A transição de governo nos municípios paulistas: projeto-piloto (2012)

A transição de governo nos

municípios paulistas Projeto-Piloto

São Paulo, 2012

Governo do Estado de São Paulo Geraldo Alckmin Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional Julio Semeghini Fundação Prefeito Faria Lima - Cepam Lobbe Neto

Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (Cepam) Coordenação-Geral: Fernando Montoro e José Carlos Macruz Coordenação do Projeto: Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz Equipe Técnica: Adriana Almeida Prado, Laís Almeida Mourão, Fátima Fernandes de Araújo, Rodrigo Sanchez Queiroz Camarinha (estagiário), Sílvia Maura Trazzi Seixas Colaboração: Alicir Marconato, Elizabeth Cunha, Elizeu Lira Correa, Erick Marques, Fábio Salomão, Isabete Silva, Leonor Gonçalves Simões, Luiz Antônio da Silva, Márcia Dias, Norma Macruz Peixoto e Regina Pimenta

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SUMÁRIO O Projeto............................................................................................ 5 Transição de Governo nos Municípios Paulistas................................ 6 Os Municípios da Amensp na Pesquisa............................................. 9 Metodologia de Trabalho com a Amensp......................................... 10 Papel dos Interlocutores Municipais com o Cepam......................... 12 Atividades com a Amensp............................................................... 13 Responsabilidades das Instituições................................................. 14 Transição Democrática de Governo e sua Institucionalização..................................................................... 15 Modelo de Projeto de Lei................................................................ 17

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O PROJETO O Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (Cepam) vem trabalhando no desenvolvimento do projeto sobre a Transição de Governo nos Municípios Paulistas com o objetivo de sensibilizar os gestores atuais para realizarem um processo transparente e democrático e de elaborar um instrumental para a organização e controle documental interno dos programas, projetos e ações realizados pela atual gestão, com vistas a orientar a nova administração que será empossada.

Seis etapas compõem o projeto: 1. Pesquisa sobre a institucionalização do processo de transição nos municípios paulistas.

2. Seminário para divulgar a pesquisa, sensibilizar e mobilizar os atuais prefeitos e vereadores do estado de São Paulo.

3. Modelo de projeto de lei, que pode ser adaptado a cada realidade municipal, como incentivo à institucionalização da transição responsável entre governos.

4. Projeto-piloto elaborado com a Associação dos Municípios do Extremo Noroeste do Estado de São Paulo (Amensp) para implementar a metodologia, com os atuais gestores, de estruturação das informações, por meio de quatro oficinas.

5. Orientação às comissões de transição, por telefone.

6. Visita in loco às comissões de transição que se formarem nos municípios da Amensp após as eleições.

7. Orientação para Prestação de Contas.

As três primeiras etapas do projeto já foram realizadas.

Neste documento, são apresentados, à equipe da Amensp, alguns resultados

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da pesquisa sobre Transição de Governo nos Municípios Paulistas. Em seguida, são descritas a metodologia de trabalho com a Amensp, pormenorizando o papel dos interlocutores municipais, as atividades a serem desenvolvidas, e as responsabilidades das instituições. Também é disponibilizado um modelo de projeto de lei que poderá ser adaptado pelos municípios para institucionalizar o processo. Finaliza apresentando os instrumentais da primeira oficina de trabalho.

TRANSIÇÃO DE GOVERNO NOS MUNICÍPIOS PAULISTAS A pesquisa sobre a institucionalização da transição de governo foi apresentada em seminário, no Cepam, em dezembro de 2011. O estudo, realizado entre novembro e dezembro de 2011, tem como base metodológica um questionário que foi encaminhado aos 645 municípios do estado, por email. As informações foram complementadas por telefone, e feita a análise dos instrumentos (lei, decreto, Lei Orgânica Municipal e portaria) com relação à data de promulgação, existência de comissão de transição, seu papel e atribuições, composição e coordenação, entre outros aspectos.

Foi considerada como institucionalização a existência de um instrumento (lei, decreto, Lei Orgânica Municipal ou portaria) que discipline o processo de transição, que é iniciado após a promulgação do resultado oficial das eleições municipais, encerrando-se na data de posse do novo governo.

A pesquisa foi respondida por 319 municípios paulistas (49%) e abrangeu as diversas faixas populacionais (Gráficos 1 e 2)1.

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Neste documento, serão apresentadas as informações mais significativas da pesquisa. Demais dados

podem ser obtidos em www.cepam.sp.gov.br.

