Consejo de Defensa Suramericano Cuaderno 4 by CEEPADE "Manuel Belgrano"

D ra . C ristina F ernĂĄndez de K irchner Presidenta de la naciĂłn

D ra . N ilda G arrĂŠ Ministra de Defensa

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina K hatchik D er G hougassian editor

AUTORIDADES DEL MINISTERIO DE DEFENSA

D ra . N ilda G arré MINISTRA DE DEFENSA

L ic . E steban G ermán M ontenegro SECRETARIO DE Estrategia y ASUNTOS MILITARES

L ic . O scar J ulio C uattromo SECRETARIO DE PLANEAMIENTO

L ic . A lfredo W aldo F orti SECRETARIO DE ASUNTOS INTERNACIONALES DE LA DEFENSA

D r . R aúl A lberto G arré JEFE DE GABINETE

L ic . G ustavo S ibilla SUBSECRETARIO DE PLANIFICACIÓN LOGÍSTICA Y OPERATIVA DE LA DEFENSA

L ic . J osé L uis S ersale SUBSECRETARIO DE Planeamiento Estratégico y Política Militar

D ra . S abina F rederic SUBSECRETARIA DE FORMACIÓN

D r . R oberto A rmando C eretto SUBSECRETARIO DE INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA Y DESARROLLO TECNOLÓGICO

L ic . H ugo C ormick SUBSECRETARIO DE COORDINACIÓN

D ra . I leana A rduino DIRECTORA NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS Y EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO

L ic . C arlos A guilar DIRECTOR NACIONAL DE INTELIGENCIA ESTRATÉGICA Militar

L ic . J orge B ernetti DIRECTOR DE COMUNICACIÓN SOCIAL

Í N D I C E

P R Ó L O G O .......................................................................................................................

D ra . N ilda G arré M inistra de D efensa

Construyendo el Consejo de Defensa Suramericano ............................................... 9 K hatchik D er G hougassian El Papel del Comando Sur y la Guerra Contra las Drogas ...................................... 13 J uan G abriel T okatlián La Construcción de la Identidad Estratégica Regional . ........................................ 21 L uis T ibiletti La Construcción de una Agenda Regional de Defensa ............................................ 31 F lorencia D itonno y J osé L uis S ersale Modelo de Cooperación e Impacto en el Sector Defensa de los Países Miembros del CDS ................................................................................ 47 G abriel D e P aula ¿Camino a una Comunidad de Seguridad Integrada? ............................................. 61 C laudia V. G uevara Análisis de Proliferación: Cooperación Nuclear entre Brasil y Argentina ........ 69 I rma A rgüello CDS y las Compras de Armamento en la Región ..................................................... 77 J orge B attaglino anexos

Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas .................................... 87 Brasilia, 23 de mayo de 2008

Creación Del Consejo de Defensa Suramericano .........................................................

101

Bahía, 16 de diciembre de 2008

Declaración de Santiago de Chile ................................................................................. 107 Santiago de Chile, marzo de 2009

}

Foto de Tapa: Cumbre de UNASUR, San Carlos de Bariloche, Argentina, 28 de agosto de 2009. TELAM. © 2009 Publicación del Ministerio de Defensa Dirección de Comunicación Social Todos los derechos reservados. Hecho el depósito que marca la ley 11.723

Diagramación y Cuidado de Edición:

Brapack s.a. | Industria Gráfica www.brapack.com.ar

Impreso en Argentina Printed in Argentina

P R Ó L O G O

D ra . N ilda G arré Ministra de Defensa

}

n n vísperas de la celebración del Bicentenario, la Argentina enfrenta el desafío de definir una visión estratégica para el siglo XXI. La derrota en la Guerra de las Malvinas en 1982 no sólo desnudó la incompetencia profesional de la dictadura militar, sino también, y sobre todo, reveló el desastroso peligro de una lectura simplista de la dinámica internacional interpretada por un equivocado cálculo estratégico. El regreso de la democracia en 1983 y la restauración del control civil sobre el aparato militar mediante la Ley de Defensa excluyeron a los militares del proceso de toma de decisión en la política interna y exterior. El proceso de integración regional, a su vez, desmanteló las hipótesis de conflicto con los países vecinos abriendo un espacio para repensar la política de Defensa nacional más allá de supuestos tradicionales de amenazas a la integridad territorial y adecuada para un contexto regional e internacional radicalmente distinto desde fines de los años ochenta. En la década de los noventa, la inserción argentina en el mundo se pensó en términos de la política de liberalización económica siguiendo un modelo de país de acuerdo a los fundamentos del llamado Consenso de Washington. En consecuencia, a la Defensa nacional se le adjudicó un papel determinado por el alineamiento con la política exterior de Estados Unidos, única superpotencia global después de la disolución de la Unión Soviética en 1991. El colapso del modelo de país, con la crisis de 2001-2002, demostró también el carácter coyuntural de la estrategia de inserción internacional del país

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

en la última década del siglo XX, así como el estancamiento de la reforma militar iniciada por la democracia. La superación de la crisis con la recuperación económica a partir de 2003 impuso la necesidad de reformas estructurales de la política nacional conformes a la transformación social en el país y los cambios del contexto internacional. La reglamentación de la Ley de Defensa y el proceso de modernización de las Fuerzas Armadas van en el sentido de estas reformas. El entendimiento de los procesos internacionales de trascendencia geopolítica, así como el fomento del debate en torno de los acontecimientos que marcan tendencias en la distribución del poder en el mundo son fundamentales para la construcción de un consenso nacional con respecto a la visión estratégica de la Argentina en el mundo. A tal propósito responde la iniciativa del Ministerio de Defensa de la publicación de estos Cuadernos de Actualidad en Defensa y Estrategia dedicada a la difusión de textos que tratan los aspectos más relevantes de la dinámica del poder en los tiempos que vivimos. N

P R E S E N T A C I Ó N

Construyendo el Consejo de Defensa Suramericano K hatchik D er G hougassian

}

a decisión de crear un Consejo de Defensa Sudamericano (CDS) es “el más ambicioso y significante proyecto de la actualidad” escribió el investigador del Council on Hemispheric Affairs, Alex Sánchez en octubre de 2008 . Y quizás se debería interpretar esta “ambición” del CDS como la dimensión estratégica de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), una novedad en la larga historia de iniciativas de integración regional. Ha sido rápido el consenso que generó la propuesta inicial de Brasil, hecha pública oficialmente por su Ministro de Defensa, Nelson Jobim, el 22 de marzo de 2008, cuando le informó a la Junta Interamericana de Defensa (JID) acerca de la intención de crear en la región un Consejo de Defensa Sudamericano. Tan pronto como en diciembre del mismo año fue aprobada en Costa do Sauípe, Brasil, la Decisión para el Establecimiento del Consejo de Defensa Suramericano de la UNASUR durante la Cumbre Extraordinaria de la entidad. Esta Decisión fue negociada en el ámbito del Grupo de Trabajo compuesto por representantes de los Ministerios de Defensa y Cancillerías de los doce países miembros bajo la presidencia de Chile, constituido en la Reunión Extraordinaria de Brasilia del 23 de mayo de 2008. “El hecho de que el Grupo haya llegado a un consenso respecto de los objetivos, funciones y estructura del Consejo en Alex Sánchez, “The South American Defense Council, UNASUR, the Latin American Military and the Region’s

