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Balance de la legislatura 2007 – 2008 1. ¿Sigue existiendo la “aplanadora” uribista con la que se inció el cuatrenio? Esta es la pregunta que muchos colombianos se están haciendo hoy. Y no es para menos. Al fin y al cabo la última etapa de la segunda legislatura del Congreso estuvo llena de contrastes en lo que a la relación Ejecutivo – Legislativo se refiere. Por un lado, los colombianos nos sorprendimos al ver como las mayorías uribistas que en un principio apoyaron y promovieron la Reforma Política, idearon una estrategia sistemática, basada en la disolución del quórum y la dilatación innecesaria de los debates, con el fin de hundir la iniciativa y así cumplir los deseos del Gobierno Nacional, el cual, aun siendo autor del proyecto, prefirió desechar la idea de la “silla vacía” antes que perder sus cuestionadas mayorías legislativas. No habíamos terminado de digerir esta noticia, cuando el Congreso y las bancadas uribistas aprobaron en segundo debate el proyecto que le da garantías jurídicas y económicas a las victimas de la violencia, a pesar de la férrea y publica oposición del gobierno del Presidente Álvaro Uribe, el cual pareció darle preponderancia a los intereses fiscales del país antes que a los derechos fundamentales de este vulnerable sector de la población. A juzgar por la aprobación de la mencionada Ley de Victimas -contando con un firme apoyo del Liberalismo, el PDA y sorpresivamente de Cambio Radical-, así como el papel cada vez más activo y visible de la disidencia del Partido de la U como opositores de algunas de las propuestas “bandera” del Presidente Uribe, se podría afirmar que las tensiones entre el Primer Mandatario y sus mayorías legislativas se están intensificando y que se empieza a resquebrajar la aparente solidez de las relaciones entre el Presidente y su sus partidos en el Congreso. Si bien esto parece evidente, no puede olvidarse que la actual no es la primera “rebelión” de la bancada uribista: la aprobación de la Reforma Política de 2003, los debates de control político cuestionando la compra de aviones de combate a España, y las dilaciones en la aprobación de la reforma a las Transferencias, son algunos ejemplos de encontrones ocurridos en el pasado entre el Presidente y su bancada, encontrones que a pesar de ser presentados en su momento como “críticos”, se superaron sin mayor inconveniente.
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La legislatura que recién acabó también demuestra que es temprano para hablar de crisis. En esta, como siempre ha ocurrido en Colombia, los proyectos de autoría del Gobierno continuaron siendo aprobados en gran número y con aparente facilidad. De hecho, el 40% del total de proyectos aprobados en último debate fueron de iniciativa gubernamental, a pesar de que éste presentó tan sólo el 13% del total de iniciativas.
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De hecho, mientras el 62% del total de iniciativas del Gobierno seguirán su trámite en la próxima legislatura, y tan sólo el 8% fueron archivadas –aunque en el caso de la Reforma Política el hundimiento de la iniciativa fue responsabilidad del mismo Presidente-, tan sólo el 25% de los proyectos presentados por el Congreso quedarán “vivos” para el siguiente semestre, y el 19% ya han sido archivados. El Ejecutivo, en definitiva, aun con una bancada parlamentaria resquebrajada y cuestionada por cuenta de la parapolítica y la yidispolítica, continuó haciendo valer sus mayorías e imponiendo gran parte de su agenda como lo ha hecho a lo largo de sus seis años de gobierno. Por ende, afirmar que las relaciones del Presidente con el Congreso seguirán empeorando a partir del 20 de julio cuando el parlamento reanuda tareas, resulta sumamente apresurado, más teniendo presente que en los próximos meses asumirá como Ministro de Interior el actual consejero presidencial Fabio Valencia Cossio, un “maestro” en cuanto a relaciones con el Congreso se refiere. ¿Mayorías para qué? Así como los temas económicos y comerciales ocuparon lugares privilegiados de la agenda legislativa del Gobierno entre 2006 y 2007, en la legislatura que terminó el pasado 20 de junio las relaciones exteriores parecieron ser la prioridad para el Presidente, toda vez que el 37% del total de iniciativas del Gobierno se refirieron a tratados multilaterales, tales como la ratificación de los convenios de la ONU sobre explotación maderera y ballenera –ambos a la espera de segundo debate-, la reglamentación de los tratados de la Corte Penal Internacional, la aprobación del convenio sobre recuperación de bienes culturales robados –a la espera de tercer debate-, la ratificación de los tratados de cooperación cultural con MERCOSUR – aprobado cuarto debate-, entre otros.
