Programa Congreso Visible Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes
El Congreso en el primer cuatrenio 2006 – 2010: Nueva agenda, nuevas reglas de juego y nuevos cuestionamientos Introducción Durante el segundo semestre de 2006, el sistema político colombiano ha experimentado cambios trascendentales: en primer lugar, se estrenó un régimen de bancadas dirigido a fortalecer el protagonismo de los partidos al interior de las corporaciones públicas; en segundo lugar, se materializó la figura de la reelección presidencial inmediata luego de más de un siglo; y en tercer lugar, la aparente desmovilización de las AUC ha empezado a tener consecuencias para sectores de la dirigencia política que participaron en el surgimiento, expansión y consolidación de dichos grupos armados. El Congreso de la República no ha estado al margen de dichos cambios. Incluso, ha sido el principal escenario de prueba de la nueva Ley de Bancadas, y varios de sus miembros – incluyendo presidentes de comisiones constitucionales y voceros de bancadas- han sido protagonistas de primer orden en el escándalo de la parapolítica. Por este motivo, resulta muy pertinente analizar y evaluar el trabajo del Congreso en el primer periodo del cuatrienio 2006 – 2010 -más exactamente, entre el 20 de julio y el 16 de diciembre de 2006-. Para tal efecto, el presente informe aborda cuatro temas principales: primero, los avances, retrocesos y desafíos en la implantación de un régimen de bancadas al interior del Legislativo; segundo, las relaciones entre el Gobierno y el Congreso en función de la eficacia de uno y otro en la promoción de sus principales iniciativas; tercero, las implicaciones reales y potenciales del escándalo de la parapolítica en la composición del Congreso; y cuarto, los cambios drásticos sufridos por el fenómeno del carrusel parlamentario como consecuencia de la Reforma Política de 2003. 1. Los primeros seis meses de la Ley de Bancadas. En el periodo legislativo que concluye, se instauró por primera vez un régimen de bancadas al interior del Congreso colombiano –y también, en las asambleas departamentales, los concejos
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municipales y las juntas administradoras locales-. En términos generales, esto significa que los miembros de un mismo partido o movimiento político con asiento en una corporación pública deben actuar en bloque, y no individualmente, como ocurría regularmente. Seis meses después de su entrada en vigencia, ¿qué balance se puede hacer de la aplicación de la Ley de Bancadas en el Congreso? Para responder a esta pregunta se abordarán dos temas centrales: primero, el impacto de la norma en el ejercicio del control político –principalmente por parte de la oposición- en el parlamento; y segundo, los efectos de la figura de la objeción de conciencia –consagrada en la Ley de Bancadas- y del voto secreto sobre el funcionamiento del Congreso en este nuevo marco jurídico. 1.1 Ejercicio de la oposición y el control político en el Congreso a partir de la Ley de Bancadas Paradójicamente, y a pesar de que en este semestre que termina el Congreso vivió uno de sus momentos más difíciles por el llamado escándalo de la parapolítica, hubo varios hechos que permiten prever avances democráticos en esta Institución. Estos avances, en gran medida, tienen que ver con la aplicación de la Reforma Política de 2003, con la democratización y organización interna de las colectividades y con la Ley de Bancadas. En primer lugar, se comenzó a institucionalizar un esquema gobierno – oposición, que giró en torno a los partidos y movimientos que apoyaron al Presidente Uribe en su campaña de reelección por un lado -el Partido de la U, Cambio Radical, el Partido Conservador, Colombia Viva, Colombia Democrática, Convergencia Ciudadana y Alas - Equipo Colombia-, y al Polo Democrático Alternativo y el Partido Liberal, por el otro. En cuanto a los partidos de la coalición de gobierno, su comportamiento fue bastante desigual. En un extremo está el Partido Conservador, que actuó de manera bastante coordinada y disciplinada, mientras que en el Partido de la U las divisiones y los desacuerdos fueron la nota predominante. Esto se explica en buena medida porque quizás más que ninguna otra, esta colectividad surgió jalonada por la popularidad del Presidente Uribe y en medio de los avatares de la confección de listas y de la campaña electoral. Citar como: Congreso Visible. (2007). El Congreso en la primera legislatura 2006-2010 . Disponible en http://www.congresovisible.org/