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Gráfico 1: Levantamento de dados Fonte: Cepam, 2011

Gráfico 2: Participação na pesquisa, por faixa populacional (em %) Fonte: Cepam, 2011

Observou-se que 82% dos municípios que responderam à pesquisa não possuem instrumento de transição (Gráfico 3). Dos 18% que possuem instrumento para regulamentá-la, a Lei Orgânica Municipal é o instrumento mais frequente. Na maioria dos casos, resumem-se apenas à entrega de um relatório da gestão à equipe do candidato eleito. O segundo instru-

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mento citado pelos municípios é a lei (27%). Os decretos e as portarias mostraram-se instrumentos menos genéricos, institucionalizando uma transição específica (Gráfico 4).

Gráfico 3: Existência de instrumento de transição de governo (em %) Fonte: Cepam, 2011

Gráfico 4: Tipos de instrumento de formalização do processo de transição de governo (em %) Fonte: Cepam, 2011

A maioria dos municípios do estado não possui instrumento que especifique as regras e os procedimentos da transição. Quando existe, está descrito, majoritariamente, na Lei Orgânica, de forma incompleta e restrito à apresentação de um relatório.

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Os Municípios da Amensp na Pesquisa Dos 16 municípios da Amensp, oito participaram da pesquisa (50%) e apenas um possui instrumento de transição de governo (Mapa 1).

Mapa 1: Municípios da Amesp participantes da pesquisa de transição de governo Fonte: Cepam, 2011

Castilho destaca-se por possuir um decreto, válido para a última eleição, que instituiu equipe de transição formada por servidores da administração da época e representantes do prefeito eleito. A finalidade foi propiciar ao prefeito eleito, antes de sua posse, o conhecimento da conjuntura governamental, fornecer as informações e prestar os apoios técnico e administrativo necessários ao eleito. As equipes de transição funcionaram de 4 de novembro a 16 de dezembro de 2008, com reuniões pré-agendadas e o processo foi sistematizado por meio de atas.

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Os resultados da pesquisa foram apresentados em seminário, no Cepam, em 30 de novembro de 2011. Após o evento, o presidente da Amensp solicitou assessoria para implementar o processo de transição democrática nos municípios da região. Assim, o Cepam elaborou um conjunto de informações e instrumentos para institucionalizar o processo.

Este material é composto de: • modelo de projeto de lei, instrumento considerado mais estável e adequado aos municípios; • planilhas que auxiliam na coleta de informações para a elaboração de um breve diagnóstico das áreas a ser disponibilizado aos prefeitos eleitos.

Após testar a metodologia na região da Amensp, os instrumentais serão readequados e disseminados para os demais municípios paulistas.

METODOLOGIA DE TRABALHO COM A AMENSP O Cepam fornecerá subsídios aos prefeitos atuais para que desenvolvam um processo responsável de transição de governo, dando visibilidade à situação atual do município. O processo sugerido pode ser visto como um instrumento para orientar o planejamento das ações do prefeito eleito no próximo mandato.

O objetivo do Cepam, ao oferecer um modelo de lei para a transição responsável e orientar para a construção de informações relevantes destinadas às decisões das novas administrações, se insere na compreensão de que as gestões devem avançar na profissionalização e no compromisso com a continuidade dos serviços. Em última análise, na compreensão de que o cidadão e seu bem-estar, é o objetivo básico de qualquer gestão democrática.

Ressalta-se que ter as informações organizadas significa a possibilidade de efetivar a transição de governo de maneira pacífica, com profundo respeito às eleições democráticas e a continuidade dos serviços municipais prestados à sociedade local.

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O modelo de lei deve ser adaptado à realidade do município e a equipe técnica do Cepam estará à disposição, por telefone, para dirimir dúvidas no processo de aprovação da lei.

A metodologia permite que os municípios organizem os dados de todas as áreas de governo, no foco de interesse do prefeito eleito ou reeleito.

Os dados trabalhados nas oficinas estão disponíveis na prefeitura; e serão agregados, de forma a organizar um breve diagnóstico setorial.

Os novos prefeitos e os reeleitos poderão usar as informações nas decisões iniciais, uma vez que servem como suportes administrativo, técnico e político para as ações do novo mandato. Desta forma, o administrador não perderá tempo na busca das informações, e decisões importantes serão tomadas prontamente, sem comprometer a continuidade de serviços essenciais à população.

No que se refere à organização dos dados, permearam o desenvolvimento da metodologia: • O que o eleito ou reeleito precisa e deve saber para iniciar o novo governo municiado de dados que facilitem sua tomada de decisão.

