1
e-Demokraatia poliitikasoovitused 1. Sissejuhatus Viimastel aastatel on e-valitsemise käsitluses toimunud oluline nihe. Senisele e-teenuste arendamisele suunatud poliitikale on lisandunud arusaam, et uue tehnoloogia potentsiaali on vaja sihikindlalt rakendada riigis toimuvate demokraatlike protsesside toetuseks. Seda asjaolu, et e-demokraatia on esialgsest arglike katsetuste staadiumist jõudnud avaliku võimu tähelepanu alla, kinnitab ilmekalt 2009. aasta veebruaris Euroopa Nõukogu 47 liikmesriigi poolt heaks kiidetud dokument Recommendation CM/Rec(2009)1 of the Committee of Ministers to member states on electronic democracy (e-democracy) (edaspidi - e-demokraatia soovitused). Teiste Euroopa riikide hulgas on ka Eesti valitsus e-demokraatia soovitustele oma toetuse andnud, millest tuleneb ülesanne neid valitsuse praktilises tegevuses rakendada. Üheks e-demokraatia soovituste keskseks ideeks on vajadus käsitleda e-demokraatiat nagu iga teist poliitikavaldkonda, milles on oluline püstitada selged eesmärgid ning näha ette tegevused nende saavutamiseks. Seejuures on e-demokraatia lahutamatult seotud demokraatia arendamise üldiste eesmärkidega, pakkudes nende teostamiseks täiendavaid võimalusi informatsiooni- ja kommunikatsioonitehnoloogia (IKT) kaasabil. Uue rahvusvahelise initsiatiivina sai 2011. aastal alguse Open Government Partnership e. Avatud Valitsemise Partnerlus (AVP), mille eesmärgiks on innustada valitsusi kavandama konkreetseid tegevusi läbipaistvaks ja kodanikke kaasavaks valitsemiseks kasutades uusi tehnoloogiaid. Sisuliselt on AVP suunatud demokraatliku valitsemise arendamisele infoühiskonna tingimustes, võttes fookusesse mitte niivõrd tehnoloogia, kuivõrd valitsemise kvaliteedi, mida tehnoloogia abil saab parandada. Eesti valitsus on otsustanud AVP protsessiga liituda, millest samuti tuleneb vajadus seostada IKT rakendamine erinevates valdkondades avatud valitsemise põhimõtetega. Käesoleva töö otseseks aluseks on riigihanke „Riigi otsustusprotsessides osalemise ja kaasamise võimaluste laiendamine info- ja kommunikatsioonitehnoloogia (IKT) poolt pakutavate võimaluste abil (e-Demokraatia)” tulemusena e-Riigi Akadeemia ja Riigi Infosüsteemi Ameti vahel 07.09.2010 a. sõlmitud leping nr 4.2-3/10-0396-001, milles on ühe tegevusena ette nähtud e-demokraatia (e-kaasamise) olukorra analüüs ja soovituste esitamine valdkonna poliitikakujundamise tõhustamiseks ning Euroopa Nõukogu e-demokraatia soovituste paremaks rakendamiseks Eestis. Arvestades ülesande mahukust on töö teostamine
2
jaotatud kahte etappi, millest 1. etapi tulemusena on valminud e-Kaasamise analüüsi metoodika ja e-demokraatia poliitika töödokument e-Demokraatia poliitika Eestis“. Töö 2. etapis on ette nähtud läbi viia valitsusasutuste e-kaasamise olukorra analüüs, mis on valminud eraldi publikatsioonina1 ning esitada e-demokraatia poliitikasoovitused. Käesolevate poliitikasoovituste koostamisel on arvestatud e-demokraatia poliitika töödokumendis esitatud hinnanguid valdkonna poliitikakujunduse olukorra kohta Eestis ja valitsusasutuste ekaasamise olukorra analüüsi tulemusi. Lisaks on arvesse võetud teiste Euroopa riikide kogemust demokraatia/e-demokraatia poliitikakujundusel ja valdkonna administreerimisel, mis on esitatud projekti EPACE2 tulemusena valminud publikatsioonides „Demokraatia haldamine“ ja „e-Demokraatia käsiraamat“.