Political Process”, Council on Hemispheric Affairs, 1ero de octubre de 2008. En Internet http://www.coha.org/the-south-american-defense-council-unasur-the-latin-american-militaryand-the-region%e2%80%99s-political-process/ consulta 20 de octubre de 2009.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

sólo cuatro reuniones refleja el esfuerzo negociador y el espíritu de colaboración de todos los países”, según la apreciación que se hizo de la labor de este equipo multinacional en un documento extensivo que detalla el proceso de la formación del CDS . Con el advenimiento de la Democracia, el desmantelamiento de las hipótesis de conflicto y el manifiesto compromiso de los países sudamericanos con la vocación integracionista, se consolidó la identificación de la región con el concepto de “zona de paz”. Cuatro declaraciones presidenciales –Ushuaia, 1998; Lima, 2002; Guayaquil, 2002; San Francisco de Quito, 2004– oficializaron este término que inicialmente se formuló con una intencionalidad de uso y utilidad de tipo académica . La dimensión estratégica que el CDS le aporta a la UNASUR se basa en esta identificación de la región como una “zona de paz”; no obstante, sugiere trascender la fase meramente cooperativa para forjar un ámbito donde se discuta el rol del instrumento militar –Fuerzas Armadas y políticas de Defensa– en términos de proyectos y espacios de aplicación. Por cierto, tanto los documentos iniciales así como las declaraciones públicas de los participantes del proyecto se cuidaron mucho de no generar grandes expectativas que no se pudieran cumplir. De hecho, se habló más de lo que el CDS no era, o no pretendía ser, que de sus objetivos más concretos… E incluso se recurrió al cinismo para pensar que, al fin y al cabo, el destino del CDS podría no ser tan distinto de otros proyectos regionales que, por aspirar a mucho, terminaron en el cementerio del olvido. En su análisis sobre el CDS, Alex Sánchez concluye que la responsabilidad cae en primer lugar en los gobiernos, los que no deberían perder la oportunidad y demostrar entonces que “una iniciativa ambiciosa como el CDS podría ser realidad y no otra promesa incumplida .” El CDS, entonces, es un proyecto en construcción. Y suponiendo que la voluntad política de los miembros de la UNASUR se mantuviera firme en la consolidación de la dimensión estratégica de la integración regional, éste órgano se definirá en una evolución determinada por dos factores y por la respuesta colectiva de los gobiernos con respecto a ambos: el primer factor es la prueba de los desafíos de seguridad colectiva, el segundo, el impacto de las ideas en la nueva institucionalidad creada. Con respecto al primer factor, el CDS ha enfrentado hasta la fecha a dos pruebas cruciales: la crisis interna de Bolivia de octubre de 2008, y el acuerdo de Washington y Bogotá en torno del uso por parte de las Fuerzas Armadas estadounidenses, de bases militares en Colombia. En el primer caso, el desafío a la estabilidad de la zona de paz provenía del contexto interno/regional; el se El Consejo de Defensa Suramericano de la UNASUR. Crónica de su gestación. Documento preparado por el

Grupo de Trabajo del Consejo de Defensa Suramericano del Ministerio de Defensa Nacional de Chile, Santiago de Chile, Julio de 2009, p. 43. Ver en particular, Arie Kacowicz, Zones of Peace in the Third World: South America and Western Africa in Comparative Perspective, New York: State University of New York Press, 1998. Alex Sánchez, Op. Cit.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

gundo caso hizo recordar que no se puede simplemente ignorar el desafío del contexto externo/global en un sistema internacional caracterizado por la unipolaridad. La forma en que la UNASUR hizo frente a estos problemas, los resultados de las gestiones y decisiones, la evaluación de estos resultados y las polémicas que generaron son tema aparte. Queda claro, sin embargo, que la construcción del CDS tiene que tomar en cuenta tanto la estabilización del contexto interno/regional, así como los desafíos que provienen de la realidad de la estructura de la proyección de poder en el contexto externo/global. En cuanto al poder de las ideas, tiene que ver en primer lugar con el interés que el proyecto del CDS ha despertado en la opinión pública tanto sudamericana como internacional, considerando tanto la respuesta de los medios de comunicación como la cantidad enorme de trabajos de investigación, análisis, artículos y notas de opinión que se ha producido desde que el tema se hizo público. Una mirada rápida al fenómeno no permite aún formular una evaluación más analítica de aquella producción intelectual, trabajo, por supuesto, de un gran interés sociológico y político para cualquier investigador que se lo propusiera como un desafío. No es incorrecto, sin embargo, destacar la existencia de comunidades epistémicas en Sudamérica con expertise de, y dedicación a, temas relevantes al área de Defensa y seguridad internacional. La influencia de las comunidades epistémicas en la dinámica de la política internacional es ya un hecho concreto y estudiado, y su importancia en términos de inyección de conocimiento, generación de debate, ampliación de la discusión y miradas críticas es relevante sobre todo en los procesos de reforma del sector de seguridad. El fenómeno de las comunidades epistémicas especializadas en temas de Defensa y seguridad internacional en Sudamérica es, evidentemente, una consecuencia de la democratización y la consolidación del control civil sobre los militares. Pero cabe subrayar que también refleja un cambio de época en la región probablemente desde la crisis de 1999-2003 después del “olvido” que la agenda de Defensa y seguridad internacional sufrió en la década de los noventa. Más aún, la interacción de esas comunidades formadas primariamente en contextos nacionales y el progreso en la formación de redes regionales donde probablemente se discutan estos temas, llega a ser mucho más notable que los tiempos políticos de integración. De ahí también su importancia en el proceso de construcción del CDS. No es una casualidad que el proyecto del CDS haya generado un interés particular en la Argentina y promovido tanto debate público en los medios de comunicación, conferencias y paneles especializados, así como una importante producción intelectual sobre el tema. Esto se debe en primer lugar a la existencia de esta comunidad epistémica especializada de la que venimos hablando. Es bien conocida la importancia que ha tenido el expertise de académicos y analistas diversos en la transición democrática a la hora de restaurar el control político del Sistema de Defensa, en la promulgación de la Ley de Defensa y en la presente modernización las Fuerzas Armadas. Sobre el legado –y la labor que

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

continúa– de estos expertos que se consolidaron en los albores de la Democracia recuperada es notable el aporte y activismo intelectual de una nueva generación que dirige cada vez más su atención a asuntos de carácter geopolítico/ estratégico y que viene a complementar el importante trabajo realizado y en curso en el área de la institucionalidad de la política de Defensa. Este número de Cuadernos… parte del supuesto de la importancia del aporte intelectual de la comunidad epistémica en la Argentina en términos de ideas en torno al proceso de construcción del CDS. Consideramos de interés nacional argentino el esfuerzo de consolidar estratégicamente el espacio de integración regional en un proceso gradual pero firme, en base a lecciones aprendidas de experiencias acumuladas y en curso, y de reflexiones críticas, sin dogmatismos ni rigidez ideológica pero con la convicción de la posibilidad y necesidad de una identidad colectiva sureña que marque una presencia activa en el mundo del siglo XXI y que, cuidando la zona de paz regional para el bienestar y progreso de los pueblos sudamericanos, tenga también la voluntad, la capacidad y los medios de impedir los impactos negativos de la lógica del poder en la región. Los artículos seleccionados para este número, entonces, pretenden ser una muestra del aporte argentino en términos de pensamiento al proceso de construcción del CDS. Por cierto, la selección no hace justicia a todos aquellos que tienen contribuciones de gran valor a la temática; tampoco abarca todos los aspectos que han sido teorizados y debatidos. Este número de Cuadernos… es en definitiva una invitación más a académicos, expertos, intelectuales, estudiosos, políticos, formadores de opinión, oficiales gubernamentales, representantes de la sociedad civil y militares de formación a seguir debatiendo un tema relevante al destino nacional, firmemente insertado en el contexto regional. Y, con la fuerza de las ideas, a consolidar el rol de la Argentina en el proceso de construcción del CDS. N

El Papel del Comando Sur y la Guerra Contra las Drogas J uan G abriel T okatlián

}

Una guerra irregular de civiles Es usual y pertinente describir y explicar el alcance de la “guerra contra las drogas” en América Latina de acuerdo a las experiencias que han vivido y viven los países del área. Otro componente adicional generalmente mencionado y analizado en cuanto al despliegue de esta cruzada es la gravitación de Estados Unidos en esa materia. Sin embargo, una dimensión no suficientemente evaluada es el papel de los militares estadounidenses en el combate irregular contra los narcóticos. Para entender mejor, al menos parcialmente, la consentida subordinación de Latinoamérica a la lógica de la “guerra contra las drogas” hay que observar la relación entre civiles y militares en Estados Unidos con relación al frente de los narcóticos. La convocatoria original a una “guerra contra las drogas” la formuló en 1971 el presidente Richard Nixon: en buena medida, el incremento del consumo de marihuana y heroína proveniente de México y Turquía, respectivamente, sirvió de argumento para declarar el inicio de una estrategia militantemente represiva contra los narcóticos, tanto dentro como fuera de Estados Unidos. La fuerte campaña antidrogas de la administración Nixon obedeció a la decisión de los civiles, se manifestó en la noción de soluciones prontas y efectistas, se orientó en clave de seguridad, se afincó en el respaldo de una opinión pública que pedía “hacer algo” ante el aumento del uso y abuso de drogas y contó con un apoyo amplio en el Poder Legislativo y entre republicanos y demócratas.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