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Reformas a la justicia -12% del total de proyectos del gobierno-, así como presupuesto y hacienda -10%-, fueron los otros temas que concentraron la mayoría de proyectos de iniciativa gubernamental en la legislatura. La reglamentación de la extinción de dominio –pendiente segundo debate-, la reestructuración del pago de la deuda externa –aprobado cuarto debate-, el intento de echar para atrás la moción de censura unicameral –pendiente de debate-, la reforma a la justicia penal militar, la penalización de la dosis personal –archivado-, y la adaptación del presupuesto nacional a la reforma al sistema de salud y seguridad social –objetado por el Gobierno-, son algunos de los proyectos más relevantes en estos temas. No deja de llamar la atención que a pesar de la aprobación de los tratados de libre comercio con Centroamérica y Chile, y de los constantes llamados de expertos acerca de la fragilidad del sector agrario colombiano y el atraso que en materia de vías y transporte tiene el país para afrontar dichos tratados, esto dos temas –agro y transporte- tan sólo representan el 8% del total de proyectos presentados por el Gobierno. En lo que a iniciativas presentadas por congresistas se refiere, la seguridad social -15%- y las reformas a la justicia -13%- fueron los principales temas abordados durante la legislatura. La penalización de la inscripción ilícita de candidatos a elecciones –pendiente tercer debate-, la reglamentación de los hogares para los adultos mayores –aprobado segundo debate-, la
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reforma al Código Procesal del Trabajo –en conciliación-, la regulación de la seguridad alimentaria y nutricional –pendiente primer debate-, la reglamentación de los derechos laborales de las madres cabeza de familia –pendiente primer debate-, la reforma de los delitos contra la integridad moral –pendiente primer debate-, la reforma al régimen de custodia compartida de los menores –retirado-, y la regulación de las interceptaciones de las comunicaciones por parte de la fuerza pública –pendiente primer debate-, son algunos de los proyectos más destacados en estas áreas.
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¿Está funcionando la Ley de Bancadas? Teniendo claras mayorías, es apenas lógico que los partidos uribistas, sumados, haya sido los más activos presentado proyectos durante la legislatura, y que estas iniciativas hayan tenido mayor éxito parlamentario en términos de avance en su trámite. De hecho, de las huestes uribistas –Cambio Radical, Partido Conservador, Partido de la U, Alas Equipo Colombia y Colombia Democrática- surgieron el 60% del total de proyectos radicados en la legislatura, de los cuales el 70% ya han sido tramitados y podrán ser discutidos en el próximo semestre. Es necesario aclarar que muchos de estos se salvaron a última hora de ser hundidos, toda vez que en los dos últimos días de la legislatura el Congreso aprobó más de 15 proyectos, la mayoría
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de ellos a pupitrazo y sin mayor debate. En contraposición, los partidos opositores –Partido Liberal y PDA- fueron autores del 30% del total de proyectos, siendo archivados casi el 40% de ellos. El 10% de proyectos restantes fueron presentados por colectividades autodenominadas independientes, entre las que se destacan, por su activismo en materia legislativa, MIRA, y Por el País que Soñamos. Y son precisamente estos dos últimos movimientos los únicos en el Congreso que pueden decir que la mayoría de sus iniciativas son presentadas como iniciativa colectiva, cumpliendo de este modo el espíritu de la Ley de Bancadas. En MIRA, partido liderado por la Senadora Alexandra Moreno Piraquive, el 100% de los proyectos radicados a lo largo de la legislatura se hicieron a titulo de la colectividad. Así mismo, el 60% del total de proyectos presentados por el movimiento Por el País que Soñamos, liderado por el ex Alcalde de Bogotá Enrique Peñalosa, fueron presentados como iniciativas de bancada. Aunque los esfuerzos que han adelantado estas colectividades para convertirse en bancadas efectivas deben ser reconocidos y aplaudidos, no puede olvidarse que estos son partidos pequeños, con 3 y 2 miembros respectivamente, por lo que actuar coordinadamente en bancada puede resultar más sencillo que para un partido de 20 o más miembros. En los demás partidos la situación es diametralmente distinta: en Alas Equipo Colombia, tan sólo el 17% de proyectos fue radicado a titulo de bancada; el porcentaje restante responde a iniciativas radicadas por miembros de esta colectividad a titulo individual. En el PDA, los proyectos de bancada representan tan sólo el 7% del total del partido, en Cambio Radical el 6%, y en el Conservatismo, el Partido de la U y el Partido Liberal, el 5%. En los demás partidos el porcentaje es aun más bajo, demostrando que el personalismo parlamentario que ha caracterizado a nuestra democracia continúa vigente, que no existe una clara voluntad política para trabajar en bancada, y que se hace necesario pensar en fortalecer la Ley de Bancadas. Eso explica porque tan sólo el 20% de los proyectos presentados en el Congreso fueron radicados a nombre de las bancadas. El otro 80% corresponde a iniciativas presentadas a título personal o de un grupo de congresistas pertenecientes a diferentes organizaciones partidistas.
