarri izatea. b) Baliabide publikoak esleitu eta erabiltzean, eragingarri izatea. c) Helburuak finkatu eta garatzea, eta kudeaketa bera eta horren emaitzak kontrolatzea. d) Kudeaketa publikoaren ziozko erantzukizuna. e) Administrazio prozedurak eta kudeaketarako jarduera materialak ra­ zionalizatu eta arintzea. f) Hiritarrei benetako zerbitzua ematea. g) Administrazio jarduketetan objektibotasuna eta agerikotasuna izatea. h) Beste herri administrazioekin lankidetza izan eta koordinatzea.

ERANSKINA

XXI

4. artikulua. Hiritarrak zerbitzatzeko printzipioa 1. Estatuko Administrazio Nagusiaren jarduketak hiritarrei ziurtatu behar die: a) Euren eskubideen eragingarritasuna, Administrazioarekin harremane­ tan jartzen direnean. b) Prozedura, zerbitzu eta prestazio publikoen etengabeko hobekuntza, Gobernuak finkaturiko politiken arabera, eta xedatzeko moduko baliabideak kontutan harturik; horren inguruan zehaztu beharra dago Estatuko zerbitzuek ematen dituzten prestazioak, prestazio horien edukiak eta horiei dagozkien kalitate estandarrak. 2. Estatuko Administrazio Nagusiak bere jarduera gauzatu behar du eta administrazio bulegoak eta, bereziki, bulego periferikoak antolatu behar ditu, hiritarrek honakoak lor ditzaten: a) Euren arazoak konpontzea, administrazio­agiriak idazteko laguntza izatea eta interes orokorreko informazioa jasotzea, telefonoz, informatikaz eta telematikaz. b) Administrazio bulegoen jardunbideari buruzko erreklamazioak aur­ keztea, erreklamazio horiek administrazio errekurtsoen izaerarik ez dutela. 3. Informazio unitate egokietan, ministerio guztiek eguneraturik eta hiri­ tarren eskura izan behar dituzte ondokoak: batetik, ministerioen eta euren menpeko erakundeen antolaketari buruzko eskema eta, bestetik, informazio gida batzuk, ministerioaren eta horren erakunde publikoen eskumen eremuan aplikatu beharreko administrazio prozedura, zerbitzu eta prestazioei bu­ ruzkoak. Bigarren kapitulua ADMINISTRAZIO ANTOLAKETA

5. artikulua. Administrazio organoak 1. Estatuko Administrazio Nagusiaren eta horren erakunde publikoen or­ ganoak sortu, aldarazi eta ezabatu egiten dira, lege honetan ezarritakoaren arabera. 2. Administrazio unitateak organo gisa har daitezke, unitate horiei eratxi­ kitzen zaizkien eginkizunek ondore juridikoak sortzen dituztenean gainontze­ koei begira, edota unitate horien jarduketak manuzko izaera duenean.

XXII

ERANSKINA

6. artikulua. Goiko organoak eta zuzendaritzako organoak 1. Lege honetan ezarritako salbuespenak gorabehera, Estatuko Adminis­ trazio Nagusia ministerio sailetan antolatzen da, eginkizunen araberako zati­ keta printzipioarekin bat etorriz. Lurralde kudeaketari buruzko printzipioaren arabera, berriz, Estatuko Administrazio Nagusia osatzen dute autonomi erki­ degoetako gobernu eskuordetzek. 2. Antolaketa zentralaren barruan, jarraikoak dira goiko organo eta zu­ zendaritzako organo: A) Goiko organoak: a) Ministroak. b) Estatuko idazkariak. B) Zuzendaritzako organoak: a) Idazkariordeak eta idazkari nagusiak. b) Idazkari nagusi teknikoak eta zuzendari nagusiak. c) Zuzendariorde nagusiak. 3. Estatuko Administrazio Nagusiaren lurralde antolaketari dagokionean, zuzendaritzako organoak dira, batetik, autonomi erkidegoetako gobernu esku­ ordeak, horiek idazkariordearen maila dutelarik eta, bestetik, probintzietako gobernu azpieskuordeak, azken horiek zuzendariorde nagusiaren maila du­ telarik. 4. Espainiatik kanpo, Estatuko Administrazio Nagusiaren zuzendaritza organoak dira enbaxadoreak eta nazioarteko erakundeetan dauden ordezkari iraunkorrak. 5. Halaber, goiko organoak eta zuzendaritzako organoak goi karguak di­ ra, zuzendariorde nagusiak eta horiekin berdinetsitakoak izan ezik. 6. Goiko organo edo zuzendaritzako organo baten menpe edota horren zuzendaritzapean daude Estatuko Administrazio Nagusiaren gainerako or­ ganoak. 7. Erakunde publikoen estatutuek zehaztu behar dute zeintzuk diren eu­ ren zuzendaritzako organoak. 8. Goiko organoei dagokie euren erantzukizuneko antolaketaren jarduketa planak ezartzea. Zuzendaritzako organoei dagokie, ostera, plan horiek garatu eta betetzea. 9. Ministroak eta Estatuko idazkariak gaiari dagokion legerian ezarrita­ koaren arabera izendatzen dira.

ERANSKINA

XXIII

10. Zuzendaritzako organoen titularrak izendatzeko, trebetasun profesio­ nala eta esperientzia izan behar dira kontutan. Izendapen hori lege honen ara­ bera egin behar da eta ondoko irizpideak aplikatu behar dira, titular horiek euren eginkizunak betetzen dituztenean: a) Gauzaturiko kudeaketaren ziozko erantzukizuna izatea; erantzukizun hori profesionala, pertsonala eta zuzenekoa da. b) Goiko organo edo zuzendaritzako organo eskudunak haien kudeake­ ta kontrolatu eta ebaluatzea, Aurrekontuei buruzko Lege Orokorrak ezarrita­ ko kontrolari kalterik egin gabe. 7. artikulua. Antolaketaren osagai oinarrizkoak 1. Administrazio unitateak, izatez, egitura organikoen oinarrizko osagai antolatzaileak dira. Unitateok euren barruan hartzen dituzte plantilako lan­ postuak eta zuzkidurak, lanpostu eta zuzkidura horiek elkarri lotuta daude­ nean, eginkizunen ikusmoldetik, zeregin antzekoak izateagatik eta, ikusmira organikotik begiratuta, burutza bera izategatik. Halaber, izan daitezke admi­ nistrazio unitate konplexuak ere, horiek bi unitate txiki edo gehiago baita­ ratzen dituztenean. 2. Administrazio unitateen buruek erantzukizuna dute, batetik, unitateak behar bezala jarduten ez duenean eta, bestetik, unitate horri esleituriko egin­ kizunak behar bezala gauzatzen ez direnean. 3. Administrazio unitateak lanpostu zerrenden arabera ezartzen dira; ze­ rrendok euren arauketa zehatzarekin bat etorriz onetsi eta organo zehatz batean integratzen dira. Bigarren titulua ESTATUKO ADMINISTRAZIO NAGUSIA

Lehenengo kapitulua ORGANO ZENTRALAK

1. SEKZIOA. MINISTERIOAK ETA EUREN BARNE EGITURA

8. artikulua. Ministerioak 1. Estatuko Administrazio Nagusia ministeriotan antolatzen da. Minis­ terio bakoitzak administrazio jardueraren sektore bat edo batzuk baitaratzen ditu, eta sektore horiek homogenoak dira euren eginkizunen arabera.

XXIV

ERANSKINA

Ministerioak sailetan antolatu arren, gerta daiteke integratu gabeko goiko nahiz zuzendaritzako organo batzuk edota ministerio baten menpeko erakun­ de publikoak izatea bertan. Organo eta erakunde horiek, salbuespenez, minis­ troez besteko gobernukideei atxiki dakizkieke. 2. Gobernuko lehendakariak emandako errege dekretu baten bitartez ezartzen dira ministerio eta Estatuko idazkaritzen kopurua, izena eta eskumen esparrua. 9. artikulua. Ministerioen barne antolaketa 1. Ministerioetan Estatuko idazkaritzak izan daitezke eta, salbuespenez, idazkaritza nagusiak ere, administrazio jardueraren sektore jakin bat kudea­ tzeko. Hierarkiaren arabera idazkaritza horien menpe daude eurei atxikitako zuzendaritza organoak. 2. Edozein kasutan ere, ministerioek idazkariordetza bat izan behar dute eta, horren menpe, idazkaritza nagusi tekniko bat ere, kapitulu honen 4. sekzioan ezarritako zerbitzu erkideak kudeatzeko. 3. Zuzendaritza nagusiak, izatez, alde bat edo batzuk kudeatzeko orga­ noak dira, alde horiek eginkizunen arabera homogenoak direnean. 4. Zuzendaritza nagusiak idazkariordetzatan antolatzen dira, euren ardu­ rapeko eskumenak banatzeko, eurei berez dagozkien jarduerak burutzeko eta, azkenik, helburuak eta erantzukizunak esleitzeko. Aurrekoa gorabehera, zu­ zendariordetza nagusiak atxiki ahal zaizkie zuzen­zuzenean ministerioaren zuzendaritzako organoei edo goiko organoei, organo horiek goragoko maila izan arren. 10. artikulua. Administrazio organoak eta unitateak sortu, aldarazi eta ezabatzea 1. Idazkariordetzak, idazkaritza nagusiak, idazkaritza nagusi teknikoak, zuzendaritza nagusiak, zuzendariordetza nagusiak eta aurrekoen antzeko or­ ganoak sortu, aldarazi eta azkendu egiten dira, Ministroen Kontseiluak eman­ dako errege dekretuaren bitartez, ministro interesatuak hala eskatu eta herri administrazioetarako ministroak hori proposatuta. 2. Zuzendariordetza nagusia baino beheragoko mailan dauden organoak sortu, aldarazi eta ezabatu egiten dira ministro eskudunak emandako agindua­ ren bitartez, herri administrazioetarako ministroak aldez aurretik emandako onespenarekin. 3. Organo izaerarik ez duten unitateak sortu, aldarazi eta ezabatu egiten dira, lanpostu zerrenden bitartez.

ERANSKINA

XXV

11. artikulua. Ministerio organoak hierarkiaren arabera antolatzea 1. Ministroak sailaren goiko buruak dira eta, horrez gain, Estatuko idaz­ karien zuzeneko nagusiak dira hierarkiaren arabera. 2. Zuzendaritzako organoak aurreko horietarik baten menpe daude eta, hierarkiaren arabera, honetara antolatzen dira euren artean: idazkariordea, zuzendari nagusia eta zuzendariorde nagusia. Idazkari nagusiek idazkariordearen kategoria dute eta idazkari nagusiek, aldiz, zuzendari nagusiarena. 2. SEKZIOA. MINISTERIOETAKO GOIKO ORGANOAK

12. artikulua. Ministroak 1. Ministroek eskurantza batzuk dituzte gobernukide gisa. Horiez gain, ministerio sailaren titularrak izateagatik, ministroek zuzendu egiten dituzte euren ministerioan integraturiko administrazio jardueraren sektoreak, eta zu­ zendaritza horri datxekion erantzukizuna bereganatzen dute. 2. Edozein kasutan, ministroei dagokie eskumen hauek egikaritzea: a) Araudiak emateko ahalgoa egikaritzea, legeria zehatzaren arabera. b) Ministerioaren helburuak finkatzea, ministerio horren jarduketa planak onestea eta plan horiek betetzeko beharrezkoak diren baliabideak esleitzea, kasuan kasuko aurrekontu zuzkidurek dituzten mugen barruan. c) Ministerioaren gastu egoerari buruzko proposamenak eta ministerioa­ ren menpeko erakunde publikoen aurrekontuak onestea, eta horiek guztiak Ekonomia eta Ogasun Ministerioari igortzea. d) Ministerioaren barne antolaketa zehaztu eta, hala denean, hori propo­ satzea, lege honek berari eratxikitzen dizkion eskumenekin bat etorriz. e) Goiko organoek eta zuzendaritzako organoek ministerioaren jarduketa planak nola bete dituzten ebaluatzea, eta eragingarritasun kontrola gauza­ tzea, organo horien eta ministerioaren menpeko erakunde publikoen jarduke­ tari begira, Aurrekontuei buruzko Lege Orokorrean ezarritakoari kalterik egin gabe. f) Ministerioaren eta horren menpeko erakunde publikoen zuzendaritza organoetako titularrak izendatzea eta horiek kargutik apartzea, eskumena ez zaionean eratxiki Ministroen Kontseiluari edo erakundeari berari; era berean, Ministroen Kontseiluari helaraztea horri erreserbaturiko izendapenen propo­ samenak.

XXVI

ERANSKINA

g) Autonomi erkidegoekin harremanak izatea, eta sektorekako mahain­ guruak eta lankidetzarako organoak deitzea, ministroaren sailari eratxikitako eskumen eremuaren barruan. h) Ministerioaren goiko organo eta zuzendaritzako organoetako titularren jarduketa zuzentzea, horiei jarraibide zehatzak ematea eta ministroari berari dagozkion eskumenak eskuordetzea. i) Goiko organo eta zuzendaritzako organoek emandako ebazpenen kon­ tra jartzen diren errekurtsoak ebaztea, organo horiek ministroaren menpe daudenean eta euren egintzek administrazio bidea agortzen ez dutenean; be­ rebat, organo horien artean azaltzen diren eskurantza arazoak ebaztea eta bes­ te ministerio batzuekin sortzen direnak azaltzea. Halaber, eta hala denean, sailaren menpeko erakunde publikoek ematen dituzten egintzen aurkako errekurtsoak ebaztea. 13. artikulua. Baliabideak kudeatzeko eskumenak Jarraian aipatuko diren eskumenak ministroei dagozkie; hala eta guztiz ere, ministroek eskumen horiek deskontzentratu edo eskuordetu ahal dizkie ministerioaren goiko organo zein zuzendaritzako organoei edota Estatuko Administrazio Nagusiaren lurralde antolaketarako zuzendariei. Eskumenok honakoak dira: 1. Kredituak administratzea, kredituok ministerioaren aurrekontu gastue­ tarako direnean. Ministroen Kontseiluaren eskumenekoak ez diren gastuak onetsi eta konprometatzea, eta kontseilu horri bere eskumenekoak direnak he­ laraztea, berak horiek onets ditzan. Betebehar ekonomikoak aintzatestea eta horien ordainketa proposatzea, Herri Altxorreko fondoak xedatzeko planaren barruan. 2. Aurrekontu aldarazpenak baimentzea, Aurrekontuei buruzko Lege Orokorrak eurei halakoak eratxikitzen dizkienean. 3. Euren eskumen eremuan, kontratuak eta hitzarmenak egitea, horiek Ministroen Kontseiluari dagozkionean izan ezik. 4. Ekonomia eta Ogasun Ministerioari eskatzea horrek ondasun higiezin batzuk lotu edo errentan eman ditzan, ondasunok beharrezkoak direnean ha­ rako ministroaren ardurapeko zerbitzuen xedeak betetzeko; bada, ondareari buruzko legeriak ezarritako eraentzaren menpe geratzen dira ondasun higie­ zin horiek. 5. Euren eskumen eremuan, ministerioaren eta horren menpeko erakunde publikoen enplegu planak proposatu eta betetzea.

ERANSKINA

XXVII

6. Ministerioaren lanpostuen zerrenda aldaraztea, Herri Administrazioe­ tarako Ministerioak eta Ekonomia eta Ogasun Ministerioak batera eta beren beregi baimentzen dutenean zerrenda hori. 7. Ministerioari atxikitako kidego eta eskalen funtzionarioak hautatzeko frogak deitzea, bai eta lan kontratuko langileak hautatzekoak ere, enplegu pu­ blikoaren eskaintzaren arabera; lanpostutsak hornitzea, horretarako ezarri di­ ren prozeduren bitartez, eta aldez aurretik Herri Administrazioetarako Minis­ terioak finkatu duen eremuarekin bat etorriz. 8. Ministerioaren giza baliabideak administratzea, langileei buruzko lege­ ria zehatzaren arabera. Langileak ebaluatzeko irizpideak finkatzea eta, era berean, ekoizgarritasun­osagarria eta legeak laneko zereginak betetzeagatik ezarri dituen beste pizgarriak banatzeko irizpideak finkatzea. 9. Bidezkoak diren sariak eman edo, hala denean, proposatzea, eta dizi­ plina ahalgoa egikaritzea indarreko xedapenen arabera. 10. Ministerioak kidego organoetan nahiz lan taldeetan izan behar duen ordezkaritza erabakitzea, aldez aurretik horietan ez badago zehazturik goi­ ko organoaren edo zuzendaritzeko organoaren zein titularrek ordezkatuko behar duen saila. 11. Indarreko legeriak ministroei eratxiki dizkien gainerako eskumenak. 14. artikulua. Estatuko idazkariak Estatuko idazkariek euren menpeko zuzendaritza nagusiak zuzendu eta koordinatzen dituzte, eta ministroari begira erantzukizuna dute, Estatuko idazkaritza horrentzat finkaturiko helburuen betepena dela eta ez dela. Horre­ tarako, Estatuko idazkariei dagokie: 1. Eurei esleituriko administrazio jardueraren sektorean, organoa sortze­ ko arauak eratxiki edo ministroak eskuordetu dizkien eskumenak egikaritzea; eta Estatuko idazkaritzaren kanpo harremanak gauzatzea, ministroari lege bi­ dez erreserbaturiko kasuetan izan ezik. 2. Idazkarien zuzendaritza erantzukizunari datxezkion eskumenak egika­ ritzea eta, bereziki, helburuen lorpena eta haien antolaketarako proiektu­ en betearazpena bultzatzea. Horretarako, horien guztien betepena kontrola­ tzen dute, idazkariei atxikitako zuzendaritza organoen jarduerak ikuskatzen dituzte eta horien titularrei jarraibideak ematen dizkiete. 3. Estatuko idazkaritzaren zuzendariorde nagusiak izendatu eta kargutik apartatzea. 4. Autonomi erkidegoetako organoekin harremanak izatea, organo horiek eskudunak direnean gaiaren arabera.