2. Demokraatia/e-demokraatia poliitika kujundamine Selleks, et demokraatia s.h. e-demokraatia küsimused oleks püsivalt avaliku võimu tähelepanu all, peavad riigi arengut suunavad strateegiad seda riigielu olulist valdkonda käsitlema. Nagu näitas e-demokraatia poliitika töödokumendis teostatud analüüs, on Eestis üldiste väärtuste tasemel võetud suund demokraatliku infoühiskonna rajamisele. Kõige detailsemalt käsitleb demokraatliku riikluse arendamist avaliku võimu ja kodanikuühenduste koostöö põhimõtteid sisaldav Eesti kodanikuühiskonna arengu kontseptsioon (EKAK), mille Riigikogu kiitis heaks 2002. aastal. Arvestades seda, et kümme aastat tagasi ei olnud infoühiskonna mõju nii kõikehõlmav nagu praegu, ei käsitle EKAK otsesesõnu IKT rakendamist kontseptsioonis püstitatud eesmärkide saavutamiseks. EKAK-i kohaselt korraldab Riigikogu igal teisel aastal kontseptsiooni elluviimise ja kodanikuühiskonna arengu arutamiseks vastavasisulise olulise tähtsusega riikliku küsimuse arutelu. Senini ei ole infoühiskonna arengust tulenevad võimalused avaliku võimu ja kodanikuühiskonna partnerluse edendamiseks Riigikogus toimunud aruteludes otseselt kajastunud. Viimane EKAK-i teemaline arutelu leidis Riigikogus aset 2010. aasta 15. aprillil3 keskendudes paljuski olemasoleva olukorra kirjeldamisele, mitte aga uute sihtide seadmisele. Samal ajal on ilmne, et tänapäeva tehnoloogia pakub täiesti uusi võimalusi selliste kontseptsioonis rõhutatud väärtuste elluviimiseks, nagu seda on avaliku võimu tegevuse läbipaistvus ja kodanike kaasamine otsustusprotsessidesse. Need teemad väärivad kahtlemata Riigikogu tähelepanu nii seadusloome kui ka valitsuse tegevuse järelevalve seisukohalt. Täitevvõimu tasandil vastu võetud rohkearvulistest valdkonnapõhistest arengukavadest seavad konkreetsed eesmärgid e-demokraatia arendamisel Eesti infoühiskonna arengukava aastani 2013 ja Kodanikuühiskonna arengukava 2011 – 2014.
Infoühiskonna arengukava sisaldab endas ühe tegevussuunana e-demokraatia arendamist, milles kesksel kohal on inimeste oskuste ja osalusvõimaluste suurendamine riigi 1
Eesti valitsusasutuste e-kaasamispraktikate analüüs Soome justiitsministeeriumi koordineerimisel toimunud projekt „Exchanging good practices for the promotion of an active citizenship in the EU“ 3 http://www.riigikogu.ee/?op=steno&stcommand=stenogramm&date=1271315100#pk6180 2
3
otsustusprotsessides osalemiseks kasutades IKT võimalusi. Vastutavate ametkondadena on arengukavas märgitud eelkõige Riigikantselei ja Justiitsministeerium, aga arengukava eesmärgi saavutamisega on seotud ka kõik teised ministeeriumid. