Bestuursrecht (Editie 2021)

Bestuursrecht

Mr. Lydia Janssen en mr. Willie Elferink

Colofon

Boom beroepsonderwijs

info@boomberoepsonderwijs.nl www.boomberoepsonderwijs.nl

Auteurs: mr. Lydia Janssen en mr. Willie Elferink

Cartoons: Remco Brouwer

Beeldredactie: Boom beroepsonderwijs en mr. Paul Bles

Titel: Bestuursrecht

ISBN: 978 90 3723 555 5

© Boom beroepsonderwijs 2015

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bijvoorbeeld een (digitale) leeromgeving of een reader in het onderwijs (op grond van artikel 16, Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot Stichting Uitgeversorganisatie voor Onderwijslicenties (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.stichting-uvo.nl).

De uitgever heeft ernaar gestreefd de auteursrechten te regelen volgens de wettelijke bepalingen. Degenen die desondanks menen zekere rechten te kunnen doen gelden, kunnen zich alsnog tot de uitgever wenden.

Door het gebruik van deze uitgave verklaart u kennis te hebben genomen van en akkoord te gaan met de specifieke productvoorwaarden en algemene voorwaarden van Boom beroepsonderwijs, te vinden op www.boomberoepsonderwijs.nl.

Inhoud

van de bestuurstaak

en bijzonder bestuursrecht

en specialiteitsbeginsel 3.5

bevoegdheid van een bestuursorgaan 3.6

Rechtshandelingen en feitelijke handelingen 4.2

Verschillende rechtshandelingen 4.3

Het besluit 4.4

Besluiten met een algemene strekking 4.5

4.7

4.8

Vragen en opdrachten 4.9

De beschikking

5. 43

43

Inleiding 5.1 43

Karakter van een beschikking 5.2

Onderscheid naar inhoud van de beschikking 5.3 46

Andere indelingen van beschikkingen 5.4 49

5.6

Het opstellen van een beschikking 5.5 52

De aanvraag van een beschikking

Voorbereiding en hoorplicht 5.7

Beslistermijn 5.8

5.9

Dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen

Samenvatting 5.10

Kernbegrippen 5.11

Vragen en opdrachten 5.12

59 De Algemene wet bestuursrecht

Totstandkoming 6.2

6. 59 Inleiding 6.1 59

Verhouding tussen de Awb en bijzondere wetten 6.3 61

Opbouw en gelaagde structuur 6.4 62

Samenvatting 6.6

Wet openbaarheid van bestuur (WOB) 6.5 63

Kernbegrippen 6.7 64 Vragen en opdrachten 6.8

Normering van besluiten

7. 67 Inleiding 7.1 67

67

Procedurevoorschriften 7.2 68

Intrekken en veranderen van beschikkingen 7.4

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur 7.3 77

Subsidiebesluiten 7.5

Samenvatting 7.6

Kernbegrippen 7.7 81 Vragen en opdrachten 7.8

Overheid en privaatrecht

8. 85 Inleiding 8.1 85

85

Bestuursorgaan en rechtspersoon 8.2 86

Gebruik van het privaatrecht door de overheid 8.3

Eigendommen van de overheid 8.4 89

87

Privaatrecht als bestuursinstrument 8.5 90

Overheid en schadevergoeding 8.6 91

Samenvatting 8.7 92

Kernbegrippen 8.8 93 Vragen en opdrachten 8.9

9.

Handhaving van het bestuursrecht

Inleiding 9.1

9.2

onder bestuursdwang 9.3

Last onder dwangsom 9.4

Bestuurlijke boete 9.5

Intrekken of wijzigen van een beschikking 9.6

Strafrechtelijke handhaving 9.7

Privaatrechtelijke handhaving 9.8

Gedogen 9.9

Samenvatting 9.10

9.11

en opdrachten 9.12

10.

Rechtsbescherming 1: voorprocedures

Inleiding 10.1

Geschiedenis van de rechtsbescherming 10.2

Belanghebbende en besluit 10.3

Bezwaarprocedure 10.4

Horen van de belanghebbende 10.5

Rechtstreeks beroep 10.6

beroep 10.7

10.8

10.9

en opdrachten 10.10

11.

Rechtsbescherming 2: (hoger) beroep en klachtbehandeling

Inleiding 11.1

Beroep bij de rechtbank 11.2

Beroepsprocedure 11.3

Rechterlijke uitspraken in hoger beroep 11.4

Verschil tussen bezwaar en beroep 11.5

Hoger beroep 11.6

Voorlopige voorziening 11.7

Bijzondere rechtsgangen 11.8

Klachtbehandeling 11.9

Schema rechtsbescherming 11.10

Samenvatting 11.11

Kernbegrippen 11.12

Vragen en opdrachten 11.13

Deel 2 Bijzonder bestuursrecht

Ruimtelijke ordening

12. 149

149

Inleiding 12.1 150

Wat is ruimtelijke ordening? 12.2 151

De verhouding tussen Rijk, provincie en gemeenten 12.4

De Wet ruimtelijke ordening 12.3 151

153

De gemeentelijke structuurvisie 12.5 154

Een voorbeeld van een bestemmingsplan 12.7

Het bestemmingsplan 12.6 155

De verschillende soorten bestemmingsplan 12.8

156

De voorschriften van een bestemmingsplan 12.9 159

158

De procedure van een bestemmingsplan 12.10 161

Invloed van Rijk en provincie op het gemeentelijk beleid 12.11

Grondexploitatie 12.12 164

163

Schadevergoeding 12.13 165

Samenvatting 12.14 165

Vragen en opdrachten 12.16

Kernbegrippen 12.15 167

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Inleiding 13.1

169

13. 170

De omgevingsvergunning 13.2 172

13.4

De aanvraag om een omgevingsvergunning 13.3 174

Wie beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning?

De omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’

13.5 176

De omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’

174

13.6 178

De omgevingsvergunning op grond van lagere regelgeving 13.7

13.8

Andere besluiten op grond van de Wabo

179

De procedures van de Wabo 13.9 181

De rechtsbescherming van de Wabo 13.10 182

Samenvatting 13.11 183

Vragen en opdrachten 13.13

Kernbegrippen 13.12 184

Register

185

Voorwoord

Voor je ligt een theorieboek dat hoort bij de methode JuridischJuist.info. JuridischJuist.info is de methode voor de volgende opleidingen:

• Juridisch-administratief dienstverlener (niveau 4)

• Medewerker human resource management (HRM) (niveau 4).

Het boek Bestuursrecht bevat de delen bestuursrecht en bijzonder bestuursrecht. De inhoud van beiden sluit volledig aan bij de kerntaken in het kwalificatiedossier Juridisch Administratieve Beroepen en bij de toetsmatrijzen van Stichting Praktijkleren.

In beide delen is grote zorg besteed aan toegankelijk taalgebruik. Een duidelijke hoofdstukstructuur met doelstellingen, een casus, een inleiding en aan het eind een samenvatting en kernbegrippen gidsen de cursist door de stof heen. De vele voorbeelden, ook de uit de jurisprudentie, geven de leerstof een zo praktisch mogelijk karakter.

Met behulp van de vragen en opdrachten in ieder hoofdstuk kun je vaststellen of je de leerstof op toepassingsniveau beheerst. Op digitaal.boomonderwijs.nl zijn extra vragen, opdrachten en casussen te vinden, onder meer verwerkingsopdrachten die je in staat stellen om te oefenen met juridische modellen. Daarnaast is per boek een ontwikkelingsgerichte toets beschikbaar, waarmee je je kunt voorbereiden op het SPL-examen.

Kwalificatiedossier

Uiteraard worden aan de opleiding eisen gesteld met betrekking tot het uitvoeren van het beroep. De eisen die aan jou worden gesteld om in een bepaald beroep aan de slag te kunnen, staan vermeld in een zogenoemd kwalificatiedossier.

In dit kwalificatiedossier staan kerntaken vermeld. Kerntaken zijn de belangrijkste taken die in een beroep voorkomen. Om deze kerntaken goed onder de knie te krijgen moet je werkprocessen uitvoeren en competenties ontwikkelen. Werkprocessen zijn eigenlijk werkzaamheden die je dagelijks moet uitvoeren. Om dat goed te kunnen doen moet je allerlei competenties ontwikkelen, zoals samenwerken, luisteren, initiatief nemen, vakkennis ontwikkelen en omgaan met stress. De theorieboeken en de inhoud van digitaal.boomonderwijs.nl zullen je hierbij helpen.

Hoe werkt de methode?

De methode bestaat uit theorieboeken en een digitale leeromgeving. In deze online omgeving vind je video’s, weblinks en documenten en staan alle opdrachten uit dit boek. De kennis- en inzichtopdrachten worden per paragraaf gepresenteerd en de Aan de slag-opdrachten en Casusopdrachten per hoofdstuk. Deze digitale leeromgeving kun je bereiken via digitaal.boomonderwijs.nl.

Bekijk de video in de digitale leeromgeving.

Activeer de weblink of download het document.

Hoe moet je de licentie activeren?

Voordat je de digitale leeromgeving kunt gebruiken, moet je je licentie activeren.

• Overleg met je docent welk type account je gebruikt.

• Ga naar www.boomberoepsonderwijs.nl/licentie.

• Bekijk de instructiefilm of lees het stappenplan.

• Volg de stappen.

Deel 1 Bestuursrecht

Dit deel Bestuursrecht gaat over kernbegrippen en hoofdlijnen van het bestuursrecht. Aan de orde komen onder andere de begrippen bestuursorgaan, belanghebbende, besluit, beschikking, algemene beginselen van behoorlijk bestuur, bezwaar, beroep en klacht. We besteden ook aandacht aan het opstellen van een beschikking, een bezwaarschrift en een beschikking op bezwaar, en aan de procedures die gelden bij de totstandkoming van een beschikking en bij de behandeling van een bezwaarschrift. Daarnaast komen de beroepsprocedure bij de rechtbank, de procedure in hoger beroep en de klachtbehandeling door de Nationale ombudsman aan bod.

Hoofdstuk 1

De plaats van het bestuursrecht in het recht

Rechtsgebieden

Het recht bestaat uit vijf rechtsgebieden. Een van deze rechtsgebieden is het bestuursrecht. De andere vier rechtsgebieden zijn: burgerlijk recht, strafrecht, staatsrecht en internationaal recht. Het burgerlijk recht regelt de rechtsrelaties tussen personen. Personen kunnen mensen van vlees en bloed zijn, maar ook instellingen en bedrijven. We spreken van natuurlijke personen en rechtspersonen.

Het strafrecht beschrijft de gedragingen die strafbaar zijn. Daarnaast bevat het strafrecht de regels die voor politie en justitie gelden bij de opsporing en berechting van verdachten van strafbare feiten.

Het staatsrecht geeft een organisatieplaatje van de Nederlandse overheid. Het beschrijft hoe wetten tot stand komen, wanneer er verkiezingen worden gehouden en wat bijvoorbeeld de rol is van de ministers en van de Eerste en Tweede Kamer. Ook de rechten van burgers in ons land vind je in het staatsrecht.

Het onderwerp van deze module, het bestuursrecht, lijkt op het staatsrecht, want het gaat ook over de overheid. Maar nu gaat het om de overheid in actie, want het bestuursrecht beschrijft hoe de overheid haar bestuurstaak moet uitoefenen. Bij deze bestuurstaak moet je bijvoorbeeld denken aan een zwembad bouwen, wegen aanleggen, milieuvergunningen afgeven, studiefinanciering verlenen, belasting heffen en uitkeringen toekennen. Besturen is zorgen voor een goede gang van zaken in ons land. Hoe de overheid dat moet doen en aan welke regels ze daarbij gebonden is, staat in het bestuursrecht.

Het vijfde rechtsgebied, het internationaal recht, regelt de verhouding met andere landen en de positie van ons land in internationale organisaties, zoals de Verenigde Naties en de Europese Unie. Dit rechtsgebied wordt steeds belangrijker vanwege de toenemende internationale samenwerking. Denk bijvoorbeeld aan de Europese Unie, waartoe Nederland behoort. De regels van de Europese Unie hebben onder andere invloed op de manier waarop wij onze grenzen bewaken, op de prijs van melk, op het erkennen van buitenlandse schoolopleidingen en op ons betaalmiddel, de euro.

Bestuursrecht is publiekrecht

Het recht kan worden verdeeld in privaatrecht en publiekrecht. Het privaatrecht, ook wel burgerlijk recht genoemd, regelt de juridische relaties tussen personen, dat wil zeggen tussen burgers onderling en tussen burgers en bedrijven of instellingen. Bijvoorbeeld een koopovereenkomst of een huurovereenkomst.

Het publiekrecht geeft regels voor de juridische verhouding tussen personen (burgers en bedrijven of instellingen) enerzijds en de overheid anderzijds. Bijvoorbeeld de overheid die een bedrijf een milieuvergunning geeft, of de burger die zijn kiesrecht uitoefent.

Het bestuursrecht behoort samen met het staatsrecht en het strafrecht tot het publiekrecht.

Figuur 1.1: Recht.

Hoofdstuk

2

Inleiding bestuursrecht

Na dit hoofdstuk kun je:

- de bestuurstaak van de overheid omschrijven

- vertellen hoe de overheid zich heeft ontwikkeld van verzorgingsstaat tot participatiesamenleving

- het onderscheid tussen algemeen en bijzonder bestuursrecht maken

- vertellen wat de bronnen van het bestuursrecht zijn.

Casus

De achttienjarige mbo’er Sandra Hooi vraagt bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) studiefinanciering aan. Zes weken na haar aanvraag laat de DUO haar weten dat ze in aanmerking komt voor een basisbeurs voor mbo-studenten en voor een ov-kaart. Ze krijgt geen aanvullende beurs, omdat het inkomen van haar ouders daarvoor te hoog is.

2.1 Inleiding

Deze module gaat over de bestuurstaak van de overheid. Iedereen heeft wel een voorstelling van een ‘bestuur’, bijvoorbeeld het bestuur van een voetbalvereniging, een school of een bedrijf. Een bestuur zorgt voor een goede gang van zaken in de club, de school of het bedrijf. Ook ons land heeft een bestuur dat zorgt voor een goede gang van zaken. We spreken van het openbaar bestuur. Het openbaar bestuur is actief op verschillende overheidsniveaus. Zo kennen we een gemeentebestuur (het college van burgemeester en wethouders (B&W)), een provinciaal bestuur (gedeputeerde staten) en een landsbestuur (de regering).

Er zijn overigens nog veel meer organen te noemen die onderdelen van de bestuurstaak in handen hebben, zoals de DUO uit de casus waarmee dit hoofdstuk begint, die de studiefinanciering regelt, of het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), dat over werknemersverzekeringen zoals de Werkloosheidswet en de Wet Werk en inkomen naar arbeidsvermogen gaat.

Het bestuursrecht geeft regels voor de bestuurstaak van de overheid. Daarmee lijkt het bestuursrecht wel op het staatsrecht, maar er is een belangrijk verschil. Het staatsrecht beschrijft de bevoegdheden van de verschillende overheidsorganen, terwijl het bestuursrecht regels geeft voor de uitoefening van deze bevoegdheden.

In dit hoofdstuk zeggen we iets over de inhoud van de bestuurstaak, we leggen het verschil tussen algemeen en bijzonder bestuursrecht uit en we noemen de bronnen van het bestuursrecht.

2.2 Inhoud van de bestuurstaak

Wat doet het bestuur van de gemeente, de provincie of het land? Anders gezegd: waaruit bestaat de bestuurstaak van de overheid? In het algemeen kun je zeggen dat het bestuur het algemeen belang behartigt. Dat is meteen ook een verschil met een bestuur van een bedrijf of een vereniging. Deze besturen behartigen de particuliere belangen van het eigen bedrijf of de eigen vereniging. Ons landsbestuur staat voor het algemeen belang, dat wil zeggen het belang dat we als burgers

van dit land gezamenlijk hebben. Zo vindt een gezonde jonge man of vrouw een goede en betaalbare gezondheidszorg misschien (voorlopig nog) niet zo belangrijk, maar het is wel een algemeen belang. Ook zullen er mensen zijn die goed onderwijs of de zorg voor het milieu niet zo van belang vinden, maar toch worden deze zaken gezien als algemeen belang. Wat wel en niet tot het algemeen belang behoort en hoe zwaar de overheid in elke bestuurstaak moet investeren, mag het bestuur niet zomaar zelf uitmaken. Dat bepaalt de politiek. Dat gebeurt in wetten zoals de Wet milieubeheer (WMB), de Participatiewet, de Zorgverzekeringswet en de wetgeving over de studiefinanciering. In die wetten worden bijvoorbeeld rechten op gezondheidszorg of op studiefinanciering vastgelegd, of taken aan het bestuur opgedragen. Het bestuur is gebonden aan deze wetten. Zo moet de DUO zich aan de regels voor de studiefinanciering houden. De DUO-medewerkers mogen niet zomaar lukraak studiefinanciering toekennen. Ze zijn verplicht om aan de hand van de regels in de wet vast te stellen of een student recht heeft op studiefinanciering in verband met het lage inkomen van zijn ouders.

De bestuurstaak van de overheid behartigt het algemeen belang, dat wil zeggen het belang dat we als samenleving gemeenschappelijk hebben.

2.3

Feitelijke handelingen en besluiten

Na deze algemene opmerkingen over de taak van het bestuur toch nog maar een keer de vraag wat het bestuur nu eigenlijk doet.

Figuur 2.1: Besturen.

Feitelijke handelingen

Om te beginnen voert het bestuur feitelijke handelingen uit die voor iedereen zichtbaar zijn, bijvoorbeeld het blussen van een brand, het aanleggen van wegen en het versterken van dijken. Het bestuursorgaan verricht deze feitelijke handelingen soms zelf, en soms geeft het opdracht voor het uitvoeren ervan.

Besluiten

Het grootste deel van de activiteiten van een bestuursorgaan bestaat niet uit feitelijke handelingen, maar uit besluiten. Bestuursorganen nemen bijvoorbeeld besluiten over een streekplan of een bestemmingsplan, maar ook over een uitkering of over studiefinanciering.

Besturen bestaat uit feitelijke handelingen en besluiten.

2.4 Groei van de bestuurstaak

De bestuurstaak van de overheid is al tamelijk oud. Zo zorgde de (plaatselijke) overheid er ook in de achttiende eeuw bijvoorbeeld al voor dat in de steden de branden geblust werden, dat de openbare orde gehandhaafd werd en dat de verkoop op markten ordelijk verliep. We spreken dan van een ‘nachtwakersstaat’. De overheid moest als een ‘nachtwaker’ over de veiligheid van de burger waken en had vooral taken op het terrein van de openbare orde, veiligheid en defensie. In de negentiende eeuw groeide de bestuurstaak verder uit: de overheid ging zich intensiever bemoeien met de aanleg en het onderhoud van wegen, rails en vaarwateren. In het begin van de twintigste eeuw kwam de overheid met een aantal wetten die de uitwassen van de opkomende industriearbeid moesten tegengaan. Zo kwam er een verbod op kinderarbeid, werden de arbeidstijden enigszins geregeld en werden zwangere werkneemsters beschermd. Geleidelijk groeide de bestuurstaak van de overheid en werd de overheid meer dan een nachtwaker. Vanaf 1950 was er een explosieve groei van de bestuurstaak. Er kwam bijvoorbeeld een heel stelsel van sociale zekerheid dat burgers bescherming bood als zij zelf door ziekte of werkloosheid niet voor hun inkomen konden zorgen. Ook de wetgeving op het gebied van de ruimtelijke ordening en later van het milieu groeide enorm. Bovendien werd de gezondheidszorg uitgebreid geregeld in wetgeving en kwam er op het gebied van cultuur en welzijn uitvoerige regelgeving. In de jaren tachtig van de vorige eeuw was er bijna geen sector meer waarmee de overheid zich niet bemoeide. De overheid was duidelijk geen nachtwaker meer. Daarom wordt ons land nu een verzorgingsstaat genoemd. Dat wil zeggen dat de overheid de taak heeft om de burger op verschillende terreinen een bestaansminimum te bieden als hij daar zelf niet voor kan zorgen.

Terugtredende overheid

In de jaren tachtig van de vorige eeuw kwam wel steeds vaker de vraag op tot hoever de overheid moet gaan met haar zorg en bemoeienis. Moet de overheid echt alles regelen, tot en met de samenstelling van een pakje soep of van roomijs, of kan de overheid enigszins terugtreden en zich op haar kerntaken richten?

De laatste dertig jaar hebben verschillende kabinetten geprobeerd de overheid enigszins terug te laten treden, bijvoorbeeld door taken die vanouds door overheidsdiensten werden uitgevoerd in handen van particuliere ondernemingen te geven. Zo werden de Nederlandse Spoorwegen geprivatiseerd en werden de uitvoeringsorganisaties van de werknemersverzekeringen (zoals de Werkloosheidswet) verzelfstandigd. De laatste jaren legt de overheid, bijvoorbeeld binnen de sociale zekerheid, meer nadruk op de eigen verantwoordelijkheid van de burger. Concreet betekent dit dat er strengere eisen gelden om in aanmerking te komen voor een uitkering, en dat een uitkeringsgerechtigde voortdurend wordt aangemoedigd om een baan te vinden, zodat hij weer zelf zijn geld kan verdienen.

Participatiesamenleving

Ondanks deze pas op de plaats vanaf de jaren tachtig kan ons land nog steeds een (enigszins afgeslankte) verzorgingsstaat worden genoemd waarin de overheid op allerlei gebieden een vangnet biedt aan burgers die in de knel raken. De overheid zelf spreekt sinds 2013 liever van een participatiesamenleving, om daarmee duidelijk te maken dat zij van de burger verwacht dat deze zo veel mogelijk zelf doet voordat hij een beroep doet op de overheid.

De bestuurstaak is in de afgelopen eeuw enorm gegroeid omdat de overheid geleidelijk aan op nagenoeg alle terreinen actief werd. De laatste dertig jaar probeert de overheid haar bemoeienis enigszins terug te brengen: van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving.

2.5 Algemeen en bijzonder bestuursrecht

In het bestuursrecht wordt onderscheid gemaakt tussen algemeen bestuursrecht en bijzonder bestuursrecht.

Figuur 2.2: Bestuursrecht.

Algemeen bestuursrecht

In het algemeen bestuursrecht vind je de regels die gelden voor alle verschillende bestuurstaken van de overheid. Het zijn de regels die (in principe) altijd gelden, ongeacht met welk deel van de bestuurstaak de overheid bezig is: vreemdelingenzaken, onderwijs, sociale zekerheid, enzovoort.

Bijzonder bestuursrecht

Het bijzonder bestuursrecht richt zich op de inhoud van de verschillende bestuurstaken, zoals het vreemdelingenrecht, het milieurecht, het belastingrecht, de ruimtelijke ordening, enzovoort.

2.6 Bronnen van het bestuursrecht

Als het gaat om de bronnen van het bestuursrecht, bedoelen we de vindplaatsen van het bestuursrecht. Waar kun je de regels van het bestuursrecht vinden?

Internationale verdragen

Bestuursrecht vind je in internationale verdragen. Zo beschermt art. 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) het recht op respect van de overheid voor het familie- en gezinsleven. Deze internationale bepaling heeft bijvoorbeeld veel invloed op het recht van vreemdelingen op gezinshereniging. Art. 6 EVRM biedt garanties op een eerlijk proces bij een onafhankelijke rechter. Deze verdragsbepaling heeft grote invloed gehad op de wijze waarop in ons land in bestuurszaken kan worden geprocedeerd. Een ander voorbeeld van de invloed van internationale verdragen is art. 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Dit verdragsartikel, dat een gelijkheidsbeginsel bevat, heeft veel betekend voor een gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de sociale zekerheid. Het recht van de Europese Unie heeft steeds meer invloed op ons nationale bestuursrecht, vooral waar het gaat om besluiten in de sfeer van milieubescherming en ruimtelijke ordening.

Wetten

Een tweede belangrijke bron voor het bestuursrecht wordt gevormd door nationale wetten. Om te beginnen is er onze Grondwet, die de basisregels van onze staatsinrichting bevat en de grondrechten van de burgers beschrijft.

De Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de belangrijkste wet voor het algemeen bestuursrecht.

Deze wet beschrijft de kernbegrippen in het bestuursrecht, zoals besluit, beschikking en belanghebbende, en geeft de regels voor de rechtsbescherming. Met dit laatste begrip bedoelen we de rechten van personen die met de bestuurstaak van de overheid te maken hebben, zoals het recht om te worden gehoord voordat er een besluit wordt genomen en de mogelijkheden om je tegen een besluit te verzetten.

Daarnaast kent het bijzonder bestuursrecht voor bijna elk deel van de bestuurstaak (minstens) een eigen wet, zoals de Vreemdelingenwet 2000 (VW 2000), de Werkloosheidswet, de Participatiewet, de Wet inkomstenbelasting 2001, de Wet ruimtelijke ordening en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Deze wetten worden wel bijzondere wetten genoemd.

Provinciale en gemeentelijke verordeningen

Ook algemeen geldende regels van ‘lagere’ overheden zoals de gemeenteraad en provinciale staten kunnen bestuursrecht bevatten, zoals bijvoorbeeld een milieuverordening van de provincie of een bouwverordening van een gemeente waarin staat in welke gevallen je een bouwvergunning moet aanvragen en hoe de gemeente zo’n aanvraag beoordeelt.

Jurisprudentie

Uitspraken van bestuursrechters vormen ook een vindplaats van het bestuursrecht, omdat rechters, naar aanleiding van een concreet geval dat aan hen wordt voorgelegd, in hun uitspraken het bestuursrecht uitleggen. Vooral de uitspraken van onze ‘hoogste’ bestuursrechters worden vaak geraadpleegd om te kijken hoe een bepaling uit het bestuursrecht moet worden uitgelegd. Als we spreken van onze ‘hoogste’ bestuursrechters, moet je denken aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb).

Gewoonte

Als laatste rechtsbron noemen we de gewoonte. Dat wil zeggen dat een bepaalde regel of een bepaald beginsel als ‘recht’ wordt ervaren en dat betrokkenen zich er ook aan houden, maar dat er feitelijk geen wetsartikel is te vinden waarin deze regel of dit beginsel wordt beschreven. Zo geldt in het bestuursrecht het vertrouwensbeginsel, maar dit beginsel vinden we niet in de Awb, het is gewoonterecht. Het vertrouwensbeginsel wil zeggen dat door het bestuur bij de burger gewekte redelijke verwachtingen moeten worden nagekomen. Als het bestuur bijvoorbeeld een toezegging doet (‘koopt u de grond maar, want die vergunning voor uw bedrijf zal geen probleem vormen’), kan het deze toezegging daarna niet zomaar tenietdoen.

Rechtsbronnen van het bestuursrecht:

• internationale verdragen en Europees recht

• Grondwet

• Algemene wet bestuursrecht en bijzondere wetten

• provinciale en gemeentelijke verordeningen

• jurisprudentie

• gewoonte.

2.7 Samenvatting

Het bestuur ordent de samenleving, het zorgt voor een goede gang van zaken in de samenleving. Op landelijk niveau oefent de regering de bestuurstaak uit, op provinciaal niveau doen gedeputeerde staten dat, en in de gemeente is het college van B&W belast met de bestuurstaak. Besturen gebeurt door feitelijke handelingen en door het nemen van besluiten.

In de afgelopen eeuw is de bestuurstaak sterk gegroeid. Geleidelijk aan is er bijna geen onderdeel van de samenleving meer waarmee de overheid zich door regelgeving niet bemoeit. In de afgelopen dertig jaar heeft de overheid geprobeerd enigszins terug te treden en sommige overheidstaken uit te besteden aan andere instellingen.

Het bestuursrecht bestaat uit twee delen: algemeen bestuursrecht en bijzonder bestuursrecht. Het algemeen bestuursrecht geeft de regels die voor het gehele bestuursrecht van belang zijn. Het bijzonder bestuursrecht beschrijft de inhoud van de verschillende onderdelen van het bestuursrecht. Rechtsbronnen van het bestuursrecht zijn: internationale verdragen, Europees recht, de Grondwet, wetten, provinciale en gemeentelijke verordeningen en de gewoonte.

2.8 Vragen en opdrachten

Opdracht 1:

Beantwoord de volgende vragen.

a Behoort de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 tot het bestuursrecht? Zo ja, gaat het om algemeen of bijzonder bestuursrecht? Leg uit.

b Behoort de Jeugdwet tot het bestuursrecht? Zo ja, gaat het om algemeen of bijzonder bestuursrecht? Leg uit.

c Behoort de Faillissementswet tot het bestuursrecht? Zo ja, gaat het om algemeen of bijzonder bestuursrecht? Leg uit.

d Behoort de Gemeentewet tot het bestuursrecht? Zo ja, gaat het om algemeen of bijzonder bestuursrecht? Leg uit.

e Behoort de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften tot het bestuursrecht? Zo ja, gaat het om algemeen of bijzonder bestuursrecht? Leg uit.

f De gemeenteraad van Vlissingen stelt een gemeentelijke milieuverordening vast. Gaat het hier om een bestuurstaak van de gemeente? Leg uit.

Hoofdstuk 3

Kernbegrippen in het bestuursrecht

Na dit hoofdstuk kun je:

- het legaliteitsbeginsel en het specialiteitsbeginsel beschrijven, en uitleggen welke bescherming beide beginselen de burger bieden

- de begrippen ‘bestuursorgaan’ en ‘belanghebbende’ omschrijven

- een omschrijving geven van de begrippen attributie, delegatie en mandaat en deze begrippen in eenvoudige gevallen herkennen.

Casus

Van Haaf bv vraagt bij het college van B&W een omgevingsvergunning aan voor het bouwen van een nieuwe loods voor haar bedrijf.

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk kijken we om te beginnen naar de hoofdrolspelers in het bestuursrecht. Dat zijn het bestuursorgaan en de belanghebbende. In de hiervoor gegeven casus is Van Haaf bv de belanghebbende en het college van B&W het bestuursorgaan.

Na deze twee hoofdrolspelers bespreken we twee belangrijke beginselen die ervoor zorgen dat de ‘macht’ van bestuursorganen wordt ingeperkt en de positie van de burger wordt beschermd: het legaliteitsbeginsel en het specialiteitsbeginsel.

Tot slot van dit hoofdstuk gaan we in op de vraag hoe bestuursorganen aan hun bevoegdheid komen om te besturen en besluiten te nemen. In dat verband beschrijven we de begrippen attributie, delegatie en mandaat.

3.2 Bestuursorgaan

Zoals we hiervoor al hebben gezegd, is het bestuursorgaan een hoofdrolspeler in het bestuursrecht. Het bestuursorgaan voert, kort gezegd, een deel van de bestuurstaak van de overheid uit. Zo beslissen bestuursorganen over de afgifte van vergunningen, over belastingaanslagen en over het toekennen van een uitkering. Maar wat is een bestuursorgaan?

Art. 1:1 Awb geeft twee omschrijvingen van een bestuursorgaan:

1. een orgaan van een rechtspersoon dat krachtens publiekrecht is ingesteld

2. een andere persoon of ander college met enig openbaar gezag bekleed.

1. Orgaan van een publiekrechtelijke rechtspersoon

We kijken eerst naar de omschrijving van artikel 1.1 a Awb. Daarvoor moeten we om te beginnen achterhalen wat een rechtspersoon is. Een rechtspersoon is een instelling of onderneming die een eigen leven leidt in het recht. Zo kan een onderneming met rechtspersoonlijkheid (bijvoorbeeld

een besloten vennootschap zoals van Haaf bv uit de casus waarmee dit hoofdstuk begint) zelf goederen kopen, eigendommen in bezit hebben, failliet gaan of een vergunning aanvragen. Er zijn twee soorten rechtspersonen: privaatrechtelijke en publiekrechtelijke.

Figuur 3.1: Rechtspersonen.

Privaatrechtelijke rechtspersonen

Privaatrechtelijke rechtspersonen worden opgericht door mensen of organisaties. Ze gaan naar de notaris en laten daar een akte opmaken, bijvoorbeeld om een tafeltennisvereniging, een stichting tot behoud van het park of een bedrijf zoals een bv of nv op te richten.

Publiekrechtelijke rechtspersonen

Bij publiekrechtelijke rechtspersonen ligt dit anders. Deze worden niet door mensen opgericht, maar door in het leven geroepen. De wet roept een publiekrechtelijke rechtspersoon in het leven om een deel van de overheidstaak uit te voeren. De drie meest voor de hand liggende voorbeelden daarvan zijn de gemeente, de provincie en het Rijk.

Openbaar lichaam

We noemen publiekrechtelijke rechtspersonen ook wel ‘openbare lichamen’. Zo is de gemeente een openbaar lichaam, en hetzelfde geldt voor het Rijk en de provincie.

Openbaar lichaam bestaat uit bestuursorganen

Al spreken we vaak over ‘de gemeente’ of ‘de provincie’, in feite is ‘de gemeente’ of ‘de provincie’ alleen een juridische constructie. De gemeente, de provincie of het Rijk kan zelf niet handelen en ook geen besluiten nemen. Dat moeten de ‘organen’ van de gemeente, de provincie of het Rijk doen. ‘Organen’ zijn, zoals de naam al zegt, onderdelen van het openbaar lichaam. Met de organen bedoelen we in feite de personen of instanties die namens de rechtspersoon handelen. De organen van de gemeente zijn de burgemeester, het college van B&W en de gemeenteraad. Zij treden namens de gemeente op. De organen van de provincie zijn de commissaris van de koning, gedeputeerde staten en provinciale staten. De organen van het Rijk zijn onder andere de minister en de regering. Nu we de organen van Rijk, provincie en gemeente in beeld hebben, zijn we bij het bestuursorgaan terechtgekomen. Want de Awb zegt dat de organen van de publiekrechtelijke rechtspersonen bestuursorganen zijn. De burgemeester, het college van B&W en de gemeenteraad zijn de bestuursorganen van de publiekrechtelijke rechtspersoon gemeente; provinciale staten, gedeputeerde staten en de commissaris van de koning zijn de bestuursorganen van de publiekrechtelijke rechtspersoon provincie; en de minister en de regering zijn de bestuursorganen van het Rijk.

In verband met het machtsevenwicht tussen de staatsorganen en de scheiding tussen de verschillende overheidstaken zijn de wetgevende en rechtsprekende organen van de staat geen bestuursorgaan. Ook de hoge adviescolleges, zoals de Raad van State en de Rekenkamer, vallen buiten het begrip bestuursorgaan (zie art. 1:1 lid 2 Awb).

2. Andere persoon of ander college met openbaar gezag bekleed

Privaatrechtelijke rechtspersonen zoals stichtingen en vennootschappen vallen buiten de definitie die we hiervoor van een bestuursorgaan gaven, want een stichting of een vennootschap is geen publiekrechtelijke maar een privaatrechtelijke rechtspersoon

Toch voeren sommige stichtingen of vennootschappen typische overheidstaken uit. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen of bij de vele autogarages die apk-keuringen uitvoeren. Om deze privaatrechtelijke rechtspersonen met een typische overheidstaak onder het begrip bestuursorgaan te laten vallen, zegt de Awb dat ook ‘andere personen of colleges met openbaar gezag bekleed’ bestuursorgaan zijn. Het gaat dan alleen om die instellingen of bedrijven die een overheidstaak verrichten en daarvoor ook wettelijke bevoegdheden hebben. Zo heeft het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen op basis van de wet de bevoegdheid om te beslissen of een examenkandidaat een rijbewijs krijgt. De garage die een apk-keuring doet, heeft de wettelijke bevoegdheid om een auto te keuren.

A- organen en b-organen

We noemen de organen van publiekrechtelijke rechtspersonen wel a-organen, en de personen of colleges met openbaar gezag bekleed b-organen. A-organen vallen bij alles wat ze doen onder de Awb; voor b-organen geldt de Awb alleen als ze met hun overheidstaak bezig zijn. Zo is de garagehouder alleen aan het bestuursrecht gebonden als hij een apk-keuring uitvoert en bijvoorbeeld niet als hij een auto verkoopt of een reparatie aan een auto uitvoert.

Bestuursorganen: onderdelen van Rijk, provincie en gemeente die bestuurstaken uitvoeren en andere personen en colleges die met openbaar gezag zijn bekleed.

3.3 Zelfstandige bestuursorganen

Er zijn veel meer publiekrechtelijke rechtspersonen dan gemeente, provincie en Rijk. Zo is bijvoorbeeld ook het UWV door de wet in het leven geroepen om een deel van de overheidstaak uit te voeren, evenals de Kamer van Koophandel, de Rijksuniversiteit Maastricht en het Commissariaat voor de Media. Deze instellingen zijn publiekrechtelijke rechtspersonen. Daarmee zijn de organen van deze publiekrechtelijke rechtspersonen bestuursorganen. Deze bestuursorganen noemen we zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s).

Met een ZBO wordt een bestuursorgaan bedoeld dat zelfstandig een bepaald deel van de bestuurstaak uitvoert en losstaat van de centrale overheid. Anders gezegd: een ZBO staat niet onder gezag van een minister, vandaar de term zelfstandig bestuursorgaan. De taken en de bevoegdheden van een ZBO staan in een wet of in een algemene maatregel van bestuur. Zo is de DUO, die de studiefinanciering regelt, een ZBO, want de DUO valt niet onder het ministerie van Onderwijs. Het is een zelfstandige organisatie. De taken en bevoegdheden van de DUO staan in de Wet Studiefinanciering 2000. ZBO’s worden vaak opgericht om een ministerie ‘af te laten slanken’ Het ministerie concentreert zich dan op zijn kerntaken. De uitvoering van een aantal wetten wordt ‘op afstand’ geplaatst door de oprichting van een ZBO.

Figuur 3.2: Logo’s Kamer van Koophandel en UWV.

Politieke verantwoordelijkheid voor ZBO’s

De vraag bij een ZBO is wie er politiek gezien verantwoordelijk voor is. Anders gezegd: wie moet de Kamer ter verantwoording roepen als er iets misgaat met de uitvoering van de studiefinanciering? De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, zou je denken. Dat klopt inderdaad, maar omdat de DUO niet rechtstreeks onder het ministerie valt, is de minister maar gedeeltelijk verantwoordelijk voor de DUO. De Kamer kan de minister alleen aanspreken voor zover hij ook bevoegdheden heeft om toezicht te houden op en in te grijpen bij het ZBO. Kan hij dat niet, dan is hij ook niet politiek verantwoordelijk en ontstaat er een soort niemandsland zonder dat er iemand politieke verantwoordelijkheid draagt.

Vandaar dat het oprichten van nieuwe ZBO’s de laatste jaren ter discussie staat. Er is een Kaderwet zelfstandige bestuursorganen gekomen, die voor de ZBO’s geldt. Daarin wordt aangegeven in welke gevallen en onder welke voorwaarden het oprichten van een nieuwe ZBO is toegestaan. Ook regelt deze wet de toezicht- en controlebevoegdheden van de ministers op de ZBO’s. Zo geeft de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen de ministers de bevoegdheid om de begroting van de ZBO’s goed of af te keuren.

Zelfstandig bestuursorgaan: bestuursorgaan dat zelfstandig een bepaald deel van de bestuurstaak uitvoert en losstaat van de centrale overheid

3.4Belanghebbende

De tweede hoofdrolspeler in het bestuursrecht is de belanghebbende. De belanghebbende is volgens art. 1:2 Awb degene wiens belang rechtstreeks is betrokken bij een besluit van een bestuursorgaan. Zo is het bedrijf dat een vergunning vraagt voor het bouwen van een loods duidelijk belanghebbende. Het besluit over de aanvraag raakt de belangen van het bedrijf zeer direct. Bij de aanvraag voor een horecavergunning voor een café is de eigenaar die het café wil beginnen natuurlijk belanghebbende. Maar in dit geval zijn er ook andere belanghebbenden, bijvoorbeeld de omwonenden. Ook hun belangen (geluidsoverlast, parkeeroverlast) worden rechtstreeks geraakt door de beslissing over het café.

(Brom)fietsverbod

Een inwoner van Tilburg maakt bezwaar tegen een verkeersbesluit waardoor in een aantal straten van het centrum van Tilburg een (brom)fietsverbod geldt. De man fietst vaak naar en in het centrum en vindt dat hij daarom belanghebbende is. De rechter vindt hem geen belanghebbende, want hij heeft geen specifiek belang. Daarvoor lijken zijn belangen te veel op de belangen van al die inwoners van Tilburg die regelmatig in het centrum fietsen en bromfietsen (ABRvS 3 juli 1998, AB 1998, 332).

Specifiek eigenbelang

Voorwaarde voor een belanghebbende is dat hij een eigen belang heeft dat door het besluit wordt geraakt, dat wil zeggen een belang dat hem zelf raakt en dat anders is dan dat van burgers of bedrijven in het algemeen. Als er bijvoorbeeld een mooie oude boom op het Marktplein in het dorp wordt gekapt, zullen misschien veel dorpsbewoners dat betreuren. Toch zijn zij niet allemaal belanghebbenden, want zij hebben niet allemaal een eigen, specifiek belang. De bewoner van het huis met onmiddellijk uitzicht op de boom heeft wel een eigenbelang. Hij krijgt een heel ander uitzicht als de boom gekapt wordt.

Toekomstig belang

De Vereniging Vrienden van (het landgoed) Twickel komt op tegen het besluit van het gemeentebestuur van Delden om woningen voor ouderen te bouwen. De vereniging heeft in feite niets tegen de bouw van deze woningen, maar ze vreest dat door de bouw de dag dichterbij komt dat ook op het landgoed Twickel gebouwd gaat worden. De rechter behandelt deze bezwaren niet, omdat de vereniging geen belanghebbende is. Iemand met toekomstige belangen – als dit besluit nu wordt genomen, kan er straks wel eens een ander besluit op volgen – is geen belanghebbende (vz. ARRvS 2 februari 1978).

Rechtstreeks

Aan een belanghebbende wordt daarnaast als eis gesteld dat zijn belang rechtstreeks is betrokken bij het besluit. Dit betekent dat er tussen het besluit en het belang van de belanghebbende een direct verband moet zijn. Als er studiefinanciering of een uitkering wordt geweigerd, is dit duidelijk het geval. De aanvrager ervan wordt door het besluit rechtstreeks in zijn belangen getroffen. Bij bouw- en kapvergunningen hanteren rechters, om het rechtstreeks belang vast te stellen, vaak het afstands- en zichtcriterium. Het belang is rechtstreeks als iemand dicht bij de te kappen bomen of het te bouwen werk woont (afstandscriterium), of vanuit zijn woning of tuin uitkijkt op de bomen die gekapt gaan worden of op het terrein waar gebouwd gaat worden (zichtcriterium). De rechter is vrij streng op dit punt. Zo protesteerden de werknemers van een gesubsidieerde welzijnsinstelling tegen een besluit om hun instelling minder subsidie te verlenen. De werknemers vreesden dat dit besluit hun ontslag zou betekenen. Toch vond de rechter de werknemers geen rechtstreeks belanghebbenden, daarvoor was hun belang te indirect. Het besluit was immers niet gericht op het ontslag van de werknemers, maar op het verminderen van subsidie voor welzijnsactiviteiten.

Rechtspersonen als belanghebbenden

Op basis van art. 1:2 lid 3 Awb kunnen ook rechtspersonen belanghebbende zijn. Zij kunnen als belanghebbende geraakt worden in hun eigenbelang. Bijvoorbeeld als zij minder subsidie krijgen of wanneer ze geen milieuvergunning of bouwvergunning krijgen voor hun nieuwe kantoorpand. Daarnaast kunnen rechtspersonen worden geraakt in het bijzondere belang dat zij behartigen. Denk bijvoorbeeld aan verenigingen of stichtingen die opkomen voor dierenwelzijn, milieubescherming of verkeersveiligheid.

Belang genoemd in de statuten

Nu kan een vereniging die opkomt voor dierenwelzijn zich niet zomaar als belanghebbende melden bij elk concreet besluit over dieren. De eerste voorwaarde die aan de rechtspersoon wordt gesteld is dat het bijzondere belang wordt genoemd in de statuten van de rechtspersoon.

Belang blijkt uit feitelijke werkzaamheden

Daarnaast moet dit bijzondere belang ook blijken uit de feitelijke werkzaamheden van de rechtspersoon. Uit de rechtspraak blijkt dat deze feitelijke werkzaamheden niet alleen mogen bestaan uit het voeren van juridische procedures en het indienen van bezwaarschriften. Een rechtspersoon die de bescherming van het milieu alleen behartigt door procedures kan zich niet als belanghebbende melden bij een concreet besluit over het milieu. Dat kan een rechtspersoon wel als er bijvoorbeeld ook actie wordt gevoerd en voorlichtingsactiviteiten worden ondernomen.

Positie belanghebbende

Het is belangrijk om te weten of iemand belanghebbende is, omdat de Awb aan belanghebbenden bepaalde rechten toekent. Zo moet een bestuursorgaan de belanghebbenden vaak naar hun mening vragen voordat het een besluit neemt. Daarnaast heeft een belanghebbende, als het besluit er eenmaal ligt, het recht om bezwaar te maken en zo nodig in beroep te gaan bij de rechter.

Belanghebbende: de (rechts)persoon die door een besluit rechtstreeks in zijn belangen wordt geraakt.

Opheffing buslijnen

Rechtspersonen zijn alleen belanghebbende als ze opkomen voor het belang dat zij specifiek behartigen. Zo werd de Stichting Natuur en Milieufederatie Overijssel niet als belanghebbende gezien toen zij opkwam tegen de opheffing van een aantal buslijnen. Volgens de stichting zou de opheffing van de buslijnen tot meer gebruik van auto’s leiden, waardoor het milieu geschaad zou worden. Maar de rechter (in dit geval het CBb) wees de stichting als belanghebbende af, omdat de opheffing van de buslijnen de bescherming van het milieu slechts indirect raakt. Gevolg was dat het bezwaar van de stichting niet inhoudelijk behandeld kon worden door de rechter. Een vereniging die opkomt voor de belangen van reizigers in het openbaar vervoer werd (vanzelfsprekend) wel gezien als belanghebbende (CBb 20 november 1996, AB 1997, 84).

3.5 Legaliteitsbeginsel en specialiteitsbeginsel

De bevoegdheden van de overheid zijn niet onbeperkt. Ze worden beperkt door twee belangrijke beginselen: het legaliteitsbeginsel en het specialiteitsbeginsel.

Legaliteitsbeginsel

Het legaliteitsbeginsel houdt in dat bevoegdheden van de overheid altijd hun basis moeten vinden in de wet. Dat geldt ook voor bestuursbevoegdheden. Zo mag de overheid burgers alleen een deel van hun inkomen ‘afpakken’ als de belastingwetgeving dat toestaat. De overheid mag burgers alleen verbieden om hun auto in de binnenstad te parkeren als de plaatselijke verordening haar deze bevoegdheid geeft, en de overheid mag Van Haaf bv (uit de casus aan het begin van dit hoofdstuk) alleen een omgevingsvergunning weigeren als de Wabo dit toestaat. De regel dat bestuursorganen alleen bevoegdheden mogen uitoefenen als deze bevoegdheden terug zijn te vinden in de wet, wordt het legaliteitsbeginsel genoemd.

Specialiteitsbeginsel

Een tweede beperking van de bevoegdheden van het bestuur is het specialiteitsbeginsel. Deze basisregel houdt in dat het bestuur een bevoegdheid alleen mag gebruiken voor het doel waarvoor de wet deze bevoegdheid geeft. Geeft de wet een bevoegdheid om het milieu te beschermen, dan mag het bestuur deze bevoegdheid alleen daarvoor gebruiken en bijvoorbeeld niet om het verkeer te regelen.

Gebondenheid aan de wet

Door beide beginselen is het bestuur met handen en voeten aan de wet gebonden. Om te beginnen moet de bevoegdheid gebaseerd zijn op de wet. Bovendien mag de bevoegdheid alleen worden gebruikt voor het doel waarvoor de wetgever de bevoegdheid heeft gegeven.

Deze gebondenheid aan de wet is een fundament van onze democratische rechtsstaat.

Het legaliteitsbeginsel en specialiteitsbeginsel zorgen ervoor dat bestuursorganen geen onbeperkte bevoegdheden hebben en dat burgers het optreden van de bestuursorganen kunnen laten beoordelen door de rechter.

Legaliteitsbeginsel: de bevoegdheid van de overheid om op te treden moet gebaseerd zijn op de wet.

Specialiteitsbeginsel: de overheid mag de bevoegdheid alleen gebruiken voor het doel waarvoor de wet deze bevoegdheid heeft gegeven.

Lawaai aan de Maas

Hier volgt een voorbeeld van het specialiteitsbeginsel uit de wereld van de snelle boten en jetski’s. De verantwoordelijke minister wijst, gebruikmakend van een bevoegdheid in de Scheepvaartverkeerswet, een deel van de Maas aan als gebied waar snelle speedboten en jetski’s mogen varen. Omwonenden maken bezwaar bij de minister vanwege geluidsoverlast. Maar de minister wijst hun bezwaren van de hand. De Scheepvaartverkeerswet geeft de minister de bevoegdheid om bepaalde gebieden voor snelle boten aan te wijzen vanwege de verkeersveiligheid op het water. Alleen daarvoor mag hij deze bevoegdheid gebruiken, niet voor andere doelen, zoals het voorkomen van geluidsoverlast voor bewoners langs het water (ABRvS 18 september 2002, AB 2003, 57).

3.6 De bevoegdheid van een bestuursorgaan

Het legaliteitsbeginsel betekent voor bestuursorganen dat de bevoegdheden die zij uitoefenen op de wet moeten rusten. Bevoegdheden om een vergunning af te geven, subsidie te verstrekken of een belastingaanslag op te leggen moeten dus gebaseerd zijn op de wet. Dit brengt ons op de vraag hoe bestuursorganen aan hun bestuursbevoegdheid komen. Deze bevoegdheid ontstaat door attributie of delegatie.

1. Attributie

In geval van attributie wordt er een nieuwe bevoegdheid toegekend aan een bestuursorgaan. Dat gebeurt in een wet. De wet schept bij attributie zelf een bevoegdheid en kent deze bevoegdheid toe aan een bepaald bestuursorgaan.

Een voorbeeld: art. 2.1 lid 1 Wabo bepaalt dat het verboden is om te bouwen zonder omgevingsvergunning. Art. 2.4 Wabo bepaalt dat het college van B&W beslist over de aanvraag van een bouwvergunning. Hiermee verleent de wetgever het college van B&W de bevoegdheid om een bouwvergunning af te geven. Zie voor andere voorbeelden van attributie onder andere art. 14 VW 2000, waarin de minister de bevoegdheid krijgt om verblijfsvergunningen aan vreemdelingen toe te kennen, en art. 142 Gemeentewet (Gemw), waarin de burgemeester bevoegdheden krijgt om de openbare orde in zijn gemeente te handhaven.

NB

Attributie is ook mogelijk in een lagere regeling. Zo kan in een gemeentelijke verordening het college van B&W de bevoegdheid krijgen om horecavergunningen af te geven.

2. Delegatie

In geval van delegatie draagt een bestuursorgaan een bestaande bestuursbevoegdheid over aan een ander bestuursorgaan. Dit laatste bestuursorgaan oefent zijn bestuursbevoegdheid na de delegatie zelfstandig uit (art. 10:13 Awb).

Het bestuursorgaan dat zijn bestuursbevoegdheid delegeert, wordt de delegans genoemd. Het bestuursorgaan dat de bevoegdheid door delegatie heeft gekregen, heet de delegataris. Kenmerkend voor delegatie is dat de delegans, het bestuursorgaan dat zijn bevoegdheid heeft gedelegeerd, zijn bevoegdheid na de delegatie kwijt is. De delegans mag zijn bevoegdheid nu zelf niet meer uitoefenen. Dat mag alleen nog de delegataris, het bestuursorgaan dat door delegatie de bestuursbevoegdheid heeft gekregen (art. 10:17 Awb).

De delegans raakt door de delegatie niet alleen zijn bevoegdheid kwijt, hij is ook niet langer verantwoordelijk voor de manier waarop de bevoegdheid wordt uitgeoefend. Want de delegataris oefent zijn bevoegdheid zelfstandig en onder eigen verantwoordelijkheid uit. Dit betekent dat de delegans ook geen aanwijzingen mag geven hoe de delegataris in concrete gevallen zijn bevoegdheid moet uitoefenen. Dit soort aanwijzingen tast immers de zelfstandigheid van de delegataris aan. Wel mag de delegans algemene aanwijzingen geven over de manier waarop de bevoegdheid moet worden uitgeoefend. Dit gebeurt in zogeheten beleidsregels (art. 10:16 Awb).

NB:

• De delegans kan zijn delegatie weer intrekken. Gevolg daarvan is dat de delegans zijn bevoegdheid weer zelf gaat uitoefenen en dat de delegataris niet meer bevoegd is (art. 10:18 Awb).

• De delegans kan niet meer bevoegdheden delegeren dan hij zelf bezit.

Wettelijke basis

Art. 10:15 Awb bepaalt dat voor delegatie steeds een wettelijke basis is vereist. Anders gezegd: een bestuursorgaan mag zijn bevoegdheid alleen delegeren als de wet dit mogelijk maakt.

Een voorbeeld van zo’n delegatiebevoegdheid is art. 156 Gemw, dat bepaalt dat de gemeenteraad zijn bevoegdheden mag delegeren aan het college van B&W, tenzij ‘de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet’. Op basis van dit wetsartikel kan de gemeenteraad bijvoorbeeld de bevoegdheid om vergunningen te verlenen overdragen aan het college van B&W. Een soortgelijke bepaling staat ook in art. 152 Provinciewet, dat de overdracht van bevoegdheden van provinciale staten aan gedeputeerde staten mogelijk maakt.

Geen delegatie aan ondergeschikten

Art. 10:14 Awb verbiedt delegatie aan ondergeschikten. Het college van B&W kan zijn bevoegdheid om een bouwvergunning te verlenen dus niet overdragen aan een ambtenaar die de leiding heeft van de afdeling Bouw- en Woningtoezicht van de gemeente, want deze ambtenaar is verantwoording schuldig aan het college. De Awb verbiedt delegatie aan ondergeschikten, omdat de zelfstandige uitoefening van een bevoegdheid niet goed samengaat met ondergeschiktheid.

Mandaat

Het is vaak onmogelijk voor een bestuursorgaan dat door attributie of delegatie bestuursbevoegdheid heeft gekregen, om alle besluiten zelf te nemen en zelf te ondertekenen. Daarom worden in de praktijk veel besluiten door anderen genomen, meestal door ambtenaren. Dat gebeurt op basis van een mandaat. Mandaat is de bevoegdheid om in naam van het bestuursorgaan besluiten te nemen (art. 10:1 Awb). Zo bepaalt de Wet werk en bijstand dat het college van B&W beslist over aanvragen voor een uitkering. In de praktijk worden deze aanvragen op basis van mandaat afgehandeld door het hoofd van de afdeling Werk en Inkomen. Mandaat is

3. Kernbegrippen in het bestuursrecht

in feite een kwestie van werkverdeling. Het zorgt ervoor dat de ambtenaren die bij het bestuursorgaan werken besluiten kunnen nemen, zodat al het werk zich niet opstapelt bij de minister of bij het college van B&W.

Het bestuursorgaan dat het mandaat verleent, wordt mandaatverlener of mandans genoemd. De persoon die het mandaat ontvangt, noemen we gemandateerde of mandataris.

Omdat het besluit wordt genomen in naam van het bestuursorgaan, blijft het bestuursorgaan zelf verantwoordelijk voor de besluiten die in zijn naam worden genomen.

Hiervoor wezen we erop dat delegatie aan een ondergeschikte niet is toegestaan. Voor mandaat geldt het tegendeel; mandaat wordt juist meestal aan een ondergeschikte verleend.

Geen wettelijke basis

Omdat bij mandaat geen bevoegdheid wordt overgedragen, is er voor mandaat geen wettelijke grondslag vereist. Wel is mandaatverlening in sommige gevallen verboden. Zo mag de bevoegdheid om algemeen verbindende voorschriften te maken niet worden gemandateerd (art. 10:3 lid 2 Awb).

Meestal mandateert een bestuursorgaan zijn bevoegdheid aan een ambtenaar, maar het kan zijn bevoegdheid ook aan anderen mandateren, bijvoorbeeld aan een ander bestuursorgaan.

NB:

• Na de mandaatverlening behoudt ook de mandaatverlener zelf zijn bevoegdheid, hij kan deze gewoon blijven uitoefenen.

• Een algemeen mandaat moet schriftelijk worden gegeven, maar een mandaat in een concreet geval mag ook mondeling worden gegeven (art. 10:5 Awb).

Attributie: een bevoegdheid die rechtstreeks wordt toegekend door de wet.

Delegatie: een wetgevend orgaan draagt (een deel van) zijn wetgevende bevoegdheid over aan een ander wetgevend orgaan.

Mandaat: de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen.

Delegatie

1.

Delegataris oefent de bevoegdheid zelfstandig en onder eigen verantwoordelijkheid uit

Besluiten gelden als besluiten van de delegataris 2.

Delegatie is alleen mogelijk als de wet dit toestaat 3.

Delegans mag zijn bevoegdheid niet meer zelf uitoefenen 4.

Figuur 7.1 Verschillen tussen mandaat en delegatie.

Mandaat

Mandataris oefent bevoegdheid uit naam en onder verantwoordelijkheid van de mandans uit

Besluiten van de mandataris gelden als besluiten van de mandans

Voor mandaat is geen wettelijke grondslag nodig

Mandans mag bevoegdheid ook zelf blijven uitoefenen

3.7 Samenvatting

Hoofdrolspelers in het bestuursrecht zijn het bestuursorgaan en de belanghebbende. Typerend voor een bestuursorgaan is dat het een deel van de bestuurstaak van de overheid uitoefent. De Awb geeft aan welke instanties bestuursorgaan zijn. Dat zijn de organen van de publiekrechtelijke rechtspersonen (‘a-organen’). Daarnaast kunnen ook de organen van privaatrechtelijke rechtspersonen bestuursorgaan zijn, namelijk als deze rechtspersonen een deel van de bestuurstaak uitoefenen en daarvoor bestuursbevoegdheden hebben gekregen (‘b-organen’).

Belanghebbende is ieder (persoon, instelling of bedrijf) die rechtstreeks met zijn belangen bij een bestuursbesluit is betrokken.

De taak van het bestuur is het behartigen van het algemeen belang. Om deze bestuurstaak uit te voeren beschikken bestuursorganen over wettelijke bevoegdheden, zodat ze de medewerking van burgers en bedrijven zo nodig kunnen afdwingen. Het legaliteitsbeginsel en het specialiteitsbeginsel beperken de bestuursbevoegdheden. Het legaliteitsbeginsel houdt in dat een bevoegdheid altijd haar basis in de wet moet vinden. Het specialiteitsbeginsel bepaalt dat een bestuursorgaan zijn bevoegdheid alleen mag gebruiken voor het doel waarvoor de wet de bevoegdheid heeft gegeven. De bevoegdheid van bestuursorganen kan ontstaan door attributie, delegatie of mandaat. We spreken van attributie als de wet een bestuursorgaan een wettelijke bevoegdheid geeft. Delegatie wil zeggen dat een bestuursorgaan zijn eigen bevoegdheid overdraagt aan een ander bestuursorgaan, dat deze bevoegdheid voortaan zelfstandig en voor eigen verantwoordelijkheid uitoefent. Mandaat is de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen. In geval van mandaat blijft het bestuursorgaan zelf verantwoordelijk voor de besluiten die in zijn naam worden genomen.