XXVIII

ERANSKINA

5. Ministroari aurrekontu betearazpenaren arloan eratxiki zaizkion esku­ menak egikaritzea, ministro horrek ezartzen dituen mugen barruan, halako mugarik izatekotan. 6. Estatuko Idazkaritzaren autuei buruz kontratuak egitea, eta hitzarme­ nak egitea ere, hitzarmenok ez daudenean erreserbaturik idazkaritzaren gai­ neko ministroarentzat edo Ministroen Kontseiluarentzat. 7. Zuzendaritza organoek emandako ebazpenen kontra jartzen diren erre­ kurtsoak ebaztea, organo horiek idazkariaren menpe badaude zuzen­zuzenean eta euren egintzek administrazio bidea agortzen ez badute; berebat, organo horien artean azaltzen diren eskurantza arazoak ebaztea. 8. Indarreko legeriak Estatuko idazkariei eratxikitzen dizkien gainerako eskumenak. 3. SEKZIOA. MINISTERIOETAKO ZUZENDARITZA ORGANOAK

15. artikulua. Idazkariordeak 1. Idazkariordeek ministerioaren ordezkaritza arrunta dute, zerbitzu erkideak zuzentzen dituzte, zerbitzu erkide horiei dagozkien eskumenak egi­ karitzen dituzte eta, oro har, eskumen hauek dituzte: a) Aholkularitza tekniko egokiaren bitartez, goiko organoei laguntzea mi­ nisterioaren jarduera planifikatzeko. b) Ministroari laguntzea ministerioaren eta horren erakunde publikoen eragingarritasuna kontrolatzeko. c) Ministerioaren zerbitzuak ikuskatzeko egitarauak ezartzea, eta jardu­ keta egokiak zehaztea, plangintza, zuzendaritza eta antolaketa sistemak hobe­ tzeko, eta lan prozedura nahiz metodoak razionalizatu eta errazteko, Herri Administrazioetarako Ministerioak definituriko eremuan. d) Ministerioa antolatzeko neurriak proposatu eta zerbitzu erkideen jar­ dunbidea zuzentzea, kasuan kasuko zerbitzuaren jarraibide edo aginduekin bat etorriz. e) Goiko organoei laguntza ematea, lanpostu zerrenda, enplegu plan, eta ministerioko eta horren erakunde publikoetako zuzendari politikaren arloan; aurrekontuak prestatu, betearazi eta jarraitzea; informazio eta komunikazio sistemak planifikatzea. f) Saileko langile guztien gaineko goi­burutza egikaritzea. g) Ministroari aholku juridikoak emateko erantzukizuna izatea, ministro horrek berari dagozkion eginkizunak betetzen dituenean eta, bereziki, arauak emateko ahalgoa egikaritzen duenean eta beraren eskumeneko administrazio

ERANSKINA

XXIX

egintzak gauzatzen dituenean. Idazkariordeek aholku juridikoak emateko es­ kumen hori dute, ministerioaren gainerako organoei begira ere. Aurreko lerroaldearen harira, beste ministerio batzuetako arau eta egin­ tzen proposamenei edota proiektuei buruzko txostenak egitea, hori araudien arabera bidezkoa denean. Ondore horietarako, idazkariordeek ministerioaren barneko jarduketak koordinatzeko erantzukizuna dute, eta gauza bera esan daiteke, prozedura ho­ rretan esku hartu behar duten beste ministerioei begira ere. h) Idazkaritza Nagusi Teknikoa eta zuzen­zuzenean idazkariordeen men­ pe dauden zuzendaritza organoak zuzendu, bultzatu eta ikuskatzeko ahalme­ nak egikaritzea. i) Ministerioaren zerbitzu erkideei eta haren ordezkaritzari datxezkien beste eskumen guztiak, eta indarreko legeriak idazkariordeei eratxikitzen diz­ kienak ere. 2. Idazkariordeak izendatu eta kargutik apartatzen dira, Ministroen Kontseiluak emandako errege dekretuaren bitartez, ministerioaren titularrak hala proposatuta. Lege honen 6. artikuluko 10. idazatian ezarritako irizpideen arabera egin behar dira izendapenak. Zehatzago oraindik, Estatuko, autonomi erkidegoe­ tako edo toki erakundeetako funtzionario karrerakoen artean egin behar dira izendapenak, eta funtzionario horiek doktore, lizentziatu, ingeniari, arkitekto edota aurreko horien baliobesteko titulua izan behar dute. 16. artikulua. Idazkari nagusiak 1. Ministerio baten egitura ezartzen duten arauek salbuespenez ezartzen badute idazkari nagusi baten izatea, arauok zehaztu behar dituzte idazkari ho­ rri dagozkion eskumenak, administrazio jardueraren sektore jakin baten gain. 2. Idazkari nagusiek zuzendaritza erantzukizuna dute euren menpeko or­ ganoen gain, eta erantzukizun horri datxezkion eskumenak egikaritzen dituz­ te, alegia, 14. artikuluaren 2. idazatian aipaturiko eskumenak. Halaber, idaz­ kari nagusiek egikaritzen dituzte ministerioaren egiturari buruzko errege dekretuak beren beregi eurei esleitzen dizkien eskumenak. 3. Idazkari nagusiek idazkariordearen kategoria dute; idazkariok izendatu eta kargutik apartatzen dira, Ministroen Kontseiluak onetsitako errege dekre­ tuaren bitartez, ministerioaren titularrak hala proposatuta. Lege honen 6. artikuluko 10. idazatian ezarritako irizpideen arabera egin behar dira izendapenak. Zehatzago oraindik, izendapenok egin behar dira, kudeaketa publiko nahiz pribatuan erantzukizun handiko lanpostuak betetzea­ gatik, kualifikazioa eta esperientzia dituzten pertsonen artean.

XXX

ERANSKINA

17. artikulua. Idazkari nagusi teknikoak 1. Idazkari nagusi teknikoak zuzen­zuzenean daude idazkariordearen menpe. Idazkari horiek honako eskumenak dituzte: batetik, sailaren egiturari buruzko errege dekretuak zerbitzu erkideen gain eurei eratxikitzen dizkienak; eta, bestetik, arauak egin, laguntza juridikoa eman eta argitalpenak gauzatze­ ko eskumenak. 2. Ondore guztietarako, idazkari nagusi teknikoek zuzendari nagusiaren kategoria dute eta euren menpeko organoen gain egikaritzen dituzte ondoren­ go artikuluak organo horri eratxikitzen dizkion ahalmenak. 3. Idazkari nagusi teknikoak izendatu eta kargutik apartatzen dira, Minis­ troen Kontseiluak emandako errege dekretuaren bitartez, ministerioaren titu­ larrak hala proposatuta. Lege honen 6. artikuluko 10. idazatian ezarritako irizpideen arabera egin behar dira izendapenak. Zehatzago oraindik, Esta­ tuko, autonomi erkidegoetako edo toki erakundeetako funtzionario karrerako­ en artean egin behar dira izendapenak, eta funtzionario horiek doktore, lizen­ tziatu, ingeniari, arkitekto edota aurreko horien baliobesteko titulua izan be­ har dute. 18. artikulua. Zuzendari nagusiak 1. Zuzendari nagusiak zuzendaritzako organoen titularrak dira, eta orga­ no horiek ministerioaren alde bat edo batzuk kudeatzen dituzte, alde horiek eginkizunen arabera homogenoak direnean. Horretarako, zuzendari nagusiei dagokie: a) Euren Zuzendaritza Nagusiko proiektuak proposatzea, ministroak ezarritako helburuak erdiesteko; proiektu horien betearazpena zuzentzea; eta, azkenik, proiektuok behar bezala bete daitezen kontrolatzea. b) Zuzendaritza Nagusiari eratxikitako eskumenak egikaritzea eta zuzen­ dariei eurei deskontzentratu edo eskuordeturikoak egikaritzea ere. c) Gainerako kasuetan, ministroari edota zuzendari horren gaineko orga­ noaren titularrari proposatzea beraren ustez bidezkoa den ebazpena, zuzen­ daritza organoa ukitzen duten autuetan. d) Zuzendaritza organoaren kudeaketa arrunta osatzen duten jarduerak bultzatu eta ikuskatzea, eta beraren menpeko organo eta unitateek, eta horie­ tan integraturiko langileak ere, behar den moduan jardun dezaten zaintzea. e) Lege eta araudiek eurei ematen dizkieten gainerako eskurantzak.

ERANSKINA

XXXI

2. Zuzendari nagusiak izendatu eta kargutik apartatzen dira, Ministroen Kontseiluak emandako errege dekretuaren bitartez, ministerioaren titularrak hala proposatuta. Lege honen 6. artikuluko 10. idazatian ezarritako irizpideen arabera egin behar dira izendapenak. Zehatzago oraindik, Estatuko, autonomi erkidegoe­ tako edo toki erakundeetako funtzionario karrerakoen artean egin behar dira izendapenak, eta funtzionario horiek doktore, lizentziatu, ingeniari, arkitekto edota aurreko horien baliobesteko titulua izan behar dute. Hala eta guztiz ere, Zuzendaritza Nagusiaren eginkizunek dituzten ezaugarri zehatzak kontutan harturik, sailaren egiturari buruzko errege dekretuak ahalbidera dezake zu­ zendaritza horren titularra funtzionario ez izatea. 19. artikulua. Zuzendariorde nagusiak 1. Zuzendariorde nagusiek zuzeneko erantzukizuna dute, batetik, eurei eratxiki zaizkien proiektu, helburu edo jardueren betearazpenaren gain eta, bestetik, Zuzendariordetza Nagusiaren eskumeneko autuei buruzko kudeake­ ta arruntaren gain. Zuzendari nagusiak edota zuzendariordeen gaineko orga­ noaren titularrak ikuskatzen du nola gauzatzen den erantzukizun hori. 2. Ministroak edota zuzendariorde nagusien gaineko estatu idazkariak izendatu eta kargutik apartatzen ditu zuzendariorde nagusi horiek. Izendapenak egin behar dira, 6. artikuluaren 10. idazatian ezarritako iriz­ pideen arabera, eta legeria zehatzean finkaturiko sistemarekin bat etorriz. Ba­ da, izendapenok egin behar dira Estatuko Administrazio Nagusiaren fun­ tzionario karrerakoen artean eta, hala behar denean, beste herri administrazio batzuetako funtzionario karrerakoen artean ere, hori berori ezartzen badute aplikazio arauek. Funtzionario horiek doktore, lizentziatu, ingeniari, arkitekto edota aurreko horien baliobesteko titulua izan behar dute; hau da, funtzio­ nario horiei dagozkien kidego eta eskaletan sartzeko, nahitaezkoa izan behar da halako titulu bat izatea. 4. SEKZIOA. MINISTERIOETAKO ZERBITZU ERKIDEAK

20. artikulua. Zerbitzu erkideei buruzko erregela orokorrak 1. Zerbitzu erkideez arduratzen diren zuzendaritza organoek goiko orga­ noei eta zuzendaritza organoei ematen die azken horiek behar duten laguntza, euren zereginak eragin osoz betetzeko eta, bereziki, euroi esleitu zaizkien bide eta baliabide materialak, ekonomikoak eta pertsonalak eragingarritasunez era­ biltzeko.

XXXII

ERANSKINA

Zerbitzu erkideei dagozkie aholkularitza, laguntza teknikoa eta, hala de­ nean, zuzeneko kudeaketa, eginkizun jakin batzuei begira. Eginkizunok hona­ koak dira: plangintza, prestakuntza eta aurrekontuak; nazioarteko lankidetza; Espainiatik kanpoko ekintza; antolaketa eta giza baliabideak; informazio eta komunikazio sistemak; arauak egitea; laguntza juridikoa; finantza kudeake­ ta; baliabide material eta zerbitzu laguntzaileen kudeaketa; zerbitzuen jarrai­ pen, kontrol eta ikuskapena; Estatuaren helburuetarako estatistikak; eta, az­ kenik, argitalpenak. 2. Ministerio bakoitzean zerbitzu erkideak antolatzen dira eta zerbitzu horiek jarduten dute, xedapen eta gidalerro zehatz batzuen arabera; xedapen eta gidalerro horiek ematen dituzte Estatuko Administrazio Nagusiaren ba­ rruan eginkizun erkideen gaineko eskumena duten ministerioek. Hori guztia gorabehera, organo zehatz batzuek zerbitzu erkide jakin batzuen gaineko es­ kumena dute eta, eginkizunen edo hierarkiaren arabera, oraindik orain organo horiek aurrerago aipaturiko ministerioen menpe daude. 21. artikulua. Ministerioetako zerbitzu erkideen oinarrizko antolaketa Zerbitzu erkideak idazkariordetza batean integratzen dira. Idazkarior­ detza hori ministroaren menpe dago zuzen­zuzenean, eta hari atxikitzen zaiz­ kio idazkaritza nagusi teknikoa eta sailaren egiturari buruzko errege dekre­ tuak zehazten dituen gainerako zuzendaritza organoak. Bigarren kapitulua LURRALDE ORGANOAK

1. SEKZIOA. AUTONOMI ERKIDEGOETAKO GOBERNU ESKUORDEAK

22. artikulua. Autonomi erkidegoetako gobernu eskuordeak 1. Autonomi erkidegoetako gobernu eskuordeek Gobernua ordezkatzen dute erkidego horien lurraldean; hala eta guztiz ere, autonomi erkidegoetan Estatuaren ordezkaritza arrunta dute bertako lehendakariek. Gobernuko esku­ ordeek zuzendu eta ikuskatu egiten dituzte, lege honen arabera, euren lurral­ dean Estatuko Administrazio Nagusiak eta horren erakunde publikoek di­ tuzten zerbitzu guztiak. Gobernuko eskuordeak Gobernuko Lehendakaritzaren menpe daude. He­ rri administrazioetarako ministroari dagokio jarraibideak ematea, lurraldean Estatuko Administrazio Nagusia behar bezala koordinatzeko; Estatuko esku­ men eremuaren barnean, barne ministroari dagokio herri askatasunari eta hiritarren segurtasunari buruzko jarraibideak ematea. Hori guztia hala izanda