Al llegar a la presidencia Jimmy Carter se produjo, por un corto lapso, un relativo freno al espíritu de cruzada prevaleciente con Nixon. En un mensaje al Congreso sobre abuso de los narcóticos, en agosto de 1977 sugirió la descriminalización en el caso de pequeñas dosis de consumo de marihuana. Peter Bourne, asistente especial del presidente Carter para asuntos de salud, se inclinó en favor de una política más tolerante. Sin embargo, revelaciones de prensa indicaron que Bourne había consumido cocaína durante la reunión de diciembre de 1977 de la National Organization for the Reform of Marihuana Laws. Bourne (quien en 1979 fue comisionado en la ONU) debió renunciar, al tiempo que Carter comenzó a abandonar en 1978 su criterio moderadamente “liberal” frente a las drogas. Por su parte, el Poder Legislativo comenzó a demandar una política más punitiva. De allí en más se inició un discurso y una práctica orientados a lanzar una ofensiva contra el cultivo y el tráfico de narcóticos. Ya para finales de los setenta el Departamento de Estado alentó a que en algunos países –en particular, Colombia– las fuerzas armadas asumieran un rol más visible en el combate contra las drogas. Así, por ejemplo, en 1978 unos 10.000 soldados colombianos lanzaron la “Operación Fulminante” en la Guajira y la costa atlántica con el propósito de acabar con la producción y el tráfico de marihuana. A pesar de que el operativo fue un fracaso pues afectó a los pequeños traficantes pero no a las redes mayores, el Departamento de Estado insistió en esa mecánica de confrontación y en nacionalizar a nivel de la totalidad del territorio colombiano la opción militar contra las drogas. Con el tiempo, e independientemente del involucramiento militar en el combate de aquel cultivo, la plantación de marihuana se consolidó en Estados Unidos, que en el presente es el principal productor mundial de la marihuana más potente.

Del momento reluctante al involucramiento Hasta comienzos de los ochenta las Fuerzas Armadas estadounidenses se mantuvieron renuentes a involucrarse en la lucha antinarcóticos en el exterior (de hecho por la Ley Posse Comitatus de 1878 no podían ser usadas domésticamente en labores destinadas aplicar a la ley y el orden). Así, en 1981 el Departamento de Defensa no recibió recurso alguno para tareas de interdicción de drogas. Sin embargo, con Ronald Reagan en el Poder Ejecutivo el impulso guerrero de los civiles se intensificó: la Casa Blanca y el Congreso coincidieron en una embestida prohibicionista. La administración estableció la South Florida Task Force, que después derivó en 1983 en la National Narcotics Border Interdiction System bajo la dirección del entonces vicepresidente George H. W. Bush. El ascendente papel de los militares en la “guerra contra las drogas” cobró vigor desde mediados de los ochenta en adelante, es decir, antes de que finalizara la Guerra Fría. La Public Law 97-86 modificó la Ley Posse Comitatus autorizando una participación “indirecta” de las Fuerzas Armadas en el combate antidrogas.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

En abril de 1986 Reagan firmó la Directiva Presidencial número 221 que declaraba que las drogas constituían una amenaza letal a la seguridad de Estados Unidos y amplió, en consecuencia, el rol de los militares en la lucha antinarcóticos. Tres meses después, el 15 de julio, Washington envió una unidad de combate del Ejército (de la Brigada de Infantería 193 estacionada en Panamá) con seis helicópteros Black Hawks a Bolivia para llevar a cabo la “Operation Blast Furnace”, dirigida a localizar y destruir laboratorios y centros de producción de cocaína. La operación fue pírricamente exitosa: se interrumpió temporalmente el circuito productivo de la cocaína y para 1987 volvieron a crecer los plantíos de coca y el tráfico de pasta de coca. Bolivia continuó siendo un importante productor de coca, aumentó el peso de Perú en el negocio y comenzó el despliegue de plantaciones en Colombia, país que hasta ese momento era más fundamental en la fase de procesamiento de coca en cocaína que en la del cultivo de la hoja. Si desde Harry Truman hasta Ronald Reagan nadie en los poderes Ejecutivo y Legislativo quería aparecer soft frente al comunismo en el final de los ochenta nadie quería ser identificado como “blando” en la “guerra contra las drogas”. En esa dirección, en septiembre de 1989 el entonces Secretario de Defensa, Richard Cheney, determinó que el combate contra las drogas pasaba a ser una misión de seguridad nacional prioritaria para el Pentágono. Eso implicaba que las Fuerzas Armadas asumirían el liderazgo en dos tareas: detección y monitoreo del tráfico de drogas hacia Estados Unidos y apoyo a agencias ligadas a la política antidrogas como la Drug Enforcement Agency (DEA) y al Departamento de Estado. Esas labores serían desarrolladas por cinco comandancias: US Atlantic Command, US Southern Command, US Pacific Command, US North American Air Defense Command y US Forces Command. Tres mese más tarde, el 20 de diciembre, Washington ordenó la invasión a Panamá: como parte de la “Operation Just Cause” (de la que participaron 57.684 soldados estadounidenses) se depuso al presidente de facto, el general Manuel Antonio Noriega, se lo capturó y llevó a Estados Unidos donde fue juzgado por narcotraficante. Con el impulso de esa operación en enero de 1990 Estados Unidos movilizó el portaviones John F. Kennedy y la fragata Virginia para realizar lo que algunos en Washington llamaron “patrullaje” y otros denominaron “bloqueo” en las proximidades de Colombia. Finalmente, la administración del presidente Bush suspendió el envío de naves al Caribe colombiano y expresó que lo que había ocurrido era un “malentendido”. En ese contexto, el rol del Comando Sur –por entonces estacionado en Panamá– fue adquiriendo importancia en la “guerra contra las drogas”. A partir de 1990 el Comando Sur solicitó y obtuvo –vía la “Operation Coronet Nighthawk”– un incremento de la capacidad aérea para labores de identificación e intercepción de aviones que pudieran transportar drogas: una vez cerrada la Base Howard en Panamá esta operación se ubicó en la base estadounidense de Hato Rey localizada en Curazao. A ello se agregó un vasto

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

despliegue de radares en el Caribe y en la zona andina (en particular, en Colombia, Ecuador y Perú).

La apropiación institucional de una guerra irregular

Entre noviembre de 1990 y octubre de 1993 el Comando Sur estuvo bajo el mando del general George A. Joulwan, un hombre convencido de la necesidad de proteger los intereses corporativos de las Fuerzas Armadas en un escenario Posguerra Fría sin la presencia del comunismo internacional encabezado por la Unión Soviética y predispuesto a expandir el papel de los militares en acciones antinarcóticos. Pero además de la personalidad y el criterio de Joulwan tres hechos reforzaron la relevancia del US Southern Command en la “guerra contra las drogas”. Por una parte, después de que un informe de julio de 1991 en el que el Inspector General del Pentágono concluyera que las cinco comandancias no habían sido efectivas en el combate antinarcóticos, otro informe del Departamento de Defensa de septiembre de 1993 indicó que sólo continuarían emprendiendo misiones contra las drogas el US Atlantic Command y el US Southern Command. Por otra parte, en 1992 el presupuesto aprobado para interdicción de drogas –esto es, la parte correspondiente al Departamento de Defensa– llegó a mil millones de dólares. El Comando del Atlántico continuó recibiendo grandes recursos después de la Guerra Fría. El Comando Sur, paralelamente, identificó un “nicho” de financiamiento importante a través de su visible participación en la lucha antinarcóticos. Por último, legislación específica y documentos oficiales comenzaron a elevar el significado del combate contra las drogas. Por un lado, la National Defense Authorization Act aprobada en noviembre de 1990 apoyó la eventual conformación de una fuerza multilateral antidrogas (multilateral counter-drug strike force). Por otro, la Estrategia de Seguridad Nacional de agosto de 1991 identificó al control del flujo de drogas que ingresaban a Estados Unidos como uno de los siete objetivos principales. Asimismo, el US Army Field Manual (FM) 100-5 Operations, considerado la piedra angular del ejército estadounidense precisó en junio de 1993 que el combate antidrogas pasaba a ser una modalidad de operation other than war, nuevo término para lo que se conoció en los ochenta como conflicto de baja intensidad. Tiempo después, esa denominación iba a abandonarse más no así las tareas antinarcóticos concebidas como una forma de conflictividad de menor escala en el amplio espectro del uso de la fuerza. En consecuencia, desde mediados de los noventa el Comando Sur pasó a ocupar un lugar central en la estrategia estadounidense antinarcóticos respecto de América Latina. Los sucesivos comandantes fueron asegurando e incrementando el papel del US Southern Command en la “guerra contra las drogas”: mayor presupuesto, más bases y radares y menos limitación desde el Departamen-

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

to de Estado. A su vez, junto a la sede del Comando Sur en Miami, otros puestos militares le brindaban servicios y constituían medios valiosos para su proyección externa: US Army South (en Fort Sam Huston, Texas), Twelfth Air Force (en Davis-Monthan Air Force Base, Arizona), Naval Forces Southern Command (en Mayport Naval Base, Florida), Marine Corps Forces South (en Miami, Florida), Special Operations Command South (en Homestead, Florida), Joint Task Force Bravo (en Soto Cano Air Base, Honduras), Joint Task Force Guantánamo (en Guantánamo Bay, Cuba), y Joint Interagency Task-Force South (en Key West, Florida). La aprobación del Plan Colombia en 2000 robusteció la participación del US Southern Command en tareas antidrogas. El 11/9 facilitó aún más esta gravitación relativa del comando localizado en Miami: mientras la atención y los recursos de Washington se concentraron en la lucha contra el terrorismo y en Asia, el Comando Sur acrecentó su influencia en la política exterior y de defensa de Estados Unidos hacia Latinoamérica y garantizó la provisión de fondos mediante la agitación de la figura deletérea del narco-terrorista que, presuntamente, se expandía en la región. A ello se sumó lo que durante la gestión del general James T. Hill (2002-2004) se designó como una grave amenaza hemisférica: el llamado “populismo radical”.