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En segundo lugar, el liberalismo y, en especial, el Polo Democrático Alternativo implementaron lo establecido por la Reforma Política de 2003 en materia de organización y democratización internas. Esto estuvo acompañado de la decisión de estas dos colectividades de no permitirles a sus miembros aceptar cargos en el Gobierno, como una forma de perfilarse como proyectos políticos con identidad propia y con opciones de poder hacia el futuro. Esto se tradujo no solamente en una actividad legislativa más organizada y coordinada por parte de la oposición, sino en el ejercicio de un intenso control político, cumpliendo así con una de las condiciones para garantizar la separación y el equilibrio entre las ramas del poder público. En el Senado de la República, entre el 20 de julio y el 16 de diciembre de 2006, se citaron sesenta y nueve debates. De éstos, 21 (30%) fueron convocados por bancadas: cuatro por el Partido Liberal; tres por el Polo Democrático Alternativo; Cambio Radical y MIRA citaron dos cada uno; y la Alianza Social Indígena, Alas Equipo Colombia, el Partido Conservador y el Partido de la U, uno cada uno. Los demás fueron citados conjuntamente por dos o más bancadas: dos por Cambio Radical y Convergencia Ciudadana, dos por el PDA y el Partido Liberal; uno por el PDA y los partidos de la U y Conservador y uno por el PDA, el Partido Liberal y Convergencia Ciudadana. Si bien en la Cámara de Representantes el ejercicio del control político fue menos intenso, en comparación con el Senado las bancadas fueron más activas que los congresistas individualmente: se citaron treinta y cinco debates, 46% a nombre de bancadas -cinco el Polo Democrático Alternativo, tres el Partido Liberal, tres el Partido Conservador, dos Cambio Radical, uno Alas Equipo Colombia y el Partido de la U, respectivamente, y uno conjuntamente por el Partido Conservador, Convergencia Ciudadana y el Movimiento de Participación Popular- y 54% por parlamentarios. No obstante que el protagonismo de los congresistas en el ejercicio de la función de control político sigue siendo importante, es de destacar el papel desempeñado por las bancadas. Por ejemplo, los debates promovidos en la plenaria del Senado por el Polo Democrático Citar como: Congreso Visible. (2007). El Congreso en la primera legislatura 2006-2010 . Disponible en http://www.congresovisible.org/
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Alternativo sobre los “paraescándalos”; en la Comisión Segunda del Senado por el Partido Liberal sobre los llamados “falsos positivos” y por MIRA sobre la disputa territorial en torno al Archipiélago de san Andrés y Providencia; en la Comisión Tercera por el Partido de la U sobre el Plan Nacional de Desarrollo; en la Comisión Quinta por varias bancadas sobre las ventas de activos de CORELCA y de ECOPETROL, o sobre las medidas del Gobierno nacional para contrarrestar los efectos negativos del TLC sobre el sector agropecuario. En la plenaria de la Cámara de Representantes, siete de los ocho debates fueron citados por bancadas, así: tres por el Partido Liberal, sobre la Ley de Justicia y Paz, la venta del 20% de las acciones de ECOPETROL y la interpretación constitucional y legal del Gobierno frente a la designación de gobernadores en caso de vacancias de los titulares; dos por Cambio Radical, sobre la reforma tributaria y la Empresa de Servicios Públicos de Cali, respectivamente; uno por el PDA, en torno al modelo de salud en Colombia; y uno por el Partido Conservador sobre el sistema de salud y el servicio hospitalario. Como puede observarse, no solo los partidos de oposición hicieron control político. También los de la coalición de gobierno, lo cual no debe extrañar pues es de la esencia del Legislativo y contribuye a la independencia de éste frente al Ejecutivo. Pero además, el fortalecimiento de la oposición enriquece la democracia en la medida en que la hace más pluralista e incluyente. Todo esto puede verse como uno de los resultados de la Reforma Política y de la Ley de Bancadas, pero también de la reconfiguración del mapa político que se ha venido dando en los últimos años en el país. 1.2 Objeción de conciencia y voto secreto: ¿Obstáculos para el trabajo en bancadas? La Corte Constitucional, en fallo sobre la Ley de Bancadas proferido el 18 de octubre de 2006, determinó que la única razón valida para que un congresista se pueda apartar de la decisión de su partido, es la objeción de conciencia, que solo podrá ser utilizada en temas religiosos o éticos. A pesar de este fallo, no han sido pocas las críticas y cuestionamientos que diferentes sectores han hecho sobre la real efectividad de la Ley de Bancadas, al considerar que la objeción de conciencia sigue siendo un concepto ambiguo, más si se tiene en cuenta Citar como: Congreso Visible. (2007). El Congreso en la primera legislatura 2006-2010 . Disponible en http://www.congresovisible.org/