• Os dados utilizados estão em poder do Executivo local; aqueles que o eleito poderá ter acesso pela Internet não são a base do material.

• As áreas prioritárias, ou que existem na maioria dos municípios paulistas, foram objeto do trabalho.

• O agrupamento das áreas, por oficina, se aproxima da divisão temática existente na Amensp.

• As planilhas serão conhecidas antes de cada oficina para que o indicado de cada área busque a informação antes da sua realização.

Quanto às oficinas de trabalho: • Serão realizadas quatro oficinas, que instrumentalizarão os secretários municipais e servidores indicados dos atuais prefeitos a agregarem informações que dêem conta dos programas, projetos e ações desenvolvidos pelas diferentes secretarias ou diretorias municipais.

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• As oficinas ocorrerão de março a maio de 2012.

• Para cada oficina, primeiramente, será feita a sensibilização dos participantes para o tema e, em seguida, discutido o instrumental para o diagnóstico da área. Cada grupo de secretários ou servidores trabalhará com uma temática (exemplos: servidores de saúde preencherão e discutirão o instrumental da saúde).

• A terceira oficina, além do diagnóstico das áreas, conterá breve orientação sobre a prestação de contas.

• Na quarta oficina, também será analisado o processo desenvolvido com a Amensp. Os resultados contribuirão com a reformulação do conteúdo para o processo de transição.

• Cada município nomeará um interlocutor, para proporcionar o melhor funcionamento do projeto.

Terminadas as oficinas, o Cepam retornará uma vez à região (outubro) para solucionar questões práticas dos municípios que criarem a comissão de transição. Também poderão ser realizadas orientações às comissões de transição, via telefone. Em novembro, o Cepam fará a orientação para a prestação de contas.

Os resultados e análises advindas do projeto-piloto com a Amensp possibilitará a revisão e atualização do trabalho em outras regiões do estado e das publicações do Cepam.

PAPEL DOS INTERLOCUTORES MUNICIPAIS COM O CEPAM O interlocutor, a ser nomeado pelo prefeito, deve: • Ser uma pessoa de confiança do chefe do Executivo, com quem tenha facilidade de diálogo.

• Conhecer bem a máquina administrativa, deter governabilidade para

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definir os representantes das áreas para participar das oficinas setoriais de diagnósticos.

• Acompanhar a organização das informações pela equipe dos municípios.

O interlocutor de cada município será apresentado na reunião do dia 10 de março de 2012, juntamente com a programação das oficinas propostas pelo Cepam.

O papel do interlocutor com o Cepam será: • Conhecer as planilhas que deverão ser preenchidas pelo município nas quatro oficinas. A intenção é que o conhecimento prévio do conteúdo das planilhas facilite a escolha dos representantes que participarão de cada oficina. Elas também serão encaminhadas por e-mail.

• Garantir a presença dos representantes do município nas oficinas e que estes venham com cópias das planilhas já preenchidas, se possível.

• Discutir o instrumental, as facilidades e dificuldades para o preenchimento, com críticas e sugestões.

Além de contatos permanentes, por telefone e e-mail, com o Cepam, será importante agendar uma reunião no fim das oficinas para avaliar o processo.

ATIVIDADES COM A AMENSP O projeto prevê um conjunto de atividades no período de março a novembro de 2012. São elas: • Assinatura do compromisso de trabalho conjunto – 10 de março.

• Posse dos interlocutores municipais – 10 de março.

• Orientação jurídica, por telefonemas, para a institucionalização do processo de transição (modelo de lei) – março a maio.

• Oficinas de diagnóstico municipal – março a maio.

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As oficinas temáticas estão previstas para os seguintes dias: - 20 de março: educação, esportes, cultura, lazer, turismo, agricultura, meio ambiente e desenvolvimento local; - 10 de abril: saúde, saneamento, assistência social e habitação, transportes, trânsito, serviços e obras, e segurança pública; - 11 de abril: finanças, recursos humanos, comunicação, suprimentos, contratos/convênios, tecnologia da informação; e jurídico; - 2 de maio: cidadania, controle social e participação.

Na oficina do dia 11 de abril, também serão dadas orientações sobre prestação de contas. No dia 2 de maio, o trabalho será finalizado com uma avaliação das oficinas e do processo.

• Visita à região para reunião com as comissões de transição que se formarem para dirimir dúvidas sobre as informações – novembro de 2012 (data a ser confirmada).

• Apoio do Cepam, por telefone, às comissões de transição que se formarem – outubro a dezembro de 2012.

• Orientação sobre prestação de contas – novembro de 2012.

