Управление качеством в масштабе государства
Д.В. МАСЛОВ
Попытки измерить качество услуг, предоставляемых государством, предпринимаются с переменным успехом с середины прошлого века, когда эту проблему впервые поставил нобелевский лауреат в области экономики Д.Р. Хикс. Прикладное значение измерений такого рода сводится к повышению эффективности расходования средств налогоплательщиков. Однако с развитием СМК становится очевидным и альтернативный путь к росту эффективности. О применении стандартов ISO 9000 в системе государственного управления России рассуждает кандидат экономических наук, директор Научного центра бенчмаркинга и совершенствования Ивановского государственного энергетического университета, председатель регионального комитета по качеству в сфере государственного и муниципального управления Всероссийской организации качества (ВОК) Д.В. Маслов.
44
Э К О Н О М И Ч Е С К И Е
С Т Р А Т Е Г И И /
С И С Т Е М Ы
М Е Н Е Д Ж М Е Н Т А
К А Ч Е С Т В А
Т Е О Р И Я
В
ектор развития современной России, который задают первые лица государства, выглядит красиво и символично: «От качества власти — к качеству жизни». Действительно, несколько последних лет ознаменованы рядом реформ, которые призваны повысить качество и эффективность государственного управления в России. Это реформы государственной службы и бюджетного процесса, реформа местного самоуправления, административная реформа. Причем последняя переживает уже второй виток, рассчитанный на 2006—2008 гг.
Административная реформа: новый виток Первый этап административной реформы (2003—2005 гг.) не вполне оправдал ожидания — существенного улучшения качества услуг, предоставляемых государством, не произошло. Как отметил глава Минэкономразвития Г. Греф в интервью журналу «Русский Newsweek», по-прежнему «...существуют конфликты интересов между министерствами и подведомственными им службами, нет четкой политики в каждом секторе экономики, отсутствует система постановки задач перед каждым уровнем исполнительной власти и индикаторов достижения этих задач»1. Чтобы трансформировать ситуацию (а амбициозность задач поистине впечатляет: сегодня порядка 70% граждан не удовлетворены услугами государства, к 2010 г. количество удовлетворенных граждан должно составить не менее 70%), принята концепция изменения качества государственных услуг в РФ. Новыми ориентирами реформы стали: • повышение качества и доступности государственных услуг; • ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпри-
Минэкономразвития РФ, на которое возложены полномочия по реализации административной реформы, сделало ставку на развертывание в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам через разработку и внедрение административных регламентов. Регламенты призваны оптимизировать процесс исполнения государственных функций и ввести четкие стандарты обслуживания населения органами исполнительной власти. Идея, несомненно, хорошая, однако подход к разработке административных регламентов, а также содер-
П Р К Т И К А
С М К
получения сертификата соответствия. Бурная деятельность по фиктивному описанию фиктивных процессов, которая в идеале должна повысить качество деятельности, в том числе оптимизировать документооборот, в итоге приводит к еще большей бюрократизации организации, сопровождаемой появлением регламентов, которые не работают, задокументированных процедур, ненужных бумаг, которые пылятся в ожидании очередного аудита. Сейчас наблюдается тенденция внедрения стандартов ISO серии 9000 в органах государственного и особенно муниципального управления. Такие точки роста появляются в Ярославской, Нижегородской, Ростовской и других областях. По сути, идея административных регламентов хорошо вписывается в концепцию ISO 9001:2000. Вмес-
Попытка регламентировать все и вся, включая количество стульев в кабинетах чиновников, вряд ли будет способствовать оптимизации их деятельности. жание этих регламентов вызывает много вопросов и сомнений. Попытка регламентировать все и вся, включая количество стульев в кабинетах чиновников, вряд ли будет способствовать оптимизации и повышению эффективности их деятельности, скорее наоборот приведет к увеличению в разы бюрократии и полностью избавит чиновников от ответственности за принятие решений. В мировой бизнес-практике управления чрезвычайно популярен подход к улучшению качества через построение системы менеджмента на основе требований международных стандартов ISO серии 9000. Вместе с тем, этот подход подвергается серьезной критике за создание фиктивных систем менеджмента качества с целью
те с тем, существует опасность того, что административные регламенты в большинстве случаев не будут работать — так же, как это происходит с системами менеджмента качества по ISO 9000 на многих коммерческих предприятиях. И если в бизнесе наличие рабочей системы менеджмента качества во многом является требованием рынка, то в государственном секторе конкуренции нет по определению, поэтому успех реализуемого сегодня подхода к повышению эффективности государственного управления и улучшению качества государственных услуг вызывает серьезные и обоснованные сомнения.