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que cada partido está en libertad de reglamentar esta figura de la forma que crea más conveniente en sus estatutos internos. Si bien la objeción de conciencia puede prestarse para que los congresistas se “blinden” en caso de no compartir la decisión de la bancada, en lo corrido de este cuatrienio legislativo no ha sido un recurso muy utilizado. Hasta ahora, solamente se ha utilizado el 10 de octubre de 2006 en plenaria de Senado, en el segundo debate del proyecto de derechos patrimoniales para las parejas del mismo sexo. En esa sesión, tan sólo cinco partidos estuvieron totalmente cohesionados: Colombia Viva y MIRA, opositores del proyecto, y Alianza Social Indígena, Autoridades Indígenas y Colombia Democrática, promotores del mismo. En contraposición, en colectividades como Alas Equipo Colombia, cuyo codirector, el senador Álvaro Araujo, fue autor de la iniciativa, dos de sus cinco senadores -Oscar Darío Pérez y Oscar Suárez- votaran negativamente, apelando a la objeción de conciencia. Lo mismo pasó en el Polo Democrático Alternativo, en el que el Senador Jesús Bernal se apartó de la decisión de su bancada de apoyar el proyecto. La objeción de conciencia también permitió que los senadores Arturo Char y Juan Carlos Restrepo se alejaran de la posición mayoritaria de Cambio Radical, y apoyaran la polémica iniciativa. Algo similar pasó en las filas de Convergencia Ciudadana, en donde cinco senadores votaron por el no y dos por el sí: Luís Alberto Gil y Samuel Arrieta. En el Partido Conservador, los senadores Ubeimar Delgado, Luís Humberto Gómez Gallo y William Montes, apoyaron el proyecto a pesar de la decisión previa de su colectividad de votarlo negativamente. El Partido Liberal tampoco pudo evitar que dos de sus senadores, aduciendo objeción de conciencia, emitieran su voto negativo: Jesús Ignacio García y Héctor Helí Rojas. En el Partido de la U, cuatro de sus senadores se opusieron a la iniciativa: Luis Élmer Arenas, Jairo Clopatofsky, Manuel Enríquez y Martha Lucía Ramírez. Estas cifras demuestran que, pese a tratarse de un tema tan polémico como son los derechos de la comunidad homosexual, y siendo prácticamente inexistente en Colombia una cultura de disciplina partidista, las bancadas parlamentarias funcionaron bastante bien: tan solo 16 de los 102 senadores no actuaron acorde con la posición de sus partidos.
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Ahora bien, la objeción de conciencia no es el único escollo que tendrá que sortear la Ley de Bancadas. La escogencia de los magistrados del Consejo Nacional Electoral el pasado 30 de agosto por el Congreso en pleno, demostró que el voto secreto en las elecciones en el parlamento puede ser usado por los congresistas como estrategia para ignorar las directrices y decisiones de sus respectivas bancadas, sin que esto les acarree sanción alguna. Eso le ocurrió al Partido de la U, el cual, luego de varias reuniones y acuerdos internos como bancada, creía contar con los votos suficientes para hacer elegir dos magistrados al CNE. Sin embargo, de manera sorpresiva, cinco miembros de esta colectividad apoyaron la plancha de candidatos presentada por Convergencia Ciudadana, hecho que, a pesar de ser el partido mayoritario en Senado y de tener el apoyo de la segunda fuerza en esta corporación -el Partido Conservadorno solo le hizo perder un magistrado, sino que desató una “cacería de brujas” y evidenció las dificultades internas que durante este período enfrentaría esta colectividad. El “fantasma” de la indisciplina también rondó las filas del Polo Democrático Alternativo. Según denuncias de su vocero, el Senador Gustavo Petro, todos los indicios apuntan a que dos de sus miembros, al momento de votar, se apartaron de la decisión acordada previamente por la colectividad. Al igual que en el Partido de la U, el voto secreto impidió que se conocieran sus identidades. Teniendo en cuenta que el éxito de la Ley de Bancadas depende en gran medida de las sanciones que los partidos y movimientos políticos pueden establecer a los parlamentarios indisciplinados, la imposibilidad de saber a quién se debe castigar se convierte en un serio obstáculo para el correcto desarrollo de esta nueva normatividad. De ahí que a lo largo de este semestre se hayan escuchado diversas voces, principalmente desde el Gobierno, pidiendo una reforma a la Ley de Bancadas y al mismo reglamento del Congreso, de modo tal que se elimine el voto secreto y que toda votación en el parlamento se haga de manera nominal.