ERANSKINA

XXXIII

ere, gainerako ministroek ere eskumena dute euren erantzukizuneko arloetan jarraibideak emateko. 2. Era berean, Gobernuko eskuordeei dagokie: a) Estatuko Administrazio Nagusiak eta berorren erakunde publikoek lankidetza eta koordinazio harremanak dituzte autonomi erkidegoetako Ad­ ministrazioarekin eta kasuan kasuko toki erakundeekin. Bada, Gobernuko eskuordeek harreman horiei eutsi behar diete. b) Gobernuak eta autonomi erkidegoetako gobernu organoak informazioa behar dutenean, Gobernuko eskuordeei dagokie informazio hori ematea. Ha­ laber, Gobernuko eskuordeek informazio eginkizuna bete behar dute toki era­ kundeekin ere, euren lurralde eremuan eta horien presideenten bitartez. 3. Gobernuko eskuordeak izendatu eta kargutik apartatzen dira, Minis­ troen Kontseiluak onetsitako errege dekretuaren bitartez, Gobernuko lehenda­ kariak hala proposatuta. Autonomi erkidegoetako Gobernu Kontseilua zein herritan egon eta bertan izan behar dute Gobernuko eskuordeek euren egoitza. Edozein modutan ere, Ministroen Kontseiluak besterik zehaztu eta autonomi estatutuak ere beren beregi bestelakorik ezar dezake. 4. Absentzia, lanpostuts edo gaixotasun kasuetan, Gobernuko eskuordea ordeztu behar du, aldi baterako, horren egoitza zein probintziatan egon eta probintzia horretako gobernu azpieskuordeak, eskuordeak berak beste azpies­ kuorde bat izendatu duenean izan ezik. Probintzia bakarreko autonomi erki­ degoetan, Gobernuko eskuordea ordeztu behar du Gobernuko eskuordetzaren zerbitzu erkideen gain erantzukizuna duen organoaren titularrak. 23. artikulua. Autonomi erkidegoetako gobernu eskuordeen eskumenak Autonomi erkidegoetako gobernu eskuordeei eginkizun batzuk esleitzen zaizkie Estatuko Administrazio Nagusiaren eta berorren erakunde publiko­ en zerbitzu guztien gain. Eginkizun horiek egikaritzeko, autonomi erkidegoe­ tako gobernu eskuordeek jarraiko eskumenak dituzte: 1. Gobernuko eskuordetza zuzentzea; probintzietako gobernu azpiesku­ ordeak izendatzea eta, hierarki mailan goiko organo izateagatik, haien jardue­ ra zuzendu eta koordinatzea; oro har, Estatuko Administrazio Nagusiaren eta horren erakunde publikoen gainerako organoek gauzatzen duten jarduera bul­ tzatu eta ikuskatzea autonomi erkidegoaren lurraldean; eta, azkenik, lurralde organoen titularrak izendatzeko proposamenei buruzko txostenak egitea, or­ gano horiek Estatuko Administrazio Nagusikoak eta horren erakunde publi­

XXXIV

ERANSKINA

koetakoak izanik, euren eremua autonomi erkidegoa edo probintzia denean eta organook ez daudenean Gobernuko eskuordetzaren barruan integraturik. 2. Kasuan­kasuan eskudun diren ministerioei azaltzea Gobernuko eskuor­ dearen ustez egokiak diren proposamenak, batetik, lurralde zerbitzuek bete behar dituzten planetan eta egitarauetan jasotako helburuei buruz eta, beste­ tik, Gobernuko eskuordetza horien erakunde publikoek dituzten helburuei buruz; ohikotasunez eta aldizka, ministerio eskudunei informazioa ematea, eskuordetza horien lurralde zerbitzuek buruturiko kudeaketari buruz. 3. Eskubide eta askatasunen egikaritza askea babestu eta hiritarren segur­ tasuna bermatzea, Gobernuko eskuordetzen bitartez, eta Estatuko Segurtasun Indar eta Kidegoen bitartez. Horien gaineko burutza Gobernuko eskuordeari dagokio, eta horrek Estatuaren eskumenak egikaritzen ditu arlo horretan, eginkizunen arabera Barne Ministerioaren menpe dagoelarik. 4. Urtero­urtero Gobernuari txosten bat helaraztea, herri administrazioe­ tarako ministroaren bitartez, Estatuko herri zerbitzuen jardunbideari buruz eta zerbitzu horien ebaluazio osoari buruz. 5. Gobernuko Eskuordetzaren organoek emandako egintzen betearazpena etetea, egintzok aurkaratzen direnean eta errekurtso hori ebaztea Gobernuko eskuordeari dagokionean, Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Ad­ ministrazio Prozedura Erkideari buruz azaroaren 26an emandako 30/1992 Legearen 111.2. artikuluaren arabera. Gainerako kasuetan, egintza horien be­ tearazpena eten dadin proposatzea. Gobernuko eskuordeak eskumen berbera du Gobernuko eskuordetzaren barruan integratu gabeko zerbitzuek ematen dituzten egintzei begira, horiek aurkaratzen direnean. 6. Konstituzioaren bitartez Estatuari eratxiki zaizkion eskumenak bete daitezen eta estatu horren arautegia artez aplika dadin zaintzea. Horretarako, eta kasuan­kasuan egokia dena kontutan hartuta, jurisdikzio gatazkak, esku­ rantza gatazkak, errekurtsoak eta legearen arabera bidezkoak diren gainera­ ko akzioak eragin edo jarri behar ditu Gobernuko eskuordeak. 7. Zehapen ahalgoak, desjabetzapen ahalgoak, arauek Gobernuko eskuor­ deei ematen dizkieten ahalgoak eta eurei deskontzentratu edo eskuordetzen zaizkienak egikaritzea. 24. artikulua. Hiritarrei eman beharreko informazioari buruzko eskumenak 1. Autonomi erkidegoetako gobernu eskuordeek koordinatu behar dute Gobernuak eta Estatuko Administrazio Nagusiak autonomi erkidegoan gauza­ tzen dituzten egitarau eta jardueren gaineko informazioa. 2. Era berean, autonomi erkidegoetako gobernu eskuordeek mekanismo batzuk eragin behar dituzte, gainerako herri administrazioekin elkarlanean aritzeko, hiritarrari eman beharreko informazioaren arloan.

ERANSKINA

XXXV

25. artikulua. Egiturak errazteko eskumenak 1. Estatuko Administrazio periferikoaren antolaketari dagokionean, auto­ nomi erkidegoetako gobernu eskuordeek organo zentral eskudunei proposatu behar dizkie 31. artikuluan ezarritakoa eragin osoz betetzeko beharrezkoak diren neurriak. 2. Gainera, autonomi erkidegoetako gobernu eskuordeek: a) Araudietan ezarritako forma erabiliz, Herri Administrazioetarako Mi­ nisterioari, eta Ekonomia eta Ogasun Ministerioari proposatu behar dizkiete enplegu planen prestakuntza, lanpostu zerrenden egokitzapena eta ordainsari aldakorrak aplikatzeko irizpideak. b) Gobernuko eskuordeei, euren lurralde eremuaren barruan, kontsultatu behar zaie, Estatuko Administrazio Nagusiaren enplegu planak prestatu eta giza baliabideak hobetzeko beste neurri batzuk hartzerakoan, batez ere, neurri horiek sail bat baino gehiago ukitzen dutenean. 26. artikulua. Lurralde zerbitzu integratuen zuzendaritza 1. Autonomi erkidegoetako gobernu eskuordeek kasuan kasuko gobernu eskuordetzen gaineko titulartasuna dute, eta eurek zuzentzen dituzte, zuze­ nean edota probintzietako gobernu azpieskuordeen bitartez, eskuordetza ho­ rietan integraturiko lurralde zerbitzuak, zerbitzuok ministerioetakoak direne­ an; zuzendaritza lan horretan, eskuordeek kontutan izan behar dituzte kasuan kasuko ministerioetako goiko organoek dituzten helburuak eta, hala bada, mi­ nisterio horiek emandako jarraibideak ere. 2. Autonomi erkidegoetako gobernu eskuordeek ministerioen berezko eskumenak lurraldean egikaritu eta zerbitzu integratuei esleituriko baliabi­ deak kudeatzen dituzte. 27. artikulua. Beste lurralde administrazio batzuekiko harremanak 1. Gobernuko eskuordeei honako eskumenak dagozkie, euren lurraldeko autonomi erkidegoan 22. artikuluaren 2. idazatian ezarritako eginkizunak egikaritzeko: a) Hala zehaztuz gero, transferentzietarako batzorde mistoetan, alde biko lankidetza batzordeetan eta horien antzeko izaera duten lankidetza organoe­ tan parte hartzea. b) Estatuko Administrazio Nagusiak eta autonomi erkidegoak elkarlane­ rako hitzarmenak eta lankidetzarako beste edozein mekanismo gauza ditzaten

XXXVI

ERANSKINA

bultzatzea eta, hala izanez gero, hitzarmen eta mekanismo horien betearaz­ pen eta betepenaren gaineko jarraipenean parte hartzea. 2. Toki erakundeei dagokienez, eta kasuan kasuko autonomi erkidegoare­ kin izan beharreko lankidetza harremanen eremuan, autonomi erkidegoetako gobernu eskuordeek elkarlanerako hitzarmenak egin daitezen bultzatu behar dute Estatuko finantza egitarauei begira. 28. artikulua. Gobernuaren eskuordeari laguntzeko lurralde batzordea 1. 23. artikuluan ezarritako zuzendaritza eta koordinazio eginkizuna ho­ beto betetzeko, Lurralde Batzorde bat sortu behar da, probintzia anitzeko au­ tonomi erkidego bakoitzean. Autonomi erkidego horretako gobernu eskuordea da, izatez, batzorde horren burua, eta batzorde hori osatzen dute autonomi erkidego horren lurraldeak barneratzen dituen probintzietako gobernu azpies­ kuordeek; Balear eta Kanariar uharteetan, aurrekoez gain, batzorde hori osa­ tzen dute uharte horietako zuzendariek. Organo eta zerbitzuetako titularrak Lurralde Batzordearen batzarraldietara joan daitezke, kasuan kasuko autono­ mi erkidegoko gobernu eskuordeak hori egokitzat jotzen badu. 2. Edozein kasutan ere, batzorde horrek honako eginkizunak bete be­ har ditu: a) Autonomi erkidegoaren eremuan homogenotasunez betearazi behar di­ ren jarduketak koordinatzea, Gobernuak lurralde zerbitzuentzat finkatu dituen helburu orokorren betepena ziurtatzeko. b) Autonomi erkidegoetako gobernu eskuordeari aholkuak ematea, propo­ samenak egiten direnean, administrazio tramiteak errazteko eta 25. artikuluak aipatzen dituen baliabideak zentzuzkotasunez erabiltzeko. c) Lege honek Lurralde Batzordeari eginkizun batzuk esleitzen dizkio. Bada, eskumen horiek egikaritzean laguntza eta aholku helburuak bete ahal izateko, Autonomi erkidegoetako gobernu eskuordearen aburuz egoki gerta­ tzen bada Lurralde Batzordeak beste eskumen batzuk izatea, orduan Lurralde Batzordeak izan behar ditu eskumen horiek ere.

ERANSKINA

XXXVII

2. SEKZIOA. PROBINTZIETAKO GOBERNU AZPIESKUORDEAK ETA ESTATUKO ADMINISTRAZIO NAGUSIAREN UHARTE ZUZENDARIAK

29. artikulua. Probintzietako gobernu azpieskuordeak 1. Probintzia bakoitzean, eta kasuan kasuko autonomi erkidegoaren go­ bernu eskuordearen menpe zuzen­zuzenean, Gobernuko azpieskuorde bat egon behar da. Gobernuko eskuordeak izendapen askeko prozeduraren bitar­ tez izendatzen du azpieskuordea. Zehatzago oraindik, Estatuko, autonomi erkidegoetako edo toki erakundeetako funtzionario karrerakoen artean egin behar da izendapena, eta funtzionario horiek doktore, lizentziatu, ingeniari, arkitekto edota aurreko horien baliobesteko titulua izan behar dute. Probintzia bakarreko autonomi erkidegoetan, Gobernuko eskuordeak be­ reganatzen ditu lege honek probintzietako gobernu azpieskuordeei eratxiki­ tzen dizkien eskumenak. 2. Gobernuko azpieskuordeei dagokie: a) Hala denean, Estatuko Administrazio Nagusiaren zerbitzu integratuak zuzentzea, Gobernuko eskuordeak emandako jarraibideen arabera. b) Integratu gabeko zerbitzuak bultzatu eta ikuskatzea. c) 22. artikuluaren 2. idazatiarekin bat etorriz, toki korporazioekin komu­ nikatu, lankidetza izan eta elkarlanean aritzeko eginkizunak betetzea eta, bereziki, txostenak egitea, Estatuko finantza egitarauek lurraldean zer­nolako eragina duten aztertuz. d) Autonomi erkidegoetako gobernu eskuordearen ekimenez eta horrek emandako jarraibideen arabera, komunikazio, lankidetza eta elkarlanerako harremanak izatea kasuan kasuko autonomi erkidegoaren Administrazio­ ko lurralde organoekin, horien egoitza probintziaren lurraldean dagoenean. e) Arau bidez azpieskuorde horiei eratxikitzen zaizkien zehapen eskume­ nak egikaritzea. 3. Gobernuko eskuordetzaren egoitzarik ez dagoen probintzietan, Gober­ nuko azpieskuordeak honako eskumenetarik batzuk egikaritzen ditu, eta Go­ bernuko eskuordeari dagokio egikaritza hori zuzendu eta ikuskatzea. Esku­ menok jarraikoak dira: a) Eskubide eta askatasunen egikaritza askea bermatzea, hiritarren segur­ tasuna bermatuz, hori guztia Estutuak gai horretan dituen eskumenen arabera. Ondore horietarako, Gobernuko azpieskuordeak Estatuko Segurtasun Indar eta Kidegoak zuzentzen ditu probintziaren barruan.

XXXVIII

ERANSKINA

b) Hiritarren babesa zuzendu eta koordinatzea probintziaren eremuan. 30. artikulua. Estatuko Administrazio Nagusiaren uharte zuzendariak Araudi bidez zehaztu behar da zein uhartetan egongo den Estatuko Ad­ ministrazio Nagusiaren uharte zuzendaria; zuzendari horren maila lanpos­ tu zerrendetan zehaztu behar da. Gobernuko eskuordeak izendapen askeko prozeduraren bitartez izendatzen ditu uharte zuzendariak. Zehatzago orain­ dik, Estatuko, autonomi erkidegoetako edo toki erakundeetako funtzionario karrerakoen artean egin behar da izendapena, eta funtzionario horiek doktore, lizentziatu, ingeniari, arkitekto edota aurreko horien baliobesteko titulua izan behar dute edo, bestela, ingeniari tekniko, arkitekto tekniko, unibertsitate di­ plomatua nahiz horien guztien baliobesteko titulua. Hierarkiaren arabera, uharte zuzendariak probintzietako gobernu azpies­ kuordearen menpe daude eta, halakorik izan ezean, autonomi erkidegoetako gobernu eskuordearen menpe. Uharte zuzendariek egikaritzen dituzte, euren lurralde eremuan, probintzietako gobernu azpieskuordeei lege honek eratxi­ kitzen dizkien eskumenak. 3. SEKZIOA. ZERBITZU PERIFERIKOEN EGITURA

31. artikulua. Zerbitzu periferikoak erraztea Estatuko Administrazio periferikoa autonomi erkidegoetan antolatzera­ koan, irizpide hauek izan dira kontutan: batetik, eragingarritasun printzipioa eta ahalik eta gastu publiko gutxien eragiteari buruzkoa; bestetik, Estatuko Administrazio Nagusian bertan edo Administrazio horren eta gainerako ad­ ministrazioen artean sor daitekeen administrazio egituren bikoiztasuna baz­ tertzeko beharrizana. Horren ildotik, autonomi erkidegoei edo, eskumen ere­ muaren arabera hala denean, toki korporazioei hainbat eskumen transferitu edo eskuordetu zaizkie, eta baliabide zein zerbitzu ugari eskualdatu zaizkie. Eskumen eta baliabide horiek kontutan harturik, ez da beharrezkoa zenbait organo iraunaraztea. Gobernuko eskuordeei kontsulta egin eta gero, organo horiek ezabatu, beste batzuekin bat egin edota berregitura daitezke. 32. artikulua. Gobernuko eskuordetzak eta azpieskuordetzak 1. Antolaketa organikoari dagokionez, Gobernuko eskuordetzak Herri Administrazioetarako Ministerioari atxikitzen zaizkio. Probintzietako gobernu azpieskuordetzak kasuan kasuko gobernu eskuor­ detzaren organo bihurtzen dira.