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2. ¿Quién está haciendo el control político en el Congreso?
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Durante los dos periodos de la legislatura 2007-2008 las bancadas gobiernistas fueron las que promovieron el mayor número de debates de control político. Entre junio y diciembre de 2007, los partidos Conservador, de la U y Cambio Radical citaron al 54% de los debates de control político, mientras que la oposición -Polo Democrático Alternativo y Partido Liberal- el 40%. Durante el segundo periodo, el 45% de los debates fueron promovidos por bancadas oficialistas, y el 30% por la oposición. No obstante, es importante señalar que el 25% de los debates fue realizado conjuntamente por opositores y gobiernistas en temas relacionados con las transferencias al Ministerio de Defensa, las relaciones con Venezuela, y el transporte terrestre y aéreo. Las cifras indican que a pesar del apoyo al presidente Uribe por parte de los miembros de su coalición, éstos cumplen una de sus funciones más importantes, como es la de ejercer control a los funcionarios públicos. Esto puede interpretarse como una muestra de responsabilidad política y de independencia de los congresistas, aunque también es una forma de exaltar la gestión de los ministros del gabinete y demás funcionarios cuota del uribismo, en la medida en que el control político cumple esta doble función. Por su lado, mediante los debates los miembros las bancadas Liberal y del Polo Democrático Alternativo le hacen contrapeso al fuerte poder presidencial, y además de estar cumpliendo un deber, están ejerciendo el derecho de actuar como oposición. Contrario a lo que muchos Citar como: Congreso Visible. (2008). Balance de la legislatura 2007-2008. Disponible en http://www.congresovisible.org/
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piensan, antes que debilitarla, la democracia se fortalece con la oposición y con el ejercicio del control político. ¿Sobre qué temas ejerce control político el Congreso? Temas más frecuentes en los debates de control político- 2007-2008
Fronteras y relaciones exteriores: 5,70% Minas y energía: 5,70% Seguridad y conflicto: 10% Política social: 10% Educación: 10% Transporte: 12,9% Empleo y seguridad social: 12,9% Economía y presupuesto: 17%
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El 17% de los debates adelantados durante la legislatura 2007-2008 se relacionaron con asuntos económicos, de finanzas y presupuesto. Entre los temas tratados están el comportamiento económico del país, las medidas adoptadas por el Banco de la República para enfrentar la reevaluación del peso frente al dólar, y las transferencias. Estas últimas fueron objeto de airados debates entre las bancadas de Gobierno y las de oposición, que expresaron posiciones bastante divergentes. Este fue un claro ejemplo de la importancia de que las bancadas asuman posiciones políticas e ideológicas definidas, que le permitan a la opinión pública identificarlas y diferenciarlas. Otros temas muy debatidos fueron los de empleo y seguridad social (12.9%) y transporte (12.9%), la educación y la política social (20%), seguidos por la seguridad y el conflicto (10%), las relaciones con Venezuela, asuntos fronterizos y de relaciones exteriores (5.70%). De lo anterior se desprende que en los debates de control político el Congreso se está ocupando de los principales problemas del país y que con ello, contrario a lo que se cree, está cumpliendo una de sus principales funciones.
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¿En qué medida las bancadas promovieron los debates de control político?