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumil on keskne roll infoühiskonna arengukava rakendamiseks vajalike tegevuskavade väljatöötamise koordineerimisel ja arengukava rakendamise aruannete koostamisel. Teiseks demokraatia arendamise seisukohalt oluliseks valdkondlikuks arengukavaks on 2011. aasta alguses kinnitatud Kodanikuühiskonna arengukava 2011-2014, mis valmis Siseministeeriumi algatusel ja koordineerimisel ning regionaalministri vastutusel. Selles arengukavas puudutab otseselt e-demokraatiaga seonduvat peatükk „Kaasamine“, milles rõhutatakse, et avalikkusele peaks olema kättesaadav info, milliseid otsuseid ette valmistatakse, ning kes ja kuidas nende koostamisel osalevad. Lootused pannakse õigusaktide ja poliitikadokumentide menetlemise infosüsteemile, mis seostab osalusveebi ja e-õiguse keskkonnad. Väga oluline on ka arengukava see osa, mis käsitleb kodanikuharidust, sest IKTl põhinevate kommunikatsioonikanalite kasutuselevõtt nõuab uute teadmiste ja käitumisharjumuste kujundamist nii õppurite kui täiskasvanud elanikkonna hulgas. Nagu eeltoodust nähtub, on demokraatia/e-demokraatia teemad leidnud käsitlemist mitmes erinevas strateegilises dokumendis. Lisaks sellele käsitleb infoühiskonna arendamist ametis oleva valitsuse tegevusprogramm, mis sisaldab eraldi peatükki „e-Riigist i-riigiks“ ning näeb ette ulatuslikku IKT kasutamist praktiliselt kõigil elualadel, sealhulgas ka kodanikele paremate võimaluste loomist avaliku võimu otsustusprotsessides osalemiseks. Paratamatult tõstatub küsimus – kas praegune olukord on demokraatia, sh e-demokraatia poliitika seisukohalt võttes piisavalt selge ja tulevikkuvaatav või vajaksime sel teemal sügavuti minevat avalikku debatti, et infoühiskonnaga kaasnevaid uusi võimalusi teadvustada ja paremini kasutusele võtta? Kuidas tagada, et erinevates tegevuskavades püstitatud eesmärgid kirjasõnast ellu jõuaks? Kas oleme rahul seni saavutatud e-kaasamise tulemuslikkusega? Viimasele küsimusele heidab valgust käeoleva lepingulise töö raames valminud e-kaasamise olukorra analüüs, mille kohaselt uue tehnoloogia rakendamine ei ole seni märkimisväärselt mõjutanud kodanike reaalset kaasamist avaliku võimu otsustusprotsessidesse. Selleks, et Eesti kui arenenud e-riigi potentsiaal leiaks kasutust e-demokraatia ja avatud valitsemise jõuliseks arendamiseks, vajab see valdkond selgete sihtide seadmist nii seadusandlikul kui ka täitevvõimu tasandil, kokkuvõtlikult – riigi poliitilise juhtimise tasandil. Eelpool oli viidatud asjaolule, et Riigikogus toimub iga kahe aasta tagant Eesti kodanikuühiskonna arengu kontseptsiooni rakendamise arutelu riiklikult tähtsa küsimusena. Kuna järjekordne debatt leiab aset käesoleval aastal, siis avaneb suurepärane võimalus keskenduda seekord avaliku võimu ja kodanikuühiskonna koostöö ja partnerluse senisele olukorrale ja tulevikuväljavaadetele ehk kokkuvõtlikult osalusdemokraatiale ja selle toimele infoühiskonna tingimustes.
4
Ettepanek Riigikogu põhiseaduskomisjonile4 Arvestades 10 aasta möödumist EKAK-i heakskiitmisest Riigikogus, korraldada 2012. aastal EKAK-i rakendamise tulemuslikkuse põhjalik analüüs, et selle alusel seada uusi lühi- ja pikaajalisi eesmärke demokraatliku riigikorralduse arenguks Eestis infoühiskonna tingimustes. Riiklikult tähtsa küsimuse arutelu ettevalmistamise käigus töötada välja Riigikogu otsuse eelnõu arutelu tulemusena formeeruva otsuse langetamiseks, et kindlustada Riigikogu poliitilise tahte selge ja ühiskonnale arusaadav väljendus.