ERANSKINA

XXXIX

2. Eskuordetzen antolaketa honako irizpideen arabera egin behar da: a) Eginkizunen araberako esparruak egon behar dira eskuordetzan inte­ graturiko zerbitzuak kudeatu, integratu gabeko zerbitzuekin izaten diren zuzeneko harremanei ekin eta esparru bakoitzeko autuen inguruan aholkuak emateko. b) Esparru horien kopurua administrazio jarduerak dituen eginkizun sek­ tore homogenoen araberakoa izan behar da. Halaber, kopuru hori finkatzean, kontutan izan behar da Estatuko Administrazio Nagusiak autonomi erkidego bakoitzean zenbat zerbitzu eskaintzen dituen eta autonomi erkidegoak zenbat probintzia dituen. Bestalde, Estatuaren hainbat eskumen autonomi erkidegoei tranferitzen ari zaizkienez, badira zenbait inguruabar esparru desberdinak erantzule berberaren ardurapean elkartzea komenigarri bihurtzen dutenak, eta inguruabar horiek ere gogoan izan behar dira. c) Eskuordetzaren zerbitzu erkideak kudeatzeko organo bat egon behar da, kudeaketa horren barne ere sartzen dela zerbitzu integratuena. 3. Gobernuko eskuordetza nahiz azpieskuordetzen egitura Ministroen Kontseiluak emandako errege dekretuaren bidez ezartzen da; errege dekretu horretan zehaztu behar dira eratzen diren organoak eta eginkizunen arabe­ rako esparruak. Eginkizunen araberako esparruak egituratzeko, lanpostu zerrendak egin behar dira, eta zerrenda horiek Gobernuko eskuordearen ekimenez onesten dira. 33. artikulua. Zerbitzuak integratzeko irizpideak 1. Estatuko Administrazio Nagusiaren eta horren barneko erakunde pu­ blikoen lurralde zerbitzu guztiak Gobernuko eskuordetzetan integratu behar dira, salbu eta eginkizunen berezitasuna nahiz kudeaketa kopurua dela bide, erakunde horiek organo zentral eskudunen menpe zuzenean egotea komeniga­ rria denean, euren jarduketa eragingarriagoa izan dadin. 2. Zerbitzu integratuak Gobernuko eskuordetza zein azpieskuordetzari atxikitzen zaizkio, zerbitzuok non eman behar diren kontutan izanik. 34. artikulua. Integratu barik dauden zerbitzuak antolatzeko irizpideak 1. Gobernuko eskuordetzetan integratu ez diren zerbitzuak lurraldearen ikusmoldetik antolatzerakoan, irizpide hauek izan behar dira gogoan: batetik, zerbitzuon helburua ahalik ondoen betetzea; eta, bestetik, zerbitzu horiek be­

XL

ERANSKINA

te beharreko eginkizunen izaera. Horretara, antolaketa hori ezartzen duen arauak zehaztu behar du zein den zerbitzuok emateko eremurik egokiena. 2. Antolaketa horren barne azpizuzendaritza nagusiak edo horien balio­ besteko maila duten unitateak sartzen direnean, antolaketa hori errege dekretu bidez egin behar da, ministro eskudunak eta herri administrazioetarako ministroak hori batera proposatuta. Zerbitzuen antolaketak aurreko horiek baino beheragoko organoak ukitzen dituenean, ministro horiek batera eman­ dako aginduaren bidez egin behar da antolaketa, lege honen 10. artikuluko 2. idazatian xedaturikoaren arabera. 35. artikulua. Integratu barik dauden zerbitzuen menpekotasuna Integratu gabeko zerbitzuek sektore jakin batean jarduten dute, eta sek­ tore horren gaineko eskumena duen organo zentralaren menpe daude zerbi­ tzuok. Organo horrek zerbitzuen helburu zehatzak finkatu eta helburu horiek betetzen diren kontrolatu behar du, baita zerbitzuak behar bezala dabil­ tzan ere. Zerbitzuen titularrek honako betebeharra dute bereziki: Gobernuko esku­ orde nahiz azpieskuordeei behar adina laguntza eskaintzea, Estatuko zerbi­ tzuen benetako zuzendaritza errazagoa izan dadin. Hirugarren kapitulua ESTATUKO ADMINISTRAZIO NAGUSIA ESPAINIATIK KANPO

36. artikulua. Estatuko Administrazio Nagusia Espainiatik kanpo 1. Espainiatik kanpo, hurrengo erakundeek osatzen dute Estatuko Admi­ nistrazio Nagusia: a) Mandatalgo diplomatikoek, mandatalgo horiek iraunkorrak zein bere­ ziak izan. b) Ordezkaritza nahiz mandatalgo iraunkorrek. c) Eskuordetzek. d) Bulego kontsularrek. e) Estatuko Administrazio Nagusiaren beste zenbait erakunde publikok, baldin eta erakunde horiek Espainiatik kanpo jarduten badute. 2. Espainiarekin harreman diplomatikoak dituzten estatuetan, mandatal­ go diplomatiko iraunkorrek modu iraunkorrean ordezkatzen dute Espainiako erresuma.

ERANSKINA

XLI

Mandatalgo diplomatiko bereziek aldi baterako eta zeregin zehatz batera­ ko ordezkatzen dute Espainiako erresuma beste estatu batean; horretarako, estatu horrek bere adostasuna eman behar du. 3. Ordezkaritza nahiz mandatalgo iraunkorrek modu iraunkorrean or­ dezkatzen dute Espainiako erresuma nazioarteko erakunde batean. 4. Eskuordetzek nazioarteko erakunde batean edota nazioarteko erakunde horiek antolatu zein babesturiko Estatu Konferentzietan ordezkatzen dute Espainiako erresuma. 5. Bulego kontsularrek eginkizun kontsularrak betetzen dituzte, lege xedapen egokiek edota Espainiak sinaturiko nazioarteko akordioek ezarrita­ koaren arabera. 6. Estatuko Administrazio Nagusiak Espainiatik kanpo dituen erakunde publikoak Ministroen Kontseiluak emandako berariazko baimenaren bidez ezartzen dira, kanpo arazoetarako ministroak horren aldeko txostena egin eta gero. Erakunde horiek eratzen dira Espainiatik kanpo eurei eratxikitako jar­ duerak betetzeko, ordezkaritza izaerarik gabe. 7. Estatuko Administrazio Nagusiari eratxiki zaizkion eginkizunak bete­ tzeko, eta Espainiako kanpo politikaren helburu nahiz interesak kontutan izanik, Espainiatik kanpo dagoen Administrazio Nagusiak elkarlanean jardun behar du atzerrian dauden gainerako erakunde espainiar guztiekin, batik bat, autonomi erkidegoetako bulegoekin. 37. artikulua. Enbaxadoreak eta ordezkari iraunkorrak nazioarteko erakundeetan 1. Nazioarteko erakundeetan dauden enbaxadore eta ordezkari iraun­ korrek kreditazioa dute estatu edo nazioarteko erakunderen batean jarduteko, eta estatu edo erakunde horretan, Espainiako erresuma ordezkatzeko. 2. Enbaxadore zein ordezkari horiek Estatuko Administrazio Nagusia zu­ zentzen dute Espainiatik kanpo. Horrez landara, Gobernuak finkaturiko kan­ po politika eratu eta betearazten lagundu behar dute, kanpo arazoetarako mi­ nistroaren edota, hala denean, Saileko Estatu idazkarien jarraibideei ekinez. Eginkizunei begira, enbaxadore eta ordezkari iraunkorrak kanpo arazoetarako ministroaren menpe edota, hala denean, saileko estatu idazkariaren menpe daude. 3. Enbaxadore eta ordezkari iraunkorrek Espainiatik kanpo Estatuko Administrazio Nagusia osatzen duten administrazio organo nahiz unitate guz­ tien jarduketa koordinatzen dute. Koordinazio horren bitartez, jarduketa hori Gobernuak finkaturiko kanpo politikaren irizpide orokorrei egokitzen zaie, estatuak Espainiatik kanpo gauzatzen duen ekintzaren batasun printzipioa­ rekin bat etorriz.

XLII

ERANSKINA

4. Izendapenaren aldetik, Kanpo zerbitzuari buruzko arauek ezarritako moduan izendatu behar dira enbaxadore nahiz ordezkari iraunkorrak. 5. Europako Batasunean dagoen ordezkari iraunkor laguntzailea enbaxa­ dore eta ordezkari iraunkorrekin parekatzen da, 6. artikuluko 4. idazatian eta artikulu honen 2, 3 eta 4. idazatietan xedaturikoaren ondoreetarako. Laugarren kapitulua KIDEGO ORGANOAK

38. artikulua. Kidego organoak eratzeko betekizunak 1. Kidego organoak modu formalean eratzen dira, eta organo horiek hiru kide edo gehiago dituzte. Kidego organoei erabaki, proposamen, aholku, ja­ rraipen edo kontroleko eginkizunak eratxiki zaizkie. Bestalde, organo horiek Estatuko Administrazio Nagusian edo horren erakunde publikoren batean in­ tegraturik jarduten dute. 2. Estatuko Administrazio Nagusian edo horren erakunde publiko batean kidego organoa eratzeko, aldez aurretik datu hauek zehaztu behar dira kidego organo hori eratzen duten arauetan, edota organo hori sortzeko, Estatuko Ad­ ministrazio Nagusiaren eta gainerako herri administrazioen artean egin den hitzarmenean: a) Kidego organoaren helburu eta xedeak. b) Organo hori zein erakundetan integratzen den edo, hierarkiaren alde­ tik, zein erakunderen menpe dagoen. c) Kidego organoaren osaketa eta organo­burua nahiz gainerako kideak izendatzeko irizpideak. d) Erabaki, proposamen, txosten, jarraipen nahiz kontroleko eginkizunak, edota organo horri eratxikitako beste edozein eginkizun. e) Organo horrek jardun dezan egin beharreko kreditu zuzkidurak. 3. Artikulu honen 1. idazatiak aipaturiko kidego organoen eraentza ju­ ridikoa Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Pro­ zedura Erkideari buruzko Legearen II. tituluko II. kapituluan jasotako arauen araberakoa izan behar da; hala eta guztiz ere, kontutan izan behar dira lege honek nahiz kidego organoa sortzeko arau edo hitzarmenak ezarritako anto­ laketa berezitasunak.

ERANSKINA

XLIII

39. artikulua. Kidego organoen sailkapena eta osaketa 1. Osaketaren arabera, Estatuko Administrazio Nagusiaren eta horren erakunde publikoen kidego organoak honela sailkatzen dira: a) Ministerioen arteko kidego organoak, organo horretako kideak minis­ terio desberdinetakoak direnean. b) Ministerioko kidego organoak, kideak ministerio bereko organoetakoak direnean. 2. Aurreko zenbakiak aipatzen dituen kidego organoetan, beste herri ad­ ministrazio batzuetako ordezkariak egon daitezke hurrengo kasuetan: admi­ nistrazio horiek nahita onartzen dutenean ordezkaritzok bertan izatea; hi­ tzarmen batek hala agintzen duenean, edota administrazio ukituei aplikatu behar zaien arau batek hori ezartzen duenean. 3. Kidego organoei eraxikitako eginkizunen izaera kontutan harturik, ezar daiteke organo horretan gizarte interesak ordezkatzen dituzten erakun­ deak egotea, edota aparteko esperientzia edo ezaguerak izateagatik izendatzen diren beste zenbait kide izatea. 40. artikulua. Kidego organoak sortu, aldarazi eta ezabatzea 1. Estatuko Administrazio Nagusiaren edo horren erakunde publikoen ki­ dego organoek jarraiko eskumenak dituztenean, organo horiek sortzeko arau berezia eman eta arau hori «Estatuko Aldizkari Ofizial»ean argitaratu be­ har da: a) Eskumen erabakitzaileak. b) Gainerako administrazio organoek euren erabakietan oinarri gisa era­ bili beharreko proposamen nahiz manuzko txostenak emateko eskumena. c) Estatuko Administrazio Nagusiaren gainerako organoek gauzaturiko jardueraren jarraipena egin eta jarduera hori kontrolatzeko eskumena. 2. Aurreko idazatian aipaturiko kasuetan, kidego organoa sortzeko arauak ez du beti lerrun bera izaten: kidego organo hori ministerioen arteko organoa izan eta bertako buruak zuzendari nagusi baino goragoko maila duenean, arau hori errege dekretua izan behar da; ministerioen arteko beste kidego organoen kasuan, ministerio horiek batera emandako ministerio-agindua behar da; atzenean, ministerioetako kidego organoak direnean, ministerio­agindua be­ har da.

XLIV

ERANSKINA

3. Artikulu honen 1. idazatian aipatu ez diren kasuetan, kidego organoek lan talde edo batzorde izaera dute. Kidego organo horiek Ministroen Kon­ tseiluan hartutako erabakiaren bidez edota ministerio interesatuen arteko akordioaren bidez sor daitezke. Kidego organo horien erabakiek ez dute era­ gingarritasun juridikorik gainontzekoei begira. 4. Estatuko Administrazio Nagusiaren eta erakunde publikoen kidego or­ gano nahiz lan talde edo batzordeak aldarazi edota ezabatzean, organo horiek sortzean bete ziren baldintza berberak bete behar dira. Organo edo batzorde horiek sortzeko arauak data zehatz bat finkatu duenean haiek azkentzeko, az­ kentze hori berez gertatzen da data hori heltzen denean. Hirugarren titulua ERAKUNDE PUBLIKOAK

Lehenengo kapitulua XEDAPEN OROKORRAK

41. artikulua. Erakunde publikoen berezko jarduerak Erakunde publikoak Estatuko Administrazio Nagusiaren menpe edo ad­ ministrazio horri lotuta eratzen dira, 2. artikuluaren 3. idazatian ezarritako jarduerak gauzatzeko. Jarduera horien ezaugarriak direla bide, erakunde pu­ blikoen antolaketa eta garapena eginkizunen deszentralizazioa erabilita egi­ ten da. 42. artikulua. Nortasun juridikoa eta ahalgoak 1. Erakunde publikoek nortasun juridiko bereiztua eta euren ondasun na­ hiz diruzaintza bereziak dituzte. Halaber, kudeaketa burutzeko autonomia du­ te, lege honek ezarritakoaren arabera. 2. Erakunde publikoen eskumen eremuaren barne, horien helburuak bete­ tzeko behar diren administrazio ahalgo guztiak sartzen dira, erakunde horien estatutuek ezarritakoaren arabera. Hala ere, erakundeok ez dute desjabetza­ pen ahalgorik. Erakunde publiko bakoitzak zerbitzu zehatz baten ardura du. Estatutuek zerbitzu horren ibilerari buruzko bigarren mailako arazoak antolatzeko ahal­ goa eratxiki diezaiekete erakunde horiei. Eratxikipen horren norainokoa zer­ bitzu horren oinarrizko eraentza juridikoa finkatzen duten arauek xedaturikoa izan behar da.

ERANSKINA

XLV

43. artikulua. Erakunde publikoen sailkapena eta atxikipena 1. Erakunde publikoak bi taldetan sailka ditzakegu: a) Autonomiadun erakundeak. b) Enpresa­erakunde publikoak. 2. Autonomiadun erakundeak ministerio baten menpe daude. Ministerio horrek erakundearen estrategia zuzendu eta horren jardueraren emaitzak eba­ luatu zein kontrolatzen ditu, erakunde hori atxikita duen organoaren bitartez. 3. Enpresa­erakunde publikoak ministerio edota autonomiadun erakunde baten menpe daude, eta ministerio nahiz autonomiadun erakunde horretako organo bati atxikitzen zaizkio; hortaz, aurreko idazatian aipaturiko eginki­ zunak organo horrek bete behar ditu. Salbuespen gisa, enpresa­erakunde pu­ blikoen estatutuek izaera bereko beste erakunde batzuen jarduera zuzendu nahiz koordinatzeko eginkizuna eratxiki diezaiekete enpresa­erakunde horiei. 44. artikulua. Erakunde publikoei lege honetako xedapen orokorrak aplikatzea 1. Erakunde publikoek instrumentaltasun printzipioa bete behar dute, eurei bereziki esleituriko helburu nahiz xedeei dagokienez. 2. Horrez gain, antolaketa nahiz jardunbidearen aldetik: a) Lege honen I. tituluan Estatuko Administrazio Nagusiarentzat xedatu­ riko irizpideak bete behar dituzte autonomiadun erakundeek. b) Lege honen I. tituluan ezarritako irizpideek eraentzen dituzte enpresa­ ­erakunde publikoak; guztiarekin ere, jardueren izaera dela­eta titulu honen III. kapituluan aipaturiko berezitasunak gogoan izan behar dira. Bigarren kapitulua AUTONOMIADUN ERAKUNDEAK

45. artikulua. Autonomiadun erakundeen eginkizunak 1. Administrazio zuzenbideak eraentzen ditu autonomiadun erakundeak. Ministerio baten egitarau bereziak bete daitezen, erakunde horiei honako jar­ duerak gauzatzea agintzen zaie, eginkizunen deszentralizazioaren bidez: sus­ perketa jarduera, zerbitzuen ematea edota herri zerbitzuen kudeaketa.