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Lograr que el Congreso de la República y los partidos políticos adapten su gestión a la Ley de Bancadas, ha sido difícil, porque va en contravía de la práctica política imperante hasta su aprobación, y aún hoy en día, que favorecía las actuaciones de los individuos sobre las de las bancadas. Pero además, porque los partidos políticos no han terminado de reglamentar su funcionamiento, ni las sanciones a sus miembros, ni el nombramiento de sus voceros. Si bien la ley es mucho más precisa en lo que respecta al funcionamiento de las bancadas en los debates y citaciones que en la actividad legislativa, el camino por recorrer es bastante largo. A esto se suma que el propio Congreso aún no tiene claridad sobre cómo y cuando registrar en sus documentos oficiales (gacetas y actas) las actuaciones de las bancadas y las de los congresistas. Como se puede observar en el gráfico, las bancadas del Partido Liberal y el Polo Democrático Alternativo son las más activas en el ejercicio del control político, con el 22% y el 17%, respectivamente. Entre los temas que han copado la atención de la bancada liberal en sus debates, se destacan el TLC, las políticas de empleo, los servicios públicos, las estrategias del gobierno frente a las FARC, y las víctimas de los paramilitares. Por su parte, el PDA, ha promovido debates de control político relacionados con las políticas de inversión social, Citar como: Congreso Visible. (2008). Balance de la legislatura 2007-2008. Disponible en http://www.congresovisible.org/
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pobreza y educación. No obstante, dichas bancadas en su rol de ejercer oposición al gobierno de Álvaro Uribe, han encontrado preocupaciones en común. Tal es el caso de la moción de censura contra el Ministro de Agricultura, Andrés Felipe Arias, en relación con la asignación de los predios de la Hacienda Carimagua a empresarios de la palma y no a familias desplazadas. Sin embargo, es preciso señalar que a pesar de que el PDA y el Partido Liberal son las bancadas que mayor número de debates han promovido, las bancadas gobiernistas, en conjunto, las superan. De esta manera, la bancada del Partido Conservador ha citado al 15.6% de los debates, seguida por la del Partido de la U con 12.5% y la de Cambio Radical, con el 9.4%. Los principales temas tratados han sido los de la seguridad aérea, las políticas de cielos abiertos, las actuaciones del Banco de la República en relación con política monetaria y cambiaria, así como los debates relacionados con el conflicto colombiano donde se incluye la seguridad y las estrategias para dar fin a la guerra. A pesar de las dificultades ya mencionadas, el balance del ejercicio del control político por parte de las bancadas en el Congreso durante la legislatura 2007-2008 ha sido bastante positivo. Como se observa en la siguiente tabla, en los debates se han tratado los principales problemas que afectan a la población en general, cumpliendo con su papel de interpretar los intereses y necesidades de la ciudadanía.
Bancada Partido Social de Unidad Nacional –La U-
Temas de sus principales debates de control político Política de seguridad, estrategias para salir de la guerra, políticas agropecuarias, venta de las acciones de ECOPETROL, emergencia invernal, televisión nacional, víctimas Justicia y Paz, agua potable y saneamiento básico. Elecciones 2007, infraestructura vial, privatización de electrificadoras,
Partido Conservador
seguridad social, descontaminación del río Bogotá, política de subsidios, situación del DANE, información computadores de Raul Reyes, Radares del
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Programa Congreso Visible Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes Aeropuerto El Dorado, entre otros. Presupuesto 2008, moción de censura contra el Ministro de Agricultura Partido Liberal
respecto a los predios de Carimagua, fumigaciones, elecciones 2007, políticas de empleo, irregularidades en la Embajada de Colombia en Washington, políticas de salud sexual y reproductiva, estrategias del gobierno en el exterior frente a las FARC, víctimas Justicia y Paz, Víctimas del secuestro, entre otros. Política monetaria y cambiaria, situación del DANE, infraestructura vial,
Cambio Radical
irregularidades en el contrato de suministro de medicamentos incluidos en el POS para los afiliados a la ARS Convida, víctimas del secuestro, entre otros. Derechos sindicales, interceptaciones de teléfonos, ventas de las acciones de
Polo Democrático Alternativo
ECOPETROL, políticas medioambientales, políticas de empleo, ISS, política agraria, ICBF, Transferencias al Ministerio de Defensa, seguridad social, entre otros.
Convergencia Ciudadana
Estrategias del Gobierno Nacional para brindar protección a los candidatos en las elecciones territoriales de octubre de 2007, Política Fronteriza, víctimas del secuestro, entre otros.
Alas Equipo Colombia
Explicaciones sobre la Política de Seguridad Democrática: programas y presupuesto 2008, Estrategias del Gobierno Nacional para brindar protección a los candidatos en las elecciones territoriales de octubre de 2007, Política Fronteriza, Política de fumigaciones a cultivos ilícitos, aciertos y desaciertos de la misma, transporte aéreo, entre otros.
MIRA
Explicaciones sobre la Política de Seguridad Democrática: programas y presupuesto 2008, medidas tomadas por el Banco de la República, servicios públicos domiciliarios, entre otros.
Por el País que soñamos
Estrategias del Gobierno Nacional para brindar protección a los candidatos en las elecciones territoriales de octubre de 2007, Explicaciones sobre avances obtenidos en empleo y protección social Ley 789 de 2002, abuso sexual contra menores, entre otros.