Эффективность государственного управления: комплексный подход Внедрение в органах исполнительной власти принципов и про-
Д.В. Маслов
№ 1/ 2 0 0 7
нимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; • повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
И
45
Ä.Â. Ìàñëîâ
Таблица 1 Схема уровней публичной службы ЭПУС
Óïðàâëåíèå êà÷åñòâîì â ìàñøòàáå ãîñóäàðñòâà
Код
Аппараты органов государственных власти и местного самоуправления
Ф.
Аппараты федеральных государственных органов
Ф-I
Аппарат Администрации Президента РФ
Ф-II
Аппарат Правительства РФ
Ф-III
Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания РФ
Ф-IV
Аппарат Совета Федераций Федерального Собрания РФ
Ф-V
Аппараты министерств и федеральных служб, подчиненных Президенту РФ4
Ф-VI
Аппараты министерств РФ, подчиненных Правительству РФ
Ф-VII
Аппараты федеральных служб и федеральных агентств РФ
Ф-VIII
Аппараты судов РФ
Ф-IX
Аппараты иных государственных органов РФ
Ф-X
Аппарат Уполномоченного по правам человека в РФ
С.
Аппараты государственных органов субъектов Российской Федерации
С-I
Аппарат высшего исполнительного органа государственной власти СРФ
С-II
Аппарат высшего должностного лица СРФ
С-III
Аппараты исполнительных органов государственной власти СРФ
С-IV
Аппарат законодательного органа государственной власти СРФ
С-V
Аппараты иных государственных органов СРФ
С-VI
Аппарат мировых судей
М.
Аппараты органов местного самоуправления
М-I
Аппарат исполнительно-распорядительного органа МСУ
М-II
Аппарат представительного органа МСУ
цедур управления по результатам является первым (по порядку, но не по значимости) пунктом среди задач административной реформы. Вместе с тем, существуют такие важные задачи, как формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления. Одним из передовых методов комплексного подхода к реализации административной реформы может стать Общая схема оценки (Common Assessment Framework, CAF). Сегодня модель CAF используется во всех без исключения странах Евросоюза организациями государственного и муниципально-
46
го управления для оценки, анализа и повышения эффективности своей деятельности и улучшения качества предоставляемых услуг, а также в рамках программы реформирования сферы государственного и муниципального управления. На основе европейской модели CAF в прошлом году разработана российская система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления «Эффективная публичная служба» (ЭПУС), целями которой являются содействие административной реформе в Российской Федерации, повышение эффективности публичной службы на всех уровнях, улучшение качес-
Э К О Н О М И Ч Е С К И Е
С Т Р А Т Е Г И И /
тва публичных услуг, предоставляемых населению органами государственной власти и местного самоуправления. Система ЭПУС учитывает национальную специфику государственного устройства и законодательство Российской Федерации и предоставляет рабочие механизмы для реализации мероприятий административной реформы. 1. Внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам. Система ЭПУС предлагает набор качественных и количественных измерителей (индикаторов) эффективности деятельности аппаратов органов власти различных уровней и комплексную методику оцен-
С И С Т Е М Ы
М Е Н Е Д Ж М Е Н Т А
К А Ч Е С Т В А
Т Е О Р И Я ки не только показателей результативности и непосредственных результатов, но и ключевых индикаторов группы «возможностей», которые помогают оценить потенциал аппаратов органов власти, готовность и восприимчивость их к преобразованиям. Таким образом, система ЭПУС ориентирована на реализацию принципа «управления по результатам». 2. Оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти. Принцип самооценки, которому отводится ключевое место в методике оценки ЭПУС, является элементом стратегии непрерывного совершенствования, который инкорпорируется в практику государственного и муниципального управления. Диагностика слабых сторон деятельности и поиск возможностей для улучшений будет способствовать оптимизации деятельности органов власти. 3. Формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления. В рамках концепции системы ЭПУС предложен инструментарий для определения лучших образцов деятельности, сбора и обработки информации об успешном опыте в сфере государственного управления и механизмы предоставления этой информации через многоуровневую базу данных ЭПУС.