Rumbo a la expansión En ese marco, el informe de 2007 del Comando Sur (US Southern Command Strategy 2016 Partnership for the Americas) resultó muy revelador. El documento se constituyó en el plan estratégico más ambicioso que haya concebido en años una agencia oficial estadounidense respecto a la región. No sólo los instrumentos (por ejemplo, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca y la Junta Interamericana de Defensa) y los organismos multilaterales (por ejemplo, la OEA y la ONU) estaban ausentes sino que las instancias políticas internas (por ejemplo, los Departamentos de Estado, Justicia y Tesoro) de interacción con el hemisferio no eran siquiera mencionadas. El Comando Sur anunciaba así cómo entendía su proyección en el área. La misión y la visión del mismo parecieron desmesuradas: se arrogó ser la organización líder, entre las agencias existentes, para garantizar “la seguridad, la estabilidad y la prosperidad en toda América”. A las tareas usuales para responder a los peligros que enfrentaba Estados Unidos se agregaron la gestación y el apoyo a coaliciones regionales y globales (las llamadas “coaliciones de voluntarios”) para operaciones de paz en los planos zonal y mundial, así como la identificación de “naciones alternativas para que acepten inmigrantes” y el establecimiento de instalaciones para afrontar el problema de las migraciones masivas. Para alentar la prosperidad subrayó la importancia de desarrollar en América Latina programas de entrenamiento en el campo de “la seguridad in-

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

terna” de las naciones, incrementar el número de las llamadas “localizaciones de seguridad cooperativa”, respaldar la iniciativa de un batallón conjunto de las fuerzas armadas de Centroamérica “para realizar operaciones de estabilización” en esa sub-región, colaborar en la configuración de las “estrategias de seguridad nacional” de los países latinoamericanos, y mejorar la definición del rol del Departamento de Defensa en “los procesos de desarrollo político y socio-económico” de las naciones de la región. En ese sentido, la aprobación del Plan Mérida para México y Centroamérica en junio de 2008 y el re-despliegue de la IV Flota (que operó entre 1943 y 1950) al mando del almirante Joseph D. Kernan a partir del 1 de julio de ese año, se insertaron en el contexto de una mayor extensión del poderío militar de Estados Unidos en la región y en el ámbito de una inflación de tareas asignadas a las Fuerzas Armadas después del 11/9. A su vez, el acuerdo que se ha forjado en 2009 entre Washington y Bogotá para el uso de bases colombianas por parte de tropas estadounidenses se inscribe en la tendencia descrita, pero le añade un ingrediente más complejo y ambicioso. En la medida en que se fueron conociendo detalles sobre el tema se hizo evidente el salto cualitativo que significa el compromiso colombo-estadounidense. En esencia, el acuerdo se presentó en Bogotá como necesaria continuación y complemento de la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo y en Washington como indispensable sustitución de la base de Manta, Ecuador, que Estados Unidos debió dejar en septiembre de este año, como localizaciones para llevar cabo “operaciones contingentes, logística y entrenamiento” y como puente para expandir el contacto entre el Comando Sur y el recientemente creado Comando Africano, de acuerdo al lenguaje específico de documentos del Pentágono. Así, si bien para Bogotá la utilización de las bases parece tener un sentido, para Washington tiene otros propósitos: el primero ha esgrimido argumentos locales, el segundo posee argumentos globales; el primero se centra en la lucha antinarcóticos, el segundo concibe potenciales operaciones de mayor envergadura estratégica.

¿Un Comando autónomo? La “guerra contra las drogas” ha resultado funesta en el mundo, en general, y en América Latina, en particular. Después de más de siete lustros de una lógica equívoca estimulada por actores sociales y políticos en Estados Unidos y plenamente legitimada por las elites locales en el plano regional, la cruzada antinarcóticos tiende a naturalizarse. Aquella “guerra” iniciada por civiles la han ido asumiendo los militares: unos dirigiendo (en Estados Unidos), otros combatiendo (en Latinoamérica). En el trayecto sectores de las Fuerzas Armadas en Estados Unidos –en especial, el Comando Sur– han ido asumiendo el liderazgo del combate antinarcóticos. Miami fue llenando un papel que

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

Washington fue relegando. Con ello creció la gravitación de un Comando usualmente inferior en capacidad, poderío e incidencia. En ese marco, asistimos a una nueva dimensión de la “guerra contra las drogas”: ahora ésta le sirve al US Southern Command para tener un alcance más vasto y a los militares, en general, para continuar imperturbables la estrategia de primacía global de Estados Unidos que se dibujó al inicio de la Posguerra Fría y que aún no se ha modificado seriamente. N Juan Gabriel Tokatlián es profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella.

La Construcción de la Identidad Estratégica Regional L uis T ibiletti

}

1. Antecedentes Resulta evidente que uno de los principales objetivos que se fijaron los presidentes de América del Sur al momento de la creación de la propia Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y en particular del Consejo de Defensa Suramericano (CDS) fue la construcción de una identidad estratégica sudamericana. Al analizar el Tratado Constitutivo de UNASUR encontramos –entre otras muchas que podrían destacarse– las siguientes afirmaciones al respecto: “AFIRMAN su determinación de construir una identidad y ciudadanía suramericana (…) este proceso de construcción de la integración y la unión suramericanas es ambicioso en sus objetivos estratégicos (…) la construcción de un futuro común de paz (…) el intercambio de información y de experiencias en materia de defensa…”. Posteriormente al momento de decidir la creación del Consejo de Defensa Suramericano se reafirma la misma voluntad en varias oportunidades: Ver Anexo 1 Tratado Constitutivo de UNASUR, 23/5/2008 Ver Anexo 2 Creación del Consejo Sudamericano de Defensa. Se agrega la versión en portugués con toda

intención didáctica 16/12/2008.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

“Construir uma identidade sul-americana em matéria de defesa (...). Consolidar a América do Sul como uma zona de paz (...). Avançar gradualmente na análise e discussão dos elementos comuns de uma visão conjunta em matéria de defesa (...). Contribuir para a articulação de posições conjuntas da região em foros multilaterais sobre defesa.” Es por ello que en la primera reunión del Consejo de Defensa Suramericano llevada a cabo en marzo de este año en Santiago de Chile los Ministros de Defensa de la región acordaron:

d) e) f)

“(…) que los planes de acción del CDS deberán regirse por los siguientes objetivos generales: Consolidar Suramérica como una zona de paz, base para la estabilidad democrática y el desarrollo integral de nuestros pueblos, y como contribución a la paz mundial. Construir una identidad suramericana en materia de defensa, que tome en cuenta las características subregionales y nacionales, y que contribuya al fortalecimiento de la unidad de América Latina y el Caribe, y c) Generar consensos para fortalecer la cooperación regional en materia de defensa. Propiciar la definición de enfoques conceptuales. Identificar los factores de riesgo y amenazas que puedan afectar la paz regional y mundial Crear un mecanismo para contribuir a la articulación de posiciones conjuntas de la región en foros multilaterales sobre defensa.”