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2. Las relaciones Ejecutivo – Legislativo en el primer semestre del segundo mandato del Presidente Uribe Según cifras actualizadas al 30 de noviembre de 2006, el 84,4% de los proyectos de ley y de acto legislativo presentados durante el cuatrienio fueron radicados por congresistas y bancadas; el 14,4% fue de iniciativa gubernamental, y el 1,2% restante corresponde a proyectos elaborados por la Rama Judicial, la Organización Electoral y grupos de concejales. Sin embargo, la tendencia varía al analizar los proyectos de ley y de acto legislativo que han avanzado en su trámite –es decir, que han sido aprobados, por lo menos, en primer debate-: el 61,7% de las iniciativas de este tipo son de origen legislativo y el 38,3% restante son de origen gubernamental. Si se consideran únicamente los proyectos que han completado cuatro debates en el Congreso y han sido aprobados, la mitad fueron presentados por parlamentarios, y la otra mitad fueron radicados por el Ejecutivo. Entre tanto, el 95% de los proyectos archivados fueron de origen legislativo. Tabla 1: Tipo de iniciativa de los proyectos de ley y de acto legislativo presentados durante el cuatrienio 2006 – 2010. Estado
Iniciativa legislativa
Iniciativa
Iniciativa de otras
gubernamental
instancias
Total
84,4%
14,4%
1,2%
Radicado
88,1%
10,8%
1,1%
Aprobado en primer debate
59,6%
40,4%
0,0%
Aprobado en segundo debate
71,4%
28,6%
0,0%
Aprobado en tercer debate
100%
0%
0,0%
Aprobado en cuarto debate
50%
50%
0,0%
Archivado o retirado
95,2%
0%
4,8%
Fuente: Estadísticas elaboradas por Congreso Visible con base en información suministrada por las oficinas de Leyes del Senado de la República y la Cámara de Representantes.
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En síntesis, mientras que los proyectos de ley y de acto legislativo presentados por congresistas –que son la mayoría- tienen menores probabilidades de supervivencia, aquellos que son de origen gubernamental, pese a ser menos numerosos, suelen ser más exitosos en su trámite legislativo. En efecto, mientras que el 46,9% de los proyectos presentados por el Gobierno durante el cuatrienio actual ya han sido aprobados en primer debate, sólo el 12,9% de las iniciativas radicadas por el Legislativo en el mismo lapso han alcanzado dicha instancia. A pesar de lo anterior, el semestre no deja un balance del todo alentador para el Gobierno en lo que respecta a sus relaciones con el Congreso: En primer lugar, la bancada gobiernista ha mostrado síntomas de resquebrajamiento. Por una parte, las tensiones y enfrentamientos entre los partidos uribistas por la burocracia estatal generan interrogantes sobre la unidad de la coalición a mediano y largo plazo. Y por otro lado, las divisiones al interior del Partido de la U, agudizadas tras la reciente elección del Senador Carlos García como jefe único de la colectividad –y en el marco de las cuales los senadores Armando Benedetti, Gina Parody y Martha Lucía Ramírez y el Representante Nicolás Uribe han llegado a estudiar fórmulas para cambiar de filiación partidista- han presagiado las dificultades que pueden enfrentar los partidos uribistas. En el marco de un régimen de bancadas que les exige a los partidos actuar disciplinadamente y en bloque al interior de las corporaciones públicas, la marcada heterogeneidad política e ideológica de sus miembros puede convertirse en un obstáculo para la actuación colectiva; En segundo lugar, algunos episodios controversiales que involucran a funcionarios del Gobierno y a miembros de su coalición parlamentaria –principalmente, los escándalos relacionados con la parapolítica y los falsos positivos del Ejército- han sido capitalizados por la oposición a través de debates de control político con gran impacto mediático; Y en tercer lugar, el contundente triunfo del uribismo en las elecciones legislativas y presidenciales de 2006 no dotó al Gobierno de un cheque en blanco para la promoción de sus iniciativas bandera en el Congreso. De hecho, algunas de ellas ya fueron archivadas, como ocurrió con la reforma a la Justicia y la reelección de alcaldes y gobernadores, proyectos que Citar como: Congreso Visible. (2007). El Congreso en la primera legislatura 2006-2010 . Disponible en http://www.congresovisible.org/