3. Demokraatia/e-Demokraatia poliitika elluviimise administratiivne korraldus Tulenevalt olukorrast, kus e-demokraatiaga seonduvaid eesmärke ja tegevusi kajastavad erinevad valdkondlikud arengukavad, tõstatub küsimus, kuidas on tagatud ministeeriumide tegevuse koordineerimine ja koostöö arengukavades püstitatud eesmärkide elluviimisel. Vabariigi Valitsuse määrus Strateegiliste arengukavade liigid ning nende koostamise, täiendamise, elluviimise, hindamise ja aruandluse kord sätestab, et valdkonna arengukava sisu peab kajastuma vastava valdkonna eesmärke elluviivates valitsemisala arengukavades ja riigiasutuste arengukavades. Nagu ilmestab e-demokraatia töödokumendis esitatud ministeeriumide valitsemisala arengukavade analüüs, käsitlevad need dokumendid infoühiskonnaga seonduvaid tegevusi erineval tasemel ja enamasti üpris pinnapealselt. Osa ministeeriume kirjeldab detailselt kaasava poliitikakujunduse arendamiseks planeeritavaid tegevusi (Haridus- ja Teadusministeerium, Keskkonnaministeerium, Sotsiaalministeerium) ja/või IKT infrastruktuuri ning e-teenuste arendamist. Teisalt läheb osa ministeeriume neist küsimustest vaikides mööda. Eelöeldu ei pea tähendama, et nendes ministeeriumides tegelikult midagi ei toimu – arengukava lihtsalt ei tähtsusta neid tegevusi piisavalt. Ilmne on vajadus ühtlustada erinevate arengukavade koostamise põhimõtteid ja raamistikku, et tagada nende tõhusus avaliku poliitika ja riigihalduse juhtimise instrumendina. Horisontaalsete arengukavade puhul, mis hõlmavad mitme ministeeriumi valitsemisala, on väga oluline tagada ametkondade ladus koostöö arengukavas püstitatud eesmärkide saavutamiseks. Eelpool viidatud valitsuse määruse kohaselt peab horisontaalne arengukava sisaldama arengukava elluviimise juhtimisstruktuuri kirjeldust, mis kujutab endast arengukava koostamise, täiendamise, elluviimise, hindamise ja aruandluse koordineerimiseks rakendatavate tegevuste kirjeldust. Nagu juba viidatud, on oluliseks arengukavaks, mis on suunatud kodanikuaktiivsuse ja demokraatia arendamisele „Kodanikuühiskonna arengukava 2011–2014“. Selles nähakse ette, et pärast dokumendi kinnitamist Vabariigi Valitsuse poolt moodustatakse arengukava 4
Ettepanekut on tutvustatud Riigikogu põhiseaduskomisjon esimehele Rait Marustele
5
rakendamist suunav ja tagasisidet andev ning elluviimist jälgiv töörühm. Kodanikuühiskonna arengukava rakendamise töörühma juhib Siseministeeriumi kodanikuühiskonna valdkonna juht ja liikmeteks on meetmete ning tegevuste elluviimise eest vastutavate ministeeriumide esindajad ning meetmeid ja tegevusi ellu viivad partnerid. Siseministeeriumist saadud informatsiooni põhjal ei ole töörühma moodustatud, sest eeldatakse, et arengukava rakendusplaanis toodud vastutavad ametkonnad oma ülesandeid täidavad. Kaasamise sh. ekaasamise meetme elluviimise eest lasub põhivastutus Riigikantseleil. Arvestades ekaasamise olulisust, on seda teemat käsitletud eraldi järgnevas peatükis Teine demokraatia/e-demokraatia jaoks oluline dokument „Eesti infoühiskonna arengukava 2013“ näeb rakendusliku mehhanismina ette tegevusvaldkondade jaoks ekspertrühmade moodustamist, kuhu kuuluvad vastavate tegevusvaldkondadega seotud ministeeriumite, kolmanda sektori ja teadlaskonna esindajad. Ekspertrühmade ülesandeks on teostada pidevat sisulist analüüsi olemasoleva olukorra kohta ja hinnata arengukavas toodud tegevusvaldkondade eesmärkide aktuaalsust ja olulisust. Analüüsi tulemustest lähtuvalt teevad ekspertrühmad argumenteeritud ettepanekuid igaaastaselt koostatava arengukava rakendusplaani tegevuste ja prioriteetide kohta. Majandusja Kommunikatsiooniministeeriumi andmeil selliseid ekspertrühmi moodustatud ei ole. Põhiline arengukava elluviimise mehhanism on 2 aasta pikkust perioodi hõlmav tegevuskava, kuhu koondatakse erinevate ministeeriumide infoühiskonna alased tegevused. Aastate 2010 – 2011 tegevuskava üheks prioriteediks oli inimeste