3.8 Kernbegrippen

Bestuursorgaan

De organen van publiekrechtelijke rechtspersonen en de organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die met openbaar gezag zijn bekleed.

Belanghebbende

Degene die rechtstreeks met zijn belangen bij een besluit van een bestuursorgaan is betrokken.

Legaliteitsbeginsel

Het beginsel dat elke bevoegdheid haar basis moet vinden in de wet.

Specialiteitsbeginsel

Het beginsel dat een bestuursorgaan een bevoegdheid alleen mag uitoefenen voor het doel waarvoor de wet deze bevoegdheid geeft.

Zelfstandig bestuursorgaan

Een bestuursorgaan dat een bepaald deel van de bestuurstaak van de overheid zelfstandig uitoefent en niet onder gezag staat van een minister.

Attributie van bestuursbevoegdheid

Bevoegdheid die de wet rechtstreeks toekent aan een bestuursorgaan.

Delegatie van bestuursbevoegdheid

Bevoegdheid die het ene bestuursorgaan overdraagt aan het andere, waarna dit laatste bestuursorgaan de bevoegdheid zelfstandig en voor eigen verantwoordelijkheid gaat uitoefenen.

Mandaat

De bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen.

3.9 Vragen en opdrachten

Opdracht 1:

Zoek art. 2.4 Wabo op.

Is hier sprake van attributie, delegatie of mandaat? Leg uit.

Opdracht 2:

Zoek art. 147 lid 1 Gemw op.

Is hier sprake van attributie, delegatie of mandaat? Leg uit.

Opdracht 3:

Het college van B&W besluit om de beslissingen over de toekenning van bijstandsuitkeringen op grond van de Participatiewet te delegeren aan het hoofd van de afdeling Werk en Inkomen.

Is dit een geldig delegatiebesluit is? Leg uit.

Opdracht 4:

De brief waarin een bijstandsuitkering wordt toegekend aan J. de Groot is als volgt ondertekend: ‘Het college van B&W, namens deze H. van Wal, hoofd van de dienst Werk en Inkomen’

a Is het besluit over de bijstandsuitkering door H. van Wal genomen op basis van mandaat of delegatie? Leg uit.

b Van welke publiekrechtelijke rechtspersoon is het college van B&W een bestuursorgaan?

Opdracht 5:

Zijn onderstaande personen en instellingen belanghebbenden?

a De inwoners van de gemeente Vierwouden die te horen krijgen dat het plaatselijke park kleiner wordt omdat een deel van het park gebruikt gaat worden voor de bouw van woningen.

b De eigenaars van de huizen tegenover het park, die door de bouw van de woningen hun uitzicht op het park verliezen.

c De aanvrager van een bouwvergunning voor een garage naast zijn huis.

d De buren van deze aanvrager, die door de bouw veel minder zon in hun tuin zullen krijgen.

e De overige straatbewoners (van de aanvrager onder c.), die de straat minder mooi vinden als er in sommige tuinen garages worden gebouwd.

Opdracht 6:

Zoek via www.rechtspraak.nl (de website van de Nederlandse rechtspraak) de uitspraak op met als kenmerk ECLI:NL:CBB:2014:452.

a Waarom is de orthodontist (appellant) het niet eens met het besluit over de tarieven voor orthodontisten?

b Waarom doet het CBb geen inhoudelijke uitspraak over de zaak?

Opdracht 7:

Zoek via www.rechtspraak.nl de uitspraak op met als kenmerk ECLI:NL:RBMID:2009:BH4940.

a Waarom heeft het college van B&W van Terneuzen het bezwaar tegen de zendmast niet in behandeling genomen?

b Waarom is de eiser het daar niet mee eens?

c Wat vindt de Rechtbank Middelburg?

Opdracht 8: Zoek via www.rechtspraak de uitspraak op met als kenmerk ECLI:NL:OGHACMB:2013:42.

a Welk type vergunning is in deze zaak geweigerd?

b Wat is er volgens de appellant mis met dit besluit?

c Wat vindt het hof van het argument van de appellant?

Hoofdstuk 4

Bestuurshandelingen

Na dit hoofdstuk kun je:

- aangeven welke verschillende handelingen door een bestuursorgaan worden verricht

- uitleggen wat het verschil is tussen feitelijke handelingen en rechtshandelingen

- vertellen wat het begrip besluit inhoudt

- een omschrijving geven van besluiten met een algemene strekking en van beschikkingen.

Casus

Het gemeentebestuur van Viermeren heeft enige jaren geleden in een bestemmingsplan de bestemming ‘wonen’ gegeven aan een nu nog niet gebruikt stuk grond dat eigendom is van de gemeente. Het gemeentebestuur besluit om dit stuk grond bouwrijp te maken. Dat wil zeggen dat in de grond voorzieningen worden aangebracht voor gas, water, elektriciteit, kabel en riolering. Vervolgens verdeelt het gemeentebestuur de grond in twintig kavels en verkoopt deze aan mensen die een huis op de grond gaan bouwen. Als de kopers de grond in hun bezit hebben, vragen ze een bouwvergunning aan bij het gemeentebestuur. Daarna kan de bouw van de huizen beginnen.

4.1 Inleiding

De casus hiervoor geeft aan hoeveel verschillende soorten handelingen er door een bestuursorgaan zoals het college van B&W worden verricht. Het college stelt een bestemmingsplan vast, laat grond bouwrijp maken, sluit een koopovereenkomst en geeft een bouwvergunningbouwvergunning af. In dit hoofdstuk geven we een overzicht van de verschillende soorten handelingen die een bestuursorgaan verricht. Al deze verschillende handelingen worden bestuurshandelingen genoemd.

Figuur 4.1: Bestuurshandelingen.

4.2 Rechtshandelingen en feitelijke handelingen

Er zijn rechtshandelingen en feitelijke handelingen.

Rechtshandelingen

Het kenmerk van rechtshandelingen is dat ze een bedoeld rechtsgevolg hebben. Dat wil zeggen dat een rechtshandeling tot doel heeft om nieuwe rechten en plichten te scheppen. Zo is een koopovereenkomst een rechtshandeling, want de bedoeling van de overeenkomst is dat de koper

recht krijgt op levering van de zaak en de verkoper op de koopsom. Ook het afgeven van een bouwvergunning is een rechtshandeling, want door de vergunning krijgt de houder ervan bijvoorbeeld het recht om een woning op de grond te bouwen.

Feitelijke handelingen

Feitelijke handelingen zijn niet gericht op rechtsgevolg, hebben niet de bedoeling om rechten en plichten te scheppen. Feitelijke handelingen worden uitgevoerd omdat er een klus moet worden geklaard.

Voorbeelden van feitelijke handelingen zijn: onderhoud van het plantsoen, gemeentelijk zwembad schoonmaken, grond bouwrijp maken, speeltuin aanleggen en huisvuil ophalen. Deze feitelijke handelingen scheppen geen rechten en plichten, ze willen alleen feitelijk iets veranderen: een schoner park, schoon zwemwater, grond waarop gebouwd kan worden, enzovoort.

Onbedoelde rechtsgevolgen

Feitelijke handelingen hebben niet de bedoeling om rechten en plichten te scheppen, maar soms doen ze dat onbedoeld wel. Als bijvoorbeeld de gemeenteambtenaar bij het onderhoud van het park plotseling met een machine uitzwenkt en daardoor een fietser raakt, ontstaat er bij het gemeentebestuur de wettelijke plicht om de schade van deze fietser te vergoeden (op grond van art. 6:162 BW, de onrechtmatige daad). Een feitelijke handeling (onderhoud van het park) heeft dan een juridische verplichting geschapen. Het verschil met een rechtshandeling is dat bij die handeling ‘het rechtsgevolg beoogd is’. Dat wil zeggen dat het bij een rechtshandeling de bedoeling is dat er rechten en plichten ontstaan. Bij een feitelijke handeling is het ontstaan van rechten en plichten – als dat al gebeurt – een onbedoeld gevolg.

Rechtshandelingen hebben de bedoeling om rechten en plichten te scheppen. Feitelijke handelingen zijn gericht op het veranderen van feiten.

Figuur 4.2: Rechtshandelingen.

4.3 Verschillende rechtshandelingen

Er zijn verschillende soorten rechtshandelingen.

Privaatrechtelijke rechtshandelingen

Privaatrechtelijke rechtshandelingen spelen zich af in het burgerlijk recht (ook wel privaatrecht genoemd). Privaatrechtelijke rechtshandelingen zijn gericht op het scheppen van rechten en plichten in het burgerlijk recht. Voorbeelden daarvan zijn de koopovereenkomst en de huurovereenkomst. Als een bestuursorgaan een privaatrechtelijke rechtshandeling verricht, bijvoorbeeld als het college van B&W bouwgrond verkoopt, heeft het geen specifieke overheidsrol. Het bestuursorgaan is dan een gewone verkoper die zich moet houden aan de regels die het Burgerlijk Wetboek (BW) voor de koopovereenkomst geeft.

Publiekrechtelijke rechtshandelingen

Een publiekrechtelijke rechtshandeling is een rechtshandeling die alleen door bestuursorganen kan worden verricht. De bedoeling ervan is dat er rechten en plichten ontstaan in het bestuursrecht. Het gaat om rechtshandelingen die alleen de overheid, het bestuursorgaan, kan verrichten. Voorbeelden van publiekrechtelijke rechtshandelingen zijn: een vergunning afgeven, een belastingaanslag opleggen en een bestemmingsplan vaststellen.

Besluit

Staat een publiekrechtelijke rechtshandeling op papier, dan wordt deze rechtshandeling een ‘besluit’ genoemd (art. 1:3 lid 1 Awb). Nagenoeg alle publiekrechtelijke rechtshandelingen zijn besluiten, omdat een publiekrechtelijke rechtshandeling bijna altijd op schrift wordt gesteld.

Een publiekrechtelijke rechtshandeling is gericht op rechten en plichten in het bestuursrecht.

4.4 Het besluit

Het besluit is een kernbegrip van het bestuursrecht, want bestuursorganen nemen vooral besluiten. Ze verrichten ook wel feitelijke handelingen en privaatrechtelijke rechtshandelingen, maar het grootste deel van hun ‘productie’ bestaat toch wel uit besluiten, bijvoorbeeld over het afgeven van een bouwvergunning of over het vaststellen van een bestemmingsplan.

Gelet op de definitie in art. 1:3 Awb is een besluit een:

• schriftelijke beslissing

• afkomstig van een bestuursorgaan

• die een publiekrechtelijke rechtshandeling bevat.

Schriftelijke beslissing

De voorwaarde dat een besluit op papier moet staan, spreekt eigenlijk vanzelf. Het besluit schept immers rechten en plichten. De inhoud daarvan moet op papier staan, zodat de burger weet waar hij aan toe is en welke rechten en plichten hij heeft.

Digitaal verkeer

Heel lang lag het voor de hand dat besluiten op papier moeten worden vastgelegd en dat ook de andere contacten tussen bestuursorganen en burgers schriftelijk verlopen. Maar digitaal verkeer wordt steeds normaler. Vandaar dat de Awb ook regels geeft voor bestuurlijk elektronisch verkeer (zie art. 2:13 tot en met art 2:17 Awb). De eis dat een besluit schriftelijk moet worden vastgelegd, mag door de wetswijziging ruim worden opgevat. Onder ‘schriftelijk’ valt onder voorwaarden ook ‘digitale vastlegging’

Afkomstig van een bestuursorgaan

Kenmerkend voor een besluit is dat het afkomstig is van een bestuursorgaan, want alleen bestuursorganen hebben de bevoegdheid om besluiten te nemen.

Publiekrechtelijke rechtshandeling

De inhoud van het besluit bestaat uit een publiekrechtelijke rechtshandeling. Dat wil zeggen uit een handeling van een bestuursorgaan die is bedoeld om binnen het bestuursrecht rechten en plichten te scheppen.

De bevoegdheid om een publiekrechtelijke rechtshandeling te verrichten ontleent het bestuursorgaan aan de wet. Het legaliteitsbeginsel eist immers dat bevoegdheden hun basis in de wet moeten vinden.

Besluit: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan met als inhoud een publiekrechtelijke rechtshandeling.

4.5

Besluiten met een algemene strekking

Globaal genomen zijn er twee soorten besluiten: besluiten met een algemene strekking en beschikkingen. Deze paragraaf gaat over besluiten met een algemene strekking.

Typerend voor besluiten met een algemene strekking is dat ze algemene werking hebben. Er zijn drie verschillende soorten besluiten met een algemene strekking:

• algemeen verbindende voorschriften

• beleidsregels

• plannen.

Figuur 4.3: Besluiten.

Algemeen verbindende voorschriften

Algemeen verbindende voorschriften kennen we al vanuit het staatsrecht. Het gaat om regels –wetten – die algemeen geldend zijn. Te denken valt aan wetten in formele zin, algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen, provinciale verordeningen en gemeentelijke verordeningen.

Beleidsregels

Als een bestuursorgaan een bestuursbevoegdheid uitoefent, is het in lang niet alle gevallen duidelijk hoe dat moet gebeuren. De uitvoering van bijna elke wet roept vragen op. Kan een belastingplichtige bijvoorbeeld de kosten die hij maakt voor zijn studieboeken aftrekken als arbeidskosten? Is een alleenstaande bijstandsmoeder met twee kleine kinderen verplicht om betaald werk te zoeken? Dit soort uitvoeringskwesties is meestal niet in de wet geregeld. Toch is het voor de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid van burgers van belang dat het bestuursorgaan vaststelt hoe het met deze uitvoeringsvragen omgaat. Vandaar dat het bestuursorgaan beleidsregels maakt (zie art. 4:81 e.v. Awb). In zijn beleidsregels legt het bestuursorgaan vast hoe het de wettelijke regeling zal uitvoeren. Beleidsregels zijn vooral van belang als de wet veel ruimte aan het bestuursorgaan geeft om zelf beleid te maken. Voor de uitvoering van wetten die strak in elkaar zitten en weinig ruimte geven voor eigen uitleg, zijn veel minder beleidsregels nodig. Vooral het belastingrecht, het vreemdelingenrecht en het socialezekerheidsrecht staan bekend om hun vele beleidsregels, die

vaak van jaar tot jaar veranderen. Beleidsregels hebben een belangrijke functie als veel ambtenaren namens het bestuursorgaan besluiten nemen. Zo zorgen de beleidsregels van de minister van Financiën ervoor dat alle belastinginspecteurs verspreid over het land de belastingwetten op dezelfde manier toepassen. De beleidsregels van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie over de VW 2000 moeten ervoor zorgen dat de ambtenaren van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) vreemdelingen in gelijke gevallen gelijk behandelen.

Verschillende namen voor beleidsregels

Beleidsregels kom je onder verschillende namen tegen. Zo kunnen beleidsregels opgenomen zijn in een notitie van het bestuursorgaan. Soms verschijnen ze als circulaire, een andere keer worden ze richtlijn genoemd.

Beleidsregels zijn openbaar

Beleidsregels zijn openbaar. Dit betekent dat de burger kan controleren of het bestuursorgaan zich in zijn geval wel aan de beleidsregels heeft gehouden. Is dat niet het geval, dan kan hij bezwaar maken en zo nodig in beroep gaan, want een bestuursorgaan is in principe verplicht zich aan de beleidsregels te houden (art. 4:84 Awb).

Bezwaar en beroep tegen beleidsregels zijn niet mogelijk (art. 8:2 Awb).

Beleidsregels bindend tenzij

Art. 4:84 Awb legt het bestuursorgaan de verplichting op om zich aan de beleidsregels te houden. Maar deze bepaling kent een zogeheten tenzij-clausule. Het bestuursorgaan hoeft zich niet aan de beleidsregels te houden als dat, vanwege bijzondere omstandigheden, voor een belanghebbende onevenredige gevolgen zou hebben. Wat eenvoudiger gezegd: een bestuursorgaan mag in een individueel geval van de beleidsregels afwijken als bijzondere omstandigheden daarom vragen. Besluit het bestuursorgaan van de beleidsregels af te wijken, dan moet het in zijn besluit duidelijk maken waarom dat in dit geval gebeurt.

Plannen

Een plan is een verzameling van met elkaar samenhangende besluiten. Plannen kennen we vooral op het terrein van de ruimtelijke ordening. Zo is er bijvoorbeeld het bestemmingsplan, waarin een gemeentebestuur aangeeft welke bestemming de verschillende gebieden in de gemeente zullen krijgen. En zo maakt het provinciebestuur een streekplan, waarin het de bestemming aangeeft van de verschillende gebieden in een streek.

In een plan brengt het bestuursorgaan een aantal besluiten over eenzelfde onderwerp met elkaar in verband, zodat ze samen een logisch geheel vormen.

Het probleem met het begrip plan is dat de overheid het voor veel verschillende stukken gebruikt. Daardoor is de juridische status van het plan in het algemeen onduidelijk. Alleen als het plan rechten en plichten schept, is het een besluit. In alle andere gevallen valt een plan niet onder het besluitbegrip van de Awb. Zo schept het bestemmingsplan bijvoorbeeld de plicht om je aan de bestemming van het gebied te houden. Heeft het gebied een woonfunctie, dan kun je daar niet zomaar een bakkerij beginnen. Een bestemmingsplan is dus een besluit. Schept een plan geen rechten en plichten, maar staan er bijvoorbeeld alleen beleidsvoornemens in (nota ‘groenbeleid’, nota ‘gemeentelijke speelgelegenheden’), dan is het plan geen besluit. Gevolg is dat er tegen het plan ook geen bezwaar kan worden gemaakt en dat ook beroep bij de rechter niet mogelijk is.

Besluiten met een algemene strekking: algemeen verbindende voorschriften, (sommige) plannen en beleidsregels.

Figuur 4.4 Bestuurshandelingen.

4.6 Beschikkingen

Naast besluiten met een algemene strekking (algemeen verbindend voorschrift, beleidsregel en plan) zijn er beschikkingen. Art. 1:3 Awb komt met een negatieve omschrijving van het begrip beschikking door uit te leggen wat een beschikking niet is: ‘een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan’. In leerboeken vind je een wat duidelijker omschrijving van de beschikking:

• een besluit

• van een bestuursorgaan

• dat is gericht op een individuele persoon of op een concrete zaak.

Uit deze omschrijving wordt het verschil met een besluit met een algemene strekking duidelijk. De beschikking is een besluit op maat, gericht op één zaak of op één persoon (of op een groep personen). Je kunt bijvoorbeeld denken aan een omgevingsvergunning voor de bouw van een huis, de toekenning van subsidie, de aanstelling tot ambtenaar, de onbewoonbaarverklaring van een woning of het besluit van de DUO over studiefinanciering voor een student.

Gericht op één of meer personen

De meeste beschikkingen zijn gericht op één of meer individuele personen. Zo richt de bouwvergunning zich op de aanvrager ervan, richt de belastingaanslag zich op de belastingplichtige en richt de subsidiebeschikking zich op de aanvrager van de subsidie.

Gericht op een groep personen

Een beschikking kan zich ook richten op meer dan één persoon. Het aantal is niet van belang, als maar duidelijk is op welke aanwijsbare personen de beschikking is gericht. Deze aanwijsbare personen moeten een gesloten kring vormen: de beschikking richt zich alleen op de personen die op het moment dat de beschikking wordt gegeven tot de kring behoren. Zo werd eens aan de rechter de vraag voorgelegd of een subsidiebesluit dat was gericht op 69 aanwijsbare personen wel een beschikking was. De rechter vond van wel, omdat de 69 personen individueel aanwijsbaar waren (ARRvS 14 januari 1991, AB 1991, 533). Een besluit van de gemeente dat zich bijvoorbeeld richt op alle inwoners die een huis met een tuin hebben, is geen beschikking omdat de kring van bewoners niet gesloten is. Deze kring kan elke dag veranderen.

Gericht op een rechtspersoon

Beschikkingen richten zich niet alleen op natuurlijke personen, maar ook op rechtspersonen. Zo kan het gemeentebestuur bijvoorbeeld subsidie toekennen aan de muziekvereniging of een bouwvergunning verlenen aan een besloten vennootschap.

Gericht op een zaak

Beschikkingen kunnen zich ook op een zaak richten. Te denken valt aan een beschikking waarin een woning onbewoonbaar wordt verklaard of waarin een bepaald gebied wordt aangewezen als natuurmonument.

Beschikking: een besluit gericht op één of meer individuele personen of op een concrete zaak.

4.7

Samenvatting

De handelingen van een bestuursorgaan bestaan uit feitelijke handelingen en rechtshandelingen. Rechtshandelingen hebben de bedoeling nieuwe rechten en plichten te scheppen. Bij feitelijke handelingen is dat niet het geval. Feitelijke handelingen willen alleen verandering brengen in een feitelijke situatie, zonder dat het de bedoeling is dat er nieuwe rechten en plichten ontstaan. Er zijn privaatrechtelijke rechtshandelingen, die zich richten op het scheppen van rechten en plichten in het burgerlijk recht (ook wel privaatrecht genoemd), en publiekrechtelijke rechtshandelingen, die rechten en plichten in het bestuursrecht scheppen. Als een publiekrechtelijke rechtshandeling op schrift wordt gesteld, is het een besluit. Want een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan die een publiekrechtelijke rechtshandeling bevat.

Besluiten kunnen worden verdeeld in besluiten met een algemene strekking en beschikkingen. Besluiten met een algemene strekking hebben algemene werking. Er zijn drie verschillende soorten besluiten met een algemene strekking: algemeen verbindende voorschriften, beleidsregels en plannen. Beschikkingen zijn besluiten van bestuursorganen die gericht zijn op één of meer individuele personen of op een concrete zaak.

4.8 Kernbegrippen

Bestuurshandeling

Handeling van een bestuursorgaan.

Feitelijke handeling

Handeling van een bestuursorgaan die alleen gericht is op het feitelijk veranderen van de situatie

Rechtshandeling

Handeling van een bestuursorgaan met een beoogd rechtsgevolg, dat wil zeggen dat de rechtshandeling nieuwe rechten en plichten schept.

Privaatrechtelijke rechtshandeling

Een rechtshandeling die nieuwe rechten en plichten schept in het burgerlijk recht.

Publiekrechtelijke rechtshandeling

Een rechtshandeling gericht op het scheppen van nieuwe rechten en plichten in het bestuursrecht.

Besluit

Een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

Besluit met een algemene strekking

Een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan met algemene werking.

Algemeen verbindend voorschrift

Een regel met algemene werking, afkomstig van een overheidsorgaan dat wetgevende bevoegdheid heeft.

Beleidsregels

De door een bestuursorgaan vastgelegde regels voor de wijze waarop het een wettelijk voorschrift zal uitvoeren.

Plan

Een aantal schriftelijke besluiten van een bestuursorgaan met een onderlinge samenhang.

Beschikking

Een besluit van een bestuursorgaan dat zich richt op één of meer individuele personen of op een concrete zaak.

4.9 Vragen en opdrachten

Opdracht 1:

Een gemeentelijk bedrijf sloopt een oud schoolgebouw. Bij de werkzaamheden ontstaat schade aan auto’s die in de omgeving geparkeerd staan.

Is dit een feitelijke handeling of een rechtshandeling? Leg uit.

Opdracht 2:

Het gemeentebestuur van Vierwouden sluit een huurcontract voor de sporthal met de plaatselijke sportvereniging.

Geef aan welk type rechtshandeling het gemeentebestuur verricht. Leg uit.

A een feitelijke handeling

B een publiekrechtelijke rechtshandeling

C een privaatrechtelijke rechtshandeling

Opdracht 3:

J. de Groot vraagt een parkeervergunning aan voor de binnenstad omdat hij moeilijk loopt. Het gemeentebestuur laat hem schriftelijk weten dat hij geen parkeervergunning krijgt.

Welk type besluit neemt het gemeentebestuur in dit geval? Leg uit.

Opdracht 4:

Welke besluiten zijn beschikkingen? Leg uit.

a Een bestemmingsplan.

b Een circulaire van de Sociale verzekeringsbank (SVB) over de toepassing van de Algemene Kinderbijslagwet.

c De erkenning door de minister van een garage als apk-keuringsstation voor auto’s.

d Het besluit van de gemeente dat een jongere en zijn ouders aanspraak kunnen maken op gespecialiseerde jeugdhulp.

Opdracht 5:

Het gemeentebestuur deelt via de Gemeenteberichten aan alle hondenbezitters in de gemeente mee dat zij in het vervolg verplicht zijn om een hondenschepje bij zich te hebben als zij hun hond uitlaten, zodat ze de ontlasting van de hond kunnen opruimen.

Is dit besluit een beschikking? Leg uit.

Opdracht 6:

Zoek via www.uwv.nl de beleidsregels van het UWV over het zogeheten afspiegelingsbeginsel op.

a In welke gevallen wordt het afspiegelingsbeginsel gebruikt?

b Wat houdt dit afspiegelingsbeginsel in?

c Een bedrijf dat dertig mensen moet ontslaan vanwege de financiële situatie heeft de volgende mensen in dienst: vijf uitzendkrachten, twee personen die door een ander bedrijf gedetacheerd zijn, zes medewerkers die een tijdelijk contract hebben dat over twaalf weken afloopt, zes medewerkers die een tijdelijk contract hebben dat over veertig weken afloopt en zeventig medewerkers die een vaste aanstelling hebben.

Bepaal de ontslagvolgorde van deze medewerkers zoals in de beleidsregels van het UWV is beschreven.

d Een bedrijf heeft twintig werknemers in dienst van wie er tien ontslagen moeten worden vanwege de financiële situatie van het bedrijf. Omdat de oudste medewerkers het duurst zijn, vraagt de werkgever toestemming aan het UWV voor ontslag van zijn acht oudste werknemers. Het bedrijf bestaat uit vier medewerkers in de leeftijdscategorie van 25-35 jaar, acht in de leeftijdscategorie 35-45 jaar en acht in de leeftijdscategorie 55-65 jaar. Hoe zal de reactie van het UWV luiden?

Opdracht 7:

Een groep jagers is het niet eens met de nieuwe beleidsregels Faunabeheer van het provinciebestuur. De jagers menen dat de jacht door de beleidsregels te zeer aan banden wordt gelegd.

Zoek in de Awb op of de jagers als belanghebbenden in beroep kunnen gaan tegen de inhoud van de beleidsregels

Opdracht 8:

Zoek via www.hilversum.nl de beleidsregels van de gemeente Hilversum op over Ontheffing Parkeerverbod Winkelkerngebied.

a Wie heeft deze beleidsregels vastgesteld?

b Wat wordt er in deze beleidsregels geregeld?

c Aan welke eisen moet een bewoner van het winkelkerngebied voldoen om in aanmerking te komen voor een ontheffing?

d Hoe typeer je het besluit van het college van B&W om op aanvraag van een bewoner een ontheffing te verlenen?

Hoofdstuk 5

De beschikking

Na dit hoofdstuk kun je:

- uitleggen voor welke doelen beschikkingen worden gebruikt

- vertellen wat de verschillende typen beschikkingen zijn

- een eenvoudige beschikking opstellen

- de aanvraag van een beschikking beschrijven

- uitleggen wat de hoorplicht inhoudt.

Casus

Twee inwoners van Weert zijn gek op slangen. Ze besluiten om een aantal wurgslangen als huisdier te gaan houden. Zelf vinden ze de dieren helemaal niet gevaarlijk, maar ze vragen voor de zekerheid toch toestemming aan het gemeentebestuur. Er geldt namelijk in Weert een gemeentelijke verordening die het houden van wilde dieren verbiedt als deze dieren bij ontsnapping gevaar kunnen veroorzaken. De twee inwoners van Weert krijgen toestemming onder de voorwaarde dat ze er maximaal vijf tegelijk houden. Bovendien geldt de ontheffing slechts voor twee jaar (ABRvS 12 april 1994, AB 1994, 435).

5.1 Inleiding

In het vorige hoofdstuk leerden we twee soorten besluiten van bestuursorganen kennen: het besluit met een algemene strekking en de beschikking. In dit hoofdstuk zetten we de schijnwerper op de beschikking. We leggen uit voor welke doelen beschikkingen worden gebruikt en we geven een aantal indelingen van beschikkingen. Daarna laten we zien hoe een beschikking eruitziet en hoe zij moet worden opgesteld. Tot slot beschrijven we een aantal wettelijke regels die voor het nemen van beschikkingen gelden.

5.2 Karakter van een beschikking

In het vorige hoofdstuk kwam al even aan de orde dat een beschikking een besluit van een bestuursorgaan is. Een besluit is een beschikking als het is gericht op een individuele persoon of betrekking heeft op een concrete zaak. In verreweg de meeste gevallen richt een beschikking zich op een individuele persoon (of op een gesloten groep individuele personen). In een enkel geval is de beschikking gericht op een concrete zaak, bijvoorbeeld op een woning die in de beschikking onbewoonbaar wordt verklaard.

Niet elke brief aan een individuele persoon of over een concrete zaak is een beschikking. Kenmerkend voor een beschikking is dat deze afkomstig is van een bestuursorgaan en een recht of een plicht schept. Zo schept een beschikking waarin een bijstandsuitkering wordt toegekend een recht op bijstand. En een belastingaanslag schept de verplichting om belasting te betalen.

Voor een bestuursorgaan is de beschikking het belangrijkste gereedschap om te besturen, dat wil zeggen om de wet uit te voeren en daarmee de samenleving te ordenen. Op basis van algemene regels in de wet neemt het bestuursorgaan in individuele gevallen een besluit, bijvoorbeeld over een milieuvergunning, een bijstandsuitkering, een belastingaanslag of een terrasvergunning voor een café.

In feite krijgen de algemene regels uit de verschillende bestuurswetten handen en voeten in een beschikking van een bestuursorgaan. Want in de beschikking wordt duidelijk wat de algemene regels voor een individuele burger betekenen. Zo geeft de VW 2000 in algemene regels aan welke vreemdelingen in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning. De IND van het ministerie van Veiligheid en Justitie past deze wettelijke regels toe op de individuele vreemdeling die een verblijfsvergunning aanvraagt. De beslissing van de IND heeft de vorm van een beschikking. Zo bezien is de beschikking het sluitstuk van de wet. In de beschikking past het bestuursorgaan de algemene regels van de wet toe op de situatie van een individuele persoon of op een concrete zaak.

Beschikking: een besluit van een bestuursorgaan, gericht op een individuele persoon of op een concrete zaak, dat rechten en plichten in de publieke sfeer schept.

5.3 Onderscheid naar inhoud van de beschikking

De inhoud van beschikkingen is zeer gevarieerd. Zo kan een beschikking iets toestaan wat eigenlijk verboden is, een verplichting opleggen, subsidie toekennen of bijvoorbeeld recht geven op een uitkering. Kijkend naar de inhoud, kunnen beschikkingen als volgt worden ingedeeld:

Vergunning

Veel beschikkingen hebben de vorm van een vergunning. In dat geval is er in de bestuurswet een algemeen verbod opgenomen om een bepaalde activiteit te verrichten zonder vergunning. Zo is het bijvoorbeeld op grond van de Wabo verboden om zonder vergunning een woning te bouwen of te verbouwen. Met dit verbod bereikt de wetgever dat iedereen die een huis wil (ver)bouwen zich eerst moet melden bij het bestuursorgaan (dat is in dit geval het gemeentebestuur) met een verzoek om een bouwvergunning. Zo’n vergunningenstelsel geeft veel extra werk, maar het biedt het bestuursorgaan wel de mogelijkheid om ‘boven op’ de bouwactiviteiten in de gemeente te zitten. Zo kunnen er voorwaarden worden gesteld aan de grootte van het bouwwerk, aan de te gebruiken materialen, aan de brandveiligheid, enzovoort.

Een algemeen verbod gekoppeld aan een vergunningenstelsel is niet zozeer bedoeld om een bepaalde activiteit te verbieden, maar om het bestuursorgaan de gelegenheid te geven de activiteit goed in de gaten te houden en te regelen.

Ontheffing of vrijstelling

Een ontheffing lijkt wel wat op een vergunning, omdat die ook een verbod opheft. Maar bij een ontheffing is de activiteit echt verboden en kan het verbod alleen bij wijze van uitzondering worden opgeheven. Zo geldt in delen van een binnenstad vaak een parkeerverbod. Een ontheffing wordt alleen verleend aan bewoners van het gebied waar het parkeerverbod geldt, en bijvoorbeeld aan gehandicapten. Ook de ‘toestemming’ die de twee inwoners uit Weert krijgen om wurgslangen te houden, uit de casus waarmee dit hoofdstuk begint, is een voorbeeld van een ontheffing. Er geldt in Weert een algemeen verbod voor het houden van wilde dieren die gevaarlijk kunnen zijn als ze ontsnappen, een verbod dat alleen bij wijze van uitzondering opgeheven wordt.

Een ontheffing wordt ook wel een vrijstelling genoemd.

Figuur 5.1: Mag dit in Weert ?

Concessie

Ook in geval van een concessie verleent een bestuursorgaan toestemming voor een bepaalde activiteit die zonder concessie verboden is. Het verschil met een vergunning en een ontheffing is dat de concessiehouder verplicht is om de activiteit te gaan verrichten. Concessies worden meestal verleend in de sfeer van het ‘openbaar nut’. Zo wordt de exploitatie van buslijnen, van een gemeentelijk zwembad of van gasboringen vaak via een concessie verleend. Tegenover de verplichting van de concessiehouder om de exploitatie ter hand te nemen, staat bijna altijd dat hij het alleenrecht op de exploitatie krijgt en dat de concessie voor lange tijd (bijvoorbeeld voor tien jaar) wordt verleend. Op die manier kan hij investeringen doen voor de lange termijn.

Aanslag

In een beschikking kan ook een financiële verplichting worden opgelegd. Een bekend voorbeeld hiervan is de belastingaanslag afkomstig van de Belastingdienst of van de provinciale of gemeentelijke overheid.

Figuur 5.2: Belastingenvelop.

Verstrekking

Het spiegelbeeld van de aanslag is de beschikking waarin iemand aanspraak krijgt op een verstrekking, bijvoorbeeld een bijstandsuitkering of aanspraak op (thuis)zorg.

Subsidietoekenning

Een subsidiebeschikking lijkt sterk op een beschikking waarin een verstrekking wordt toegekend. Het verschil is dat subsidie specifiek wordt gegeven voor het verrichten van een bepaalde activiteit. Bijna altijd heeft deze activiteit te maken met het openbaar belang, zoals muziekonderwijs, culturele uitvoeringen, sport of welzijn.

Statusverlening

In een beschikking kan aan een persoon of een zaak een bepaalde status (juridische positie) worden verleend. Daarbij kun je denken aan de plaatsing van een gebouw op de lijst van beschermde monumenten, de erkenning van een vreemdeling als vluchteling en de aanstelling van iemand tot ambtenaar.

Toekenning schadevergoeding

In sommige gevallen richt het bestuursorgaan door het nemen van een besluit schade aan bij een burger of een bedrijf. Zo lijdt de eigenaar van een villa in een buitengebied met vrij uitzicht op een weiland schade als het bestuursorgaan besluit om de bestemming van het weiland te veranderen in wonen. Deze beslissing heeft voor de eigenaar van de villa met vrij uitzicht tot gevolg dat hij voortaan uitkijkt op een woonwijk. Bovendien daalt de waarde van zijn woning. In dit soort gevallen kan het bestuursorgaan de benadeelde burger schadevergoeding (ook wel nadeelcompensatie genoemd) toekennen. Dat gebeurt in een beschikking.

Handhaving

Als een burger een huis bouwt zonder omgevingsvergunning of als een ondernemer een bedrijf begint zonder milieuvergunning, worden de bestuursrechtelijke regels (van de Wabo) overtreden. Een bestuursorgaan kan tegen deze overtreding optreden. Dit wordt handhaving genoemd. Daarover gaat hoofdstuk 9 van deze module. In het kader van dit hoofdstuk wijzen we er alleen op dat ook besluiten over de handhaving van het bestuursrecht worden genomen in een beschikking. Bijvoorbeeld in een beschikking waarin een dwangsom wordt opgelegd voor iedere keer dat het verbod wordt overtreden, of in een beschikking waarin wordt aangekondigd dat de serre die zonder vergunning is gebouwd, zal worden weggehaald door het bestuursorgaan.

De inhoud van een beschikking kan bestaan uit:

• een vergunning

• een ontheffing, vrijstelling of concessie

• een aanslag

• een verstrekking

• een subsidieverlening

• een statusverlening

• een schadevergoeding

• handhaving.

5.4 Andere indelingen van beschikkingen

In de vorige paragraaf deelden we de beschikkingen in naar hun inhoud. Beschikkingen kunnen ook op andere manieren worden ingedeeld. Een aantal van deze indelingen bespreken we in deze paragraaf.

Op aanvraag of ambtshalve

Sommige beschikkingen komen er alleen als de burger of het bedrijf daarom vraagt. Zo komt er alleen een besluit over een bouwvergunning na een aanvraag, en zal het gemeentebestuur alleen een bijstandsuitkering toekennen in reactie op een aanvraag. Ook de ontheffing voor het houden van wurgslangen uit de casus waarmee dit hoofdstuk begint, is een voorbeeld van een beschikking op aanvraag

Er zijn ook beschikkingen die het bestuursorgaan ambtshalve verstrekt, dat wil zeggen op eigen initiatief, dus zonder dat daarom is gevraagd. Je kunt daarbij denken aan een belastingaanslag of aan een beschikking waarin een horecavergunning wordt ingetrokken omdat de eigenaar zich niet aan de sluitingstijden houdt.

Persoonsgebonden of zaaksgebonden

Een beschikking is persoonsgebonden als zij te maken heeft met de kwaliteiten van een persoon. Zo zijn een rijbewijs en een diploma persoonsgebonden beschikkingen. Een zaaksgebonden beschikking heeft te maken met de kwaliteiten of kenmerken van de zaak; eventuele kwaliteiten van de aanvrager spelen dan geen rol. De bouwvergunning is een voorbeeld van een zaaksgebonden beschikking.

Het verschil tussen persoonsgebonden en zaaksgebonden beschikkingen is van belang als de beschikking wordt overgedragen aan een ander. Zaaksgebonden beschikkingen kunnen in principe worden overgedragen, persoonsgebonden beschikkingen niet. De milieuvergunning voor het bedrijf kan dus mee overgaan op de nieuwe eigenaar, maar het vrachtwagenrijbewijs van de chauffeur van het bedrijf kan niet worden overgedragen aan de collega die hem opvolgt.

Vrij of gebonden

Het is onmogelijk om in een algemene wet precies vast te stellen welk besluit een bestuursorgaan in ieder individueel geval moet nemen. Soms geeft de wet het bestuursorgaan bewust veel ruimte om eigen beleid en eigen beslissingen te nemen. In andere gevallen zit de wet tamelijk strak in elkaar en is er veel minder ruimte voor eigen beleid van het bestuursorgaan.

We spreken van een vrije beschikking als het bestuursorgaan veel eigen beslisruimte heeft. In dat geval biedt de wet vooral een kader. Binnen dit kader mag het bestuursorgaan zijn eigen afwegingen maken. Zo zijn subsidiebeschikkingen, bijvoorbeeld voor sportclubs en culturele verenigingen, meestal vrije beschikkingen.

Als de wet weinig beleidsruimte biedt, noemen we de beschikking gebonden. Een voorbeeld daarvan is de kinderbijslag. De Algemene Kinderbijslagwet geeft precies aan in welke gevallen ouders in aanmerking komen voor kinderbijslag en op hoeveel geld ze per kind recht hebben. Het bestuursorgaan dat deze wet uitvoert, de SVB, heeft maar weinig eigen beleidsruimte. Beschikkingen zijn overigens nooit helemaal vrij of helemaal gebonden. In feite is er een glijdende schaal van beschikkingen met maar heel weinig tot tamelijk veel beleidsruimte voor het bestuursorgaan.

Het onderscheid tussen vrije en gebonden beschikkingen is onder andere van belang voor de vraag of het bestuursorgaan voorschriften of voorwaarden aan de beschikking mag verbinden. Hoe vrijer de beschikking, hoe meer ruimte het bestuursorgaan heeft om aan de beschikking voorwaarden te verbinden. Is de beschikking strikt gebonden, dan mag het bestuursorgaan geen eigen voorwaarden aan de afgifte ervan verbinden. Ook voor de mogelijkheid om de beschikking weer in te trekken is het onderscheid tussen vrij en gebonden belangrijk. Het bestuursorgaan mag gebonden beschikkingen alleen intrekken als de wet aangeeft dat het bestuursorgaan de bevoegdheid heeft om de beschikking in te trekken. Bij vrije beschikkingen mag het bestuursorgaan zelf beslissen of het de beschikking intrekt. Het bestuursorgaan moet natuurlijk wel zorgvuldig omgaan met de burger of het bedrijf als het een vergunning, een subsidie of een ontheffing intrekt. Meer informatie over het intrekken of veranderen van beschikkingen staat in paragraaf 9.6.

Kan-bepaling

Vrije beschikkingen zijn vaak te herkennen aan een zogeheten kan-bepaling. De wet geeft dan aan dat het bestuursorgaan een vergunning kan verlenen of subsidie kan toekennen. Het woord ‘kan’ wijst erop dat het bestuursorgaan een eigen afweging mag maken, binnen de grenzen die de wet stelt. De ontheffing voor het houden van slangen uit de casus in het begin van dit hoofdstuk is een voorbeeld van een vrije beschikking. Het gemeentebestuur kan ontheffing verlenen van het verbod op het houden van gevaarlijke wilde dieren, maar is dat niet verplicht.

Beleidsregels

Heeft het bestuursorgaan veel beleidsruimte, dan kan er enige willekeur ontstaan, zeker als er veel ambtenaren namens het bestuursorgaan beschikkingen maken. Daarom legt het bestuursorgaan, als het veel beleidsruimte heeft, zichzelf vaak regels op voor de wijze waarop het de wet toepast. Deze regels worden beleidsregels genoemd (zie daarover ook paragraaf 4.5). Beleidsregels zorgen ervoor dat het bestuursorgaan burgers in gelijke gevallen gelijk behandelt. Omdat de beleidsregels openbaar zijn, kunnen burgers controleren of ze daadwerkelijk op eenzelfde wijze worden behandeld.

Begunstigend of belastend

Als een burger door de beschikking ergens recht op krijgt, spreken we van een begunstigende beschikking. Voorbeelden van een begunstigende beschikking zijn een subsidiebeschikking en een bouwvergunning. Wordt de burger tot iets verplicht, dan noemen we de beschikking belastend. Een voor de hand liggend voorbeeld daarvan is de belastingaanslag. Vaak bevat een begunstigende beschikking overigens ook belastende bepalingen, bijvoorbeeld als er voorwaarden worden verbonden aan een subsidie of vergunning.

Het onderscheid tussen begunstigende en belastende beschikkingen is van belang voor het intrekken of wijzigen van de beschikking. Want bij een begunstigende beschikking staan er rechten van burgers op het spel. Daarom moet een bestuursorgaan extra zorgvuldig zijn als het een begunstigende beschikking intrekt.

De begrippen begunstigend en belastend zijn ook afhankelijk van de persoon van de belanghebbende. Zo is de beschikking om een illegaal bouwwerk af te breken voor de eigenaar belastend, maar diezelfde beschikking zal in de ogen van de buurman/belanghebbende waarschijnlijk begunstigend zijn. De horecavergunning is voor de restauranthouder begunstigend, maar voor de omwonenden waarschijnlijk belastend vanwege geluidsoverlast en parkeeroverlast. De ontheffing voor het houden van wurgslangen zal door de baasjes als begunstigend worden ervaren, maar door de omwonenden eerder als belastend.

Aflopend of duurzaam

Aflopende beschikkingen zijn gericht op eenmalige gebeurtenissen. Zo kan een bouwvergunning of de vergunning voor het houden van een demonstratie maar eenmaal worden gebruikt. Duurzame beschikkingen richten zich op een permanente toestand. Een voorbeeld van een duurzame beschikking is de milieuvergunning voor een bedrijf of de horecavergunning voor een restaurant.

Onderscheid beschikkingen:

• op aanvraag of ambtshalve

• persoonsgebonden of zaaksgebonden

• vrij of gebonden

• begustigend of belastend

• aflopend of duurzaam.

5.5 Het opstellen van een beschikking

Al die indelingen van beschikkingen in dit hoofdstuk maken nog niet duidelijk hoe een beschikking eruitziet, hoe je zo’n besluit opstelt en aan welke voorwaarden een beschikking moet voldoen. Daarover gaat deze paragraaf. Aan de hand van de casus waarmee dit hoofdstuk begint, stellen we een beschikking op.

Hoewel de casus afkomstig is uit de jurisprudentie en dus ‘echt’ is gebeurd, hebben we de informatie voor de beschikking, zoals de persoonsgegevens van de aanvragers, de data en het artikelnummer uit de plaatselijke verordening, zelf bedacht. De beschikking is dus geen echte beschikking, maar een voorbeeld van hoe een beschikking eruit zou kunnen zien.

Beschikking

College van B&W

Dienst stedelijke ontwikkeling en beheer

Postbus 300

1200 BB Weert

Kenmerk 12.04.06

Onderwerp

aanvraag ontheffing art. 45 APV

Weert, 12 augustus 2015

Geachte familie Bos,

Aan:

Dhr. en mw. J. Bos-de Groot

De Witstraat 15

6767 BB Weert

In reactie op uw aanvraag d.d. 20 juli 2015 om een ontheffing op het verbod va art. 45 van de APV, berichten wij u het volgende.

U vraagt een ontheffing voor het als huisdier houden van een onbeperkt aantal zogeheten wurgslangen, in of bij uw woning die zich in de bebouwde kom van de gemeente bevindt. Voor wurgslangen hebt u in uw tuin een ruim onderkomen ingericht met deugdelijk hang- en sluitwerk. Aan uw aanvraag was een verklaring gehecht van de direct omwonenden dat zij er geen bezwaar tegen hebben als u wurgslangen in uw tuin gaat houden.

Het verbod op het houden van wilde dieren die bij ontsnapping gevaar kunnen veroorzaken is gericht op de veiligheid van de inwoners van de gemeente. Omdat wurgslangen, ofschoon veel mensen bang zijn voor deze slangen, in het algemeen weinig gevaar opleveren indien zij ontsnappen, en omdat de direct omwonenden hebben verklaard geen bezwaar te hebben tegen het houden van wurgslangen, verlenen wij u op basis van art. 45 APV een ontheffing van dit verbod.

Wij verlenen u deze ontheffing voor de duur van twee jaar, onder de voorwaarde dat u maximaal vijf volwassen wurgslangen, tegelijk houdt en dat u ervoor zorg draagt dat het onderkomen van de slangen voldoet aan de veiligheidseisen die wij daaraan stellen. Voor de veiligheidseisen verwijs ik u naar bijlage 1 bij deze brief.

De ontheffing is geldig tot en met 11 augustus 2017.

Met vriendelijke groet,

B&W van Weert

Namens dezen, Het hoofd van de afdeling Stedelijke Ontwikkeling en Beheer

Mw. I van der Ham

Een beschikking is meestal als volgt opgebouwd:

• informatie over belanghebbende en bestuursorgaan

• aanleiding

• wetsartikelen

• feiten

• weging van wetgeving en feiten

• beslissing

• handtekening

• bezwaarblok.

Informatie over belanghebbende en bestuursorgaan

Een beschikking begint met informatie over het bestuursorgaan dat de beschikking heeft genomen, en over de belanghebbende op wie de beschikking is gericht. In de casus waarmee dit hoofdstuk begint, is het bestuursorgaan het gemeentebestuur van de gemeente Weert. De twee slangenvrienden, de aanvragers van de ontheffing, zijn de heer en mevrouw J. Bos-de Groot. Hun adres is: De Witstraat 15, 6767 BB in Weert.

Aanleiding

Daarna volgt de aanleiding voor de beschikking. Vaak ligt er, net als in de casus van de wurgslangen, een aanvraag. In dat geval is de aanvraag de aanleiding voor de beschikking. In andere gevallen treedt het bestuursorgaan op eigen initiatief op. Maar ook dan is er een aanleiding. Zo is bijvoorbeeld de ontdekking van een illegaal bouwwerk de aanleiding voor een beschikking waarin het gemeentebestuur aankondigt het illegale bouwwerk te verwijderen.

Wetsartikelen

De beschikking moet de wetsartikelen bevatten waarop het besluit is gebaseerd. In onze voorbeeldbeschikking moet dus worden verwezen naar het artikel in de gemeentelijke verordening van Weert waarin staat dat het gemeentebestuur een ontheffing kan verlenen van het verbod op het houden van gevaarlijke wilde dieren.

Feiten

Niet alleen de wet, maar ook de feiten zijn van belang. Het bestuursorgaan moet de feiten noemen die voor het besluit van belang zijn. Bij de wurgslangen was bijvoorbeeld van belang dat het niet om nog gevaarlijkere gifslangen ging, maar om de wat minder gevaarlijke wurgslangen. Ook de manier waarop de wurgslangen werden gehouden was van belang, evenals de veiligheidsmaatregelen die de baasjes hadden getroffen om ontsnapping te voorkomen. Bovendien was bij de aanvraag een brief van de direct omwonenden gevoegd, waarin zij verklaarden dat zij geen bezwaar hadden tegen de wurgslangen in de tuin van de buren.

Weging van wetgeving en feiten

Vervolgens komt het bestuursorgaan met zijn afweging van wetsartikelen en feiten. In dit blokje laat het bestuursorgaan zien hoe het uiteindelijk tot zijn beslissing komt. Hoe gevaarlijk zijn de wurgslangen? Hoe zwaar weegt de brief van de buren waarin staat dat ze geen bezwaar hebben? Enzovoort.

Beslissing

Daarna volgt de eigenlijke beslissing. Soms worden aan deze beslissing voorschriften en voorwaarden verbonden. Zo mogen de aanvragers in ons voorbeeld maximaal vijf wurgslangen tegelijk houden en geldt de ontheffing voor twee jaar.

Handtekening

Onder de beslissing staat de handtekening van de functionaris die het besluit namens het bestuursorgaan heeft genomen.

Bezwaarblok

Tot slot is het bestuursorgaan verplicht om de burger erop te wijzen dat hij bezwaar kan maken tegen de beschikking, en wat hij daarvoor moet doen.

5.6 De aanvraag van een beschikking

In titel 4.1 van de Awb staan regels die gelden voor de totstandkoming van beschikkingen. Deze regels gaan over de aanvraag, de voorbereiding en de beslistermijn. In deze paragraaf bespreken we de regels die gelden voor de aanvraag.

Aanvraag

Art. 4.5 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan een onvolledige aanvraag niet zomaar naast zich neer mag leggen. Van een onvolledige aanvraag is bijvoorbeeld sprake als er geen handtekening onder de aanvraag staat, of als de aanvrager van een omgevingsvergunning is vergeten een bouwtekening bij zijn aanvraag te doen. Stelt het bestuursorgaan vast dat de aanvraag niet volledig is, dan moet het de aanvrager daarop wijzen en hem een termijn geven waarbinnen hij de aanvraag kan aanvullen.

Besluit het bestuursorgaan de (ook na de aanvulling nog onvolledige) aanvraag niet te behandelen, dan moet het dat schriftelijk aan de aanvrager laten weten. Dit dient te gebeuren binnen vier weken na het indienen van de aanvraag (of nadat de termijn voor het aanvullen van de aanvraag is verstreken).

Eenzelfde aanvraag die opnieuw wordt ingediend

Zou een aanvrager enige tijd later opnieuw met eenzelfde aanvraag komen, dan hoeft het bestuursorgaan deze tweede aanvraag alleen te behandelen als de aanvrager duidelijk maakt dat er nieuwe feiten of omstandigheden zijn (art. 4:6 Awb). Als een vergunning eerder is afgewezen omdat de aanvrager niet over de juiste papieren beschikte, hoeft een tweede aanvraag alleen te worden behandeld als de aanvrager nu wel in het bezit is van de vereiste papieren.

Het bestuursorgaan mag een onvolledige aanvraag niet zomaar afwijzen.

5.7 Voorbereiding en hoorplicht

Tijdens de voorbereiding van de beschikking is vooral de hoorplicht van belang. Horen wil zeggen dat het bestuursorgaan de belanghebbenden de gelegenheid geeft om in een gesprek hun mening over het besluit te geven. Het bestuursorgaan hoeft niet iedere aanvrager te horen. De hoorplicht geldt als het bestuursorgaan van plan is de aanvraag (gedeeltelijk) af te wijzen en zijn afwijzend besluit mede baseert op gegevens die niet door de aanvrager zelf zijn aangeleverd (art. 4:7 en 4:8 Awb). Bijvoorbeeld als het gemeentebestuur een horecavergunning weigert mede op basis van gegevens van omwonenden over parkeer- en geluidsoverlast. Of als er niets aan de aanvrager is gevraagd en het bestuursorgaan zelf de gegevens heeft verzameld.

Wijst het bestuursorgaan een aanvraag af alleen op basis van gegevens die de aanvrager zelf heeft aangeleverd, dan geldt de hoorplicht niet. De hoorplicht geldt evenmin als het bestuursorgaan de aanvraag inwilligt, want dan krijgt de aanvrager immers waar hij om vraagt.

Ook andere belanghebbenden horen

De hoorplicht van het bestuursorgaan geldt niet alleen ten opzichte van de aanvrager, maar ten opzichte van alle belanghebbenden. In feite zijn er, als het om de hoorplicht gaat, twee soorten belanghebbenden: de direct belanghebbende, op wie het besluit zich richt, en de derde-belanghebbende, op wie het besluit zich niet richt, maar die er wel direct mee te maken heeft. Voorbeelden van een direct belanghebbende zijn de aanvrager van een vergunning en de belanghebbende die door de Belastingdienst voor de inkomstenbelasting wordt aangeslagen. Voorbeelden van derden-belanghebbenden zijn de omwonenden van een bedrijf dat om een milieuvergunning heeft verzocht, en de omwonenden van de aanvragers van een ontheffing voor het houden van wurgslangen.

Een bestuursorgaan moet een direct belanghebbende horen als het bij het nemen van een belastende beschikking (ook) uitgaat van gegevens die de direct belanghebbende niet zelf heeft aangeleverd.

Zijn er derden-belanghebbenden die ‘naar verwachting bedenkingen zullen hebben tegen het besluit’, dan moet het bestuursorgaan ook hen horen als het zijn besluit (mede) baseert op gegevens die niet door de derden-belanghebbenden zelf zijn aangeleverd (art. 4:8 Awb).

Het is goed denkbaar dat een bestuursorgaan de aanvrager niet hoeft te horen, maar de derde-belanghebbende wel. Bijvoorbeeld als een vergunning voor de uitbouw van een woning wordt afgegeven. De aanvrager krijgt waar hij om vraagt, hij hoeft niet te worden gehoord. Maar als er buren zijn die zon of uitzicht verliezen door de aanbouw, dan moeten zij wel worden gehoord, want er mag worden verwacht dat zij bezwaar hebben tegen het besluit.

Uitzonderingen hoorplicht

De hoorplicht van art. 4:7 en 4:8 Awb geldt niet altijd. Art. 4:11 Awb bepaalt dat de hoorplicht achterwege kan blijven als:

• het besluit met spoed moet worden genomen, bijvoorbeeld om aan een zeer gevaarlijke toestand een einde te maken

• de aanvrager of belanghebbende eerder al de gelegenheid heeft gehad om zijn mening kenbaar te maken, bij een eerdere beschikking of bij een ander bestuursorgaan, en er sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden zijn

• het doel van de beschikking alleen kan worden bereikt als de belanghebbende van tevoren niet op de hoogte is gesteld van het besluit. Als voorbeeld van zo’n situatie wordt vaak de machtiging tot binnentreden genoemd die de officier van justitie moet afgeven aan de politie als zij tegen de wil van de bewoner een huis binnen moet treden, bijvoorbeeld om een verdachte op te sporen of om goederen in beslag te nemen.

Geen hoorplicht voor de Belastingdienst

De Belastingdienst legt jaarlijks honderdduizenden aanslagen op. De hoorplicht van art. 4:7 Awb zou veel extra werk voor de Belastingdienst betekenen. Daarom heeft de Belastingdienst bij de invoering van de Awb druk uitgeoefend om ontslagen te worden van de hoorplicht. Dat heeft geleid tot een speciale regeling in art. 4:12 Awb. Bij het opleggen van een financiële plicht hoeft een bestuursorgaan de belanghebbende niet te horen. Voorwaarde is dat de belanghebbende achteraf bezwaar tegen de aanslag kan maken en dat de aanslag na het bezwaar zo nodig ongedaan kan worden gemaakt (zie voor het begrip bezwaar hoofdstuk 10 van dit boek).

Bij de voorbereiding van een besluit moet het bestuursorgaan de belanghebbenden de gelegenheid geven hun zienswijze op het voorgenomen besluit te geven.

5.8 Beslistermijn

Het is in het belang van de burger dat een bestuursorgaan gebonden is aan een termijn waarbinnen het op een aanvraag moet beslissen, anders kan hij eindeloos aan het lijntje worden gehouden. Omdat er eenvoudige en ingewikkelde beschikkingen zijn, begint de Awb met een verwijzing naar de bijzondere bestuurswet waarop de beschikking is gebaseerd. De beslistermijn staat in principe in de bijzonder wet. Wie bijvoorbeeld de beslistermijn voor een bouwvergunning wil weten, moet kijken in art. 3.9 Wabo. Staat er geen beslistermijn in de bijzondere wet, dan geldt art. 4:13 Awb. De beslissing moet binnen een redelijke termijn worden genomen en in ieder geval binnen acht weken (met de mogelijkheid voor het bestuursorgaan om de beslistermijn te verlengen; zie art. 4:14 Awb).

De algemene beslistermijn in de Awb bedraagt acht weken.

5.9 Dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen

Beslistermijnen zijn handig voor de burger, omdat hij dan weet binnen welke termijn hij een beslissing kan verwachten. Maar wat kan de burger doen als het bestuursorgaan niets van zich laat horen?

De Awb kent twee middelen voor burgers, bedrijven en instellingen die op een besluit van een bestuursorgaan zitten te wachten.

Dwangsom

Een belanghebbende die een aanvraag of een bezwaarschrift heeft ingediend bij een bestuursorgaan, heeft recht op een dwangsom als het bestuursorgaan niets van zich laat horen binnen de wettelijke termijn (art. 4:16 e.v. Awb). Als de termijn wordt overschreden, kan de belanghebbende het bestuursorgaan ‘in gebreke stellen’ en om een dwangsom vragen. Het bestuursorgaan heeft dan nog twee weken de tijd om alsnog een besluit te nemen. Gebeurt dit niet, dan heeft de belanghebbende recht op een dwangsom van € 42,- per dag, tot maximaal € 1260,-. Het recht op een dwangsom begint automatisch te lopen vanaf de vijftiende dag nadat de belanghebbende in zijn brief om een dwangsom heeft gevraagd vanwege het niet tijdig beslissen.

NB:

De regels over de dwangsom gelden alleen als het bestuursorgaan echt helemaal niets van zich heeft laten horen. Heeft het bestuursorgaan tijdens de beslistermijn laten weten dat het deze termijn verlengt – en de wet staat deze verlenging toe –, dan is er geen recht op een dwangsom.

