Programa Congreso Visible Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes
Balance de la legislatura 2006 – 2007
¿Cómo le fue a la Ley de Bancadas en su primer año de vigencia? La aplicación, por primera vez en la historia de Colombia, de una ley dirigida a disciplinar y unificar la actuación de las bancadas partidistas al interior de las corporaciones públicas se constituyó en uno de los principales desafíos que tuvo que enfrentar el Congreso que se posesionó el 20 de julio de 2006. Aunque sería prematuro emitir juicios definitivos respecto al éxito o fracaso de dicha norma, el cierre de la primera legislatura del cuatrienio puede servir para evaluar –o, por lo menos, para identificar- los principales avances, obstáculos y desafíos del parlamento en la implantación de la Ley de Bancadas. En otras palabras, la suerte que ha corrido el nuevo Congreso en su primer año de trabajo –sea ésta buena, regular o mala- ha dependido en gran medida de su capacidad para adaptarse –o hacerle el quite- a la Ley de Bancadas. Antes de entrar en materia es pertinente hacer una aclaración: a diferencia de ocasiones pasadas, en las que Congreso Visible ha presentado informes extensos y abarcantes sobre diversos aspectos del quehacer legislativo, esta vez hemos elaborado un documento de balance corto y puntual, centrado –casi exclusivamente- en el tema de la Ley de Bancadas. Esto tiene dos razones: primero, que la viabilidad de un Congreso más eficiente, transparente y visible depende de la consolidación e institucionalización de las bancadas. Y segundo, que los balances de la legislatura que termina publicados por algunos medios de comunicación escritos han dado buena cuenta de ciertos temas que, de otro modo, habrían sido incluidos en este informe, tales como los efectos de la parapolítica en la composición y funcionamiento del Congreso, y la aprobación, estancamiento o archivo de proyectos de ley y de acto legislativo de particular trascendencia. De manera sucinta, a continuación se plantean algunas reflexiones puntuales sobre la aplicación de la Ley de Bancadas en el Congreso de la República durante la legislatura que acaba de concluir.
Citar como: Congreso Visible. (2007). Balance de la legislatura 2006-2007. Disponible en http://www.congresovisible.org/
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Principales logros de la Ley de Bancadas Siendo el primer año de aplicación de la Ley de Bancadas, y estando en un país como Colombia en el que tradicionalmente la política la han hecho individuos antes que colectividades, los resultados de la gestión partidista en la primera legislatura del cuatrienio no han sido del todo negativos. Para comenzar, hay que destacar que en la actualidad, contrario a lo sucedido en cuatrienios anteriores, medios de comunicación, académicos, y ciudadanía en general parecen tener mucha más claridad frente al partido al que pertenecen los congresistas así como de sus posiciones de apoyo u oposición al Gobierno. Durante el cuatrienio 2002 2006, por ejemplo, el 67% de los senadores y el 40% de los representantes a la Cámara cambió de filiación política, muchos de ellos en más de una ocasión. La Ley de Bancadas, al prohibir el transfugismo partidista, logró detener tan perversa práctica, permitiendo que el ciudadano tenga la certeza de que su congresista, al finalizar la legislatura, hace parte del mismo partido en el que la inició y por el que fue electo en marzo de 2006. Así mismo, la hasta hace poco muy usual costumbre de congresistas o colectividades enteras de pasar del gobiernismo radical a la oposición a ultranza, y viceversa, dependiendo de los intereses coyunturales o de los proyectos de ley que se debatían, hoy se ha reducido sustancialmente también por cuenta de la Ley de Bancadas: Alas Equipo Colombia, Cambio Radical, Colombia Democrática, el Partido Conservador y el Partido de la U-, a pesar de que en algunas ocasiones no han mantenido la disciplina ni apoyado totalmente los proyectos de interés del Presidente Álvaro Uribe, y que presentan algunos resquebrajamientos internos, como se verá más adelante, se han mantenido a lo largo de la legislatura como gobiernistas y así son fácilmente identificados por la ciudadanía. Del mismo modo, el Polo Democrático Alternativo y el Partido Liberal han demostrado coherencia ideológica manteniéndose como opositores al Gobierno, aun cuando en ocasiones, sobretodo en lo que al Liberalismo se refiere, han apoyado propuestas legislativas originadas en Palacio. Es innegable que en el Congreso colombiano todavía existen colectividades que suelen tomar partido por el gobierno dependiendo de las cuotas burocráticas que reciban o del momento Citar como: Congreso Visible. (2007). Balance de la legislatura 2006-2007. Disponible en http://www.congresovisible.org/