teadmiste, oskuste ja osalusvõimaluste suurendamine, mille raames toimus inimeste teavitamine infoühiskonna võimalustest ja ohtudest ning avaliku sektori tasandil toimuvates otsustusprotsessides osalemise võimaluste laiendamine (e-demokraatia). Konkreetsed tegevused leidsid e-demokraatia suuna jaoks aset Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi valitsemisala EL struktuuritoetuste programmi „Infoühiskonna teadlikkuse tõstmine“ raames, mille elluviijaks on Riigi Infosüsteemi Amet. Kuna infoühiskonna arengukava rakendusplaan perioodi 2012 – 2013 jaoks on alles ettevalmistamisel, siis on raske öelda, millise koha seal saavad e-demokraatia arendamisele suunatud tegevused. Eelpool kirjeldatud olukord lubab väita, et praegune seis demokraatia arendamist suunavate horisontaalsete arengukavade rakendamise juhtimisel ei toimi isegi ühe arengukava sees, rääkimata sellest, et toimuks koordinatsioon erinevate arengukavade vahel. Oleme olukorras, kus väga oluline riigielu valdkond – demokraatia sh. e-demokraatia arendamine, on jäänud selgepiirilise poliitilise ja institutsionaalse katteta. Selline olukord seab ohtu Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammis infoühiskonna arendamisel seatud eesmärkide saavutamise, millest mitmed on otseselt seotud demokraatia toimemehhanismide uuendamisega IKT kaasabil. Teisalt on Eesti valitsus otsustanud liituda 2011. aasta septembris ÜRO Peaassamblee raames alguse saanud Avatud Valitsemise Partnerluse (Open Government Partnership) initsiatiiviga, mis seab eesmärgiks avatud ja kodanikke kaasava riigivalitsemise edendamise uue tehnoloogia kaasabil. Ühinevad riigid peavad tunnustama avatud valitsemise põhimõtteid ja ette valmistama konkreetse tegevuskava nende põhimõtete elluviimiseks oma riigis. Eesti ametlik ühinemine AVP-ga peaks aset leidma käesoleva aasta aprillis. See tähendab, et juba
6
lähiajal tuleb valitsuse tasandil tagada AVP tegevuskava väljatöötamise koordineerimine erinevate ametkondade vahel ja vastavalt AVP põhimõtetele, ka koostöö valitsusväliste organisatsioonidega. Milline võiks olla demokraatia sh. e-demokraatia haldusmudel Eestis, on praeguses olukorras vara öelda. Haldusmudeli valikule peab eelnema poliitilisel tasandi omaksvõtt, et demokraatia arendamine on oluline riigielu valdkond, millega tuleb süstemaatiliselt ja koordineeritult tegeleda. Nagu selgus EPACE projekti raames teostatud Euroopa riikide demokraatia/e-demokraatia poliitikakujunduse ja administreerimise mehhanismide analüüsist, on erinevates riikides olukord erinev. Neis riikides, kus demokraatia küsimustega tegelemine on pandud konkreetse ministeeriumi ülesandeks (Austria, Rootsi, Soome jt), käsitlevad need ministeeriumid ka edemokraatiaga seonduvaid tegevuskavasid ja projekte. Eraldi dokumendina on e-demokraatia strateegia vastu võetud Austrias5. Teise grupi moodustavad riigid, kus e-demokraatia on seotud e-valitsemise arendamise kavadega (Läti, Sloveenia, Slovakkia jt). Enamasti on sel juhul e-demokraatia käsitlemine väga põgus, piirdudes vaid üldiste fraasidega ja/või viitega mõnele konkreetsele IKT platvormile, mille väljatöötamine on plaani võetud. Kolmanda grupina võib välja tuua riigid, milles demokraatia arengu kavandamiseks on loodud ametkondadeülene koordinatsioonikeskus, mille ülesandeks on kavandada ja koordineerida demokraatia uuendamist (Suurbritannia Democracy Renewal Council). Tulenevalt aastatega välja kujunenud praktikast, kus Riigikogu partneriks EKAK-i rakendamise kui riiklikult tähtsa küsimuse arutelul on täitevvõimu esindajana regionaalminister, esitame regionaalministrile kaalumiseks järgmise ettepaneku. Ettepanek regionaalministrile6 Alustada Vabariigi Valitsuse tasandil arutelu demokraatia poliitikakujunduse ja administreerimise korralduse tõhustamiseks, et tagada valitsuse tegevusprogrammis seatud eesmärkide saavutamine ja Eesti võimekus ellu viia Avatud Valitsemise Partnerluse tegevuskava.