Beroep

Een belanghebbende die een aanvraag heeft ingediend en niets van het bestuursorgaan hoort, heeft naast de dwangsom nog een andere mogelijkheid. Ook daarvoor moet hij na de beslistermijn een brief schrijven waarin hij het bestuursorgaan ‘in gebreke stelt’ vanwege de niet tijdige beslissing. Blijft het besluit ook daarna nog veertien dagen uit, dan kan de belanghebbende meteen naar de rechtbank om beroep in te stellen. Als de rechtbank het beroep toewijst, moet het bestuursorgaan

binnen veertien dagen na die toewijzing een beslissing nemen (art. 7:1 en 7:17a Awb). Net als bij de dwangsom gelden ook de regels over beroep alleen als het bestuursorgaan in de beslistermijn niets van zich heeft laten horen.

Neemt een bestuursorgaan binnen de beslistermijn geen besluit, dan ontstaat voor de belanghebbende, na een ingebrekestelling, recht op een dwangsom en recht op het instellen van beroep bij de rechtbank.

5.10 Samenvatting

De beschikking, het besluit voor een individueel geval, is het belangrijkste gereedschap voor bestuursorganen om te besturen. Want ze geven daarmee concreet vorm aan algemene regels uit het bestuursrecht. Kenmerkend voor een beschikking is dat het schriftelijk besluit van het bestuursorgaan zich richt op één of meer individuele personen of op een concrete zaak. Kijkend naar de inhoud van een beschikking, zijn er: vergunningen, ontheffingen, concessies, aanslagen, beschikkingen waarin aan iemand een verstrekking, subsidie of schadevergoeding wordt toegekend of een bepaalde status wordt verleend en handhavingsbeschikkingen.

Andere indelingen van beschikkingen zijn: op aanvraag of ambtshalve, vrij of gebonden, begunstigend of belastend, aflopend of duurzaam en persoonsgebonden of zaaksgebonden. Een beschikking bevat, naast gegevens over het bestuursorgaan en de belanghebbende, het wetsartikel waarop de beschikkingsbevoegdheid rust, de feiten die voor het besluit van belang zijn, een weging van wet en feiten, en de beslissing die het bestuursorgaan op basis van deze afweging neemt.

De Awb geeft voor het nemen van beschikkingen een aantal voorschriften. Zo mag een onvolledige aanvraag niet zomaar worden afgewezen. Het bestuursorgaan moet de aanvrager de gelegenheid geven om zijn aanvraag aan te vullen. Daarnaast is er de hoorplicht. Dat wil zeggen dat het bestuursorgaan, voordat het een besluit neemt, de belanghebbende in de gelegenheid moet stellen om zijn mening mondeling kenbaar te maken. Deze hoorplicht geldt alleen als het bestuursorgaan van plan is een aanvraag af te wijzen of ambtshalve een belastende beschikking oplegt. Bovendien is het horen alleen verplicht als het bestuursorgaan zijn beslissing mede neemt op basis van gegevens die niet door de belanghebbende zelf zijn aangeleverd. Ook voor derden-belanghebbenden geldt een hoorplicht als mag worden verwacht dat zij bedenkingen tegen het besluit zullen hebben. Tot slot geldt er een beslistermijn. In principe staat deze termijn in de bijzondere wet. Geeft de bijzondere wet geen termijn, dan geldt een maximumtermijn van acht weken (met de mogelijkheid dat het bestuursorgaan de termijn verlengt).

Laat het bestuursorgaan binnen de beslistermijn niets van zich horen, dan kan de belanghebbende, na een brief waarin hij het bestuursorgaan in gebreke stelt, rechtstreeks beroep instellen bij de rechtbank en heeft hij recht op een dwangsom.

5.11 Kernbegrippen

Beschikking

Besluit van een bestuursorgaan gericht op één of meer individuele personen of op een concrete zaak.

Vergunning

Beschikking waarin een bestuursorgaan toestemming verleent voor een activiteit die zonder vergunning verboden is

Ontheffing

Beschikking waarin een bestuursorgaan bij wijze van uitzondering toestemming geeft voor een in beginsel verboden activiteit.

Concessie

Beschikking waarin een bestuursorgaan voor langere tijd toestemming geeft voor een activiteit, meestal in de sfeer van het openbaar nut, waarbij de concessiehouder verplicht wordt om de activiteit ook uit te voeren.

Subsidiebeschikking

Beschikking waarin een bedrag in geld wordt toegezegd voor een bepaalde activiteit.

Aanslag

Beschikking waarin een bestuursorgaan een financiële verplichting oplegt.

Handhavingsbeschikking

Beschikking waarin een bestuursorgaan aankondigt op welke wijze zal worden gereageerd op de overtreding van een bestuursrechtelijk voorschrift.

Ambtshalve beschikking

Beschikking op initiatief van het bestuursorgaan.

Beschikking op aanvraag

Beschikking in reactie op een aanvraag van een burger

Begunstigende beschikking

Beschikking waaraan een burger een recht kan ontlenen.

Belastende beschikking

Beschikking waarin een burger een plicht wordt opgelegd.

Vrije beschikking

Beschikking die het bestuursorgaan neemt op basis van een bestuursbevoegdheid die het bestuursorgaan veel beleidsruimte biedt.

Gebonden beschikking

Beschikking die het bestuursorgaan neemt op basis van een bestuursbevoegdheid die het bestuursorgaan weinig beleidsruimte laat.

Aflopende beschikking

Beschikking gericht op een eenmalige activiteit.

Duurzame beschikking

Beschikking gericht op een doorlopende activiteit.

Persoonsgebonden beschikking

Beschikking die wordt gegeven op basis van aan een persoon verbonden kwaliteiten.

Zaaksgebonden beschikking

Beschikking die wordt gegeven op basis van kenmerken of kwaliteiten van een zaak.

Hoorplicht

De plicht van het bestuursorgaan om voordat het een beschikking neemt de aanvrager of (derde-)belanghebbende in de gelegenheid te stellen zijn mening te geven.

Beslistermijn

De termijn waarbinnen een bestuursorgaan op een aanvraag moet hebben beslist.

5.12 Vragen en opdrachten

Opdracht 1:

Zoek art. 2p VW 2000 op.

Welk type besluit is de machtiging tot voorlopig verblijf?

Opdracht 2:

De tekst van art. 2.10.1c Wabo luidt als volgt: “Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit zoals bedoeld in artikel 2.1 eerste lid onder a, wordt de bouwvergunning geweigerd indien: c. de activiteit in strijd is met het bestemmingplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1 3 of 4.3.3. van de Wet ruimtelijke ordening.”

Zijn de beschikkingen die genomen worden op grond van dit wetsartikel van de Wabo vrij of gebonden zijn? Leg uit.

Opdracht 3:

Wat voor beschikking is een omgevingsvergunning voor een varkensmesterij?

a duurzaam of aflopend

b belastend of begunstigend

Opdracht 4:

Zoek in art. 4:2 Awb op welke eisen de wet stelt aan het indienen van een aanvraag voor een beschikking.

Opdracht 5:

De VW 2000 noemt geen beslistermijn voor de afhandeling van een aanvraag voor een verblijfsvergunning.

Welke termijn geldt in dat geval?

Opdracht 6:

Een vreemdeling krijgt van de IND te horen dat er geen beslissing zal worden genomen over zijn aanvraag om een verblijfsvergunning, omdat hij zijn aanvraag niet op het juiste formulier heeft ingediend.

Moet de vreemdeling genoegen nemen met deze mededeling?

Opdracht 7:

Stel een beschikking op namens het gemeentebestuur van Den Bosch, waarin aan K. Loods, wonend aan het Zwartplein 3, 1212 UU te Den Bosch, op basis van art. 2.4.1 Wabo een bouwvergunning wordt gegeven voor de aanbouw van een kantoorruimte aan zijn woning. De aanvraag is ingediend op 5 mei van dit jaar. Bij de aanvraag was een verklaring gevoegd van de omwonenden van Zwartplein 1 en Zwartplein 5 dat zij geen bezwaar tegen de aanbouw hebben. De datum van de beschikking is 7 juli. De vergunning wordt afgegeven, omdat de aanvraag voldoet aan de gemeentelijke verordening en ook in overeenstemming is met het bestemmingsplan. De aanvraag is voorgelegd aan de welstandscommissie, die geen bezwaren tegen de aanvraag heeft ingebracht. Voor de bouwtechnische eisen die aan de aanbouw worden gesteld, mag je verwijzen naar een bijlage met gemeentelijke bouwvoorschriften. De vergunning wordt gepubliceerd in de ‘Stadsberichten’ van het plaatselijke huis-aan-huisblad. Belanghebbenden kunnen gedurende zes weken bezwaar maken tegen de afgifte van de vergunning. Daarom mag de aanvrager niet eerder met de bouw beginnen dan op 2 september van dit jaar. Dan is de bezwaartermijn voor de belanghebbenden verstreken. De vergunning wordt namens het gemeentebestuur afgegeven door het hoofd van de afdeling Bouwzaken, C. Arends.

Opdracht 8:

Zoek via www.rechtspraak.nl de uitspraak op met als kenmerk ECLI:NL:RBSGR:2001:AD7117.

a Wat is er volgens de vreemdeling mis met de taal waarin de beschikking is opgesteld?

b Waarom wijst de rechtbank dit bezwaar van de vreemdeling van de hand?

Opdracht 9:

Zoek op www.amersfoort.nl de gemeentelijke verordening van de gemeente Amersfoort over de dwangsom bij niet tijdig beslissen op aanvragen.

a Als de gemeente niet reageert op een aanvraag binnen de beslistermijn voor deze aanvraag, wat moet de burger dan eerst doen voordat hij recht heeft op de dwangsom?

b Hoe wordt het bedrag voor de dwangsom berekend?

c Hoe wordt de dwangsom berekend als er drie aanvragers zijn?

Hoofdstuk 6

De Algemene wet bestuursrecht

Na dit hoofdstuk kun je:

- de verhouding tussen de Awb en de bijzondere wetten schetsen

- vertellen hoe de Awb is opgebouwd

- uitleggen wat er in de Wet openbaarheid van bestuur wordt geregeld.

Casus

Eigenaar Jansen van een machinefabriek vraagt bij het college van B&W een omgevingsvergunning aan. Zes weken na zijn aanvraag laat het gemeentebestuur hem schriftelijk weten dat de vergunning wordt geweigerd. Het gemeentebestuur geeft in de beschikking geen motivatie voor zijn weigering.

6.1 Inleiding

In de vorige hoofdstukken is al regelmatig verwezen naar de Awb. Dit hoofdstuk gaat over deze wet. Aan het slot van het hoofdstuk gaan we kort in op een andere bestuurswet, de Wet openbaarheid van bestuur (WOB).

6.2 Totstandkoming

Eerder zagen we dat de bestuurstaak van de overheid vooral na de Tweede Wereldoorlog, in de tweede helft van de twintigste eeuw, enorm is gegroeid. Telkens kwamen er nieuwe bestuurstaken bij. Even zo vaak ontstonden er nieuwe wetten om deze bestuurstaken te regelen, zoals wetgeving op het gebied van de sociale zekerheid (uitkeringen), milieubescherming en ruimtelijke ordening. Elke bestuurswet had zo zijn eigen regels, bijvoorbeeld voor het indienen van een aanvraag, voor de beslistermijn, voor de opbouw van een beschikking en voor de bezwaar- en beroepsmogelijkheden. Door de enorme groei van het aantal bestuurswetten ontstond er geleidelijk aan een lappendeken van bestuursrechtelijke regels. Binnen het vreemdelingenrecht golden bijvoorbeeld andere procedures dan in het milieurecht, en voor de sociale zekerheid gold weer een ander regime.

Zo werd het bestuursrecht een tamelijk onoverzichtelijk geheel van losse bijzondere wetten, die allemaal een deel van de bestuurstaak van de overheid regelden, elk met eigen procedures, rechterlijke instanties en begrippen.

Om meer eenheid in het bestuursrecht te brengen kwam de grondwetswijziging van 1983 met een bepaling (in art. 107 lid 2 Grondwet) dat bij wet algemene regels van bestuursrecht vastgesteld moesten worden. Dat is gebeurd in de Awb. De eerste twee delen van deze wet zijn in 1994 ingevoerd.

De Awb beschrijft basisbegrippen zoals besluit, belanghebbende en bestuursorgaan, algemene beginselen en procedures voor het bestuursrecht. Je kunt de Awb zien als een kader waarbinnen het bestuursrecht zich afspeelt.

De Awb gaat niet over de inhoud van de bestuurstaak. Deze inhoud, dat wil zeggen de rechten en plichten van burger en bestuursorgaan, worden geregeld in de verschillende bijzondere wetten. Als je wilt weten welke vreemdelingen aanspraak kunnen maken op een verblijfsvergunning, moet je niet in de Awb kijken, maar in de VW 2000. Wil je weten of je inkomstenbelasting moet betalen, dan moet je de Wet inkomstenbelasting 2001 erop naslaan, en voor de regels voor een omgevingsvergunning moet je in de Wabo kijken. Maar als je wilt weten welke regels er gelden voor het indienen van een aanvraag, voor de hoorplicht van een bestuursorgaan of voor de opbouw van een beschikking, moet je in de Awb zoeken. De Awb geeft dus algemene regels die van toepassing zijn op de verschillende onderdelen van het bestuursrecht.

Als je alleen de Awb zou bestuderen, weet je niets van de inhoud van de bestuurstaak; je bent alleen op de hoogte van de begrippen en de procedures. Dat is in feite een lege doos, een leeg kader dat nog gevuld moet worden met inhoudelijke voorschriften uit een bijzondere bestuurswet, zoals de Participatiewet, de WOB, de Jeugdwet of de WMB.

De Awb geeft regels die voor het gehele bestuursrecht gelden. De bijzondere wetten regelen de inhoud van de bestuurstaak.

6.3 Verhouding tussen de Awb en bijzondere wetten

De Awb is, zoals uit de vorige paragraaf al blijkt, niet bedoeld om de bijzondere bestuurswetten te vervangen. De Awb geeft algemene regelingen voor het gehele bestuursrecht, terwijl bijzondere wetten vooral ingaan op de inhoud van een onderdeel van de bestuurstaak. Sinds de komst van de Awb geeft een bijzondere wet zo min mogelijk procedureregels over zaken die al in de Awb geregeld zijn, zoals de hoorplicht, de beslistermijn of de regels voor bezwaar en beroep. Alleen als er een goede reden is om af te wijken van de algemene regels van de Awb, geeft de bijzondere wet eigen procedureregels. Dat is bijvoorbeeld in de milieuwetgeving gebeurd, omdat het daar soms om zeer ingewikkelde beschikkingen gaat, waar veel tijd voor nodig is en waar veel belanghebbenden bij betrokken zijn.

Dat brengt ons op de vraag naar de verhouding tussen de Awb en de bijzondere wetten. De Awb staat niet boven de bijzondere wetten, ze zijn gelijkwaardig. De Awb kan de regels van de bijzondere wetten niet aan de kant zetten. Wat betekent dit nu als een bijzondere wet afwijkt van de procedureregels in de Awb? Als een bijzondere wet bijvoorbeeld bepaalt dat er binnen twee weken bezwaar moet worden gemaakt tegen een beschikking, terwijl de Awb een bezwaartermijn noemt van zes weken? In dat geval gaat de regeling van de bijzondere wet vóór. Tegen beschikkingen op basis van die bijzondere wet moet dus binnen twee weken bezwaar worden gemaakt.

Conclusie: de regels van de Awb zijn op alle bijzondere wetten van toepassing, tenzij de bijzondere wet zelf een andere regeling geeft.

Voorbeeld

In de VW 2000 wordt geen beslistermijn genoemd voor de behandeling van de aanvraag van een verblijfsvergunning. Omdat de bijzondere wet (in dit geval de VW 2000) geen eigen regeling geeft, zijn de algemene regels van de Awb van toepassing. De beslistermijn bedraagt daarmee maximaal acht weken (zie art. 4:13 lid 2 en 4:14 Awb).

Samenvattend kun je zeggen dat de Awb algemene regels van bestuursrecht geeft die voor het gehele bestuursrecht gelden, tenzij een bijzondere wet van deze regels afwijkt. Als je met een concrete vraag zit, bijvoorbeeld over een beslistermijn of over een aanvraag, moet je dus altijd de Awb bestuderen én de bijzondere wet die van toepassing is. Vind je in de bijzondere wet geen specifieke regeling, dan gelden de regels van de Awb.

De algemene regels van de Awb zijn van toepassing, tenzij de bijzondere wet een eigen regeling geeft.

6.4 Opbouw en gelaagde structuur

De Awb is opgebouwd rond het begrip besluit. Na een eerste hoofdstuk met definities van de basisbegrippen in het bestuursrecht geven de hoofdstukken 2 tot en met 5 regels over de totstandkoming van besluiten. In hoofdstuk 3 gaat het over besluiten in het algemeen, in hoofdstuk 4 over beschikkingen en in hoofdstuk 5 over de handhaving van beschikkingen. De hoofdstukken 6 tot en met 8 beschrijven wat burgers kunnen doen als ze het niet eens zijn met een besluit van een bestuursorgaan. Aan de orde komen bezwaar, administratief beroep en beroep. Daarna volgen hoofdstukken over klachtbehandeling en over (de bevoegdheden van) bestuursorganen.

Gelaagde structuur

Wie deze opbouw leest, krijgt de indruk dat de Awb tamelijk overzichtelijk en goed toegankelijk is. Maar dat valt soms toch wel tegen. In feite moet je goed thuis zijn in het bestuursrecht om je weg in deze wet te kunnen vinden. Dat komt door de gelaagde structuur van de wet. Een gelaagde structuur wil zeggen dat de Awb eerst algemene regels geeft over een bepaald onderwerp en daarna bijzondere regels. Zo staan er in hoofdstuk 3 van de Awb algemene regels over besluiten. In hoofdstuk 4 staan regels over bijzondere besluiten. Titel 4.1 bijvoorbeeld geeft bijzondere bepalingen over beschikkingen. Als je niets zou weten van de gelaagde structuur, zou je denken dat je in titel 4.1 alle regels over beschikkingen bij elkaar hebt. Maar dat is (helaas) niet zo. Een beschikking is immers ook een besluit. Dus voor een beschikking gelden ook de algemene regels die voor besluiten gelden en die zijn te vinden zijn in hoofdstuk 3. Vanwege de gelaagde structuur moet je voor de regels over beschikkingen in hoofdstuk 3 én in hoofdstuk 4, titel 4.1 kijken. Zou het om een subsidiebeschikking gaan, dan moet je ook nog in titel 4.2 kijken, want daar staan nog weer bijzondere bepalingen die speciaal gelden voor subsidiebeschikkingen. Zomaar even vlug iets opzoeken in de Awb is meestal niet mogelijk. Je moet bijna altijd in verschillende hoofdstukken zoeken voordat je het antwoord op je vraag hebt gevonden. Bovendien moet je dan meestal ook de bijzondere wet die van toepassing is erbij halen om te kijken of deze wet nog een afwijkende regel geeft.

Voorbeeld

We geven een voorbeeld om te laten zien hoe de gelaagde structuur werkt en gebruiken daarvoor de casus waarmee dit hoofdstuk begint. Het gemeentebestuur heeft Jansen, de eigenaar van de machinefabriek, zonder enige motivatie een omgevingsvergunning geweigerd. Jansen maakt bezwaar tegen de weigering en voert onder andere aan dat de beschikking niet gemotiveerd is (dat wil zeggen dat er geen uitleg bij staat). Waar haalt hij vandaan dat een beschikking een motivering moet bevatten? Dat staat niet in de regels van titel 4.1 over beschikkingen. Want daar gaat het alleen over de aanvraag, de voorbereiding en de beslistermijn. Blader je terug naar hoofdstuk 3, dan vind je in art. 3:46 Awb dat een besluit deugdelijk gemotiveerd moet zijn, en in art. 3:47 Awb dat deze motivering in of bij het besluit moet staan. Een beschikking is een

besluit, dus de regels voor de motivering gelden ook voor een beschikking. Jansen heeft dus gelijk: het gemeentebestuur had in zijn besluit moeten uitleggen waarom het de vergunning weigerde.

Schakelbepalingen

Behalve een gelaagde structuur kent de Awb ook een paar schakelbepalingen. Schakelbepalingen verklaren een deel van de Awb ook van toepassing op andere onderdelen van de Awb of van het recht. Een belangrijke schakelbepaling is art. 3:1 lid 2 Awb. Eigenlijk is de Awb, zoals al gezegd, opgebouwd rond het kernbegrip ‘besluit’. Daarop zijn de regels van de Awb van toepassing. Privaatrechtelijke handelingen en feitelijke handelingen van bestuursorganen vallen niet onder het besluitbegrip. De Awb is daarop dus in principe niet van toepassing. Nu zorgt de schakelbepaling van art. 3:1 lid 2 Awb ervoor dat de afdelingen 3.2 tot en met 3.5 van de Awb wel van toepassing zijn op andere handelingen van bestuursorganen. Concreet betekent dit bijvoorbeeld dat als het gemeentebestuur een privaatrechtelijke handeling verricht door de huurovereenkomst op te zeggen van het gebouw waarin de muziekschool is gehuisvest, de gemeente gebonden is aan de eisen van zorgvuldigheid en belangenafweging, zoals geformuleerd in art. 3:1 tot en met art. 3:4 Awb.

Een andere schakelbepalingen in de Awb is art. 3:16, dat de voorschriften die voor beschikkingen worden gegeven ook van toepassing verklaart op andere besluiten die een bestuursorgaan op aanvraag neemt.

Gelaagde structuur: de Awb geeft eerst algemene regels en pas daarna bijzondere regels.

Indeling Awb

De Awb kent elf hoofdstukken:

• hoofdstuk 1 Inleidende bepalingen

• hoofdstuk 2 Verkeer tussen burgers en bestuursorganen

• hoofdstuk 3 Algemene bepalingen over besluiten

• hoofdstuk 4 Bijzondere bepalingen over besluiten

• hoofdstuk 5 Handhaving

• hoofdstuk 6 Algemene bepalingen over bezwaar en beroep

• hoofdstuk 7 Bijzondere bepalingen over bezwaar en administratief beroep

• hoofdstuk 8 Bijzondere bepalingen over beroep bij de rechtbank

• hoofdstuk 9 Klachtbehandeling

• hoofdstuk 10 Bepalingen over bestuursorganen

• hoofdstuk 11 Overgangs- en slotbepalingen.

6.5 Wet openbaarheid van bestuur (WOB)

De WOB regelt de openbaarmaking van bepaalde documenten door de overheid. De wet garandeert de mogelijkheid voor burgers om stukken over een bestuurlijke aangelegenheid bij een bestuursorgaan, zoals een ministerie, een provincie of een gemeente, op te vragen. Vooral journalisten gebruiken regelmatig de WOB om informatie boven tafel te krijgen. Ze dienen dan een WOB-verzoek in. Een WOB-verzoek kan alleen worden gericht aan een bestuursorgaan. Bovendien geldt als eis in de WOB dat alleen informatie kan worden opgevraagd die ergens is vastgelegd, bijvoorbeeld elektronisch, op papier, op film, op video of op een geluidsband. Je kunt geen WOB-verzoek indienen voor wat er tijdens een overleg gezegd is, maar je kunt wel via een WOB-verzoek vragen om bekendmaking van het verslag van dit overleg.

Voorwaarde voor het inwilligen van een WOB-verzoek is dat de informatie gaat over een bestuurlijke aangelegenheid, dat wil zeggen over beleid van het bestuursorgaan of over de voorbereiding of uitvoering daarvan. In principe moet het bestuursorgaan een WOB-verzoek inwilligen, maar de WOB noemt wel een aantal redenen voor een bestuursorgaan om de gevraagde informatie te weigeren. Dat mag onder andere als de veiligheid van de Staat in het geding is, of vanwege het belang van de betrekkingen met het buitenland of het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Ook is een weigering mogelijk omdat de gevraagde informatie te veel de privacy van één of meer personen schendt.

Het bestuursorgaan moet binnen vier weken reageren op het WOB-verzoek. Deze termijn kan eenmaal met vier weken worden verlengd, maar het bestuursorgaan moet dit wel schriftelijk aan de aanvrager laten weten, met vermelding van de reden van het uitstel. Tegen een weigering van het bestuursorgaan om bepaalde informatie te verstrekken zijn bezwaar en beroep mogelijk.

De WOB maakt het voor burgers en bedrijven mogelijk om documenten op te vragen bij een bestuursorgaan om zo meer te weten te komen over het beleid van dit bestuursorgaan.

6.6 Samenvatting

De Awb geeft algemene regels voor het bestuursrecht, bijvoorbeeld begripsbepalingen, procedures, termijnen en mogelijkheden voor bezwaar en beroep. Deze algemene regels van de Awb zijn van toepassing op de verschillende onderdelen van de bestuurstaak van de overheid. De Awb gaat niet over de inhoud van de bestuurstaak; die wordt geregeld in de verschillende bijzondere wetten. Het algemeen kader dat de Awb biedt is van toepassing op het gehele bestuursrecht, tenzij een bijzondere wet op een bepaald punt een afwijkende regeling geeft. In dat laatste geval geldt de regeling van die bijzondere wet.

Kernbegrip in de Awb is het besluit. In feite is de Awb opgebouwd rond dit begrip. De eerste helft van de wet geeft regels over de totstandkoming, de bekendmaking en de handhaving van besluiten, in het tweede deel gaat het om bezwaar en beroep tegen besluiten. Door de gelaagde structuur – dat wil zeggen dat eerst algemene regels worden gegeven en daarna bijzondere – is de Awb doorgaans alleen toegankelijk voor mensen die enige kennis hebben van het bestuursrecht. De WOB maakt het voor burgers en bedrijven mogelijk om documenten op te vragen bij een bestuursorgaan om zo meer te weten te komen over het beleid van dit bestuursorgaan.

6.7 Kernbegrippen

Bijzondere wet

Een wet die een bepaald deel van de bestuurstaak regelt.

Gelaagde structuur

Structuur van een wet waarin eerst de algemene regels over een bepaald onderwerp worden gegeven en daarna de bijzondere regels.

Schakelbepaling

Wetsartikel waarin een bepaald deel van de wet ook op andere onderwerpen of andere rechtsgebieden van toepassing wordt verklaard.

6.8 Vragen en opdrachten

Opdracht 1:

Zoek in de Awb op of de Algemene Rekenkamer een bestuursorgaan is.

Opdracht 2:

De eigenaar van een café vraagt op 15 mei een horecavergunning aan. Het gemeentebestuur laat hem op 12 juni weten dat hij zijn aanvraag nader moet aanvullen omdat er belangrijke gegevens ontbreken. Op 16 juni komt de aanvrager met zijn aanvulling op de aanvraag.

Bereken de beslistermijn (van de Awb) die de gemeente heeft voor het reageren op de aanvraag.

Opdracht 3:

Zoek in de hoofdstukken 3 en 4 van de Awb antwoord op de volgende vragen over een subsidiebesluit. Geef in je antwoord ook aan in welk wetsartikel je je antwoord gevonden hebt.

a Kan een subsidiebesluit in werking treden voordat het bekend is gemaakt?

b Hoe wordt een subsidiebesluit bekendgemaakt?

c Moet het bestuursorgaan de aanvrager eerst horen als het van plan is een subsidiebesluit te nemen waarbij 50% van het aangevraagde bedrag aan subsidie wordt toegekend? Het gemeentebestuur baseert zich bij zijn subsidiebesluit onder andere op informatie van anderen dan de aanvrager.

d Moet een subsidiebesluit ook aangeven wat de aanvrager kan doen als hij het niet eens is met het genomen besluit?

e Welke specifieke bepalingen gelden er voor de inhoud van het subsidiebesluit?

f Welk wetsartikel geeft aan in welke gevallen de subsidievaststelling later kan worden ingetrokken of gewijzigd?

Opdracht 4:

Twee jaar geleden kreeg een aanvrager van een bouwvergunning voor een tweede woning in zijn tuin een afwijzing, omdat de bouw van de tweede woning in strijd is met het bestemmingsplan. Hij dient nu een nieuwe aanvraag in, omdat het gemeentelijk beleid gericht is op het bevorderen van mantelzorg, bijvoorbeeld van volwassen kinderen voor hun ouders. De aanvrager wil zijn bejaarde ouders in de tweede woning laten wonen, zodat ze voor zorg zo veel mogelijk een beroep kunnen doen op de aanvrager.

Voldoet de aanvrager aan de eisen die de Awb stelt aan het opnieuw indienen van eenzelfde aanvraag? Leg uit.

Opdracht 5:

a Wie bepaalt de hoogte van de dwangsom die het bestuursorgaan verschuldigd is na het niet op tijd beslissen op een aanvraag?

b Wat verstaat de wet onder een toezichthouder?

Opdracht 6:

Wat voor type besluit is het opleggen van een bestuurlijke boete?

Opdracht 7:

Als je bezwaar wilt maken tegen een beschikking van de DUO over je studiefinanciering, bij wie moet je dit bezwaar op grond van de Awb dan indienen?

Opdracht 8:

Is er beroep bij de rechtbank mogelijk tegen de beslissing van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen dat je voor je rijbewijs gezakt bent? Leg uit.

Opdracht 9:

In een gemeentelijke verordening staat dat een aanvraag voor een standplaats op de wekelijkse warenmarkt schriftelijk dient te worden ingediend bij het gemeentebestuur. De aanvraag komt op 5 juni binnen. In de gemeentelijke verordening wordt niets gezegd over de beslistermijn.

Binnen welke termijn dient de gemeente uiterlijk te beslissen?

Opdracht 10:

Welke beslistermijn geldt er voor de aanvraag van een machtiging tot voorlopig verblijf van een vreemdeling zoals bedoeld in art. 2p e.v. VW 2000?

Hoofdstuk 7

Normering van besluiten

Na dit hoofdstuk kun je:

- aangeven aan welke procedurevoorschriften besluiten moeten voldoen - uitleggen wat algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn en begrippen zoals fair play, materiële zorgvuldigheid en het gelijkheidsbeginsel omschrijven - vertellen wanneer een bestuursorgaan een beschikking kan intrekken of veranderen.

Casus

Het college van B&W van de gemeente Vierstromen besluit om bakkerij De Groot geen omgevingsvergunning te verlenen. Uit het besluit blijkt alleen dat het college de vergunning weigert vanwege de zorgen die twee omwonenden hebben over parkeer- en geluidsoverlast van de bakkerij als deze haar zaak uitbreidt.

7.1 Inleiding

De hiervoor beschreven casus roept de vraag op of het college van B&W wel een evenwichtige beslissing heeft genomen door alleen de belangen van de omwonenden te wegen. Daarmee komen we op een andere vraag: aan welke (wettelijke) regels moeten besluiten voldoen? Anders gezegd: welke normering geldt er voor besluiten? In dit hoofdstuk geven we antwoord op die vraag. Een deel van het antwoord kennen we overigens al, want dat zit verpakt in het legaliteitsbeginsel, dat eist dat bevoegdheden van bestuursorganen hun basis vinden in een wettelijk voorschrift. Dat wil zeggen dat de bevoegdheid rust op de wet, dat ook de bevoegdheid van het bestuursorgaan haar basis vindt in de wet en dat het bestuursorgaan deze bevoegdheid volgens de wet moet uitoefenen.

Naast het legaliteitsbeginsel gelden er meer regels voor besluiten. Ze staan meestal in de Awb en soms ook in bijzondere wetten. Deze regels kun je globaal verdelen in procedurevoorschriften, zoals regels voor een beslistermijn en voor de bekendmaking, en voorschriften voor de manier waarop een bestuursorgaan inhoudelijk tot een besluit moet komen. Bij deze tweede categorie, die zich richt op de inhoud van het besluit, spelen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke rol.

7.2 Procedurevoorschriften

Procedurevoorschriften voor besluiten en specifiek voor beschikkingen staan vooral in de hoofdstukken 3 en 4 van de Awb. In hoofdstuk 5 van dit boek, over de beschikking, leerden we er al een aantal kennen:

• de behandeling van een aanvraag (art. 3:16 en 4:2-4:5 Awb)

• de beslistermijn op een aanvraag (art. 3:28 en 3:29 en 4:13-4:15 Awb)

• de hoorplicht van de aanvrager en van (derden-)belanghebbenden (art. 4:7 en 4:8 Awb).

In deze paragraaf staan we stil bij de procedureregels die gelden voor de bekendmaking van besluiten en voor de openbare voorbereidingsprocedure.

Bekendmaking

Een besluit treedt niet in werking voordat het bekend is gemaakt, zo bepaalt art. 3:40 Awb. Bekendmaking gebeurt in principe door toezending of overhandiging van het besluit aan de aanvrager en de belanghebbenden. Is dat vanwege het grote aantal belanghebbenden niet mogelijk, dan kan de bekendmaking bijvoorbeeld ook via een mededeling in de krant gebeuren (art. 3:41 Awb).

Gelijk met de bekendmaking, of meteen daarna, moet het besluit worden meegedeeld aan alle burgers en instanties die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze (mening) hebben gegeven (art. 3:43 Awb).

Een besluit treedt pas in werking na bekendmaking.

Uniforme openbare voorbereidingsprocedure

Als er bij een besluit grote groepen belanghebbenden zijn betrokken, moeten vaak al deze belanghebbenden de gelegenheid hebben om tijdens de voorbereiding van het besluit hun zienswijze te geven. Bijvoorbeeld bij een woonwagenplan, een wegenplan of een bestemmingsplan.

Voor dit soort besluiten, waarbij de belangen van velen zijn betrokken, kent de Awb de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (zie afdeling 3.4 van de Awb). Deze procedure is openbaar, dat wil zeggen dat iedereen mee kan kijken. De procedure begint met het ter inzage leggen (bijvoorbeeld op het stadhuis) van een ontwerpbesluit. Dat dit besluit ter inzage ligt, wordt algemeen bekendgemaakt, bijvoorbeeld via een huis-aan-huisblad. Bij de bekendmaking geeft het bestuursorgaan aan:

• waar en wanneer de stukken ter inzage liggen

• wie er in de gelegenheid worden gesteld om hun zienswijze te geven. Dat zullen in ieder geval alle belanghebbenden zijn, maar het bestuursorgaan kan bepalen dat ook anderen de gelegenheid wordt geboden om hun mening te geven

• op welke wijze en wanneer dat kan gebeuren.

Pas na de inspraakronde, als alle betrokkenen hun mening hebben kunnen geven, neemt het bestuursorgaan het definitieve besluit. De beslistermijn voor deze besluiten is geregeld in art. 3:18 Awb.

Het bestuursorgaan is verplicht deze openbare voorbereidingsprocedure te volgen als de bijzondere wet dit aangeeft. Daarnaast kan het bestuursorgaan ook bij andere besluiten die veel mensen raken besluiten om deze procedure te volgen (art. 3:10 Awb).

De openbare voorbereidingsprocedure is bedoeld voor besluiten waarbij grote groepen belanghebbenden zijn betrokken.

7.3 Algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Naast procedurevoorschriften zijn er ook meer inhoudelijke voorschriften voor de besluitvorming. Deze voorschriften worden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb) genoemd. Het gaat om regels die ervoor moeten zorgen dat het bestuursorgaan bij het nemen van besluiten zorgvuldig en eerlijk met burgers en bedrijven omgaat. De abbb zijn de afgelopen vijftig jaar door rechters in hun uitspraken ontwikkeld. Sinds de invoering van de Awb zijn de meeste abbb gecodificeerd. Codificatie wil zeggen dat een door rechters ontwikkelde regel wordt vastgelegd in een wet. De (meeste) abbb zijn gecodificeerd in de Awb.

Abbb regelen een zorgvuldige en eerlijke omgang met de burger.

Fair play

Het eerste beginsel dat we in de Awb tegenkomen, is het fairplaybeginsel. Dit beginsel vraagt van het bestuursorgaan dat het de burger met een open vizier tegemoet treedt en hem open en eerlijk behandelt. Art. 2:4 Awb legt niet het hele fairplaybeginsel vast, maar wel een bepaald aspect ervan, namelijk dat een bestuursorgaan onpartijdig moet zijn. Heeft een persoon die werkzaam is bij een bestuursorgaan ook een eigenbelang bij een besluit, dan mag die persoon niet bij de besluitvorming worden betrokken, zo bepaalt lid 2 van art. 2:4 Awb. Als bijvoorbeeld de wethouder voor cultuur ook lid van het plaatselijk kamerkoor is, moet niet hij maar een andere wethouder een beslissing nemen over de subsidieverlening aan het kamerkoor.

Ook al zou de desbetreffende wethouder zelf vinden dat hij de verschillende belangen wel kan scheiden, dan nog zou hij niet bij het besluit over de subsidie voor zijn koor betrokken moeten zijn, omdat anders de schijn van belangenverstrengeling wordt gewekt. Die schijn van partijdigheid moet worden voorkomen, omdat een bestuursorgaan daardoor zijn geloofwaardigheid verliest.

Fair play: open en onpartijdige houding.

Formele zorgvuldigheid

Het formele zorgvuldigheidsbeginsel staat in art. 3:2 Awb: bij de voorbereiding van een besluit verzamelt het bestuursorgaan alle relevante feiten, zodat het tot een goede belangenafweging en daarmee tot een goed besluit kan komen. Het bestuursorgaan moet zelfstandig onderzoek doen naar alle feiten die van belang zijn. De Awb werkt bepaalde aspecten van dit beginsel uit, bijvoorbeeld door het bestuursorgaan te verplichten om in bepaalde gevallen de aanvrager en de belanghebbenden te horen, en door voorschriften te geven voor een openbare voorbereidingsprocedure als er veel mensen betrokken zijn bij een besluit. Het zorgvuldigheidsbeginsel bestaat niet alleen uit het horen van belanghebbenden; het kan bijvoorbeeld ook betekenen dat het bestuursorgaan zelf op onderzoek uit moet gaan. Zo kan een bestuursorgaan een bodemonderzoek of een geluidsmeting (laten) doen om de ernst van de bodemverontreiniging of van de geluidsoverlast vast te stellen.

NB:

Men spreekt van formele zorgvuldigheid om aan te geven dat het beginsel vormvoorschriften geeft die moeten bereiken dat het bestuursorgaan tot een zorgvuldig besluit komt.

Advies

Soms mag een bestuursorgaan alleen een beslissing nemen na advies van een extern deskundige. Zo mag het UWV pas een beslissing nemen over de arbeidsongeschiktheid van een werknemer na advies van een arts en een arbeidskundige. Het gemeentebestuur mag pas een bouwvergunning afgeven voor een gebouw nadat het advies heeft gevraagd aan de welstandscommissie (die beoordeelt of het uiterlijk van het gebouw in de omgeving past). Vanzelfsprekend speelt het uitgebrachte advies een belangrijke rol bij het nemen van het besluit.

De Awb geeft in afdeling 3.3 een aantal regels voor advisering. Van belang is vooral art. 3:9 Awb, dat het bestuursorgaan opdraagt om zelf te beoordelen of het advies zorgvuldig tot stand is gekomen. Het is kennelijk niet de bedoeling dat het bestuursorgaan uitgebrachte adviezen klakkeloos volgt. Het bestuursorgaan blijft zelf verantwoordelijk voor zijn eigen besluit, ook als het zich daarbij baseert op een advies.

Formele zorgvuldigheid: vormvoorschriften voor een zorgvuldige voorbereiding.

Korenwolven

Aan de onderzoeksplicht van het bestuursorgaan worden tamelijk hoge eisen gesteld. Zo mag een bestuursorgaan niet klakkeloos afgaan op feiten die de aanvrager of belanghebbenden aanvoeren. Het bestuursorgaan moet kritisch met de verzamelde informatie omgaan en zich afvragen of de bron (nog) betrouwbaar is en of de informatie volledig is.

Zo vernietigde de rechter een ontheffing die de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij had gegeven van het verbod om korenwolven te vangen of te verplaatsen. Deze wilde hamsters worden beschermd door de Natuurbeschermingswet. Tijdens de rechtszaak bleek dat de staatssecretaris de ontheffing had verleend op basis van informatie die eerder was verzameld in verband met een streekplan. Voor de ontheffing had de staatssecretaris dus geen speciaal onderzoek gedaan. Dat had wel gemoeten, vond de rechter, want voor de ontheffing van een verbod dat is gericht op bescherming van dieren, is een ander onderzoek nodig dan voor een planologisch besluit (ABRvS 27 april 2000, JB 2000, 176).

Te veel lawaai voor mevrouw Cupido Mevrouw Cupido woont boven een cafetaria. Ze klaagt bij de gemeente over geluidsoverlast door de muziekinstallatie van de cafetaria beneden. In reactie hierop trekt het gemeentebestuur de muziekvergunning van de cafetaria voor veertien dagen in. De eigenaar van de cafetaria maakt bezwaar en gaat vervolgens in beroep bij de rechter. Tijdens de rechtszaak blijkt dat de politie, na de klachten van mevrouw Cupido, wel even is komen luisteren naar de muziek, maar dat het gemeentebestuur geen geluidsmeting heeft gedaan. Bovendien heeft het gemeentebestuur de eigenaar van de cafetaria niet in de gelegenheid gesteld om te worden gehoord over deze zaak. De rechter komt tot het oordeel dat de intrekking van de vergunning in strijd is met het formele zorgvuldigheidsbeginsel door het ontbreken van een geluidsmeting en het niet voldoen aan de hoorplicht (ARRvS 17 november 1977, AB 1978, 97).

Woning in Zandvoort

Een bekende uitspraak over détournement de pouvoir speelt zich af in de jaren vlak na de Tweede Wereldoorlog, toen er veel woningnood bestond. Vanwege de woningnood heeft de burgemeester van Zandvoort de bevoegdheid om woonruimte te vorderen. De burgemeester vordert een woning omdat hij zich ergert aan de veel te hoge huurprijs die de eigenaar aan zijn huurders vraagt. De Hoge Raad vernietigt deze vordering van de burgemeester omdat hij zijn bevoegdheid niet heeft gekregen om de huurprijzen in de hand te houden, maar om lege woonruimte op te eisen voor mensen die dringend om een woning verlegen zitten (14 januari 1949, NJ 1949, 557, Zandvoortse woonruimteverordening).

Verbod van détournement de pouvoir

In het beginsel met de Franse naam détournement de pouvoir wordt in feite het specialiteitsbeginsel (zie daarover paragraaf 3.5) vastgelegd. Het verbod wil zeggen dat een bestuursorgaan zijn bevoegdheid alleen mag gebruiken voor het doel waarvoor het de bevoegdheid heeft gekregen. Een voorbeeld van détournement de pouvoir is dat een gemeentebestuur de positie van een plaatselijke supermarkt wil beschermen door geen vergunning af te geven voor de bouw van een andere supermarkt. Het gemeentebestuur gebruikt in dit geval zijn bevoegdheid om een vergunning af te geven voor een doel waarvoor deze bevoegdheid niet is gegeven, namelijk om plaatselijke winkeliers tegen concurrentie te beschermen.

NB: Omdat het meestal niet zo gemakkelijk is om aan te tonen dat een bestuursorgaan in feite een ander doel wil bereiken dan waarvoor de wet de bevoegdheid heeft gegeven, kent de rechtspraak niet zoveel voorbeelden van détournement de pouvoir.

Détournement de pouvoir: een bevoegdheid alleen gebruiken waarvoor ze is gegeven.

Materiële zorgvuldigheid

Het beginsel van de materiële zorgvuldigheid is in een aantal artikelen van de Awb neergelegd. Materieel betekent feitelijk. Bij dit beginsel gaat het erom dat er feitelijk, dat wil zeggen inhoudelijk, een zorgvuldig besluit wordt genomen. Het beginsel van de materiële zorgvuldigheid omvat in feite drie abbb:

• belangenafweging

• evenredigheid

• verbod van willekeur.

NB: Het beginsel van de materiële zorgvuldigheid is vooral van belang bij vrije beschikkingen, dus als het bestuursorgaan veel eigen beleidsruimte heeft voor zijn besluiten.

Belangenafweging

Art. 3:4 lid 1 Awb verplicht het bestuursorgaan om alle belangen die direct bij het besluit betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. Daarvoor moet het bestuursorgaan om te beginnen alle belangen goed in beeld hebben. Pas daarna kunnen de belangen tegen elkaar worden afgewogen. In de casus waarmee dit hoofdstuk begint, over de geweigerde omgevingsvergunning, is dat duidelijk niet goed gebeurd, of in ieder geval niet goed in het besluit beschreven. Afgaand op de motivering bij het besluit, is alleen het belang van de omwonenden meegewogen. De belangen die de eigenaar van de bakkerij heeft bij de vergunning komen niet in beeld.

Evenredigheid

Een tweede aspect van de materiële zorgvuldigheid is het evenredigheidsbeginsel zoals verwoord in lid 2 van art. 3:4 Awb. Dit beginsel zegt dat de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zwaar mogen zijn in verhouding tot het doel waarvoor het besluit is genomen. Anders gezegd: een bestuursorgaan mag niet blind op een doel afgaan zonder zich te bekommeren om de zwaarte van de gevolgen van dit besluit. Zo kreeg een hoofdinspecteur van politie eind jaren zeventig een officiële berisping wegens plichtsverzuim. Hij deed in zijn vrije tijd mee aan een demonstratie. De politieleiding verweet hem dat hij zich niet los had gemaakt uit de demonstratie toen een aantal demonstranten op de politie begon te schelden en kwetsende leuzen naar agenten riep. De hoofdinspecteur vond de berisping in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Anders gezegd: hij vond dat er een te zwaar middel werd gebruikt in reactie op zijn gedrag. De rechter wees het beroep van de hand en oordeelde dat er wel evenredig was gereageerd door het bestuursorgaan (CRvB 21 september 1979, AB 1980, 90).

Figuur 7.1: Mag dit?

In feite gaat het bij het evenredigheidsbeginsel om de vraag of het bestuursorgaan evenwichtig heeft gereageerd, dus of het, bij wijze van spreken, niet met een kanon op een mug heeft geschoten.

Verbod van willekeur

In art. 3:4 lid 2 Awb zit ook nog een verbod op willekeur verscholen.

Een voorbeeld van dit beginsel speelt zich af vlak na de Tweede Wereldoorlog. De burgemeester van Doetinchem vordert, vanwege de woningnood, (een deel van) de woonruimte van een echtpaar. Het echtpaar verzet zich tegen deze vordering omdat het vindt dat de burgemeester in dit geval onjuist beleid voert. De juridische vraag die in deze zaak speelt, is of de rechter de inhoud van het beleid van een bestuursorgaan mag beoordelen. In beginsel doet de rechter dit niet vanwege de scheiding van bestuur en rechtspraak.

De rechter stelt zich terughoudend op als hem een oordeel wordt gevraagd over de manier waarop een bestuursorgaan beleid voert. Vandaar dat het echtpaar de zaak verliest.

Maar in de uitspraak over deze zaak maakt onze hoogste rechter, de Hoge Raad, duidelijk dat een rechter zich wel uit mag spreken over beleid van het bestuur als er sprake is van willekeur. Dat wil zeggen dat het bestuursorgaan in redelijkheid niet tot bepaald beleid heeft kunnen komen. Met andere woorden: het verbod van willekeur werkt als een noodrem. Als er echt sprake is van zeer onredelijk beleid kan een burger de rechter inschakelen en hem vragen of het bestuursorgaan het verbod van willekeur heeft overtreden.

Er is bijvoorbeeld sprake van willekeur als een bestuursorgaan dat veel beleidsruimte heeft gewoon van geval tot geval dan weer positief en dan weer negatief beslist, zonder daarbij als basis algemene richtlijnen of beleidsregels te gebruiken.

De terughoudende opstelling van de rechter als het gaat om het beoordelen van beleid noemen we ook wel ‘marginale’ toetsing. De rechter blijft in de marge, aan de zijlijn, en komt alleen in actie als er sprake is van duidelijke willekeur.

Materiële zorgvuldigheid: belangenafweging, evenredigheid en verbod van willekeur.

Nadeelcompensatie

De minister van Infrastructuur en Milieu geeft het gemeentebestuur van Utrecht toestemming voor de bouw van een vaste brug over het Merwedekanaal. Deze vaste brug is nodig voor de aanleg van de sneltram door de stad. Maar een aantal aan het kanaal gelegen bedrijven lijdt zware schade door de aanleg van deze vaste brug omdat ze (nu er geen beweegbare brug meer is) geen gebruik meer kunnen maken van het Merwedekanaal als vaarwater. De zaak wordt aan de rechter voorgelegd. De minister voert aan dat de vaste brug in verband met het algemeen

belang (van openbaar vervoer in een drukke stad) noodzakelijk is. Toch vernietigt de rechter het besluit van de minister omdat het in strijd is met het verbod van willekeur. Nu de bedrijven aan het kanaal die afhankelijk zijn van een beweegbare brug zo onevenredig zwaar getroffen worden door het besluit, had de minister een vergoeding moeten aanbieden aan deze bedrijven. We noemen deze (schade)vergoeding nadeelcompensatie. De nadeelcompensatie zorgt ervoor dat het verbod van willekeur niet wordt overtreden.

Motiveringsbeginsel

Eerder in dit boek maakten we al kennis met het motiveringsbeginsel van art. 3:46 en 3:47 Awb. Dat wil zeggen dat het bestuursorgaan duidelijk moet maken waarom het een bepaald besluit genomen heeft. De motivering moet ‘deugdelijk’ zijn; dit betekent dat de uitleg duidelijk moet zijn en steekhoudende argumenten moet bevatten. De bedoeling van dit beginsel is dat de burger begrijpt waarom het besluit is genomen. Bovendien kan de burger aan de hand van de motivering bepalen of het zinvol is om bezwaar te maken en in beroep te gaan.

De motiveringsplicht geldt niet altijd. Zo bepaalt art. 3:48 Awb dat de motivering achterwege kan blijven als redelijkerwijs mag worden aangenomen dat daaraan geen behoefte bestaat, bijvoorbeeld als een burger datgene krijgt waarom hij heeft gevraagd (en er geen belangen van derden bij het besluit zijn betrokken).

Een deugdelijke motivering moet voldoen aan het kenbaarheidsvereiste en het draagkrachtvereiste.

Kenbaarheid

Het kenbaarheidsvereiste houdt in dat het bestuursorgaan laat zien hoe het tot het besluit is gekomen, zodat de gedachtegang van het bestuursorgaan duidelijk wordt.

Draagkracht

Het draagkrachtvereiste wil zeggen dat de motivering inhoudelijk juist moet zijn. Een motivering is niet draagkrachtig als het wetsartikel waarop het besluit rust niet wordt genoemd, of als naar het verkeerde wetsartikel wordt verwezen. Wordt er in het besluit van vast beleid afgeweken, dan moet het bestuursorgaan duidelijk aangeven waarom dat in dit geval gebeurt.

Als het besluit is genomen op basis van een advies, mag bij wijze van motivering naar dit advies worden verwezen (art. 3:49 Awb). Wijkt het bestuursorgaan af van het advies, dan moet worden uitgelegd waarom dat gebeurt (art. 3:50 Awb).

Motiveringsbeginsel: het bestuursorgaan moet zorgvuldig uitleggen waarom het een bepaald besluit genomen heeft.

Gelijkheidsbeginsel

Het gelijkheidsbeginsel wil zeggen dat de overheid (bestuursorgaan, rechter en wetgever) haar burgers in gelijke gevallen gelijk behoort te behandelen. Het is een fundamenteel beginsel in onze rechtsstaat. Vandaar dat het is opgenomen in (art. 1 van) onze Grondwet. Er zijn niet veel uitspraken bekend waarin rechters een besluit van een bestuursorgaan vernietigen vanwege het gelijkheidsbeginsel. Dat komt vooral omdat gevallen zelden helemaal gelijk zijn. Als een burger na een ongelijke behandeling een beroep doet op dit beginsel, zal hij duidelijk moeten maken op welke punten zijn situatie gelijk is aan andere gevallen. Van een ongelijke behandeling zou bijvoorbeeld sprake kunnen zijn als de eigenaar van een huis wel een bouwvergunning voor een garage krijgt, terwijl zijn buurman met eenzelfde soort huis geen vergunning krijgt voor de bouw van een soortgelijke garage.

Twee auto’s

Boon is eigenaar van een Porsche uit 1999. Voor dagelijks gebruik beschikt hij over een leaseauto. Hij woont in een wijk in Apeldoorn waar auto’s alleen mogen worden geparkeerd met een parkeervergunning. Gemeentelijk beleid is dat bewoners van dat gebied alleen een parkeervergunning krijgen als ze geen eigen parkeergelegenheid hebben. Bovendien wordt per adres maar één parkeervergunning afgegeven. Boon beschikt over een garage voor zijn Porsche; voor zijn andere auto vraagt hij een parkeervergunning aan. Die wordt geweigerd omdat hij een eigen garage heeft. Boon ontdekt dat een echtpaar in dezelfde wijk een oldtimer-Porsche uit 1971 in de garage heeft staan en voor zijn andere auto wel een parkeervergunning heeft gekregen. Als Boon navraag bij de gemeente doet, zegt de ambtenaar dat er voor het echtpaar een uitzondering is gemaakt omdat een van de auto’s is aan te merken als oldtimer en niet als gebruiksauto. Boon stapt naar de rechtbank en doet een beroep op het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank stelt hem in het gelijk. De gemeente had beide zaken op dezelfde manier moeten afhandelen. Alleen de ouderdom van een auto is niet voldoende reden voor een verschillende behandeling van in feite gelijke gevallen (RvS 20 mei 2005, AA oktober 2005).

Gelijkheidsbeginsel: de overheid dient burgers in gelijke gevallen gelijk te behandelen.

Gebonden aan eerdere verkeerde besluiten?

Gaat het gelijkheidsbeginsel zover dat een bestuursorgaan is gebonden aan eerder gemaakte fouten? Nee, uit rechterlijke uitspraken blijkt dat bestuursorganen in het algemeen niet gebonden zijn aan een eenmalige verkeerde beslissing in het verleden.

Een voorbeeld: een eigenaar van een woning vraagt een bouwvergunning aan voor een serre aan zijn huis. De bouwvergunning wordt geweigerd omdat deze in strijd is met de geldende bouwvoorschriften. Nu blijkt dat de buren enige jaren geleden wel een vergunning hebben gekregen voor een vergelijkbare serre. De gemeente erkent dit, maar voegt eraan toe dat er toen een fout is gemaakt door Bouw- en Woningtoezicht. De vergunning had nooit mogen worden afgegeven. Vandaar dat de vergunning nu wordt geweigerd. Zou de eigenaar met deze afwijzing geen genoegen nemen en bij de rechter een beroep doen op het gelijkheidsbeginsel, dan zal dit beroep waarschijnlijk worden afgewezen. Het gelijkheidsbeginsel gaat niet zover dat een bestuursorgaan voor volgende gevallen gebonden is aan een eenmaal gemaakte fout.

Vertrouwensbeginsel

Vaak is er al een aantal contacten geweest tussen burger en bestuursorgaan voordat er een besluit genomen wordt. Vooral in deze overlegfase speelt het vertrouwensbeginsel een rol. Mag een burger afgaan op het vertrouwen dat tijdens de voorbereiding van het besluit, bijvoorbeeld door een ambtenaar, is gewekt? Kan een burger bijvoorbeeld afgaan op de mededeling van een ambtenaar dat er een bouwvergunning zal komen of dat er subsidie zal worden verleend? Hoe moet het met de schade die burgers lijden als eerdere gedane toezeggingen niet waar worden gemaakt in het officiële besluit? Daarover gaat het vertrouwensbeginsel.

Aan bestuursorganen mag als eis worden gesteld dat ze bij burgers opgewekt vertrouwen niet beschamen. Met andere woorden: dat ze doen wat ze hebben toegezegd. Dit wordt het vertrouwensbeginsel genoemd. Dit beginsel is overigens (nog) niet in de Awb vastgelegd. Vanzelfsprekend is het bestuursorgaan niet gebonden aan elke opmerking of toezegging. Uit rechterlijke uitspraken wordt duidelijk welke voorwaarden er gelden voor een beroep op het vertrouwensbeginsel.

Van belang is:

• gerechtvaardigd vertrouwen

• belangen van derden

• schade die is geleden door het opgewekte vertrouwen.

Gerechtvaardigd vertrouwen

Het vertrouwen dient gerechtvaardigd te zijn, dat wil zeggen dat de burger redelijkerwijs af mocht gaan op de mededeling van het bestuursorgaan. Zo is vertrouwen gerechtvaardigd als het is opgewekt door een brief van het gemeentebestuur waarin een bepaalde toezegging wordt gedaan. Het vertrouwen is niet gerechtvaardigd als de burger is afgegaan op een telefoongesprek met de receptioniste van het gemeentehuis.

Als hoofdregel geldt dat een burger alleen af mag gaan op toezeggingen van het bevoegde bestuursorgaan zelf. De laatste jaren wordt aangenomen dat een burger ook af mag gaan op toezeggingen van een ambtenaar die bij het besluit betrokken is. Je kunt dan bijvoorbeeld denken aan een toezegging die een ambtenaar van Bouw- en Woningtoezicht doet over een bouwvergunning die hij in behandeling heeft.

Over het algemeen is vertrouwen dat is gebaseerd op schriftelijke toezeggingen eerder gerechtvaardigd (en gemakkelijker bewijsbaar!) dan vertrouwen op basis van mondelinge toezeggingen.

Belangen van derden

Een tweede eis die aan een beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gesteld, is dat daardoor de belangen van andere burgers niet in de knel komen. We geven een voorbeeld om deze eis duidelijk te maken. Een ambtenaar van Bouw- en Woningtoezicht heeft het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat de familie Noren een bouwvergunning krijgt voor de bouw van een garage. Later in de beschikking wordt de aanvraag afgewezen, omdat de bouw van de garage tot gevolg zou hebben dat de buren nauwelijks meer zonlicht in hun huis hebben. Noren maakt bezwaar tegen de afwijzing vanwege het vertrouwensbeginsel. Dit bezwaar zal worden afgewezen. Ook al is er gerechtvaardigd vertrouwen gewekt, de aanvraag kan niet worden toegewezen omdat de belangen van de buren dan fors in de knel komen: zij zouden door de bouw bijna geen zonlicht meer in hun woning hebben.

Schade die is geleden door het opgewekte vertrouwen

Een beroep op het vertrouwensbeginsel is veel kansrijker als de burger schade heeft geleden door een toezegging van een bestuursorgaan.

Een voorbeeld: het gemeentebestuur heeft het bestuur van de voetbalvereniging schriftelijk toegezegd dat er vanaf volgend jaar subsidie komt voor het aanstellen van een betaalde jeugdtrainer. Op grond van deze brief heeft het bestuur van de vereniging alvast een trainer aangesteld. Maar dan komt het gemeentebestuur met zijn officiële besluit en daarin wijst het de subsidieaanvraag af. Door de eerdere toezegging zit het bestuur van de voetbalvereniging met duidelijke schade, want het ontslag van de jeugdtrainer zal de vereniging zeker geld gaan kosten. Het feit dat er schade is geleden, maakt het beroep op het vertrouwensbeginsel kansrijk. Anders gezegd: door de geleden schade wordt de kans aanzienlijk dat het gemeentebestuur zich aan zijn subsidietoezegging moet houden.

NB:

Geleden schade door het opgewekte vertrouwen wordt de dispositie-eis genoemd. Deze dispositie-eis is geen absolute voorwaarde voor een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel. Maar als er feitelijk schade is geleden door de toezegging, maakt dat de kans op een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel veel groter.