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3. Cincuenta y dos congresistas han cedido la curul Desde el 20 de julio de 2006, día de la posesión del actual Congreso, hasta el 20 de junio de 2008, fin de su segunda legislatura, el 19% de los parlamentarios cedió la curul de forma temporal o definitiva a alguno de los miembros de su lista partidista. Es decir que en lo corrido del cuatrienio 22% de los senadores y 15% de los representantes dejaron en manos de otras personas la responsabilidad de legislar y tomar decisiones en nombre de quienes los eligieron, 52 reemplazos pudieron influir en las votaciones de importantes proyectos como el de reforma a las transferencias, tratados de libre comercio, Plan Nacional de Desarrollo, Reforma Política, entre otros, y que en los últimos dos años, por cuenta de los reemplazos, el país ha tenido 317 congresistas, a pesar de haberse elegido 268.
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Si bien algunos de los reemplazos responden a causas justificadas, tal como la reciente muerte del representante Fernando Castro o anteriormente de los senadores Luís Guillermo Vélez y Mario Londoño, lo cierto es que el proceso de la parapolítica ha sido el principal catalizador de esta situación, siendo responsable del 66% de los reemplazos del cuatrienio, bien por “motivar” la renuncia de parlamentarios queriendo evitar a la Corte Suprema de Justicia -46% de los reemplazos responden a esta situación, siendo los partidos Convergencia Ciudadana y el Partido Conservador, cada uno con 4 renuncias, los que más replicaron esta práctica-, o
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bien por ocasionar la suspensión de la investidura de algunos congresistas mientras se les define su situación jurídica -20% de los reemplazos fueron por esta causa, siendo Cambio Radical y el Partido Conservador los más afectados, cada uno con dos suspensiones.
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En ambos casos, los partidos de la coalición de Gobierno son los más afectados. De hecho, el 52% de las renuncias y el 75% de las suspensiones motivadas por la parapolítica se dieron entre las cinco bancadas gobiernistas, principalmente Cambio Radical, el Partido Conservador
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y Colombia Democrática. El escenario se torna más sombrío para las fuerzas uribistas si se tienen en cuenta bancadas como Convergencia Ciudadana, Colombia Viva y Apertura Liberal, que si bien formalmente no hacen parte de la coalición de gobierno, han sido cercanas a este proyecto político e incluso han sido invitadas a participar de la coalición. En este sentido, se tendría que el 92% de los reemplazos motivados por la parapolítica corresponden a fuerzas políticas próximas al uribismo. Que en los dos primeros años del actual Congreso 31 de sus miembros hayan sido reemplazados como respuesta a procesos penales en su contra, evidencia la crisis de legitimidad y representatividad en la que está inmersa esta Corporación, más si se tiene en cuenta que, por ejemplo, en los dos primeros años del cuatrienio 2002 – 2006, aun teniendo un Congreso con índices de favorabilidad en la ciudadanía por debajo del 50%, “tan sólo” tres parlamentarios se vieron obligados a dejar la curul por investigaciones penales. Las licencias no remuneradas, aquel mecanismo con el cual los congresistas pueden pedir ser reemplazados por un periodo de tiempo específico para responder a obligaciones laborales por fuera del recinto del Congreso o calamidades domesticas, han sido la tercera causa de las suplencias a lo largo del cuatrienio -17% de los casos-. Ocho congresistas han pedido este tipo de licencias, la mayoría de ellos en la legislatura que recién termina. ¿Qué tuvo de especial esta legislatura para que concentrara la mayor parte de las licencias temporales? En una palabra, elecciones. El hecho que en octubre de 2007 se llevaran a cabo comicios territoriales en todo el país, motivó a varios parlamentarios a ausentarse de sus labores legislativas para “aceitar la maquinaria”. Es fácil llegar a esta conclusión teniendo en cuenta que el 71% de los congresistas que pidió licencias no remuneradas en el cuatrienio, lo hizo entre los meses de julio y noviembre de 2007, es decir en plena época electoral.