Resulta importante señalar que esta idea de la identidad estratégica suramericana no era solamente una visión del mundo político-estatal, ya que en el mismo año 2008 un grupo de expertos argentinos en temas de relaciones internacionales, seguridad internacional y defensa que debatió a lo largo del año la propuesta del Brasil sobre el CDS, se expidió en un documento elevado a las autoridades sosteniendo la necesidad de: “Impulsar la realización de una reunión plenaria de los doce para poner en común la visión estratégica que cada Estado de la región tiene sobre la misma y lo que espera del proceso de construcción de una identidad estratégica suramericana”. En el presente artículo se buscará entonces precisar el concepto de identi Ver Anexo 3 Declaración de los Ministros de Defensa en la reunión del Consejo sudamericano de Defensa

Santiago de Chile, marzo 2009. El autor de este artículo participó en la redacción del documento y coordinó posteriormente una reunión

de aquel grupo con la Ministra de Defensa, Dra. Nilda Garré, antes de la convocatoria del CDS en Santiago de Chile en la cual la funcionaria agradeció el documento e instó a continuar el debate.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

dad estratégica regional suramericana y cuáles son los pasos que a nuestro criterio deberían desarrollarse para dar cumplimiento al objetivo político establecido por los jefes de estado de la UNASUR.

2. El Concepto de Identidad Estratégica

2.1. Identidad Estratégica Nacional

Con toda la provisionalidad de un artículo dirigido a promover el debate, usaré una serie de interpretaciones conceptuales que seguramente provocaran polémica, pero que son el resultado de muchos años de debate con los alumnos y colegas docentes de la Escuela de Defensa Nacional (EDENA, Ministerio de Defensa) a lo largo de los cuales hemos tratado el tema de las políticas de defensa comparadas y, en los últimos dos años (2008/2009) la relación entre política, estrategia y doctrina de defensa. Así, por ejemplo, se considera a la Identidad Estratégica Nacional (IEN) como aquella definida por el modo en que una comunidad organizada en un determinado Estado-Nación se ha relacionado con el uso de la violencia armada para el logro de sus objetivos nacionales a lo largo de su historia. Si bien esta relación puede surgir del análisis objetivo de elementos históricos también tiene gran influencia en la misma la percepción que esa comunidad ha construido (el relato) de su propio pasado y, muy en particular, de la etapa fundacional del Estado-Nación considerado. Influyen en esa construcción de la identidad, elementos dados en primer lugar por la geografía política, tales como el tipo de uso y la valoración de los distintos componentes de su territorio y las características geoestratégicas del mismo (entendidas como las fortalezas y vulnerabilidades físicas para su defensa). Luego aparece claramente la influencia de un conjunto de consideraciones antropológicas, sociales, culturales, religiosas, ideológicas y políticas (en este último caso por ejemplo, el tipo de régimen). Si bien también se advierte en esta construcción el impacto que provoca el modo de relación al interior del Estado con la manera de ejercer el monopolio de la violencia, el elemento fundamental en la construcción de la IEN está dado por la relación sostenida en primer lugar con los vecinos y luego con los demás actores a nivel subregional, regional y global. De todo este complejo proceso uno puede tomar una foto en un momento determinado que identifique los elementos principales constitutivos de la IEN del actor considerado y preguntarse:

Este Estado-Nación:

• ¿Cómo entiende el funcionamiento del sistema internacional, regional y su entorno estratégico en términos de cooperación-conflicto?

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

• ¿Cómo se ve a sí mismo dentro de ese entramado y en esos términos? • ¿Cuáles son aquellos intereses propios o compartidos por los qué está dispuesto a recurrir a la violencia armada para defenderlos? • ¿De quién piensa que deberá defenderse? • ¿Con quienes se imagina cooperando para defenderse? • ¿Con qué y cómo piensa defenderse?

Por supuesto que también cada una de estas preguntas podrían formularse con expresiones más formales propias del método de planeamiento estratégico, tales como intereses nacionales, intereses vitales, intereses estratégicos, etc., pero se han usado estos conceptos más amplios para acercarse a la idea de que esto es una construcción social a la que por lo general una gran parte de la sociedad contribuye. Además, como todo proceso de identificación de elementos propios de un Estado-Nación esta IEN está sujeta al debate respecto a si es una construcción determinada por “esencias” de la Nación (para los más o menos seguidores del esencialismo hegeliano) o por acuerdos o pactos (para quienes prefieren el “plebiscito permanente” de Renán) por sintetizar de modo brutal sólo algunos de los debates inherentes a la interpretación de la IED. Pero a su vez, y más allá de este debate, lo que también es evidente es que no siempre los Estados mantienen la misma visión en diferentes coyunturas y con distintos gobiernos. Esto exige una visión más moderada de la determinación que la IEN identificada va a tener en el momento de la toma de decisiones. Resulta claro, por caso, que no fue la misma visión la del Partido Popular en España cuando decidió asociarse a Estados Unidos y Gran Bretaña en la reunión de la Isla de los Azores para decidir la invasión a Iraq sin mandato de las Naciones Unidas, que la que tomó el Partido Socialista al decidir el retiro de sus tropas de dicho país. Un ejemplo similar a nivel regional sería la IEN de un país como Venezuela, que gobernando durante más de 40 años la alternancia COPEI/AD era el aliado principal de los Estados Unidos en su enfrentamiento con Cuba, mientras que en su etapa actual bolivariana pasó a ser el aliado principal de este país en la región. Por lo tanto, habrá siempre que procurar analizar cuál es el grado de sostenibilidad de las posiciones y la fortaleza de los elementos “esenciales” o de los “acuerdos de elite” que las impulsan para determinar hasta dónde elementos que aparecen como integrantes evidentes de una IEN (por ejemplo: alianza con la potencia regional dominante) puede cambiar más o menos rápidamente.

Ver por ejemplo respecto a este debate la nota “Identidad Rusa” (diario La Nación del 7 de octubre de

2009) en el que el del Dr. Enrique Tomás Bianchi plantea la diferencia entre las visiones de Sakharov y Solyenitzin en referencia a esa identidad.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

2.2. La Identidad Estratégica Regional El problema inicial para definir una IER es dar con el criterio para considerar a un grupo de Estados-Nación como región. Hay mucha discusión en torno a este punto, pero lo interesante para nuestro análisis es que uno de esos criterios puede ser, precisamente, el de compartir una IER. A finales de los 80 y los 90 existía una discusión muy importante acerca del contenido del concepto Cono Sur. ¿Como incluir en el Cono Sur –se decía– a un Brasil que limita al oeste y noroeste con Perú, Colombia y Venezuela, tres miembros de los más activos de la Comunidad Andina de Naciones? Y fue el principio de la IER lo que resolvió el asunto. Toda la construcción del Mercosur como Zona de Paz –incluyendo a Chile en tanto miembro no pleno del grupo– permitió identificar a un conjunto de países que decidieron cambiar su modo de relación estratégico histórico. Así, se pasó de las hipótesis de guerra cruzadas con ejes geopolíticos entre Santiago y Brasilia vs Lima-Buenos Aires y el juego de la atracción hacía cada uno de esos ejes para los otros Estados de la zona (Bolivia, Paraguay y Uruguay), a la lógica de la cooperación, las medidas de confianza y la construcción de un espacio de seguridad cooperativa. De tal modo, se aceptó que la región Conosur tuviera existencia considerando en ella la dimensión platina del Brasil y eso le permitió a este país rediseñar su estrategia de defensa considerando cualquier hipótesis de guerra en su costado sur como una situación de catástrofe que debía ser evitada. En el caso suramericano y más allá de las ideas que muchos analistas sostienen (y entre los que se cuenta este autor) de que hubiese sido conveniente fortalecer –al menos en lo específico de la seguridad estratégica regional– los mecanismos institucionales de cooperación y resolución de conflictos antes de pasar a esta dimensión UNASUR, lo cierto es que ha sido la política, a través de la voluntad de doce presidentes legitimados en elecciones democráticas, la que ha colocado el criterio de América del Sur como región y su acierto o no, sólo podrá ser juzgado con el paso del tiempo. De esta forma, definida una región podemos buscar una serie de datos que nos ayuden a identificar la IER, por ejemplo: • Conflictos entre los Estados de la región y su modo de resolución en el tiempo. • Grado de disposición entre los Estados de la región a alentar la participación de sus pares en la resolución de sus conflictos bilaterales y efectividad de dicha participación cuando se haya dado. Así definió el Ejército de Brasil la posibilidad de un conflicto con la Argentina a partir de mediados de los

años 80 por influencia del entonces Jefe III Operaciones del Brasil el Gral. Manoel Teixeira quien luego tuviera un papel destacado en los 90 como director del Instituto Brasilero de Estudios Estratégicos (IBAE) en la construcción de cinco seminarios con SER en el 2000 que nutrieron a los sectores políticos y académicos de estas ideas nuevas de cooperación.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

• Historia de las tentativas de construcción de IER y su vigencia en la percepción de los pueblos. • Relaciones de los principales Estados con otras regiones o intentos de relación desde la región. • Influencia de la región en las relaciones estratégicas regionales (en este caso obviamente las interamericanas) y las globales (peso de la región en el sistema ONU). En el caso de nuestra IER suramericana existe un trabajo señero en materia de identificación de algunos elementos de dicha identidad. Nos referimos al estudio de Arie M. Kacowicz en el cual, desde una interpretación teórica ecléctica, señala las muy diversas causas posibles que explican a nuestra región suramericana como un espacio de paz en el ámbito internacional. Por supuesto que aquí también vale al igual que en el caso de la IEN no menospreciar el carácter dinámico que la modificación de la visión de uno o más gobiernos de la región puede producir en la IER. Así queda claro que aquella Europa dividida entre la vieja y la nueva por la acción de los gobiernos de Gran Bretaña, España y muchos de los ex orientales (República Checa, Polonia y otros) –donde lo nuevo era que abandonaban los prejuicios antinorteamericanos para acompañar a George W. Bush en su aventura en Iraq– no es la misma que hoy pretende unificarse para discutir con Barack Obama las soluciones globales para Medio Oriente. Por eso es que aquí está presente otra vez la dialéctica “esencialismo” europeo vs pragmatismo y/o acuerdo de los principales actores regionales.