Toezegging in strijd met de wet

Een andere vraag in verband met het vertrouwensbeginsel is wat er moet gebeuren als een bestuursorgaan gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat in strijd is met de wet. Stel dat een bestuursorgaan schriftelijk heeft toegezegd dat een bepaald gebouw kan worden gebouwd, terwijl dat volgens het wettelijk voorschrift niet is toegestaan. Betekent het vertrouwensbeginsel in zo’n geval dat de burger er recht op heeft dat het bestuursorgaan toch in strijd met de wet handelt en

een vergunning afgeeft voor een verboden gebouw? In het algemeen zijn rechters niet snel bereid om een bestuursorgaan via het vertrouwensbeginsel te dwingen om tegen de wet te handelen. De vergunning voor het verboden gebouw kan zeer waarschijnlijk niet worden afgedwongen op grond van het vertrouwensbeginsel, zeker niet als er ook belangen van derden (omwonenden) spelen. Alleen als er geen belangen van derden aan de orde zijn, bijvoorbeeld bij de toekenning van een uitkering of bij een belastingaanslag, kan een beroep op het vertrouwensbeginsel in een uitzonderlijk geval ertoe leiden dat een bestuursorgaan in strijd met de wet moet handelen. Zo werd de Belastingdienst door de rechter ooit gedwongen om bepaalde aftrekposten voor de inkomstenbelasting te accepteren, terwijl deze aftrekposten eigenlijk niet waren toegestaan.

Vertrouwensbeginsel: het bestuursorgaan moet opgewekt gerechtvaardigd vertrouwen waarmaken.

Even geduld a.u.b.!

Gemeenschappelijk Eigendom bv krijgt van het college van B&W van Den Haag een vergunning voor de bouw van 86 woningen in het plan Schuttersduin. Hoewel er duidelijk in de beschikking staat dat belanghebbenden zes weken de tijd hebben om tegen dit besluit bezwaar te maken, begint Gemeenschappelijk Eigendom meteen na ontvangst van de vergunning met de bouwwerkzaamheden. Omwonenden maken ondertussen bij het gemeentebestuur bezwaar tegen de bouw. Nadat hun bezwaar is afgewezen, gaan ze met succes in beroep bij de rechtbank. Negen maanden nadat de vergunning is afgegeven, stelt de rechtbank de omwonenden in het gelijk en vernietigt de vergunning. Dat betekent dat Gemeenschappelijk Eigendom haar bouwwerkzaamheden moet staken.

Gemeenschappelijk Eigendom eist schadevergoeding van het gemeentebestuur, dat er maar voor had moeten zorgen dat de vergunning ‘niet aan vernietiging blootstond’. De Hoge Raad maakt korte metten met de eis van de bouwers: de vergunninghouder die met bouwen begint voordat de bezwaar- en beroepstermijn is verstreken, handelt voor eigen risico. Dit wordt alleen anders als het gemeentebestuur het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat geen vernietiging van het besluit zal volgen. Daar was bij de afgifte van deze vergunning geen sprake van (HR 29 april 1994, AB 1994, 530).

Rechtszekerheid

Het vertrouwensbeginsel richt zich vooral op de periode voordat het besluit er is; het rechtszekerheidsbeginsel is gericht op de periode na het besluit. Het rechtszekerheidsbeginsel betekent dat een bestuursorgaan niet zomaar op zijn eerder genomen besluiten kan terugkomen. Een burger moet kunnen ‘bouwen’ op de overheid: als die hem een bepaalde rechtspositie heeft gegeven, kan ze dat niet zomaar weer ongedaan maken. Zo mag een gemeentebestuur dat de muziekschool jaarlijks met € 200.000,- subsidieert niet opeens in november laten weten dat deze subsidie volgend jaar wordt gehalveerd. Het rechtszekerheidsbeginsel betekent niet dat een bestuursorgaan zijn beleid nooit mag veranderen. Zo kan nieuw beleid of een bezuinigingsronde betekenen dat het gemeentebestuur in de toekomst minder subsidie gaat verstrekken aan de muziekschool. Het rechtszekerheidsbeginsel vraagt van het college van B&W om dit gewijzigde beleid ruim van tevoren aan te kondigen, zodat de muziekschool de tijd krijgt om zich aan te passen aan de nieuwe financiële situatie. Ook zal er zeer waarschijnlijk een regeling moeten komen waarin de subsidie van jaar tot jaar minder wordt, totdat het nieuwe subsidiebedrag is bereikt.

Overgangsregelingen

Vanwege het rechtszekerheidsbeginsel kent bijvoorbeeld de sociale zekerheid vele overgangsregelingen. Wordt er gekort op een uitkering, dan komt altijd de vraag op wat zo’n wetswijziging voor ‘bestaande gevallen’ betekent. Krijgen zij ook opeens minder uitkering of houden zij de rechten uit de oude wet? Meestal kiest de wetgever voor een geleidelijke overgang. Aanvankelijk gaan de bestaande gevallen er nauwelijks op achteruit, maar geleidelijk aan groeit hun positie steeds meer naar de nieuwe regeling toe.

Rechtszekerheid: de overheid mag de opgebouwde rechtspositie van de burger niet zomaar aantasten.

7.4 Intrekken en veranderen van beschikkingen

Bij het rechtszekerheidsbeginsel zaten we in feite al dicht tegen de vraag aan of een bestuursorgaan een eenmaal gegeven beschikking later weer kan intrekken of mag veranderen.

Gebonden beschikkingen mogen alleen worden gewijzigd of ingetrokken als de bijzondere wet dit uitdrukkelijk bepaalt.

Vrije beschikkingen kunnen ook worden gewijzigd of ingetrokken als de bijzondere wet daarover geen regels geeft.

De Awb geeft geen regels over het intrekken of veranderen van een beschikking. Wel moet in ieder geval rekening worden gehouden met de abbb. Je kunt dan denken aan vooral het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het materiële zorgvuldigheidsbeginsel. Het bestuursorgaan zal alle belangen goed moeten afwegen en moeten bezien of het noodzakelijk is een overgangsmaatregel te treffen om de burger in staat te stellen langzaam aan de nieuwe situatie te wennen.

Belastend of begunstigend

Het is nogal een verschil of de intrekking of de wijziging begunstigend of belastend is. Niemand zal er bezwaar tegen hebben als de Belastingdienst een eerder opgelegde aanslag vermindert, of als het college van B&W het bedrag aan uitkering of subsidie verhoogt. Pas als de intrekking of wijziging belastend is, dus als de uitkering wordt ingetrokken of het subsidiebedrag naar beneden gaat, wordt de zaak lastig.

Bij het opzeggen van een belastende beschikking wordt verschil gemaakt tussen terugnemen en intrekken.

Terugnemen

Terugnemen heeft terugwerkende kracht: de beschikking wordt geacht nooit te hebben bestaan. Dit betekent dat de gevolgen van de beschikking ongedaan moeten worden gemaakt. Zo kan het gemeentebestuur besluiten een beschikking over toekenning van bijstand terug te nemen als blijkt dat de uitkeringsgerechtigde onjuiste gegevens heeft opgegeven. Gevolg is dat deze de bijstand die al is uitbetaald, moet terugbetalen aan de gemeente.

Intrekken

Intrekken heeft alleen gevolgen voor de toekomst. Als het gemeentebestuur een terrasvergunning intrekt met ingang van volgend jaar, betekent dit dat de eigenaar van het restaurant vanaf volgend jaar geen terras meer mag hebben.

Een bestuursorgaan moet wel zeer goede gronden hebben om een beschikking terug te nemen. Terugnemen kan in het algemeen alleen als de burger er mede verantwoordelijk voor is dat er eerder een onjuiste beschikking is afgegeven. Je kunt dan denken aan een subsidiebesluit waarbij

een vereniging onjuiste informatie over haar activiteiten heeft gegeven, of aan een uitkeringsbesluit waarbij de uitkeringsgerechtigde zijn aanvraagformulier opzettelijk verkeerd heeft ingevuld. In alle andere gevallen zal een bestuursorgaan eerder besluiten om een beschikking in te trekken.

Abbb zijn ook van toepassing bij het wijzigen en intrekken van beschikkingen.

7.5 Subsidiebesluiten

De Awb geeft vanaf art. 4:21 speciale regels voor beschikkingen over subsidies.

Subsidieverlening

Subsidieverlening verloopt in drie fasen:

• fase 1: Aanvraag

• fase 2: Verleningsbesluit

• fase 3: Subsidievaststelling.

Fase 1: Aanvraag

De belanghebbende dient een aanvraag in bij het bestuursorgaan.

Fase 2: Verleningsbesluit

Het besluit tot verlening van de subsidie. Dit besluit geeft de belanghebbende duidelijkheid over het bedrag dat hij zal ontvangen, tenminste als hij de te subsidiëren activiteiten inderdaad uitvoert en als hij zich houdt aan de in het besluit genoemde verplichtingen. Op grond van deze subsidieverlening gaat de belanghebbende aan de slag met de activiteit waarvoor subsidie wordt verleend.

Fase 3: Subsidievaststelling

In dit besluit stelt het bestuursorgaan het definitieve subsidiebedrag vast waarop de belanghebbende recht heeft. Dit gebeurt doorgaans nadat de activiteiten hebben plaatsgevonden. Meestal is de subsidievaststelling de formele reactie van het bestuursorgaan op de verantwoording die de belanghebbende aflegt over de activiteiten die hij heeft ondernomen.

Wijzigen en intrekken van subsidie

De bepalingen in de Awb over subsidie geven ook regels over het wijzigen en intrekken van subsidies door het bestuursorgaan. Het komt erop neer dat eenmaal vastgestelde subsidiebedragen alleen kunnen worden ingetrokken of veranderd als zich iets zeer bijzonders voordoet, bijvoorbeeld als blijkt dat de belanghebbende onjuiste informatie heeft gegeven, dat de activiteit niet heeft plaatsgevonden of dat de belanghebbende zich niet aan zijn verplichtingen heeft gehouden (zie art. 4:48 e.v. Awb).

7.6 Samenvatting

Besluiten van bestuursorganen moeten aan een aantal regels voldoen. Om te beginnen is er het legaliteitsbeginsel. Dit beginsel houdt in dat de bestuursbevoegdheid zelf en de uitoefening van deze bevoegdheid gebaseerd moeten zijn op de wet. Daarnaast geldt er een aantal procedurevoorschriften. Deze voorschriften staan in de Awb en soms ook aanvullend in de bijzondere wetten. Ook kent het bestuursrecht een aantal voorschriften die te maken hebben met de inhoud

van het besluit. Deze voorschriften worden algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb) genoemd. De abbb zijn vooral in de rechtspraak ontwikkeld. Inmiddels zijn de meeste ook vastgelegd in de Awb.

Het fairplaybeginsel vraagt van het bestuursorgaan dat het de burger open en eerlijk tegemoet treedt, en dat het onpartijdig is en ook de schijn van partijdigheid vermijdt. Het formele zorgvuldigheidsbeginsel ziet erop toe dat het bestuursorgaan alle feiten die voor het besluit van belang zijn, verzamelt en zich daar zelfstandig een oordeel over vormt. Het verbod van détournement de pouvoir verbiedt het bestuursorgaan om zijn bevoegdheid voor een ander doel te gebruiken dan waarvoor de wet de bevoegdheid heeft gegeven. Het materiële zorgvuldigheidsbeginsel vraagt van het bestuursorgaan om de belangen van alle betrokkenen goed tegen elkaar af te wegen en geen besluit te nemen dat onevenredig zware gevolgen heeft voor één of meer belanghebbenden (of, mocht dat wel het geval zijn, hun nadeel te compenseren). Ook het verbod van willekeur valt onder dit beginsel. Willekeur wil zeggen dat een besluit in redelijkheid niet had kunnen worden genomen. Het motiveringsbeginsel legt het bestuursorgaan de plicht op om zijn besluiten duidelijk uit te leggen. Het gelijkheidsbeginsel, zoals verwoord in art. 1 Grondwet, gebiedt het bestuursorgaan om burgers in gelijke gevallen gelijk te behandelen. Het vertrouwensbeginsel geeft aan dat een burger moet kunnen afgaan op gerechtvaardigd vertrouwen dat een bestuursorgaan zelf heeft opgewekt, bijvoorbeeld door alvast een toezegging te doen. Het rechtszekerheidsbeginsel biedt de burger de zekerheid dat het bestuursorgaan niet zomaar een opgebouwde rechtspositie ongedaan kan maken. De laatste twee beginselen zijn nog niet in de Awb of in enige andere wet opgenomen. Vooral ‘belastende’ wijzigingen of intrekkingen van besluiten roepen soms vragen op, omdat ze de opgebouwde rechtspositie van burgers aantasten.

Wijzigen of intrekken van gebonden beschikkingen is alleen toegestaan als de bijzondere wet dit uitdrukkelijk toestaat. Vrije beschikkingen mogen, ook als de wet dit niet uitdrukkelijk bepaalt, door het bestuursorgaan worden ingetrokken of gewijzigd. Wel zijn de abbb van toepassing. Dit betekent concreet dat zorgvuldig moet worden omgegaan met de opgebouwde rechtspositie en het gewekte vertrouwen van burgers. In sommige gevallen zal een overgangsregeling moeten worden getroffen om tegemoet te komen aan het rechtszekerheidsbeginsel.

7.7 Kernbegrippen

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Beginselen, ontwikkeld in de rechtspraak en inmiddels grotendeels vastgelegd in de Awb, waaraan bestuursorganen gebonden zijn bij het nemen van besluiten. Deze beginselen zijn gericht op een zorgvuldige omgang met de burger

Fairplaybeginsel

Een abbb dat van het bestuursorgaan een eerlijke behandeling en onpartijdigheid vraagt.

Formeel zorgvuldigheidsbeginsel

Een abbb dat van het bestuursorgaan vraagt om alle feiten die voor het besluit van belang zijn, te verzamelen en zo nodig zelfstandig onderzoek daarnaar te doen.

Verbod van détournement de pouvoir

Een abbb dat het bestuursorgaan verbiedt om een bevoegdheid voor een ander doel te gebruiken dan waarvoor de wet deze bevoegdheid heeft gegeven.

Materieel zorgvuldigheidsbeginsel

Een abbb dat van het bestuursorgaan vraagt om inhoudelijk tot een zorgvuldig besluit te komen.

Verbod van willekeur

Een abbb dat het bestuursorgaan verbiedt om een besluit te nemen dat het in redelijkheid niet kon nemen.

Evenredigheidsbeginsel

Een abbb dat van het bestuursorgaan vraagt om alle belangen die bij het besluit spelen zorgvuldig af te wegen, en geen besluit te nemen dat één of meer belanghebbenden onevenredig zwaar treft.

Motiveringsbeginsel

Een abbb dat van het bestuursorgaan vraagt om duidelijk uit te leggen waarom een bepaald besluit genomen is en hoe dit tot stand is gekomen.

Gelijkheidsbeginsel

Een abbb dat van de overheid (bestuursorgaan, wetgever en rechter) vraagt om burgers in gelijke gevallen gelijk te behandelen.

Vertrouwensbeginsel

Een abbb dat van het bestuursorgaan vraagt om gerechtvaardigd vertrouwen dat het zelf bij een burger heeft opgewekt ook gestand te doen.

Rechtszekerheidsbeginsel

Een abbb dat van het bestuursorgaan vraagt om de rechtspositie van een burger niet zomaar in negatieve zin te wijzigen, en als wijziging noodzakelijk is dat op een zorgvuldige wijze te doen.

7.8 Vragen en opdrachten

Opdracht 1:

Het provinciebestuur van Noord-Holland zegt schriftelijk subsidie toe aan het kerkbestuur van de Sint Bavo in Haarlem voor een langdurige restauratie. De subsidie bestaat uit 10% van de restauratiekosten, tot een maximum van € 60.000,- per jaar. Drie jaar later, als de restauratie eindelijk in gang wordt gezet, laat het provinciebestuur het kerkbestuur weten dat het inmiddels ander beleid voert, waardoor er voor restauratie van nationale monumenten zoals de Sint Bavo geen subsidie meer kan worden verleend. Het provinciebestuur legt uit dat het gedwongen is om ander beleid te gaan voeren omdat er steeds meer beroep wordt gedaan op de restauratiegelden van de provincie. Bovendien zijn er inmiddels andere beleidsinzichten ontstaan.

Het kerkbestuur maakt bezwaar tegen dit besluit en gaat daarna in beroep bij de rechter (ARRvS 23 oktober 1979, AB 1980, 198).

a Op welk beginsel zal het kerkbestuur zich vooral beroepen?

b Welk argument zal het provinciebestuur hiertegen inbrengen?

c In het besluit dat handelt over het niet langer voortzetten van de subsidie gaat het provinciebestuur alleen in op de veranderde inzichten en de gewijzigde beleidsuitgangspunten van het bestuur. Over de gevolgen die het besluit voor de Sint Bavo zal hebben, wordt niet gesproken. In strijd met welk beginsel is dit besluit?

Opdracht 2:

Waarom is het beginsel van materiële zorgvuldigheid vooral van belang bij vrije beschikkingen, waarbij het bestuursorgaan veel eigen beleidsruimte heeft om een besluit te nemen?

Opdracht 3:

Het Fonds voor de Beeldende Kunsten kent op basis van de Regeling basisstipendia voor beeldende kunstenaars subsidie toe aan kunstenaars. Deze regeling zorgt voor een minimuminkomen, zodat de kunstenaars hun tijd aan hun kunstwerken kunnen besteden. De regeling verplicht het fonds om bij de voorbereiding van het subsidiebesluit een adviescommissie in te schakelen om een artistiek oordeel te geven over de kwaliteiten van de kunstenaar en zijn werk.

Het fonds beslist op basis van dit advies om aan kunstenaar A geen stipendium (subsidie) toe te kennen vanwege onvoldoende kwaliteit van zijn kunstwerken. In het besluit verwijst het fonds voor zijn motivering naar het uitgebrachte advies (ABRvS 11 januari 2000, JB 2000, 63).

a Gaat het om een vrije of gebonden beschikking? Leg uit.

b Wie is er verantwoordelijk voor het besluit, het fonds of de adviescommissie?

c Welke verplichting legt art. 3:9 Awb een bestuursorgaan op als het gebruikmaakt van een adviescommissie?

d Kunstenaar A maakt bezwaar en gaat in beroep tegen het besluit omdat hij vindt dat het oordeel van de adviescommissie over zijn kwaliteiten te subjectief is. Het fonds had daar geen genoegen mee moeten nemen en een objectiever oordeel moeten geven. Wat vind je van dit bezwaar?

Opdracht 4:

Verhoef heeft in aanwezigheid van een ambtenaar van Bouw- en Woningtoezicht de uitbreiding van zijn camping in Nunspeet precies afgemeten en uitgezet, en vertrouwde erop dat alles in orde was. Hij maakt kosten om de nieuwe grond waarmee zijn camping is uitgebreid, in gebruik te nemen. Enige weken later blijkt dat de uitbreiding in strijd is met het bestemmingsplan. Omwonenden maken bezwaar tegen de uitbreiding, waarop het college van B&W besluit om bestuursdwang op de uitbreiding van de camping toe te passen, zodat de uitbreiding ongedaan wordt gemaakt. Verhoef maakt bezwaar tegen dit besluit van de gemeente. Daarop gaat het college ‘door de bocht’ en besluit het geen bestuursdwang toe te passen en de toestand te gedogen (dat wil zeggen toe te staan).

Vervolgens komen omwonenden op tegen het gedoogbesluit, omdat ze hinder van de illegale uitbreiding ondervinden (ABRvS 22 maart 2001, AN 2001, 195).

a Welk beginsel zal Verhoef in stelling brengen bij zijn bezwaar tegen het besluit van het college van B&W om bestuursdwang toe te passen?

b Welke belangen moet het college van B&W afwegen als er bezwaar wordt gemaakt tegen het gedoogbesluit?

c Stel dat het college van B&W uiteindelijk beslist om toch maar bestuursdwang toe te passen vanwege de hinder die omwonenden van de uitbreiding ondervinden. Wat zou dan een goede oplossing zijn voor (een deel van) de kosten die Verhoef voor zijn uitbreiding gemaakt heeft?

Opdracht 5:

Het college van B&W van Viermeren wijzigt de horecavergunning van een plaatselijk café. Het café mag daardoor ’s avonds langer openblijven. De sluitingstijd was op weekdagen 24.00 uur en is nu 1.30 uur.

Gaat het hier om een begunstigende of belastende vergunning? Leg uit.

Opdracht 6:

De Stichting Welzijn ontvangt al acht jaar subsidie voor het ouderenwerk. Het gemeentebestuur wenst deze subsidie te beëindigen. Het laat de stichting in oktober weten dat het met ingang van 1 januari van het nieuwe jaar het ouderenwerk niet meer zal subsidiëren omdat het gemeentebestuur nu eens een andere aanbieder van ouderenwerk de kans wil geven dit werk uit te voeren.

a Welke twee eisen stelt art. 4:51 Awb aan het intrekken van subsidies die langdurig zijn verleend?

b Voldoet het besluit van het gemeentebestuur daaraan? Leg uit.

Opdracht 7:

De Voedsel en Waren Autoriteit legt een caféhouder een boete op omdat er in strijd met het rookverbod (art. 11a lid 1 Tabakswet) toch gerookt wordt in het café. De caféhouder gaat tegen het boetebesluit in beroep bij de bestuursrechter omdat hij zich gediscrimineerd voelt. Op grond van het (toenmalige) rookverbod was roken in cafés zonder personeel wel toegestaan en roken in cafés met personeel niet.

Uiteindelijk komt de zaak bij de hoogste bestuursrechter, het CBb. De uitspraak van het CBb heeft als kenmerk ECLI:NL:CBB:2011:BU9590. Het is een lange uitspraak, die ook tamelijk ingewikkeld in elkaar zit. Zoek daarom in de uitspraak (te vinden via www.rechtspraak.nl) alleen naar rechtsoverweging 5.6 van het CBb.

NB: Naar aanleiding van deze casus wijzen we erop dat er sinds 2014 een algeheel rookverbod geldt in alle cafés.

Wat vindt het CBb van de motivatie van de caféhouder dat er, door hem een boete op te leggen, in strijd wordt gehandeld met het gelijkheidsbeginsel?

Opdracht 8:

Bos bv betaalt op 15 juni € 250,- leges voor de aanvraag van een omgevingsvergunning voor zijn bedrijf. Op 1 juli verhoogt de gemeente de tarieven met 10%. Op 27 juli verleent de gemeente de gevraagde vergunning. Bij dit besluit zit een acceptgirokaart om alsnog € 25,- leges te betalen.

NB: Leges is het bedrag dat de gemeente als een soort administratiekosten in rekening brengt voor het verrichten van een dienst of het leveren van een product.

Moet Bos de extra leges betalen? Leg uit.

Opdracht 9:

De gemeente Vierwouden besluit om twee straten in de gemeente te vernieuwen. Herstel en modernisering zijn hard nodig, daar zijn alle deskundigen het wel over eens. De renovatie betekent echter dat de straten minstens twee weken open zullen liggen en dat in die periode de toegang tot het winkelcentrum nogal beperkt is. De ondernemers van het winkelcentrum zullen daardoor aanzienlijk minder omzet hebben. De ondernemers eisen dat de gemeente hen enigszins compenseert. De gemeente weigert dit met een beroep op de forse bezuinigingen die de landelijke overheid de gemeente heeft opgelegd.

Op welk(e) abbb zouden de ondernemers een beroep kunnen doen?

8. Overheid en privaatrecht

Hoofdstuk

8

Overheid en privaatrecht

Na dit hoofdstuk kun je:

- aangeven wat het verschil is tussen een bestuursorgaan en een rechtspersoon - vertellen op welke manieren de overheid gebruikmaakt van het privaatrecht - de begrippen tweewegenleer en onaanvaardbare doorkruising omschrijven

- uitleggen wat nadeelcompensatie is.

Casus

Het gemeentebestuur van Amsterdam geeft een woning in erfpacht aan Ikon Beleidsconsulenten. In het contract stelt het gemeentebestuur als voorwaarde dat het pand alleen als woning mag worden gebruikt en bijvoorbeeld niet als kantoor (HR 27 maart 1987, NJ 1987, 727).

8.1 Inleiding

Tot nu toe hebben we het in deze module alleen gehad over de overheid die handelt binnen het bestuursrecht. In dit hoofdstuk treden we buiten de oevers van het bestuursrecht door de vraag te stellen of de overheid ook het privaatrecht (ook wel burgerlijk recht genoemd) mag gebruiken om bestuursrechtelijke doelen te bereiken. Een voorbeeld daarvan zie je in de hiervoor gegeven casus. Het college van B&W van Amsterdam wil bereiken dat een bepaald terrein alleen voor de bestemming wonen wordt gebruikt. Het doet dat niet door bestuurlijk op te treden – door het bestemmingsplan aan te passen – maar door een privaatrechtelijke actie, namelijk door als eigenaar van de grond een voorwaarde op te nemen in een (erfpacht)contract dat het met Ikon

Beleidsconsulenten sluit.

Over het gebruik van het privaatrecht door de overheid gaat dit hoofdstuk.

8.2 Bestuursorgaan en rechtspersoon

Voordat we ingaan op de overheid en het privaatrecht moeten we een paar begrippen afbakenen en omschrijven.

Bestuursorgaan

In het bestuursrecht draait het, als we het over de overheid hebben, vooral om het bestuursorgaan

Openbaar lichaam

We zagen in hoofdstuk 2 dat een bestuursorgaan een onderdeel is van een ‘openbaar lichaam’, zoals de Staat, de provincie, de gemeente of het waterschap.

Publiekrechtelijke rechtspersonen

Deze openbare lichamen zijn publiekrechtelijke rechtspersonen. Kenmerk van rechtspersonen is dat ze zelfstandig kunnen optreden in het burgerlijk recht. Ze kunnen contracten sluiten, vermogen bezitten, goederen in eigendom aan een ander overdragen, enzovoort. De rechtspersonen van de overheid noemen we publiekrechtelijke rechtspersonen, omdat ze door de wet in het leven zijn geroepen.

In het privaatrecht speelt het bestuursorgaan geen rol. Het bestuursorgaan kan in het burgerlijk recht niet optreden omdat het geen rechtspersoonlijkheid bezit. Daarvoor moeten we bij de publiekrechtelijke rechtspersoon zijn. Het is uiteindelijk dus niet het gemeentebestuur dat een contract sluit met Ikon Beleidsconsulenten (in de casus aan het begin van dit hoofdstuk), maar de publiekrechtelijke rechtspersoon gemeente. Het is niet de minister die de opdracht geeft voor de bouw van bijvoorbeeld een nieuw ministerie, maar de publiekrechtelijke rechtspersoon de Staat (ook wel het Rijk genoemd).

Vertegenwoordiger van een publiekrechtelijke rechtspersoon Nu kan een publiekrechtelijke rechtspersoon zelf niets doen, want een rechtspersoon is in feite alleen een juridische constructie. Personen moeten namens de publiekrechtelijke rechtspersoon handelen. Zo zal de burgemeester namens de gemeente een contract sluiten of een bouwopdracht ondertekenen. Dat doet hij dan niet als bestuursorgaan, maar als vertegenwoordiger van de rechtspersoon gemeente.

Het verschil tussen bestuursorganen en publiekrechtelijke rechtspersonen is echt een verschil voor juridische fijnproevers. Want feitelijk heb je als burger meestal met dezelfde functionarissen te maken. Zo kom je het college van B&W als bestuursorgaan tegen als je een vergunning moet hebben, of als het bestemmingsplan moet worden gewijzigd. Sluit je een contract met de gemeente, dan doe je hoogstwaarschijnlijk zaken met de wethouder of met de burgemeester die als vertegenwoordiger van de rechtspersoon gemeente het contract ondertekent. Art. 171 lid 1 Gemw bepaalt namelijk dat de burgemeester de gemeente ‘in en buiten rechte’ vertegenwoordigt. Lid 2 van dit artikel geeft aan dat de burgemeester ook andere personen kan aanwijzen om de gemeente te vertegenwoordigen, bijvoorbeeld een wethouder.

De overheid treedt in het bestuursrecht op via bestuursorganen. In het privaatrecht treedt de overheid op via publiekrechtelijke rechtspersonen.

8.3 Gebruik van het privaatrecht door de overheid

De overheid maakt op verschillende manieren gebruik van het privaatrecht.

Overheid als particulier

De overheid kan, net als een particulier, goederen kopen, een pand huren of opdracht geven voor de bouw van een nieuw stadhuis. Bij deze overeenkomsten heeft de overheid gewoon de rol van koper, huurder of opdrachtgever. De overheid is net als de andere contractpartij gebonden aan de regels van het privaatrecht. Zo moet ze de koopprijs op tijd betalen en zich houden aan de afspraken die in het contract gemaakt zijn, net als de wederpartij. Bij dit soort contracten doet het er in feite niet toe dat een van de partijen tot de overheid behoort, want de overheid heeft hier de rol van een ‘gewone’ contractpartij.

Overheid als eigenaar

De overheid kan zich ook in het privaatrecht begeven doordat ze goederen in eigendom heeft waarover ze contracten kan sluiten. Dit gebeurt bijvoorbeeld in de casus waarmee dit hoofdstuk begint. De gemeente sluit als eigenaar een erfpachtcontract met Ikon Beleidsconsulenten. Kun je de overheid in dit soort gevallen zien als een ‘gewone’ eigenaar? In principe wel, maar toch met dit verschil dat de overheid vaak goederen met een publieke bestemming in eigendom heeft. Aan welke extra regels de overheid is gebonden als eigenaar van goederen met een publieke bestemming, komt aan de orde in paragraaf 8.4.

Overheid als bestuurder

De overheid kan het privaatrecht ook gebruiken als instrument om te besturen, dat wil zeggen om een bestuursrechtelijk doel te bereiken. Het gebruik van het privaatrecht roept dan op zijn minst vragen op. Voor het besturen van het land heeft de overheid bijzondere wetten tot haar beschikking. In die bijzondere wetten en in de Awb staan regels voor het bestuursrechtelijk optreden van de overheid. Deze wetten geven de belanghebbende burgers en bedrijven bepaalde rechten, zoals het recht om te worden gehoord voordat er een besluit wordt genomen en het recht om bezwaar te maken en in beroep te gaan als het besluit er eenmaal is. Als de overheid nu het privaatrecht gebruikt als instrument om te besturen, vallen veel bestuurlijke regels weg. Kan dat zomaar? Zie over deze vraag paragraaf 8.5.

Overheid als schadeveroorzaker

Als de gemeente schade veroorzaakt – een gemeentelijke vuilniswagen veroorzaakt bijvoorbeeld een aanrijding –, spreekt het vanzelf dat zij schadevergoeding aan het slachtoffer moet betalen. De overheid heeft dan de rol van ‘gewone burger’, die ook verplicht is de schade die hij veroorzaakt aan het slachtoffer te vergoeden. (Deze verplichting ontstaat meestal op grond van de onrechtmatige daad; zie art. 6:162 BW.) Maar anders dan een burger heeft de overheid soms ook de verplichting de schade te vergoeden die door haar rechtmatig handelen ontstaat. Daarover gaat paragraaf 8.6.

Abbb van toepassing als overheid privaatrecht gebruikt. Vroeger waren privaatrecht en bestuursrecht twee duidelijk gescheiden rechtsgebieden. Vooral omdat de overheid steeds vaker gebruikmaakt van het privaatrecht als bestuursinstrument groeien deze twee rechtsgebieden steeds meer naar elkaar toe.

Zo heeft de Hoge Raad, onder andere naar aanleiding van de casus aan het begin van dit hoofdstuk, bepaald dat de overheid is gebonden aan de abbb, ook als ze de privaatrechtelijke weg kiest. Deze uitspraak van de Hoge Raad ligt inmiddels vast in het BW én in de Awb in zogeheten schakelbepalingen. Art. 3:14 BW bepaalt dat bevoegdheden die iemand heeft op grond van het burgerlijk recht, niet mogen worden uitgeoefend in strijd met de geschreven en ongeschreven regels van het publiekrecht.

Art. 3:1 lid 2 Awb bepaalt dat op andere handelingen van bestuursorganen dan besluiten de afdelingen 3.2 tot en met 3.5 van de Awb van toepassing zijn.

De overheid heeft in het privaatrecht verschillende rollen:

• als particulier

• als eigenaar van overheidsgoederen

• als bestuurder

• als schadeveroorzaker.

8.4 Eigendommen van de overheid

De overheid is eigenaar van vele goederen, bijvoorbeeld van grond, gebouwen, dienstauto’s en kantoorapparatuur.

Een deel van deze goederen heeft de overheid in bezit om zelf te gebruiken, zoals kantoorapparatuur en dienstauto’s. Het andere deel van de goederen van de overheid heeft een ander doel. Deze goederen zijn bestemd voor de publieke dienst. Dat wil zeggen dat ze in feite bestemd zijn voor ons allemaal, bijvoorbeeld het gemeentehuis, de sporthal, het zwembad en de openbare school.

De overheid kan zich als eigenaar van een goed met een publiek karakter niet zomaar als eigenaar gedragen. Ze moet rekening houden met de publieke bestemming van het goed. Door het sluiten van contracten mag het publieke karakter van de zaak niet onaanvaardbaar worden belemmerd. De zaak moet zijn publieke karakter behouden.

Geen geld voor een uitweg

De gemeente Maastricht verleent als eigenaar van een openbare weg toestemming aan de koper van een bouwterrein om vanaf zijn terrein een uitweg naar de openbare weg te maken. De gemeente vraagt als eigenaar geld voor deze toestemming. De rechter gaat hier niet mee akkoord. Eigenaren van een openbare weg moeten toestaan, zo bepaalt de Wegenwet, dat mensen van deze weg gebruikmaken en vanaf hun terrein een uitweg naar deze weg maken. Dat is nu eenmaal eigen aan een publieke weg. Nu het bestuursrecht (in dit geval de Wegenwet) dit zo bepaalt, mag een eigenaar van een publieke weg niet toch, via het privaatrecht, geld vragen voor zo’n uitweg (ARRvS 1 september 1977, AB 1977, 366).

Figuur 8.1: Mag dit?

Windmill

Het bedrijf Windmill heeft een milieuvergunning voor het lozen van gifafval in de Nieuwe Waterweg. Toch vraagt de overheid als eigenaar van de Nieuwe Waterweg ook nog eens een vergoeding aan Windmill voor de giflozing. De rechter maakt daar korte metten mee. Dit is niet toegestaan, omdat een bestuursrechtelijke regeling de vergoeding voor de lozing al regelt. De overheid als eigenaar van goederen met een publieke bestemming moet rekening houden met deze publieke bestemming.

De overheid als eigenaar van goederen met een publieke bestemming moet rekening houden met deze publieke bestemming.

8.5 Privaatrecht als bestuursinstrument

Soms maakt de overheid gebruik van het privaatrecht om een bestuursrechtelijk doel te bereiken. Dat gebeurt bijvoorbeeld in de casus waarmee dit hoofdstuk begint. Het college van B&W wil dat een bepaald terrein alleen wordt gebruikt voor woningen en niet voor bedrijfspanden. Het bestuurlijk middel om dat te bereiken is het bestemmingsplan. In de casus kiest het college voor een andere weg. Als eigenaar van de grond neemt het de woonbestemming op als voorwaarde in het erfpachtcontract dat het met de koper sluit. Het college van B&W maakt gebruik van het privaatrecht (voorwaarde in een koopcontract) om de bestemming van grond te regelen.

Het gebruik van het privaatrecht kan voor de overheid aantrekkelijk zijn. De gemeente is dan niet gebonden aan de regels uit de Awb, maar kan gewoon met een contractpartij onderhandelen. Voor de burger is dit vaak minder aantrekkelijk, want hij heeft nu niet de rechten die de Awb hem geeft, bijvoorbeeld om te worden gehoord en om bezwaar te maken en in beroep te gaan. En derden-belanghebbenden hebben al helemaal een bescheiden rol in het privaatrecht.

Tweewegenleer en onaanvaardbare doorkruising

Mag de overheid gewoon kiezen welke weg ze neemt om haar bestuurlijk doel te bereiken, de privaatrechtelijke of de publiekrechtelijke?

Antwoord op die vraag geeft de tweewegenleer, zoals rechters die hebben ontwikkeld. In principe mag de overheid zelf weten welke weg ze kiest als ze een bestuurlijk doel wil bereiken, de bestuursrechtelijke weg of de privaatrechtelijke weg. Maar de privaatrechtelijke weg is afgesloten als het gebruik van het privaatrecht de regeling in het bestuursrecht onaanvaardbaar doorkruist.

Aan de hand van het Windmill-arrest (zie hiervoor) laten we zien wat met onaanvaardbare doorkruising wordt bedoeld. Terwijl Windmill al een vergunning had gekregen op basis van bijzondere milieuwetten, vroeg de gemeente als eigenaar (dus langs de privaatrechtelijke weg) ook nog eens een vergoeding aan het bedrijf voor het lozen van afval. De rechter verbood dit, ook omdat de wet op basis waarvan Windmill een vergunning had gekregen al een eigen stelsel van heffingen kent. Door nu als eigenaar zelf zomaar een schadebedrag vast te stellen doorkruiste de overheid op onaanvaardbare wijze het stelsel van de milieuwetten met zijn eigen vergunningen en heffingen.

In feite wil onaanvaardbaar doorkruisen zeggen dat de overheid door het gebruik van het privaatrecht de bestuursrechtelijke regels aan de kant zet. De bestuurswet biedt de burger bijvoorbeeld een bepaalde bescherming, of geeft een afgewogen stelsel van heffingen. In dat soort gevallen is het niet de bedoeling dat de overheid de privaatrechtelijke weg kiest om zo de bescherming van het bestuursrecht te omzeilen.

Regels voor het gebruik van het privaatrecht

In het Windmill-arrest maakt de Hoge Raad duidelijk welke regels gelden voor gebruik van het privaatrecht als bestuursinstrument:

• Op zich staat het de overheid vrij om te kiezen tussen de bestuursrechtelijke en de privaatrechtelijke weg.

• Maar gebruik van het privaatrecht om een beleidsdoel te bereiken is niet toegestaan als: – de bestuurswet het gebruik van het privaatrecht zelf uitdrukkelijk verbiedt (dit komt maar zelden voor) of – door het gebruik van het privaatrecht de regels van het bestuursrecht onaanvaardbaar worden doorkruist (aan de kant worden gezet).

De overheid mag het privaatrecht niet gebruiken als dit de bestuursrechtelijke regels onaanvaardbaar doorkruist.

8.6 Overheid en schadevergoeding

De overheid krijgt regelmatig te maken met burgers en bedrijven die schade lijden door het handelen van de overheid en daarom schadevergoeding eisen.

Schade na onrechtmatige daad

Juridisch het minst lastig zijn de vorderingen waarin de overheid door onrechtmatig handelen of door een onrechtmatig besluit schade heeft veroorzaakt. Bijvoorbeeld als een gemeentelijke dienst bij het ophalen van grofvuil een langs de weg geparkeerde auto beschadigt. Of als een auto schade oploopt door slecht wegonderhoud, waarvoor de overheid verantwoordelijk is. In dat soort gevallen is de overheid, net als ieder ander, verplicht de aangerichte schade te vergoed

Schade door vernietigd besluit

Schadevergoeding is ook aan de orde als er schade is ontstaan door een onrechtmatig besluit, dat wil zeggen door een besluit van de overheid dat zij zo niet had mogen nemen en dat daarom vernietigd is. In dat geval kan een burger of een bedrijf de rechter om schadevergoeding vragen. In sommige gevallen moet degene die schade heeft geleden daarvoor naar de bestuursrechter en in andere gevallen naar de burgerlijke rechter (art. 8:89 Awb):

• de bestuursrechter is bevoegd als het gaat om besluiten in de sociale zekerheid (uitkeringen) en de belastingen

• de bestuursrechter en de burgerlijke rechter zijn beiden bevoegd als het gaat om andere besluiten (dan sociale zekerheid en belastingen), tot een schadebedrag van € 25.000,-

• de burgerlijke rechter is bevoegd als het gaat om andere besluiten (dan sociale zekerheid en belastingen) bij een schadebedrag van meer dan € 25.000,-.

Figuur 8.2: Bevoegdheid rechters bij schadevergoeding na vernietigd besluit.

Schade door rechtmatig handelen

Soms kan er ook schade ontstaan als de overheid niet onrechtmatig maar rechtmatig handelt. We spreken dan van nadeelcompensatie. Het gemeentebestuur wijzigt bijvoorbeeld een bestemmingsplan, zodat er een nieuwe weg rond de stad kan worden aangelegd. Op zich is er niets mis met deze verandering van het bestemmingplan; de overheid handelt, vanwege het algemeen belang van het besluit, rechtmatig. Maar een aantal huiseigenaren lijdt wel flink schade. Zij wonen niet langer in het groen, maar langs een snelweg. Dat betekent aanzienlijk minder woongenot en een behoorlijke daling van de waarde van hun huis. Hoe moet het nu met de schade die deze burgers lijden? In veel gevallen is het niet redelijk dat deze paar burgers alle schade dragen. Zij draaien dan in feite op voor de schade die wordt veroorzaakt door een handeling (aanleg van

een snelweg) waarvan heel veel burgers gaan profiteren. Vandaar dat rechters geleidelijk aan tot de conclusie zijn gekomen dat in dit soort gevallen er reden is om de schade te vergoeden. Het gaat dan om schadevergoeding na rechtmatig overheidsoptreden. Voorwaarde is dat er feitelijk schade door het overheidsoptreden is ontstaan, en dat het niet redelijk is dat de burger zelf deze schade draagt.

Deze nadeelcompensatie is geregeld in art. 4:126 e.v. Awb.

De plicht voor de overheid om schade te vergoeden kan ontstaan:

• uit een onrechtmatige daad

• uit een vernietigd besluit

• uit een rechtmatige daad.

Daling van het grondwater

Grondeigenaar Jochem is in 1944 de eerste burger die schadevergoeding ontvangt na rechtmatig overheidsoptreden. De gemeente Den Haag onttrekt grondwater aan het duingebied rond Den Haag voor gebruik door haar inwoners. Door deze onttrekking daalt het grondwaterpeil in de grond van Jochem, waardoor zijn grond steeds droger wordt en hij aanzienlijke schade lijdt. Vandaar dat Jochem naar de rechter stapt. Hij vindt dat het gemeentebestuur onrechtmatig handelt, omdat hij nu schade lijdt. De Hoge Raad is het niet met hem eens. Het gemeentebestuur handelt rechtmatig, want er is niets mis met het onttrekken van grondwater aan het duingebied voor de inwoners van Den Haag. Maar, zo voegt de Hoge Raad (voor het eerst) eraan toe, ook al is er rechtmatig gehandeld, het gemeentebestuur moet wel de schade aan Jochem vergoeden (HR 18 februari 1944, NJ 1944, 226).

De regels die gelden voor het gebruik van het privaatrecht door de overheid willen ervoor zorgen dat de overheid de rechten van haar burgers respecteert en dat ze deze rechten niet omzeilt door te ruim van het privaatrecht gebruik te maken.

8.7 Samenvatting

De bestuursorganen van de overheid hebben de taak om ons land te ordenen, dat wil zeggen te besturen. Daarvoor beschikt de overheid op de eerste plaats over het bestuursrecht. Maar de overheid bedient zich bij haar bestuurstaak niet alleen van het bestuursrecht, zij zet ook het privaatrecht (of burgerlijk recht) daarvoor in. Treedt de overheid op in het privaatrecht, dan zijn het niet de bestuursorganen maar de publiekrechtelijke rechtspersonen die handelen. Zij kunnen bijvoorbeeld vermogen verwerven, contracten sluiten en zaken in eigendom overdragen. De overheid heeft op verschillende manieren met het privaatrecht te maken. Om te beginnen als ze gewoon, net als een particulier, goederen aanschaft of zaken huurt.

Daarnaast is de overheid eigenaar van goederen. Vooral als eigenaar van goederen met een publieke bestemming mogen er extra eisen aan het handelen van de overheid worden gesteld. Op zich mag de overheid als eigenaar alle privaatrechtelijke rechten uitoefenen. Maar de overheid moet er wel voor zorgen dat deze goederen hun publieke karakter behouden. Soms geeft de overheid er de voorkeur aan om in een overeenkomst afspraken met een burger of bedrijf te maken om een bestuurlijk doel te bereiken. Ze kiest dan niet de weg van de vergunning of de ontheffing, maar de weg van het privaatrecht. De tweewegenleer, ontwikkeld door de jurisprudentie, geeft aan dat het de overheid in principe vrijstaat te kiezen tussen de bestuursrechtelijke weg en de privaatrechtelijke weg. Maar het privaatrecht mag niet worden gebruikt als de bestuurswet dit verbiedt of als het gebruik van het privaatrecht de bestuursrechtelijke regels onaanvaardbaar doorkruist (terzijde schuift).

Tot slot kan de overheid ook met het privaatrecht te maken krijgen als burgers schadevergoeding claimen vanwege handelingen of besluiten van de overheid. Op zich ligt het voor de hand dat de overheid, net als iedere burger, de schade moet vergoeden als zij onrechtmatig handelt. Ook voor schade door besluiten die vernietigd worden omdat ze onrechtmatig zijn, kan schadevergoeding worden gevraagd. Soms is de bestuursrechter bevoegd om de schadeclaim te beoordelen, in andere gevallen is de burgerlijke rechter dat. Daarnaast hebben rechters het leerstuk van de nadeelcompensatie ontwikkeld. Dit is schadevergoeding die een rechter toekent na een rechtmatig besluit van de overheid. Er is dan met de handeling of het besluit van de overheid op zich niets mis. Het enige probleem is dat de handeling of het besluit voor bepaalde burgers onevenredig veel schade veroorzaakt. In dergelijke gevallen kan een bestuursorgaan nadeelcompensatie aan de gedupeerden toekennen. Inmiddels is dit door rechters ontwikkelde recht in de Awb opgenomen.

8.8 Kernbegrippen

Rechtspersoon

Bedrijf dat of organisatie die zelfstandig in het burgerlijk recht kan optreden.

Publiekrechtelijke rechtspersoon

Rechtspersoon die door de wet in het leven is geroepen om een deel van de overheidstaak uit te voeren.

Nadeelcompensatie

Schadevergoeding voor schade die door rechtmatig overheidshandelen wordt veroorzaakt.

Tweewegenleer

De leer die aangeeft onder welke voorwaarden de overheid gebruik mag maken van het privaatrecht om een bestuursrechtelijk doel te bereiken.

8.9 Vragen en opdrachten

Opdracht 1:

Woonwagenbewoner De Pina staat, zonder vergunning, met zijn woonwagen op grond die eigendom is van de gemeente Helmond. Het gemeentebestuur wil de illegale woonwagen daar weg hebben. Het staat voor de keuze om met een besluit over bestuursdwang op basis van de (toenmalige) Woonwagenwet te komen, of om als eigenaar van de grond op te treden tegen het onrechtmatig gebruik van de grond. Het gemeentebestuur kiest de laatste weg, want het vindt de regeling in de Woonwagenwet zo’n ‘gedoe’ omdat er nogal wat voorschriften in staan die de illegale woonwagenbewoner beschermen (HR 9 juli 1990, NJ 1991, 394).

a Waaruit de bestuursrechtelijke weg in dit geval? Leg uit

b Waaruit bestaat de privaatrechtelijke weg?

c Is de actie die de gemeente kiest in dit geval toegestaan? Leg uit.

Opdracht 2:

De gemeente verhuurt als eigenaar een woning aan een huurder. Deze huurder gebruikt de woning gedeeltelijk als kapsalon. Dit is in strijd met de afspraken in het huurcontract, waarin staat dat het gebouw alleen als woning mag worden gebruikt, en het is ook in strijd met het bestemmingsplan dat voor dat gebied geldt.

Vanuit welk rechtsgebied kan de gemeente tegen dit verboden gedrag optreden? Leg uit.

Opdracht 3:

Om verspreiding van varkenspest te voorkomen verbiedt de Staat varkenshouders om hun varkens slachtafval te voeren.

Varkenshouder Leffers, die als een van de weinige veehouders zijn bedrijfsvoering helemaal heeft ingericht op het voeren van swill (slachtafval) aan zijn vee, lijdt hierdoor veel schade (HR 18 januari 1991, AB 1991, 241).

a Welk belang dient het verbod?

b Kan Leffers in aanmerking komen voor schadevergoeding als de rechter vaststelt dat het verbod op zich rechtmatig is? Leg uit.

Opdracht 4:

De brandweer van Vlissingen rukt uit om een grote brand te blussen in een Turks zeeschip dat in de zeehaven van Vlissingen ligt. Nadat ze de brand meester is, is de brandweer nog uren bezig met nablussen. De gemeente Vlissingen brengt de kosten van dit nablussen in rekening bij de eigenaar van het zeeschip. De (toenmalige) Brandweerwet geeft geen regeling voor het in rekening brengen van kosten. De gemeente Vlissingen baseert zich dan ook op het privaatrecht. Ze meent dat ze op grond van zaakwaarneming (art. 6:198 BW) het recht heeft om de redelijke kosten van het nablussen van de brand bij de eigenaar in rekening te brengen (HR 11 december 1992, AB 1993, 301).

a Welke nadelen zie je aan het gebruik van het privaatrecht (in rekening brengen van kosten) als het gaat om kerntaken van de overheid, zoals het (na)blussen van een brand?

b Zie je ook voordelen?

Hoofdstuk

9

Handhaving van het bestuursrecht

Na dit hoofdstuk kun je:

- uitleggen wat handhaving inhoudt en welke instrumenten een bestuursorgaan daarbij kan inzetten

- vertellen wat de taken en bevoegdheden van een toezichthouder zijn

- de begrippen bestuursdwang, last onder dwangsom en bestuurlijke boete omschrijven

- uitleggen wat gedogen betekent.

Casus

Van Tol, eigenaar van restaurant Pardoes, is in het bezit van een terrasvergunning. In de vergunning staat dat het terras alleen op het plein naast het restaurant mag staan en niet op het trottoir vóór het restaurant, omdat er anders te veel hinder ontstaat voor het winkelend publiek. Van Tol vindt zijn terras zo veel te klein. Daarom zet hij op zonnige dagen ook op de stoep vóór het restaurant een aantal tafels en stoelen. Winkelende voorbijgangers bellen de gemeente omdat hun weg min of meer geblokkeerd wordt door het terras van Van Tol.

9.1 Inleiding

Wat kan een bestuursorgaan doen als burgers zich niet aan de bestuursrechtelijke regels houden? Als iemand een garage bouwt zonder daarvoor een vergunning aan te vragen? Als een bedrijf afval loost zonder milieuvergunning? Of als een eigenaar van een restaurant, zoals Van Tol, zijn terras gewoon midden op de stoep zet?

Met die vraag zitten we bij de handhaving van het bestuursrecht. Handhaving wil zeggen dat een bestuursorgaan optreedt tegen burgers en bedrijven die zich niet aan de bestuursrechtelijke regels houden. De Awb biedt het bestuursorgaan vier handhavingsinstrumenten. Deze instrumenten worden sancties genoemd. De vier sancties zijn:

• last onder bestuursdwang

• last onder dwangsom

• bestuurlijke boete

• intrekken van een begunstigende beschikking.

Deze vier bestuurlijke sancties bespreken we in dit hoofdstuk Maar we beginnen met het toezicht, dat wil zeggen het controleren of bestuursrechtelijke voorschriften wel worden nageleefd. Aan het slot van het hoofdstuk, na de sancties, laten we nog zien dat de overheid ook met andere middelen dan bestuursrechtelijke sancties kan reageren op het overtreden van bestuursrechtelijke regels. Soms is namelijk ook een strafrechtelijke reactie mogelijk.

De regels over de handhaving staan in hoofdstuk 5 van de Awb.

9.2 Toezicht

Bij handhaving hoort controle, want controle maakt duidelijk of de regels worden nageleefd. Controle wordt bijvoorbeeld uitgeoefend door de arbeidsinspectie op de werkplek, door de sociale dienst bij uitkeringsgerechtigden en door Bouw- en Woningtoezicht op bouwplaatsen.

In het bestuursrecht wordt voor controle het woord toezicht gebruikt.

Toezichtbevoegdheden

Afdeling 5.2 van de Awb gaat over toezicht. Deze afdeling bevat onder andere de toezichtbevoegdheden. Deze bevoegdheden kun je zien als het juridisch gereedschap waarmee de toezichthouders hun toezicht uitoefenen.

Bij het uitoefenen van toezicht mogen de toezichthouders:

• plaatsen betreden (art. 5:15 Awb)

• inlichtingen vorderen (art. 5:16 Awb)

• zakelijke gegevens en stukken inzien (art. 5:17 Awb)

• zaken onderzoeken en monsters nemen (art. 5:18 Awb)

• vervoermiddelen en hun lading doorzoeken (art. 5:19 Awb).

In principe mag iedere toezichthouder alle in de Awb genoemde bevoegdheden uitoefenen. Maar de bijzondere wet waarin de toezichthouder wordt aangewezen, kan de toezichtbevoegdheden beperken of uitbreiden.

Voorbeeld

Zo staat bijvoorbeeld in art. 45 Wet Wapens en munitie dat de toezichthouder voor deze wet niet beschikt over de bevoegdheid om vervoermiddelen en hun lading te doorzoeken. Art. 5.13 Wabo breidt het aantal toezichtbevoegdheden uit door de in deze wet genoemde toezichthouders de bevoegdheid te geven om zonder toestemming van de bewoner een woning binnen te gaan (terwijl art. 5:15 Awb alleen de bevoegdheid geeft om een woning binnen te gaan met toestemming van de bewoner).

Gebruik van de toezichtbevoegdheden

Een toezichthouder kan met zijn bevoegdheden inbreuk maken op (grond)rechten van burgers. Hij kan bijvoorbeeld een bedrijf of een loods binnengaan, een voertuig doorzoeken of inzage vorderen in de administratie van een bedrijf.

Het is uiteraard niet de bedoeling dat de toezichthouder zijn bevoegdheden zomaar lukraak uitoefent.

Art. 5:13 Awb bepaalt dat de toezichthouder alleen van zijn bevoegdheden gebruik mag maken voor zover dit redelijkerwijs noodzakelijk is voor zijn toezichthoudende taak.

Dus ook al heeft de toezichthouder de bevoegdheid om plaatsen te betreden, hij mag niet zomaar een loods of een schuur binnengaan als hij daar niets te zoeken heeft.

Burger moet meewerken

De opsomming van de toezichtbevoegdheden wordt afgesloten met een verplichting voor de burger die het toezicht ondergaat. Hij is verplicht om de toezichthouder alle medewerking te verlenen (art. 5:20 lid 1 Awb).

Aanwijzing toezichthouder

Niet zomaar iedereen kan toezicht uitoefenen. De wet wijst de toezichthouders aan. Dat gebeurt niet in de Awb, maar in de bijzondere wetten. De bijzondere wetten wijzen hun eigen toezichthouders aan. Zo wijst art. 24 Arbeidsomstandighedenwet de ambtenaren van de

Arbeidsinspectie aan als toezichthouders voor deze wet. Elke bijzondere wet geeft op deze wijze aan welke ambtenaren toezicht uitoefenen. Zie bijvoorbeeld ook art. 46 VW 2000, art. 7a Opiumwet en art. 45 Wet Wapens en munitie.

Toezicht en opsporing

Toezicht en opsporing liggen soms dicht bij elkaar, vooral als het toezicht een strafbaar feit oplevert. Daarvan is bijvoorbeeld sprake als een toezichthouder vaststelt dat een bedrijf zich schuldig maakt aan een milieudelict. Vanaf het moment dat dit feit wordt geconstateerd, houdt het toezicht op en begint de opsporing naar het strafbare feit. Het is belangrijk om het moment van omschakeling van toezicht naar opsporing duidelijk vast te stellen, want als er eenmaal sprake is van opsporing mag de opsporingsambtenaar zijn opsporingsbevoegdheden gebruiken, die veel verder gaan dan de toezichtbevoegdheden. De burger wordt, als de opsporing begint, verdachte. Daarmee krijgt hij een aantal rechten. Zo hoeft hij in het algemeen niet mee te werken aan het onderzoek, heeft hij het recht om te zwijgen als hem vragen worden gesteld over zijn betrokkenheid bij een strafbaar feit, en heeft hij recht op bijstand van een advocaat. Liggen toezicht en opsporing soms al dicht bij elkaar, het wordt nog ingewikkelder om het verschil te zien als toezicht en opsporing in één persoon verenigd zijn. Dat is nogal eens het geval. In veel bijzondere wetten worden namelijk dezelfde ambtenaren aangewezen voor het houden van toezicht en voor het opsporen van strafbare feiten. Eén persoon heeft dan twee verschillende functies. Voor de ene functie – die van toezichthouder – mag hij zijn toezichtbevoegdheden uitoefenen, voor de andere functie – die van opsporingsambtenaar – heeft hij de beschikking over opsporingsbevoegdheden die hem in staat stellen de waarheid over een strafbaar feit te achterhalen.

Toezichthouders controleren de naleving van de bestuursvoorschriften. De Awb biedt hun daarbij een aantal toezichtsbevoegdheden.

Toezichtbevoegdheden:

• plaatsen betreden (art. 5:15 Awb)

• inlichtingen vorderen (art. 5:16 Awb)

• zakelijke gegevens en stukken inzien (art. 5:17 Awb)

• zaken onderzoeken en monsters nemen (art. 5:18 Awb)

• vervoermiddelen en hun lading doorzoeken (art. 5:19 Awb).

9.3 Last onder bestuursdwang

Als (bijvoorbeeld door het uitoefenen van toezicht) blijkt dat een burger of een bedrijf zich niet aan de bestuursrechtelijke regels houdt, kan het bestuursorgaan reageren met een bestuursrechtelijke sanctie. De meest opgelegde sanctie is bestuursdwang. Bestuursdwang wil zeggen dat het bestuursorgaan de illegale situatie die door de overtreding is ontstaan, feitelijk ongedaan maakt. In de casus waarmee dit hoofdstuk begint, zou dat betekenen dat een gemeentelijke dienst de stoelen en tafeltjes die op de stoep staan, weghaalt en ze opslaat in een gemeentelijke loods. Door het toepassen van bestuursdwang wordt een onrechtmatige situatie weer rechtmatig gemaakt. Daarom noemen we dit wel een herstelsanctie

De bestuursdwang is geregeld vanaf art. 5:21 Awb.

Bevoegdheid tot bestuursdwang

Ook voor de sancties in het bestuursrecht geldt het legaliteitsbeginsel. Dat wil zeggen dat bestuursorganen alleen een sanctie mogen toepassen als deze sanctie in de wet staat en de wet het bestuursorgaan de bevoegdheid geeft om de sanctie toe te passen. De Awb bepaalt dan ook dat de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang alleen bestaat indien deze bevoegdheid bij wettelijk voorschrift is toegekend. Deze bevoegdheid vind je niet in de Awb, maar in de

bijzondere wetten. De Awb geeft regels over de manier waarop bestuursdwang moet worden toegepast, maar wijst geen organen aan die bevoegd zijn om bestuursdwang toe te passen. Dat gebeurt in de bijzondere wetten. Zo geeft art. 125 lid 1 Gemw het gemeentebestuur de bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen. Art. 28a Arbeidsomstandighedenwet geeft deze bevoegdheid aan de Inspectie SZW, en art. 32 Warenwet aan de Voedsel en Waren Autoriteit. Art. 18.7 Wet milieubeheer regelt de bestuursdwang die de minister in het milieurecht mag toepassen.

Het toepassen van bestuursdwang bestaat uit twee fasen: eerst geeft het bestuursorgaan de burger of het bedrijf een ‘last’ (een aanwijzing) om de overtreding te herstellen, daarna volgt zo nodig de feitelijke bestuursdwang.