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Al igual que en los reemplazos motivados por la parapolítica, miembros de las bancadas gobiernistas fueron quienes más licencias temporales solicitaron -62.5% Llama la atención, sin embargo, que de todos los parlamentarios que pidieron licencia las actas públicas del Congreso sólo den razón de las causas específicas de dos de ellos: el Senador del PDA, Jorge Robledo, por razones de salud, y el hoy ex Senador Germán Vargas, para adelantar estudios en el exterior. En los casos de los representantes Rodrigo Roncallo de Apertura Liberal -2 meses de licencia-; Jesús Ortega de Cambio Radical -4 meses de licencia, Miriam Paredes del Partido Conservador -3 meses de licencia- Heriberto Sanabria del Partido Conservador -3 meses de licencia-, Emilio Ángel del Partido Liberal -4 meses de licencia y Odín Sánchez del Partido de la U -6 meses de licencia-, no se conocen las razones esgrimidas para abandonar temporalmente su curul. Aun así, ocho licencias temporales después de dos años de gestión parlamentaria resultan pocas, sobre todo si se comparan con las 100 que se presentaron en los primeros 24 meses del cuatrienio anterior. Las listas únicas introducidas al sistema electoral colombiano a través de la Reforma Política 2003, fueron las responsables de esta positiva reducción en las licencias parlamentarias, en la medida en que el reemplazo de un congresista ya no se define a dedo como se acostumbraba, sino que depende del orden en que queda la lista partidista.
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Violación al régimen de inhabilidades -los conservadores Milton Rodríguez y Jairo Díaz, así como Ricardo Chajín de Alas Equipo Colombia y Alejandro Perea del Partido Liberal-, nulidad electoral –Nelson Pardo de Alas Equipo Colombia, Sandra Velásquez de Cambio Radical e Iván Hernández del Partido Conservador-, y renuncia a la curul por cuestiones diferentes a la parapolítica –Germán Vargas de Cambio Radical para preparar su campaña presidencial y el Liberal Antonio Hernández para aspirar a la Gobernación de Casanare- , son otros de los factores responsables de los 52 reemplazos a lo largo del cuatrienio. Sorprende ver que los parlamentarios uribistas también son los que más reemplazos han tenido por estas causas, por lo que algunos sectores de la ciudadanía han empezado a dudar sobre la responsabilidad de estas bancadas con su electorado. De hecho, si se consolidan las cifras, se encuentra que de los 120 congresistas elegidos en 2006 por alguno de los partidos de la bancada uribista, el 24% ha dejado la curul de manera temporal o definitiva en los primeros dos años del cuatrienio. Por los lados de la oposición la situación es mucho más alentadora, toda vez que tan solo el 8% de los 71 congresistas electos en 2006 ha dejado la curul en el cuatrienio. Aun así, tanto para gobiernistas como para opositores es posible que estas cifras aumenten en la medida en que avancen las investigaciones por parapolítica y farcpolítica, razón por la cual resulta conveniente preguntarse si los ciudadanos que votaron por estas colectividades son concientes de la cantidad de parlamentarios que por una u otra razón han dejado la curul, si sus representantes en el Congreso han compartido las causas para delegar sus funciones y si sabrán quien está reemplazando a su congresista.
4. Los intentos por autoreformarse: más allá de la reforma política Reformar el Congreso y el sistema electoral ha sido verbo imperativo para el país desde hace varias décadas: lo fue a finales de los ochenta, cuando urgía ampliar el sistema partidista y blindar las instituciones de la influencia del narcotráfico; también a mediados de los noventa, cuando el proceso 8.000 alcanzó su clímax y las microempresas electorales se tomaron el
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escenario electoral nacional; y lo es ahora, momento en el que cerca del 30% del Congreso está involucrado en la parapolítica y la farcpolítica.. De allí que uno de los puntos principales de la agenda de la legislatura que recién terminó, haya sido sacar adelante la Reforma Política, proyecto presentado por el gobierno para continuar el proceso de fortalecimiento del sistema de partidos iniciado en el 2003 y para blindar el sistema electoral y político de la influencia de grupos ilegales y para que los partidos políticos asumieran la responsabilidad política por las actuaciones de sus miembros. De forma vergonzosa este proyecto fue hundido por el mismo gobierno y por la mayoría de su bancada parlamentaria, usando para ello las reprochables prácticas del ausentismo y el carrusel de los impedimentos y el cínico argumento de no querer perder esas mayorías. Si bien el papel de organizaciones sociales y medios de comunicación fue fundamental para que la opinión pública conociera la importancia de la Reforma y los pormenores de su trámite, lo que pocos saben es que en el último año han sido varios los intentos por reformar el Congreso y la manera de hacer política, y que de hecho los mismos congresistas han intentado “autoreformarse” y modernizar el quehacer parlamentario del país. En total, a lo largo de la última legislatura se presentaron 16 proyectos dirigidos a lograr tal fin, principalmente a través de intentos de reforma electoral, pero también con propuestas de cambios en la estructura del Congreso, su administración y funcionamiento, así como su régimen disciplinario.