4. e-Kaasamise arendamine Avatud ja kodanikke kaasav riigivalitsemine on aja nõue, mis Eestis on tunnustust leidnud nii avaliku võimu kui ka kodanikuühenduste poolt. Küsimus on pigem selles, kuidas ühine visioon teoks teha, arvestades neid uusi võimalusi, mida pakub tehnoloogia areng ja ühiskonna kiire internetiseerumine. Nagu näitab Poliitikauuringute Keskuse Praxis teostatud valitsusasutuste kaasamispraktikate analüüs7 ja kinnitab e-kaasamise seisukohalt käesoleva 5 6 7
http://www.ref.gv.at/uploads/media/EDEM-1-0-0-20080525.pdf Ettepanekut on regionaalministrile tutvustatud 27.01.2012 toimunud kohtumisel http://www.siseministeerium.ee/public/SIMKA.pdf
7
lepingulise töö raames teostatud e-kaasamise olukorra uuring, edeneb sõnadelt tegudele jõudmine visalt. Seni kaasamise käsitluses valitsenud paradigma kohaselt on kaasamise näol tegemist n.ö. riigielu pehme valdkonnaga, mida õiguslikult reguleerida pole otstarbeks. Eeldatakse, et kaasamise lülitamiseks poliitikakujundusse ja õigusloomesse piisab suunavatest juhistest ja ametnike koolitamisest. Oluliseks abiliseks sellise lähenemise elluviimisel on olnud kaasamise hea tava, mis valmis kodanikuühenduste algatusel juba aastal 2005. Tänaseks on olukord muutunud, sest kaasamise hea tava on saanud 29.12.2012 valitsuse otsusega ametliku dokumendi staatuse ja selle teksti võib leida Vabariigi Valitsuse veebilehelt8. Seega on Eesti jõudnud omalaadsesse „üleminekuperioodi“, kus kaasamise hea tava järgimine on juba kohustuslik, kuid eelnõude terviklik menetlusprotsess ja selle eri etappide seostamine olemasolevate kesksete eelnõude menetlemist toetavate infosüsteemidega ei ole veel õigusliku reguleerimise objekt. Ehkki kaasamise hea tava käsitleb kaasamist üldisemalt, on mõned selle elemendid seotud Eelnõude infosüsteemiga (EIS) ja neid saab käsitleda e-kaasamise valdkonda kuuluvana. Konkreetselt on kõne all nõue avalikustada informatsioon EIS-is avalikku konsultatsiooni esitatud eelnõude puhul. Lisaks tuleb EIS-i sisestada kooskõlastamise faasis olev arengukava koostamise ettepanek ja eelnõu väljatöötamise kavatsus koos lisainformatsiooniga, eelnõude ettevalmistamisse kaasatavate huvirühmade, menetlusetappide ja vastutava ametniku andmetega. Kuna hiljuti valitsuse kinnitatud kaasamise hea tava rakendamise praktika mõistetavalt puudub, siis on hetkel võimatu hinnata selle tulemuslikkust. Kindlasti on määrava tähtsusega valitsuse poliitiline tahe kaasav otsustusprotsess jõuliselt teoks teha, millega peaksid kaasnema piisavad ressursid nii ametnike koolitamiseks kui ka nende tööprotsesside ümberkorraldamiseks, sest kaasav eelnõude ettevalmistamine suurendab ametnike töökoormust. Siiski saab juba praegu kaasamise hea tava teksti alusel välja tuua mõned probleemid, mis vajavad selgitamist. Kriitilise tähendusega kaasamise hea tava rakendamisel on mõiste „avalik konsultatsioon“ tõlgendus, sest sellest sõltub, kui läbipaistvalt