Fase 1: De last

De beslissing om bestuursdwang toe te passen moet op schrift worden gesteld, zo bepaalt art. 5:24 Awb. Deze beslissing is een beschikking. De beslissing over het toepassen van bestuursdwang moet dus voldoen aan de eisen die de Awb aan een beschikking stelt. Denk bijvoorbeeld aan de verplichting van het bestuursorgaan om de belanghebbende te horen. Daarnaast geeft art. 5:24 Awb extra voorschriften voor de beschikking over bestuursdwang. Zo moet het bestuursorgaan aangeven welk wettelijk voorschrift is overtreden, en het moet precies beschrijven wat de belanghebbende moet doen om toepassing van bestuursdwang te voorkomen. Daarbij moet een termijn worden gesteld waarbinnen de belanghebbende nog de kans krijgt om de overtreding zelf ongedaan te maken. Laten we even teruggaan naar het voorbeeld van het verboden terras aan het begin van dit hoofdstuk. Als het gemeentebestuur besluit om bestuursdwang toe te passen, zal in de beschikking bijvoorbeeld staan dat de eigenaar bestuursdwang kan voorkomen als hij vóór volgende week zaterdag de tafels en stoelen van de stoep verwijdert.

Meteen optreden

Soms moet een bestuursorgaan onmiddellijk optreden en kan het niet dagen wachten met de toepassing van bestuursdwang. Dat is bijvoorbeeld het geval als een bedrijf vervuilende stoffen uitstoot, waardoor de gezondheid van de omwonenden in gevaar komt. Er is dan geen tijd om de belanghebbende te horen of om hem nog de kans te geven de overtreding zelf ongedaan te maken. Daarom bepaalt de Awb dat het bestuursorgaan in spoedeisende gevallen het horen van de belanghebbende mag overslaan (art. 4:11 Awb). Ook hoeft in de beschikking dan geen termijn te worden genoemd waarbinnen de belanghebbende nog de gelegenheid krijgt om de bestuursdwang te voorkomen (art. 5:24 lid 5 Awb). Het bestuursorgaan kan in zo’n geval onmiddellijk optreden nadat de beschikking aan de belanghebbende is uitgereikt.

Fase 2: Feitelijke toepassing

Na de last volgt de feitelijke bestuursdwang. Dat wil zeggen dat er daadwerkelijk een einde wordt gemaakt aan de illegale situatie. Zo kan het gemeentebestuur een illegaal gebouw (laten) slopen, een boot die geen ligvergunning heeft (laten) wegslepen, of de terrasstoelen die op de stoep staan (laten) weghalen.

NB:

Als de belanghebbende in de beschikking een termijn heeft gekregen om de overtreding zelf ongedaan te maken, moet het bestuursorgaan natuurlijk deze termijn afwachten voordat het bestuursdwang toepast.

Kosten van de bestuursdwang

Bestuursdwang kost geld, want er moet bijvoorbeeld een sloopbedrijf, een vrachtauto of een takelwagen worden ingeschakeld. Deze kosten komen voor rekening van de overtreder (art. 5:25 Awb). In de beschikking waarin de bestuursdwang wordt aangekondigd, moet het bestuursorgaan de belanghebbende op deze kosten wijzen. Daardoor weet de belanghebbende dat het hem geld gaat kosten als hij de illegale toestand in stand laat.

Faraomieren en kakkerlakken

Op de regel dat de overtreder de kosten van de bestuursdwang moet betalen, bestaan uitzonderingen. Als de kosten ‘redelijkerwijs niet in zijn geheel voor rekening van de overtreder behoren te komen’ (zie laatste regel van art. 5:25 lid 1 Awb), moet er een andere oplossing worden bedacht. Dat was bijvoorbeeld het geval bij een huiseigenaar wiens huis vol zat met faraomieren en kakkerlakken. Het gemeentebestuur wilde de kosten van het ‘schoon’maken van het huis in hun geheel in rekening brengen bij de huiseigenaar. De rechter vond dat te gek, omdat de eigenaar er niets aan kon doen dat zijn woning besmet was geraakt. Hij hield het huis goed schoon en bouwtechnisch was er ook niets mis met het huis. Bovendien was de bestuursdwang vooral bedoeld om besmetting van andere woningen te voorkomen. Al met al vond de rechter het niet redelijk om alle kosten bij de geplaagde huiseigenaar te leggen (ARRvS 9 december 1977, AB 1978, 76).

Invorderen kosten zo nodig bij dwangbevel

De kosten van de bestuursdwang kunnen bij dwangbevel worden ingevorderd (art. 5:26 Awb). Betaalt de overtreder de kosten niet, dan kan de deurwaarder op basis van het dwangbevel meteen optreden; hij heeft daar géén rechterlijke uitspraak voor nodig. De deurwaarder kan bijvoorbeeld beslag leggen op de bankrekening van de overtreder, of goederen van hem in beslag nemen, om het geld binnen te halen.

Abbb van toepassing

In hoofdstuk 7 zagen we dat het bestuursorgaan bij het nemen van besluiten gebonden is aan de abbb. Deze beginselen gelden ook bij het toepassen van bestuurlijke sancties zoals bestuursdwang. Zo vraagt het formeel zorgvuldigheidsbeginsel van het bestuursorgaan om alle relevante feiten te verzamelen voordat het een beslissing neemt. Het materieel zorgvuldigheidsbeginsel legt het bestuursorgaan de plicht op om alle belangen van betrokkenen goed tegen elkaar af te wegen en te bezien of het toepassen van bestuursdwang wel in verhouding staat tot de zwaarte van de overtreding. Het vertrouwensbeginsel kan in het geding zijn als het bestuursorgaan eerst de indruk heeft gewekt dat de illegale toestand zou worden gedoogd, terwijl het later besluit om bestuursdwang toe te passen.

Bestuursdwang is de bevoegdheid om de overtreding van een bestuursrechtelijke regel ongedaan te maken.

Fiets weg

De Nijmeegse Janny van der Laan stalt haar fiets bij het station. Als ze ’s avonds thuiskomt, is hij verdwenen. Er lopen nog meer mensen naar hun fiets te zoeken. Iemand oppert dat de fietsen misschien zijn weggehaald door de gemeente. Dat blijkt het geval. Vier dagen later kan Janny voor € 11,34 haar fiets terug komen halen. Janny is erg boos. Ze schrijft een bezwaarschrift naar het gemeentebestuur. Haar fiets stond weliswaar niet in een fietsenrek, want de fietsenrekken waren vol, maar hij stond netjes vlak bij een fietsenrek gestald. De gemeente wijst op de bordjes bij de rekken waarop staat dat fietsen die buiten de rekken worden gestald door de gemeente kunnen worden weggehaald. Volgens Janny kan dat niet zomaar. Het gemeentebestuur zal deze vorm van bestuursdwang eerst in een beschikking moeten aankondigen om de fietser de

gelegenheid te geven zijn fiets zelf weg te halen. Bovendien zat Janny vier dagen zonder fiets en moest ze een middag vrij nemen om haar fiets op te halen. Het gemeentebestuur wijst haar bezwaren van de hand. Maar als Janny vervolgens in beroep gaat bij de rechtbank, herroept de gemeente haar beslissing: Janny krijgt de € 11,34 ophaalkosten terug en de gemeente keert een bedrag aan schadevergoeding uit (Vogelvrije Fietser, maandblad van de Enige Nederlandse Fietserbond (ENFB), juli/augustus 2005).

Figuur 9.1: Mag dit?

9.4 Last onder dwangsom

Art. 5:32 Awb bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan ook een last onder dwangsom kan opleggen. Een dwangsom betekent dat de overtreder bij elke overtreding een bepaald bedrag aan het bestuursorgaan moet betalen. Een last onder dwangsom is vooral geschikt voor overtredingen die regelmatig terugkomen. Zo lost bestuursdwang weinig op als een discotheek af en toe veel meer geluidsoverlast veroorzaakt dan in de vergunning is toegestaan, of als de eigenaar van een restaurant telkens weer zijn terrasstoelen op de stoep zet. In dergelijke gevallen is een last onder dwangsom een veel beter middel om de overtreding aan te pakken.

De last onder dwangsom begint met een dwangsombeschikking, waarin precies wordt beschreven welk gedrag van de belanghebbende wordt gevraagd (de last) en welk bedrag hij moet betalen als hij de last overtreedt (dwangsom). In het voorbeeld van de discotheek zal er in de dwangsombeschikking staan dat het geluid niet boven een bepaald aantal decibellen uit mag komen en dat, indien dat toch gebeurt, telkens een bedrag van bijvoorbeeld € 500,- verschuldigd zal zijn. Ook moet het bestuursorgaan in de beschikking een maximumbedrag noemen dat in totaal aan dwangsommen zal worden geheven (art. 5:32 lid 4 Awb), bijvoorbeeld € 500,- per keer en in totaal maximaal € 9.000,-.

Net als in de beschikking over bestuursdwang krijgt de overtreder in de beschikking over de dwangsom nog een termijn om de overtreding ongedaan te maken.

Ook de dwangsom kan bij dwangbevel worden ingevorderd.

Bevoegdheid in de Awb

In de meeste gevallen staat de bevoegdheid van een bestuursorgaan om een sanctie toe te passen in de bijzondere wet. Maar voor de last onder dwangsom geldt dit niet. Deze bevoegdheid is geregeld in de Awb. Dat gebeurt in art. 5:32 Awb. Een bestuursorgaan dat op grond van een bijzondere wet de bevoegdheid heeft om bestuursdwang toe te passen, mag in plaats daarvan een last onder dwangsom opleggen. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om bestuursdwang toe te passen, heeft dus automatisch ook de bevoegdheid om te kiezen voor het opleggen van een last onder dwangsom.

Alleen voor de overtreder

Een last onder dwangsom mag alleen worden gericht aan de overtreder. Bovendien geldt als voorwaarde dat de overtreder het in zijn macht moet hebben om de onrechtmatige situatie te beëindigen.

Geen combinatie bestuursdwang en dwangsom

Een combinatie van bestuursdwang en een last onder dwangsom is niet mogelijk. Het bestuursorgaan moet kiezen. Het mag geen last onder dwangsom opleggen als er al een beschikking tot bestuursdwang ligt, of bestuursdwang toepassen als er al een dwangsom is opgelegd (art. 5:31 en 5:36 Awb).

Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, mag ook kiezen voor een last onder dwangsom.

Toepassing bestuursdwang

Aan J. van Dam

De Witstraat 5

7788 BB Groningen

Groningen, 5 april 2015

Geachte heer Van Dam,

Op 3 maart jl. hebben wij vastgesteld dat u op uw erf aan de De Witstraat 5, naast uw woning, een garage hebt gebouwd, zonder dat u daarvoo reen vergunning hebt aangevraagd. Daarmee heeft u in strijd met art. 43 van de Woningwet gehandeld. Genoemde garage dient te worden verwijderd omdat het gebouw hinder veroorzaakt voor uw buren aan de De Witstraat 7. Er kmot nauwelijks meer zonlicht in hun woning en zij zien uit op een blinde muur. U gaf tijdens een gesprek d.d. 1 april 2015, waarn wij u over deze zak horoden, aan dat u niet bereid bent om de garage vrijwillig te verwijderen, omdat u hem nodig hebt voor uw hobby, het knutselen aan oude motoren. Wij zijn echter van mening dat er door de illegale bouw van de garage voor uw buren een onaanvaardbare situatie is ontstaan.

Daarom delen wij u nu mede dat wij bestuursdwang zullen toepassen, indien u de garage voor 15 april 2015 niet hebt verwijderd. Dit wil zeggen dat wij een aannemersbedrijf de opdracht zullen geven de garage te verwijderen. Wij wijzen u erop dat de kosten van deze verwijdering geheel voor uw rekening komen.

Hoogachtend

Het college van B&W

Namens deze

B. de Groot

Hoofd afdeling Handhaving

9.5 Bestuurlijke boete

De laatste vijftien jaar krijgen bestuursorganen in steeds meer bijzondere wetten de bevoegdheid om een overtreder een bestuurlijke boete op te leggen. In reactie op de overtreding legt het bestuursorgaan de overtreder de plicht op om een bepaald bedrag te betalen. Bestuurlijke boetes komen onder andere voor in de belastingwetgeving, in de wetgeving over de sociale zekerheid, in de Wet arbeid vreemdelingen en in de Arbeidsomstandighedenwet. Het bijzondere aan een bestuurlijke boete is dat niet de strafrechter maar een bestuursorgaan een straf (een geldboete) oplegt vanwege een overtreding. Een bestuursorgaan ontleent de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen aan een bijzondere wet. Daarin staat ook het maximumbedrag van de desbetreffende boete. De procedure voor het opleggen van de boete staat beschreven in de Awb en wel vanaf art. 5:40. De boete wordt opgelegd in de vorm van een beschikking.

Verkeersboetes

Een groot aantal verkeersovertredingen is ruim twintig jaar geleden van het strafrecht overgeheveld naar het bestuursrecht. Gevolg is dat de officier van justitie (als bestuursorgaan) een bestuurlijke boete oplegt als een toezichthouder (meestal een politiefunctionaris) een verkeersovertreding constateert. De overtreder krijgt een boetebesluit thuis, met een acceptgiro om de boete te betalen. Is de overtreder het niet eens met de boete, dan kan hij er bezwaar tegen maken bij de officier van justitie. Als zijn bezwaar wordt afgewezen, kan hij in beroep gaan bij de kantonrechter. De kantonrechter behandelt de zaak pas als de boete is betaald. Wint de overtreder de zaak, dan krijgt hij het bedrag van de boete terug. Deze bestuurlijke afdoening van verkeersovertredingen is geregeld in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHV).

Herstelsanctie en strafsanctie

De bestuurlijke boete heeft een ander karakter dan de dwangsom en de bestuursdwang. Bestuursdwang en dwangsom hebben tot doel om de illegale situatie op te heffen. Deze twee sancties zijn gericht op herstel van de situatie, zodat deze weer rechtmatig wordt. Vandaar dat we deze twee sancties herstelsancties noemen.

De bestuurlijke boete heeft de bedoeling om de overtreder te straffen vanwege zijn overtreding. Deze sanctie is dan ook een strafsanctie

Waarborgen voor een eerlijke procedure

De bestuurlijke boete als reactie op een overtreding is in feite gewoon een straf. Er is nauwelijks verschil met de geldboete uit het strafrecht. Beide boetes hebben de bedoeling om de overtreder te straffen door hem een bepaald bedrag te laten betalen. Alleen juridische fijnproevers zien een verschil tussen beide boetes: de ene boete vindt zijn basis in het bestuursrecht, de andere boete is gebaseerd op het strafrecht. Maar dat verschil zal de overtreder die de boete moet betalen waarschijnlijk een zorg zijn!

Nu geldt er voor het opleggen van straffen in het strafrecht een aantal voorschriften die de positie van de verdachte beschermen. Zo heeft een verdachte zwijgrecht. Dat wil zeggen dat hij geen antwoord hoeft te geven op de vragen die hem worden gesteld, en dat hij ook verder (meestal) niet hoeft mee te werken aan zijn eigen veroordeling. Bovendien moet een onafhankelijke rechter de straf opleggen en wordt een verdachte geacht onschuldig te zijn totdat de rechter na de rechtszaak zijn schuld bewezen acht.

Omdat de bestuurlijke geldboete en de strafrechtelijke geldboete sterk op elkaar lijken, hebben Europese rechters bepaald dat de basisrechten van de verdachte in het strafrecht ook gelden voor de overtreder die een bestuurlijke geldboete krijgt opgelegd. Ook binnen het bestuursrecht heeft de overtreder zwijgrecht en hoeft hij niet mee te werken aan zijn ‘veroordeling’. Maar hoe zit het met de eis dat een onafhankelijke rechter de schuld van de overtreder vaststelt en dat alleen deze rechter hem een boete mag opleggen? Dat gebeurt in het bestuursrecht niet, want daar legt het bestuursorgaan de overtreder een boete op.

Deze praktijk in het bestuursrecht is toegestaan, zo maken rechterlijke uitspraken duidelijk. Maar dan alleen op voorwaarde dat de burger het recht heeft om bij een onafhankelijke rechter in beroep te gaan tegen het boetebesluit.

De hier beschreven voorwaarden voor het opleggen van een boetebesluit (zwijgrecht verdachte, niet verplicht om mee te werken aan de eigen ‘veroordeling’, en de mogelijkheid van beroep) zijn opgenomen in de bepalingen over het opleggen van geldboetes in de Awb.

Geen combinatie van strafrecht en bestuurlijke boete

Vaak zal het gedrag dat tot een bestuurlijke boete leidt ook strafbaar zijn. In dat geval moet de overheid kiezen: of een strafrechtelijke vervolging, of een bestuurlijke boete opleggen. Ook is het niet toegestaan om bij ‘tegenvallende’ resultaten van het ene traject het andere te gaan bewandelen. Als een verdachte door de strafrechter wordt vrijgesproken, mag het bestuursorgaan in reactie daarop niet met een bestuurlijke boete komen voor hetzelfde gedrag.

Het bestuursorgaan kan een geldboete opleggen aan de overtreder.

9.6 Intrekken of wijzigen van een beschikking

In sommige gevallen kan het wijzigen of intrekken van een beschikking als sanctie worden ingezet bij een bestuursrechtelijke overtreding. Bijvoorbeeld als een discotheek voortdurend geluidsoverlast veroorzaakt, of als een bedrijf maar doorgaat met het uitstoten van giftige stoffen. Als andere sancties niet helpen, kan een bestuursorgaan besluiten om de vergunning (tijdelijk) in te trekken. Gevolg daarvan is dat de discotheek of het bedrijf (tijdelijk) zal moeten sluiten. Of intrekking als sanctie mogelijk is, hangt af van het type beschikking.

Om te beginnen heeft deze sanctie alleen zin als het gaat om een begunstigende beschikking, want alleen dan zal de overtreder de intrekking als een straf ervaren.

Daarnaast is het van belang of de beschikking vrij of gebonden is. Een gebonden beschikking mag alleen worden ingetrokken als de bijzondere wet dit uitdrukkelijk toestaat. Doet zich een niet in de wet genoemd geval voor, dan mag het bestuursorgaan deze gebonden beschikking niet intrekken. Bij vrije beschikkingen heeft het bestuursorgaan veel meer eigen beleidsruimte om te beslissen of intrekking als sanctie zal worden ingezet. Wel is het bestuursorgaan ook bij intrekkingsbesluiten gebonden aan de abbb, en dan vooral het evenredigheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.

NB:

De Awb geeft geen algemene regels voor het intrekken van begunstigende beschikkingen, maar voor het intrekken van subsidiebeschikkingen worden wel regels gegeven (zie art. 4:48 e.v. Awb).

Het intrekken van een beschikking kan worden ingezet als sanctie bij een overtreding van een bestuursvoorschrift.

9.7 Strafrechtelijke handhaving

Veel bijzondere wetten kennen een aantal strafbepalingen. Dat wil zeggen dat op overtreding van bepaalde verboden uit de bijzondere wet een straf is gesteld. Zo wordt bijvoorbeeld in art. 108 VW 2000 overtreding van een aantal voorschriften uit deze wet gestraft met hechtenis (vrijheidsstraf) van ten hoogste zes maanden of een geldboete van maximaal € 19.500,-. Als een bestuursrechtelijke overtreding ook een strafbaar feit is, staat het bestuursorgaan voor de keus. Het kan de zaak zelf afdoen door een bestuurlijke sanctie op te leggen, of aangifte doen van een strafbaar feit. In dat geval geeft het bestuursorgaan de zaak uit handen. Want het bestuursorgaan mag zelf geen strafbare feiten vervolgen of straffen opleggen. Als het bestuursorgaan aangifte doet van een strafbaar feit, komt de officier van justitie in beeld. Hij leidt

het opsporingsonderzoek naar het feit en naar de mogelijke dader. Als dit onderzoek is afgerond, beslist hij of hij de zaak aan de strafrechter zal voorleggen, zodat de verdachte kan worden berecht en gestraft.

Wet op de economische delicten

De meeste strafbare feiten uit de bijzondere wetten vallen voor wat betreft de strafrechtelijke handhaving onder de Wet op de economische delicten (WED). Deze wet kent een aantal eigen straffen en maatregelen, zoals het stilleggen of het onder bewind stellen van een bedrijf. In art. 1 en 1a WED worden veel strafbare feiten uit de verschillende bijzondere wetten aangewezen als economisch delict. Dat wil zeggen dat de WED van toepassing is. Zo is bijvoorbeeld in de WED een overtreding van art. 2.1 lid 1 Wabo, het verbod om te bouwen zonder omgevingsvergunning, strafbaar gesteld. Wie dat toch doet, pleegt een strafbaar feit dat als economisch delict wordt berecht op grond van de WED.

Strafrechtelijke handhaving vindt plaats onder leiding van de officier van justitie.

9.8 Privaatrechtelijke handhaving

De mogelijkheid om langs de privaatrechtelijke weg bestuursrechtelijke regels te handhaven is beperkt. Vroeger maakte de overheid nogal eens gebruik van het privaatrecht door aan de burgerlijke rechter een verbod van de handeling te vragen, op straffe van een civielrechtelijke dwangsom. Maar nu bestuursorganen meestal de bestuursrechtelijke bevoegdheid hebben om een last onder dwangsom op te leggen, kunnen ze via het bestuursrecht hetzelfde doel bereiken (verbod van de handeling en opleggen van een dwangsom bij een nieuwe overtreding). Daarom is de weg van de privaatrechtelijke handhaving in de meeste gevallen afgesloten. Gebruik van het privaatrecht terwijl de last onder dwangsom binnen handbereik ligt, wordt doorgaans gezien als een onaanvaardbare doorkruising van het bestuursrecht.

Anders gezegd: privaatrechtelijke handhaving van bestuursrechtelijke geboden is meestal niet mogelijk, zeker niet als een bestuursorgaan een bestuurlijke bevoegdheid heeft die tot hetzelfde resultaat kan leiden.

Privaatrechtelijke handhaving is doorgaans niet mogelijk.

9.9 Gedogen

Gedogen betekent dat een bestuursorgaan er bewust voor kiest om niet op te treden tegen een bestuurlijke overtreding. Vooral door de vuurwerkramp in Enschede en de brand in café Het Hemeltje in Volendam staat het gedoogbeleid van de overheid ter discussie. Kernvraag is of de overheid verplicht is om de bestuursrechtelijke regels te handhaven.

Zo langzamerhand zijn alle betrokkenen het er wel over eens dat bestuursorganen in principe verplicht zijn om de bestuursrechtelijke regels te handhaven, dus om op te treden als deze regels worden overtreden. Maar dat mag niet klakkeloos gebeuren, want er kunnen bijzondere omstandigheden zijn waardoor het in een bepaald geval, bij wijze van uitzondering, beter is om de overtreding tijdelijk te gedogen.

Je moet bij deze bijzondere omstandigheden vooral denken aan overmachtssituaties en overgangssituaties.

Overmacht

Bij overmacht moet je denken aan situaties waarin de overtreder er niets aan kan doen dat hij de overtreding pleegt. Een voorbeeld: een bedrijf brengt zijn afval altijd naar een vuilverbrandingsinstallatie, maar opeens is de installatie door een computercrash enige weken buiten gebruik. Omdat er in de omgeving geen vergelijkbare installatie is, is het bedrijf gedwongen om zijn afval nu, in strijd met de voorschriften, bij het bedrijf op te slaan. Een bestuursorgaan zal deze illegale opslag gedogen, omdat het bedrijf op dit moment geen andere keuze heeft.

Overgang

Van een overgangssituatie is bijvoorbeeld sprake als een varkensmester nog geen vergunning voor zijn bedrijf heeft, maar deze al wel heeft aangevraagd. Omdat de vergunning eraan komt, zal het bestuursorgaan kunnen besluiten om het bedrijf zonder vergunning tijdelijk te gedogen.

Al met al is gedogen in feite alleen toegestaan bij wijze van uitzondering en voor een beperkte periode.

Vormen van gedogen

Gedogen kan op verschillende manieren gebeuren. Om te beginnen kan een illegale situatie stilzwijgend worden gedoogd. In dat geval staat het bestuursorgaan de illegale situatie toe zonder daar iets over te zeggen of te schrijven.

Als een bestuursorgaan een illegale toestand uitdrukkelijk gedoogt, wil dit zeggen dat het echt een besluit neemt dat de situatie (voorlopig) wordt toegestaan. Het bestuursorgaan kan dit besluit mondeling mededelen of bekendmaken in een schriftelijke gedoogverklaring.

Juristen zijn het erover eens dat gedogen alleen is toegestaan op basis van een schriftelijke gedoogverklaring van het bestuursorgaan. Deze gedoogverklaring is een beschikking. Dit betekent onder andere dat het bestuursorgaan alle belangen moet afwegen en zijn gedoogbesluit goed moet motiveren.

Belanghebbenden kunnen bezwaar maken tegen de gedoogbeschikking en zo nodig beroep instellen bij de rechtbank.

Gedogen, toestaan wat eigenlijk verboden is, kan alleen op basis van een gedoogbeschikking.

9.10 Samenvatting

Tegen overtreding van de bestuursrechtelijke regels moet worden opgetreden. Dit optreden wordt handhaving genoemd. Eerste voorwaarde voor handhaving is dat er toezicht wordt uitgeoefend om te controleren of burgers en bedrijven zich aan de regels houden. Dit toezicht is in handen van toezichthouders die in de bijzondere wetten zijn aangewezen. De Awb geeft hun, om hun controlerende taak goed uit te kunnen voeren, een aantal toezichtbevoegdheden, zoals het doorzoeken van een voertuig en het betreden van plaatsen.

In reactie op een overtreding kan een bestuursorgaan vier verschillende handhavingsinstrumenten inzetten. Deze instrumenten worden sancties genoemd.

De eerste sanctie is een last onder bestuursdwang. Dat wil zeggen dat een bestuursorgaan de overtreding feitelijk ongedaan maakt. Aan de feitelijke bestuursdwang gaat een beschikking (de last) vooraf waarin de beslissing over de toepassing van bestuursdwang bekend wordt gemaakt. Meestal krijgt de belanghebbende dan nog een korte tijd om zelf de onrechtmatige situatie ongedaan te maken en zo bestuursdwang te voorkomen. De bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen is geregeld in de verschillende bijzondere wetten. De Awb beschrijft de procedure.

Een bestuursorgaan dat bevoegd is om bestuursdwang toe te passen, is ook bevoegd om in plaats van bestuursdwang een last onder dwangsom op te leggen, zo bepaalt de Awb. In dat geval krijgt de belanghebbende een dwangsombeschikking waarin hem wordt meegedeeld dat hij bij elke volgende overtreding een bepaald bedrag verschuldigd zal zijn. Dwangsom en bestuursdwang zijn herstelsancties. Ze zijn erop gericht om de onrechtmatige situatie zo te herstellen dat deze weer rechtmatig wordt.

Bij de bestuurlijke boete ligt dit anders. Dat is een strafsanctie, die wordt opgelegd om de overtreder te straffen. Net als voor de bestuursdwang geldt dat de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen wordt geregeld in de bijzondere wetten. De procedure wordt geregeld in de Awb. Ook het intrekken of wijzigen van een (begunstigende) beschikking in reactie op een overtreding kan als een sanctie worden gezien.

Soms kan een overtreding ook strafrechtelijk worden gehandhaafd, namelijk als de overtreding in de bijzondere wet strafbaar is gesteld. In dat geval kan het Openbaar Ministerie de verdachte vervolgen en de zaak door de strafrechter laten berechten. Omdat een dader maar eenmaal mag worden gestraft, is de combinatie van een bestuurlijke boete en strafvervolging niet toegestaan. Handhaving via de onrechtmatigedaadactie in het privaatrecht is meestal niet mogelijk, zeker niet als een bestuursorgaan ook de bevoegdheid heeft om een last onder dwangsom op te leggen. Met deze bestuurlijke sanctie kan namelijk hetzelfde doel worden bereikt. Spiegelbeeld van handhaving is gedogen. Gedogen wil zeggen dat een bestuursorgaan bewust niet optreedt tegen een overtreding. Een bestuursorgaan heeft in principe de plicht om te handhaven. Alleen in bijzondere omstandigheden kan het beter zijn om niet te handhaven, maar de situatie tijdelijk te gedogen. Je moet dan vooral denken aan overmachtssituaties en aan overgangssituaties. Als het bestuursorgaan besluit een onrechtmatige situatie te gedogen, moet het een gedoogbeschikking afgeven. Daardoor weten de belanghebbenden waar ze aan toe zijn en kunnen ze bezwaar maken en zo nodig in beroep gaan.

9.11 Kernbegrippen

Toezicht

Het controleren van de naleving van de bestuursrechtelijke regels

Opsporing

Een onderzoek instellen naar een gepleegd strafbaar feit.

Toezichtbevoegdheden

De bevoegdheden die een toezichthouder op grond van de Awb of de bijzondere wet heeft om daadwerkelijk te controleren of burgers zich aan de bestuursrechtelijke regels houden.

Toezichthouder

De persoon die op grond van een aanwijzing in de wet bevoegd is toezicht uit te oefenen.

Last onder bestuursdwang

Bestuurlijke sanctie waarbij het bestuursorgaan een verboden situatie feitelijk beëindigt.

Last onder dwangsom

Bedrag in geld dat door een bestuursorgaan aan een overtreder wordt opgelegd telkens wanneer hij zich niet aan de last houdt en opnieuw de overtreding begaat.

Bestuurlijke boete

Boete die door een bestuursorgaan wordt opgelegd in reactie op een overtreding van een bestuursrechtelijke regel.

Gedogen

Bewuste keuze van een bestuursorgaan om niet op te treden tegen een overtreding.

Gedoogverklaring

De beschikking waarin het bestuursorgaan de beslissing om te gedogen bekendmaakt.

9.12 Vragen en opdrachten

Opdracht 1:

Welke verplichting legt art. 5:12 Awb de toezichthouder op?

Opdracht 2:

Wat zou er gebeuren als een burger, in strijd met de verplichting van art. 5:20 Awb, weigert om mee te werken aan het onderzoek dat de toezichthouder uitvoert?

Opdracht 3:

Lees de tekst in het kader ‘Fiets weg’ in paragraaf 9.3 nog een keer goed door.

a Waaruit bestaat de bestuursdwang?

b Op welke manier zou een bestuursorgaan de bestuursdwang kunnen aankondigen aan de fietser, waarbij hem ook nog een termijn wordt gegeven om de overtreding ongedaan te maken?

c Op welk wetsartikel uit de Awb is het bedrag (van € 11,34) dat Janny moet betalen, gebaseerd?

d Stel dat een fietser die zijn fiets in de gemeentelijke loods komt ophalen geen geld bij zich heeft. Moet de gemeente de fiets dan toch meegeven of mag de gemeente de fiets zolang vasthouden? Zie art. 5:29 Awb.

Opdracht 4: Zoek uit welke regels art. 5:32 Awb geeft voor het vaststellen van de hoogte van de dwangsom.

Opdracht 5:

Stel namens het gemeentebestuur van Schonenvaart een dwangsombeschikking op die is gericht aan K. van Tol, de eigenaar van restaurant Pardoes. In de dwangsombeschikking stelt het gemeentebestuur vast dat het regelmatig heeft geconstateerd dat Van Tol zijn terras uitbreidt tot op de stoep voor het restaurant. Dit is in strijd met de terrasvergunning die Van Tol in zijn bezit heeft.

Tijdens het horen, dat voorafging aan het besluit over de dwangsom, gaf Van Tol aan dat hij de extra tafels en stoelen op de stoep voor het restaurant nodig heeft om zijn zaak rendabel te maken. Een kleiner terras kan bedrijfseconomisch niet, zo voerde hij aan. Het gemeentebestuur meent echter dat het verbod op het plaatsen van tafels en stoelen op de stoep toch moet worden gehandhaafd, omdat er anders te veel hinder voor voetgangers ontstaat.

Daarom laat het gemeentebestuur Van Tol in de dwangsombeschikking weten dat hij nog tot veertien dagen na de datering van de beschikking de tijd heeft om de overtreding ongedaan te maken. Daarna zal hij voor elke dag dat de tafels en stoelen op de stoep staan € 350,- aan dwangsom verbeuren, tot een maximum van € 9.000,-.

NB: Gebruik bij het opstellen van de beschikking zo nodig als voorbeeld de beschikking over de toepassing van bestuursdwang, die in dit hoofdstuk staat.

Opdracht 6:

Lees nog eens de casus bij vraag 7.4 over campingeigenaar Verhoef, die in aanwezigheid van een ambtenaar van Bouw- en Woningtoezicht de uitbreiding van zijn camping ging afmeten.

Kunnen de bijzondere omstandigheden die Verhoef aanvoert voor het college van B&W aanleiding zijn om de illegale uitbreiding te gedogen? Leg uit.

Opdracht 7:

Er lig al langere tijd een drijvend botenhuis ergens aan de rand van de Loosdrechtse Plassen aangemeerd, op een plaats waar dat niet is toegestaan. Een botenhuis is een drijvende opslagplaats voor één of meer boten. Na een aantal aanmaningen en een last onder bestuursdwang laat het gemeentebestuur van Loosdrecht het botenhuis meteen helemaal afbreken. De eigenaar is het niet eens met dit optreden van de gemeente. Ze hadden zijn botenhuis ook kunnen verplaatsen naar een haven in de buurt, waar het botenhuis legaal aangemeerd had kunnen worden, zo meent hij (HR 3 april 1947, NJ 1947, 381, Loosdrechts botenhuis).

Wat kan de eigenaar in een rechtszaak aanvoeren tegen de wijze waarop de gemeente bestuursdwang heeft toegepast? Leg uit.

Opdracht 8:

Een gemeentebestuur heeft serieuze aanwijzingen dat een bedrijf zeer schadelijke stoffen illegaal zal gaan lozen. Als dit gebeurt, zal er ernstige schade worden toegebracht aan het milieu.

Zoek in de Awb op of de gemeente al middelen heeft om te ‘handhaven’ door middel van een last onder dwangsom terwijl er feitelijk nog niets is gebeurd.

Opdracht 9:

De Vries bouwt in 2012 zonder vergunning een loods bij zijn bedrijf. In 2013 koopt Willems de bedrijfsgebouwen van De Vries. Nadat Willems eigenaar is geworden, ontdekt de gemeente de illegale loods.

a De gemeente legt na een aantal aanmaningen eigenaar Willems en voor de zekerheid ook verkoper De Vries een last onder dwangsom op.

b Wat adviseer je De Vries en Willems?

Opdracht 10:

Zoek via www.rechtspraak.nl de uitspraak op met als kenmerk ECLI:NL:RBMID:2009:BJ6373.

a Wat is de aanleiding voor de rechtszaak?

b Hoe verweert het gemeentebestuur zich?

c Hoe luidt de uitspraak van de rechter?

Hoofdstuk 10

Rechtsbescherming 1: voorprocedures

Na dit hoofdstuk kun je:

- uitleggen wat de voorprocedure inhoudt

- de bezwaarprocedure en bezwaarschrift beschrijven

- vertellen hoe het proces van het horen van belanghebbenden verloopt

- uitleggen wat administratief beroep is.

Casus

Het gemeentebestuur weigert kroegbaas Mol een omgevingsvergunning voor de nieuwbouw van zijn café. Hoewel het gemeentebestuur erkent dat het voor de bedrijfsvoering van Mol van belang is zijn café te moderniseren en uit te breiden, meent het gemeentebestuur toch dat de toename van geluids- en parkeeroverlast voor omwonenden door de uitbreiding van het café zodanig zal zijn dat de vergunning moet worden geweigerd. Mol is het daar niet mee eens.

10.1 Inleiding

Een van de kenmerken van de rechtsstaat is dat de onafhankelijke rechter het handelen van de overheid beoordeelt. Voor het bestuursrecht betekent dit dat een belanghebbende die het niet eens is met een beschikking, in beroep kan gaan bij de rechter. De mogelijkheden voor burgers om zich tegen een besluit van een bestuursorgaan te verzetten wordt rechtsbescherming genoemd. De Awb geeft in de hoofdstukken 6, 7 en 8 een uitgebreide regeling voor de rechtsbescherming tegen besluiten. Typerend voor de rechtsbescherming in het bestuursrecht is de voorprocedure. Voordat een belanghebbende bij de rechtbank in beroep kan gaan, moet hij een voorprocedure doorlopen. In de meeste gevallen is de voorprocedure de bezwaarschriftprocedure. Dat wil zeggen dat de belanghebbende eerst een bezwaarschrift schrijft aan het bestuursorgaan dat het besluit genomen heeft. Voor kroegbaas Mol uit de casus betekent dit dat hij eerst bezwaar moet maken bij het gemeentebestuur. Pas als dat niets oplevert, kan hij in beroep gaan bij de rechtbank.

Dit en het volgende hoofdstuk gaan over rechtsbescherming. In hoofdstuk 11 gaan we in op de beroepsprocedure bij de rechtbank. In dit hoofdstuk bekijken we in welke gevallen bezwaar en beroep mogelijk zijn, en we gaan in op de beide voorprocedures: de bezwaarprocedure en het administratief beroep. Maar eerst maken we een aantal algemene opmerkingen over bezwaar en beroep, en laten we zien voor welke gevallen de bezwaar- en beroepsprocedure mogelijk is.

10.2 Geschiedenis van de rechtsbescherming

In hoofdstuk 2 beschreven we de explosieve groei van het bestuursrecht in de afgelopen vijftig jaar. Deze groei betekende ook dat er steeds nieuwe bijzondere bestuurswetten werden gemaakt. Wetten over een arbeidsongeschiktheidsuitkering, over milieubescherming, over arbeidsomstandigheden, enzovoort. Elke wet kende zijn eigen vorm van rechtsbescherming, met

als gevolg dat er een doolhof van bezwaar- en beroepsprocedures ontstond waarin alleen specialisten goed thuis waren. Voor sommige besluiten moesten burgers zich voor beroep tot de rechter wenden. Bij andere besluiten stond geen beroep open bij de rechter, maar bij een ander bestuursorgaan. In weer andere gevallen moest de belanghebbende eerst naar een hoger bestuursorgaan en daarna naar een rechter. Deze verbrokkelde rechtsbescherming was onevenwichtig, omdat in sommige wetten rechtspraak in twee instanties werd geboden, terwijl andere wetten maar één rechterlijke instantie kenden, die in eerste en enige aanleg rechtsprak. Ook was de verbrokkelde rechtsbescherming niet goed voor de rechtseenheid. Verschillende rechters kwamen soms tot verschillende uitspraken over eenzelfde soort zaak.

In de jaren tachtig van de vorige eeuw werd steeds duidelijker dat er meer eenheid moest komen in het stelsel van rechtsbescherming in het bestuursrecht. Dat gebeurde in 1994 met de invoering van de eerste delen van de Awb en van (de eerste fase van) de herziening van de rechterlijke organisatie in de Wet op de rechterlijke organisatie.

Eén stelsel van bezwaar en beroep

De Awb voerde voor (bijna) het hele bestuursrecht eenzelfde stelsel van rechtsbescherming in: eerst moet de belanghebbende bezwaar maken bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, pas daarna kan hij beroep instellen bij de rechtbank. Voor het beroep bij de rechtbank kreeg elke rechtbank door een wijziging in de Wet op de rechterlijke organisatie een nieuwe afdeling voor bestuursgeschillen. Deze afdeling heet de sector bestuursrecht

Na het beroep bij de rechtbank kunnen de belanghebbende en het bestuursorgaan ten slotte nog hoger beroep instellen. De meeste bestuursgeschillen moeten worden voorgelegd aan de Raad van State, die voor de behandeling van deze zaken een nieuwe afdeling kreeg, de Afdeling bestuursrechtspraak (ABRvS). Hoger beroep in ambtenarenzaken en over de sociale zekerheid worden niet door de Raad van State, maar door de Centrale Raad van Beroep (CRvB) behandeld. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) behandelt in hoger beroep zaken op sociaaleconomisch gebied, zoals mededinging, beschikkingen in verband met financieel toezicht, telecommunicatie en landbouwsubsidies.

Bezwaar en beroep in de Awb

De gelaagde structuur van de Awb betekent dat ook de regels die voor bezwaar en beroep gelden, in verschillende hoofdstukken staan. Zo vinden we de definities van een besluit, een belanghebbende en een bestuursorgaan in hoofdstuk 1. Algemene regels voor bezwaar en beroep staan in hoofdstuk 6, speciale regels voor bezwaar vinden we in hoofdstuk 7 en de specifieke regels die voor beroep gelden, staan in hoofdstuk 8 van de Awb.

De Awb voerde één stelsel van bezwaar en beroep in voor het bestuursrecht.

10.1: Standaardprocedure voor bezwaar en beroep in de Awb.

Figuur

10.3 Belanghebbende en besluit

Voor bezwaar en beroep gelden twee belangrijke voorwaarden: er moet een besluit liggen en er moet een belanghebbende zijn.

Belanghebbende

Bezwaar en beroep staan alleen open voor de belanghebbende. Art. 1:2 Awb zegt het kort en bondig: belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Bijvoorbeeld de aanvrager van een kapvergunning ,of de omwonenden van een bedrijf dat een omgevingsvergunning heeft gekregen. Voor een uitvoerige toelichting op het begrip belanghebbende verwijzen we naar paragraaf 3.4.

Geen rechtstreeks belang

De rechter is vrij streng als het erom gaat of de belanghebbende een rechtstreeks belang heeft bij een besluit. Beijaarts vraagt een sloopvergunning aan voor zijn boerderij ’t Lindeke. Terwijl de aanvraag loopt, verkoopt Beijaarts zijn boerderij. In de koopovereenkomst spreekt hij met de nieuwe eigenaar af dat hij (Beijaarts) € 200.000,- extra aan koopprijs krijgt als het college van B&W een sloopvergunning voor de boerderij afgeeft. Maar het college wijst de aanvraag af. Beijaarts maakt bezwaar tegen deze afwijzing en komt uiteindelijk in hoger beroep bij de ABRvS terecht. Die bepaalt dat Beijaarts geen belanghebbende is, omdat hij bij het indienen van zijn bezwaarschrift geen eigenaar meer van de boerderij was. Het financiële belang dat Beijaarts bij het besluit heeft – hij krijgt immers € 200.000,- extra als er een sloopvergunning komt – ziet de ABRvS niet als een direct belang, maar als een afgeleid belang. Omdat Beijaarts geen belanghebbende is, wordt zijn beroep niet inhoudelijk behandeld (ABRvS 13 juni 2000, JB 2000, 218).

Bezwaar en beroep zijn alleen mogelijk tegen besluiten (van bestuursorganen).

Beschikkingen

De belangrijkste groep besluiten waar bezwaar en beroep voor mogelijk zijn, wordt gevormd door de beschikkingen. Dit zijn, zoals inmiddels bekend, besluiten die zich richten op een individuele persoon of op een concrete zaak.

Art. 6:13 Awb bepaalt dat de schriftelijke weigering om een besluit te nemen gelijk wordt gesteld met een beschikking. Bovendien is er nog de fictieve beschikking. Dit is de denkbeeldige beschikking voor het geval een bestuursorgaan binnen de gestelde termijn niet reageert op een aanvraag. Ook tegen deze twee soorten beschikkingen staan bezwaar en beroep open.

Plannen

Een ander type besluit is het plan. Lang niet alle plannen vallen onder het begrip besluit. Alleen plannen die rechten en plichten scheppen, zoals het bestemmingsplan, zijn besluiten. Tegen deze plannen zijn bezwaar en beroep mogelijk (zie voor meer over het plan paragraaf 4.5.

Algemeen verbindende voorschriften

Ook algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels zijn besluiten. Maar art. 8:2 Awb bepaalt dat tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels (nog) geen bezwaar en beroep mogelijk zijn.

Samengevat geldt de bezwaar- en beroepsprocedure voor:

• de beschikking (art. 1:3 lid 2 Awb)

• de schriftelijke weigering om een besluit te nemen (art. 6:13 Awb)

• het niet tijdig nemen van een besluit (art. 6:13 Awb)

• het plan, voor zover het plan een besluit is.

In art. 8:2 tot en met 8:6 beschrijft de Awb tegen welke besluiten geen bezwaar en beroep kunnen worden ingesteld. Om te beginnen staat, zoals hiervoor al gezegd, geen beroep open tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels (art. 8:2 Awb).

Daarnaast maakt art. 8:3 Awb een uitzondering voor besluiten die een privaatrechtelijke rechtshandeling voorbereiden. Stel dat het college van B&W besluit om de gemeentelijke sporthal niet langer te verhuren aan de plaatselijke gymnastiekvereniging. Tegen dit besluit kan de gymnastiekvereniging niets beginnen, want het besluit is alleen maar de aanloop voor een privaatrechtelijke rechtshandeling, namelijk het opzeggen van de huur. Tegen dat opzeggen van de huur kan de gymnastiekvereniging protesteren bij de burgerlijke rechter. Dit voorbeeld maakt al duidelijk waarom tegen deze voorbereidingsbesluiten geen bezwaar en beroep mogelijk zijn. Het is niet de bedoeling dat er over één zaak (opzeggen huur) twee keer geprocedeerd kan worden: eerst bij de bestuursrechter, daarna bij de burgerlijke rechter.

In art. 8:4 Awb wordt een aantal besluiten opgesomd dat volgens de wetgever niet geschikt is voor bezwaar en beroep. Bijvoorbeeld het besluit of een kandidaat wel of niet geslaagd is voor zijn examen, en het besluit of een voertuig aan bepaalde technische eisen voldoet.

Art. 8:5 Awb verwijst naar een bijlage bij de Awb waarin een aantal wetten wordt genoemd. Tegen besluiten die op basis van deze wetten worden genomen, is de bezwaar- en beroepsprocedure van de Awb niet mogelijk. In de bijlage staan onder andere de Uitleveringswet, de WAHV en de Onteigeningswet.

Art. 8:6 Awb tot slot bepaalt dat de Awb-procedure voor bezwaar en beroep niet mogelijk is als de bijzondere wet een andere rechtsgang voorschrijft. Zie over dit laatste paragraaf 11.8.

Bezwaar en beroep zijn mogelijk tegen beschikkingen en tegen sommige plannen.

10.4 Bezwaarprocedure

Kern van de bezwaarprocedure is art. 7:1 Awb. Een belanghebbende moet eerst een bezwaarschrift indienen bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, voordat hij in beroep kan gaan bij de rechter. De bezwaarprocedure is vooral bedoeld als zeef. Veel bezwaren kunnen worden weggezeefd als het bestuursorgaan kennisneemt van de bezwaren van de belanghebbende en zijn besluit daarna nog een keer heroverweegt (opnieuw bekijkt). Op die manier worden veel beroepszaken bij de rechtbank voorkomen. Vandaar dat de Awb de bezwaarprocedure in principe verplicht stelt voordat de gang naar de rechter kan worden gemaakt.

De procedure verloopt als volgt:

1. Indienen bezwaarschrift

De belanghebbende moet zijn bezwaren tegen het besluit schriftelijk kenbaar maken in een bezwaarschrift (art. 6:4 Awb). De bezwaarmaker richt zijn bezwaarschrift aan het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. Wie het niet eens is met de weigering van een vergunning door het college van B&W, moet een bezwaarschrift indienen bij dat college. De termijn voor het indienen

van een bezwaarschrift bedraagt zes weken, te rekenen vanaf de dag na de verzending van het besluit (art. 6:8 Awb). De bezwaartermijn van een besluit dat is gedateerd op vrijdag 10 juni, begint op 11 juni te lopen. Vanaf die datum heeft de belanghebbende zes weken de tijd om zijn bezwaarschrift te schrijven. Hij moet dan overigens niet wachten tot de laatste dag, want het bezwaarschrift moet binnen de bezwaartermijn in bezit zijn van het bestuursorgaan.

Een bezwaarschrift is een brief van de belanghebbende waarin hij het bestuursorgaan uitlegt waarom hij bezwaar heeft tegen het genomen besluit. De belanghebbende mag dat gewoon zelf doen. Maar soms zal hij toch juridische hulp nodig hebben, vooral als het besluit is gebaseerd op ingewikkelde regelgeving. Hij kan dan bijvoorbeeld een advocaat inschakelen.

Art. 6:5 Awb beschrijft wat er in ieder geval in een bezwaarschrift moet staan:

• naam en adres van de indiener en de datum waarop hij het bezwaarschrift schrijft

• een omschrijving van het besluit waartegen bezwaar wordt gemaakt

• de redenen waarom de indiener het niet eens is met dit besluit

• de handtekening van de indiener.

2. Schriftelijke bevestiging van ontvangst

Als het bezwaarschrift is binnengekomen, moet het bestuursorgaan een schriftelijke bevestiging van ontvangst aan de belanghebbende sturen. Op die manier weet de belanghebbende dat zijn bezwaar is ontvangen.

NB:

• De bezwaarprocedure is gratis. Het bestuursorgaan mag geen geld voor deze procedure vragen (art. 7:15 Awb). Heeft de bezwaarmaker andere kosten gemaakt, bijvoorbeeld voor een deskundige of een advocaat, en wint hij zijn zaak, dan is het bestuursorgaan in sommige gevallen verplicht om deze kosten aan de bezwaarmaker te vergoeden (art. 7:15 lid 2 Awb).

• Zou de belanghebbende zijn bezwaarschrift aan het verkeerde bestuursorgaan hebben gezonden, dan moet dit bestuursorgaan het bezwaarschrift zo spoedig mogelijk aan het bestuursorgaan zenden dat wel bevoegd is om het bezwaarschrift te behandelen. Eenzelfde regel geldt voor het geval er in plaats van een bezwaarschrift een beroepschrift is ingediend, of andersom (art. 6:15 Awb).

Bezwaarschrift

Aan de Sociale Verzekeringsbank

Postbus 4100

3800 EC Amersfoort

Amersfoort, 7 september 2015

Dames en heren,

Door deze brief maak ik bezwaar tegen uw besluit van 14 augustus 2015 nr. 6755 waarvan ik een kopie als bijlage heb toegevoegd.

Ik heb het met deze beschikking niet eens. U stelt dat ik duurzaam samenwoon met een partner en dat ik daarom in aanmerking kom voor een aow-uitkering van 50% van het minimumloon. Ik woon echter in het geheel niet samen. Ik heb wel een vriend, maar hij voert elders zijn eigen huishouding, namelijk op de Van Zantenstraat 12 in Woudenberg.

Daarom verzoek ik u te beslissen dat ik een aow-uitkering krijg afgestemd op een alleenstaande, dus 70% van het minimumloon.

Met vriendelijke groet,

Hendrika

Wilhelmina de Groot

Geboortedatum: 25 augustus 1940

Adres: Sophiastaat 12 1324 ZZ Amersfoort

Bijlage: Afschrift van de bestreden beschikking

Bezwaarprocedure overslaan

Niet voor alle besluiten geldt de regel dat er eerst een bezwaarprocedure moet worden gevolgd. Art. 7:1 Awb bepaalt dat de bezwaarprocedure kan worden overgeslagen in de volgende gevallen:

• als bij de voorbereiding van het besluit de uniforme uitgebreide voorbereidingsprocedure is gevolgd. In dat geval is er al zoveel contact geweest tussen burger en bestuursorgaan, dat tussen hen alles al gezegd is en de bezwaarprocedure weinig meer zal opleveren;

• als de beschikking een besluit is in reactie op een bezwaarschrift. Bij een beschikking op bezwaar is er immers al een bezwaarprocedure gevolgd;

• bij besluiten die, voordat ze van kracht worden, eerst moeten worden goedgekeurd door een ander bestuursorgaan. Omdat er in dit geval al een ander bestuursorgaan heeft meegekeken, is een bezwaarprocedure niet nodig;

• als het besluit bestaat uit goedkeuring of weigering van goedkeuring van een ander besluit. Sommige besluiten van het college van B&W en de gemeenteraad moeten worden goedgekeurd door het bestuur van de provincie, gedeputeerde staten. Die goedkeuring is op zichzelf ook weer een besluit. Is de gemeente het niet eens met dit besluit, dan hoeft ze niet eerst bezwaar te maken bij gedeputeerde staten, maar kan ze meteen beroep aantekenen bij de rechter;

• als de bijzondere wet administratief beroep voorschrijft (zie paragraaf 10.7);

• als het bestuursorgaan niet tijdig heeft gereageerd op een aanvraag. In dat geval is rechtstreeks beroep bij de rechtbank mogelijk (zie paragraaf 5.9);

• als het besluit wordt genoemd in de Regeling rechtstreeks beroep die als bijlage 1 is opgenomen achter de Awb.

Tegen deze besluiten kan direct beroep worden ingesteld op de rechtbank.

3. Horen van de belanghebbende

Voordat het bestuursorgaan op het bezwaar beslist, moet het de belanghebbenden in de gelegenheid stellen te worden gehoord (art. 7:2 Awb). Horen wil zeggen dat de belanghebbenden de gelegenheid krijgen om hun bezwaren mondeling toe te lichten. Meestal gebeurt het horen tijdens een hoorzitting. Dat wil zeggen dat de bezwaarmaker wordt uitgenodigd om naar het kantoor van het bestuursorgaan te komen. Daar krijgt hij de gelegenheid om zijn verhaal te doen en zijn bezwaren nog eens uit te leggen. Zie paragraaf 10.5 voor meer over het horen en het niet horen van de belanghebbenden.

1. Heroverweging, beslissing op het bezwaarschrift en bekendmaking

Doel van de bezwaarprocedure is dat het bestuursorgaan zijn eerder genomen besluit heroverweegt. Dat wil zeggen dat het bestuursorgaan opnieuw naar zijn besluit kijkt en daarbij rekening houdt met de ingebrachte bezwaren (art. 7:11 Awb). Deze heroverweging leidt tot een nieuwe beschikking: de beschikking op bezwaar.

Inhoudelijk kan de beschikking op bezwaar twee kanten op: het bezwaar is ongegrond of het bezwaar is gegrond.

Bezwaar is ongegrond

Als het bezwaar ongegrond is, wil dat zeggen dat het bestuursorgaan de bezwaren van de hand wijst en bij zijn eerder genomen besluit blijft.

Bezwaar is gegrond

Is het bezwaar gegrond, dan vindt het bestuursorgaan dat de bezwaarmaker gelijk heeft met zijn bezwaren. In de beschikking op bezwaar worden de bezwaren gegrond verklaard en wordt een nieuw besluit genomen dat tegemoetkomt aan de bezwaren van de bezwaarmaker.

NB:

Het bestuursorgaan kan een bezwaar ook gedeeltelijk gegrond verklaren. In dat geval komt het in zijn beschikking op bezwaar gedeeltelijk tegemoet aan de bezwaren van de belanghebbende.

2. Beslistermijn

Het bestuursorgaan moet de beschikking op bezwaar nemen binnen zes weken na indiening van het bezwaarschrift. Is er een onafhankelijke bezwaarcommissie (zoals bedoeld in art. 7:13 Awb), dan geldt een termijn van tien weken. Beide termijnen kunnen met ten hoogste vier weken worden verlengd. Zie art. 7:10 Awb.

Bezwaarprocedure:

• indienen bezwaarschrift

• bevestiging ontvangst

• horen belanghebbende

• heroverweging

• bekendmaking beschikking op bezwaar.

Beschikking op bezwaar

Sociale Verzekeringsbank Amersfoort

Aan mw. H.W. de Groot

Sophiastraat 12 1324 ZZ Amersfoort

Amersfoort, 11 september 2015

Geachte mevrouw De Groot,

Op 9 september 2015 ontvingen wij uw bezwaarschrift dat zich richtte tegen ons besluit van 14 augustus 2015 met kenmerk 6755. In dit besluit kenden wij u een AOW-uitkering toe van 50% van het minimuminkomen. In deze brief laten wij u onze beslissing weten op uw bezwaar.

Ons besluit was gebaseerd op gegevens van ons waaruit bleek dat u een gezamenlijke huishouding voert met uw vriend. U hebt echter aan de hand van een afschrift van de gegevens van de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens van de gemeente Woudenberg, dat u als bijlage aan uw bezwaarschrift hebt gevoegd, duidelijk gemaakt dat onze gegevens niet juist zijn. U hebt aannemelijk gemaakt dat uw vriend elders zijn hoofdverblijf heeft en dat u geen gezamenlijke huishouding voert. Dit is voor ons aanleiding om ons eerder genomen besluit te herzien.

Beslissing

Wij kennen u op basis van art. 8 lid 1 onder a AOW een uitkering toe voor een alleenstaande, bestaande uit 70% van het minimumloon. Deze beslissing heeft terugwerkende kracht tot 1 september 2015.

Hoogachtend

Namens de directie van de Sociale Verzekeringsbank

H. Wahid.

Bent u het niet eens met deze beschikking op bezwaar, dan kunt u in beroep gaan bij de rechtbank. Schrijf daarvoor, binnen zes weken, te rekenen vanaf de datum van deze brief, een brief aan de bestuurskamer van de rechtbank met daarin: uw naam en adres, een omschrijving van het besluit waartegen u beroep instelt, en uw bezwaren tegen dit besluit. Vergeet niet de datum boven uw brief te zetten en hem te ondertekenen. Bij uw beroepschrift dient u een afschrift te voegen van dit besluit en van het bezwaarschrift dat u eerder bij ons hebt ingediend Voor het instellen van beroep brengt de rechtbank griffierechten in rekening. Deze griffierechten bedragen €45,-.

Indienen bezwaarschrift door belanghebbende 1.

Bevestiging van ontvangst 2.

Horen van belanghebbende(n) 3.

Heroverweging door bestuursorgaan 4.

Beschikking op bezwaar 5.

Figuur 10.2: Mogelijke beschikkingen op bezwaar.

10.5 Horen van de belanghebbende

In deze paragraaf gaan we wat dieper in op het horen van de belanghebbende. We beschrijven om te beginnen de uitzonderingen die de Awb geeft op de regel dat de belanghebbenden moet worden gehoord voordat het bestuursorgaan een beschikking op bezwaar neemt. Daarna gaan we in op de voorschriften die de Awb geeft om ervoor te zorgen dat het horen van de belanghebbende zorgvuldig verloopt.

Uitzondering op de hoorplicht

Art. 7:3 Awb somt vier gevallen op waarin een belanghebbende niet hoeft te worden gehoord:

1. Het bezwaar is kennelijk niet-ontvankelijk

Als meteen duidelijk is dat er formele belemmeringen zijn om het bezwaarschrift inhoudelijk te behandelen, zeggen we dat het bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk is. Dit is bijvoorbeeld het geval als het bezwaarschrift veel te laat is ingediend, of als het onvolledig is (en de belanghebbende de termijn voor aanvulling niet heeft gebruikt). In dat geval krijgt de bezwaarmaker een brief waarin het bestuursorgaan hem laat weten dat zijn zaak niet inhoudelijk zal worden behandeld omdat zijn bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is. Een hoorzitting over de inhoud van het bezwaar is in dat geval zinloos.

2. Het bezwaar is kennelijk ongegrond

Als het bezwaarschrift inhoudelijk geen schijn van kans heeft, is het bezwaar kennelijk ongegrond. Ook in dat geval hoeft de belanghebbende niet te worden gehoord. Zo is bijvoorbeeld bezwaar van een belanghebbende van 62 jaar tegen een weigering van AOW-pensioen kennelijk ongegrond. Recht op AOW bestaat namelijk pas vanaf het 65e jaar.

3. De belanghebbende heeft verklaard dat hij niet wenst te worden gehoord Als de belanghebbende zelf aangeeft dat hij niet wil worden gehoord, hoeft het bestuursorgaan hem (vanzelfsprekend) niet te horen.