3. El Centro Suramericano de Estudios Estratégicos de Defensa

3.1. La creación del CSEED

Es precisamente por esa dinámica de la transformación de las identidades tanto a nivel nacional como regional que se ha considerado de gran importancia la creación del Centro Sudamericano de Estudios Estratégicos de Defensa. Así lo expresaron los Ministros de Defensa en la reunión de marzo de 2009 en Santiago de Chile al expresar: “Constituir y poner en funcionamiento el Centro Suramericano de Estudios Estratégicos de Defensa (CSEED) y encargar a un grupo de trabajo dirigido por Argentina, en un plazo de 60 días, la elaboración de la propuesta de su estatuto.” Kacowicz, A. Zones of Peace in the Third World: South America and West Africa in Comparative Perspec-

tive. (Albany, NY: SUNY Press, 1998) y “La Larga Paz Sudamericana”, mimeo, FLACSO, 1996, Argentina.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

Luego incluyeron en el Plan de Acción 2009/10 lo siguiente: “Crear el Centro Suramericano de Estudios Estratégicos de Defensa (CSEED) en Buenos Aires, Argentina. (Responsable: Argentina y Chile). Realizar durante el 11, 12 y 13 de noviembre de 2009, en Río de Janeiro, el Primer Encuentro Suramericano de Estudios Estratégicos (1er ESEE). (Responsables: Argentina, Brasil y Chile).”

3.2. La definición de los estudios estratégicos

Sin duda aquí también podremos encontrar distintas posiciones sobre el campo de estudios de los asuntos estratégicos. Aquellos que consideran que existe una “gran estrategia” que unifica en una sola visión de Estado los asuntos económicos, diplomáticos y militares, los considerarán un campo más vasto de estudios, mientras que quienes como este autor prefieren llamar a eso la “gran política”, limitarán los estudios estratégicos del modo que los define un autor canadiense: “(…) una decena de campos de investigación en estudios estratégicos continúa siendo importante (Chipman, 1992; Shultz et al., 1993; Miller, 2001): • La historia militar permite comprender y, quizás, evitar que se repitan los errores dramáticos del milenio precedente (consultar la enciclopedia de Macksey y Woodhouse, 1991). Sin embargo, puede ser que las grandes batallas, los mandos, las tácticas y estrategias de combate, el liderazgo militar aparezcan como elementos de análisis menos pertinentes (Pois y Langer, 2004). • El pensamiento estratégico es el de los grandes autores que concibieron y escribieron la estrategia (Chaliand, 1990; Baylis et al., 2002). Las referencias político-militares son todavía ampliamente tributarias de su herencia, como la geopolítica que, especialmente en Francia, tiene todavía influencia en la explicación de los conflictos. La formulación de las “grandes estrategias”, en Estados Unidos, siempre tiene sus raíces en los clásicos. • La política de defensa proviene de la definición de los objetivos nacionales, de las capacidades militares y diplomáticas que tiene un Estado con el fin de cumplir con el papel que se auto asigna en la escena internacional. El análisis del proceso de toma de decisiones es un enfoque particularmente apreciado para esclarecer las opciones y las orientaciones en materia de defensa. • La seguridad es el objetivo de investigaciones tanto sobre las amenazas (reales y supuestas), como sobre las clases de actores que las ejercen en los ámbitos militares y no militares a escala nacional, regional o global. David, Charles Philippe, “Los campos de investigación de los estudios estratégicos. La guerra y la paz” Ed.

en español Fride, Madrid, 2008.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

• La necesidad y la competición por armamentos, nuevas tecnologías, armas convencionales y no convencionales (que incluyen las armas bacteriológicas, químicas y nucleares) hacen del proceso de investigación e innovación, en el campo militar, un factor determinante para los temas de seguridad. La proliferación y los mecanismos de prevención y de control de armamentos continúan teniendo una importancia capital en estas consideraciones. • El análisis de los conflictos y de las crisis, así como sus resoluciones, cons tituyen un programa de investigación en plena expansión. • La guerra y la paz son el tema de numerosas reflexiones que han dejado de separar, después del fin de la guerra fría, los dos fenómenos. Los estudios estratégicos, como las investigaciones sobre la paz, proponen tratamientos que desean ofrecer perspectivas (duraderas) de paz. • Los vínculos entre la economía y la defensa, entre la economía y la seguridad, en la era de la globalización, están en plena redefinición. • La sociología militar continúa siendo un dominio de actualidad, en la medida en que las relaciones entre civiles y militares son reevaluadas, en particular, las dimensiones legales y éticas del comportamiento de los soldados. • Y por último, el aporte y la influencia de las instituciones internacionales de seguridad en la promoción del multilateralismo y de la cooperación provocan, con toda probabilidad, la evolución del sistema internacional hacia regímenes de seguridad basados en el Derecho y no en el poder y en la obtención de la fuerza (esencialmente militar). En síntesis este breve programa recoge las principales preocupaciones del campo de los estudios estratégicos”.

Si bien hay muchos que podrán no coincidir con este listado, de todos modos se lo considera un punto de partida que sería importante discutir en el primer encuentro sudamericano, para que el CSEED naciese con una primera aproximación compartida sobre su campo de investigación.

3.3. Los pasos siguientes del CSEED

Un primer paso relevante para la reunión de noviembre sería procurar avanzar en conjunto y por consenso y hasta donde se pueda en la definición de su campo de estudios. En tal sentido, y como ya lo ha manifestado tanto Brasil como Ecuador, sería importante aclarar que los asuntos vinculados al narcotráfico y el crimen internacional trasnacional en general serán de responsabilidades del próximo organismo de UNASUR a crearse según lo planteado por estos países con la denominación de Consejo Suramericano de Seguridad Ciudadana, de Lucha contra el Narcotráfico y Crimen Organizado transnacional o similar. Ello limitará los estudios en el CSEED a aquellos casos donde alguna problemática de

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

las mencionadas pudiera derivar en situaciones graves de empleo de las Fuerzas Armadas que pongan en riesgo la soberanía de terceros países, como ocurrió entre Colombia y Ecuador. En este sentido, la propuesta de estatuto del CSEED que se discutió inicialmente entre Argentina, Brasil y Chile –de acuerdo a lo dispuesto en Santiago– y que hoy se halla a consideración del conjunto de los miembros del CDS de UNASUR, contenía la creación de un Observatorio. El mismo se pensó para el seguimiento de situaciones como la mencionada y cualquier otra que pudiese alterar la paz en la región por causas intra o extrarregionales (como ser el uso de las bases de Colombia por parte de los Estados Unidos y su afectación a terceros estados). Como señalaba al hacer referencia al ¿para qué? de crear un CSEED, para empezar a definir nuestra IER, se podrían plantear las siguientes tareas a realizar en el futuro cercano: a) Terminar de aprobar el estatuto del CSEED y que el mismo contemple al-

gunas cuestiones orientadas a la formulación de la IER, por citar sólo unos ejemplos: • Entre sus misiones: “avanzar en la definición e identificación del “interés regional”, concebido éste como el conjunto de los factores comunes, compatibles y/o complementarios del interés nacional de los países de UNASUR.”. • Entre sus objetivos: “Contribuir a una mayor armonización conceptual y a la articulación de las políticas regionales en materia de Defensa y Seguridad Internacional.” • Entre sus funciones: “Establecer, a través de los Ministerios de Defensa, relaciones institucionales y una red de intercambios con los centros de estudios estratégicos nacionales de los países que conforman el Consejo de Defensa Suramericano”. • “Establecer un sistema de monitoreo permanente de aquellas situaciones, eventos, procesos y tendencias relacionadas con la defensa y la paz regional e internacional, cuyo producto estará a disposición de los Ministros que componen el CDS”. • “Sistematizar y poner a disposición de los expertos del CSEED y de los países miembro de UNASUR las principales publicaciones y estudios internacionales relacionados a la temática de la Defensa. Difundir entre la comunidad de decisores políticos y expertos, la producción y actividades del CSEED”.