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Como hecho destacado, debe decirse que la mayoría de proyectos para reformar el Congreso fueron de iniciativa de los mismos parlamentarios, evidenciando cierta intención del Congreso -o por lo menos de sectores de éste- por autoreformarse. De hecho, el 88% de las iniciativas fueron de autoría parlamentaria, y de éstas, el 43% fueron radicadas por bancadas partidistas, lo que permite ser medianamente optimista acerca de la funcionalidad de la Ley de Bancadas. Los partidos Liberal y Conservador, Cambio Radical, el Partido de la U, Alianza Social Indígena, MIRA y Apertura Liberal, fueron las colectividades que radicaron proyectos de reforma parlamentaria durante la última legislatura. Sin embargo, hasta el momento el deseo por reformar el legislativo infortunadamente no se ha materializado. De hecho, ninguna de las 16 iniciativas ha logrado convertirse en ley, el 25% ya han sido retiradas o archivadas, y el 75% están a punto de hundirse por vencimiento de términos. En ese sentido, proyectos como los que intentan “darle dientes” a la Comisión de Acusaciones, modernizar el sistema administrativo del Congreso, o fortalecer el régimen de inhabilidades de los parlamentarios, entre otros a los que no se les ha dado trámite bien por falta de voluntad política (sustentar) o por la “operación tortuga” que marcó en gran medida la pauta del trabajo parlamentario en el último año, podrían no sobrevivir el cambio de legislatura y desaparecer de la agenda legislativa como ya ocurrió con el proyecto para
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modificar la representación de los colombianos en el exterior, con el que pretendía cambiar las funciones de los secretarios generales de Senador y Cámara –ambos retirados- y el que quería fortalecer el régimen de inhabilidades de los congresistas –archivado-. Es importante decir quienes los presentaron y señalar algunas posturas. Por ejemplo quienes se opusieron o describir muy brevemente que se buscaba con algunos de estos proyectos.
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“Cambiamos o nos cambian” decía en 1998 el entonces presidente del Senado Fabio Valencia Cossio, y hoy, al igual que entonces, todo parece indicar que el Congreso de la República, una de las tres instituciones más desprestigiadas en el país según el estudio “Cultura y Política Democrática en Colombia”, ha sido muy inferior al reto de depurarse y autoreformarse. La debilidad y fragmentación de las bancadas uribistas, la dependencia que parecen tener las mayorías parlamentarias frente al Presidente Álvaro Uribe, el aparente interés del actual Gobierno por mantener un Congreso “de bolsillo” aun si una parte significativa de sus miembros tiene su legitimidad en entredicho por los sucesivos escándalos judiciales en los que se han visto inmiscuidos, así como la falta de compromiso de sectores políticos que ven amenazada su supervivencia política ante la posibilidad de que sean aprobadas reformas al Congreso, fueron los factores que permitieron que la Reforma Política se hundiera y que muchos de los proyectos de reforma al quehacer parlamentario del país estén a punto de hacerlo o que simplemente no hayan sido considerados prioritarios.
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5. Las mujeres congresistas y el trabajo de la Comisión Accidental de Mujeres Congresistas
El 10 de junio fue aprobado el proyecto que busca prevenir, erradicar y sancionar todas las formas de violencia contra las mujeres en el país. La aprobación de esta iniciativa es un avance importante en la medida en que las victimas de la violencia sexual no contaban con una legislación que garantizara sus derechos ni que estableciera los procedimientos que debían ser desplegados para afrontar dichas situaciones. Que este logro sea el producto del trabajo mancomunado de una comisión accidental que reúne a todas las mujeres parlamentarias interesadas en promover políticas de género, lejos de ser un hecho fortuito, es el resultado de la lucha que libraron el movimiento feminista y las organizaciones sociales de mujeres desde la década de los años sesenta hasta la actualidad. En este contexto, la conformación en 2006 de la Comisión Accidental de Mujeres congresistas significó un logro fundamental para la reivindicación de los derechos e intereses femeninos dado a que a pesar de las diferencias ideológicas y partidistas, las congresistas se organizaron a través de una figura accidental para discutir, promover y enriquecer la reivindicación de los intereses femeninos al interior del órgano legislativo. Esto por supuesto, teniendo en cuenta que el Congreso de la República ha sido un escenario reacio a las iniciativas que tienen que ver con las luchas femeninas dada la preeminencia masculina en su interior, y a que las iniciativas que tienen que ver con los intereses femeninos se enfrentan a largos y difíciles procesos antes de ser incorporadas a la legislación nacional –la ley de cuotas en los órganos decisorios de la administración pública, por ejemplo, tardo 7 años en ser aprobada-. Proyectos de interés femenino Durante la legislatura 2007- 2008, se presentaron en total 15 iniciativas legislativas relacionadas con temas de género: dos de ellos, el que trata sobre la violencia sexual y la Ley de Cuotas (mecanismo a través del cual se busca garantizar que las mujeres puedan participar
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en igualdad de condiciones en los procesos electorales y partidistas)1, fueron promovidos por la Comisión Accidental de Mujeres congresistas. Los otros 13 fueron presentados por congresistas a título individual. Proyectos radicados por la Comisión Accidental de mujeres congresistas 1. Proyecto de ley de cuotas (retirado por la bancada). 2. Proyecto de ley en contra de la violencia sexual (aprobado en cuarto debate).