4. Het bestuursorgaan komt volledig tegemoet aan het bezwaar en andere belanghebbenden worden daardoor niet in hun belangen geschaad

Als de bezwaarmaker in het gelijk wordt gesteld, is een hoorzitting voor hem niet nodig. Maar soms zullen derden-belanghebbenden nu juist wel willen worden gehoord, bijvoorbeeld als de bezwaarmaker alsnog een horecavergunning krijgt. Derden-belanghebbenden zullen dan wellicht willen wijzen op parkeer- en geluidsoverlast.

Regels voor het zorgvuldig horen van de belanghebbende

De Awb geeft een aantal regels voor het horen van de belanghebbende om diens positie te beschermen:

1. Stukken ter inzage

Zo is het bestuursorgaan om te beginnen verplicht het bezwaarschrift, met alle stukken die van belang zijn, minstens een week vóór de zitting ter inzage te leggen. De belanghebbende kan zich dan goed voorbereiden op de hoorzitting (art. 7:4 Awb). Bestuursorganen hebben de gewoonte om alle relevante stukken aan de belanghebbende toe te zenden. In dat geval hoeven de stukken niet ter inzage te worden gelegd.

2. Schriftelijke uitnodiging

De belanghebbende moet schriftelijk worden opgeroepen voor de hoorzitting. In deze oproep moet het bestuursorgaan ook aangeven waar en wanneer de stukken ter inzage liggen. Bovendien moet het bestuursorgaan de belanghebbende erop wijzen dat zij zelf, tot tien dagen voor de hoorzitting, stukken kan aanleveren die zijn bezwaar onderbouwen.

3. Horen door bestuursorgaan, ambtenaren of adviescommissie

Vaak is het voor een bestuursorgaan onmogelijk om zelf alle hoorzittingen te houden. Daarom geeft de Awb het bestuursorgaan enige vrijheid om het horen naar eigen inzicht te organiseren. Het horen kan gebeuren door het bestuursorgaan zelf (bijvoorbeeld door een wethouder) of door één of meer ambtenaren van het bestuursorgaan. Vaak roept een bestuursorgaan een adviescommissie in het leven om te adviseren over bezwaarschriften. In dat geval hoort deze adviescommissie, die bezwaarcommissie wordt genoemd, de belanghebbende. Meestal bestaat zo’n bezwaarcommissie (ook) uit buitenstaanders die niet in dienst zijn van het bestuursorgaan, om zo enige afstand te scheppen tussen degene die het besluit heeft genomen en de instantie die de hoorzitting houdt en adviseert over de afhandeling van het bezwaarschrift.

Wordt de belanghebbende gehoord door ambtenaren, dan gebeurt dat niet (alleen) door de ambtenaar die betrokken is geweest bij de voorbereiding van het besluit (art. 7:5 Awb).

4. Schriftelijk verslag van de hoorzitting Art. 7:7 Awb bepaalt dat er een schriftelijk verslag van de hoorzitting moet worden gemaakt. Sommige bestuursorganen leggen dit verslag eerst nog ter goedkeuring voor aan de belanghebbende, voordat ze het verslag officieel vaststellen. Dit is echter niet verplicht. Wel moet het verslag als bijlage worden gehecht aan het besluit dat op het bezwaar wordt genomen. Dit is ook van belang voor het geval de belanghebbende later nog in beroep gaat. In dat geval kan de rechter via het verslag achterhalen wat er tijdens de hoorzitting naar voren is gebracht.

De Awb noemt vier uitzonderingen op de regel dat belanghebbenden moeten worden gehoord voordat een beschikking op bezwaar wordt genomen. Daarnaast geeft de Awb regels voor het horen van belanghebbenden.

Uitzonderingen hoorplicht (art. 7:3 Awb):

• het bezwaar is kennelijk niet-ontvankelijk

• het bezwaar is kennelijk ongegrond

• de belanghebbende wenst niet te worden gehoord

• het bestuursorgaan komt tegemoet aan bezwaar en andere belanghebbenden worden daardoor niet geraakt.

Regels voor het horen van belanghebbenden (art. 7:4-7.7 Awb):

• inzage in alle stukken

• schriftelijke oproep

• horen door bestuursorgaan, ambtenaren of adviescommissie

• schriftelijk verslag van de hoorzitting.

10.6 Rechtstreeks beroep

Art. 7:1a Awb maakt het mogelijk om de bezwaarprocedure over te slaan als het bestuursorgaan en de belanghebbende dat beide willen. Het initiatief ligt bij de bezwaarmaker. Hij moet in zijn bezwaarschrift uitdrukkelijk vragen om het overslaan van de bezwaarprocedure. Vervolgens is het aan het bestuursorgaan om te beslissen of de zaak geschikt is om direct in beroep te gaan. Gaat het bestuursorgaan akkoord, dan stuurt het bestuursorgaan het bezwaarschrift door naar de rechtbank, waar het meteen als beroepschrift wordt behandeld. Het laatste woord is aan de rechter. Is hij het er niet mee eens dat de bezwaarprocedure wordt overgeslagen, dan stuurt hij het bezwaarschrift terug naar het bestuursorgaan, zodat het daar als bezwaar wordt behandeld.

Rechtstreeks beroep is vooral bedoeld voor die zaken waarin nieuwe contacten tussen bestuursorgaan en bezwaarmaker weinig meer op zullen leveren, bijvoorbeeld als ze echt principieel van mening verschillen. Dan is de bezwaarprocedure zonde van de tijd en kan beter meteen een oordeel aan de rechter worden gevraagd. Rechtstreeks in beroep gaan noemen we prorogatie

Rechtstreeks beroep, dat wil zeggen de bezwaarprocedure overslaan, is mogelijk op voorstel van de belanghebbende als het bestuursorgaan daarmee instemt.

10.7 Administratief beroep

Toegang tot de rechter verloopt in het bestuursrecht bijna altijd via een voorprocedure. Verreweg de belangrijkste voorprocedure is de bezwaarprocedure die we hiervoor uitvoerig bespraken. Kenmerk daarvan is dat de bezwaarmaker zijn bezwaren voorlegt aan het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen.

Uit het wat verbrokkelde verleden van het bestuursrecht (zie paragraaf 10.2) hebben we nog een andere voorprocedure overgehouden die veel minder voorkomt en dat is het administratief beroep Kenmerk daarvan is dat de bezwaarmaker met zijn bezwaren naar een ander bestuursorgaan gaat. Als een bijzondere wet bepaalt dat tegen een besluit van het college van B&W bijvoorbeeld beroep openstaat bij de gemeenteraad of bij gedeputeerde staten, is er sprake van administratief beroep.

De procedure in administratief beroep is geregeld in afdeling 7.3 van de Awb en lijkt sterk op de bezwaarschriftprocedure. De procedure wordt in gang gezet met een beroepschrift waarin de belanghebbende vraagt om vernietiging van het besluit. Vervolgens volgt een hoorzitting en komt er een besluit. Als het beroepsorgaan het beroep gegrond verklaart, wordt het besluit vernietigd. Vindt het beroepsorgaan het beroep ongegrond, dan wordt het besluit in stand gehouden.

NB:

In administratief beroep gelden andere beslistermijnen, en ook de regels over het horen van belanghebbenden wijken enigszins af van de regeling in de bezwaarprocedure.

Bezwaar of administratief beroep

Een belanghebbende hoeft maar één voorprocedure te volgen: óf bezwaar, óf administratief beroep. Hoe weet hij nu welke voorprocedure hij moet doorlopen? Dat kan hij opmaken uit de bijzondere wet. Als de bijzondere wet administratief beroep voorschrijft, volgt de belanghebbende die weg. Daarna kan hij in beroep gaan bij de rechtbank. Geeft de bijzondere wet geen regels over de voorprocedure, dan moet de belanghebbende de bezwaarprocedure uit de Awb volgen voordat hij beroep kan instellen bij de rechtbank.

Administratief beroep is uitzondering

Tot ver in de jaren zeventig van de vorige eeuw was administratief beroep de hoofdregel en was de bezwaarprocedure een uitzondering. Inmiddels is het omgekeerde het geval. In veel bestaande bijzondere wetten werd de administratieve beroepsgang geschrapt en in nieuwe bijzondere wetten (en verordeningen) wordt deze weg alleen nog gekozen als er echt een goede reden is om een ander bestuursorgaan te betrekken bij de bezwaren tegen het besluit. Daardoor neemt de betekenis van het administratief beroep af.

Voorbeeld

Een voorbeeld van administratief beroep biedt de regeling van verkeersboetes in de WAHV. Is een verkeersovertreder het niet eens met een boete die de politie (als toezichthoudend ambtenaar) hem oplegt, dan kan hij op grond van art. 6 WAHV tegen deze boetebeschikking administratief beroep instellen bij de officier van justitie.

Harde klap

Garagehouder Benthem brengt in 1985 een harde klap toe aan het administratief beroep. In die tijd was het Kroonberoep de meest voorkomende vorm van administratief beroep. Kroonberoep betekent dat de belanghebbende in beroep gaat bij de minister. De minister laat zich bij het Kroonberoep weliswaar adviseren door de Raad van State, maar hij neemt zelf de beslissing. Benthem wil een lpg-station beginnen. Hij heeft daarvoor een milieuvergunning nodig, die hij aan moet vragen bij de minister. Maar de minister weigert de vergunning. Benthem vecht dit besluit aan en komt, in Kroonberoep, weer terecht bij dezelfde minister. De minister fungeert als rechter in zijn eigen zaak. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg is het met Benthem eens dat de minister niet als onafhankelijke rechter kan worden gezien als hij zelf verantwoordelijk is voor het besluit en vervolgens het beroep daartegen afhandelt. Het Kroonberoep, zo oordeelt het Europese Hof, is daarom in strijd met het EVRM. Want art. 6 EVRM geeft eenieder recht geeft op toegang tot een onafhankelijke rechter. Sinds de invoering van de Awb is het Kroonberoep dan ook uit het bestuursrecht verdwenen.

Vol beroep

In de bezwaarprocedure en in administratief beroep wordt het besluit volledig getoetst (beoordeeld). We spreken in dit verband wel van een ‘vol beroep’. Dat wil zeggen dat het bestuursorgaan niet alleen kijkt naar de rechtmatigheid van het besluit, maar ook naar de doelmatigheid daarvan. Het bestuursorgaan bekijkt niet alleen of het besluit overeenstemt met de wet en de abbb (rechtmatigheid), maar beoordeelt ook of er goed beleid is gevoerd (doelmatigheid).

Administratief beroep: de voorprocedure bij een ander bestuursorgaan.

10.8 Samenvatting

Een burger hoeft zich niet zomaar neer te leggen bij besluiten van bestuursorganen. In de meeste gevallen kan een belanghebbende een besluit van een bestuursorgaan voorleggen aan de rechter. Maar voordat er een rechtszaak komt, moet de belanghebbende meestal een voorprocedure doorlopen. Vaak is dat de bezwaarprocedure. Dit betekent dat de belanghebbende in een bezwaarschrift aan het bestuursorgaan dat het besluit genomen heeft, uitlegt waarom hij bezwaar heeft tegen het besluit. Nadat het bestuursorgaan de belanghebbende heeft gehoord, heroverweegt het zijn eerdere besluit en komt het met een nieuw besluit. Dit laatste besluit is de beschikking op bezwaar. Zijn de bezwaren gegrond, dan bevat de beschikking op bezwaar een nieuw besluit. Als het bestuursorgaan de bezwaren ongegrond vindt, handhaaft het in de beschikking op bezwaar zijn oude besluit. Vooral in dit laatste geval zal de belanghebbende soms besluiten om zijn zaak ook nog bij de rechter te bepleiten en daarom in beroep te gaan bij de rechtbank.

Een aantal bijzondere wetten kent een andere voorprocedure, het administratief beroep. Dat wil zeggen dat een belanghebbende met zijn bezwaren tegen het besluit in beroep gaat bij een ander bestuursorgaan. Laat dit beroepsorgaan het bestreden besluit in stand, dan kan de belanghebbende vervolgens beroep instellen bij de rechtbank.

Een belanghebbende hoeft maar één voorprocedure te volgen. Hij gaat in administratief beroep als de bijzondere wet dit voorschrijft. Als de bijzondere wet geen regels geeft voor de voorprocedure, volgt de belanghebbende de bezwaarprocedure uit de Awb.

10.9 Kernbegrippen

Rechtsbescherming

De mogelijkheden die de wet een belanghebbenden biedt om zich tegen een besluit van een bestuursorgaan te verzetten.

Bezwaarprocedure

De procedure waarin een belanghebbende, bij wijze van voorprocedure, bezwaar maakt tegen een besluit bij het bestuursorgaan dat dit besluit heeft genomen.

Figuur 10.3: Voorprocedures.

Bezwaarschrift

De brief waarin een belanghebbende zijn bezwaren tegen een besluit kenbaar maakt en het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, verzoekt om heroverweging.

Heroverweging

Het door een bestuursorgaan opnieuw beoordelen van de feiten en de belangen naar aanleiding van een bezwaar dat tegen een besluit is ingediend.

Horen

Een belanghebbende de gelegenheid geven om zijn bezwaren tegen een besluit mondeling toe te lichten.

Bezwaarcommissie

Een door het bestuursorgaan benoemde commissie die wordt belast met het horen van bezwaarmakers en met het adviseren aan het bestuursorgaan over de afhandeling van bezwaarschriften.

Beschikking op bezwaar

De beschikking van het bestuursorgaan die na heroverweging wordt genomen op het bezwaar

Administratief beroep

Voorprocedure in de vorm van beroep tegen een besluit dat op grond van de bijzondere wet moet worden ingediend bij een ander bestuursorgaan.

Voorprocedure

De procedure die moet worden gevolgd voordat beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld.

10.10Vragen en opdrachten

Opdracht 1:

Het college van B&W van de gemeente Vierstromen laat Wim Boom weten dat zijn aanvraag voor een terrasvergunning is afgewezen. Het besluit is gedateerd op 12 april.

a Vanaf welke dag loopt de bezwaartermijn?

b Wim doet zijn bezwaarschrift twee dagen voordat de bezwaartermijn afloopt op de brievenbus. Het college van B&W ontvangt zijn brief echter pas drie dagen later. Is het bezwaarschrift van Wim op tijd is binnengekomen (zie art. 6:9 Awb)? Leg uit.

Opdracht 2:

Zoek in de Awb op welke bezwaartermijn voor een fictieve beschikking geldt.

Opdracht 3:

Schrijf namens Kroegbaas Mol een bezwaarschrift naar het college van B&W van zijn woonplaats. . Het besluit van het college is gedateerd op 15 juni van dit jaar. Het heeft als kenmerk 0095547. Kroegbaas Mol is het er niet mee eens dat hij geen omgevingsvergunning krijgt voor de uitbreiding van zijn café. Hij meent dat er nauwelijks sprake is van geluids- en parkeeroverlast van bezoekers van zijn bedrijf. Bovendien is de uitbreiding van zijn café dringend noodzakelijk om rendabel te blijven. Er moet tegenwoordig zoveel geïnvesteerd worden om aan alle milieu eisen en dergelijke te voldoen dat alleen grote bedrijven met veel bezoekers en een hoge omzet overleven.

Opdracht 4:

Bestuursambtenaar De Groot krijgt een bezwaarschrift binnen dat drie weken te laat is ingediend. Bij het bezwaarschrift zit een brief van de bezwaarmaker dat hij vanwege een ernstige ziekte enige weken in het ziekenhuis heeft gelegen en dat hij daarom te laat is met zijn bezwaarschrift.

Zoek uit of er in de Awb mogelijkheden zijn om een bezwaarschrift dat te laat is ingediend, toch nog inhoudelijk te behandelen.

Opdracht 5:

Lees art. 7:1a Awb goed door.

Belanghebbende Vermeulen, die bezwaar maakt tegen de toekenning van een milieuvergunning aan een bedrijf, verzoekt het bestuursorgaan om rechtstreeks beroep. Belanghebbende Wilson heeft eveneens een bezwaarschrift ingediend. Hij heeft echter niet verzocht om direct beroep.

Wat moet het bestuursorgaan doen met het verzoek om rechtstreeks beroep van Vermeulen?

Opdracht 6:

Schrijf een bezwaarschrift namens kroegbaas Mol uit de casus waarmee dit hoofdstuk begint. Het besluit van het college van B&W is gedateerd op 8 september van dit jaar. Het heeft als kenmerk 0099756. Mol is het niet eens met het besluit om hem een omgevingsvergunning te weigeren. Hij meent dat de belangen van de omwonenden te zwaar zijn gewogen door het college van B&W en dat zijn bedrijfsbelang onvoldoende is meegenomen in het besluit. Uitbreiding is cruciaal voor zijn café. Om dit aan te tonen voegt hij een bijlage toe van een bedrijfsadviseur (die hoef je niet op te stellen, je kunt er in het bezwaarschrift naar verwijzen). Daarnaast voert hij aan dat er in de afgelopen acht jaar nog nooit klachten zijn geweest over geluids- of parkeeroverlast. Daarmee heeft hij aangetoond, zo meent hij, dat hij goed om kan gaan met het bestrijden van de eventuele overlast voor omwonenden. Dat is de reden waarom hij verzoekt om het eerder genomen besluit te heroverwegen en hem alsnog een vergunning te verlenen.

Opdracht 7:

a Bij besluiten over de aanvraag van de verblijfsvergunning ‘asiel’ biedt de VW 2000 geen bezwaarprocedure. Er kan rechtstreeks beroep worden ingesteld bij de rechtbank. Hoe zorgen de bepalingen van art. 39 VW 2000 ervoor dat de visie van de vreemdeling wel wordt meegenomen in het besluit over de aanvraag?

b Zoek in de VW 2000 op welke beslistermijn er geldt voor een asielaanvraag.

c Zoek in de VW 2000 op of de vreemdeling hoger beroep kan instellen tegen de uitspraak van de rechtbank en zo ja, waar.

Hoofdstuk 11

Rechtsbescherming 2: (hoger) beroep en klachtbehandeling

Na dit hoofdstuk kun je:

- uitleggen hoe de beroepsprocedure verloopt

- aangeven welke uitspraken een rechter in hoger beroep kan doen

- uitleggen welke bijzondere rechtsgangen er zijn

- vertellen wat de betekenis van een voorlopige voorziening is

- uitleggen hoe de behandeling van klachten verloopt.

Casus

Hoefsmid Koppelman in Haaksbergen bouwt, in strijd met het bestemmingsplan, een werkplaats om paarden te beslaan. (Dit wil zeggen om onder de voeten van paarden hoefijzers aan te brengen). Omwonenden verzoeken het college van B&W bestuursdwang toe te passen en de werkplaats weg te halen, omdat de activiteiten van Koppelman geluidsoverlast veroorzaken. In een schriftelijk besluit laat het college de omwonenden weten dat het geen bestuursdwang zal toepassen. Het college heeft alle belangen (van Koppelman en van de omwonenden) tegen elkaar afgewogen en komt tot de conclusie dat de werkplaats in zijn huidige omvang moet worden gedoogd. De omwonenden nemen geen genoegen met dit besluit en stappen na een voorprocedure naar de rechter (ABRvS 1 april 1996, AB 1996, 321).

11.1 Inleiding

Heeft de bezwaarprocedure of het administratief beroep volgens de belanghebbende niet genoeg opgeleverd, dan kan hij in beroep gaan bij de rechtbank. In dit hoofdstuk laten we zien hoe een beroepszaak verloopt. Daarna kijken we naar de mogelijkheden voor hoger beroep en gaan we in op de betekenis van een voorlopige voorziening. Vervolgens wijzen we op een paar bijzondere rechtsgangen. Sommige bijzondere wetten kennen namelijk een andere beroepsprocedure dan de standaardprocedure van de Awb. In paragraaf 11.9 behandelen we de klachtbehandeling. We sluiten dit hoofdstuk af met een schema aan de hand waarvan je per geval kunt bepalen hoe de bezwaar- en beroepsprocedure eruitziet..

Regeling van beroep in de Awb

De beroepsprocedure is in de Awb geregeld in hoofdstuk 8. Vanwege de gelaagde structuur zijn daarnaast ook bepalingen uit andere hoofdstukken van belang, bijvoorbeeld de algemene bepalingen over bezwaar en beroep uit hoofdstuk 6. Zo vinden we de beroepstermijn in art. 6:7 Awb en kunnen we uit art. 6:2 Awb opmaken dat ook beroep kan worden ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit en tegen de schriftelijke weigering om een besluit te nemen.

11.2 Beroep bij de rechtbank

Als een belanghebbende in beroep wil gaan, moet hij eerst weten bij welk college hij moet zijn. We hebben het dan over de absolute competentie van het rechterlijk college. De regels van de absolute competentie staan in art. 8:1 Awb: een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. De rechtbank is dus bevoegd om bestuursgeschillen te behandelen. Een speciale afdeling, de Afdeling bestuursrecht, is belast met de behandeling van deze beroepszaken.

Relatieve competentie

Als de vraag naar de absolute competentie is beantwoord, komt de vraag naar de relatieve competentie. De regels van de relatieve competentie geven aan welke van de negentien rechtbanken in ons land de zaak behandelt. Op die vraag geeft art. 8:7 Awb antwoord.

Voor besluiten van lokale of regionale bestuursorganen, zoals gemeenten, provincies en waterschappen, geldt als uitgangspunt de vestigingsplaats van het bestuursorgaan. Elke rechtbank heeft een eigen werkgebied. Bevoegd is de rechtbank in het rechtsgebied waarin de vestigingsplaats van het bestuursorgaan valt. Stelt een belanghebbende beroep in tegen een besluit van het college van B&W van de gemeente Zwolle, dan is de Rechtbank Zwolle bevoegd. Gaat het om een besluit van het college van B&W van Amstelveen, dan is de Rechtbank Amsterdam bevoegd, want Amstelveen valt in het werkgebied van de Rechtbank Amsterdam. Voor besluiten van andere (vooral landelijke) bestuursorganen, zoals een ministerie, de DUO, het UWV of de SVB, is de woonplaats van de belanghebbende bepalend. Bevoegd is de rechtbank in het rechtsgebied waarin de woonplaats van de belanghebbende valt. Woont de belanghebbende in Amersfoort, dan is de Rechtbank Utrecht bevoegd, want Amersfoort valt in het werkgebied van de Rechtbank Utrecht.

Deze wat ingewikkelde regeling van de relatieve competentie in het bestuursrecht heeft voor de belanghebbende als voordeel dat hij, ook als hij tegen een landelijk bestuursorgaan procedeert, dicht bij huis beroep kan instellen.

Beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan wordt behandeld door de rechtbank.

11.3 Beroepsprocedure

Hoofdstuk 6 van de Awb geeft de algemene regels die zowel voor bezwaar als voor beroep gelden. De procedure in beroep lijkt namelijk veel op de bezwaarprocedure.

1. Indienen beroepschrift

De belanghebbende zet de procedure in gang door een beroepschrift in te dienen bij de rechtbank. In dit beroepschrift legt hij uit waarom hij het niet eens is met de beschikking op bezwaar (zie voor de minimale inhoud van een beroepschrift art. 6:5 Awb). De beroepstermijn bedraagt zes weken, te rekenen vanaf de dag na de datering van de beschikking op bezwaar (art. 6:7 en 6:8 Awb).

Inhoud beroepschrift

Een beroepschrift ziet er ongeveer net zo uit als een bezwaarschrift, zij het dat een beroepschrift niet is gericht aan het bestuursorgaan, maar aan de rechtbank. Bovendien vraagt de belanghebbende nu niet om heroverweging van het besluit, maar om vernietiging daarvan.

Beroepschrift

Aan de sector bestuursrecht

Van de Rechtbank Utrecht

Postbus 13023

3507 LA Utrecht

Utrecht, 4 mei 2015

Mevrouw, mijnheer,

Door deze brief teken ik beroep aan tegen de beschikking o bezwaar van het college van B&W van Viersteden d.d. 24 april 2015, waarin het college een last onder dwangsom ten bedrage van € 500,- oplegt voor iedere keer dat er terrasstoelen en -tafels worden aangetroffen op het trottoir vóór mijn restaurant.

Ik ga in beroep tegen dit besluit omdat ik van mening ben dat er goede redenen zijn om de overtreding van de voorwaarden van de terrasvergunning tijdelijk te gedogen. Mijn restaurant wordt op dit moment namelijk verbouwd omdat het niet langer aan de veiligheidsvoorschriften voldoet. Door deze verbouwing, die in totaal zo’n vier maanden zal duren, kan ik nog niet de helft van het gebruikelijke aantal gasten in mijn restaurant ontvangen. Dit heeft uiteraard aanzienlijke gevolgen voor mijn bedrijfsomzet. Tijdelijke uitbreiding van het terras, voor de duur van de verbouwing van het restaurant, zou min omzet nog enigszins acceptabel maken, zodat sluiting van het bedrijf kan worden voorkomen. Vanzelfsprekend zal ik erop toezien dat voetgangers geen hinder ondervinden van het terras op het trottoir. Ik maak voor hen een doorgaand pad in het midden van het terras.

Reden waarom ik u verzoek de beschikking op bezwaar van het college van B&W van Viersteden te vernietigen.

Hoogachtend,

H. Pardoes

Zwartstraat 5 5544 OO Viersteden

Bijlagen

1 Beschikking van het college van B&W d.d. 6 maart 2015

2 Bezwaarschrift tegen deze beschikking d.d. 14 april 2015

3 Beschikking op bezwaar van het college van B&W d.d. 24 april 2015

2. Bevestiging van ontvangst

Meteen nadat het beroepschrift binnen is, stuurt de rechtbank een bevestiging van ontvangst (art. 6:14 Awb), zodat de belanghebbende weet dat het beroepschrift is binnengekomen.

3. Vooronderzoek

Voordat de zaak op de zitting wordt behandeld, houdt de rechtbank een vooronderzoek. Dat wil zeggen dat de rechtbank de wederpartij, die verweerder wordt genoemd, vraagt om een schriftelijke reactie op het beroepschrift. Ook kan de rechtbank getuigen of deskundigen horen of zelf een onderzoek ter plaatse doen. Het vooronderzoek is bedoeld om alle feiten die van belang zijn voor de zitting boven water te krijgen.

4. Behandeling ter zitting

Als alle feiten over de beroepszaak duidelijk zijn, worden de indiener van het beroep, de verweerder en de andere belanghebbenden opgeroepen voor de zitting. Alle betrokkenen krijgen ter zitting de gelegenheid om hun mening over het besluit en over het beroepschrift tegen dit besluit te geven.

5. Uitspraak

Enige weken na de zitting volgt de uitspraak.

Kosten van een beroepszaak

In beroep gaan kost geld. Als de rechtbank een beroepschrift ontvangt, krijgt de indiener van het beroep meteen een acceptgiro toegestuurd waarmee hij de griffierechten kan betalen. Griffierechten zijn administratiekosten die de rechtbank in rekening brengt voor de behandeling van het beroep. In bestuurszaken zijn voor ‘natuurlijke personen’ de basisbedragen (in januari 2015) voor de griffierechten € 45,- voor zaken over huurtoeslag en de sociale zekerheid, en € 167,- voor de overige zaken. Naast de griffierechten zijn er vaak nog de kosten van een juridisch adviseur of een advocaat. Hoewel burgers bij de bestuursrechter zelf hun proces mogen voeren, is het bij ingewikkelde beroepszaken meestal verstandig om juridische bijstand te zoeken. De kosten van een advocaat kunnen aardig in de papieren lopen. Een eenvoudige zaak kost al gauw enige duizenden euro’s. Mensen met een laag tot modaal inkomen kunnen gebruikmaken van een zogeheten toevoeging. Dat wil zeggen dat zij alleen een eigen bijdrage hoeven te betalen. De overige kosten komen voor rekening van de staat.

Beroepsprocedure:

• indienen beroepschrift

• besvestiging ontvangst

• vooronderzoek

• behandeling ter zitting

• uitspraak.

11.4 Rechterlijke uitspraken in hoger beroep

Art. 8:70 Awb beschrijft de vier mogelijke uitspraken die een rechter in hoger beroep kan doen:

• De rechtbank verklaart zichzelf onbevoegd.

• Het beroep is niet-ontvankelijk.

• Het beroep is ongegrond.

• Het beroep is gegrond.

Rechtbank onbevoegd, of beroep niet-ontvankelijk

Bij de eerste twee hiervoor genoemde mogelijke uitspraken komt de rechter niet toe aan een inhoudelijk oordeel over het beroep, omdat er juridisch-technisch iets mis is. Als de rechtbank zichzelf onbevoegd verklaart, betekent dit dat de zaak bij een rechtbank is aangebracht die het beroep niet mag behandelen. Dat zal niet zo vaak voorkomen, want bestuursorganen en rechtbanken

hebben immers een doorzendplicht (zie art. 6:15 Awb). De rechter verklaart het beroep niet-ontvankelijk als het beroep een gebrek vertoont en hij het daarom niet mag behandelen, bijvoorbeeld als een beroepsschrift te laat is ingediend of niet is ondertekend.

Vereenvoudigde behandeling

Als de uitkomst van de beroepszaak meteen na het lezen van het beroepschrift al duidelijk is, kan het vooronderzoek snel worden afgesloten en is een zitting niet nodig. De rechtbank komt dan meteen met zijn uitspraak. We noemen dit de vereenvoudigde behandeling. Deze vereenvoudigde behandeling is mogelijk, zo zegt art. 8:54 Awb, als:

• de rechtbank kennelijk (dat wil zeggen duidelijk) onbevoegd is

• het beroep kennelijk niet-ontvankelijk is

• het beroep kennelijk gegrond of kennelijk ongegrond is.

Is een belanghebbende of een bestuursorgaan het niet eens met deze vereenvoudigde behandeling, dan kan hij ‘verzet doen’ bij de rechtbank (art. 8:55 Awb). Dat wil zeggen dat hij de rechtbank verzoekt de zaak alsnog volledig te behandelen. Als de rechtbank het verzet gegrond verklaart, wordt het beroep daarna volledig behandeld. Bepaalt de rechtbank dat het verzet ongegrond is, dan blijft de uitspraak na de vereenvoudigde behandeling overeind.

Beroep is ongegrond

Bij de laatste twee uitspraken die aan het begin van deze paragraaf zijn genoemd komt de rechter met een inhoudelijke beslissing. Verklaart hij het beroep ongegrond, dan wijst hij het beroep af. In dat geval laat hij het besluit van het bestuursorgaan overeind.

Art. 6:22 Awb bepaalt dat de rechter een besluit dat op de een of andere manier in strijd is met de wet, toch in stand kan laten als aannemelijk is dat geen enkele belanghebbende door deze juridische fout in het besluit is benadeeld. In feite zegt de wetgever in dit wetsartikel tegen de rechter dat hij niet verplicht is een beroep gegrond te verklaren en een besluit te vernietigen omdat er een juridische fout in zit. Is door die juridische fout niemand benadeeld, dan kan de rechter dit ‘gebrek passeren’ en het besluit overeind laten. Art. 6:22 Awb geldt ook voor het bestuursorgaan in de bezwaarprocedure.

Beroep is gegrond

Als de rechtbank het beroep gegrond verklaart, betekent dit dat de rechtbank vindt dat de indiener van het beroep gelijk heeft en dat het bestreden besluit wordt vernietigd. In dat geval krijgt het bestuursorgaan vaak een termijn van de rechtbank om een nieuw besluit te nemen (waarbij rekening moet worden gehouden met de rechterlijke uitspraak). Soms neemt de rechtbank zelf een nieuw besluit (op grond van art. 8:72 lid 4 Awb).

Art. 8:41a Awb geeft de rechter de opdracht om in zijn uitspraak zo veel mogelijk meteen een echte en definitieve oplossing voor het geschil te geven. Verklaart de rechter het beroep gegrond en vernietigt hij het besluit, dan moet de rechter ook beoordelen wat er nog meer moet gebeuren om het geschil op te lossen. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk dat hij bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven, maar dat de in het gelijk gestelde burger daarvoor een schadevergoeding krijgt. Kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand blijven, dan moet de rechter beoordelen of hij zelf in zijn uitspraak in de zaak kan voorzien. Als de rechter tot het oordeel komt dat hij zelf geen nieuw besluit kan nemen omdat het echt om een bestuurlijke afweging gaat, draagt de rechter in zijn uitspraak waarin hij het bestreden besluit vernietigt het bestuursorgaan op om een nieuw besluit te nemen.

Bestuurlijke lus

Als er een vormfout kleeft aan de uitspraak van een bestuursorgaan, moet de rechtbank formeel het besluit vernietigen. Het bestuursorgaan kan dan na de uitspraak een nieuw besluit nemen waarin de fout wordt hersteld. De belanghebbende die tegen het besluit in beroep is gegaan, heeft dan in eerste instantie het gevoel dat hij gewonnen heeft, om enige tijd later te ontdekken dat het bestuursorgaan inhoudelijk hetzelfde besluit opnieuw neemt, maar nu zonder de vormfout. Om dit soort ‘omwegen’ te voorkomen kan de rechter bij een vormfout in een besluit de rechtszaak tijdelijk stopzetten en in een tussenuitspraak het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen de vormfout te herstellen. Zo kan de rechtbank het bestuursorgaan bijvoorbeeld opdragen het besluit beter te motiveren. Maakt het bestuursorgaan gebruik van die gelegenheid, dan gaat de procedure weer door als het aangevulde besluit er ligt. In het vervolg van de rechtszaak wordt het nieuwe besluit beoordeeld. Dit hoeft dan niet meer vanwege de vormfout vernietigd te worden. De bestuurlijke lus is bedoeld om onnodig en/of langdurig procederen te voorkomen. Zie voor de bestuurlijke lus art. 8:80a Awb.

Bier en wijn in de benzinepomp?

Pomphouder Erik Klok procedeert al jaren over een boete die hij had gekregen omdat hij alcoholische dranken in zijn benzinestation verkocht. Volgens hem is het verbod uit de Dranken Horecawet in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat wegrestaurants en supermarkten wel en benzinestations geen alcoholische dranken mogen verkopen. Uiteindelijk komt zijn zaak bij de ABRvS terecht. Klok reageert enthousiast als hij de uitspraak leest, want zijn beroep is gegrond verklaard. Mooi, denkt Klok, dan kan ik gewoon weer gaan beginnen met de verkoop. Maar, zo staat er ook in de uitspraak, ‘de rechtsgevolgen van dit besluit blijven in stand’. Klok raakt in verwarring, want het kan toch niet alle twee waar zijn: beroep gegrond verklaard én het verbod blijft in stand? Maar dat blijkt wel het geval. De ABRvS is het met Klok eens dat de minister het besluit waarin Klok een boete is opgelegd, onvoldoende heeft gemotiveerd. Daarom wordt zijn hoger beroep gegrond verklaard. Maar de ABRvS vindt ook dat de minister in zijn beleid over alcoholverkoop onderscheid mag maken tussen benzinestations enerzijds en supermarkten en wegrestaurants anderzijds. Het verbod is niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Daarom blijven het verkoopverbod en de boetes (van € 900,-) in stand (ECLI:NL:RVS:2014:3770).

Relativiteitsvereiste

In verband met gegrond of ongegrond verklaren van het beroep tegen een besluit wijzen we nog op het relativiteitsvereiste (art. 8:69a Awb). Deze bepaling gaat over een besluit dat in strijd is met het geschreven of het ongeschreven recht. Normaal gesproken moet de rechter zo’n besluit vernietigen als dit in beroep aan hem wordt voorgelegd. Nu bepaalt art. 8:69a Awb dat de rechter dit besluit niet hoeft te vernietigen als de geschreven of ongeschreven regel niet tot doel heeft om

Figuur 11.1: Mogelijke uitspraken in hoger beroep.

de belangen van de indiener van het beroep te beschermen. Anders gezegd: een belanghebbende die een besluit wil aanvechten, kan daarbij alleen een beroep doen op rechtsregels die bedoeld zijn om zijn belangen te beschermen.

Voorbeeld

Omwonenden gaan in beroep tegen een besluit van de gemeente om een vergunning te verlenen voor een hardrockfestival, omdat ze vrezen voor overlast. De omwonenden voeren aan dat het besluit is genomen in strijd met de regels die bij calamiteiten de veiligheid en de gezondheid van bezoekers van het festival beschermen. De rechter wijst deze bezwaren van de omwonenden van de hand, omdat de regels waarop de omwonenden een beroep doen niet zijn bedoeld om hun belangen te beschermen, want hun belangen liggen in de sfeer van het voorkomen van parkeer- en geluidsoverlast.

Uitspraken in hoger beroep:

• De rechtbank verklaart zichzelf onbevoegd

• Het beroep is niet-ontvankelijk

• Het beroep is ongegrond

• Het beroep is gegrond.

11.5 Verschil tussen bezwaar en beroep

Ook al lijken de procedures in bezwaar en beroep op elkaar, er zijn toch een paar belangrijke verschillen.

Nieuw besluit/vernietiging van besluit

Om te beginnen is het bezwaar gericht op heroverweging door het bestuursorgaan en op een nieuw besluit. In beroep wordt gevraagd om vernietiging van het besluit.

Volledig/marginaal

Dan is er in de bezwaarprocedure sprake van een volledige toetsing aan rechtmatigheid en doelmatigheid. In beroep toetst de rechter alleen de rechtmatigheid van het besluit. Dit betekent dat de rechter alleen kijkt of het besluit niet in strijd is met de wet of met de abbb. De rechter mag de doelmatigheid van een besluit niet beoordelen, omdat hij dan beleid beoordeelt en daarmee op de stoel van het bestuursorgaan gaat zitten.

Wel en niet rekening houden met gewijzigde omstandigheden

Een derde verschil is dat de rechter geen rekening mag houden met na het besluit gewijzigde feiten of omstandigheden; het bestuursorgaan mag dat in de bezwaarprocedure wel. Heeft iemand bijvoorbeeld geen vergunning gekregen omdat hij niet in het bezit is van de juiste diploma’s, dan kan het bestuursorgaan hem in de beschikking op bezwaar alsnog een vergunning geven als hij

Figuur 11.2: Uitspraken in beroep.

gedurende de bezwaarprocedure is geslaagd voor het examen. De rechtbank mag dat niet. De rechtbank kijkt alleen naar de feiten en omstandigheden op het moment dat de beschikking op bezwaar is genomen. Wat er daarna is gebeurd, mag in de beroepszaak bij de rechter geen rol spelen.

Men spreekt in dit verband wel van een beoordeling ex nunc voor de bezwaarprocedure en het administratief beroep, en een beoordeling ex tunc voor de beroepsprocedure bij de rechtbank.

Veroordelen in de proceskosten

Als de indiener van het beroep zijn zaak wint, kan de rechtbank het bestuursorgaan in de proceskosten veroordelen. Dat wil zeggen dat het bestuursorgaan (dat de zaak heeft verloren) de proceskosten van de burger moet terugbetalen (art. 8:75 Awb).

Beschikking op bezwaar of rechterlijke beschikking

Een vijfde en laatste verschil is dat de heroverweging van het bestuursorgaan leidt tot een beschikking op bezwaar. Dit is een nieuw besluit van het bestuursorgaan in reactie op het bezwaarschrift. De beroepsprocedure bij de rechtbank leidt tot een rechterlijke uitspraak die beschikking wordt genoemd.

11.6 Hoger beroep

Als de belanghebbende of het bestuursorgaan het niet eens is met de uitspraak van de rechtbank, is er nog de mogelijkheid van hoger beroep

Dat hoger beroep dient bij de CRvB, bij het CBb of bij de ABRvS. Bij welke van deze drie instanties hoger beroep moet worden ingesteld, is afhankelijk van de inhoud van de zaak. De exacte bevoegdheidsverdeling tussen beide instanties is geregeld in een bijlage bij de Awb.

De CRvB behandelt hoger beroep in ambtenarenzaken en in zaken over sociale zekerheid (uitkeringen).

Het CBb behandelt in hoger beroep sociaaleconomische besluiten, zoals besluiten over mededinging, landbouwsubsidies en tarieven in de gezondheidszorg.

De ABRvS behandelt in hoger beroep alle andere bestuursgeschillen.

De ABRvS behandelt hogerberoepszaken, met uitzondering van ambtenarenzaken en geschillen in de sociale zekerheid (worden behandeld door de CRvB) en een aantal sociaaleconomische besluiten (worden behandeld door het CBb).

Figuur 11.3: Hoger beroep.

11.7 Voorlopige voorziening

Het college van B&W besluit om een restaurant dat voortdurend voor onaanvaardbare geluidsoverlast zorgt tijdelijk (voor twaalf weken) te sluiten. De eigenaar van het restaurant maakt bezwaar en gaat vervolgens in beroep tegen dit besluit. Hoe moet het nu met het restaurant terwijl bezwaar en beroep lopen? Art. 6:16 Awb bepaalt dat bezwaar en beroep géén schorsende werking hebben. Dat wil zeggen dat het besluit gewoon van kracht is tijdens de bezwaar- en beroepsprocedure. Het restaurant gaat dus dicht, ondanks het bezwaar en het beroep van de eigenaar. Op die manier heeft de restauranthouder weinig aan zijn recht om bezwaar te maken. Het bezwaar is waarschijnlijk pas afgehandeld als de twaalf weken verplichte sluiting voorbij zijn.

Voor dit soort situaties, als er snel een uitspraak moet komen, is er de voorlopige voorziening. Een belanghebbende die een snelle uitspraak nodig heeft, kan om een voorlopige voorziening vragen aan de voorzieningenrechter van de rechtbank. Hij vraagt de voorzieningenrechter dan om een tijdelijke uitspraak over de zaak, voor de duur van de procedure. De tijdelijke uitspraak ofwel voorlopige voorziening vervalt op het moment dat er een definitief besluit ligt. Vaak wordt in een voorlopige voorziening gevraagd om schorsende werking van het bezwaar en het beroep. In ons voorbeeld zou dat betekenen dat het restaurant open mag blijven tot er in bezwaar en beroep over het besluit is beslist. Ook andere uitspraken zijn mogelijk. Zo kan bijvoorbeeld een uitkeringsgerechtigde aan wie een bijstandsuitkering is geweigerd, bij wijze van voorlopige voorziening, verzoeken om een (tijdelijke) uitkering.

Een voorlopige voorziening kan alleen worden gevraagd als er al een bezwaar- of beroepsprocedure (of een procedure in administratief beroep) in gang is gezet. Want er moet samenhang zijn tussen de bodemprocedure (dit is de ‘gewone’ bezwaar- en beroepsprocedure) en de voorlopige voorziening.

De (procedure voor een) voorlopige voorziening is geregeld in afdeling 8.3 van de Awb.

Procedure

De procedure voor een voorlopige voorziening lijkt op de beroepsprocedure, alleen een (tijdrovend) vooronderzoek door de rechtbank ontbreekt en de behandeling van de zaak gaat veel sneller. De procedure wordt in gang gezet door een verzoek van de belanghebbende om een voorlopige voorziening. In dit verzoekschrift moet hij duidelijk maken (1) dat hij spoedeisend belang heeft bij een voorlopige voorziening, (2) dat er tegen hetzelfde besluit al een bezwaar- of beroepszaak bezig is, en (3) om welke maatregel hij verzoekt.

Nadat het bestuursorgaan en de belanghebbende de gelegenheid hebben gekregen om de rechtbank alle relevante stukken toe te sturen, worden de belanghebbende en het bestuursorgaan uitgenodigd voor de mondelinge behandeling van het verzoek tijdens een zitting. Daarna volgt de uitspraak van de voorzieningenrechter. Deze uitspraak wordt een voorlopige voorziening genoemd, dit wil zeggen dat de uitspraak een tijdelijk karakter heeft voor de duur van de bodemprocedure. Is er definitief beslist in de hoofdzaak, dan vervalt de voorlopige voorziening.

Competentie

De voorzieningenrechter van het rechterlijk college dat bevoegd is om de zaak in beroep te behandelen, is ook bevoegd in de procedure voor een voorlopige voorziening. Heeft een belanghebbende bijvoorbeeld bezwaar gemaakt tegen een besluit van het college van B&W van Zwolle, dan is de voorzieningenrechter van de Rechtbank Zwolle bevoegd in de voorzieningenprocedure.

Aan een verzoek om een voorlopige voorziening is geen termijn verbonden. Gedurende de gehele bezwaar- en beroepsprocedure en ook nog tijdens het hoger beroep is het mogelijk om een voorlopige voorziening te vragen.

Wordt een verzoek om een voorlopige voorziening pas ingediend als er al een beroepszaak bij de rechtbank loopt, dan zijn er in feite tegelijkertijd twee verschillende procedures bij de rechtbank: die voor de voorlopige voorziening en die voor de hoofdzaak. Om dubbel werk te voorkomen geeft art. 8:86 Awb de volgende bepaling: als de voorzieningenrechter meent dat hij meteen een beslissing kan geven in de hoofdzaak omdat er geen vooronderzoek nodig is, mag hij onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak. De voorzieningenrechter geeft in dat geval geen voorlopige voorziening, maar doet uitspraak in de bodemprocedure. Deze mogelijkheid, die speciaal bedoeld is voor eenvoudige beroepszaken, wordt wel de kortsluitingsprocedure genoemd.

Voorlopige voorziening: een tijdelijke uitspraak voor de duur van de procedure als de definitieve uitspraak niet kan worden afgewacht.

11.8 Bijzondere rechtsgangen

Vooral door de geschiedenis van het bestuursprocesrecht kent het bestuursrecht nog steeds een aantal bijzondere rechtsgangen. Met een bijzondere rechtsgang bedoelen we dat een andere rechter dan de bestuursrechter van de rechtbank bevoegd is om beroep tegen een besluit te behandelen.

Hoe weet een belanghebbende dat er een bijzondere rechtsgang geldt? Dat staat in de bijzondere wet waarop het besluit is gebaseerd. Bepaalt de bijzondere wet bijvoorbeeld dat de belanghebbende beroep kan instellen bij de CRvB, dan moet de belanghebbende na de bezwaarprocedure naar de CRvB. Geeft de bijzondere wet geen informatie over bezwaar en beroep, dan geldt de gewone procedure van de Awb. In deze paragraaf wijzen we kort op een paar bijzondere rechtsgangen.

De ABRvS als rechter in eerste en enige aanleg

De ABRvS wordt vooral in het milieurecht nog wel eens aangewezen als rechter in eerste en enige aanleg. Dat wil zeggen dat beroep tegen een besluit meteen bij de ABRvS moet worden ingesteld en dat er daarna geen hoger beroep meer mogelijk is. Zie bijvoorbeeld art. 20.1 WMB.

De CRvB als rechter in eerste en enige aanleg

Net als de ABRvS is de CRvB in bestuurszaken vooral hogerberoepsrechter. Maar ook deze instantie wordt in sommige bijzondere wetten aangewezen al rechter in eerste en enige aanleg, bijvoorbeeld in art. 44 Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940-1945.

Het CBb voor het bedrijfsleven

Het CBb dient nogal eens als beroepsrechter in het sociaaleconomisch recht, bijvoorbeeld in de Wet op de kansspelen en in de Wet personenvervoer 2000.

Belastingkamers gerechtshof en de belastingkamer van de Hoge Raad

De belastingkamers van het gerechtshof zijn hogerberoepsrechter in belastingzaken. De belastingplichtige en de Belastingdienst kunnen, als zij het niet eens zijn met een uitspraak van de rechtbank, hoger beroep instellen bij de belastingkamer van het gerechtshof. Daarna kunnen beide partijen nog in cassatie gaan bij de Hoge Raad.

Niet thuis

De politie Haaglanden krijgt een melding van wateroverlast in een flatgebouw van de bewoners van nummer 40. Onmiddellijk boven deze flat ligt nummer 42, daarboven nummer 80. Aangekomen bij de flat deelt de huismeester de politie mee dat de oorzaak van de wateroverlast waarschijnlijk te vinden is in flat nummer 80. Daarom belt de politie een aantal keren op nummer 80 aan en bonst daar ook op de voordeur. De vriendin van de bewoner is in de flat, maar ze

hoort het lawaai niet omdat ze met haar moeder zit te bellen. De politie gaat vervolgens via het balkon van nummer 78 het balkon op van nummer 80, met het plan de balkondeur te forceren om zo binnen te komen. De vriendin van de bewoner hoort wat op het balkon, komt snel aangelopen en doet de balkondeur open. Eenmaal binnen moet de politie vaststellen dat er geen spoor van wateroverlast in de flat is. Enige weken later dient de bewoner een schadeclaim in bij de politie. Hij eist € 190,- vanwege schade aan de deurpost en aan de balkondeur. De politie wijst de schadeclaim van de hand omdat ze, kort gezegd, niet anders kon. De Nationale ombudsman denkt er anders over. De politie had telefonisch contact kunnen zoeken met de bewoner van nummer 80 of bijvoorbeeld op nummer 42, direct boven de flat met de wateroverlast, kunnen gaan kijken. Het afwijzen van de schadeclaim is niet behoorlijk, zo oordeelt de Nationale ombudsman (Rapport nr. 2005/277).

Afdeling kanton van de rechtbank

Wie het niet eens is met een boetebeschikking na een verkeersovertreding, kan bezwaar maken bij de officier van justitie en vervolgens in beroep gaan bij de kantonrechter van de rechtbank. Deze procedure staat in de WAHV.

Burgerlijke rechter als restrechter

Tot slot is er nog de burgerlijke rechter als restrechter. Kan een burger bij geen enkele bestuursrechter terecht met zijn bezwaren tegen overheidshandelingen, dan kan hij zich tot de burgerlijke rechter wenden. Zo’n vordering bij de burgerlijke rechter is bijna altijd gebaseerd op de onrechtmatige daad (art. 6:162 BW). De burger stelt in dergelijke gevallen dat de overheid in strijd heeft gehandeld met het recht of met de maatschappelijke zorgvuldigheid, en dat hij daarom recht heeft op schadevergoeding.

De burgerlijke rechter wordt vooral ingezet als feitelijke handelingen van de overheid schade hebben veroorzaakt. Tegen feitelijke handeling kan immers geen bezwaar en beroep worden ingesteld. Daarom kan juist dan meestal een beroep worden gedaan op de burgerlijke rechter als restrechter. Ook burgers die menen dat een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel onrechtmatig is, moeten zich tot de burgerlijke rechter wenden. Want voor deze besluiten, zo zagen we eerder, is de weg van bezwaar en beroep afgesloten.

Voor nadeelcompensatie en schadevergoeding na onrechtmatige besluiten verwijzen we naar de paragrafen 7.3.4 en 8.6.

Voor sommige bestuursbesluiten geldt een afwijkende rechtsgang. Deze is te vinden in de bijzondere wet.

11.9 Klachtbehandeling

Tot nu toe ging het in dit hoofdstuk vooral over besluiten die aan rechters worden voorgelegd. Daarnaast kennen we klachtbehandeling. In dat geval protesteert een burger of een bedrijf tegen een gedraging van (een medewerker van) een bestuursorgaan. Bijvoorbeeld als de politie een verdachte veel te hardhandig aanhoudt, als het gemeentebestuur brieven niet (of te laat) beantwoordt, als de IND de aanvragen van vreemdelingen voor verlenging van hun verblijfsvergunning veel te laat behandelt, of als de DUO nagenoeg onbereikbaar blijkt te zijn. Klachtbehandeling is aan de orde als de burger of het bedrijf vindt dat de overheid hem niet zorgvuldig behandelt.

Interne klachtprocedure

Art. 9:12 Awb bepaalt dat eenieder het recht heeft om bij een bestuursorgaan een klacht in te dienen over de wijze waarop (een medewerker van) dit bestuursorgaan zich ten opzichte van hem heeft gedragen. Het indienen van een klacht gebeurt via een klaagschrift: een brief aan het bestuursorgaan waarin de klager zijn klacht beschrijft. De klacht moet vervolgens worden behandeld door een persoon die zelf niets te maken heeft met de gedraging waarover geklaagd wordt. Net als in de bezwaarprocedure is een belangrijk onderdeel van de klachtbehandeling de hoorzitting. Tijdens de hoorzitting krijgen de klager en de medewerker over wie geklaagd wordt de gelegenheid om een mondelinge toelichting te geven. Na de hoorzitting volgt de uitspraak van het bestuursorgaan. In deze uitspraak geeft het bestuursorgaan een oordeel over de klacht. Is de klacht gegrond, dan stelt het bestuursorgaan de klager in het gelijk; acht het bestuursorgaan de klacht ongegrond, dan wijst het de klacht af. Daarnaast kan het bestuursorgaan in zijn uitspraak conclusies aan de klacht verbinden. Deze conclusies bestaan meestal uit maatregelen die moeten voorkomen dat eenzelfde klacht opnieuw zal ontstaan. Zo kan een bestuursorgaan in zijn uitspraak aankondigen in het vervolg een andere (zorgvuldigere) procedure te zullen volgen, of aangeven dat het personeel op een bepaald punt beter geschoold zal worden.

Klachtencommissie

Als de bijzondere wet dit verplicht stelt, of als het bestuursorgaan dit zelf zo bepaalt, kan het bestuursorgaan een speciale klachtencommissie benoemen voor de afhandeling van klachten (art. 9:13 e.v. Awb).

Op die manier ontstaat er enige afstand tussen het bestuursorgaan waarover geklaagd wordt en de behandelaar van de klacht.

Is er een klachtencommissie, dan behandelt deze commissie de klacht. De commissie bestudeert het binnengekomen klaagschrift, beslist of zij bevoegd is de klacht te behandelen, beoordeelt de ontvankelijkheid van de klacht, houdt ook de hoorzitting en komt daarna met een advies aan het bestuursorgaan. Uiteindelijk is het aan het bestuursorgaan zelf om een definitief oordeel te geven over de klacht. Wijkt dit oordeel af van het advies van de klachtencommissie, dan is het bestuursorgaan verplicht om een afschrift van dit advies bij zijn oordeel te voegen, zodat de klager weet dat er verschillend over zijn klacht wordt gedacht.

Externe klachtbehandeling

Is de klager niet tevreden over de interne klachtbehandeling door het bestuursorgaan, dan kan hij vervolgens een klacht indienen bij een ombudsman. In de meeste gevallen zal dat de Nationale ombudsman in Den Haag zijn. Maar art. 9:17 Awb bepaalt dat externe klachtbehandeling ook mogelijk is door een ombudsman die in het leven is geroepen door de Provinciewet, de Gemeentewet, de Wet gemeenschappelijke regelingen of de Waterschapswet. Zo kan er in principe dus een ombudsman in het leven worden geroepen speciaal voor klachten over gemeenten, provincies of waterschappen. Is er geen specifieke ombudsman – en dat is tot nu toe het geval –, dan kan een klager zich voor externe klachtbehandeling wenden tot de Nationale ombudsman. Voorwaarde voor klachtbehandeling door de Nationale ombudsman is dat de klager de interne klachtprocedure heeft doorlopen, ‘tenzij dit in redelijkheid niet van hem kan worden gevraagd’ (art. 9:20 Awb).

Procedure

De procedure start met een schriftelijk verzoek aan de ombudsman (we bedoelen hiermee steeds de Nationale ombudsman) om een bepaalde gedraging van een bestuursorgaan te onderzoeken. De ombudsman geeft, na een onderzoek, in zijn oordeel aan of het bestuursorgaan zich behoorlijk of niet behoorlijk heeft gedragen.

De ombudsman is geen rechter. Hij kan geen bindende uitspraken doen; hij kan alleen een oordeel geven over de ingediende klacht. Toch wordt door bestuursorganen en burgers veel waarde gehecht aan de oordelen van de ombudsman, omdat ze over het algemeen van een zeer goede kwaliteit zijn.

Oordeel

De ombudsman beoordeelt of het betrokken bestuursorgaan zich al dan niet behoorlijk heeft gedragen in de zaak waarover geklaagd is.

Hij gaat in zijn onderzoek onder andere na of de gedraging:

• in overeenstemming is met het geschreven recht

• redelijk is

• voldoet aan het beginsel van rechtszekerheid

• niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel

• gemotiveerd is

• zorgvuldig is.

Na de afsluiting van het onderzoek komt de ombudsman met een rapport waarin hij zijn conclusies gemotiveerd vastlegt. Dit rapport gaat naar het bestuursorgaan waarover geklaagd is, en naar de klager. De rapporten zijn openbaar; iedereen die daarom verzoekt, kan een afschrift krijgen.

Eenmaal per jaar zendt de ombudsman een jaarverslag naar de Tweede en Eerste Kamer. De ombudsman wordt benoemd door de Tweede Kamer uit een voordracht van drie personen. Deze voordracht wordt gedaan door de vicevoorzitter van de Raad van State en de voorzitters van de Rekenkamer en de Hoge Raad (art. 2 Wet Nationale ombudsman).

Actiever informeren

Een vrouw ontdekt ruim vier jaar na haar scheiding dat ze al die tijd een kindgebonden budget van de Belastingdienst had kunnen krijgen. Maar alleen haar ex-partner kan dit aanvragen, omdat hij de aanvrager van de kinderbijslag is gebleven. De vrouw stelt dat zij met dit laatste niet actief akkoord is gegaan via het formulier waarmee zij en haar ex-partner de wijziging in hun gezinssituatie hadden doorgegeven aan de SVB. Op het formulier had ook niets gestaan over het aanvragen van een kindgebonden budget. De SVB stelt dat de vrouw zelf op tijd had moeten informeren naar de mogelijkheid om dit aan te vragen. Maar de ombudsman vindt dat de SVB dit had moeten doen. De SVB wijst ouders er bij nieuwe aanvragen om kinderbijslag al jaren op. Na tussenkomst van de ombudsman past de SVB haar registratie aan. De vrouw wordt geacht sedert 1 juli 2013 aanvrager van kinderbijslag te zijn. Niet over alle jaren, zoals de vrouw wilde, maar de ombudsman vindt dit redelijk omdat ze eerder aan de bel had kunnen trekken. Wel beveelt de ombudsman de SVB aan om samen met de vrouw, haar ex-partner en de Belastingdienst Toeslagen een oplossing te zoeken voor de voorgaande jaren die recht doet aan alle betrokken belangen (Rapport nr. 2015.21).

Zaken die de ombudsman niet behandelt Art. 9:22 Awb geeft aan welke verzoeken de ombudsman niet in behandeling mag nemen vanwege de scheiding van rechtspraak, bestuur en wetgeving.

Om te beginnen kan er alleen worden geklaagd over gedragingen waartegen geen bezwaar en beroep bij de rechter mogelijk zijn. Bovendien mag de klacht niet gaan over de inhoud van wettelijke regels en evenmin over de inhoud van rechterlijke uitspraken.

Figuur 11.4: Klachtprocedure.

Klachtbehandeling richt zich op gedragingen van het bestuursorgaan.

11.10Schema rechtsbescherming

Tot slot van dit hoofdstuk komen we in deze paragraaf met een schema dat de weg wijst in het totale stelsel van rechtsbescherming tegen de overheid.

1. Bepaal om welk type bestuurshandeling het gaat

Betreft het een gedraging van een (medewerker van een) bestuursorgaan, dan kan daarover een klacht worden ingediend bij het desbetreffende bestuursorgaan en daarna zo nodig bij de ombudsman.

Gaat het om een feitelijke handeling, zoals het aanleggen van een weg of het ophalen van huisvuil, dan is bijna altijd de burgerlijke rechter bevoegd om van de zaak kennis te nemen en bijvoorbeeld een uitspraak te doen over schadevergoeding.