XLVI

ERANSKINA

2. Eratxiki zaizkien eginkizunak betetzeko, autonomiadun erakundeek berezko sarrera batzuk jasotzeko baimena dute. Halaber, Estatuko aurrekontu orokorrek esleituta, bestelako zuzkidurak ere jaso ditzakete. 46. artikulua. Autonomiadun erakundeetako organoen titularrak izendatzeko erregelak Autonomiadun erakundeetako organoen titularrak izendatzean, Estatuko Administrazio Nagusiarentzat ezarritako arauak bete behar dira. 47. artikulua. Autonomiadun erakundeen zerbitzupean dauden langileak 1. Autonomiadun erakundeen zerbitzupean dauden langileak funtziona­ rioak edo lan­kontratuko langileak izan daitezke, Estatuko Administrazio Nagusian gertatzen den bezala. 2. Autonomiadun erakundeko zuzendaritza organo gorenaren titularrak legeria bereziak eratxikitako ahalmenak ditu, giza baliabideen kudeaketaren inguruan. 3. Artikulu honen 1. idazatiak ezarritakoa gorabehera eta, beti ere, sal­ buespen gisa, autonomiadun erakundea sortzeko legeak langileen inguruko zenbait berezitasun ezar ditzake hurrengo gaietan: enplegu eskaintza, enple­ guetan sartzeko sistema, lanpostuen atxikipen zein hornikuntza, edota langi­ leen mugikortasun eraentzari buruzko gaietan. 4. Herri Administrazioetarako Ministerioak hainbat jarraibide ematen dizkio autonomiadun erakundeari giza baliabideen inguruan, eta erakunde horrek nahitaez bete behar ditu jarraibideok. Orobat, autonomiadun erakun­ dea sortzeko legeak langileei buruzko eraentza berezia ezar dezake. Eraen­ tza horretan oinarrituta emandako egintza nahiz ebazpen guztiak Herri Admi­ nistrazioetarako Ministerioari komunikatu behar zaizkio. 48. artikulua. Autonomiadun erakundeen ondarea 1. Autonomiadun erakundeek euren ondasun bereziak dituzte. Horrezaz aparte, erakunde horiei Estatuko Administrazio Nagusiaren ondasunak atxi­ ki dakizkieke, erakundeok ondasun horiek administra ditzaten. Berezko ondasunei dagokienez, autonomiadun erakundeek orotariko on­ dasun nahiz eskubideak eskura ditzakete, dela kostu bidez, dela dohainik; halaber, ondasun edo eskubide horiek eduki edo errentan eman ahal dituzte. Autonomi erakundeek euren helburuak betetzeko behar ez dituzten ondasunak Estatuko ondarean sartzen dira, salbu eta erakundea sortzeko legeak edo lege

ERANSKINA

XLVII

honetako hirugarren xedapen iragankorrean aipaturiko egokitze legeak beren beregi kontrakoa agintzen duenean. Ondasun higiezinak eskuratzeko, Ekonomia eta Ogasun Ministerioak es­ kuratze horren aldeko txostena eman behar du. Batzuetan, autonomiadun erakundeen ondasunak ez dira sartzen Estatua­ ren ondarean. Halakoetan, autonomiadun erakundearen ondasun higiezinen bat besterenganatu nahi izanez gero, besterenganaketa hori Ekonomia eta Ogasun Ministerioari komunikatu behar zaio. Hala denean, ministerio horrek ondasuna Estatuaren ondarean sartu eta Estatuko Administrazio Nagusiaren edozein zerbitzuri lotzeko jarduketak burutuko ditu; berebat, Ekonomia eta Ogasun Ministerioak beste erakunde publiko batzuei atxiki diezaieke ondasun hori, Estatuko ondareari buruzko xedapenetan ezarritako baldintzak beteta. 2. Autonomiadun erakundeen ondareko ondasunak erakunde horien hel­ buru nahiz zerbitzuei lotzea erakunde horien gaineko ministerioak erabaki be­ har du, autonomiadun erakundearen gobernu organoek hala proposatuta. De­ na den, ondasun horiek eskuratzea erabakitzen denean, lotura hori esan gabe doa, salbu eta erakundea sortzeko legeak besterik agintzen duenean. Ondasun higiezinen zein horien gaineko eskubideen destinoa aldatzen de­ nean, gerta daiteke ondasun edo eskubide horiek beharrezkoak ez izatea edota xedatzeko moduan geratzea. Hori hala dela egiaztatuz gero, autonomiadun erakundearen gaineko sailak ondasun zein eskubide horien jaregitea erabaki­ tzen du, Ekonomia eta Ogasun Ministerioak jaregite horren aldeko txostena eman eta gero. Jaregitearen ondoren, ondasun horiek berriro bihurtzen dira autonomiadun erakundeen ondareko ondasun. 3. Estatuko Administrazio Nagusiak autonomiadun erakundeei atxikitako ondasun zein eskubideek euren jatorrizko kalifikazio juridikoa izango dute gerokoan ere. Ondasun horiek erakundearen helburuak betetzeko bakarrik erabil daitezke. Ondasunok artatu, behar bezala administratu eta defenda­ tzeko, legeetan herri jabariaren inguruan ezarritako eskubide nahiz onurabide oro izango dituzte autonomiadun erakundeek. Ondasun zein eskubide horien atxikipena Ekonomia eta Ogasun Ministerioak erabaki behar du, Estatua­ ren Ondareari buruzko Legeak eta horren legeria osagarriak ezarritakoaren arabera. 4. Autonomiadun erakundeek euren ondasun zein eskubideen inbentarioa eratu eta egunean izan behar dute. Inbentario horretan, autonomiadun erakun­ dearen berezko ondasun eta eskubideak nahiz erakunde horri atxikitako ondasun guztiak sartu behar dira, izaera suntsikorra dutenak salbu. Besterik zehaztu ezean, inbentarioa urtero berrikusi behar da, abenduaren 31 abiapun­ tutzat hartuta. Inbentarioa, bestalde, erakundearen gobernu organoak onetsi behar du.

XLVIII

ERANSKINA

Estatuaren Ondasun zein Eskubideei buruzko Inbentario Orokorra eten­ gabe eguneratuta izateko eta horren kudeaketa errazteko, autonomiadun era­ kundeen ondasun higiezin nahiz eskubideen gaineko inbentarioa urtero igorri behar zaio Ekonomia eta Ogasun Ministerioari. 49. artikulua. Autonomiadun erakundeen kontratazio eraentza 1. Herri administrazioentzat ezarritako kontratazio arau orokorrek eraen­ tzen dute autonomiadun erakundeen kontratazioa. 2. Autonomiadun erakundea atxikita duen ministerioko titularrak eskue­ tsi behar ditu berak finkaturiko zenbatekotik gorako kontratuak. 50. artikulua. Autonomiadun erakundeen aurrekontu eraentza Autonomiadun erakundeen aurrekontu, ekonomia eta finantza, kontabi­ litate, esku­hartze edota finantza kontrolaren inguruko eraentza Aurrekontuei buruzko Lege Orokorrak ezarritakoa izan behar da. 51. artikulua. Autonomiadun erakundeen eragingarritasuna kontrolatzea Autonomiadun erakundea atxikita duen ministerioak erakunde horren eragingarritasuna kontrolatu behar du, Aurrekontuei buruzko Lege Oroko­ rrean ezarritako kontrolari kalterik egin gabe. Kontrol horren helburua hona­ koa izango da: autonomiadun erakundearen helburuak zenbateraino bete di­ ren eta erakunde horiei esleituriko baliabideak behar bezala erabili diren egiaztatzea. 52. artikulua. Autonomiadun erakundeek gauzatzen dituzten egintzen kontrako aurkarapenak eta erreklamazioak 1. Autonomiadun erakundeetako organoen ekintza zein ebazpenen aurka, Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Er­ kideari buruzko Legean ezarritako administrazio errekurtsoak jar daitezke. 2. Autu zibil eta lan autuetako aurretiazko erreklamazioak autonomiadun erakundearen organo gorenak ebazten ditu, salbu eta erakunde horien estatu­ tuek erakundea atxikita duen ministerioko goi organoren bati esleitu diote­ nean eskumen hori.

ERANSKINA

XLIX

Hirugarren kapitulua ENPRESA­ERAKUNDE PUBLIKOAK

53. artikulua. Enpresa­erakunde publikoek dituzten eginkizunak eta eurei aplikatu ahal zaien eraentza orokorra 1. Enpresa­erakunde publikoei eginkizun bereziak eratxiki zaizkie: zerbi­ tzuak eman eta kudeatzea, eta interes publikoko zenbait ondasun ekoiztea kontraprestazio baten truk. 2. Enpresa­erakunde publikoak Zuzenbide pribatuak eraentzen ditu, on­ doko gaietan izan ezik: organoen borondatearen eraketa prozesuan, erakunde horiei eratxikitako administrazio ahalgoen egikaritzan, edota lege honek, era­ kundeen estatutuek nahiz aurrekontu legeriak bereziki arauturiko gaietan. 54. artikulua. Administrazio ahalgoen egikaritza 1. Enpresa­erakunde publikoen estatutuek erakunde horietako organo zehatz batzuei eratxikitzen die administrazio ahalgoak erabiltzeko ahalmena. Organo horiek bakarrik egikari ditzakete erakundeari eratxikitako adminis­ trazio ahalgoak. 2. Zernahi gisaz, lege honen ondoreetarako, enpresa­erakunde publikoen organoek duten administrazio maila eta Estatuko Administrazio Nagusia­ ren organoek dutena ez dira maila berdinetsiak. Dena den, ondore zehatz ba­ tzuetarako, estatutuek kasuan kasuko salbuespenak ezar ditzakete maila ho­ rren inguruan. 55. artikulua. Enpresa­erakunde publikoen zerbitzupean dauden langileak 1. Lan zuzenbideak eraentzen du enpresa­erakunde publikoetako langi­ leen arloa, baina gogoan izan behar dira, batetik, artikulu honetan ezarritako berezitasunak eta, bestetik, Estatuko Administrazio Nagusiaren funtzionarioei buruzko salbuespenak edota, hala denean, gainerako herri administrazioeta­ ko funtzionarioen ingurukoak. Kasu berezi horiei funtzio publikoaren ingu­ ruko legeria egokia aplikatzen zaie. 2. Erakunde horietako lan­kontratuko langileak hautatzean, honako erre­ gelak bete behar dira: a) Erakundearen estatutuek zehaztu behar dute zeintzuk diren euren zu­ zendaritzako langileak. Horiek izendatzeko, lege honen 6. artikuluko 10. ida­ zatian ezarritako irizpideak bete behar dira, eta kontutan izan behar da zein den

L

ERANSKINA

kudeaketa publiko nahiz pribatuan erantzukizun handiko lanpostuak be­ tetzeagatik lortutako esperientzia. b) Gainerako langileak hautatzeko, deialdi publikoa egin behar da, deial­ di horren oinarriak berdintasun, merezimendu eta gaitasuna izanik. 3. Zuzendaritza nahiz gainerako langileen ordainsari baldintzak finkatu eta aldarazteko, Herri Administrazioetarako Ministerioak, eta Ekonomia eta Ogasun Ministerioak aldez aurretik finkapen edo aldarazpen horren aldeko txostena eman behar dute batera. 4. Aurreko idazatian aipaturiko ministerioek langile gastuen egoerari na­ hiz giza baliabideen kudeaketari buruzko kontrolak egin behar dituzte aldiz­ kakotasun egokiarekin; kontrol horiek egitean, ministerio horiek aurretiaz ezarritako irizpideak bete behar dira. 5. Estatuko Administrazio Nagusiaren zein gainerako herri administra­ zioen funtzionarioek enpresa­erakunde publikoetan bete ditzakete euren des­ tinoak. Hori dela eta, horrelako erakunde bat sortzen duen lege bakoitzak ezarri behar ditu destino horiek betetzeko baldintzak eta erakunde horrek di­ tuen eskumenak funtzionario horien gain. Edozein kasutan ere, autonomiadun erakundeei lege bidez eratxiki zaizkien eskumenak ditu enpresa­erakunde pu­ blikoak. 56. artikulua. Enpresa­erakunde publikoen ondarea 1. Enpresa­erakunde publikoek euren ondasun bereziak dituzte. Horrezaz aparte, Estatuko Administrazio Nagusiak zenbait ondasun atxiki ahal dizkie erakunde horiei. 2. Enpresa­erakunde publikoen ondareko ondasunak kudeatzeko eraentza 48. artikuluan autonomiadun erakundeentzat ezarritakoa izango da, salbu eta erakundea sortzeko legeak edo lege honetako hirugarren xedapen iraganko­ rrean aipaturiko egokitze legeak berariaz agintzen dutenean kontrakoa, era­ kundeak gauzatzen duen jardueraren berezitasunak kontutan izanda. 3. Estatuko Administrazio Nagusiak enpresa­erakunde publikoei atxiki­ tako ondasun zein eskubideek euren jatorrizko kalifikazio juridikoa izango dute gerokoan ere. Ondasun horiek erakundearen helburuak betetzeko baka­ rrik erabil daitezke. Ondasunok artatu, behar bezala administratu eta defenda­ tzeko, legeetan herri jabariaren inguruan ezarritako eskubide nahiz onurabide oro izango dute enpresa­erakunde publikoek. Ekonomia eta Ogasun Minis­ terioak erabaki behar du ondasun zein eskubide horiek Estatuko Ondareari atxiki edo ondare horretan berriro sartzea, Estatuaren Ondareari buruzko Legeak ezarritakoarekin bat etorriz.

ERANSKINA

LI

4. Enpresa­erakunde publikoek euren ondasun zein eskubideen inbenta­ rioa eratu eta eguneratua izan behar dute. Inbentario horretan, enpresa era­ kundearen berezko ondasun eta eskubideak nahiz erakunde horri atxikitako ondasun guztiak sartu behar dira, izaera suntsikorra dutenak salbu. Besterik zehaztu ezean, inbentarioa urtero berrikusi behar da, abenduaren 31 abiapun­ tutzat hartuta. Inbentarioa, bestalde, erakundearen gobernu organoak onetsi behar du. Estatuaren Ondasun zein Eskubideei buruzko Inbentario Orokorra eten­ gabe eguneratuta izateko eta horren kudeaketa errazteko, enpresa­erakunde publikoen ondasun higiezin nahiz eskubideen gaineko inbentarioa urtero igo­ rri behar zaio Ekonomia eta Ogasun Ministerioari. 57. artikulua. Enpresa­erakunde publikoen kontratazio eraentza 1. Herri administrazioentzat ezarritako kontratazio arau orokorrek eraen­ tzen dute enpresa­erakunde publikoen kontratazioa. 2. Enpresa­erakunde publikoa atxikita duen ministerioko titularrak eskue­ tsi behar ditu berak finkaturiko zenbatekotik gorako kontratuak 58. artikulua. Enpresa­erakunde publikoen aurrekontu eraentza Enpresa­erakunde publikoen aurrekontu, ekonomia eta finantza, kontabi­ litate, esku­hartze edota finantza kontrolaren inguruko eraentza Aurrekontuei buruzko Lege Orokorrak ezarritakoa izan behar da 59. artikulua. Enpresa­erakunde publikoen eragingarritasuna kontrolatzea 1. Enpresa­erakunde publikoa atxikita duen ministerio edo erakunde pu­ blikoak enpresa­erakunde horren eragingarritasuna kontrolatu behar du, Au­ rrekontuei buruzko Lege Orokorrean ezarritako kontrolari kalterik egin gabe. Kontrol horren helburua honakoa izango da: autonomiadun erakundearen helburuak zenbateraino bete diren eta erakunde horiei esleituriko baliabideak behar bezala erabili diren egiaztatzea. 2. Hitzarmen edo kontratu­egitarau batean oinarrituta erakunde publikoak konpromiso bereziak bereganatu dituenean, hitzarmen edo kontratu­egitarau horretan arauturiko Jarraipen Batzordeak kontrolatu behar du konpromiso ho­ riek artez betetzen diren. Aurrekontuei buruzko Lege Orokorrean zehazturiko kasuetan, berriz, kontrol hori Ekonomia eta Ogasun Ministerioak egin be­ har du.