Структура модели ЭПУС Система ЭПУС основывается на трех известных подходах к оценке и анализу качества систем управления и эффективности деятельности: • Общая схема оценки (Common Assessment Framework — CAF)2;
№ 1 / 2 0 0 7
• модель совершенствования Европейского фонда управления качеством (EFQM Excellence Model); • модель премий Правительства Российской Федерации в области качества. Система ЭПУС предназначена для оценки эффективности деятельности аппаратов государственных и муниципальных органов всех уровней, включая федеральный (Ф), уровень субъектов федерации (С) и местный уровень (М). В табл. 1 приведена упрощенная схема аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, ранжированных по степени их влияния на результаты деятельности государства. Эта схема уровней публичной службы принята за основу в оценочной системе ЭПУС3. Аппарат представительного органа МСУ Оценка аппаратов органов государственной власти в системе ЭПУС производится по ключевым индикаторам эффективности. Графическая модель ЭПУС, объединяющая индикаторы эффективности, представлена на рис. 1. Модель ЭПУС включает в себя две группы индикаторов эффективности: • группа «возможности» характеризует подходы, используемые аппаратом органа государственной власти (местного самоуправления) для достижения результатов и повышения эффективности деятельности; • группа «результаты» характеризует достижения аппарата органа государственной власти (местного самоуправления). Девять ключевых индикаторов эффективности модели ЭПУС, гармонизированных с критериями Общей схемы оценки (CAF), объединяют 28 составляющих и около 150 областей оценки.
И
П Р К Т И К А
С М К
Далее приведен фрагмента описания индикаторов эффективности ЭПУС. Индикатор 1. Лидирующая роль руководства: • как руководители аппарата органа государственной власти (ОГВ)/органа местного самоуправления (ОМСУ) определяют предназначение своей структуры в системе государственного (муниципального) управления, вырабатывают стратегию развития и способствуют ее реализации; • как они формируют ценности, необходимые для достижения долгосрочного успеха, и внедряют их с помощью соответствующих мероприятий и личного примера; • насколько они вовлечены в процессы, обеспечивающие развитие и повышение эффективности деятельности ОГВ/ОМСУ. 1а. Определение руководителями предназначения, стратегии развития и ценностей возглавляемого ими аппарата ОГВ/ОМСУ, демонстрация на личных примерах стремления к повышению эффективности своей деятельности: • создание руководителями нормативной основы деятельности возглавляемого ими аппарата ОГВ/ОМСУ, выделение принципов этой нормативной базы; • формирование и поддержание руководителями (на собственном примере) этических норм и ценностей, на основе которых создается корпоративная культура; • способность инкорпорировать стратегические цели и предназначение ОГВ/ОМСУ в текущую деятельность; • личное активное участие руководителей в работе по повышению эффективности деятельности аппарата ОГВ/ОМСУ; • стимулирование и поощрение руководителями творчества и инноваций, например посредством выделения ресурсов для познавательной деятельности и совершенствования, наделе-
47
Ä.Â. Ìàñëîâ
Рисунок 1 Модель ЭПУС
РЕЗУЛЬТАТЫ
7. Результаты для служащи
3. Кадры
1. Лидирующая роль руководства
2. Планирование деятельности
5. Процессы, осуществляемые аппаратом
4. Сотрудничество и ресурсы
6. Результаты для граждан / потребителей
8. Результаты для общества
РЕЗУЛЬТАТЫ
ВОЗМОЖНОСТИ
ния служащих полномочиями при принятии решений; • определение руководителями приоритетов в работе по повышению эффективности деятельности аппарата ОГВ/ ОМСУ; • стимулирование и поощрение руководителями атмосферы сотрудничества в коллективе, умение предотвращать конфликтные ситуации.
Óïðàâëåíèå êà÷åñòâîì â ìàñøòàáå ãîñóäàðñòâà
Методика оценки Инструментарий для оценки (самооценки) индикаторов ЭПУС основан на системе измерителей, применяемых в конкурсе на соискание премий Правительства РФ в области качества. 1. Измерители для группы «результаты» включают два элемента: • достижения — показатели для оценки собственных результатов, тенденции изменения за последние 3–5 лет, тенденции изменения фактически достигнутых показателей в сопоставлении с плановыми, сравнение собственных
48
9. Отчетные результаты деятельности
показателей с аналогичными показателями других; • полнота охвата — данные о том, насколько приведенные показатели охватывают различные направления деятельности.
ниям и направлениям деятельности; • оценка и пересмотр подхода: как осуществляется анализ, корректировка и актуализация подхода с целью его совершенствования.
Оценки в процентах для каждой составляющей (6а, 6б, ... 9а, 9б) выставляются отдельно для каждого элемента: достижения и полнота охвата. На основе выставленных оценок определяется общая (средняя по элементам) оценка в процентах каждой составляющей индикаторов 6–9.