Is er sprake van een privaatrechtelijke rechtshandeling, zoals een huurovereenkomst of een koopovereenkomst, dan moet de zaak eveneens worden voorgelegd aan de burgerlijke rechter. Betreft het een publiekrechtelijke rechtshandeling, dan is er sprake van een besluit. Aan de hand van de volgende stappen kan worden vastgesteld hoe de rechtsbescherming tegen dit besluit is geregeld.

2. Ga na op welke bijzondere wet (of op welke verordening) het besluit is gebaseerd In sommige gevallen geeft de bijzondere wet eigen regels voor de rechtsbescherming. Soms als voorprocedure in de vorm van administratief beroep, soms als bijzondere rechtsgang, bijvoorbeeld bij het CBb.

Geeft de bijzondere wet geen eigen regels voor bezwaar en beroep, dan is de algemene regeling van de Awb van toepassing: bezwaar bij hetzelfde bestuursorgaan en vervolgens beroep bij de bestuursrechter van de rechtbank.

3. Stel vast of tegen het besluit bezwaar en beroep mogelijk is Geeft de bijzondere wet geen eigen rechtsgang, dan geldt de regeling van de Awb. Eerste vraag is dan of tegen het besluit bezwaar en beroep mogelijk zijn. Dit kan worden vastgesteld aan de hand van art. 1:3, 6:1, 6:2 en 8:1 tot en met 8:6 Awb. Kort samengevat: bezwaar en beroep is mogelijk tegen:

• beschikkingen

• de schriftelijke weigering om een besluit te nemen

• fictieve beschikkingen

• plannen voor zover zij zijn aan te merken als een besluit.

4. Dien een bezwaarschrift in bij het bestuursorgaan dat het besluit genomen heeft

In de Awb-procedure is de eerste stap doorgaans het indienen van een bezwaarschrift bij het bestuursorgaan dat het besluit genomen heeft. Wijst de bijzondere wet als voorprocedure administratief beroep aan, dan kan de bezwaarprocedure worden overgeslagen.

Bezwaar en administratief beroep zijn geregeld in de hoofdstukken 6 en 7 van de Awb.

5. Biedt de beschikking na de voorprocedure (bezwaar of administratief beroep) niet het gewenste resultaat, dien dan een beroepschrift in bij de bestuurskamer van de rechtbank Na de bezwaarprocedure of het administratief beroep kan beroep worden ingesteld bij de rechtbank, sector bestuursrecht. Deze procedure is geregeld in de hoofdstukken 6 en 8 van de Awb. Voor een aantal besluiten geldt dat er alleen beroep in eerste en enige aanleg mogelijk is bij de ABRvS of bij het CBb. Als dit het geval is, geeft de bijzondere wet dit uitdrukkelijk aan. Zie bijvoorbeeld art. 20.1 WMB.

6. Wordt het beroep afgewezen, stel dan vast bij welk college hoger beroep moet worden ingesteld

Als regel kan hoger beroep worden ingesteld bij de CRvB of de ABRvS. Aan de hand van art. 37 Wet op de Raad van State en art. 18 Beroepswet kan worden vastgesteld welk van deze twee colleges het hoger beroep behandelt. Hoger beroep in uitkeringszaken en besluiten over ambtenaren worden behandeld door de CRvB in Utrecht. De ABRvS is bevoegd kennis te nemen van de overige bestuursgeschillen. In belastingzaken is de belastingkamer van het gerechtshof hogerberoepsrechter.

7. Kan een beslissing in bezwaar of beroep niet worden afgewacht, dien dan ook een verzoek in om een voorlopige voorziening bij de voorzieningenrechter van de rechtbank

Is er een spoedeisend belang, dan kan om een voorlopige voorziening worden verzocht bij de voorzieningenrechter van de rechtbank. Dit is mogelijk vanaf het moment dat de belanghebbende de voorprocedure in gang heeft gezet. Bij een voorlopige voorziening kan bijvoorbeeld worden bepaald dat het bezwaar en beroep schorsende werking hebben. De procedure voor een voorlopige voorziening staat in hoofdstuk 8 van de Awb, vanaf art. 8:81.

Figuur 11.5: Rechtsbescherming.

11.11Samenvatting

Is de belanghebbende niet tevreden over het resultaat van de voorprocedure, het bezwaar of het administratief beroep, dan kan hij doorgaans beroep tegen het besluit instellen bij de rechtbank. Dit beroep wordt behandeld door de sector bestuursrecht van de rechtbank. Het beroep wordt in gang gezet door een beroepschrift, daarna volgen een vooronderzoek en een mondelinge behandeling ter zitting. Vervolgens komt de rechtbank in een beschikking met zijn uitspraak. Verklaart de rechter het beroep gegrond, dan vernietigt hij het bestreden besluit. Acht hij het beroep ongegrond, dan blijft het bestreden besluit in stand.

Na de beroepsprocedure kunnen het bestuursorgaan en de belanghebbende nog in hoger beroep gaan. Hoger beroep in de sociale zekerheid en in ambtenarenzaken wordt behandeld door de CRvB. Een aantal sociaaleconomische besluiten worden in hoger beroep behandeld door het CBb. Voor andere zaken in hoger beroep is de ABRvS bevoegd. Kan de belanghebbende niet wachten op de uitspraak in bezwaar of beroep – anders gezegd: heeft hij een spoedeisend belang –, dan kan hij naast de bezwaar- en beroepsprocedure een verzoek indienen om een voorlopige voorziening. Een voorlopige voorziening is een tijdelijke uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank voor de duur van de procedure. Niet voor alle

11. Rechtsbescherming 2: (hoger) beroep en klachtbehandeling

bestuursbesluiten geldt de standaardprocedure zoals de Awb die schetst: bezwaar of administratief beroep, beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de ABRvS of de CRvB. Een aantal bijzondere wetten kent een bijzondere rechtsgang. Dat wil zeggen dat de bijzondere wet een andere rechter aanwijst voor beroep tegen besluiten die zijn gebaseerd op deze wet. Geeft de bijzondere wet een eigen rechtsgang, dan moet deze rechtsgang gevolgd worden en wijkt de regeling van de Awb. Als de bijzondere wet geen eigen rechtsgang geeft, is de bezwaar- en beroepsprocedure van de Awb van toepassing.

Naast bezwaar en beroep tegen besluiten kent de Awb klachtbehandeling tegen gedragingen van de overheid. Om te beginnen biedt de Awb eenieder het recht om schriftelijk te klagen tegen een gedraging van (een medewerker van) een bestuursorgaan. Dit gebeurt bij het desbetreffende bestuursorgaan, vandaar dat we spreken van de interne klachtprocedure. Daarnaast kent de Awb een externe klachtprocedure bij de Nationale ombudsman. In de meeste gevallen kan pas een verzoek om een onderzoek bij de ombudsman worden gedaan nadat de interne klachtprocedure is doorlopen.

11.12Kernbegrippen

Beroep

Het voorleggen van een besluit aan de rechter

Beroepschrift

Het schriftelijk stuk waarmee de belanghebbende de beroepsprocedure bij de rechtbank in gang zet.

Verweerder

De wederpartij van de belanghebbende in de beroepsprocedure

Beschikking

De uitspraak van de bestuursrechter in de beroepsprocedure

Voorlopige voorziening

Een tijdelijke uitspraak voor de duur van de bezwaar- en beroepsprocedure door de voorzieningenrechter van de rechtbank.

Hoger beroep

Het voorleggen van de uitspraak in beroep aan een hogerberoepscollege, zoals de ABRvS of het CBb.

Bijzondere rechtsgang

Een in een bijzondere bestuurswet neergelegde, van de Awb afwijkende procedure voor (hoger) beroep tegen bestuursbesluiten.

Klachtbehandeling

De behandeling van klachten over gedragingen van (medewerkers van) bestuursorganen.

Ombudsman

Bij wet in het leven geroepen onafhankelijke functionaris voor externe klachtbehandeling.

Interne klachtbehandeling

Klachtbehandeling door het bestuursorgaan waarover een klacht is ingediend.

Externe klachtbehandeling

Klachtbehandeling door een door de wet in het leven geroepen onafhankelijke ombudsman.

11.13Vragen en opdrachten

Opdracht 1:

Stel namens de omwonenden van de firma Koppelman, uit de casus waarmee dit hoofdstuk begint, een beroepschrift op. Ga er daarbij van uit dat het bezwaar dat de omwonenden eerder hebben ingediend, is afgewezen. Het college van B&W blijft bij zijn mening dat, alle belangen afwegend, het bedrijf van Koppelman in deze omvang moet worden gedoogd. Dateer het besluit van het college van B&W op 15 februari van dit jaar. Bezwaar daartegen is ingediend op 11 maart jl. De beschikking op bezwaar is van 20 april jl.

Opdracht 2:

Is er in de zaak Koppelman aanleiding voor een verzoek om een voorlopige voorziening? Leg uit.

Opdracht 3:

Je krijgt een verkeersboete op grond van de WAHV omdat je je auto hebt geparkeerd op een plaats waar dat niet is toegestaan. Je bent het daar niet mee eens, want het parkeerverbod was onzichtbaar omdat het achter bomen verscholen was.

a Zoek in de WAHV op welke voorprocedure geldt.

b Zoek in de WAHV op wat je kunt doen als in de voorprocedure het boetebesluit gehandhaafd blijft.

c Zoek in de WAHV op waar je in hoger beroep kunt.

d Zoek in de WAHV op, op welk moment je de boete moet betalen.

Opdracht 4:

Wat is er bijzonder aan de bepaling van art. 83 VW 2000?

Opdracht 5:

Pas het schema van paragraaf 11.10 toe op een besluit van het college van B&W, dat het heeft genomen op basis van art. 19 en 34 Participatiewet, om een aanvrager geen bijstandsuitkering toe te kennen omdat hij voldoende eigen vermogen heeft om van te leven.

Opdracht 6:

Pas het schema van paragraaf 11.10 toe op de schade die is ontstaan door een aanrijding die is veroorzaakt door een vuilniswagen van de gemeentelijke reinigingsdienst.

Opdracht 7:

Zoek via www.rechtspraak.nl de uitspraak met als kenmerk ECLI:NL:RBOVE:2015:861.

a Wat willen de omwonenden van het gemeentebestuur?

b Hoe heeft de gemeente in de beschikking op bezwaar op het verzoek van de omwonenden gereageerd?

c Welke opdracht krijgt het gemeentebestuur van de rechtbank?

d Welk besluit neemt het gemeentebestuur in reactie hierop?

e Hoe luidt het oordeel van de rechtbank over dit tweede besluit van het gemeentebestuur?

Opdracht 8:

Zoek via www.rechtspraak.nl de uitspraak op met als kenmerk ECLI:NL:RBLIM:2015:1254.

a Wat is de aanleiding voor de rechtszaak?

b Beschrijf precies wat in deze zaak de ‘bestuurlijke lus’ is.

Opdracht 9: Zoek via www.rechtspraak.nl de uitspraak op met als kenmerk ECLI:NL:RBZWB:2015:338.

a Over welk besluit gaat deze rechtszaak?

b Welke argumenten voert de eigenaar aan tegen het besluit?

c Hoe reageert de rechtbank in zijn uitspraak op deze argumenten?

Opdracht 10:

Lees rapport 2015/011 van de Nationale ombudsman via de website www.nationaleombudsman.nl.

a Over welk gedrag wordt geklaagd?

b Hoe luidt het oordeel van de Nationale ombudsman over dit gedrag?

Deel 2 Bijzonder bestuursrecht

Dit deel Bijzonder Bestuursrecht gaat over kernbegrippen en hoofdlijnen van het omgevingsrecht. Aan de orde komen de landelijke, provinciale en gemeentelijke plannen op het gebied van de ruimtelijke ordening waarbij de nadruk ligt op het gemeentelijke bestemmingsplan. Daarna is er ruim aandacht voor de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht. De procedure van aanvraag en totstandkoming van een omgevingsvergunning wordt beschreven en daarbij wordt met name ingezoomd op de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu en de omgevingsvergunning op grond van lokale regelgeving. Tenslotte is er aandacht voor de handhaving in het omgevingsrecht.

Hoofdstuk 12

Ruimtelijke ordening

Na dit hoofdstuk kun je:

- uitleggen wat ruimtelijke ordening is en waarom het noodzakelijk is dat de overheid zich met de ruimte bemoeit

- de verhouding tussen plannen van het Rijk, de provincies en de gemeenten uitleggen en duidelijk maken hoe het Rijk en de provincie zich kunnen bemoeien met het gemeentelijke ruimtelijk beleid

- vertellen wat een structuurvisie is en welke bestuurslagen een structuurvisie moeten hebben

- uitleggen wat een bestemmingsplan is en wat een inpassingsplan is

- opzoeken wat de bestemming van een bepaald perceel is en welke voorschriften daarvoor gelden op grond van het bestemmingsplan

- de procedure van voorbereiding en vaststelling van een bestemmingsplan beschrijven

- uitleggen wat het betekent als de gemeente zich met actief grondbeleid bezighoudt

- uitleggen welke mogelijkheden een burger heeft om schade als gevolg van de vaststelling van een bestemmingsplan te claimen.

Casus

Stef woont in een prachtig huis aan de rand van de stad. Hij kijkt uit over het prachtige buitengebied van de gemeente. Als het ’s avonds donker wordt, ziet hij de reeën uit het bos tevoorschijn komen en stroomt de prachtige natuur als het ware zijn woonkamer in. Maar er lijkt een eind te komen aan dit paradijs op aarde. De gemeente is van plan een woonwijk pal voor zijn woning te realiseren. Stef vraagt zich af hoe de gemeente dat gaat doen. Hij heeft gezien dat er een ontwerpbestemmingsplan ter inzage ligt. Maar daar wordt hij niet wijzer van. Er is gewoon een grote vlek getekend voor zijn huis; waar de woningen worden gebouwd kan hij op de kaart niet zien. Hij heeft natuurlijk een zienswijze ingediend, maar zou ook wel eens willen weten hoe de provincie over deze uitbreiding denkt. En, als het dan toch allemaal doorgaat, zal dan zijn woning niet in waarde dalen? En als dat zo is, wie vergoedt dan de schade die hij lijdt?

12.1 Inleiding

Nederland is een van de dichtst bevolkte landen ter wereld. We leven met bijna 17 miljoen mensen op 37.000 vierkante kilometer. Ter vergelijking: Duitsland heeft bijna vijf maal zoveel inwoners. Maar die leven op bijna tien maal zoveel vierkante kilometers. Geen wonder dat de overheid zich al jaren bemoeit met de ‘ruimte’: de grond in Nederland. Dat begon al vroeg: in 1901 werd de Woningwet 1901 ingevoerd. Die wet verplichtte de gemeente om zogenaamde uitbreidingsplannen vast te stellen. In die uitbreidingsplannen werden plaatsen aangewezen waar woningen konden worden gebouwd. Als dat nodig was, kon ten behoeve van de bouw van woningen de eigendom van grond worden onteigend. En de Woningwet 1901 stelde ook eisen aan de kwaliteit van woningen: bouwvoorschriften. Woningen die niet aan de eisen voldeden, konden onbewoonbaar worden verklaard.

Na de Tweede Wereldoorlog lag de nadruk in eerste instantie op de wederopbouw van Nederland. Daarna, vanaf de jaren zestig van de vorige eeuw, ontstond een meer systematische aandacht voor aspecten zoals wonen, werken, recreatie, verkeer en natuur. Er werden groeikernen aangewezen:

plaatsen waar veel woningen moesten worden gebouwd om in de woningbehoefte te voorzien. Plaatsen zoals Lelystad, Almere, Zoetermeer, Houten en zogenaamde Vinex-locaties zoals Leidsche Rijn groeiden als kool. De afgelopen jaren ligt de nadruk meer op vernieuwing van de steden en verbetering van bedrijvenlocaties.

12.2 Wat is ruimtelijke ordening?

Wanneer de overheid zich bemoeit met het verdelen van de ruimte voor verschillende doeleinden, spreken we van ruimtelijke ordening. De manieren waarop de overheid zich bemoeit met het verdelen van de ruimte en de bevoegdheden die de overheid daarbij heeft, zijn vastgelegd in de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Belangrijke aspecten voor de ruimtelijke ordening zijn:

1. groei van de bevolking

2. samenstelling van de bevolking (in leeftijdsgroepen bijvoorbeeld)

3. toename van de welvaart, die onder meer onze keuzes voor (ruim) wonen bepaalt

4. ontwikkelingen op het gebied van volkshuisvesting (aantal en soort van woningen)

5. meer aandacht voor milieu en gezondheid

6. toename van vrije tijd (meer behoefte aan natuurgebieden, recreatie)

7. toename van de mobiliteit (meer wegen, fietspaden)

8. aandacht voor de economische situatie (werkgelegenheid, concurrentiekracht)

9. modern waterbeheer (gevolgen stijging zeespiegel, klimaatverandering).

Al deze ontwikkelingen hebben gevolgen voor het ruimtelijk beleid dat de overheid voert. In het krantenartikel hierna zien we bijvoorbeeld dat de rivieren meer ruimte krijgen.

Rijkswaterstaat gaat natuur langs grote rivieren aanpakken

De Volkskrant 25 september 2013.

Rijkswaterstaat en de natuurbeheerders zijn tot eind 2016 aan het werk in 15 uiterwaarden langs de grote rivieren. Bomen en struiken die de loop van de rivier belemmeren worden gekapt of gesnoeid en hier en daar wordt een extra geul langs de rivier gegraven.

De maatregelen zijn volgens de diensten nodig om de rivieren meer ruimte te geven bij hoogwater. De waterstand in Rijn, Maas, Waal en IJssel zal de komende decennia vaker hoog zijn, verwachten wetenschappers en daarom is het nodig dat het water zo vrij mogelijk kan doorstromen. Als begroeiing het water tegenhoudt, ontstaat op die plek teveel druk op de dijken.

Dit najaar start het werk in de IJsselvallei en tussen Lopik en Schoonhoven aan de noordoever van de Lek. Ook de Dordtse Avelingen aan de Boven Merwede krijgen een beurt, terwijl bij Beuningen bij Nijmegen een nevengeul langs de Waal wordt gegraven.

Voor de bosschages die verdwijnen komt natuur terug die beter bij de rivier past, laat Staatsbosbeheer weten. Het gaat om moerasland en rietvelden, terwijl op een aantal plekken ook meer grote grazers worden ingezet.

12.3 De Wet ruimtelijke ordening

De Wro dateert van 2008. De wet bevat tien hoofdstukken. Belangrijk in de Wro zijn de zogenaamde instrumenten van ruimtelijk beleid. Daarmee bedoelen we de mogelijkheden van het Rijk, de provincies en de gemeenten om invloed uit te oefenen op de omgeving door middel van plannen. Hierna zullen we zien dat de gemeenten beschikken over de instrumenten van het bestemmingsplan en de structuurvisie. Met die instrumenten kan de gemeente een bepaalde ontwikkeling in de gemeente bevorderen of juist tegengaan. Ook het Rijk en de provincies hebben instrumenten om ruimtelijke ontwikkelingen te stimuleren of juist tegen te gaan.

De wet geeft verder nog regels over de exploitatie van grond, bijvoorbeeld als de stad met een woonwijk moet worden uitgebreid. En ten slotte kent de wet regels over vergoeding van schade die kan optreden bij burgers als, bijvoorbeeld, de waarde van de woning van een burger door de aanleg van een woonwijk minder wordt.

Deze onderwerpen (plannen, grondexploitatie en schadevergoeding) komen hierna aan de orde. We beginnen met de verhouding tussen het Rijk, de provincies en de gemeenten.

De Wro is de wet die alle ingrepen in de grond regelt. Wanneer bijvoorbeeld het Rijk op grond van de Tracéwet bepaalt dat er een nieuwe snelweg moet worden aangelegd tussen Enschede en Zwolle, kan dat alleen maar als de Wro daaraan niet in de weg staat, oftewel als het bestemmingsplan van de gemeenten waardoor die snelweg zal worden aangelegd, dat mogelijk maakt. Zolang dat niet het geval is, kan de aanleg van de weg niet plaatsvinden. In die zin is de Wro de centrale wet op het gebied van de ruimtelijke ordening.

12.4 De verhouding tussen Rijk, provincie en gemeenten

In Nederland houden het Rijk, de provincies en de gemeenten zich bezig met het maken van regels over de ruimte. Het beleid van het Rijk wordt vastgelegd in nota’s die ‘structuurvisie’ worden genoemd. Daarin beschrijft het Rijk welke belangrijke projecten het wil realiseren en welke doelen het nastreeft. Een belangrijke nota is de Structuurvisie Infrastructuur en ruimte. Daarin schetst het Rijk hoe Nederland er in 2040 voor moet staan. De doelen zijn:

1. de concurrentiekracht van Nederland vergroten

2. de bereikbaarheid verbeteren en ruimte vrij maken voor uitbreiding van wegen, spoorwegen en vaarwegen

3. zorgen voor een leefbare omgeving, waarin ruimte is voor natuur, cultuur en veilig wonen.

Om de drie doelen vóór 2028 te bereiken moet er vooral door de gemeenten en provincies het nodige werk worden verzet. Die moeten er daarom voor zorgen dat de stedelijke regio’s een goed vestigingsklimaat voor bedrijven bieden. Maar ook dat er een gezonde luchtkwaliteit is, geen geluidsoverlast, een goede natuur, ruimte voor militaire terreinen en activiteiten, enzovoort. Het Rijk zet de lijnen uit op nationaal niveau. Het is de bedoeling dat de provincies die lijnen verder doortrekken in de provinciale plannen. Dat kan bijvoorbeeld door middel van het opstellen van een omgevingsvisie, zoals de hierna genoemde omgevingsvisie van de provincie Groningen.

Provincie maakt keuzes voor nieuwe Omgevingsvisie

Nieuwsbericht Groninger krant 10 juni 2014.

De provincie Groningen heeft op dinsdag 10 juni het Keuzedocument voor de Omgevingsvisie gepresenteerd. Hierin is het nieuwe beleid op het gebied van ruimtelijke ordening, water, verkeer en milieu voor de komende jaren op hoofdlijnen geformuleerd. Het Keuzedocument is de bouwsteen voor de Omgevingsvisie, die in 2015 verschijnt.

Belangrijkste voorstellen

In het Keuzedocument doet het college van Gedeputeerde Staten voorstellen aan Provinciale Staten. De belangrijkste voorstellen zijn:

• een gezamenlijke aanpak met gemeenten om de overcapaciteit aan woningbouwlocaties en bedrijventerreinen te verminderen

• toekomstige zonne-energieparken zo veel mogelijk in bebouwd gebied plaatsen. Daarmee wordt verrommeling van landschap vermeden

• een integrale aanpak van de Waddenkust: de dijkversterking moet worden gecombineerd met natuurontwikkeling en het vergroten van de toegankelijkheid en de aantrekkelijkheid van de kustzone, zodat meer toeristen worden aangetrokken

• het concentreren van milieubelastende bedrijven op een beperkt aantal bedrijventerreinen, om daarmee de hinder voor mens en omgeving te beperken. Hiervoor is een gezamenlijke aanpak met gemeenten nodig.

Opvolger Provinciaal Omgevingsplan

De provincie is eind 2013 gestart met het vernieuwen van het huidige Provinciaal Omgevingsplan (POP), waarvan de looptijd in 2015 verstrijkt. Bij wet is de provincie verplicht om een nieuw plan te maken voor ruimtelijke ordening, milieu, water en verkeer. Dat nieuwe plan is de Omgevingsvisie. Provinciale Staten hebben begin 2014 aan het college de opdracht gegeven het beleid te vernieuwen aan de hand van twaalf provinciale belangen. Enkele voorbeelden hiervan zijn het streven naar een aantrekkelijk vestigingsklimaat in de vorm van gevarieerde woningbouwlocaties, bedrijventerreinen en detailhandel, ruimte bieden voor duurzame energie en het realiseren van een goed wegen- en openbaarvervoersysteem.

In het krantenartikel wordt gesproken over dijkversterking. Dat de provincie daar aandacht voor heeft, zal (deels) komen omdat het Rijk in de Structuurvisie Infrastructuur en ruimte heeft gezegd dat provincies en gemeenten moeten zorgen voor een leefbare en veilige omgeving. Omdat in de provincie Groningen dijken zijn en het voor de veiligheid van de burgers van groot belang is dat die het water buiten houden, heeft de provincie in haar omgevingsvisie aandacht besteed aan de versterking van de dijken. In de omgevingsvisie is daarom in grote lijnen bepaald hoe de dijkversterking eruit moet zien. De gemeenten regelen daarna gedetailleerd tot op de vierkante meter hoe de dijkversterking uiteindelijk voor de bevolking, bijvoorbeeld de eigenaren van aan de dijk liggende gronden, uitpakt. Hoe de gemeente dat doet, mag ze zelf weten. Dat noemen we autonomie. Maar de gemeente is wel gebonden aan de richtlijnen van de provincie en het Rijk. En natuurlijk ook aan de wet, waarin de procedures zijn vastgelegd.

In de Wro is het zo geregeld dat de gemeente de belangrijkste regels op het gebied van de ruimtelijke ordening maakt. Die regels worden vastgelegd in een plan: het bestemmingsplan. Een gemeente bestaat zelden alleen uit een stad. Er is bijna altijd meer gebied om de stad heen. Vaak liggen daar de bedrijventerreinen, de natuurgebieden of de agrarische gronden. Je ziet dan ook dat er meerdere bestemmingsplannen binnen een gemeente zijn. Sommige bestemmingsplannen hebben betrekking op (een deel van) de stad, andere op het bedrijventerrein, weer andere op het

buitengebied. Gemeenten mogen zelf weten hoe ze dat doen. Maar er moet natuurlijk wel samenhang tussen die bestemmingsplannen zijn, zodat je niet een bedrijventerrein plant naast een natuurgebied. Om die samenhang mogelijk te maken moet de gemeente een structuurvisie vaststellen. Hierna gaat het dan ook eerst over de structuurvisie en daarna over het bestemmingsplan. Vervolgens zal aan de orde komen welke mogelijkheden Rijk en provincie hebben om in te grijpen als een gemeente zich niet houdt aan de plannen van het Rijk of de provincie.

12.5 De gemeentelijke structuurvisie

Art. 2.1 Wro bepaalt: “De gemeenteraad stelt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer structuurvisies vast. De structuurvisie bevat de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling van dat gebied, alsmede de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren ruimtelijk beleid. De structuurvisie gaat tevens in op de wijze waarop de raad zich voorstelt die voorgenomen ontwikkeling te doen verwezenlijken.”

Zoals je ziet, is elke gemeente verplicht om een structuurvisie vast te stellen. Binnen de gemeente is de gemeenteraad bevoegd om dat te doen. Er is eigenlijk geen procedure voorgeschreven ter vaststelling van de structuurvisie. Gemeenten mogen dat ook weer zelf bepalen. Uiteraard is het goed de bevolking te betrekken bij de vaststelling van een structuurvisie.

Inloopavond over plannen voor ‘nieuw’ Camperduin

Noordhollands Dagblad 14 november 2014.

CAMPERDUIN - Over de structuurvisie Camperduin en de Strandnota is 24 november een inloopavond in restaurant Struin in Camperduin.

De structuurvisie en de nota ‘Strand voor iedereen’ zijn in concept klaar en de stukken liggen momenteel ter inzage. Nog tot en met 11 december kan iedereen middels een zienswijze reageren op de stukken.

De structuurvisie schetst een beeld van de toekomst van Camperduin, het nieuwe strand en de nieuwe duinen. Door het dijkversterkingsplan ‘Kust op Kracht’ verandert het gebied.

In de conceptnota ‘Strand voor iedereen’ zijn gemeentebrede afspraken opgenomen over vier onderwerpen: strandterrassen (mogelijk bij ieder paviljoen), het uitstallen van strandattributen als windschermen en ligbedden (toegestaan, mits er rekening gehouden wordt met de veiligheidsstrook voor hulpdiensten), het plaatsen van opslagruimte op het strand voor partijen die bijvoorbeeld activiteiten op het strand organiseren (toegestaan mits deze bij een paviljoen staan) en de mogelijkheid tot overnachten op het strand (toegestaan op het strand van Camperduin).

De structuurvisie en de strandnota zijn te vinden op www.bergen-nh.nl. Ze zijn ook in te zien op het gemeentehuis tijdens de openingstijden.

De inloopavond is maandag 24 november van 19.30 tot 21.20 uur.

De procedure die de gemeente Bergen bij de structuurvisie Camperduin doorloopt, is erg gebruikelijk: er is voorzien in inspraak van de bevolking nadat de visie is gepresenteerd in een inloopavond. Vaak bestaat er ook de gelegenheid schriftelijk of mondeling te vertellen wat je ervan vindt. Daarna wordt de structuurvisie in de gemeenteraad behandeld en (al dan niet) vastgesteld. Tegen de beslissing tot vaststelling van de structuurvisie kunnen burgers en bedrijven niet opkomen bij de rechter. Dat komt omdat de structuurvisie nog te globaal is en geen bindende regels voor de burger en bedrijven bevat. Dat is anders dan bij het bestemmingsplan.

12.6 Het bestemmingsplan

Art. 3.1 Wro bepaalt: “De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken.” Net als bij de structuurvisie zie je ook hier de verplichting voor de gemeente om een bestemmingsplan vast te stellen. En net als bij de structuurvisie is ook hier de gemeenteraad het bestuursorgaan van de gemeente dat moet overgaan tot vaststelling van het bestemmingsplan.

Een bestemmingsplan bestaat uit drie onderdelen. Allereerst is er een plankaart. De plankaart wordt ook wel de ‘verbeelding’ genoemd. Op de plankaart wordt het gebied weergegeven, meestal op een schaal van 1:1000.

De plankaart geeft per perceel de bestemming aan. Dat kan bijvoorbeeld de bestemming Wonen zijn, maar ook Recreatie, Sport, Bedrijventerrein, Agrarisch enzovoort. Bij de bestemming horen regels: de planregels of planvoorschriften. In die regels is precies opgegeven wat de bestemming inhoudt. Dat wil zeggen dat er staat waarvoor het perceel gebruikt mag worden en of en op welke manier er op het perceel gebouwd mag worden voor het doel waarvoor het perceel bestemd is. Als de bestemming van een gebied bijvoorbeeld ‘Recreatie’ is, mag het perceel gebruikt worden voor recreatieve doeleinden. Misschien mag er ook op het perceel gebouwd worden, als dat tenminste is voor de recreatieve doeleinden. Als iemand er een kantoor wil bouwen, zal dat niet mogen, omdat dat in strijd is met de bestemming. Maar als iemand het perceel wil gebruiken als golfbaan, is dat toegestaan, omdat golf een vorm van recreatie is.

Ten slotte bevat het bestemmingsplan een toelichting. De gemeenteraad, die het bestemmingsplan vaststelt, geeft daarin weer waarom een bepaalde bestemming gelegd is. De toelichting bevat dus eigenlijk de motivering van het bestemmingsplan. De toelichting is juridisch niet bindend, maar helpt wel bij de uitleg van de plankaart en de planregels.

Alle nieuwere bestemmingsplannen worden op internet gepubliceerd op een aparte site die de overheid gemaakt heeft. Kijk maar eens op www.ruimtelijkeplannen.nl en tik je woonadres in. Dan zie je precies welke bestemming geldt voor het perceel waarop je woont.

12.7 Een voorbeeld van een bestemmingsplan

Hoe ziet zo’n bestemmingsplan er nu uit? Hierna zie je een voorbeeld van een deel van het bestemmingsplan Buitengebied van de gemeente Barneveld.

Figuur 12.1: Een deel van het bestemmingsplan Buitengebied van gemeente Barneveld.

Je ziet hier de Esvelderweg van west (links) naar oost (rechts) lopen. Midden in het beeld zie je de legenda: daarop zijn de bestemmingen weergegeven met een bijbehorende kleurcode. Het lichtgroene gebied heeft een bestemming ‘Agrarisch’. Je ziet ook twee percelen met een bedrijvenbestemming (paars) en een aantal percelen met een woonbestemming (geel). Als je op www.ruimtelijkeplannen.nl bijvoorbeeld op het gele vlak rechts naast de legenda klikt, zie je de voorschriften die gelden voor het gebruik en de bebouwing voor dat perceel. In die voorschriften staat (onder andere):

• 20.1 Bestemmingsomschrijving

De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor ‘wonen’

• 20.2 Bouwregels

• 20.2.1 Gebouwen

Voor het bouwen van woningen gelden de volgende bepalingen:

a. per bestemmingsvlak mag niet meer dan één woning worden gebouwd

b. de inhoud van een woning mag niet meer bedragen dan 600 m3 .

• 20.2.3 Bijgebouwen

Voor het bouwen van bijgebouwen gelden de volgende bepalingen:

a. de oppervlakte aan bijgebouwen per woning mag niet meer bedragen dan 80 m

b. de goothoogte van bijgebouwen mag niet meer bedragen dan 3 m

c. de bouwhoogte van bijgebouwen mag niet meer bedragen dan 6 m.

Dit is maar een deel van de voorschriften; er zijn meer eisen gesteld. Maar er blijkt wel duidelijk uit wat mag en wat niet mag. Het perceel mag worden gebruikt voor woondoeleinden. Niet voor een kantoor of bedrijf, niet voor recreatie, enzovoort. Je mag er ook bouwen: er mag een woning en er mogen bijgebouwen, maar niet meer dan 80 m2

Gesteld dat op dit moment op het perceel niets staat. Iemand wil er een woning op bouwen. Dan heeft die persoon een zogenaamde omgevingsvergunning nodig. In de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo, die komt hierna nog uitgebreid aan de orde) staat namelijk dat je niet mag bouwen zonder omgevingsvergunning. De eigenaar van het perceel moet dus een omgevingsvergunning bij het college van burgemeester en wethouders (B&W) van de gemeente Barneveld aanvragen. Het college kijkt dan of de bouw van de woning in overeenstemming is met het bestemmingsplan. In dit geval: of de bestemming ‘Wonen’ is (zie art. 20.1 van de planregels), of er niet al een woning staat (art. 20.2.1 onder a van de planregels) en of de inhoud niet groter is dan 600 m3 (art. 20.2.1 onder b van de planregels). Als aan de voorwaarden van het bestemmingsplan is voldaan (en aan nog een paar andere regels), verleent het college van B&W de omgevingsvergunning en mag de aanvrager van de vergunning gaan bouwen. Misschien wil hij ook nog een garage bij de woning bouwen. Dan moet hij ook daarvoor vergunning vragen. In dat geval wordt getoetst aan art. 20.2.3 van de planregels.

Stel dat de woning gebouwd is en de eigenaar besluit de woning te gaan gebruiken als kantoor. Dat is dan in strijd met de bestemming. Het perceel en dus ook de woning mochten immers alleen gebruikt worden voor woondoeleinden. De eigenaar overtreedt de regels. Het college van B&W kan daar dan handhavend tegen optreden en een einde maken aan het illegale gebruik. De Wabo verbiedt namelijk het gebruiken van een perceel in strijd met de bestemming.

12.8 De verschillende soorten bestemmingsplan

Een bestemmingsplan kan globaal of gedetailleerd zijn. In het voorbeeld van de gemeente Barneveld is sprake van een gedetailleerd bestemmingsplan: er is exact vastgelegd welke bestemmingen er zijn. Dat heeft een groot voordeel: het is namelijk voor iedereen duidelijk wat wel en niet mogelijk is.

Maar de gemeente mag ook een globaal bestemmingsplan maken. Daarin is slechts globaal aangegeven wat de bestemming is. Het meest bekende globale bestemmingsplan is het bestemmingsplan waarin een gebied door de gemeenteraad wordt aangewezen als woongebied en waarin het aan het college van B&W wordt overgelaten om de bestemming nader uit te werken.

Hierna zie je een voorbeeld. Het is een bestemmingsplan voor de uitbreiding van een van de dorpen in de gemeente Hof van Twente. Aan de noordkant van de plankaart zie je een gedetailleerd plan voor de bouw van een aantal woningen. De wegen, de plaats van de woningen en het groen is in het bestemmingsplan gedetailleerd weergegeven. Aan de zuidkant van de plankaart is een lichtgeel vlak te zien. Wegen, woningen en groen zijn hier nog niet ingetekend. Dat moet het college van B&W later doen. Wel heeft de gemeenteraad aanwijzingen gegeven hoe het college dat moet doen. Die aanwijzingen lees je in de planvoorschriften.

In de planvoorschriften is bijvoorbeeld bepaald dat het college van B&W bij de uitwerking van het plan er rekening mee moeten houden dat:

• het aantal woningen niet meer dan 69 bedraagt

• er vrijstaande, twee aaneen gebouwde woningen en aaneen gebouwde woningen (tot maximaal vier aaneen) mogen worden gebouwd

• op belangrijke hoeken (kruising van wegen) en beeldbepalende locaties uitsluitend vrijstaande woningen zijn toegestaan, waarvoor een vaste goothoogte van 6 m geldt en een maximale bouwhoogte van 10 m

• voor de overige woningen een maximale goothoogte geldt van 6 m en een maximale bouwhoogte van 10 m.

Met die aanwijzingen moet het college van B&W het dus doen. Hierna zie je de plankaart, aan de noordzijde gedetailleerd, aan de zuidzijde (nog) globaal.

Figuur 12.2: Plankaart.

Een globaal bestemmingsplan met uitwerkingsverplichting is voor de burger minder zeker: je weet niet precies hoe de uitwerking plaatsvindt. Maar als het bestemmingsplan eenmaal uitgewerkt is, is er geen verschil meer met het gedetailleerde bestemmingsplan. Voordeel voor de gemeente is dat je pas hoeft uit te werken als de tijd dat nodig maakt. Voor te ontwikkelen gebieden, zoals een woonwijk, is dat een groot voordeel, omdat in de loop van jaren de opvattingen over wonen kunnen veranderen.

12.9 De voorschriften van een bestemmingsplan

De voorschriften van een bestemmingsplan bepalen wat er binnen de bestemming mogelijk is. Er zijn verschillende soorten voorschriften te onderscheiden. We vermelden de belangrijkste hierna.

Doeleindenomschrijving

In dit soort voorschriften is bepaald voor welke doelen een perceel met een bepaalde bestemming mag worden gebruikt. Soms ligt dat erg voor de hand: het doeleindenvoorschrift dat bij een bestemming ‘Woondoeleinden’ hoort, zal ongetwijfeld bepalen dat het perceel mag worden gebruikt voor ‘wonen’. Soms ligt het wat ingewikkelder. Een bestemming ‘Maatschappelijke doeleinden’ kan een veelvoud van doelen inhouden.

Bebouwingsvoorschriften

In deze voorschriften is bepaald welke bouwmogelijkheden een bepaalde bestemming biedt. In het voorbeeld van de gemeente Barneveld zie je dat in art. 20.2 van de planregels: daar wordt bepaald wat de maximale inhoud van een woning mag zijn en wat de maximale oppervlakte van de bijgebouwen mag zijn.

Verbod tot het uitvoeren van werken of werkzaamheden

In een bestemmingsplan kan worden bepaald dat voor de uitvoering van bepaalde werken of werkzaamheden een vergunning nodig is. Zo kan het bijvoorbeeld gewenst zijn te verbieden dat binnen een gebied met de bestemming ‘Natuur’ gronden worden afgegraven. Dat om te voorkomen dat de natuurbestemming verloren gaat. Een dergelijk verbod kan worden gecombineerd met een vergunning voor die gevallen waarin wel afgegraven kan worden zonder dat er natuur verloren gaat.

Verbod tot het slopen van gebouwen

Met een sloopverbod kan worden voorkomen dat waardevolle bebouwing onnodig uit een beschermd stadsgezicht verdwijnt. Zo’n sloopverbod, vaak in combinatie met een vergunningensysteem, kan ook in een bestemmingsplan worden opgenomen.

Flexibiliteitsregels

In een bestemmingsplan kunnen verder regels worden opgenomen die het college van B&W verplichten een bepaalde globale bestemming uit te werken. Of regels die het college van B&W de mogelijkheid geven om via een omgevingsvergunning van bepaalde regels af te wijken. Ook kunnen er regels worden opgenomen die het college van B&W de bevoegdheid geven nadere eisen te stellen in een bepaald geval. Omdat in deze regels de mogelijkheid wordt gegeven om wat soepel (flexibel) met de voorschriften om te gaan, worden deze bepalingen flexibiliteitsregels genoemd.

Er zijn wel meer soorten voorschriften, maar dit zijn de belangrijkste.

12.10De procedure van een bestemmingsplan

Een bestemmingsplan is erg ingrijpend voor de eigenaar van een perceel: de gemeenteraad bepaalt in feite de mogelijkheden van het gebruik van het perceel. Daarom is in de wet een zware procedure opgenomen voor het voorbereiden en vaststellen van een bestemmingsplan. In de Wro is vastgelegd dat voor de vaststelling van een bestemmingsplan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden gevolgd. Maar de Wro zelf en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) kennen een groot aantal afwijkende voorschriften. In grote lijnen is de procedure als volgt:

1. Publicatie van het voornemen om een bestemmingsplan op te stellen.

2. Als een conceptbestemmingsplan is gemaakt: overleg met verschillende diensten van het Rijk, de provincie, waterschappen en aangrenzende gemeenten. Dit noemt men het vooroverleg

3. Eventueel kan het gemeentebestuur het conceptbestemmingsplan openstellen voor inspraak. Dan mogen alle burgers er hun zegje over doen. Wettelijk verplicht is dit niet. Het college van B&W mag zelf bepalen of het inspraak toestaat of niet.

4. Naar aanleiding van het vooroverleg (en eventuele inspraakreacties) stelt het college van B&W een ontwerpbestemmingsplan op.

5. Publicatie van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan. Het ontwerp kun je vanaf dat moment op www.ruimtelijkeplannen.nl zien.

6. Vanaf de terinzagelegging heeft iedereen gedurende zes weken de mogelijkheid een zienswijze op het ontwerpbestemmingsplan in te dienen bij de gemeenteraad.

7. Binnen twaalf weken na de terinzagelegging stelt de gemeenteraad het bestemmingsplan al dan niet in overeenstemming met het ontwerpbestemmingsplan vast.

8. Publicatie van de vaststelling van het bestemmingsplan.

9. Belanghebbenden (dus niet ‘iedereen’) kunnen binnen zes weken na publicatie tegen de vaststelling in beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

10. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State doet binnen twaalf maanden na de beroepstermijn uitspraak, als er tenminste een beroep is ingesteld. Als er geen beroep is ingesteld, treedt het bestemmingsplan direct na de beroepstermijn in werking.

Een zware procedure dus. Dat is ook wel terecht als je kijkt naar de gevolgen die het leggen van een bestemming op een perceel heeft.

Figuur 12.3: Procedure bestemmingsplan.

12.11Invloed van Rijk en provincie op het gemeentelijk beleid

Het bestemmingsplan wordt door de gemeenteraad vastgesteld. Maar wat nu als de provincie of het Rijk vindt dat het bestemmingsplan in strijd is met het provinciaal of rijksbeleid? Rijk en provincie hebben immers ook hun eigen plannen die ze graag gerealiseerd willen zien. In dat geval zijn er enkele mogelijkheden om invloed uit te oefenen. Provincie en Rijk oefenen invloed uit door:

1. structuurvisies

2. algemene regels

3. aanwijzingen

4. inpassingsplannen.

Structuurvisies van provincie en Rijk

In art. 2.2 Wro is vastgelegd dat de provincie ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening voor het gehele grondgebied van de provincie één of meer structuurvisies vastlegt. In art. 2.3 Wro is dat op dezelfde wijze vastgelegd voor het Rijk. Dat doet de minister voor Infrastructuur en Milieu en die doet dat uiteraard voor het hele land. Het is de bedoeling dat de gemeente bij de opstelling van het bestemmingsplan rekening houdt met de structuurvisie van de provincie waarin de gemeente gelegen is én met die van het Rijk. In het vooroverleg kan daarover met provincie en Rijk gesproken worden.

Algemene regels

In art. 4.1 Wro is vastgelegd dat de provincie algemene regels kan stellen als provinciale, ruimtelijke belangen dat nodig maken. Deze algemene regels worden meestal provinciale omgevingsverordeningen genoemd. De algemene regels kunnen voor het gehele gebied van de provincie gelden, maar ook voor een deel daarvan. Een voorbeeld van dat laatste zijn de algemene regels die in Noord-Holland gelden voor de plaatsing van windmolens.

Provincie kiest 19 windmolenlocaties

Noordhollands Dagblad 3 december 2014.

HAARLEM - Om te voldoen aan de afspraak met het rijk over windenergie op land hebben

Gedeputeerde Staten van Noord-Holland 19 mogelijke locaties voor windmolens aangewezen. De beoogde bouwplekken bevinden zich met name in de Kop van Noord-Holland, West-Friesland en het Noordzeekanaalgebied.

Van de nu geselecteerde locaties zullen uiteindelijk acht daadwerkelijk gebruikt worden, aldus

Gedeputeerde Jaap Bond (Duurzame Energie). De bouwplekken zijn gekozen omdat ze minimaal 500 meter van woonhuizen verwijderd zijn, in plaats van de 300 meter die wettelijk is voorgeschreven, aldus Gedeputeerde Talsma (Ruimtelijke Ordening).

De provincie zet bovendien in op herstructurering, waarbij voor iedere nieuwe turbine er twee verouderde windmolens moeten verdwijnen.

Provinciale Staten zal zich op 15 december uitspreken over het voorstel van GS. Wanneer zij instemmen kunnen vanaf 1 april 2015 definitieve bouwaanvragen worden ingediend. Zodra aan de afspraak met het rijk is voldaan, zal de provincie Noord-Holland geen vergunningen meer afgeven voor nieuwe windturbines.

De aanwijzing van de locaties voor windmolens, in combinatie met algemene voorschriften, zorgt ervoor dat de windmolens goed over de provincie verspreid raken en dat niet elke gemeente zich bemoeit met de plaatsing van windmolens. De gemeenten zijn verplicht de algemene regels na te

leven door de regeling over te nemen in het bestemmingsplan. Zolang de regels niet zijn omgezet in bestemmingsplanvoorschriften, kunnen de regels van de provincie (en van het Rijk) ook direct voor de burgers gelden.

Ook het Rijk kan algemene regels geven. Dat staat in art. 4.3 Wro. De regels voor het Rijk zijn gelijk aan de regels die gelden voor de provincie.

Aanwijzingen

De wet maakt het ook mogelijk dat gedeputeerde staten van de provincie of een minister een aanwijzing geven aan de gemeenteraad om een bestemmingsplan op een bepaalde wijze vast te stellen. Art. 4.2 en 4.4 van de Wro regelen dat. De minister kan daarnaast ook de provincie bepaalde aanwijzingen geven. Uiteraard mag er alleen een aanwijzing worden gegeven als het provinciale belang of het rijksbelang dat nodig maakt.

Inpassingsplannen

De algemene regels en de aanwijzingen richten zich in eerste instantie op de gemeenteraad. Die moet de algemene regel of de aanwijzing omzetten in een bestemmingsplan. Maar ook los van de medewerking van de gemeente kan de provincie of het Rijk ingrijpen in de ruimtelijke ordening van een specifieke gemeente. In art. 3.26 en 3.28 Wro is aan provinciale staten respectievelijk de minister de bevoegdheid gegeven om zelf een bestemmingsplan vast te stellen in plaats van dat de gemeenteraad dit doet. Zo’n bestemmingsplan heet dan een inpassingsplan. Een voorbeeld daarvan tref je hierna aan.

Geluidszones Westpoort en Hoogtij aangepast

Noordhollands Dagblad 29 juli 2014.

AMSTERDAM - De geluidszones rondom de bedrijventerreinen Westpoort Amsterdam en Hoogtij Zaandam worden aangepast. Hierdoor worden allerlei economische ontwikkelingen mogelijk gemaakt.

Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland hebben hiertoe het besluit genomen. Het aanpassen van de geluidszones is een uitwerking van de visie Noordzeekanaalgebied 2040 die vorig jaar werd vastgesteld.

In die visie staat dat het de ambitie is het Noordzeekanaalgebied zo te ontwikkelen dat economie, wonen, werken en recreëren op een gezonde manier samen gaan en elkaar versterken (www.noordzeekanaalgebied.nl).

De wijziging van de geluidcontour wordt vastgelegd in een provinciaal inpassingsplan. Het ontwerp-inpassingsplan zal naar verwachting in oktober ter inzage worden gelegd zodat belanghebbenden hierop een zienswijze kunnen indienen. Eind september, begin oktober, houdt de provincie informatiebijeenkomsten voor betrokken bewoners en bedrijven.

De invloed van provincies en Rijk op het gemeentelijk beleid op het gebied van de ruimtelijke ordening is dus erg groot te noemen. Met enige regelmaat maken provincies en Rijk gebruik van de mogelijkheden.

12.12Grondexploitatie

Een bestemmingsplan geeft een bestemming aan de grond. De eigenaar van de grond is niet verplicht de bestemming te realiseren. Als een perceel de bestemming ‘Agrarisch’ heeft, is de eigenaar niet verplicht de grond ook voor agrarische doeleinden te gebruiken. Hij kan het perceel ook niet gebruiken. In die zin kan een bestemmingsplan niet iets afdwingen. Maar soms is het juist gewenst dat de bestemming wel gerealiseerd wordt, bijvoorbeeld als de gemeente de stad wil uitbreiden met een nieuwe woonwijk. Dan kan de gemeente eigenlijk niet volstaan met de vaststelling van een bestemmingsplan dat die woonwijk mogelijk maakt. De gemeente zal zich actiever moeten opstellen, anders loopt de stad leeg.

Een mogelijkheid is dan dat de gemeente probeert de grond waarop de woonwijk moet worden gebouwd, aan te kopen. Als de gemeente zelf zorgt voor de uitbreiding van de stad, zeggen we dat de gemeente een actief grondbeleid voert. Daarbij wordt de gemeente door de wetgever geholpen. Als het de gemeente namelijk niet lukt de grond aan te kopen, kan zij gebruikmaken van de mogelijkheden die de Onteigeningswet biedt. Deze wet bepaalt dat de eigenaar van de grond deze moet verkopen aan de gemeente, bijvoorbeeld als de gemeente op die grond een woonwijk wil realiseren. Dat gebeurt natuurlijk tegen een, uiteindelijk door de rechter, vast te stellen koopsom. Wanneer de gemeente de grond in eigendom heeft en het bestemmingsplan in werking is getreden, zorgt de gemeente ervoor dat de grond bouwrijp wordt gemaakt. Daarna kunnen de bouwkavels worden verkocht aan particulieren of aan aannemersbedrijven, die daarop woningen realiseren. In het verleden hebben gemeenten grote winsten geboekt bij een actief grondbeleid.

Onteigening is niet in alle gevallen mogelijk. Soms komt het voor dat de gemeente op een bepaalde locatie een woonwijk wil ontwikkelen terwijl de grond in handen is van een projectontwikkelaar of een particulier die zelf de woonwijk wil realiseren. Omdat de wegen waarlangs de woningen worden gebouwd openbaar moeten zijn en voorzieningen zoals gas, water, stroom en internet over het algemeen in gemeentegrond liggen, zal de gemeente de instantie zijn die de grond bouwrijp moet maken. De gemeente zal ook de eigenaar van die grond willen worden. Afdeling 6.4 van de Wro maakt het dan mogelijk dat de projectontwikkelaar de woningen realiseert en dat de gemeente de kosten voor het bouwrijp maken in rekening kan brengen bij de projectontwikkelaar. Bovendien kan via deze afdeling geregeld worden dat de eigendom van de grond, waarop de wegen en openbare voorzieningen zijn gerealiseerd, naar de gemeente gaat. De gemeenteraad stelt voor dat soort gevallen een grondexploitatieplan vast. Het college van B&W en de projectontwikkelaar onderhandelen daarna over het aangaan van een exploitatieovereenkomst die tot voorstaand resultaat moet leiden.

Nieuwe Huisduiner Ontwikkel Maatschappij wil zelf dorpshart invullen

Noordhollands Dagblad 7 maart 2013.

DEN HELDER - Een groep ondernemers en organisaties uit Huisduinen wil onder de noemer

Huisduiner Ontwikkel Maatschappij zelf het voormalige OS&O-terrein in het dorp en de grond waarop vroeger restaurant De Branding stond kopen en bebouwen met woningen.

De gemeente is bereid te gaan onderhandelen met deze kersverse projectontwikkelaar. Inzet voor de gemeente is de gronden tegen een marktconforme prijs aan de Huisduiners te verkopen.

De bewonersvereniging Huisduiner Belang is nauw bij het initiatief betrokken, maar zal niet financieel deelnemen in de ontwikkelmaatschappij. “Wat we willen is dat met name het OS&O-terrein, waarover nu al vijftien tot twintig jaar wordt gesproken, eindelijk een nieuwe invulling krijgt”, vertelt voorzitter Jan Dop. “Nadat projectontwikkelaar Synchroon daar niet meer voor in beeld was zijn we met een paar mensen om tafel gaan zitten om te kijken of het mogelijk is het als Huisduinen zélf te doen. En we denken dat het kan.”

Uitgangspunt daarbij is het terrein te ontwikkelen in de stijl van het dorp: kleinschalig, stijlvol en met veel ruimte en groen. “Het is zeker niet de bedoeling het terrein vol te zetten met grote villa’s. We willen er juist woningen neerzetten die voor een brede groep bereikbaar zijn. Dat maakt de haalbaarheid van het plan in deze tijd ook groter.”

Tegenover Synchroon stelde de gemeente als eis dat ook het zogeheten ‘casino’ behouden zou blijven en een nieuwe bestemming krijgt. “In ons plan gaan we uit van behoud van het casino en de monumentale loods achteraan het terrein. Maar een duidelijk idee wat je er mee kunt doen hebben we nog niet”, aldus Dop. “Er is wel eens gesproken over wellnesscentrum of orthopedische kliniek. Ik denk zomaar dat die er niet komt. Een sociaal-culturele bestemming ligt meer voor de hand.”

De Huisduiner Ontwikkel Maatschappij wil zich aan het bestemmingsplan houden. De betrokkenheid van Huisduiner Belang garandeert vroegtijdige betrokkenheid van de dorpsbewoners. Dat maakt dat een project snel zou kunnen starten, zonder ellenlange procedures. “Als de grondovereenkomst met de gemeente is getekend zouden we binnen drie maanden met de voorbereidingen kunnen beginnen”, aldus de voorzitter.

12.13Schadevergoeding

Het is wettelijk verplicht dat de gemeente bestemmingsplannen maakt. Maar het is ook goed dat de gemeente zich met de ruimtelijke ordening bemoeit en het gebruik van gronden niet overlaat aan de toevallige eigenaar van een stuk grond. De gemeente handelt in het algemeen belang. Maar de vaststelling van een bestemmingsplan kan ook tot gevolg hebben dat iemand schade lijdt. Dat is bijvoorbeeld het geval als de gemeente een woonwijk plant naast jouw woning, zoals uit het volgende krantenartikel blijkt.

Planschadevergoeding vanwege Park Maashorst

Brabants Dagblad 19 augustus 2014.

UDEN - Een bewoner van Uden-noord krijgt van de gemeente een planschadevergoeding van 25.600 euro vanwege de aanleg van Park Maashorst. De man, wonend aan de Lagebosweg, claimde bij de gemeente een vergoeding voor geleden planschade vanwege de aanleg van park Maashorst, een nieuw woongebied ten noorden van ziekenhuis Bernhoven. Zijn claim werd beoordeeld door de stichting Adviesbureau Onroerende Zaken. Die vond de claim van de man terecht. De gemeente had in de begroting al rekening gehouden met mogelijke planschadeclaims.

In het krantenartikel lees je dat deze schadevergoeding ‘planschade’ wordt genoemd. Op grond van art. 6.1 Wro kent het college van B&W een tegemoetkoming toe aan iemand die in de vorm van een inkomensderving of vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt.

Dat hoeft alleen maar als de schade een gevolg is van de vaststelling van een bestemmingsplan, een inpassingsplan of een provinciale verordening, of in een aantal andere, in de wet genoemde gevallen.

12.14Samenvatting

Het recht van de ruimtelijke ordening heeft betrekking op het ingrijpen van de overheid in het gebruik van de grond. Dat is nodig, omdat Nederland een klein land is met veel inwoners.

De Wro is de centrale wet in dit rechtsgebied. De wet regelt dat het Rijk, de provincies en de gemeenten alle structuurvisies maken. Daarin worden de belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van de ruimte vastgelegd. Het Rijk kijkt daarbij naar het nationale niveau, de provincie naar het provinciale niveau en de gemeente naar het lokale niveau.

Rijk en provincies hebben ook mogelijkheden om in te grijpen in het ruimtelijk beleid van de gemeente. Dat kan door overleg, maar ook door algemene regels, aanwijzingen en inpassingsplannen. De gemeenteraden moeten deze opdrachten opvolgen, uiteraard tenzij de rechter anders beslist.

Burgers krijgen het meest te maken met het bestemmingsplan. In het bestemmingsplan legt de gemeente per perceel vast waarvoor het perceel bestemd is. Via voorschriften wordt geregeld wat wel en wat niet toegestaan is. Je kunt alleen een vergunning krijgen om iets te bouwen als dat bouwen in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Maak je een ander gebruik van het perceel dan de bestemming mogelijk maakt, heeft het gemeentebestuur de mogelijkheid om daartegen handhavend op te treden. Het bestemmingsplan doorloopt een zware procedure met inspraak, overleg en rechtsbescherming.

Het bestemmingsplan verplicht niet tot uitvoering. Als de gemeente een woonwijk wil realiseren, zal zij niet kunnen volstaan met het vaststellen van een bestemmingsplan. De gemeente kan er dan zelf voor kiezen het bestemmingsplan uit te voeren. Dat kan als de gemeente de gronden aankoopt, bouwrijp maakt en kavels verkoopt. Een andere manier is een grondexploitatieovereenkomst sluiten met een projectontwikkelaar.

Als een burger als gevolg van een bestemmingsplan schade lijdt, kan hij onder omstandigheden een tegemoetkoming in die schade krijgen. Dat noemen we een planschadevergoeding.

12.15Kernbegrippen

Ruimtelijke ordeningsbeleid

Het beleid waarbij de overheid zich bemoeit met het verdelen van de ruimte voor verschillende doeleinden.

Structuurvisie

Een document van de gemeente, de provincie of het Rijk dat de hoofdlijnen van de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling van een gebied bevat, en de hoofdtaken van het te voeren ruimtelijk beleid.

Bestemmingsplan

Een door de gemeenteraad vastgesteld plan waarin ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening een bestemming wordt toegewezen aan de in het plan aangewezen gronden en waarin in verband met die bestemming in elk geval regels gegeven worden over het gebruik van de grond en de bouwwerken daarop.

Verbeelding

De bestemmingsplankaart of plankaart.

Planregels

De bestemmingsplanvoorschriften.

Gedetailleerd bestemmingsplan

Een bestemmingsplan waarin gedetailleerd is weergegeven welke bestemming geldt en welke bouw- en gebruiksmogelijkheden een perceel heeft.

Globaal bestemmingsplan

Een bestemmingsplan waarin globaal is weergegeven welke bestemming geldt en waarin de bouwen gebruiksmogelijkheden van een perceel nog nader door het college van B&W moeten worden ingevuld.

Algemene regels

Regels, vastgesteld door provinciale staten of door de minister, gericht aan één of meer gemeenteraden, (onder meer) over de inhoud van bestemmingsplannen. Gemeenteraden zijn verplicht deze regels op te volgen.