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contaron con la oposición de colectividades como Cambio Radical y el Partido Conservador, respectivamente. Así mismo, proyectos prioritarios para el Gobierno, como la reforma a la Ley 100 –sistema general de seguridad social-, la reforma al régimen de transferencias y la Reforma Tributaria han avanzado en el Congreso con el apoyo de las mayorías uribistas, aunque han requerido que el Gobierno se exija a fondo para garantizar la disciplina y cohesión de su bancada. En el trámite de la reforma a la Ley 100 -que pasará a sanción presidencial luego de la conciliación de los textos aprobados por Senado y Cámara-, se dieron tardanzas y dilaciones en la designación y elaboración de las ponencias y en la discusión del proyecto en la Plenaria del Senado. En el caso de la reforma al régimen de transferencias –proyecto de acto legislativo que ya completó sus cuatro primeros debates, y que deberá pasar los cuatro restantes antes del 20 de junio de 2007-, las dudas en torno a la postura que asumiría el Partido Conservador llevaron al Ministro del Interior, Carlos Holguín, a amenazar con renunciar a su cargo en caso que su colectividad no acompañara la iniciativa. Y en el caso de la Reforma Tributaria, el texto presentado en un comienzo por el Ministerio de Hacienda sufrió una transformación estructural como consecuencia de las negociaciones con las bancadas uribistas –Partido de la U, Partido Conservador y Cambio Radical, principalmente-, las cuales se oponían a varios elementos del proyecto inicial. Principalmente, al articulado relacionado con las retenciones sobre ingresos laborales, el aumento del IVA y la aplicación de dicho gravamen a los servicios públicos domiciliarios y a la mayoría de los productos de la canasta familiar. De este modo, el Ejecutivo sigue ejerciendo control sobre la agenda legislativa y sobre las mayorías en el Congreso. De hecho, su bancada creció a inicios de cuatrienio, luego de que el Presidente Uribe invitara a las colectividades Convergencia Ciudadana, Colombia Viva y Apertura Liberal a sumarse a su coalición, a pesar de haberlas marginado durante la campaña. Sin embargo, las grietas al interior de la bancada de Gobierno cada vez se hacen más visibles: las divisiones internas del Partido de la U, los continuos acercamientos entre Cambio Radical y el Partido Liberal, la aspiración presidencial del Senador Germán Vargas y las pugnas entre
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los partidos uribistas por la burocracia gubernamental y por los cargos elegidos por el Congreso, entre otros, son factores que dan fe de los problemas que enfrenta la coalición. En este contexto, nada garantiza que las iniciativas prioritarias para el Ejecutivo sean tramitadas con facilidad el próximo semestre. Justamente, se avizora el trámite del TLC, para el cual el Presidente ya anunció que convocaría a sesiones extraordinarias. Y si bien el Gobierno cuenta con las mayorías en el Congreso y todavía dispone de un capital político considerable, el trámite de la Reforma Tributaria demostró que las bancadas uribistas están dispuestas a emplear a fondo su capacidad de negociación con el Ejecutivo en el trámite de proyectos particularmente sensibles en términos económicos para amplios segmentos de la sociedad. 3. La parapolítica y los cambios en la composición del Congreso El proceso de paz entre el Gobierno y las AUC, así como la aparición de elementos probatorios de gran impacto –como por ejemplo, el computador de Jorge 40 y los testimonios del ex-director de Informática del DAS, Rafael García-, han desatado un escándalo de grandes dimensiones, el cual ha puesto en la picota pública a varios dirigentes políticos por sus presuntos vínculos con grupos paramilitares. Actualmente, tres de los parlamentarios elegidos en marzo de 2006 están privados de la libertad: los senadores Jairo Merlano –Partido de la U- y Álvaro García –Colombia Democrática- y el Representante por Sucre Erik Julio Morris –Colombia Democrática-. Adicionalmente ocho congresistas han sido llamados a rendir indagatoria en el mismo proceso: los senadores Álvaro Araújo –Alas Equipo Colombia-, Dieb Maloof –Colombia Viva-, Mauricio Pimiento –Partido de la U- y Luis Eduardo Vives –Convergencia Ciudadana-, y los representantes por el Departamento de Magdalena Jorge Luis Caballero –Apertura Liberal- y Alfonso Antonio Campo –Partido Conservador-. Más allá de los perjuicios sufridos por el Congreso en términos de su legitimidad y credibilidad, la parapolítica produce varios efectos políticos tangibles en la composición y el funcionamiento del Legislativo: Citar como: Congreso Visible. (2007). El Congreso en la primera legislatura 2006-2010 . Disponible en http://www.congresovisible.org/