RESPONSABILIDADES DAS INSTITUIÇÕES O projeto-piloto envolve responsabilidades do Cepam e da Amensp.

São elas: Cepam • Disponibilizar modelo de lei para institucionalizar a transição de governo.

• Criar metodologia para organização das informações.

• Elaborar quatro oficinas regionais para sistematização das informações.

• Orientar os municípios para a prestação de contas.

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• Apoiar as comissões de transição que se formarem, por telefone e uma visita regional.

Amensp • Aderir ao projeto.

• Institucionalizar o processo de transição nos municípios de sua abrangência.

• Estabelecer um interlocutor municipal com o Cepam.

• Disponibilizar, mensalmente, equipe específica (para realização dos trabalhos e participação nas oficinas).

• Fornecer infraestrutura: transportes, hospedagem e alimentação à equipe, espaço para as oficinas (com datashow) e café.

TRANSIÇÃO DEMOCRÁTICA DE GOVERNO E SUA INSTITUCIONALIZAÇÃO O fortalecimento da democracia, restaurada pela Constituição Federal de 1988, exige uma periódica, mas natural, substituição dos titulares do Poder e de seus auxiliares diretos, permitindo a eficiente continuidade dos serviços públicos, indispensáveis à satisfação do interesse público.

Uma gestão municipal que, a princípio, pode parecer um prêmio ao vitorioso nas urnas, pode acarretar inúmeras atribulações e desafios bem diversos. É o processo de transição democrática transparente que vai oferecer ao candidato eleito, mas ainda não empossado no cargo de prefeito, condições de receber de seu antecessor todos os dados e informações necessários ao seu plano de governo, conforme as peculiaridades locais. É na passagem ordenada do poder, sem perda do ritmo, da continuidade e do comando da ação governamental, que administrações que se sucedem demonstram ser capazes de subordinar eventuais conveniências ao interesse público, este, sim, fim último a ser buscado pela Administração Pública.

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Por isso é que os atuais prefeitos, tão logo seja divulgado o resultado das eleições, pela Justiça Eleitoral, devem garantir aos seus sucessores o conhecimento da realidade local, com informações e dados relativos às finanças locais, políticas públicas, programas e projetos, relação do quadro de servidores, dentre outros temas relevantes, a serem repassados à equipe de transição de governo, composta por membros da confiança do prefeito eleito.

Mas, para isso, é razoável que o prefeito atual, pelo menos no decorrer do último ano de seu mandato, constitua um grupo de trabalho, composto por agentes públicos pertencentes ao quadro da prefeitura, que também poderão compor a equipe de transição, com a incumbência de sistematizar o conjunto de dados e informações a ser colocado à disposição da equipe do prefeito eleito, a ser coordenada por pessoa por este indicada.

Sem dúvida, essas medidas são relevantes para um processo de transição de governo democrática e responsável.

Essas providências, além de outras que forem julgadas pertinentes, como a definição de prazos para a Administração Pública responder às solicitações da equipe de transição, devem estar contempladas em lei, de iniciativa do chefe do Executivo, aprovada pela Câmara de Vereadores, o que afasta o seu disciplinamento por meio de Lei Orgânica Municipal, uma vez que as normas de transição administrativa têm natureza organizacional e funcional da Administração Pública e somente o prefeito é que pode delas tratar, privativamente.

Entretanto, se o prefeito em exercício entender que a matéria não requer disciplinamento legal, o instrumento adequado para regulamentar integralmente a instituição e o funcionamento do processo de transição seria um decreto específico, devidamente justificado, no qual esteja previsto o detalhamento das providências necessárias para que o trabalho da equipe de transição se desenvolva a contento. Seu conteúdo, a rigor, deve ser o mesmo que constitui o corpo da lei.

Para que a equipe de transição de governo possa bem desempenhar suas tarefas, deve ter à sua disposição local adequado e equipamentos, bem como servidores municipais para lhe prestar apoio administrativo. E assim deve ser determinado pelo prefeito em exercício.

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Com a institucionalização legal do processo de transição de governo, o prefeito em exercício deve ter plena consciência de sua responsabilidade em colocar em prática as normas estabelecidas, cujo descumprimento pode levá-lo a responder por infração penal contida no artigo 1o, XIV, do Decreto-Lei federal 201/1967, sem prejuízo do direito de o prefeito eleito buscar, na Justiça, o acesso a determinadas informações que foram solicitadas e negadas, em desrespeito às normas locais. Certamente, não é isso que se deseja, mas, sim, a efetiva atuação do prefeito no cumprimento da lei e ao aprimoramento da democracia.