Оценки в процентах для каждой составляющей (1а, 1б, ... 5д) выставляются отдельно для каждого элемента: совершенство подхода, полнота подхода, оценка и пересмотр подхода. На основе выставленных оценок определяется общая (средняя по элементам) оценка в процентах каждой составляющей индикаторов 1–5.
2. Измерители для группы «возможности» включают три элемента: • совершенство подхода — формы и методы работы, обоснование их применения в рамках осуществляемой деятельности; • полнота подхода — насколько широко и системно применяются эти формы и методы: в «вертикальном» разрезе — по уровням управления, в «горизонтальном» — по подразделе-
Э К О Н О М И Ч Е С К И Е
С Т Р А Т Е Г И И /
3. Итоговая оценка уровня эффективности. По общим оценкам в процентах каждой составляющей рассчитывается средняя оценка в процентах каждого индикатора для группы «возможности» и для группы «результаты». Оценка каждого индикатора в процентах переводится в соответствующее количество баллов с учетом коэффициента весомости
С И С Т Е М Ы
М Е Н Е Д Ж М Е Н Т А
К А Ч Е С Т В А
Т Е О Р И Я Ki, где i — один из 9 индикаторов эффективности. Коэффициент весомости для индикаторов эффективности в структуре модели ЭПУС устанавливается индивидуально для каждого элемента схемы уровней публичной службы (см. табл. 1). Такой адаптивный подход обусловлен, с одной стороны, различной степенью влияния того или иного индикатора на эффективность деятельности аппарата органа государственной власти (местного самоуправления), с другой стороны, неравной значимостью каждого индикатора относительно ожидаемых результатов для разных аппаратов органов государственной власти (местного самоуправления), выполняющих различные функции и имеющих строго определенное законом место в структуре государственной власти. Сумма девяти коэффициентов весомости Кi модели ЭПУС для отдельного уровня (подуровня) публичной службы должна равняться 10 единицам, причем суммы Кi по группам индикаторов «возможности» и «результаты» должны быть равнозначны и составлять соответственно по 5 единиц.
Итоговая оценка эффективности деятельности аппарата органа государственной власти (местного самоуправления) вычисляется в баллах и может составить максимум 1000 баллов (500 баллов по группе «возможности» и 500 баллов по группе «результаты»).
И
П Р К Т И К А
С М К
признанный уровень эффективности, тенденции непрерывного совершенствования по большинству направлений деятельности. 5. Эталонная деятельность (751 баллов и более): эталонный уровень эффективности.
Этапы проведения оценки
В зависимости от количества набранных баллов при оценке (самооценке) определяется степень эффективности деятельности аппарата органа государственной власти (местного самоуправления) по пятиступенчатой схеме.
Оценка эффективности деятельности аппаратов органа государственной власти (ОГВ) и органов местного самоуправления (ОМСУ) в рамках системы ЭПУС предполагает двухуровневую диагностику: самооценку и экспертную оценку. Этапы проведения оценки приведены на рис. 2 и в табл. 2.
1. Неэффективная деятельность (0—100 баллов): отсутствуют или имеются слабые свидетельства эффективности.
Принципы формирования базы данных
2. Малоэффективная деятельность (101—250 баллов): некоторые свидетельства эффективности и отдельные признаки стремления к совершенствованию деятельности.
На основе экспертных заключений для мониторинга показателей эффективности и измерения динамики улучшения качества публичных услуг, предоставляемых аппаратами органов власти различных уровней, а также с целью распространения успешного опыта государственного и муниципального управления формируется многоуровневая информационная база данных ЭПУС, структура которой представлена на рис. 3.