LII

ERANSKINA

60. artikulua. Enpresa­erakunde publikoek gauzatzen dituzten egintzen kontrako aurkarapenak eta erreklamazioak 1. Enpresa­erakunde publikoetako organoen ekintza zein ebazpenen aur­ ka, Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legean ezarritako administrazio errekurtsoak jar daitezke. 2. Autu zibil eta lan autuetako aurretiazko erreklamazioak autonomiadun erakundearen organo gorenak ebazten ditu, salbu eta erakunde horien estatu­ tuek erakundea atxikita duen ministerioko goi organoren bati esleitu diote­ nean eskumen hori. Laugarren kapitulua AUTONOMIADUN ERAKUNDEAK ETA ENPRESA­ERAKUNDE PUBLIKOAK SORTU, ALDARAZI ETA AZKENTZEA

61. artikulua. Erakunde publikoak sortzea 1. Autonomiadun erakunde nahiz enpresa­erakunde publikoak lege baten bidez sortu behar dira. Lege horrek ondokoa ezarri behar du: a) Sortzen den erakunde publiko mota, erakunde horren helburu oroko­ rrak eta erakunde hori zein ministerio edo organoari atxikitzen zaion ze­ haztuta. b) Hala behar denean, erakundearen baliabide ekonomikoak; berebat, langile, kontratazio, ondare nahiz zerga eraentzen berezitasunak edota, era­ kundearen izaera kontutan izanda, lege lerruneko arauen bidez garatu beha­ rreko gainerako berezitasunak ere. 2. Erakunde publikoa sortzearen inguruan Gobernuari aurkezten zaion lege aurreproiektuarekin batera, erakundearen estatutuei eta hasierako jardu­ keta planari buruzko proposamena aurkeztu behar da. Estatutuak eta jarduke­ ta plan hori hurrengo artikuluan aipatuko dira. 62. artikulua. Estatutuak eta Jarduketa plana 1. Autonomiadun erakunde nahiz enpresa­erakunde publikoen estatutuek honako puntuak arautu behar dituzte: a) Erakundearen zuzendaritza organo gorenak, organo horiek kide baka­ rrekoak nahiz kidego organoak izan, eta organook izendatzeko modua. Hala­

ERANSKINA

LIII

ber, zenbait organoren ekintza eta ebazpenek administrazio bidea agortzen dute, eta estatutuetan organo horien aipamena jaso behar da. Kidego organorik izanez gero, organo horien eraketa, lege honetako 38. artikuluko 2. idazatian jasotako berezitasunak aipatuz. b) Erakundearen eginkizun zein eskumenak, erakunde horrek egikari di­ tzakeen administrazio ahalgo orokorrak aipatuz; berebat, zuzendaritza orga­ noen arteko eskumen banaketa eta, autonomiadun erakundeen kasuan, organo horien administrazio maila; enpresa­erakunde publikoen kasuan, azkenik, sal­ buespenez administrazio maila zehatz batekin berdinetsitako organoak. Enpresa-erakunde publikoen estatutuek zehaztu behar dute, baita ere, zein organori eratxitzen zaion administrazio ahalgoak egikaritzeko ahalmena. c) Erakundeari bere helburuak betetzeko esleitzen zaion ondarea, eta era­ kundeak berak finantzatu beharreko baliabide ekonomikoak. d) Giza baliabideen, ondare eta kontratazioaren eraentza. e) Aurrekontuen, ekonomia eta finantzen, esku­hartze, finantza kontrol eta kontabilitatearen eraentza. Eraentza hori, beti ere, Aurrekontuei buruzko Lege Orokorrean ezarritakoa izango da. f) Merkataritzako sozietateak sortu edota sozietate horietan parte hartzeko ahalmena, sortze edo parte­hartze horiek nahitaezkoak direnean, erakundeari atxikitako helburuak betetzeko. 2. Erakunde publikoaren hasierako jarduketa plana erakunde horren gai­ neko ministerio sailak onetsi behar du, baina onespen horren aurretik, Herri Administrazioetarako Ministerioak, eta Ekonomia eta Ogasun Ministerioak plan horren aldeko txostena eman behar dute. Plan horren edukia araudi bi­ dez finkatzen da. Edonola ere, planak honako aldeak ukitu behar ditu: a) Erakundeari eratxikitako jardueraren esparruan, erakunde horrek bete beharreko xedeak. b) Erakundea ibil dadin beharrezkoak diren giza zein finantza baliabi­ deak eta baliabide materialak. 3. Autonomiadun erakunde eta enpresa­erakunde publikoen estatutuak Ministroen Kontseiluak emandako errege dekretuaren bidez onetsi behar dira, erakundea atxikita duen ministerioko titularrak hala eskatuta, eta Herri Administrazioetarako Ministerioak, eta Ekonomia eta Ogasun Ministerioak hori proposatuta. Estatutuak erakunde publikoa jardunean hasi aurretik onetsi eta argitaratu behar dira.

LIV

ERANSKINA

63. artikulua. Erakunde publikoak aldarazi eta bat egitea 1. Autonomiadun erakundeen nahiz enpresa­erakunde publikoen aldaraz­ penak edo bat­egiteak lege bidez egin behar dira, aldarazpen zein bat­egite horiek jarraiko arloak aldatzen dituztenean: batetik, erakundearen helburu orokorrak, erakunde mota edo haren baliabide ekonomikoak eta, bestetik, langile, kontratazio, ondare eta zerga eraentzaren berezitasunak, edota lege lerruneko araua behar duten gainerako berezitasunak. 2. Autonomiadun erakunde eta enpresa­erakunde publikoen aldarazpen edo bat­egiteak sartzen ez direnean aurreko idazatian, Ministroen Kontseiluan erabakitako errege dekretuaren bitartez egin behar dira, nahiz eta aldaraz­ pen edo bat­egite horiek erakundea sortzeko legea aldarazi. Onespen hori Herri Administrazioetarako ministroak, eta Ekonomia eta Ogasuneko minis­ troak batera proposatuta, eta erakundea atxikita duten ministerioko ministro­ ak edo ministroek hala eskatuta edo, behinik behin, ministro horiek euren adostasuna adierazita egiten da. 3. Aldarazpenak erakunde publikoaren antolaketa bakarrik ukitzen due­ nean, aldarazpen hori errege dekretu bidez egiten da, erakundea atxikita duen ministerioko ministroak hala eskatu eta Herri Administrazioetarako minis­ troak hori proposatuta. 4. Erakundeek bat egiten dutenetan, bat­egite hori eskatu duen ministe­ rioak erakundearen jarduketa plana aurkeztu behar du, aurreko artikuluaren 2. idazatian xedaturikoaren arabera. 64. artikulua. Erakunde publikoak azkendu eta likidatzea 1. Autonomiadun erakunde eta enpresa­erakunde publikoen azkentzea gertatzen da: a) Legeak hala agintzen duelako. b) Ondoko kasuetan, Ministroen Kontseiluak azkentzeari buruzko errege dekretua ematen duelako, Herri Administrazioetarako ministroak, eta Ekono­ mia eta Ogasuneko ministroak hori batera proposatuta eta erakundea atxikita duen ministerioko ministroak hala eskatuta edo, behintzat, ministro horrek bere adostasuna emanda: Erakundea sortzeko legeak zehazturiko iraupen epea amaitzen denean. Estatuko Administrazio Nagusiak edo autonomi erkidegoek bereganatzen dituztenean erakunde horren helburu eta xede guztiak. Erakundearen helburuak zeharo bete direla eta, alferrekoa denean erakun­ de horren irautea.

ERANSKINA

LV

2. Arau egokiak zehaztu behar ditu azkentzear dagoen erakundearen langileei aplikatu beharreko neurriak, langile horiek arautzen dituen legeriak ezarritako mugen barruan. Orobat, arau horrek agintzen du zenbait ondasun eta eskubide Estatuaren ondarean integratzea, hain zuzen, erakundea likidatu ostean sobera daudenak. Horrela, ondasun zein eskubide horiek Estatuko Ad­ ministrazio Nagusiaren zerbitzuei lotuta edo erakunde publiko egokiei atxi­ kita geratzen dira, Estatuaren ondareari buruzko xedapenek ezarritakoaren arabera. Azkentze eta likidazio eragiketen ondoren, gerakin likidorik bada, gerakin hori Herri Altxorrean sartu behar da.

Bosgarren kapitulua BALIABIDE EKONOMIKOAK ETA ATXIKITAKO ONDASUNAK

65. artikulua. Baliabide ekonomikoak 1. Autonomiadun erakundeek dituzten baliabide ekonomikoen iturriak honakoak dira: a) Erakunde horien ondarea osatzen duten ondasun nahiz baloreak. b) Ondare horren ekoizkin eta etekinak. c) Estatuaren aurrekontu orokorretan erakunde horiei esleituriko zuzki­ dura bereziak. d) Herri administrazioek edota gainerako erakunde publikoek eginiko transferentzia arruntak zein kapital transferentziak. e) Erakunde horiek eraentzen dituzten xedapenen arabera, erakundeok jaso ditzaketen sarrera arruntak nahiz apartekoak. f) Erakunde pribatuek edo norbanakoek eginiko dohaintza, legatu edo bestelako ekarpenak. g) Autonomiadun erakunde horiei eratxiki dakizkiekeen beste baliabidee­ tarik edozein. 2. Enpresa­erakunde publikoen finantzaketa bideak hauek dira: euren eragiketen ondoriozko sarrerak eta aurreko idazatiaren a), b), e) eta g) letretan aipaturiko baliabide ekonomikoak. Salbuespen gisa, finantzaketa hori gauzatzeko aurreko idazatiaren gainerako letretan aipaturiko baliabideak ere erabil daitezke, erakundeok sortzeko legeak hala agintzen duenean.

LVI

ERANSKINA

Seigarren kapitulua ANTOLAKETA ARLOKO ESKUMENAK ETA PROZEDURAK

66. artikulua. Antolaketa, funtzio publiko, prozedura eta zerbitzuen ikuskapenaren gaineko eskumen orokorrak 1. Ondoko arloen gaineko eskumena Herri Administrazioetarako Minis­ terioari dagokio, baldin eta eskumen hori ez bazaio beren beregi eratxiki Estatuko Administrazio Nagusiaren beste organo bati edo Gobernuari: admi­ nistrazio antolaketa, langileen eraentza, eta prozedura zein zerbitzuen ikus­ kapenaren gaineko eskumena. 2. Aurrekontu eta ekonomi politika orokorraren alorrean, Ekonomia eta Ogasuneko ministroak proposatu behar dizkio Gobernuari Estatuko Admi­ nistrazio Nagusiaren eta horren erakunde publikoen langile gastuei buruzko gidalerroak. Batzuetan, gerta daiteke antolaketa eta langileen inguruko neu­ rrien ondorioz gastua gehitzea, edota neurriok aplikatzeko aurrekontuak alda­ razi behar izatea eta, Aurrekontuei buruzko Lege Orokorraren arabera, mi­ nisterio sailetako titularrek eskumenik ez izatea aldarazpen horiek egiteko. Halako neurriak Ekonomia eta Ogasuneko ministroak baimendu behar ditu. 67. artikulua. Estatuko Administrazio Nagusiaren eta berorren erakunde publikoen egiturak zehazteko prozedurak 1. a) Hurrengo kasuetan, ministerioen antolaketa Ministroen Kontseiluak emandako errege dekretuaren bidez egin behar da, ministro interesatuak edo interesatuek hala eskatu eta Herri Administrazioetarako ministroak hori pro­ posatuta: idazkariordetzak, idazkaritza nagusiak, idazkaritza nagusi tekni­ koak, zuzendaritza nagusiak, zuzendariordetza nagusiak eta organo berdine­ tsiak sortu, aldarazi, bat egin edota ezabatzen direnean. b) Zuzendariordetza nagusia baino beheragoko mailan dauden organoak sortu, aldarazi eta ezabatzea dakarren administrazio antolaketa ministro esku­ dunak emandako aginduaren bitartez egiten da, Herri Administrazioetarako ministroak aldez aurretik emandako onespenarekin. 2. a) Gobernuko eskuordetzen egitura organikoek lege honen 32. artikulu­ an ezarritako edukia izan behar dute. Egitura horiek Ministroen Kontsei­ luak emandako errege dekretuan finkatzen dira, Herri Administrazioetarako ministroak hori proposatu eta ministerio interesatuak ados izanik. b) Lege honen 34. artikuluan xedaturikoaren arabera, Gobernuko esku­ ordetzen egituran integratu gabeko lurralde zerbitzuen antolaketa errege de­ kretu bidez finka daiteke, ministro eskudunak eta Herri Administrazioetarako

ERANSKINA

LVII

ministroak batera proposatzen dutenean antolaketa hori; halaber, ministro eskudunak eta Herri Administrazioetarako Ministerioak batera emandako aginduaren bitartez ere egin daiteke antolaketa hori. 3. Autonomiadun erakundeak eta enpresa­erakunde publikoak sortu, alda­ razi nahiz ezabatzeko arauak eta erakunde horien estatutuak ere, lege honen III. tituluko IV. kapituluan ezarritako prozeduren bidez onesten dira. 4. Edonola ere, aurreko artikuluaren 1. idazatian aipaturiko gaiak ukitzen dituzten xedapen orokorrei buruzko proiektuak aldarrikatu baino lehen, Herri Administrazioetarako ministroak onetsi behar ditu proiektuok. Ministerio horretan proiektua jaso eta hurrengo hamabost egunetan ministroak eragozpe­ nik jartzen ez dionean proiektu horri, ulertzen da ministro horrek proiektua onetsi duela. Lehenengo xedapen gehigarria. Antolaketa militarra eta defentsa eskuordetzak 1.1/1984 Lege Organikoak eraldaturiko 6/1980 Lege Organikoaren 1. artikuluak dioenez, antolaketa militarra legeria militar bereziak eraentzen du. 2. Defentsa eskuordetzak Defentsa Ministerioan integratzen dira, eta eskuordetza horiek euren arautegi bereziak eraentzen ditu. Bigarren xedapen gehigarria. Ceuta eta Melillako gobernu eskuordeak Lege honetan autonomi erkidegoetako gobernu eskuordeei buruz jasotako xedapenak Ceuta eta Melillako gobernu eskuordeei aplika dakizkieke. Hirugarren xedapen gehigarria. Administrazio egoerak Funtzio Publikoa Eraldatzeko Neurriei buruzko abuztuaren 2ko 30/1984 Legearen 29.2. artikuluari ondoko bi letrok gehitu zaizkio: «m) Funtzionario publikoak idazkariorde, idazkari nagusi tekniko edota zuzendari nagusi izendatzen direnean. n) Funtzionario publikoak probintzietako gobernu azpieskuorde izenda­ tzen direnean.»

LVIII

ERANSKINA

Laugarren xedapen gehigarria. Gobernadore zibilek zituzten eskumenen bereganaketa Gobernuko eskuordeak bereganatzen ditu Hiritarren Segurtasuna Babes­ teari buruzko otsailaren 21eko 1/1992 Legean eta Segurtasun Pribatuari bu­ ruzko uztailaren 30eko 23/1992 Legean gobernadore zibilei eratxikitako zeha­ pen eskumenak. Zehapen izaera duten gainerako eskumenak Gobernuko azpieskuordeei dagozkie. Ebazpena ematea Gobernuko eskuordeari dagokionean, lurraldearen ara­ bera eskuduna den gobernu azpieskuordetzak hasi eta instruitu behar ditu prozedurak. Trafiko, motoredun ibilgailuen zirkulazio eta bide segurtasunari buruzko martxoaren 2ko 339/1990 Legegintzazko Errege Dekretuan zenbait jarduera urratze larri eta oso larri antzo kalifikatu dira. Jarduera horien ondorioz­ ko zehapenak, berebat, Gobernuko eskuordeek ezartzen dituzte. Haatik, erre­ ge dekretu horretan urratze arin gisa kalifikatu diren jardueren ondoriozko zehapenak Gobernuko azpieskuordeek ezartzen dituzte. Indarreko legeriak gobernadore zibilei eratxiki dizkien gainerako esku­ menak, orobat, Gobernuko eskuordeak bereganatzen ditu. Bosgarren xedapen gehigarria. Berezko polizi kidegoak dituzten autonomi erkidegoetan Estatuak dituen eskumenak herri segurtasunaren arloan Zenbait autonomi erkidegotan, berezko polizi kidegoak eratu dira, berta­ ko autonomi estatutuetan ezarritakoaren arabera. Autonomi erkidego horie­ tan, segurtasun publikoaren inguruko estatu eskumenak Gobernuko esku­ ordeek egikaritzen dituzte zuzenean; hala eta guztiz ere, zenbait eskumen Gobernuko azpieskuordeei eskuorde dakizkieke, edo azpieskuorde horiengan deskontzentra daitezke. Seigarren xedapen gehigarria. Gizarte Segurantzaren erakunde kudeatzaileak eta zerbitzu erkideak Erakunde kudeatzaileei eta Gizarte Segurantzako Diruzaintza Nagusiari lege honetan autonomiadun erakundeei buruz jasotako aginduak aplikatzen zaizkie, ondoko idazatian azalduko diren kasuetan izan ezik. Langile, ekonomia eta finantzen, ondare, aurrekontuen edota kontabili­ tatearen eraentzari, erakunde horien egintza nahiz ebazpenen aurkarapen eta errekurtso eraentzari eta, azkenez, lege aholkularitzaren inguruko eraentzari,