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político que viva el país, pero en todo caso son mucho menos los casos que se presentan ahora que los identificados en periodos legislativos anteriores. No hace falta sino recordar como la coalición multipartidista que apoyó la primer parte del Gobierno de Andrés Pastrana (1998 – 2002) bajo el nombre de Gran Alianza por el Cambio, terminó significativamente diezmada al final del cuatrienio y algunos de sus miembros encabezaron las voces de protesta contra el entonces Presidente. La legislatura que termina también deja aspectos positivos en lo que a la gestión legislativa y de control político de las bancadas se refiere. Al respecto, es necesario señalar que las bancadas gobiernistas, aun con todos sus problemas internos y la repetición de viejas prácticas como el ausentismo y el clientelismo, finalmente fueron lo suficientemente disciplinadas para crear las mayorías parlamentarias necesarias y defender los intereses legislativos de la administración de Álvaro Uribe Vélez, tanto en el periodo julio – diciembre de 2006, cuando aprobaron proyectos como la reforma a la Ley 100 y la Reforma Tributaria, como en el periodo febrero – junio de 2007, votando el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, aprobando la Reforma a la Justicia, la polémica Ley de Transferencias, e incluso evitando la moción de censura contra el Ministro de Defensa Juan Manuel Santos, entre otros. Los partidos de oposición tampoco se quedaron atrás, demostrando un alto nivel de cohesión en proyectos la Ley de Transferencias, la Reforma a la Justicia, los derechos patrimoniales de parejas del mismo sexo y, en el caso del PDA, el TLC, la venta de ECOPETROL, entre otros. Sin embargo, el control político ha sido sin duda la principal herramienta de estos partidos para figurar a lo largo de la legislatura y para demostrar que sus esfuerzos por trabajar cohesionadamente están dando frutos: la moción de censura contra el Ministro Santos, los debates sobre parapolítica, falsos positivos, políticas de educación en Colombia, venta de ECOPETROL, acuerdo humanitario, para mencionar solo algunos, así lo demuestran. En términos generales, si bien los congresistas a titulo individual continúan siendo los principales autores de los proyectos de ley que se tramitan en el Congreso, no es menos cierto que las iniciativas a nombre de las bancadas comienzan a vislumbrarse como variables Citar como: Congreso Visible. (2007). Balance de la legislatura 2006-2007. Disponible en http://www.congresovisible.org/
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importantes en el proceso legislativo. Más importante aun resulta el tema de los debates de control político, los cuales desde marzo de este año están realizándose única y exclusivamente por bancadas. En otras palabras, el segundo periodo de la primera legislatura del Congreso (marzo – junio de 2007) se ha caracterizado por el hecho de que la totalidad de citaciones de funcionarios públicos al Congreso han tenido el aval y respaldo de una o más colectividades, haciendo de esta función parlamentaria una herramienta mucho más eficiente, ordenada y clara para el ciudadano. Principales tropiezos y desafíos de la Ley de Bancadas En contraposición, las bancadas parlamentarias se dividieron en la toma de algunas decisiones clave. Probablemente, el momento más crítico fue la elección de los magistrados al Consejo Nacional Electoral –sesión del Congreso en pleno del 30 de agosto de 2006-, cuando la lista avalada por el Partido de la U obtuvo tres votos menos de los esperados –es decir, los correspondientes al número de congresistas miembros de la colectividad-, y dichos sufragios apoyaron la lista de Convergencia Ciudadana. Ya que la votación fue secreta, no se estableció la identidad de los parlamentarios que se alejaron de las directrices de su bancada. Este hecho visibilizó la necesidad de complementar la Ley de Bancadas con una restricción sustancial de la figura del voto secreto, ya qué este último impide la publicidad del voto de cada parlamentario y, por ende, impide que las bancadas sancionen a sus miembros indisciplinados. En la misma dirección, la votación del informe de conciliación del proyecto de ley sobre derechos patrimoniales para parejas del mismo sexo –que condujo, sorpresivamente, al hundimiento del mismo- reveló profundas divisiones en las bancadas. En el Partido de la U, por ejemplo, mientras que el Senador Armando Benedetti promovió con ahínco la iniciativa, algunos de sus copartidarios, como los senadores Luis Élmer Arenas, José David Name, Adriana Gutiérrez y Jorge Visbal, votaron en contra de la misma. De igual modo, el Senador Jesús Bernal, del Polo Democrático Alternativo, se opuso al proyecto pese a que el resto de su colectividad lo apoyaba. Y divisiones semejantes se presentaron en los debates previos en las