hakkab kaasamisprotsess toimuma. Seisneb ju e-kaasamise tähtsus eelkõige selles, et internetti ühendatud infosüsteemide abil teha kõigile asjahuvilistele informatsioon eelnõude menetlusprotsessi kohta kättesaadavaks. Valitsuse kinnitatud dokumendi kohaselt seisneb avalik konsulteerimine „huvirühmadelt ja avalikkuselt tagasiside küsimises poliitikakujundamise kõigis etappides, sealhulgas probleemide püstitamisel, eesmärkide kindlaksmääramisel, lahendusvõimaluste analüüsimisel ja otsuse kavandi koostamisel“. Kas igasugune konsulteerimine on avalik või on avalik ainult selline konsulteerimine, kus spetsiaalselt oodatakse laiema avalikkuse tagasisidet? See on väga põhimõtteline valik, sest esimesel juhul on tegemist avatud protsessiga, teisel juhul aga jääb ametnike otsustada, kellele avaldada info konsultatsiooni toimumise kohta. Praegune kaasamise hea tava tekst sellele ühest vastust ei anna – erinevatest teksti osadest võib välja lugeda erinevat lähenemist. Eelnõude menetlusprotsessi seostamisel EIS-i ja osalusveebiga on 8
http://www.valitsus.ee/et/riigikantselei/kaasamine-ja-mojude-hindamine/kaasamise-hea-tava
8
veel muudki ebaselget, näiteks see, millal tuleb informatsioon sisestada otsustuskorras ja millal see on kohustuslik. Kokkuvõttes on hetkeolukord veel kaugel eesmärgist, mille püstitab Vabariigi Valitsuse tegevusprogramm: „Teeme kodanike ja vabaühenduste paremaks kaasamiseks ühe portaali kaudu kättesaadavaks informatsiooni kõigi riigi tasandil toimuvate strateegiate ja arengukavade ning õigusaktide eelnõude kohta, näidates ära protsessi etapid, ajakava ning avalikkuse võimalused otsuse kujundamises osaleda“. Selle eesmärgi saavutamiseks on hädavajalik eelnõude menetlusprotsess õiguslikult reguleerida ja selle menetlusetapid seostada info avalikustamisega, sest ainult nii tekib valitsusvälistel osapooltel selge arusaam oma võimalustest poliitikakujunduses ja õigusloomes kaasa rääkida. Lisaks kaasamise normatiivse baasi täiendamisele näeme selget vajadust edasi arendada olemasolevaid e-kaasamist abistavaid infosüsteeme, et saavutada nende kasutajakeskne toimimine. EIS praegusel kujul on põhiliselt täitevvõimu sisest asjaajamist võimaldav töökeskkond, milles orienteerumine on valitsusvälisel kasutajal keeruline. EIS-i avalehel puudub väiksemgi märge, et ka kodanikud on sinna oodatud ja nende arvamus teretulnud, rääkimata selgitustest, mida infosüsteem võimaldab ja kuidas seda kasutada. Põhimõtteliselt peaks nii EIS kui ka osalusveeb vastama e-Riigi hartas püstitatud hea halduse ja e-teenuse nõuetele, mille järgimine on praeguses seisus küsitav. Senine praktika näitab, et e-kaasamist võimaldavate platvormide kasutamine on vajalik, kuid mitte piisav selleks, et avalikkuse osalemine eelnõude ettevalmistamisel märkimisväärselt kasvaks. Väga oluline on pidev ja süstemaatiline teavitustöö, mis kutsub inimesi uusi osalusvõimalusi kasutama. Eelkõige peaks EIS-i