ERANSKINA

LIX

hurrengo arauak aplikatzen zaizkie: erakunde kudeatzaile eta Gizarte Segu­ rantzako Diruzaintza Nagusiari buruzko legeria bereziak, aplikagarria den arloetan Aurrekontuei buruzko Lege Orokorra eta, modu ordeztailean, lege hau. Zazpigarren xedapen gehigarria. Estatu Kontseiluari buruzko eraentza juridikoa Estatu Kontseiluari buruzko legeria bereziak eraentzen du kontseilu hori. Zortzigarren xedapen gehigarria. Espainiako Bankuari buruzko eraentza juridikoa Espainiako Bankuari buruzko legeria bereziak eraentzen du banku hori. Bederatzigarren xedapen gehigarria. Tributu Administrazioaren Estatu Agentzia, Ekonomia eta Gizarte Kontseilu eta Cervantes Erakundeari buruzko eraentza juridikoa Oraindik orain, ondoko legeek eraentzen dituzte Tributu Administrazioa­ ren Estatu Agentzia, Ekonomia eta Gizarte Kontseilua eta Cervantes Erakun­ dea: erakunde horiei buruzko legeria bereziak, aplikagarria den arloetan Au­ rrekontuei buruzko legeak eta, modu ordeztailean, lege honek. Hamargarren xedapen gehigarria. Erakunde publiko zehatz batzuei buruzko eraentza juridikoa 1. Balore Merkatuko Nazio Batzordea, Segurtasun Nuklearrerako Kon­ tseilua, RTVE erakunde publikoa, transferitu ez diren unibertsitateak, Datuak Babesteko Agentzia, Kanarietako Alde Bereziko Partzuergoa, Nazio Sistema Elektrikoaren Batzordea, eta Telekomunikabide Merkatuko Batzordea eurei buruzko legeria bereziak eraentzen ditu eta, modu ordeztailean, lege honek. Erakunde horiei dagokienean, eurei buruzko arautegiak kasuan­kasuan ezarritako ahalmenak dituzte Gobernuak eta Estatuko Administrazio Nagu­ siak; beti ere, erakunde horien autonomi eremuak modu hertsian errespetatu behar dira. 2. Lege hau indarrean jarri eta gero, zenbait erakunde publikori, lege baten bidez beren beregi aintzatetsiko zaie eginkizunen arloko independentzia edo

LX

ERANSKINA

autonomi berezia, Estatuko Administrazio Nagusiari begira. Indepen­ dentzia eta autonomia horiek benetakoak izan daitezen, arlo batzuetan era­ kunde horiei buruzko legeria berezia aplikatzen da, hori beharrezkoa denean. Gainerako kasuetan eta, beti ere, langile, ondasun, kontratazio eta aurrekon­ tuen gaineko autuetan, erakunde horiek lege honen aginduei egokitu behar diete euren arauketa; zehatzago esateko, azken kasu horietan, erakunde publi­ koei buruzko agindu egokiak aplikatuko dira, kasuan­kasuan erakunde bakoi­ tzaren ezaugarriak kontutan izanda. 3. Edozein kasutan ere, xedapen gehigarri honen 1 eta 2. idazatietan ai­ paturiko erakunde publikoei Aurrekontuei buruzko Lege Orokorraren xeda­ pen batzuk aplika dakizkieke, eta erakundeok xedapen horiei lotuta daude. Hamaikagarren xedapen gehigarria. Posta eta Telegrafoen Erakunde Autonomiadunari buruzko eraentza juridikoa 1. Posta eta Telegrafoen egungo erakunde autonomiaduna enpresa­era­ kunde publikoa da, eta lege honetan xedaturikoak eraentzen du erakunde hori. Edu berean, eginkizun eta ondare eraentzari dagokionean, abenduaren 27ko 31/1990 Legearen 99. artikulua aplikatzen zaio erakunde horri, lege honen 56. artikuluaren itzalpean. Halaber, Herri Administrazioen Kontratuei buruz­ ko 13/1995 Legearen arabera, erakunde horren kontratazio eraentza 31/1990 Legean ezarritakoa da. Erakunde horren baliabide ekonomikoak lege honen 65. artikuluaren 1. idazatian aipaturikoak izan daitezke. 2. Posta eta Telegrafoen Erakunde Autonomiaduneko langileei abendua­ ren 27ko 31/1990 Legean ezarritako eraentza eta lege horren garapen xedape­ nak aplikatzen zazkie. 3. Lege hau indarrean jarri eta hurrengo sei hilabeteetan, Gobernuak en­ presa­erakunde publiko horren estatutuak onetsi behar ditu, legean eta xeda­ pen gehigarri honetan ezarritakoaren arabera. Hamabigarren xedapen gehigarria. Estatuaren merkataritza sozietateak Antolamendu juridiko pribatuak eraentzen ditu Estatuaren merkataritza sozietateak bete­betean, sozietate horien forma juridikoa edozein izanda ere. Hala ere, arlo batzuetan, aurrekontu, kontabilitate, finantza kontrol edota kontratazioari buruzko arautegia aplikatu behar da. Edozein kasutan ere, Es­ tatuaren merkataritza sozietateek ezin eduki dezakete agintaritza publikoa egikaritzea dakarren ahalmenik.

ERANSKINA

LXI

Hamahirugarren xedapen gehigarria. Eskumenak eskuordetu eta galdekatzea, eta sinadura eskuordetzea 1. Estatuko Administrazio Nagusian organo batek bere eskumenak beste bati eskuordetu nahi izanez gero, organo eskuordetzailearen gain dagoen mi­ nisterio organoak onetsi behar du eskuordetza hori; erakunde publikoen kasuan, berriz, erakundea sortzeko legean zuzendaritza organo goren gisa ka­ lifikatu den organoak egin behar du onespen hori. Hierarkia harremanik gabeko organoen kasuan, organo bien goikoak egin behar du onespena, organo biak ministerio berekoak direnean. Organo esku­ ordetzailea eta organo eskuordea ministerio desberdinetakoak direnean, es­ kuorde horren gain dagoen organoak egin behar du onespena. 2. Galdekapen kasuetan, hierarkiaz organo galdekatzailearen goikoa den ministerio organoari galdekapenaren berri eman behar zaio. 3. Administrazio egintzak nahiz ebazpenak sinatzeko ahalmena esku­ ordetzen denean, hierarkiaz organo eskuordetzailearen goikoa den organoari eman behar zaio eskuordetza horren berri. 4. Estatuko Administrazio Nagusiaren organoek euren berezko eskume­ nen egikaritza eskuorde diezaiekete menpeko erakunde publikoei, eskuordetza hori egitea komenigarria denean erakundeok euren helburuak hobeto bete ditzaten, eta horiek gauzaturiko kudeaketa eragingarriagoa izan dadin. Eskumenak eskuordetu aurretik, organo eskuordetzailearen eta eskuor­ dearen gaineko organoek onetsi behar dute eskuordetza hori; organo esku­ ordea erakundearen organo gorena denean, nahikoa izaten da horren onar­ pena. Gainerakoan, eskuordetza horien eraentza Herri Administrazioen Eraen­ tza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legeak ezarri­ takoa da. Hamalaugarren xedapen gehigarria. Ministerioaren barruan azaltzen diren eskurantza gatazkak 1. Ministerio bereko organoen arteko eskurantza gatazka positibo eta negatiboak organo bien goikoak ebazten ditu, hamar eguneko epean. Horren ebazpenen aurka ezin daiteke errekurtsorik jarri. 2. Gatazka positiboetan, eskuduna dela uste duen organoak inhibitzea eskatu behar dio gaia aztertzen ari den organoari, eta horrek hamar egunetan eten behar du prozedura. Epe horretan, organo horrek onartzen badu inhi­ bizioa, eskaera egin zion organoari igorriko dio espedientea. Aitzitik, biga­

LXII

ERANSKINA

rren organo horren aburuz eskumena berari dagokionean, organo bien goiko agintariari berehala igorri behar dizkio jarduketak. 3. Gatazka negatiboetan, eskugabea dela uste duen organoak zuzenean igotzen dizkio jarduerak bere ustez eskuduna den organoari. Bigarren horrek hamar eguneko epea du arazoaren gaineko erabakia hartzeko. Organo ho­ rrek uste badu berak ere ez duela autuaren gaineko eskumenik, organo bien goiko agintariari berehala igorri behar dio espedientea berak eginiko txoste­ narekin. 4. Prozedura horretan interesa dutenek Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legearen 20. artikuluan ezarritakoaren arabera azaldu behar dituzte gatazkak. Hamabosgarren xedapen gehigarria. Administrazio bidearen amaiera Herri Administrazioen Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko Legearen 109. artikuluko c) eta d) letretan ezarritakoaren arabera eta lege bereziek ezar dezaketena salbu, honako egintza eta ebazpenek administrazio bidea amaierazten dute: 1.Gobernukide eta gobernu organoen administrazio egintzek. 2. Bereziki, Estatuko Administrazio Nagusian: Ministro eta Estatu idazkariek emandakoak, baldin eta euren titulartasun­ peko organoei eratxikitako eskumenak egikaritzean eman badira egintza na­ hiz ebazpen horiek. Zuzendari nagusi edo goragoko maila duten zuzendaritza organoek emandakoak, organo horiek langile arloan eratxikita dituzten eskumenen in­ guruko egintza nahiz ebazpenak direnean. 3. Estatuko Administrazio Nagusiari atxikitako erakunde publikoetan: Zuzendaritza organo gorenek emandakoak, organo horiek kide bakarre­ koak nahiz kidego organoak izan. Kasu horretan, organo horien estatutuek ezarritakoa bete behar da, salbu eta legeren batek bestelakorik agintzen due­ nean. Hamaseigarren xedapen gehigarria. Erakunde eskudunak egintzak bere arioz berrikustea 1. Administrazio egintza deusez nahiz deuseztakorren berrikuspena orga­ no hauen arioz egin daiteke: a) Ministro Kontseiluaren arioz, kontseiluak berak zein ministroek eman­ dako egintzak direnean.

ERANSKINA

LXIII

b) Estatuko Administrazio Nagusian: Ministroen arioz, Estatu idazkariek nahiz Estatu idazkaritzaren menpe ez dauden zuzendaritza organoek emandako egintzen kasuan. Estatu idazkarien arioz, euren menpeko organoek emandako egintzak direnean. c) Estatuko Administrazio Nagusiari atxikitako erakunde publikoetan: Erakundea atxikita duen erakundearen arioz, erakundearen organo artez­ kari gorenak emandako egintzen kasuan. Erakundeen organo artezkari gorenen arioz, euren menpeko organoek emaniko egintzak direnean. 2. Tributu gaietako administrazio egintzak erakunde eskudunaren arioz berrikustean, Tributuei buruzko Lege Orokorrean eta lege hori garatu eta apli­ katzeko xedapenetan ezarritakoa bete behar da. Hamazazpigarren xedapen gehigarria. Aparteko berrikuspen errekurtsoa 1. Egintza baten aurkako errekurtsoa jartzen denean, egintza hori eman duen organoaren eskumenekoa da aparteko berrikuspen errekurtsoa. 2. Tributuei buruzko Lege Orokorrean eta Ekonomia­administraziozko Prozedurari buruzko Legearen testu artikulatuan ezarritako organoei dagokie arau horietan arautzen den aparteko berrikuspen errekurtsoaren gaineko es­ kumena. Lehenengo xedapen iragankorra. Zuzendaritza organoetako titularrak izendatzeko eraentza iragankorra Lege honetan idazkariorde, idazkari nagusi, idazkari nagusi tekniko, zu­ zendari nagusi eta horiekin berdinetsitako organoen inguruan jasotako arauak lege hau indarrean jarri ostean izendaturikoei ere aplika dakizkieke. Bigarren xedapen iragankorra. Lurralde antolaketaren egokitzapena 1. Lege hau indarrean jarri eta hurrengo hilabetean, Estatuko Administra­ zio Nagusiaren gobernu azpieskuordeek eta uharte zuzendariek ordezko di­ tuzte, hurrenez hurren, gobernadore zibilak eta uharte eskuordeak. Azpiesku­ orde eta zuzendari horiek 23, 29 eta 30. artikuluetan ezarritakoaren arabera izendatu behar dira.

LXIV

ERANSKINA

2. Gobernuko azpieskuordeak eta uharte zuzendariak aurreko idazatiaren arabera izendatu arte, egungo gobernadore zibilek zein uharte eskuordeek egikarituko dituzte legeak haiei eratxikitako eskumenak. 3. Azken xedapenetatik bigarrena gauzatu arte, Gobernuko eskuordetza, Gobernuko azpieskuordetza eta uharte zuzendaritzek egungo gobernu eskuor­ detza, gobernu zibil eta uharte eskuordetzen egitura, unitate nahiz lanpostuei eutsiko diete. Halaber, xedapen hori gauzatu arte, organo horiei aplikatuko zaizkie lege hau indarrean jarri aurretik aplikatzen zitzaizkien jardunbide eta antolaketa organikoaren arauak. Hirugarren xedapen iragankorra. Autonomiadun erakundeak eta Zuzenbide publikoko beste erakundeak lege honen aginduei egokitzea 1. Lege honen I. tituluko xedapenen aplikazioari eta erakunde bat atxikita duen ministerioaren kontrol eskumenei kalterik egin gabe, lege honen aurre­ ko legeak eraentzen ditu autonomiadun erakundeak eta Zuzenbide publikoko beste erakunde guztiak, harik eta aurreko legearen xedapenak lege honi ego­ kitu arte. 2. Hurrengo kasuetan, egokitze hori errege dekretu bidez egin behar da, Herri Administrazioetarako ministroak, eta Ekonomia eta Ogasuneko minis­ troak egokitze hori batera proposatuta, eta erakunde ukituen gain dagoen mi­ nisterioak ados izanik: a) Autonomiadun egungo erakundeak legean ezarritako autonomiadun erakunde motari egokitu behar zaizkionean, haien izaera edozein izanda ere. b) Aurrekontuei buruzko Lege Orokorraren 6. artikuluko 1. idazatiaren b) letran aipaturiko erakundeak enpresa­erakunde publikoari egokitu behar zaiz­ kionean. Egokitze arauak berezitasunak dakartzanean erakunde mota bakoitzaren langile, kontratazio edota zerga eraentza orokorrari begira, arau horrek lege lerruna izan behar du. Gainerako kasuetan, erakundeen egokitze hori lege bidez egiten da. 3. Egokitze prozesu hori lege hau indarrean jarri eta hurrengo bi urteetan egin behar da, gehienez jota. 4. Autonomiadun erakundeen eta enpresa­erakunde publikoen arloei da­ gokienez, lege honek igorpen ugari egin ditu Aurrekontuei buruzko Lege Oro­ korrera. Egokitze prozesua burututakoan eta Aurrekontuei buruzko Legea eraldatu arte, ulertuko da igorpen horiek, hurrenez hurren, administrazio

ERANSKINA

LXV

izaeradun erakunde autonomiadunei eta Zuzenbide publikoko erakunde jakin batzuei buruzkoak direla, alegia, Aurrekontuei buruzko Lege Orokorraren tes­ tu bategineko 6. artikuluaren 1. idazatiko b) letran aipaturikoei. 5. Lege hau indarrean jartzean, autonomiadun erakunde, Estatuko sozie­ tate nahiz Estatuko sektore publikoko erakunde batzuk enpresa­erakunde publiko bihurtuko dira. Erakunde zein sozietate horietako langileei transfor­ mazioaren aurreko arautegia aplikatuko zaie egokitze arauak eman arte. Xedapen indargabetzaile bakarra. Indarrik gabe geratuko diren arauak eta araudi bihurtzen direnak 1. Indarrik gabe geratuko dira lege honetan xedaturikoaren kontrakoak diren arauak, xedaturiko hori urratzen dutenak edota xedaturikoarekin bat ez datozenak, arau horiek lege lerruna edo horren beheragoko lerruna izan. Bereziki: a) Estatuko Administrazioaren Eraentza Juridikoari buruzko Legea, 1957ko uztailaren 26ko dekretu bidez onetsitako testu bategina. b) Administrazio Prozedurari buruzko 1958ko uztailaren 17ko Legea, VI. tituluaren I. kapitulua izan ezik; hala ere, kapitulu horren 130. artikuluko 2. idazatia indarrik gabe geratuko da. c) Estatuaren Autonomiadun Erakundeen Eraentzari buruz 1958ko aben­ duaren 26an emandako legea. d) Estatuko Administrazio Zentralaren Antolaketari buruzko abuztuaren 16ko 10/1983 Legea. e) Azaroaren 16ko 17/1983 Legea, Autonomi Erkidegoetako Gobernu Es­ kuordeei buruzkoa. f) Aurrekontuei buruzko Legearen 4. artikulua eta 6. artikuluko 1b) eta 5. idazatiak; lege hori irailaren 23ko 1.091/1988 Legegintzazko Errege Dekre­ tuak onetsi zuen. g) Herri Administrazioetako Eraentza Juridikoari eta Administrazio Prozedura Erkideari buruzko 30/1992 Legearen bederatzigarren xedapen ge­ higarria. 2. Aurreko idazatian ezarritakoa gorabehera, Gobernuari buruzko Legea indarrean jarri arte, ondoko legeetako manu hauek indarrean diraute: a) Estatuko Administrazioaren Eraentza Juridikoari buruzko Legearen kasuan: 2, 4, 5, 8, 10, 11, 12, 13, 14.2, 22.1 eta 2., 23.2, 24, 25 eta 32.1. artikuluek.