b) Con estos objetivos, misiones y funciones y una estructura adecuada el

CSEED podría encarar: • La elaboración de una visión estratégica global del escenario internacional construida desde nuestra realidad suramericana y con nuestro propio herramental teórico, como supimos hacerlo en las teorías del desarrollo adaptando el estructuralismo de entonces a nuestras realidades de la peri-

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

feria (aquí es donde toman sentidos trabajos como el mencionado sobre la caracterización de la región como zona de paz). • La elaboración de un mapa cognoscitivo de nuestra propia realidad estratégica suramericana inserta en esa visión global y que permita identificar algunas líneas de acción común para su transformación en orden a los intereses estratégicos comunes identificados. • El desarrollo conceptual y práctico de las herramientas de transformación de esa realidad estratégica en la dirección definida por la conducción de UNASUR y la definición de mecanismos consensuados de seguimiento y evaluación de su eficiencia. • La translación a los ámbitos nacionales en sentido amplio y cultural de los objetivos acordados para que se integren a las Identidades Estratégicas Nacionales, de modo de dotar de mayor sustentabilidad en el tiempo a las líneas directrices de la IER en construcción.

4. Conclusión

La región suramericana constituida en UNASUR se encuentra frente a una oportunidad histórica de aprovechar las características positivas que la presentan frente a la realidad regional americana y global como una zona de paz relativa, a fin de construir una IER que coadyuve a los fines propuestos por las conducciones políticas de los Estados que la conforman. Para ello cuenta con el CDS y el CSEED que pueden ser herramientas claves en esta construcción y es responsabilidad de todos los actores estatales y de la sociedad civil aportar ideas para su concreción. N

30 Luis Tibiletti es capitán (R) del Ejército Argentino, licenciado en Relaciones Laborales (Universidad de Buenos Aires), cursó Maestría en Relaciones Internacionales de la Universidad de El Salvador (orientación en Paz y Seguridad). Dictó clases en dicha Universidad durante 14 años. Ex asesor de las comisiones de Defensa de ambas cámaras del Congreso Nacional. Ex Secretario de Seguridad Interior del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Director académico de Seguridad Estratégica Regional en el 2000 (SER en el 2000), miembro de Red de Seguridad y Defensa en América Latina (RESDAL), es profesor en la Escuela de Defensa Nacional (EDENA) desde hace 15 años. Es también Secretario Académico del Centro de Estudios Estratégicos para la Defensa “Manuel Belgrano” del Ministerio de Defensa.

La Construcción de una Agenda Regional de Defensa

F lorencia D itonno y J osé L uis S ersale

}

ras la propuesta presentada por Brasil en mayo de 2008 ante sus socios de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), el 11 de diciembre de ese mismo año los doce Estados que la componen crearon el Consejo de Defensa Sudamericano (CDS) como una instancia de consulta, cooperación y coordinación en materia de defensa. En esa oportunidad, las naciones establecieron que la tarea del Consejo estaría ligada a la construcción de una identidad colectiva “que tome en cuenta las características subregionales y nacionales y que contribuya al fortalecimiento de la unidad de América Latina y el Caribe” a partir de una serie de objetivos ligados al fortalecimiento de posiciones conjuntas en materia de políticas de Defensa, el fomento del diálogo y la confianza y el intercambio de experiencias vinculadas a acciones humanitarias, operaciones de mantenimiento de la paz y procesos de modernización del área, junto con la promoción de la complementariedad y la transferencia de conocimiento en el ámbito de la industria y la tecnología de la Defensa. Una versión preliminar de este trabajo fue presentada en el IX Congreso Nacional de Ciencia Política “Cen-

tros y periferias: equilibrios y asimetrías en las relaciones de poder”, Universidad Nacional del Litoral –Universidad Católica de Santa Fe– Sociedad Argentina de Análisis Político, ciudad de Santa Fe, 19-22 de agosto de 2009. Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), Decisión para el Establecimiento del Consejo Suramericano de Defensa de UNASUR. 11 de diciembre de 2008, Santiago, Chile. La UNASUR fue constituida el 23 de mayo de 2008; Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Suriname y Venezuela son sus Estados socios.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

Esta decisión constituye la puesta en marcha de un inédito proceso de integración en materia de Defensa a nivel regional, con antecedentes que se remontan al camino de diálogo bilateral y progresiva distensión de históricos recelos y desconfianzas mutuas que se inicia en la década del ochenta, y que refuerza la tendencia a consolidar la región sudamericana como un ámbito estrictamente apegado a los valores democráticos y los principios del derecho internacional y de resolución pacífica de las controversias. Sin embargo, la iniciativa no se encuentra exenta de incertidumbres y tensiones en cuanto a su alcance, rumbo y desarrollo futuro, ligados especialmente a las posibilidades de obtener logros colectivos y sostener el interés de las partes en los beneficios que el compromiso y la participación en el Consejo pueden traer aparejados. Mientras la definitiva consolidación del CDS requerirá del compromiso político de sus integrantes una iniciativa eminentemente cooperativa, el progresivo fortalecimiento de esta instancia habilita a la vez un abordaje estratégico de los asuntos de la Defensa en el plano regional, alentando una potencial reconfiguración de los sistemas de administración y gestión del sector, a tono con los imperativos derivados del ejercicio del gobierno civil de la Defensa. Ciertamente, la propuesta del CDS es, en un sentido, fruto de una dilatada trayectoria en materia de cooperación y diálogo, cuya intensidad cobró mayor relevancia en aquellos casos –tal como se observa en los vínculos entre los principales actores del Cono Sur– en los que el nivel político avanzó decididamente en la desactivación y progresiva resolución de viejos conflictos, que históricamente habían marcado el ritmo de las relaciones entre los Estados y afectado en distintos grados el clima general de la región. La conformación del Consejo ha tomado nota de ese extendido proceso de distensión e integración llevado adelante por los gobiernos democráticos de la región, y ha asumido el desafío de dotar a Sudamérica de un mecanismo reforzado a través del cual canalizar la construcción política de una visión estratégica colectiva sobre las cuestiones de la Defensa que no signifique, sin embargo, el debilitamiento de las miradas y potestades soberanas de los Estados que lo componen. La definitiva institucionalización y consolidación de la integración sudamericana en Defensa sólo podrá ser asegurada si existe la voluntad política de enfatizar el camino cooperativo, sostener y profundizar el impulso inicial y evitar la siempre posible ralentización y vaciamiento de sentido del recién creado Consejo. De igual manera, la efectividad del mecanismo sólo será posible si se logra diversificar la agenda de trabajo y generar proyectos sobre los que exista un interés y una posibilidad concreta de desarrollo colectivo, cuyos beneficios alcancen a la totalidad de sus integrantes. Este trabajo propone una interpretación sobre la creación del CDS en términos de construcción de una agenda de Defensa regional ligada a esas posibilidades, desafíos y tensiones desde la perspectiva argentina.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