ja osalusveebi töö põhimõtted ja võimalused omandama eestkosteorganisatsioonid, et suuta jälgida ja anda sisendit ministeeriumides ettevalmistamisel olevatesse õigusaktidesse ja poliitikadokumentidesse, kuid ette tuleks näha ka ulatuslikum avalikkuse teavitamine. Teavitustöö kavandamiseks tuleks ette valmistada vastav tegevusplaan koos ressurssidega. Ettepanekud Riigikantseleile 1. Koostöös Justiitsministeeriumiga töötada välja eelnõude menetlusprotsessi normatiivne baas, mis määratleb eelnõude ettevalmistamise etapid, nende etappide sisu ja seose eelnõude menetlemise infosüsteemiga EIS ja osalusveebiga. 2. Riigikantselei eelnõude menetlemist toetavad infosüsteemid vajavad edasiselt arendustööd, et saavutada nende kasutajakeskne toimimine. Soovitav oleks töösse kaasata ka valitsusvälised partnerid, et nende vajadusi paremini mõista ja arvestada. 3. Valitsuskommunikatsiooni põhimõtete ja ministeeriumide ühtse veebinäo ja veebilehe platvormi kavandamisel võtta ühepoolse infoedastuse asemel suund dialoogile ja aruteludeks avatud suhtlusele kasutades selleks interaktiivse veebi võimalusi. 4. Koostöös teiste ametkondadega viia läbi nii ametnike kui ka laiale avalikkusele suunatud teavitus- ja koolitustegevusi kaasamise ja osalemise võimaluste teavitamiseks ja tutvustamiseks arvestades e-kaasamise/e-osalemise võimalusi.
9
5. Kokkuvõte Euroopa Nõukogu e-demokraatia soovitustes on rõhutatud, et e-demokraatia edeneb kõige paremini seal, kus poliitiline tahe ja juhtimisoskused selle tõhusalt tööle panevad. Lisaks nõuab IKT kasutamine demokraatlikes protsessides reeglina ka struktuurseid ja protseduurilisi muudatusi halduskorralduses. Käeolevate e-demokraatia poliitikasoovituste väljatöötamisel on võetud need suunised arvesse, keskendudes eelkõige ettepanekutele, mis peaksid kaasa aitama poliitilise tahte selgemale formeerumisele ning haldusprotsesside ümberkorraldamisele täitevvõimu tasandil. Küsimused, mis ootavad vastust, on seotud demokraatliku riigikorralduse arenguga infoühiskonna tingimustes, kuhu Eesti tänaseks on oma arengus jõudnud. See on muutnud inimeste ootusi avaliku võimu toimimise suhtes, suurendanud valmisolekut ja võimalusi ühiskonnale olulistel teemadel kaasa rääkida. Kasvanud on kodanikuaktiivsus rohujuure tasandil, mis avaldub järjest enam e-keskkondades toimuvate aktsioonidena (e-petitsioonid, kampaaniad Facebookis jne). Avalik võim peab nendele arengutele õigeaegselt reageerima, et vältida olukorda, kus riigi bürokraatlik halduskorraldus ajale jalgu jääb. Eestis on ilmne vajadus võtta päevakorda mitte üksnes majanduse vaid ka demokraatia innovatsioon. Kuigi käesolev töö esitab soovitused poliitilist ja haldusvastutust kandvatele institutsioonidele ja isikutele, puudutab teema kogu ühiskonda ja väärib laiapõhjalist arutelu. Selleks on kavandatud käesoleva aasta kevadel toimuv e-demokraatia konverents, mis keskendub demokraatia uuendamisele.
1.03. 2012