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En primer lugar, se han dado transformaciones concretas en la composición del Congreso. Jairo Merlano, del Partido de la U, renunció a su investidura para acogerse a la justicia ordinaria. Como consecuencia de ello, el ex-representante a la Cámara por el Departamento del Quindío, Ricardo Arias, asumió su curul de forma definitiva. Así mismo, el Senador Álvaro García y el Representante Erik Julio Morris han sido suspendidos temporalmente por las comisiones de ética de las dos cámaras, quedando sus escaños en poder de José Gonzalo Gutiérrez -dirigente bogotano con arraigo en el sector transportador- y José María Conde – político de Sucre que reemplazó temporalmente a los ex-congresistas Luis Felipe Villegas y Jesús Puello en cuatrienios anteriores-, respectivamente. Además, si los congresistas citados a indagatoria abandonan su curul temporal o definitivamente, llegarían al Senado Antonio Valencia Duque –quien fue Representante a la Cámara por Antioquia el cuatrienio pasado-, Jorge Castro –ex-senador del Magdalena quien, paradójicamente, fue separado de Cambio Radical en la pasada campaña electoral por sus presuntos vínculos con grupos paramilitares-, Jorge Visbal -ex-presidente de FEDEGAN y exembajador en Canadá- y Édgar Espíndola –ex-alcalde de Sogamoso, Boyacá-. Ellos reemplazarían a los senadores Álvaro Araújo, Dieb Maloof, Mauricio Pimiento y Luis Eduardo Vives, respectivamente. Así mismo, los representantes Jorge Luis Caballero y Alfonso Antonio Campo serían reemplazados por Carlos Enrique Ávila y Víctor Julio Vargas, respectivamente. En segundo lugar, la vinculación de parlamentarios a la investigación desestabiliza el trabajo del Congreso y debilita sensiblemente a algunos partidos: Por una parte, basta recordar que el Senador Álvaro Araújo es Presidente de la Comisión Quinta del Senado –que se ocupa de temas agropecuarios, energéticos y mineros, entre otros-; que Jairo Merlano se desempeñaba como Vicepresidente de la Comisión Séptima del Senado –que se ocupa de temas educativos, de salud, de género y de seguridad social, entre otros- y que los representantes Erik Julio Morris y Alfonso Antonio Campo son, respectivamente, Presidente y Vicepresidente de la Comisión Cuarta de Cámara, que ha debatido proyectos tan
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importantes como el Presupuesto General de la Nación y la Reforma Tributaria, entre otros. Bajo estas circunstancias, es posible que la coalición de gobierno pierda el control sobre las mesas directivas de algunas comisiones, y en esta medida se dificulte aun más el trámite de algunos proyectos. Por otro lado, colectividades como Colombia Democrática, el Partido de la U, Alas Equipo Colombia y Colombia Viva han resultado particularmente golpeadas con el escándalo. En el caso de Colombia Democrática, dos de sus cinco miembros están siendo investigados por la Corte Suprema de Justicia, y otro de sus senadores, Miguel De la Espriella, reconoció públicamente haber sostenido reuniones con comandantes paramilitares e, incluso, haber firmado un pacto dirigido a promover su proyecto político a nivel nacional. Por su lado, el Partido de la U tiene a dos miembros de su bancada involucrados en el escándalo. En cuanto a Alas Equipo Colombia, su co-director, y hasta hace poco vocero en el Senado, Álvaro Araújo, ha sido llamado a indagatoria. Y en lo que respecta a Colombia Viva, su Presidente, Dieb Maloof, también está involucrado en el escándalo y su otro Senador, Habib Merheg, y sus dos posibles reemplazos, Jorge Castro y Vicente Blel, fueron expulsados de otros partidos por su presunta vinculación con grupos armados ilegales. Y en tercer lugar, los cambios producidos por el escándalo de la parapolítica en la composición del Congreso tienen efectos importantes en la representación regional al interior del Legislativo. En la Cámara, dichas consecuencias son de menor envergadura, ya que los reemplazantes pertenecen al mismo partido y al mismo Departamento de los titulares de la curul –en el mejor de los casos, se dan reacomodos en las dinámicas de representación municipales y subregionales-. Sin embargo, este tipo de transformaciones tienen un gran impacto en el Senado de la República. Si bien los miembros de esta cámara son electos en todo el país y, por ende, están llamados a ejercer una representación nacional, cinco de los seis senadores implicados en el escándalo obtuvieron más de la mitad de sus votos en un sólo departamento, lo cual les supone compromisos políticos de carácter más regional. Así se evidencia en la siguiente tabla:
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Tabla 2: Concentración territorial de los votos de los senadores involucrados en el escándalo de la parapolítica Departamento en el que
Porcentaje de votos obtenidos en el
obtuvo su mayor
Departamento sobre el total de votos
votación
obtenidos a nivel nacional
Álvaro Araújo
Cesar
63,8%
Álvaro García
Sucre
93,6%
Dieb Maloof
Atlántico
57,7%
Jairo Merlano (ex-Senador)
Sucre
80,9%
Mauricio Pimiento
Cesar
33,1%
Luis Eduardo Vives
Magdalena
89,4%
Senador
Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil
En contraste, los resultados electorales de los candidatos al Senado que han reemplazado a los senadores implicados en el escándalo, o que eventualmente lo harán, presentan patrones de menor concentración territorial. A excepción de Antonio Valencia –Alas Equipo Colombia- y Jorge Castro –Colombia Viva-, ninguno de los candidatos en cuestión obtuvo más del 50% de sus votos en un departamento.
Tabla 3: Concentración territorial de los votos de los reemplazos -reales o potenciales- de los senadores involucrados en el escándalo de la parapolítica
Reemplazo
Departamento en
Porcentaje de votos obtenidos en el
el que obtuvo su
Departamento sobre el total de votos
mayor votación
obtenidos a nivel nacional
Antioquia
87,8%
Antonio Valencia (posible reemplazo del Senador Álvaro Araújo)
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Programa Congreso Visible Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes José Gonzalo Gutiérrez Bogotá
42,6%
Magdalena
78,9%
Quindío
47,6%
Sucre
22,9%
Boyacá
17,1%
(reemplazo temporal del Senador Álvaro García) Jorge Castro (posible reemplazo del Senador Dieb Maloof) Ricardo Arias (reemplazo definitivo de Jairo Merlano) Jorge Visbal (posible reemplazo del Senador Mauricio Pimiento) Édgar Espíndola (posible reemplazo del Senador Luis Eduardo Vives) Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil
Así pues, las transformaciones -reales y eventuales- en la composición del Congreso ocasionadas por la parapolítica influyen en dos sentidos en el tipo de representación regional ejercida en el Senado: Mientras que los senadores afectados por el escándalo se caracterizan por la alta concentración territorial de sus sufragios, la mayoría de sus reemplazantes presentan patrones de votación más dispersos. A primera vista, esta tendencia debilitaría la fragmentación regional que tradicionalmente ha primado en el Senado. La representación en el Senado de determinados departamentos resultaría bastante golpeada. Por ejemplo, los dos senadores que obtuvieron su mayor votación en el Cesar –Álvaro Araújo y Mauricio Pimiento-, uno de los dos senadores elegidos por Magdalena –Luis Eduardo Vives- y dos de los tres senadores provenientes de Sucre –Álvaro García y Jairo Merlanoestán vinculados formalmente a la investigación, si bien dos de sus eventuales reemplazos – Jorge Castro y Jorge Visbal- alcanzaron sus mayores votaciones en Magdalena y Sucre, respectivamente. Y por otra parte, el electorado antioqueño, bogotano, boyacense y quindiano tendría mayor representación en el Senado. Citar como: Congreso Visible. (2007). El Congreso en la primera legislatura 2006-2010 . Disponible en http://www.congresovisible.org/