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bancadas conservadora, liberal, de Cambio Radical, de Convergencia Ciudadana, y de Alas Equipo Colombia. Según el Senador Jairo Clopatofsky, la bancada del Partido de la U no fijó una posición oficial frente al proyecto en sus reuniones internas, por lo que cada miembro votó el informe de conciliación a su criterio. Más allá de la discusión puntual sobre la postura de dicha colectividad –o de la legitimidad del hundimiento de un proyecto en una comisión accidental-, el incidente evidenció otro desafío para la Ley: la institucionalización de las reuniones de bancada, y, más importante aún, la publicidad y divulgación de las decisiones que allí se tomen. Otra flaqueza mostrada por las bancadas pasó por su incapacidad para conseguir la aprobación de ciertos proyectos que ellas mismas –y el propio Gobierno- consideraban prioritarios. Es cierto que la mayoría de iniciativas clave para el Ejecutivo y su coalición parlamentaria surtieron trámite exitosamente –Plan Nacional de Desarrollo, reforma al régimen de transferencias, reforma al Estatuto de Contratación Pública y Ley de Tierras, entre otros-, o han avanzado parcialmente sin mayores tropiezos –caso del TLC-. Sin embargo, proyectos como las reformas políticas para blindar las elecciones de octubre de infiltraciones ilegales, la Ley Anti-Tabaco, la Ley de Televisión y la iniciativa sobre derechos patrimoniales para parejas homosexuales terminaron hundidas, bien fuera por falta de quórum, o – sorprendentemente- por la no aprobación de sus informes de conciliación, pese a haber completado exitosamente los cuatro debates exigidos por la Constitución. Finalmente, no deja de ser alarmante que importantes sectores del Congreso y el Gobierno estén acoplando las viejas prácticas de negociación burocrática al régimen de bancadas. Por ejemplo, llama la atención –por decir lo menos- que el apoyo de Convergencia Ciudadana al proyecto de transferencias sólo se haya concretado tras el nombramiento en la dirección del INVIMA de uno de sus dirigentes. Y en un sentido similar, preocupa que el trámite del Plan Nacional de Desarrollo se haya dinamizado mediante la inclusión de partidas de gran impacto político y económico en las regiones, y haya arrojado un texto final tan distinto al radicado en
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un comienzo por el Ejecutivo. Es bueno recordar que la Ley de Bancadas no busca facilitar las negociaciones burocráticas entre actores políticos –bajo la lógica que es más fácil negociar con cinco o diez interlocutores que con 268-, sino dotar a las mismas de un componente ideológico y de visibilidad mucho mayor. Conclusión Teniendo en cuenta los tropiezos que ha venido teniendo la Ley de Bancadas en el Congreso a lo largo de esta legislatura, en la que los ejemplos de indisciplina, falta de reglamentación y ausencia de voluntad política para hacer funcionar correctamente esta legislación son recurrentes, es fácil dejarse llevar por el pesimismo y anunciar, como ya lo han hecho algunos parlamentarios, el rotundo fracaso de la Ley de Bancadas. De hecho, con esta norma se debía haber evitado que en la elección de los miembros del Consejo Nacional Electoral llevada a cabo el 30 de agosto de 2006, cinco miembros del Partido de la U y dos del PDA, hasta hoy desconocidos gracias a que se ampararon en el voto secreto, votaran por planchas de candidatos diferentes a las acordadas por sus respectivos partidos; o que la principal motivación de un movimiento político para actuar cohesionadamente fuese la entrega de cuotas burocráticas en entidades gubernamentales o en el servicio exterior; o que miembros de diferentes partidos, desconociendo las directrices de sus colectividades hundieran en la comisión de conciliación el proyecto que pretendía darle derechos patrimoniales a las parejas del mismo sexo. Desafortunadamente, como ya se observó, no fue así en la primera legislatura del Congreso 2006-2010. La responsabilidad de esta situación, si bien parcialmente recae en la misma legislación en la medida en que es lo suficientemente laxa como para permitir la convivencia de una dinámica parlamentaria basada en partidos políticos y una basada en personalismos -aun con los afortunados ajustes que hice la Corte Constitucional-, debe apuntar primordialmente a la falta de voluntad política de partidos y congresistas, y al desconocimiento por parte de ciudadanía y medios de comunicación de sus alcances y limitaciones. Se ha dicho una y varias veces: una ley por si sola, aun bienintencionada, es incapaz de cambiar la cultura política de una
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sociedad. La Ley de Bancadas, entonces, si bien está en capacidad de crear las herramientas y los incentivos para que Colombia fortalezca sus partidos y la institucionalidad de las corporaciones públicas a través de la actuación en colectividades, como de hecho ya lo ha logrado de forma parcial, no está en capacidad de lograr que ciudadanos, políticos, medios, empresarios, etc., dejen de pensar la política y la actividad congresional en términos de individuos. La solución, sin embargo, no es derogar la Ley de Bancadas. Si bien unos cuantos ajustes y reformas son necesarios, es importante tener paciencia y recordar que la norma se está aplicando en el Congreso desde hace poco menos de un año. Estamos convencidos que si la academia, medios de comunicación y ciudadanía en general celebran aquellas actividades parlamentarias que se hacen en el marco de las bancadas, y critican la gestión personalista, el próximo balance de legislatura podrá ser más optimista.
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