Com a intenção de fornecer subsídios para a elaboração do projeto de lei a ser editado pelo atual prefeito, oferecemos minuta de conteúdo abrangente desse ato normativo, que deverá ser adequado às peculiaridades locais, considerando a realidade de cada município.

MODELO DE PROJETO DE LEI

PROJETO DE LEI No ... de ... de ... de 2012 Institui a transição democrática de governo no Município de ..., dispõe sobre a formação da equipe de transição, define o seu funcionamento e dá outras providências.

O Prefeito do Município de ..., no uso de suas atribuições legais, faz saber que a Câmara aprovou e ele sanciona e promulga a presente Lei. Art. 1o Fica instituída no Município de ... a transição democrática de governo nos termos previstos nesta Lei. Parágrafo Único. Transição democrática de governo é o processo que objetiva propiciar condições para que o candidato eleito para o cargo de prefeito possa receber de seu antecessor todos os dados e informações 17

necessários à implementação de seu programa de governo, inteirando-se do funcionamento dos órgãos e entidades que compõem a Administração local, permitindo ao eleito a preparação dos atos a serem editados após a posse.

Art. 2o O processo de transição tem início tão logo a Justiça Eleitoral proclame o resultado oficial das eleições municipais e deve encerrar-se com a posse do candidato eleito.

Parágrafo único – Para o desenvolvimento do processo mencionado no caput, será formada uma Equipe de Transição, cuja composição atenderá ao disposto no artigo 3º desta Lei. Art. 3o O candidato eleito para o cargo de prefeito deverá indicar os membros de sua confiança que comporão a Equipe de Transição, com plenos poderes para representá-lo, a qual terá acesso às informações relativas às contas públicas, à dívida pública, ao inventário de bens, aos programas e aos projetos da Administração municipal, aos convênios e contratos administrativos, bem como ao funcionamento dos órgãos e entidades da Administração direta e indireta do município, e à relação de cargos, empregos e funções públicas, entre outras informações. § 1o A indicação a que se refere o caput será feita por ofício dirigido ao prefeito em exercício, no prazo máximo de dez dias após o conhecimento do resultado oficial das eleições. § 2o A definição do número de membros a serem indicados para compor a Equipe de Transição, sem qualquer ônus para o município, fica a critério do prefeito eleito. § 3o O coordenador da Equipe de Transição será indicado pelo prefeito eleito. § 4 o O prefeito em exercício indicará, para compor a Equipe de Transição, pessoa de sua confiança integrante do quadro funcional da Administração Pública.

Art. 4 o Os pedidos de acesso às informações de que trata o artigo 3º desta Lei, qualquer que seja sua natureza, deverão ser formulados por escrito pelo

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coordenador da Equipe de Transição e dirigidos à autoridade indicada pelo prefeito a que se refere o § 4 o do artigo 3 o desta Lei, ao qual competirá, no prazo de dois dias, requisitar dos órgãos da Administração municipal os dados e informações solicitados e encaminhá-los, com a necessária precisão, no prazo de cinco dias, à coordenação da Equipe de Transição.

Parágrafo Único. Outras informações, consideradas relevantes pelo agente indicado pelo prefeito em exercício, sobre as atribuições e responsabilidades dos órgãos componentes da Administração direta e indireta do município, poderão ser prestadas juntamente com as mencionadas no caput.

Art. 5o O atendimento às informações solicitadas pela coordenação da Equipe de Transição deverá ser objeto de especificação em cronograma agendado entre o coordenador da equipe e o representante do prefeito e deverá ser prestado no prazo máximo previsto no caput do artigo 4º.

Art. 6 o Os membros indicados pelo prefeito eleito poderão reunir-se com outros agentes da prefeitura, para que sejam prestados os esclarecimentos que se fizerem necessários.

Parágrafo Único. As reuniões mencionadas no caput deverão ser agendadas e registradas em atas, sob a coordenação do representante do prefeito.

Art. 7o O prefeito em exercício deverá garantir à equipe de transição a infraestrutura necessária ao desenvolvimento dos trabalhos, incluindo espaço físico adequado, equipamentos e pessoal que se fizer necessário.

Art. 8 o Os membros da equipe de transição deverão manter sigilo dos dados e informações confidenciais a que tiverem acesso, sob pena de responsabilização, nos termos da legislação vigente.

Art. 9 o O Poder Executivo adotará as providências necessárias ao cumprimento do disposto nesta Lei. Art. 10 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

(data e assinatura do prefeito)

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