3. Эффективная деятельность (251—500 баллов): явные свидетельства эффективности и устойчивые тенденции к совершенствованию деятельности. 4. Высокоэффективная деятельность (501—750 баллов):
Рисунок 2 Последовательность этапов оценки эффективности в системе ЭПУС
ЭКСПЕРТНЫЙ СОВЕТ
№ 1 / 2 0 0 7
4. Разработка и реализация плана улучшений
ОЦЕНКА
ЦИКЛ – 1 ГОД
3. Экспертиза материалов самооценки
экспертное заключение
2. Проведение самооценки
ОЦЕНКА
1. Подготовка к самооценке
БАЗА ДАННЫХ
ЛУЧШИЙ ОПЫТ
49
Ä.Â. Ìàñëîâ
Таблица 2 Содержание этапов оценки эффективности в системе ЭПУС 1. Подготовка к самооценке
2. Проведение самооценки
3. Экспертная оценка
4. Разработка и реализация плана улучшений
1.1. Принятие решения о проведении самооценки
2.1. Сбор и анализ данных о деятельности аппарата ОГВ/ОМСУ
3.1. Проведение экспертами оценки отчета
4.1. Определение приоритетов и принятие решений
1.2. Назначение лиц, ответственных за проведение самооценки
2.2. Составление разделов отчета по самооценке
3.2. Обследование на месте
4.2. Формирование плана мероприятий по повышению эффективности
1.3. Назначение слу-жащих для участия в составлении отчета по самооценке
2.3. Составление сводного отчета по самооценке
3.3. Оформление экспертного заключения и предоставление его руководству аппарата ОГВ/ОМСУ
4.3. Мониторинг реализации плана мероприятий
1.4. Формирование группы самооценки аппарата
2.4. Утверждение отчета по самооценке
3.4. Рекомендация выявленной в ходе оценки лучшей практики для включения в базу данных ЭПУС
1.5. Обучение служащих основам самооцени
Рисунок 3
Óïðàâëåíèå êà÷åñòâîì â ìàñøòàáå ãîñóäàðñòâà
Структура базы данных ЭПУС
Российская Федерация
Руководитель администрации Президента РФ
Федеральный округ
Полномочный представитель Президента РФ
Субъект Федерации
Главный федеральный инспектор
Муниципальное образование
Высшее должностное лицо СРФ
Уровень базы данных
50
Федеральная сеть информационных центров в системе ЭПУС Э К О Н О М И Ч Е С К И Е
С Т Р А Т Е Г И И /
С И С Т Е М Ы
Ответственное должностное лицо
М Е Н Е Д Ж М Е Н Т А
К А Ч Е С Т В А
Т Е О Р И Я
И
П Р К Т И К А
С М К
Рисунок 4 Схема функционирования координационного центра ЭПУС
Разработка нормативноправовой базы
Информационное обеспечение и работа со СМИ
Интернетсайт ЭПУС
Связь с ресурсным центром CAF и сетью EUPAN Евро-пейского института государ-ственной службы (EIPA)
Организация работы сети информационных центров
Заключение По мнению Г. Грефа, «...на построение прозрачной системы оценки деятельности власти и реагирования общества на нее уходит 10 лет..., используя чужой опыт, создать такую систему в России возможно за три-четыре года»5. Концепция ЭПУС направлена на реализацию именно этой возможности. Предлагаемая система «Эффективная публичная служба», основывается на признанной европейской модели CAF и предлагает концептуальные подходы в фарватере проводимых в России реформ государственной власти. Вместе с тем, система ЭПУС учитывает национальную специфику
Распространение лучшего опыта
База данных ЭПУС
Организация визитов к лучшим
Анализ и сравнение индикаторов эффективности
Для внедрения и организационного обеспечения функционирования системы ЭПУС необходимо создать координационный центр при Администрации Президента РФ (рис. 4).
№ 1 / 2 0 0 7
Взаимодействие с экспертными советами
КООРДИНАЦИОННЫЙ ЦЕНТР ЭПУС ПРИ АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА РФ
Взаимодействие с Всероссийской организацией качества
Подготовка отчетов о лучшем опыте
Организация обмена опытом
Разработка и издание методических материалов
и включает ряд инновационных моментов. 1. Двухуровневая оценка: сочетание диагностической самооценки и экспертной оценки (введение института экспертных советов). 2. Адаптация модели для различных аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления: — схема уровней публичной службы; — коэффициенты весомости для индикаторов модели. 3. Формирование многоуровневой базы данных на основе представительств Президента РФ в федеральных округах. Перечисленные особенности позволяют позиционировать модель ЭПУС в качестве федеральной проактивной программы повышения эффективности
Учебнометодическое обеспечение
Обучение методам самооценки
деятельности институтов публичной службы и повышения качества государственных услуг.
Примечания 1
Лицемерное поведение власти бесперспективно // Русский Newsweek, № 12, 2005. С. 24—27 2 В разработке использован третий вариант Общей схемы оценки CAF-2006, который был представлен на Четвертой конференции государственной службы ЕС 27–29 сентября 2006 г. в г. Тампере (Финляндия). 3 Предлагаемая схема уровней государственной службы является предварительной. Более детальную ее проработку и уточнение функциональных и иерархических уровней (подуровней) предполагается провести при дальнейшем обсуждении концепции с экспертами в различных областях публичной службы.
51