LXVI

ERANSKINA

b) Estatuko Administrazio Zentralaren Antolaketari buruzko Legearen ar­ loan: 1.1., 2, 3, 4, 5, 6 eta 10.1. artikuluek. c) Jurisdikzio Gatazkei buruzko 1948ko uztailaren 17ko Legeari dago­ kionean: 49, 50, 51, 52 eta 53. artikuluek. 3. Administrazio Prozedurari buruzko 1958ko uztailaren 17ko Legearen 31, 32, 33, 34.1., 36, 37, 38 eta 39. artikuluek indarrean diraute araudi le­ rrunarekin, harik eta Herri Administrazioetarako Ministerioak lege honen 66. artikuluan aipaturiko eskumena erabili eta artikuluok aldarazi arte. Azken xedapenetatik lehenengoa. Garapen ahalmenak Ministroen Kontseiluak lege hau garatzeko beharrezkoak diren xedapen guztiak emateko baimena du. Azken xedapenetatik bigarrena. Zerbitzu periferikoak Gobernuko eskuordetzetan integratzea Sei hilabeteren buruan, Ministroen Kontseiluak errege dekretu bitartez finkatu behar du Gobernuko eskuordetzen egitura, Herri Administrazioeta­ rako Ministerioaren hori proposatuta, eta ministerio ukituak ados izanik. Egi­ tura horren barne sartuko ditu integratu beharreko zerbitzuak eta zerbitzuok autonomi erkidego nahiz probintzietan banatzeko modua. Hori egitean, Ministroen Kontseiluak lege honen 33 eta 34. artikuluetan ezarritakoa izan behar du kontutan. Epe hori igarotakoan, ministerio nahiz erakunde publikoetako probintzia eta lurralde zuzendaritza zein eskuordetza guztiak ezabatuko dira, baldin eta horien zerbitzuak integratu egin badira. Horrenbestez, Espainiar guztiei, dela norbanakoei, dela agintariei, agintzen diet lege organiko hau bete eta betearaz dezaten. Madril, 1997ko apirilak 14. JUAN CARLOS E. Gobernuko lehendakaria JOSE MARÍA AZNAR LÓPEZ

Apirilaren 25eko 617/1997 ERREGE DEKRETUA, Gobernuko azpieskuordeei eta Estatuko Administrazio Nagusiaren uharte zuzendariei buruzkoa Estatuko Administrazio Nagusiaren Antolaketa eta Jardunbideari buruz­ ko apirilaren 14ko 6/1997 Legearen alderik garrantzitsuenetako bat Estatuko Administrazioaren antolaketa periferiko berria izango litzateke. Antolaketa horren ezaugarririk berezienak ondokoak ditugu: Gobernuko eskuordeen era­ kundea bultzatu egin da; horien erantzukizunaren menpe, zerbitzu periferi­ koak integratu dira; gobernadore zibilak desagertu egin dira; eta, atzenean, Gobernuko azpieskuordeen erakundea sortu da probintzietan. Legearen arabera, azpieskuordeak zinezko funtzionarioak dira, eta Gober­ nuko eskuordeen agintaritza nahiz zuzendaritzapean daude. Arean bere, eskuorde horiei dagokie azpieskuordeak izendatzea, karrerako funtzionario­ en artean. Labur zurrean, probintzietako gobernu azpieskuordeak eskuordeen laguntzaileak dira; ondorenez, azpieskuorde eta eskuordeek elkarlanean jar­ dun behar dute azken horiek euren eskumenak bete ditzaten, hots, Estatuko Administrazio Nagusiaren zerbitzuak autonomi erkidegoan ematea ahalbide­ ratzeko, legeak eskuordeei eratxiki dizkien eskumenak bete daitezen. Bestelako administrazio mailarekin eta Gobernuko eskuorde nahiz azpi­ eskuordeen menpe, legeak Estatuko Administrazio Nagusiaren uharte zuzen­ dariak ezarri ditu. Aurreko kasuan bezala, Gobernuko eskuordeak izendatzen ditu zuzendari horiek karrerako funtzionarioen artean. Horren ondorioz, desa­ gertu egin dira Gobernuko uharte eskuordeak, Ministroen Kontseiluak izen­ datzen zituenak. Bestalde, legeak bi erakunde horiei buruzko alderik oinarrizkoenak ba­ karrik jaso dituenez, errege dekretu honek alde horiek garatu eta erakunde horien estatutua arautu du. Horri esker lortu da, batetik, azpieskuorde nahiz uharte zuzendariak legeak ezarritako epean izendatzea eta, bestetik, goberna­ dore zibilak zein Gobernuko uharte eskuordeak desagertzea. Lege horren azken xedapenetatik lehenengoak Ministroen Kontseiluari emandako baimena erabilita, barne ministroak zein Herri Administrazioetara­ ko ministroak proposatuta, Estatu Kontseiluarekin bat etorriz, eta Ministroen Kontseiluak 1997ko apirilaren 25eko batzarraldian eztabaida egin eta gero, honakoa

68

RAMÓN PARADA

XEDATU DUT:

1. artikulua. Gobernuko azpieskuordeak probintzietan 1. Probintzia bakoitzean, probintzia bakarreko autonomi erkidegoetan salbu, Gobernuko azpieskuorde bat egon behar da, azpizuzendari nagusi mai­ larekin. 2. Hierarkiaren aldetik, probintzietako gobernu azpieskuordeak autonomi erkidegoko gobernu eskuordearen menpe daude. 2. artikulua. Gobernuko azpieskuordeak izendatu eta azpieskuorde horiei kargua utzaraztea 1. Probintzietako gobernu azpieskuordeak izendatu eta azpieskuorde horiei kargua utzarazteko, Gobernuko eskuordeak emandako ebazpena behar da. Ebazpen hori «Estatuko Aldizkari Ofizial»ean argitaratuko da. 2. Izendapena honela egingo da: kidegoan sartzeko doktore, lizentziatu, ingeniari, arkitekto edo titulu baliokideren bat behar duten karrerako fun­ tzionarioen artean, izendapen askea egiten da, funtzionario horiek Estatu­ koak, autonomi erkidegokoak nahiz toki erakundeetakoak izan. 3. artikulua. Gobernuko azpieskuordeen administrazio eta ordainsarien eraentza 1. Gobernuko azpieskuorde izendatzen diren funtzionario publikoak zer­ bitzu berezien administrazio egoeran daude. 2. Horien bateraezintasun eraentza herri administrazioetako zerbitzupe­ an dauden langileentzat ezarritakoa da. 3. Gobernuko azpieskuordeek funtzionario publikoentzat ezarritako or­ dainsariak jasotzen dituzte. 4. artikulua. Gobernuko azpieskuordeak ordeztea Lanpostuts, absentzia edo eritasun kasuetan, azpieskuordetzako idazkari nagusiak ordeztuko du Gobernuko azpieskuordea eta, halakorik izan ezean, Gobernuko eskuordeak izendaturiko pertsonak. Hala izendaturiko ordezkoak Gobernuko azpieskuorde izateko behar di­ ren betekinzun guztiak gauzatu behar ditu.

KONTSULTA ETA KONTROL ADMINISTRAZIOA

69

5. artikulua. Gobernuko azpieskuordeen eskumenak 1. Probintzietako gobernu azpieskuordeei dagokie apirilaren 14ko 6/1997 Legearen 29. artikuluko 2. idazatian eta laugarren xedapen gehigarrian ezarritako eskumenak egikaritzea. Lege hori Estatuko Administrazio Nagu­ siaren Antolaketa eta Jardunbideari buruzkoa da. 2. Gobernuko eskuordetzarik gabeko probintzietan, aurreko eskumenez gain, Gobernuko azpieskuordeek lege horren 29. artikuluko 3. idazatian ager­ tzen direnak egikarituko dituzte, legearen bosgarren xedapen gehigarriak eza­ rritako kasuetan izan ezik. 3. Gobernuko eskuordetzaren egoitza dagoen probintzian, azpieskuordeek eskuordetzako idazkari nagusiaren eginkizunak bete ditzakete, baldin eta idazkari hori izendatzeko eskumena duen agintariak hala erabakitzen badu. 4. Probintzia bakarreko autonomi erkidegoetan, Gobernuko eskuordeak bereganatuko ditu azpieskuordeen eskumenak. 6. artikulua. Estatuko Administrazio Nagusiaren uharte zuzendariak 1. Menorca, Eivissa­Formentera, Lanzarote, Fuerteventura, La Palma, Hierro eta Gomera uharteetan, Estatuko Administrazio Nagusiaren uharte zu­ zendari bat egon behar da, eta agintari horrek lanpostuen zerrendetan ka­ suan­kasuan ezartzen den maila izango du. Menorca, Eivissa­Formentera, Lanzarote eta Fuerteventura uharteetako zuzendaritzen lurralde eremuak bere barne hartzen du horietako bakoitzari administrazio ondoreetarako erantsitako beste uharteen eremua. 2. Hierarkiaren aldetik, uharte zuzendariak probintziako gobernu azpies­ kuordearen menpe daude eta, halakorik izan ezean, autonomi erkidegoko go­ bernu eskuordearen menpe. 7. artikulua. Uharte zuzendariak izendatzea eta zuzendari horiei kargua utzaraztea 1. Estatuko Administrazio Nagusiaren uharte zuzendariak izendatu eta zuzendari horiei kargua utzarazteko, Gobernuko eskuordeak emandako ebaz­ pena behar da; ebazpen hori «Estatuko Aldizkari Ofizial»ean argitaratuko da. 2. Izendapena honela egingo da: probintzian Gobernuko azpieskuordea dagoenean, kargu horrek proposatzen du uharte zuzendaria Estatuko, auto­ nomi erkidegoko zein toki erakundeetako karrerako zenbait funtzionarioren artean, hain zuzen ere, kidegoan sartzeko doktore, lizentziatu, ingeniari, ar­ kitekto nahiz titulu baliokideren bat, edota ingeniari tekniko, arkitekto tek­

70

RAMÓN PARADA

niko, unibertsitateko diplomatu zein titulu baliokideren bat behar duten fun­ tzionarioen artean. Gero, izendapena modu askean egiten da. 8. artikulua. Uharte zuzendarien administrazio eraentza Uharte zuzendari izendatzen diren funtzionario publikoei Estatuko Admi­ nistrazio Nagusiaren funtzio publikoari buruzko legeria aplikatzen zaie; zu­ zendari horiek Estatuko Administrazioan jardunean ari direla ulertuko da. 9. artikulua. Uharte zuzendariak ordeztea Lanpostuts, absentzia edo eritasun kasuetan, uharte zuzendaritzako idaz­ kari nagusiak ordeztuko du uharte zuzendaria eta, halakorik izan ezean, Go­ bernuko eskuordeak izendaturiko pertsonak. Izendatzen den ordezkoak uharte zuzendari izateko behar diren betekizun guztiak gauzatu behar ditu. 10. artikulua. Uharte zuzendarien eskumenak Uharte zuzendariek eskumen hauek egikaritu beharko dituzte euren lu­ rralde eremuan: batetik, Estatuko Administrazio Nagusiaren Antolaketa eta Jardunbideari buruzko Legeak probintzietako gobernu azpieskuordeei eratxi­ kitakoak eta, bestetik, deskontzentraturiko edota beren beregi eurei eskuor­ deturiko eskumen guztiak. Lehenengo xedapen gehigarria. Antolaketa arloak Errege dekretu honen 5. artikuluko 3. idazatian xedaturikoa bazter utzita, Valladolid, Toledo, Valentzia, Zaragoza, Sevilla, Badajoz eta Las Palmas pro­ bintzietako gobernu eskuordetzetan, ez da Idazkaritza Nagusirik izango; probintzia horietan, zerbitzu erkideen inguruko eginkizunak Gobernuko esku­ ordetza eskudunaren idazkari nagusiak egikarituko ditu. Bigarren xedapen gehigarria. Etxebizitzaren erabilpena Zerga, Administrazio eta Gizarte Ordeneko Neurriei buruzko abenduaren 30eko 13/1996 Legearen 106. artikuluko 1. idazatian ezarritakoa aplikatuz, probintzietako gobernu azpieskuordeek eta Estatuko Administrazio Nagusia­ ren uharte zuzendariek etxebizitza baten erabilera eskura dezakete, segurta­ sun arrazoiak, zerbitzuaren beharrizanak edota bete beharreko lanpostuen edukia kontutan izanda, beharrezkoa denean erabilpen hori.

KONTSULTA ETA KONTROL ADMINISTRAZIOA

71

Etxebizitza horien erabilpena egungo baldintzetan egin behar da, harik eta lege horren 106. artikuluko aginduak araudi bidez garatu arte. Hirugarren xedapen gehigarria. Gobernuko azpieskuordeek eta uharte zuzendariek kidego organo nahiz erakundeetan parte hartzea 1. Probintzietako gobernu azpieskuordeek eta uharte zuzendariek parte har dezakete lege egokiak edo Gobernuko eskuordeak zehazturiko kidego or­ ganoetan. 2. Gisa bertsuan, gobernadore zibil nahiz uharte eskuordeek zenbait erakunde zein fundaziotan hartu izan dute parte, eta Gobernuko azpieskuorde nahiz uharte zuzendariak, hurrenez hurren, erakunde edo fundazio horietan partaide izan daitezke. Lehenengo xedapen iragankorra. Antolaketa zein jardunbideari buruzko aginduak Estatuko Administrazio Nagusiaren Antolaketa eta Jardunbideari buruzko Legearen bigarren xedapen gehigarriaren 3. idazatiak ezarritakoaren arabera, Gobernuko eskuordetzek, Gobernuko azpieskuordetzek eta uharte zuzendari­ tzek egungo gobernu eskuordetza, Gobernu zibil nahiz uharte eskuordetzen egitura, unitate eta lanpostuei ekingo diete. Orobat, Estatuko Administrazio Nagusiaren Antolaketa eta Jardunbideari buruzko Legearen azken xedapene­ tatik bigarrenaren aginduak gauzatu arte, lege hori indarrean jarri baino lehen organo horien jardunbidea eta menpekotasun organikoa eraentzen zituz­ ten arauek eraenduko dituzte erakunde berriak ere. Bigarren xedapen iragankorra. Lehentasunak Estatuko lehentasunen arauketa orokorra onestsi duen abuztuaren 4ko 2.099/1983 Errege Dekretua eraldatu arte, probintzietako gobernu azpies­ kuordeek unibertsitateko errektoreen aurre­aurreko lekua hartuko dute, eta uharte zuzendariak udal bakoitzeko alkateordeen aurrean jarriko dira. Xedapen indargabetzaile bakarra. Arauen indargabetzea Indarrik gabe geratuko dira ondoko errege dekretu eta xedapenak: go­ bernadore zibilen estatutua arautzen duen abenduaren 22ko 3.117/1980 Erre­ ge Dekretua, 19. artikulua izan ezik; Uharte Eskuordetzak arautzen dituen 3.464/1983 Errege Dekretua, 6. artikuluko 4. idazatia salbu; eta, azken bu­

72

RAMÓN PARADA

tuan, lerrun bereko edo beheragoko lerruneko beste xedapen guztiak, errege dekretu honetan xedaturikoaren aurkakoak badira. Azken xedapenetatik lehenengoa. Garapen ahalmenak Barne ministroak eta Herri Administrazioetarako ministroak baimena du­ te errege dekretu honen garapen nahiz betearazpenerako behar diren neurri guztiak hartzeko. Azken xedapenetatik bigarrena. Aurrekontuen aldaketak Ekonomia eta Ogasun Ministerioak errege dekretu honetan ezarritakoa betetzeko egin behar diren aurrekontu aldaketak burutuko ditu. Azken xedapenetatik hirugarrena. Indarrean jartzea Errege dekretu hau eta Estatuko Administrazio Nagusiaren Antolaketa eta Jardunbideari buruzko apirilaren 14ko 6/1997 Legea egun berean jarriko dira indarrean. Madril, 1997ko apirilak 25. JUAN CARLOS E. Gobernuko Lehenengo Lehendakariordea eta Lehendakaritzako Ministroa FRANCISCO ÁLVAREZ­CASCOS FERNÁNDEZ