Aanwijzing

Een opdracht van gedeputeerde staten of de minister aan een gemeenteraad om een bestemmingsplan vast te stellen. De aanwijzing kan ook afkomstig zijn van de minister en gericht zijn aan provinciale staten of gedeputeerde staten.

Inpassingsplan

Een door provinciale staten of door de minister vastgesteld plan dat in de plaats treedt van het gemeentelijke bestemmingsplan.

Grondexploitatie

Het actieve ingrijpen van de gemeente, gericht op verwerving en uitgifte van grond voor woningbouw, bedrijven, kantoren enzovoort.

Planschade

De tegemoetkoming in de schade die iemand lijdt als gevolg van (onder meer) de vaststelling van een bestemmingsplan.

12.16Vragen en opdrachten

Opdracht 1:

Waarom is de Wro de centrale wet op het gebied van de ruimtelijke ordening?

Opdracht 2:

Wat is een bestemmingsplan en welke soorten bestemmingsplan ken je?

Opdracht 3:

Wat is het verschil tussen een bestemmingsplan en een inpassingsplan?

Opdracht 4:

In de gemeentelijke structuurvisie is vastgelegd dat er op een bepaald perceel een sportpark moet komen. Op dat perceel staat op dit moment de woning van Stef. Moet hij de bewoning beëindigen nu in de structuurvisie staat dat er een sportpark moet komen?

Opdracht 5:

Het waterschap heeft voor een gebied langs de rivier de Waal dijkverbeteringsplannen gemaakt. De dijk wordt in Gendt (een dorp aan de Waal) zo hoog dat een deel van het natuurgebied verloren gaat als de dijkverbetering wordt gerealiseerd. De bestemming van dat gebied is ‘Natuur’. De doeleindenomschrijving van ‘Natuur’ laat een dijk ter plaatse niet toe. Mag de dijkverbetering zonder meer plaatsvinden?

Opdracht 6:

De gemeente wil een bedrijventerrein ontwikkelen. Ze heeft in totaal 300 hectare grond aangekocht en is van plan een bestemmingsplan vast te stellen. Het is de bedoeling dat de komende tien jaar bedrijvengrond wordt verkocht.

Wat is het verstandigst, bezien vanuit de positie van de gemeente: een gedetailleerd bestemmingsplan maken of een globaal bestemmingsplan?

Opdracht 7:

Het gemeentebestuur van De Ronde Venen wil in Abcoude graag een windmolenpark mogelijk maken. Dat wil het gemeentebestuur vooral omdat zich een projectontwikkelaar gemeld heeft die dat project wil realiseren. Gedeputeerde staten van Utrecht zijn echter fel tegen een dergelijk windmolenpark. Het beleid van de provincie is juist gericht op spreiding van de windmolens in de hele provincie. Het gemeentebestuur van De Ronde Venen legt een conceptbestemmingsplan voor aan de bevolking en, in het kader van overleg, ook aan gedeputeerde staten.

a De structuurvisie van de gemeente De Ronde Venen zegt niets over de realisering van een windmolenpark. Mag de gemeente dan wel het bestemmingsplan vaststellen?

b Op welke manieren kunnen gedeputeerde staten ervoor zorgen dat de plannen van de gemeente De Ronde Venen niet worden gerealiseerd?

Opdracht 8:

In het voorbeeld aan het begin van dit hoofdstuk is de casus van Stef en zijn prachtige woning geschetst. Zou Stef een vergoeding van de schade kunnen krijgen als er inderdaad een bestemmingsplan komt dat woningen mogelijk maakt?

Hoofdstuk

13

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Na dit hoofdstuk kun je:

- de verhouding tussen de Wabo en andere wetten, die horen bij het omgevingsrecht, uitleggen

- vertellen wat een project in de zin van de Wabo inhoudt en welke activiteiten daarbij een rol kunnen spelen

- uitleggen welke mogelijkheden de aanvrager van een project heeft om zijn aanvraag in te dienen

- bepalen welk bestuursorgaan bevoegd gezag in de zin van de Wabo is

- vertellen welke gronden er zijn om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ te weigeren of te verlenen

- vertellen waarmee rekening moet worden gehouden bij de beslissing over verlening van een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’

- vertellen of voor een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer altijd een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’ nodig is

- een aantal andere besluiten noemen die op grond van de Wabo worden genomen

- bepalen welke procedure van de Wabo moet worden doorlopen bij de beslissing over verlening van een omgevingsvergunning

- uitleggen wat een vergunning van rechtswege inhoudt en wanneer daarvan sprake is.

Casus

Willem kan zijn grootste droom realiseren nu zijn bedrijf, dat software maakt voor ondernemers, is overgenomen door Microsoft. Opbrengst van de overname, geheel voor Willem: vier miljard euro. Hij heeft altijd al voor zijn voetbalclub een stadion willen bouwen. Dat kan nu met gemak betaald worden. Bovendien kan hij er nog voor zorgen dat de club binnenkort betaald voetbal speelt. Hij maakt een prachtig plan. Een groot stadion met daarin kantoorruimte en ook een schouwburg en bibliotheek, een parkeerterrein van enorme afmetingen om het stadion en uiteraard een extra treinstation voor de toeschouwers van de (binnenkort te spelen) wedstrijden voor de Champions League.

De plannen zijn snel gemaakt. De uitvoering is wat ingewikkelder. Bij de gemeente hoort hij dat de bouw van een stadion in strijd is met het bestemmingsplan. Als de bouw al mogelijk zou zijn, dan zijn er nog allerlei milieuregels die beperkingen stellen, bijvoorbeeld aan de maximale geluidsbelasting. En wat te denken van de brandveiligheid in het stadion? Verder moet er nog een spoorweg worden aangelegd en ook daarvoor gelden aparte eisen. Het stadion zal veel bezoekers aantrekken en die zullen ook parkeren in de buurt van het stadion, en dat aan- en afrijden heeft weer allerlei gevolgen voor de luchtkwaliteit. Willem wil graag alles volgens de regels doen, maar wat voor mogelijkheden bieden die?

13.1 Inleiding

De Wro regelt het gebruik van de grond in Nederland. Maar onze omgeving beperkt zich niet tot de grond. Schone lucht, veilige gebouwen, een fraaie natuur en mooie steden en dorpen zijn eveneens van belang voor de waardering van de omgeving waarin we leven. De waardering van de omgeving gaat verder dan alleen de ruimtelijke ordening. Het recht dat daarvoor is geschreven, noemen we omgevingsrecht. Hier volgt een korte opsomming van de belangrijkste wetten die tot het omgevingsrecht worden gerekend.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Deze wet regelt welke vergunningen nodig zijn als je iets wilt bouwen op een bepaalde plek of als je een bepaald stuk grond op een bepaalde manier wilt gebruiken. De wet geeft ook regels voor de handhaving van de verleende vergunningen.

Wet ruimtelijke ordening (Wro)

In deze wet worden regels gegeven over de (totstandkoming van) plannen die de overheid maakt op het gebied van de ruimtelijke ordening. De Wro is hiervoor al behandeld.

Woningwet (Wonw)

Deze opvolger van de Woningwet 1901 geeft regels over de staat van bestaande bouwwerken, over het gebruik daarvan en over de welstand (dat is de schoonheid van gebouwen).

Onteigeningswet (Ow)

Als de overheid ergens een weg wil aanleggen of een woningbouwlocatie wil ontwikkelen, moet het kunnen beschikken over de grond. De overheid zal altijd proberen of ze die grond kan aankopen. Als dat niet lukt, kan de overheid de grond onteigenen. De eigenaar is dan verplicht de grond tegen een door de rechter vast te stellen prijs te verkopen aan de overheid. Die kan dan de weg aanleggen of de woningbouwlocatie ontwikkelen.

Wet milieubeheer (WMB)

De Wet milieubeheer kent bepalingen over algemene onderwerpen op het gebied van de milieuhygiëne. In de wet vind je regels over gemeentelijke, provinciale en nationale plannen op het gebied van het milieu en de eisen die worden gesteld aan het milieu, zoals luchtkwaliteitseisen. Maar in deze wet kun je ook bepalingen over afval aantreffen.

Waterwet

De Waterwet gaat, zoals al uit de titel blijkt, over het beheer en het gebruik van watersystemen

De wet geeft een basis aan de normen voor de kwaliteit van het water, maar ook voor de kwantiteit. Dat laatste heeft dan vooral betrekking op de waterstaatswerken, zoals de dijken.

Monumentenwet (Monw)

De Monumentenwet geeft bepalingen over bescherming van door het Rijk aangewezen monumenten. Als iemand zo’n monument wil verbouwen, heeft hij daarvoor aparte toestemming van de overheid nodig.

Tracéwet (Tw)

De Tracéwet gaat over de planning van onze belangrijkste verbindingen voor autoverkeer, spoorverkeer en verkeer over water. Het Rijk bepaalt waar ze komen te liggen en andere overheden, zoals de provincie en de gemeente, moeten daar vervolgens rekening mee houden.

In dit hoofdstuk gaat het vooral over de Wabo. Deze wet is sinds 2010 in werking.

13.2 De omgevingsvergunning

Het belangrijkste onderwerp dat de Wabo regelt, is de omgevingsvergunning. Art. 2.1 Wabo bepaalt dat het verboden is een project uit te voeren zonder omgevingsvergunning. Een project kan geheel of gedeeltelijk bestaan uit:

• het bouwen van een bouwwerk

• het uitvoeren van een werk of werkzaamheid als daar volgens (onder andere) het bestemmingsplan een vergunning voor nodig is

• het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met (onder andere) het bestemmingsplan

• het in gebruik nemen van een bouwwerk als daarvoor brandveiligheidseisen gelden

• het oprichten, veranderen of veranderen van de werking of in werking hebben van een inrichting

• het (onder andere) slopen, verplaatsen of wijzigen van een beschermd (rijks)monument

• het slopen van een bouwwerk als dat (onder andere) in het bestemmingsplan is bepaald

• het slopen van een bouwwerk in een beschermd stads- of dorpsgezicht

• het verrichten van een andere, bij algemene maatregel van bestuur aangewezen, activiteit.

Dit zijn de projecten waarvoor op grond van wetgeving van het Rijk een omgevingsvergunning nodig is. Daarnaast kan het ook nog zijn dat de gemeente of de provincie voor bepaalde activiteiten een omgevingsvergunning eist. Dat moet dan in een gemeentelijke verordening of provinciale verordening zijn vastgelegd. Deze activiteiten zijn opgesomd in art. 2.2 Wabo. Het gaat hier onder andere om:

• het (onder andere) slopen, verplaatsen of wijzigen van een beschermd gemeentelijk monument

• het aanleggen van een uitweg (een uitrit vanaf eigen terrein naar een gemeentelijke of provinciale weg)

• het kappen van bomen

• het aanbrengen van handelsreclame op een gebouw.

Het gaat dan alleen om die gevallen waarin de gemeentelijke of provinciale verordening een vergunning eist.

Soms bestaat een project uit een activiteit, bijvoorbeeld het bouwen van een bouwwerk. Maar sommige projecten omvatten meerdere activiteiten. In beide gevallen heb je in principe slechts één omgevingsvergunning nodig.

Voorbeeld

Tim de Jong wil een tankstation bouwen op een perceel langs de Rijksweg. Zijn vergunningaanvraag moet dan in ieder geval betrekking hebben op de activiteiten ‘het bouwen van een bouwwerk’ (namelijk het tankstation) en ‘het oprichten van een inrichting’ (namelijk het exploiteren van het tankstation). Stel nu dat op grond van het bestemmingsplan een tankstation op die plek niet mogelijk is, dan zal hij ook de activiteit ‘het in gebruik nemen van gronden in strijd met het bestemmingsplan’ moeten betrekken in de vergunningaanvraag. Moet hij ook nog een paar bomen kappen omdat hij anders het tankstation niet kan bouwen, dan zal hij tevens de activiteit ‘het vellen van een houtopstand’ (zo heet dat officieel) moeten aanvragen. Dat kan allemaal in één vergunningaanvraag. Als hij de vergunning krijgt, zal in de vergunning staan dat hij een omgevingsvergunning krijgt voor het project ‘realiseren van een tankstation aan de Rijksweg’ dat bestaat uit de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’, ‘oprichten van een inrichting’, ‘in gebruik nemen van gronden in strijd met het bestemmingsplan’ en ten slotte ‘vellen van een houtopstand’

Het is erg handig dat al deze activiteiten in één vergunning zijn ondergebracht. Helaas zijn nog niet alle denkbare activiteiten onder de werking van de omgevingsvergunning gebracht. Een vergunning om een bepaald gebied te mogen ontgronden bijvoorbeeld, moet nog steeds apart worden aangevraagd en daar komt ook een aparte vergunning voor. Dat geldt ook voor beslissingen over bodemsanering. Men zegt wel eens dat de omgevingsvergunning een ‘integrale’ vergunning is, maar dat is dus niet helemaal juist.

13.3 De aanvraag om een omgevingsvergunning

De aanvraag om een omgevingsvergunning moet natuurlijk worden ingediend door degene die belang heeft bij de uitvoering van een project. Meestal is dat de eigenaar van het perceel, zoals in het hiervoor beschreven voorbeeld van Tim de Jong. De Wabo gaat ervan uit dat de vergunning voor het project in één keer wordt aangevraagd, dus inclusief alle activiteiten waaruit het project bestaat. Art. 2.7 Wabo bepaalt dat. Daar zijn twee uitzonderingen op.

Soms is het onhandig om meerdere activiteiten tegelijk aan te vragen. Tim de Jong kan zijn tankstation alleen realiseren als de bomen gekapt mogen worden. Als hij geen vergunning krijgt voor het kappen van de bomen, heeft het geen zin dat hij wel een vergunning krijgt voor het tankstation. Dat kan hij dan immers toch niet bouwen. In dat geval kan Tim het project in tweeën splitsen: hij vraagt eerst een vergunning aan voor het kappen van de bomen. Als hij die vergunning niet krijgt, hoeft hij verder geen kosten meer te maken voor het indienen van een aanvraag om een vergunning voor de bouw van het tankstation. Krijgt hij de omgevingsvergunning voor het kappen van de bomen wel, dan kan hij daarna een vergunning vragen voor de bouw van het tankstation (en de andere, daarmee samenhangende activiteiten). We noemen dit het opknippen van een project. Opknippen mag, behalve als sprake is van een onlosmakelijke samenhang tussen de activiteiten. Dat is in het volgende voorbeeld het geval.

Voorbeeld

Hans van Kampen bezit een statige villa in Zwolle. De villa is aangewezen als rijksmonument. Hij wil een serre aan de villa bouwen. Daarvoor heeft hij een omgevingsvergunning nodig. Die vergunning omvat twee activiteiten: ‘het bouwen van een bouwwerk’ en ‘het wijzigen van een beschermd rijksmonument’. Op het moment dat Hans begint met het aanbouwen van de serre, verandert hij het rijksmonument. De beide activiteiten (bouwen en veranderen rijksmonument) zijn niet van elkaar te scheiden. De activiteiten hangen onlosmakelijk samen. Dat betekent dat Hans de aanvraag niet mag opknippen. Hij zal dus in één aanvraag een vergunning moeten vragen voor beide activiteiten.

Figuur 13.1: Mag dit?

Er is ook nog een andere uitzondering op het beginsel dat een aanvraag alle activiteiten moet omvatten. Dat is wat we de gefaseerde omgevingsvergunning noemen. De gefaseerde omgevingsvergunning is geregeld in art. 2.5 Wabo. Het gaat dan om een project dat bestaat uit meerdere activiteiten. De aanvrager van de vergunning vraagt om verlening van de vergunning in twee fasen. De eerste fase heeft betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteiten. Daarover neemt het bestuursorgaan een beslissing. Dan volgt er opnieuw een aanvraag voor de andere activiteiten. Pas als het bestuursorgaan ook op die aanvraag positief heeft beslist, dus een vergunning heeft verleend, mag de aanvrager de activiteiten uitvoeren.

In het volgende voorbeeld zijn de drie manieren van indiening van een aanvraag beschreven.

Voorbeeld

Hans van Kampen bezit een statige villa in Zwolle. De villa is aangewezen als rijksmonument. Hij wil een serre aan de villa bouwen. Daarvoor heeft hij een omgevingsvergunning nodig. Die vergunning omvat de volgende activiteiten:

• bouwen van de serre

• wijzigen van het monument

• kappen van drie eiken

• maken van een uitweg naar de Zwolseweg.

Hans kan de aanvragen op de volgende manieren indienen:

1. Hij dient één aanvraag in voor alle activiteiten tegelijk. Hij krijgt dan (als aan de voorwaarden wordt voldaan) één vergunning voor alle activiteiten tegelijk. Als hij de vergunning heeft, kan hij direct beginnen met de realisering van zijn project.

2. Hij dient eerst een aanvraag in voor het kappen van de drie eiken en voor het maken van een uitweg. Als hij die vergunning niet krijgt, heeft het voor hem geen zin de serre te bouwen. Hans krijgt (als aan de voorwaarden wordt voldaan) een vergunning voor de beide activiteiten. Hij kan van die vergunning gebruikmaken als hij dat wil, maar Hans wil pas kappen en een uitweg maken als hij ook de vergunning heeft voor de bouw van de serre en het wijzigen van het monument. Omdat die beide activiteiten onlosmakelijk verbonden zijn, moet hij de aanvraag voor beide activiteiten tegelijk indienen. Ook hiervoor krijgt hij de vergunning als aan de voorwaarden is voldaan.

3. Hij dient een aanvraag in voor een gefaseerde vergunning. Fase 1 betreft het kappen van de drie eiken en het maken van een uitweg. Daarvoor vraagt hij een vergunning aan. Als aan de voorwaarden wordt voldaan, krijgt hij een omgevingsvergunning eerste fase voor de genoemde activiteiten. Maar daar mag hij nog geen gebruik van maken. Dat kan pas als hij ook de vergunning voor de tweede fase heeft gekregen. Die moet hij dan wel eerst aanvragen.

Het is aan de aanvrager om te bepalen hoe hij de vergunningaanvragen indient. Hans mag dus kiezen of hij de aanvraag voor het hele project in één keer indient, of alleen voor enkele activiteiten van het project, of gefaseerd. Het bestuursorgaan moet daar dan een beslissing op nemen.

13.4 Wie beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning?

De wet is duidelijk: het college van B&W van de gemeente waar het project in hoofdzaak zal worden uitgevoerd, beslist over een aanvraag om een omgevingsvergunning. Dat bepaalt art. 2.4 Wabo. Maar soms is het niet handig dat een college van B&W hierover beslist. De wet kent daarom een aantal uitzonderingen. Die uitzonderingen zijn opgenomen in het Besluit omgevingsrecht (Bor). Enkele voorbeelden:

• Gedeputeerde staten zijn bevoegd om een omgevingsvergunning te verlenen als het bijvoorbeeld gaat om gesloten stortplaatsen en om bepaalde projecten van provinciaal belang (zie art. 3.4 en 3.3 lid 1 Bor).

• De minister van Infrastructuur en Milieu is bevoegd om een omgevingsvergunning te verlenen voor activiteiten waarvoor het Rijk een inpassingsplan heeft vastgesteld, voor projecten die plaatsvinden in bepaalde gebieden van de Noordzee en voor bijvoorbeeld defensieterreinen.

• De minister van Economische Zaken is bevoegd om een omgevingsvergunning te verlenen voor bepaalde mijnbouwwerken.

Het bestuursorgaan dat bevoegd is te beslissen op de vergunningaanvraag, is ook bevoegd om de vergunning te handhaven. Omdat het college van B&W in de regel het bestuursorgaan is dat bevoegd is te beslissen, zal hierna telkens het college worden vermeld als bevoegd bestuursorgaan. Het is wel goed te bedenken dat dit dus niet altijd het geval is.

13.5 De omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’

In de Wabo is bepaald waaraan het college van B&W een aanvraag om een omgevingsvergunning moet toetsen. Dat hangt af van de activiteiten waarop het project betrekking heeft. Het is dus belangrijk om te weten uit welke activiteiten een project bestaat. Art. 2.10 tot en met 2.21 Wabo gaan over de zaken waaraan het college de aanvraag moet toetsen. Dat is te veel om allemaal hier te behandelen. We noemen daarom de meest voorkomende activiteiten en dat zijn de activiteiten die betrekking hebben op bouwen en op het milieu. Ten slotte komt nog de omgevingsvergunning voor gemeentelijke en provinciale activiteiten aan de orde.

Wat betreft het bouwen allereerst de opmerking dat niet voor alle bouwwerkzaamheden een vergunning is vereist. Op grond van het eerdergenoemde Besluit omgevingsrecht is een aantal bouwwerken van de vergunningplicht uitgesloten. Over het algemeen gaat het dan over de kleinere bouwwerken. Daar hoef je dus geen vergunning voor aan te vragen.

Als je wel een omgevingsvergunning voor het bouwen nodig hebt dan bepaalt art. 2.10 Wabo, kort gezegd, dat deze vergunning wordt geweigerd als:

• het te bouwen bouwwerk niet voldoet aan de technische bouwvoorschriften

• het te bouwen bouwwerk niet voldoet aan de gemeentelijke bouwvoorschriften

• het bouwwerk in strijd is met (onder meer) het bestemmingsplan

• het bouwwerk niet voldoet aan redelijke eisen van welstand

In art. 2.10 Wabo staat dus dat een vergunning moet worden geweigerd als een van de vier gronden onder a. tot en met d. zich voordoet (er is nog een vijfde grond, maar die laten we buiten beschouwing). Andersom telt het ook. Als de aanvraag voldoet aan de regels van a. tot en met d., dan moet de vergunning worden verleend.

Bouwvoorschriften

In het zogenaamde Bouwbesluit heeft de regering vastgelegd aan welke technische eisen bouwwerken moeten voldoen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de maximale toevoer van verbrandingslucht in een woning of de minimale geluidwering van een nieuwbouwwoning. Als het bouwwerk waarvoor een aanvraag om vergunning is ingediend in strijd is met die eisen, moet de vergunning worden geweigerd (zie art. 2.10 lid 1 onder a Wabo).

Ook als het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft in strijd is met de gemeentelijke bouwvoorschriften, moet de vergunning worden geweigerd. Dat is dan op grond van het gestelde onder b van art. 2.10 Wabo. De gemeentelijke bouwvoorschriften gaan bijvoorbeeld over het bouwen van een bouwwerk in de nabijheid van een ondergrondse hoofdtransportleiding.

Bestemmingsplan

Art. 2.10 lid 1 onder c Wabo bepaalt dat het college van B&W een aanvraag om een vergunning die in strijd is met het bestemmingsplan, niet mag honoreren. Dat betekent dus dat als een aanvraag om een vergunning in overeenstemming is met het bestemmingsplan (en de andere drie gronden), het college de vergunning ook moet verlenen. Zo legt de Wabo dus een koppeling tussen het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning.

Wat nu als de vergunningaanvraag voor een bouwwerk in strijd is met het bestemmingsplan, maar het college van B&W het eigenlijk wel gewenst vindt om de vergunning te verlenen?

Voorbeeld

Kim Drent is eigenaresse van een perceel aan de Langstraat. Het perceel ligt aan een plein. Er staan winkels rondom het plein. De winkelrij wordt onderbroken door een kaal gat. Dat is het perceel dat Kim in eigendom heeft. Het perceel heeft de bestemming ‘Groen’. Kim zou op het perceel best een winkel willen bouwen. Het college vindt dat een prima idee: het zou mooi zijn als het plein helemaal omsloten wordt door winkels. De bestemming maakt dat echter niet mogelijk.

Het college wil graag meewerken. Dan kan het twee dingen doen. Het kan ervoor zorgen dat het bestemmingsplan gewijzigd wordt. Op grond van de Wro moet dan een procedure worden doorlopen en de gemeenteraad moet het bestemmingplan vaststellen. Dat duurt wel een hele tijd.

Maar het kan ook sneller: het college van B&W kan ook een omgevingsvergunning verlenen als bedoeld in art. 2.1 lid 1 onder c Wabo: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met (onder andere) het bestemmingsplan. Op grond van art. 2.12 Wabo kan de vergunning voor die activiteit alleen worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Dat dit niet het geval is, moet in het besluit goed worden uitgelegd in een zogenaamde ruimtelijke onderbouwing. Bovendien moet de gemeenteraad hebben verklaard dat hij geen bezwaar heeft tegen de afwijking van het bestemmingsplan. Daarna kan de vergunning worden verleend.

Welstand

De vierde grond tot weigering van een omgevingsvergunning voor het bouwen is dat het bouwwerk niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. Het komt erop neer dat het college van B&W vindt dat het bouwwerk niet mooi in de omgeving past. Een voorbeeld daarvan zie je in het volgende krantenbericht.

Geen vergunning voor hoge zonnecollectoren

De Stentor 2 april 2013.

PUTTEN - Voor de zonnecollectoren die illegaal zijn geplaatst aan de Klaverstraat 13 in Putten krijgt de eigenaar geen vergunning.

Dat heeft het college van burgemeester en wethouders besloten. Het is nog niet duidelijk wat er nu gaat gebeuren, want de collectoren zijn al geplaatst. Hoewel de gemeente Putten volop stimuleert dat er zonnepanelen en -collectoren worden gebruikt, gaat dit ‘bouwwerk’ een stap te ver. Volgens het college zijn de collectoren ongewenst ‘wegens strijd met redelijke eisen van welstand en wegens strijd met het geldende bestemmingsplan’. Eind februari heeft de welstandscommissie een advies gegeven over de collectoren. “De tegen de gevel geplaatste zonnepanelen zijn willekeurig tegen een van de openbare weg zichtbare zijgevel geplaatst. De panelen overheersen het gevelbeeld en zijn niet geïntegreerd in het gebouw. Dat wil zeggen dat er onvoldoende samenhang met de vormgeving van de bestaande bebouwing is gezocht”, aldus de commissie. “De grove wijze van montage versterkt dit nog eens.” Ook is het geheel te hoog. Het mag volgens het bestemmingsplan niet hoger dan twee meter zijn.

Je leest in dit voorbeeld dat er twee gronden zijn om de vergunning te weigeren. In de laatste regels staat dat de zonnecollectoren té hoog zijn, omdat volgens het bestemmingsplan niet hoger mag worden gebouwd dan twee meter. Maar bovendien is niet voldaan aan de redelijke eisen van welstand. Dat blijkt uit een advies van de welstandscommissie van de gemeente.

13.6 De omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’

In art. 2.1 lid 1 onder c Wabo is geregeld dat een omgevingsvergunning is vereist voor het oprichten of het veranderen van de werking of in werking hebben van een inrichting. In art. 2.14 Wabo staat waarmee het college van B&W rekening moet houden als het beslist op een aanvraag om zo’n omgevingsvergunning. In het derde lid staat dat de aanvraag geweigerd kan worden in het belang van de bescherming van het milieu

Zoals de Wabo bij het bouwen een brug slaat met de Wro, doet de Wabo dat bij milieuzaken met de WMB. In art. 1.1 WMB staat de definitie van een inrichting: ‘elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht’. Je zou grofweg kunnen zeggen dat het bij een inrichting gaat om activiteiten die:

• steeds op dezelfde plek

• gedurende meer dan een aantal maanden

• bedrijfsmatig worden verricht

• of hobbymatig maar dan zo groot dat het bedrijfsmatig lijkt.

Een inrichting kan dus een grote fabriek zijn waar schoenen worden gemaakt. Maar het kan ook een activiteit van je buurman zijn, die als hobby honden fokt, maar er zoveel fokt dat het wel bedrijfsmatig lijkt. Hoewel de wet het woord inrichting gebruikt, wordt hierna ook wel het woord bedrijf genoemd. Daarmee is dan inrichting bedoeld.

Voor lang niet elk bedrijf is een vergunning vereist. Integendeel, de meeste bedrijven hebben geen omgevingsvergunning nodig. Er zijn drie mogelijkheden:

1. Er is sprake van een bedrijf met weinig of geen milieubelasting. In dat geval is er geen vergunning nodig. Het bedrijf moet wel voldoen aan de eisen van het Activiteitenbesluit

2. Er is sprake van een bedrijf met flinke milieubelasting. Het bedrijf valt in dat geval onder de regels van het Activiteitenbesluit. De eigenaar van het bedrijf moet de bedrijfsactiviteiten melden bij de gemeente. Bedrijven van dit type zijn onder andere bedrijven uit de metaal-elektro, tandheelkundige laboratoria, zeefdrukkerijen en autoherstelbedrijven.

3. Er is sprake van een bedrijf met belasting van het milieu op grote schaal. In dat geval is een omgevingsvergunning milieu noodzakelijk.

In de onder a. genoemde gevallen is dus geen vergunning nodig. In de onder b. genoemde gevallen is ook geen vergunning nodig. Maar de activiteiten moeten wel gemeld worden. Dat betekent dat degene die met het bedrijf wil beginnen, daar vier weken voor die tijd melding van moet maken bij het college van B&W. Dat staat in art. 1.10 van het Activiteitenbesluit (officieel heet dit besluit Activiteitenbesluit milieubeheer). Het college van B&W volstaat met het publiceren van de melding.

Zowel in de onder a. als in de onder b. bedoelde gevallen moet het bedrijf voldoen aan het Activiteitenbesluit. In dat besluit staan per belastende milieuactiviteit opgesomd welke eisen worden gesteld.

In art. 2.17 Activiteitenbesluit milieubeheer is bepaald dat de geluidhinder vanuit een bedrijf op de dichtstbijzijnde woning overdag tussen 7.00 uur en 19.00 uur niet meer mag zijn dan 50 decibel (dB(A)), ’s avonds van 19.00 uur tot 23.00 uur niet meer dan 45 dB(A) en ’s nachts van 23.00 uur tot 7.00 uur niet meer dan 40 dB(A). Dat geldt zowel voor de bedrijven die hiervoor onder a. genoemd zijn als voor de bedrijven die onder b. genoemd zijn.

Een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’ is dus alleen nodig voor de bedrijven die zware milieubelasting opleveren. Het gaat dan bijvoorbeeld om bedrijven voor het verwerken en opslaan van gassen, bedrijven die werken met ontplofbare of andere gevaarlijke stoffen, en dergelijke.

Waaraan het college van B&W een aanvraag om een omgevingsvergunning moet toetsen, staat in art. 2.14 Wabo. Dat is nogal ingewikkeld geregeld. Het college moet goed kijken naar de bestaande situatie. Dan moet het kijken welke gevolgen voor het milieu het toestaan van de activiteiten zou hebben, ook in de toekomst. Nadelige gevolgen voor het milieu moeten zo veel mogelijk worden voorkomen door het stellen van voorschriften. Dan zijn er nog allerlei plannen waarmee rekening moet worden gehouden. In die plannen kunnen bijvoorbeeld richtwaarden staan. Ten slotte moet het college ervoor zorgen dat de ‘beste beschikbare technieken’ worden toegepast. Beste beschikbare technieken zijn de meest doeltreffende technieken om de nadelige gevolgen voor het milieu als gevolg van bedrijfsmatige activiteiten te voorkomen. Wat de beste beschikbare technieken zijn, is wel redelijk duidelijk. De Europese Commissie stelt dat namelijk vast in zogenaamde BBT-conclusies.

Als er een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’ wordt verleend, bevat die vergunning niet alleen de toestemming om het bedrijf te starten, maar ook een dik pak voorschriften waaraan de vergunninghouder moet voldoen. Een vergunning voor de activiteit ‘milieu’ kan alleen worden geweigerd als dat in het belang van de bescherming van het milieu is.

13.7 De omgevingsvergunning op grond van lagere regelgeving

De gemeenten of provincies kunnen ook eisen dat voor bepaalde activiteiten een vergunning noodzakelijk is. Dat kan in een verordening. Die verordening wordt vastgesteld door de gemeenteraad of door provinciale staten. Hiervoor hebben we al het voorbeeld genoemd van de vergunning die nodig is voor het kappen van een boom. Dat daarvoor een vergunning nodig is, staat in de gemeentelijke verordening. Maar ook voor andere activiteiten kan de gemeente of de provincie een vergunning eisen. Dat kan bijvoorbeeld voor gemeentelijke monumenten: mooie gebouwen die niet door het Rijk als monument zijn aangewezen, maar wel de moeite waard zijn om te behouden. Of bijvoorbeeld voor het maken van een uitweg: een pad vanaf je privéterrein naar de openbare (gemeentelijke of provinciale) weg. Maar ook voor het maken van lichtreclame of andere handelsreclame.

Art. 2.2 Wabo bepaalt nu dat een aantal met name genoemde gemeentelijke of provinciale vergunningen wordt aangemerkt als omgevingsvergunning. Daarvoor gelden dan dus de regels van de Wabo. Dat geldt niet voor alle gemeentelijke en provinciale vergunningen. Alleen als ze in art. 2.2 Wabo zijn genoemd. De belangrijkste zijn in de vorige alinea al genoemd. We nemen nu even als voorbeeld de gemeentelijke vergunning voor het vellen van bomen.

In de Bomenverordening van de gemeente Sint-Michielsgestel is het volgende bepaald:

“artikel 2 beperkt kapverbod

Het is verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag een boom, zoals gedefinieerd in art 1.1.a te vellen of te doen vellen.

artikel 3 weigeringsgronden

Het bevoegd gezag kan de vergunning weigeren of onder voorwaarden verlenen in het belang van onder meer:

a. natuur- en milieuwaarden

b. landschappelijke waarden

c. cultuurhistorische waarden

d. waarden van stads- en dorpsschoon

e. waarden voor recreatie en leefbaarheid f. boomwaarde.”

Teun de Vries heeft een oude beuk in zijn tuin staan. De boom ontneemt hem heel veel licht in zijn huis en praktisch zijn hele tuin ligt in de schaduw. Teun wil de boom kappen. Hij vraag een vergunning aan bij burgemeester en wethouders.

In dit voorbeeld zie je dat het verboden is bomen te vellen (kappen) als je daar geen vergunning voor hebt. De vergunning moet je aanvragen bij ‘het bevoegd gezag’, in dit geval het college van B&W. Teun dient een aanvraag in om de beuk te kappen. Het college van B&W moet nu kijken of er natuur- en milieuwaarden in het geding zijn. Het moet ook naar de andere onderwerpen van art. 3 kijken, zoals de cultuurhistorische waarde, de waarde voor het dorpsschoon, enzovoort. Stel dat het een heel mooie, oude beuk is die goed zichtbaar is vanaf de straat, dan is het wel de moeite waard om die te bewaren. Het college zou dan de vergunning kunnen weigeren. Maar dan moet het ook bekijken welke belangen Teun heeft. Die zegt dat hij te weinig licht in huis heeft en dat zijn tuin het hele jaar door schaduw heeft. Het college van B&W moet nu alle belangen afwegen en een beslissing nemen.

De Wabo is dus van toepassing op de aanvraag om een kapvergunning. Als er een vergunning wordt verleend, krijgt Teun een omgevingsvergunning. Zoals de Wabo bij het bouwen een brug slaat met de Wro en bij milieu met de WMB, slaat de Wabo hier een brug met sommige lagere regels van de gemeenten en provincies.

13.8 Andere besluiten op grond van de Wabo

De Wabo regelt niet alleen de omgevingsvergunning, maar ook nog een paar andere besluiten. Zo bepaalt art. 2.29 Wabo dat het college van B&W een vergunning nadat die is verleend, kan wijzigen of intrekken. Met name voor de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’ is van belang dat het college verplicht is het bedrijf regelmatig te controleren. Als er bijvoorbeeld nieuwe beste beschikbare technieken komen, kan er aanleiding zijn de vergunning te wijzigen. Het is immers de bedoeling dat dergelijke bedrijven er alleen maar mogen zijn als ze voor het milieu zo weinig mogelijk belastend zijn.

Intrekking van een omgevingsvergunning is ook mogelijk. Als een vergunning wordt ingetrokken, is dat meestal omdat er geen gebruik van wordt gemaakt. Een vergunning om te bouwen kan bijvoorbeeld worden ingetrokken als er gedurende een halfjaar geen gebruik van is gemaakt. Een vergunning voor de activiteit ‘milieu’ kan worden ingetrokken als er gedurende drie jaar geen gebruik van is gemaakt. De Wabo geeft bepalingen over wanneer en hoe ingetrokken kan worden.

De Wabo regelt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning iets te doen. Maar wat nu als iemand zonder vergunning bijvoorbeeld een bouwwerk opricht? Dan geeft de Wabo in combinatie met de Awb het college van B&W de mogelijkheid om daartegen handhavend op te treden. Dat kan via een zogenaamde last onder dwangsom, maar ook via een last onder bestuursdwang

Milieudienst dreigt met stilleggen Odfjell

Tubantia 22 mei 2012.

ROTTERDAM - De activiteiten bij het tank- en overslagbedrijf Odfjell in de Rotterdamse Botlek worden mogelijk stilgelegd. Inmiddels zijn er al een paar tanks uit bedrijf genomen. Dat stelt de milieudienst Rijnmond (DCMR) dinsdag in een persverklaring op de website.

“Op grond van onze bevoegdheid hebben wij inmiddels een bestuursrechtelijke procedure in gang gezet”, aldus de milieudienst. “De consequentie daarvan kan zijn dat bedrijfsactiviteiten stil worden gelegd. Eerder zijn er al dwangsommen opgelegd.” Odfjell zou onvoldoende verantwoordelijkheid nemen voor de veiligheid op zijn terrein. Het telt voor de inspectie vooral zwaar dat het bedrijf van diverse tanks niet kan aantonen wanneer die voor het laatst zijn geïnspecteerd.

Incidenten

Bij het bedrijf zijn in de afgelopen maanden verschillende incidenten geweest. In maart werd nog een uitgebreide controle gehouden door zowel de milieudienst Rijnmond als de Inspectie SZW en de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (VRR). “Die controle leidde al tot directe stillegging van enkele gevaarlijke situaties”, aldus de DCMR.

Dwangsom

De veiligheidsregio constateerde allerlei tekortkomingen op blus- en koelvoorzieningen. Hiervoor wordt Odfjell een dwangsom opgelegd. Eerder greep de Inspectie SZW in vanwege het gebruik van niet-explosieveilige pompen en het werken op een steiger met gevaar voor medewerkers om te vallen. Ook moet het bedrijf van de inspectie voorkomen dat medewerkers worden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen en mag alleen veilige apparatuur worden gebruikt in risicovolle omgevingen.

Verbeteren

“Odfjell heeft een grote achterstand en moet verbeteren”, zegt directeur Jan van den Heuvel van de DCMR. “Odfjell moet in korte tijd onderbouwen dat een groep grote tanks naar behoren is onderhouden. Doet het bedrijf dat niet, dan volgt bestuursdwang.” Als er acuut gevaar is, wordt er direct opgetreden. Inmiddels heeft Odfjell naar aanleiding van de inspecties een paar tanks uit bedrijf genomen.

Je ziet in dit krantenbericht dat het college van B&W van de gemeente Rotterdam via de milieudienst Rijnmond handhavend optreedt tegen een bedrijf. Dat bedrijf heeft, onder andere, een vergunning voor de activiteit ‘milieu’. In die vergunning staan voorschriften over het inspecteren van de tanks van het bedrijf. Dat gebeurt kennelijk niet goed genoeg en het college heeft opgetreden. Bij de last onder bestuursdwang beëindigt het college van B&W zelf de activiteiten, maar op kosten van het bedrijf. Je ziet in de laatste alinea dat, als het bedrijf niet zelf de tanks schoonmaakt, het college dat zal doen via bestuursdwang. Maar het college kan ook een last onder dwangsom opleggen: als het bedrijf zelf niet binnen een bepaalde tijd de tanks schoonmaakt, dan moet het een dwangsom aan het college betalen.

13.9 De procedures van de Wabo

Voor het behandelen van aanvragen om een omgevingsvergunning kent de Wabo twee procedures: de zogenaamde reguliere voorbereidingsprocedure en de uitgebreide voorbereidingsprocedure We beginnen met de reguliere oftewel normale voorbereidingsprocedure.

Voorbeeld

Jan de Roos wil graag een schuur bouwen bij zijn woning. Hij wil de schuur gebruiken voor het stallen van zijn auto en voor zijn hobby: hout bewerken. Hij heeft al bij de gemeente geïnformeerd. Volgens het bestemmingsplan mag hij een schuur bouwen van maximaal 120 m2 en de goothoogte mag maximaal 3 meter zijn. Hij dient op 1 maart een aanvraag om een omgevingsvergunning in bij het college van B&W.

Volgens de reguliere procedure moet het college van B&W nu in de krant publiceren dat Jan een aanvraag heeft ingediend. Daardoor weten de buren van Jan wat hij van plan is. Ook volgens de reguliere procedure moet het college binnen acht weken na de ontvangst van de aanvraag een besluit nemen. Het college mag die termijn eenmaal met zes weken verlengen. De beslissing kan dan zijn dat het college de vergunning verleent of weigert.

Als het college niet binnen de termijn van acht weken (of, na verlenging, van veertien weken) een besluit neemt, is de vergunning van rechtswege verleend. Dat betekent dat Jan dan wordt geacht een vergunning te hebben. Het college van B&W kan niet meer een besluit nemen om alsnog de vergunning te weigeren. Daar is maar één uitzondering op: als bijvoorbeeld de buurman van Jan een bezwaar maakt, moet het college opnieuw naar de zaak kijken. Dan zou het bijvoorbeeld tot de conclusie kunnen komen dat de schuur niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand en zou het alsnog de vergunning kunnen weigeren. Maar als niemand bezwaar indient, kan het college niets meer doen.

De reguliere procedure duurt dus acht of, bij verlenging, zestien weken. Is binnen die tijd geen besluit genomen, dan is de vergunning van rechtswege verleend. Dat is anders bij de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Eigenlijk is dat de procedure uit afdeling 3.4 van de Awb. De procedure komt erop neer dat een aanvraag om een vergunning ter inzage wordt gelegd voor iedereen. Vervolgens kan iedereen een zienswijze kenbaar maken, dat wil zeggen een mening op de aanvraag kenbaar maken. Ook andere overheidsinstellingen wordt de gelegenheid gegeven te reageren. Daarna neemt het college van B&W een besluit. Het moet dat besluit binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag nemen. Die termijn kan het college met zes maanden verlengen. Als het college bij de reguliere procedure niet binnen de termijn beslist, heeft dat tot gevolg dat de vergunning geacht wordt te zijn verleend. Dat is niet het geval bij de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Het college moet bij de uitgebreide voorbereidingsprocedure altijd een beslissing nemen. Het moet wel op tijd beslissen. Als het dat niet doet, loopt het college de kans dat de aanvrager een zogenaamde dwangsom (een soort boete) opeist vanwege niet op tijd een beslissing nemen. Dat staat in art. 4:17 Awb.

Wanneer weet je nu welke procedure je moet volgen? Dat is geregeld in de Wabo. In art. 3.10 Wabo staat wanneer de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd. Dat is bijvoorbeeld het geval bij omgevingsvergunningen voor de activiteit ‘milieu’ of voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’. Als er niets geregeld is, is de reguliere procedure van toepassing.

13.10De rechtsbescherming van de Wabo

Het bevoegd gezag, meestal het college van B&W, kan op grond van de Wabo een heleboel besluiten nemen. Het kan een vergunning verlenen met bepaalde voorschriften (het schoonhouden van de tanks van Odfjell bijvoorbeeld), het kan zo’n vergunning weer intrekken of wijzigen, het kan een last onder bestuursdwang opleggen als het bedrijf of de particulier zich niet aan de voorschriften houdt, enzovoort. Dat zijn allemaal besluiten die ingrijpend zijn voor mensen en bedrijven. Als

iemand het niet eens is met een besluit, kan hij naar de rechter stappen. Dat moet dan wel gebeuren binnen zes weken nadat het besluit verzonden is of bekend is gemaakt. Wanneer je beroep kunt instellen en bij welke rechter je terechtkomt, is allemaal geregeld in de Awb.

13.11Samenvatting

Het omgevingsrecht kent verschillende wetten. De Wabo houdt zich vooral bezig met vergunningen: de omgevingsvergunning. Deze wet maakt veel verbindingen met andere omgevingswetten, bijvoorbeeld bij de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’. De Wabo legt daarin de verbinding met de Wro en de Woningwet. De omgevingsvergunning voor de activiteit ‘monument’ verwijst naar de Monumentenwet, en als het gaat om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’ legt de Wabo de verbinding met de WMB.

De Wabo bepaalt dat het verboden is een project uit te voeren zonder omgevingsvergunning. Dat project kan uit één of meer activiteiten bestaan. Activiteiten zijn bijvoorbeeld bouwen, een bedrijf beginnen, een monument verbouwen, een bouwwerk slopen, enzovoort. Als gemeenten en provincies verordeningen vaststellen die het bijvoorbeeld verbieden om zonder vergunning een boom te kappen of reclame aan een gebouw te bevestigen, is de Wabo van toepassing op de vergunning die wordt verleend om te kappen of reclame te plaatsen.

In principe moet een vergunning voor alle activiteiten van het project in één keer worden aangevraagd. Maar uiteindelijk bepaalt de aanvrager dat. Hij kan kiezen tussen voor alles in één keer een vergunning aanvragen of elke keer voor een activiteit een vergunning aanvragen. Dan krijgt hij, als aan de voorwaarden is voldaan, elke keer een vergunning voor die activiteit (of activiteiten). Hij kan ook een gefaseerde aanvraag indienen. Dan wordt eerst beslist op enkele activiteiten en, in de tweede fase, over de andere activiteiten van het project. De aanvrager krijgt pas de vergunning als de beide fasen zijn doorlopen.

Het college van B&W is het bevoegd gezag van de Wabo. Dat betekent dat het college in principe de beslissingen neemt. Dat is alleen anders als de Wabo dat bepaalt. Voor grotere projecten is daarom bepaald dat soms gedeputeerde staten van de provincie bevoegd zijn, en voor nog grotere projecten is de minister bevoegd.

In de Wabo is bepaald waaraan het college van B&W een aanvraag om een vergunning moet toetsen. Dat is per activiteit bepaald. Zo is bijvoorbeeld voor de activiteit ‘bouwen’ bepaald dat de omgevingsvergunning moet worden verleend als wordt voldaan aan de bouwvoorschriften, aan de bepalingen van het bestemmingsplan en aan redelijke eisen van welstand.

De omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’ kan worden verleend als wordt voldaan aan allerlei richtwaarden en aan de beste beschikbare technieken. De toetsingskaders zijn beschreven in de Wabo. Dat is niet het geval voor de activiteiten die zijn beschreven in de gemeentelijke of provinciale verordening. Daar is het toetsingskader beschreven in de desbetreffende verordening.

De Wabo regelt niet alleen de omgevingsvergunning, maar ook enkele andere besluiten. Zo is het mogelijk een vergunning te wijzigen of zelfs in te trekken. Dat kan alleen als de Wabo dat bepaalt. De Wabo bepaalt daarom ook in welke gevallen intrekking of wijziging mogelijk is. Daarnaast kan het college van B&W handhavend optreden. Dat gebeurt via de last onder dwangsom of de last onder bestuursdwang. De regels die gelden voor handhaving zijn vooral in de Awb opgenomen.

De Wabo kent twee procedures voor de voorbereiding van omgevingsvergunningen. De lichte procedure is de reguliere voorbereidingsprocedure. Die komt erop neer dat het college van B&W binnen acht (of zestien) weken een beslissing neemt op de aanvraag. Als niet op tijd een beslissing

is genomen, wordt de vergunning geacht te zijn verleend. Bij de andere procedure, de uitgebreide voorbereidingsprocedure, wordt de aanvraag gepubliceerd in de krant. Iedereen mag er dan zijn zegje over doen. Ook andere overheidsinstellingen wordt, zo nodig, gevraagd iets te zeggen over de aanvraag. Vervolgens neemt het college van B&W een beslissing. Dat doet het binnen zes maanden (of twaalf maanden in geval van verlenging). Als het college niet op tijd beslist, is er niet een automatische vergunning. Wel kan de aanvrager eventueel geld krijgen als het college te laat beslist. Tegen de vergunning maar ook tegen de andere beslissingen die genomen worden ter uitvoering van de Wabo, kan de belanghebbende in beroep bij de bestuursrechter. Dat is geregeld in de Awb.

13.12Kernbegrippen

Omgevingsvergunning

Een beslissing van het bevoegd gezag (meestal het college van B&W) voor een project dat bestaat uit één of meer activiteiten die van invloed zijn op de omgeving.

Gefaseerde omgevingsvergunning

Een omgevingsvergunning die in twee fasen wordt aangevraagd; in elke fase worden één of meer activiteiten aangevraagd. Pas als beide fasen zijn afgerond en vergund, mag het project worden uitgevoerd.

Inrichting

Elkedoordemensbedrijfsmatig(ofineenomvangalsofzijbedrijfsmatigis)ondernomenbedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht.

Bouwbesluit

Wettelijke regels van de regering waarin is bepaald aan welke technische eisen bouwwerken moeten voldoen.

Activiteitenbesluit

Wettelijke regels van de regering waarin is bepaald aan welke eisen een inrichting moet voldoen in het belang van het milieu.

Besluit omgevingsrecht

Wettelijke regels van de regering waarin de Wabo verder is uitgewerkt en waarin bijvoorbeeld bepaald is wanneer je geen omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ of voor de activiteit ‘milieu’ nodig hebt.

Beste beschikbare technieken

De meest doeltreffende technieken om de nadelige gevolgen voor het milieu van een bedrijfsmatige activiteit te voorkomen.

BBT-conclusies

Regels van de Europese Commissie waarin de beste beschikbare technieken zijn vastgelegd.

Van rechtswege verleende vergunning

Vergunning die wordt geacht te zijn verleend omdat het college van B&W niet op tijd op een aanvraag heeft beslist.

13.13Vragen en opdrachten

Opdracht 1:

Flip de Haan wil zijn woning, een rijksmonument, verbouwen omdat hij een kantoor aan huis wil beginnen. Als gevolg van de uitbreiding van de woning vervalt zijn bestaande uitweg naar de straat. Bij de gemeente heeft hij gehoord dat de uitbreiding van de woning in strijd is met het bestemmingsplan. Het college van B&W wil wel medewerking verlenen aan de uitbreiding van de woning, omdat het de werkgelegenheid wil bevorderen. Flip wil ook een reclamebord aan zijn nieuwe kantoor bevestigen: De Haan accountancy. Flip begrijpt dat hij een omgevingsvergunning nodig heeft. Wel vraagt hij zich af uit welke activiteiten het project bestaat.

Voor welke activiteiten moet Flip een vergunning aanvragen?

Opdracht 2:

Flip heeft op een verjaardagsfeest gehoord dat er drie mogelijkheden zijn om de aanvraag in te dienen. Welke mogelijkheden zijn dat en wat zijn de voordelen en de nadelen van elke mogelijkheid?

Opdracht 3:

Kan Flip er ook voor kiezen de activiteiten ‘wijziging van een monument’ en ‘uitbreiden van de woning’ apart aan te vragen?

Opdracht 4:

Als zij hoort van de plannen van Flip, besluit ook de overbuurvrouw, Yvette Kip, haar plannen te realiseren. Ze wil graag een garage voor haar auto bouwen. Ze dient een aanvraag om een omgevingsvergunning in. Ze krijgt direct een ontvangstbevestiging van de indiening van de aanvraag. Een paar dagen later ziet ze dat de gemeente in de krant bekendmaakt dat ze een aanvraag heeft ingediend. Dat is ongeveer het laatste wat Yvette van de gemeente hoort. Na drie maanden zegt ze tegen Flip dat ze nu kan beginnen met bouwen omdat ze een vergunning van rechtswege heeft. Klopt dat?

Opdracht 5:

Flip is verheugd met de mededeling van Yvette. Niet alleen voor haar, maar vooral ook voor zichzelf. “Want,” zegt hij, “mijn aanvraag is al eerder ingediend, dus ik heb dan ook een vergunning van rechtswege.”

Waarom klopt dit niet?

Opdracht 6:

Naast Flip woont Tom Henning. Tom heeft een hobby: honden fokken. Ooit is het begonnen met twee honden, maar inmiddels heeft hij er regelmatig meer dan veertig. Flip vraagt zich af of dat zomaar kan. Hij heeft wel eens gehoord dat ook een hobby soms wordt aangemerkt als inrichting. Klopt dat?

Register

Besluit omgevingsrecht

Beste beschikbare technieken

Bestemming

Bestemmingsplan

Bestuur

Bestuurlijke aangelegenheid

174, 183

177, 183

154

151, 166, 171

62

A 45, 56

Bestuurlijke boete

102, 107

Aanslag

Aanvraag

Aanvraag van een beschikking

Aanwijzing

ABRvS

Absolute competentie

Actief grondbeleid

Activiteit

Activiteitenbesluit

Administratief beroep

172

52

162, 166

112

128

163

171

177, 183

116, 121, 124

Adviescommissie 112, 159

120

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 48, 56

Aflopende beschikking

Algemeen belang

13

16

Algemeen verbindend voorschrift

Algemeen bestuursrecht 36, 40

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Algemene regels

Algemene wet bestuursrecht

79

161, 166

17

56

Ambtshalve beschikking 27, 30

Awb

Attributie van bestuursbevoegdheid 17

B

BBT-conclusies

Bebouwingsvoorschriften

Bedrijf

183

158

176

176

Bestuurlijke lus 97

132

Bestuursdwang 33, 40

Bestuursorgaan

Bestuurshandeling 21, 30, 59, 85

Bestuursrecht 178

Bevoegd gezag 117

Bezwaar is gegrond 117

Bezwaar is ongegrond 124

Bezwaarcommissie 114, 123

Bezwaarprocedure 114, 124

Bijzonder bestuursrecht 143 Bijzondere rechtsgang 17, 60, 63

Bijzondere wet Bijzondere wetten

Brandveiligheidseisen

Bronnen van het bestuursrecht 11 Burgerlijk recht

Centrale Raad van Beroep 45, 56 Concessie

Bedrijvigheid 48, 56

De algemene beginselen van behoorlijk

Begunstigende beschikking

Belangenafweging

71

24, 30, 59, 113

Belastende beschikking

Belanghebbende 48, 56

Belasting van het milieu

177

36, 40, 48

Beroep

Beleidsregels 54, 143

Beroepschrift

Beschermd stads- of dorpsgezicht

Bescherming van het milieu

Beschikking

128, 143

171

176

38, 40, 43, 55, 134, 143

van bestuursbevoegdheid

Détournement de pouvoir

Direct belanghebbende

47, 56

Beschikking op aanvraag 116–117, 124, 134

Beschikking op bezwaar 54, 56, 117

Beslistermijn 14, 35, 40, 59, 61

Duurzame beschikking

56

Besluit 36, 40

Besluit met een algemene strekking

E

Economisch delict

105

Europese Commissie 71, 80

177

van ruimtelijk beleid

Evenredigheidsbeginsel

Evenredigheid 71, 80

163

Externe klachtbehandeling

Exploitatieovereenkomst 138, 143

F

Feitelijke handeling

Flexibiliteitsregels

Formeel zorgvuldigheidsbeginsel

79

Fairplaybeginsel 14, 34, 40

158

79

G 47, 56

Gebonden beschikking

Gedetailleerd bestemmingsplan

Gedogen

Gedoogverklaring

Gefaseerde omgevingsvergunning

96

Gebruik van de toezichtbevoegdheden 156, 166

105, 108

108

173, 183

Lagere regeling

179 Last onder bestuursdwang

Gegrond 61, 63

132

Gelaagde structuur 73, 80

107, 179 Last onder dwangsom 26, 30 Legaliteitsbeginsel

Gelijkheidsbeginsel

Gemandateerde

Gemeentelijk monument

Gemeentelijke bouwvoorschriften

Gerechtvaardigd vertrouwen

Gevolgen voor het milieu

Globaal bestemmingsplan

29

171

174

75

177

156, 166

Goede ruimtelijke ordening 149

175

Groeikern 166

Grondexploitatie 163

79 Materieel zorgvuldigheidsbeginsel

79 Materiële zorgvuldigheid

Meerdere activiteiten

Grondexploitatieplan 16

Grondwet

H

Handelsreclame 46, 95

171

Handhaving 56

Handhavingsbeschikking 117, 124, 133

Heroverweging 97, 103

Herstelsanctie 171

Het kappen van bomen 134, 143

Hoger beroep 52, 56

Hoorplicht 117

90,

Hoorzitting 117, 124

Horen

171,

In werking hebben 162, 166 Inpassingsplan

Onlosmakelijke samenhang

Onrechtmatig

172

90

onderbouwing

ordening

163, 170

Onteigeningswet 44, 56

Ontheffing 181

Op tijd beslissen 13

Openbaar bestuur 22

ordeningsbeleid

Openbaar lichaam 172

Opknippen van een project

Oprichten

Opsporing 87

Overheid als bestuurder 86

Overheid als eigenaar 86

Overheid als particulier 87

Overheid als schadeveroorzaker 170 Ow

Slopen van gebouwen

regio

Strafrechtelijke handhaving

15

Participatiesamenleving 47, 56

Persoonsgebonden beschikking 37, 40

Plankaart

Plan 154

Planregels 164, 166

154, 166

Planschade 154

Privaatrecht

Planvoorschriften 11

Technische bouwvoorschriften

105

Privaatrechtelijke handhaving 34, 40

Privaatrechtelijke rechtshandeling 23

Ter inzage te leggen

Procedure

Privaatrechtelijke rechtspersoon 159

128

Project

Procedure in beroep 171

Prorogatie 165

Toezicht en opsporing 96, 107

Toezichthouder

Toezichtbevoegdheden 96, 107

Provinciale verordening 177

Publiceren

Publiekrecht 35, 40

11

Publiekrechtelijke rechtshandeling 22, 85, 92

Publiekrechtelijke rechtspersoon R

Rechtbank

128

133

Rechtmatigheid en doelmatigheid 111, 123, 181

Rechtshandeling

Rechtsbescherming 33, 40

Rechtspersoon

Rechtstreeks beroep

Rechtszekerheid

Rechtszekerheidsbeginsel

Redelijke eisen van welstand

80

80

Tracéwet 170 Tw 89, 92

Tweewegenleer

Uitgebreide voorbereidingsprocedure

Uitvoeren van een werk of werkzaamheid

Uitweg

171

Uitwerkingsverplichting 68, 159

Uniforme openbare voorbereidingsprocedure 116

Uniforme uitgebreide voorbereidingsprocedure

Van rechtswege verleend 183

Veranderen van de werking

Van rechtswege verleende vergunning 171

Verbeelding

Verbod van détournement de pouvoir

Verbod van willekeur

154, 166

79

72, 80

97 Verdachte

Vergunning

Verkeersboetes

Vernietiging

131

Vereenvoudigde behandeling 44, 55

103

133

178 Verordening 45

Vertrouwensbeginsel

Verstrekking 74, 80

130, 143

Verzorgingsstaat

Verweerder 15

Vestigingsplaats van het bestuursorgaan

128

123

Voorlopige voorziening

Vol beroep 135, 143

Vooroverleg

159

Voorprocedure 47, 56

121, 124

Vrije beschikking 44

Vrijstelling

W

156, 170 Wabo

170 Watersystemen

170 Waterwet

175 Welstand

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

156, 170

170 Wet milieubeheer

Wet ruimtelijke ordening

150, 170

179 Wijzigen

78 Wijzigen en intrekken van subsidie 170 WMB

170 Woningwet

Woningwet 1901

149

170 Wonw

128

Woonplaats van de belanghebbende 150, 170 Wro

Z 47, 56

Zaaksgebonden beschikking 23 ZBO 30

Zelfstandige bestuursorganen

Zelfstandig bestuursorgaan 23

181 Zienswijze