Proyectos relacionados con los intereses femeninos radicados por las congresistas de manera individual 1. Condiciones laborales de las mujeres (Adriana Gutiérrez, Gina Parody). 2. Derechos humanos de la mujer (Piedad Córdoba). 3. Creación de la Comisión para los derechos de las mujeres (Piedad Córdoba). 4. Salario mínimo a madres comunitarias (Liliana Barón Caballero). 5. Servicio de salud para las mujeres embarazadas (Elsa Gladys Cifuentes). 6. Libertad provisional para las mujeres cabezas de familia (Daira Galvis). 7. Protección de la mujer en estado de embarazo (Rosmary Martínez) 8. Ampliación licencia de maternidad (Alexandra Moreno Piraquive) 9. Vinculación de las madres comunitarias al programa de hogares comunitarios del bienestar (Alexandra Moreno Piraquive) 9. Violencia intrafamiliar (Alexandra Moreno Piraquive). 10. Seguridad social en salud de las mujeres (Gina Parody). 11. Salario mínimo madres comunitarias (Clara Isabel Pinillos) 12. Modificación Ley de las madres cabeza de familia (Claudia Rodríguez de Castellanos). 13. Erradicación de toda forma de discriminación (Gina Parody)
Como se puede observar, las congresistas que promovieron el mayor número de iniciativas individuales relacionadas con las reivindicaciones de género fueron Piedad Córdoba –Partido Liberal-, Gina Parody –Partido de la U- y Alexandra Moreno Piraquive -MIRA. No obstante, es importante señalar que muchas de las otras propuestas se refieren a temas de gran relevancia. 1
El proyecto de la Ley de Cuotas fue retirado el pasado 27 de mayo, debido a que un proyecto de acto legislativo debe ser debatido en dos períodos ordinarios y consecutivos, condición que no se cumplía debido a que esta iniciativa aún no había sido discutida hasta ese día. Se radicará nuevamente el próximo 20 de julio.
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A primera vista estos datos podrían ser interpretados como un síntoma de la debilidad de la Comisión. Sin embargo, es relevante tener en cuenta que hasta ahora es una célula temporal, y que sus miembros no están obligadas a actuar disciplinadamente como sí lo deben hacer los miembros de las bancadas partidistas, es decir, la actuación de las congresistas se ha dado de manera disciplinada debido a su voluntad política y no a un mandato legal o constitucional. De otro lado, es necesario insistir en la necesidad de convertir la Comisión Accidental en una de carácter permanente con el objetivo de que todas las iniciativas que alrededor de los intereses femeninos sean radicadas puedan ser estudiadas, discutidas y complementadas por la Comisión en su conjunto. Así mismo, es necesario llamar la atención con respecto a la ampliación de la democracia que ha implicado la conformación de la Comisión Accidental de Mujeres congresistas en dos sentidos. Por un lado, se aprobó la Ley en contra de la violencia sexual con el fin de proteger a las victimas del flagelo de este tipo de prácticas. De otro lado, en este momento se encuentran en su etapa final de aprobación –pendiente último debate- dos iniciativas muy importantes: el proyecto de ley que pretende erradicar todas las formas de discriminación contra las mujeres y la modificación a la Ley de las mujeres cabezas de familia. De ser aprobadas estas iniciativas, esta legislatura podría ser identificada como un hito en términos de las reivindicaciones de los intereses femeninos.
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Como se puede ver en el gráfico, sólo el 4% de las iniciativas legislativas estuvieron relacionadas con temas específicamente femeninos. Esto es significativo en la medida en que estos temas a pesar de su importancia, no son considerados relevantes ni para la agenda del Congreso ni para la coyuntura política del país. De otro lado, el hecho de que de las 489 iniciativas legislativas que se radicaron esta legislatura sólo fueran aprobadas 50 y que una de ellas –ley en contra de la violencia sexual- sea una de las que apoyó la Comisión de mujeres, es sin duda un indicador del éxito de la conformación de esta célula legislativa accidental.
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