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4. El “carrusel parlamentario” disminuyó su marcha En lo corrido de este cuatrienio parlamentario –de julio a diciembre de 2006-, cinco congresistas han dejado la curul en manos de reemplazos, tres temporalmente y dos de manera definitiva. En este último grupo se encuentra el Representante liberal Efrén Antonio Hernández, quien el 23 de octubre renunció a su curul en representación de Casanare con el fin de no inhabilitarse para aspirar a la Gobernación de este departamento, razón por la cual entró a reemplazarlo su copartidaria Liliana Barón Caballero. También renunció el Senador del Partido de la U Jairo Merlano, con el fin de hacerle frente a las investigaciones que lleva la Corte Suprema de Justicia en su contra por presuntos vínculos con grupos de autodefensa, por lo que Ricardo Arias, también del Partido de la U, está ocupando la curul desde el pasado 11 de noviembre. Los vínculos con el paramilitarismo afectaron a dos parlamentarios más, quienes fueron suspendidos temporalmente esperando que se solucione o aclare su situación judicial. Es el caso del Representante sucreño Erik Julio Morris, de Colombia Democrática, quien desde el 20 de noviembre dejó la curul a su copartidario José María Conde. Lo mismo ocurrió con el Senador Álvaro García, elegido con el aval de Colombia Democrática, y cuya curul está siendo ocupada desde el 1 de diciembre por José Gonzalo Gutiérrez. Otro senador que dejó temporalmente su cargo, por motivos de salud y no para responder a procesos judiciales en su contra, fue Jorge Enrique Robledo, del Polo Democrático Alternativo, quien por dos semanas en el mes de septiembre fue reemplazado por Guillermo Alfonso Jaramillo. Si bien no deja de ser inquietante que en apenas cinco meses igual número de congresistas hayan tenido reemplazos, más teniendo en cuenta que la mayoría de casos se dieron como consecuencia directa del escándalo de la parapolítica, es de destacar que la situación de suplencias en el Congreso ha mejorado sustancialmente si se compara con la que se presentó cuatro años atrás, cuando en el mismo periodo de tiempo 35 parlamentarios dejaron la curul en manos de sus reemplazos. Visto de otro modo, mientras entre julio y diciembre de 2002 el 11% de los representantes a la Cámara y el 16% de los senadores dejaron la curul, en lo
Citar como: Congreso Visible. (2007). El Congreso en la primera legislatura 2006-2010 . Disponible en http://www.congresovisible.org/
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corrido del actual cuatrienio tan solo han tenido reemplazos el 1% de los representantes y el 3% de los senadores, lo que indica que en el Congreso el llamado “carrusel parlamentario” se redujo en un 11%. La Reforma Política de 2003 y la Ley de Bancadas, al establecer las listas únicas y determinar que las curules son propiedad de los partidos políticos y no de los parlamentarios, fueron las grandes catalizadoras de este cambio. A raíz de la plena entrada en vigencia de estas reglas de juego, el pasado 19 de julio, se dispuso que en el momento en que un parlamentario deje la curul, éste será reemplazado por una persona de la misma lista por la que salió electo: si es una lista con voto preferente, su reemplazo será el candidato que sin alcanzar curul obtuvo la mayor votación al interior del partido; y si es una lista cerrada, será reemplazado por el candidato que, según el orden de la lista, precede al último en obtener curul por el partido. Este sistema, completamente distinto al vigente hasta junio pasado -en el que cada candidato tenía su propia lista y podía dejar la curul en manos de cualquiera de sus renglones-, eliminó en gran medida los incentivos que tenían los parlamentarios para pagar favores políticos dándoles la palomita en el Congreso a sus compañeros. Con el nuevo sistema electoral, ningún candidato en campaña puede predecir quien sería su reemplazo en caso de que decidiera dejar la curul, e incluso algunos de sus compañeros de lista pueden ser rivales políticos antes que aliados. A juzgar por el comportamiento de los congresistas en este primer periodo de la primera legislatura del actual Congreso, queda claro que la Reforma Política de 2003 está cumpliendo casi a cabalidad uno de sus objetivos, como es ordenar y disciplinar la actividad parlamentaria, haciéndole frente a una de las prácticas políticas más arraigadas en el Congreso colombiano y más perjudiciales para la rendición de cuentas como lo son los reemplazos, el carrusel parlamentario o, como se conoció este fenómeno antes de la Constitución de 1991, las suplencias. Un éxito que se espera se ratifique a lo largo de todo el cuatrienio.
Citar como: Congreso Visible. (2007). El Congreso en la primera legislatura 2006-2010 . Disponible en http://www.congresovisible.org/