Antecedentes de cooperación y diálogo en la región. Los desafíos a la construcción de una visión colectiva de la defensa Durante el transcurso de los últimos veinticinco años, la dinámica regional se ha visto notablemente alterada como consecuencia de un inédito proceso de acercamiento entre sus protagonistas, que se ha manifestado en múltiples planos. Efectivamente, a tono con el fin de la Guerra Fría y la consecuente pérdida de centralidad de la seguridad como pauta esencial de relacionamiento entre los países, se ha ido avanzando hacia la desactivación progresiva de los viejos antagonismos y recelos que caracterizaron por años su relación. Este acercamiento, sumado a un proceso sostenido de recuperación de las reglas de juego y de las prácticas democráticas en los países de la región, creó las condiciones propicias para que las viejas percepciones de amenaza que habían conservado su vigencia por largo tiempo fueran dejando paso a una voluntad de construcción y consolidación de iniciativas tendientes a sentar las bases para el diálogo y el entendimiento, generando progresivamente mayores niveles de confianza mutua. Por su parte, las enormes ventajas derivadas de la asociación económica y, en ese marco, el significativo crecimiento de los intercambios comerciales y de inversión, permitieron a los países de la zona apreciar los grandes beneficios derivados de este nuevo clima de diálogo. En este sentido, el Mercosur ha sido considerado legítimamente como la plataforma más importante en cuyo marco cobrará especial relevancia ese proceso de acercamiento y distensión. Si bien en su conformación original subyace una visión que alimentaba la necesidad de fortalecer las economías del bloque de cara al nuevo escenario global, la evolución de su dinámica puso rápidamente de manifiesto las enormes ventajas derivadas de la participación en novedosos esquemas cooperativos. Paulatinamente, esos beneficios fueron propiciando la extensión del proceso de integración hacia otras áreas, entre ellas la de la Defensa, potenciando aún más la asociación cooperativa en marcha. En efecto, el reconocimiento de los beneficios de la integración en marcha fue ampliándose, con el correr del tiempo, mediante la adhesión de los miembros a nuevos compromisos colectivos, mecanismos de concertación más amplios, procedimientos de intercambio de información más exhaustivos, así como también, a la realización de un número cada vez mayor de reuniones, ejercicios y maniobras combinadas. Registradas fundamentalmente en el plano bilateral, un conjunto amplio de iniciativas de distensión fue acompañado por la emergencia de nuevos programas políticos en el área de la Defensa. Entre sus lineamientos básicos, estas iniciativas incorporaban decididamente el nuevo clima de convergencia, dan López, E., ¿Un sistema subregional de seguridad? En: Fasoc, Año 15, Nº 4, octubre-diciembre 2000. Cfr. López, E., op. cit. y Rojas Aravena, F., Factores de cambio en el sistema hemisférico de seguridad. En:

Fasoc, año 17, Nº 3, julio-septiembre 2002.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

do por tierra con la vieja noción de las hipótesis de conflicto que, hasta entonces, se habían erigido como un elemento estructural a la hora de explicar la dinámica relacional entre los países de la región y la configuración de sus sistemas de defensa militar. Así, la lógica de la confrontación fue progresivamente reemplazada por una nueva apreciación del otro. Las percepciones de amenazas mutuas decrecían y el diálogo y la negociación por la vía diplomática se presentaban como las alternativas por excelencia para la resolución de conflictos que hasta entonces contemplaban la vía militar como una posibilidad cercana, aunque con un bajo nivel de concreción en la realidad. Como señalara la entonces Ministra de Defensa de la República de Chile, Michelle Bachelet, “… la cooperación de nivel bilateral y su institucionalización ha sido de una enorme importancia para transformar positivamente el escenario regional, en algunos casos impactando incluso a la región completa”. La evolución de los vínculos en materia de Defensa entre los actores de mayor significación en el Cono Sur –esto es, Argentina, Brasil y Chile– adquiere especial relevancia para la totalidad de los actores del sistema subregional, puesto que esa dinámica, junto a la entonces incipiente plataforma de integración económica constituida en la zona, contribuyó a poner de relieve que la nueva configuración del orden mundial presenta enormes oportunidades, pero también riesgos y problemáticas que colocan a los países de la región en una situación de interdependencia estratégica en la que todos sus miembros se encuentran condicionados por la dinámica de un mundo globalizado y, de manera especial, por las diversas modalidades de influencia de la potencia continental. Diversos analistas coinciden en señalar que, en gran medida, la evolución y las perspectivas de la situación de la región sudamericana tienen íntima vinculación con la posición que Estados Unidos adopta en cuestiones de gran sensibilidad política sobre las cuales la región no ha logrado construir una visión unificada. En especial, se observa que aun cuando para algunos estudiosos Sudamérica constituye un área periférica para la política de seguridad de Estados Unidos, esta condición de relativa marginalidad no la exime de su encuadramiento en el esquema de macrosecuritización adoptado por ese país con posterioridad a los ataques del 11 de septiembre de 2001. García, A. y Tibiletti, L., El proceso de relacionamiento estratégico argentino-chileno desde la creación del

COMPERSEG hasta hoy: antecedentes, logros y desafíos. Informe Ser en el 2000, septiembre de 2008.

Sain, M., Las Fuerzas Armadas en la Argentina. Los dilemas de la reforma militar en una situación de crisis.

En: Security and Defense Studies Review, vol. 2, winter 2002/2003.

Bachelet Jeria, M., Balance y reflexiones sobre políticas de seguridad regional. Discurso inaugural del semi-

nario “Las relaciones internacionales de Chile en el contexto de la seguridad hemisférica”, Academia de Guerra del Ejército de Chile, Santiago, 6 de mayo de 2002. En: Fasoc, año 17, nº 3, julio-septiembre 2002. Russell, R. y Tokatlian, J. G., Resistencia y cooperación: opciones estratégicas de América Latina frente a Estados Unidos. En: Lagos, R. (comp.), América latina: ¿integración o fragmentación?, Buenos Aires, Edhasa, 2008. Hirst, M., Seguridad en América del Sur. La dimensión regional de sus desafíos políticos. En: Lagos, R. (comp.), op. cit.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

Si bien podría afirmarse que Sudamérica constituye en términos estratégicos una zona de interés marginal para Estados Unidos, esto no debe llevarnos a la apresurada conclusión de que ese país ha renunciado a la posibilidad real de conservar su poder sobre la región (primacía), o a hacer uso de éste cuando considera afectados sus intereses más directos. Esa presencia e influjo persistente sobre las políticas de los actores regionales se ve reflejada, por caso, en el hecho de que Brasil, México y Venezuela integraron en 2007 el elenco de los quince primeros países con los que Estados Unidos desarrolló su comercio de bienes; o bien, en los significativos programas de asistencia policial y militar que destina regularmente a la región, cuyo mayor exponente es Colombia.10 El proceso de macrosecuritización iniciado por Estados Unidos requiere el compromiso de los países sudamericanos con esa política, situación que opera limitando el margen de maniobra que los mismos tienen para definir sus propias políticas de seguridad y defensa. Ello constituye un factor de debilitamiento para las iniciativas de integración, y de riesgo de inestabilidad para la región en su conjunto, puesto que el predominio indiscutido de Estados Unidos y su marcada influencia sobre la misma no aseguran estabilidad y puede, en cambio, convertirse en factor de amenaza.11 La modalidad de comunicación radial adoptada por algunos Estados de la región –característica que para algunos autores se manifiesta de manera más acentuada en los países andinos– junto con un alto nivel de inestabilidad política a nivel interno, termina inhibiendo la capacidad real de compromiso con la construcción de posiciones comunes 12 y las posibilidades de modificar la lógica de aceptación automática de los parámetros que impone el proceso de macrosecuritización. Por otra parte, conviene señalar que no obstante la firme voluntad de fortalecimiento de un ambiente de diálogo y convergencia, algunos especialistas sostienen que, si se mira con detenimiento la situación regional, la persistencia de disputas limítrofes y el surgimiento de nuevos focos de divergencia afectan la convivencia especialmente en las áreas o zonas de frontera,13 planteando incluso que estas características de heterogeneidad y fragmentación tenderán en el futuro a una mayor profundización.14 Incluso respecto del escenario más limitado a la Argentina, Brasil y Chile, se observa que las políticas de Defensa de esos países “(…) revelan en todos los casos abordajes que combinan soberanía con cooperación” 15; reincorporando en cierto modo los conflictos por cuestiones territoriales, las disputas vinculadas con fuentes de energía y con los recursos naturales en general, como factores de rivalidad potencial en la zona. 10 11 12 13 14 15

Russell, R. y Tokatlian, J. G., op. cit. Hirst, M., op. cit. Leal Buitrago, F., Una mirada a la seguridad en la Región Andina. En: Lagos, R. (comp.), op. cit. Hirst, M., op. cit. Russell, R. y Tokatlian, J. G., op. cit. Hirst, M., op. cit.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

En definitiva, se observa una coexistencia de lógicas opuestas en materia de Defensa y Seguridad, por la cual “las relaciones interestatales sudamericanas implican simultáneamente agendas de rivalidad y de cooperación” en las que “(…) se mantiene la tendencia –ya observada desde los años noventa– a que las medidas de confianza recíproca sean más frecuentes entre los países del Cono Sur que entre los de la región andina”.16 Por último, se deben tener en cuenta las enormes expectativas generadas en torno al desempeño de Brasil –para algunos, único estado latinoamericano con aspiraciones reales de liderazgo regional y proyección extra-hemisférica–17 como el país capaz de articular las distintas lógicas existentes en el plano regional.18 Si bien se observa que la relación entre este país y el resto de América del Sur ha oscilado históricamente entre la desconexión y la desconfianza, las modificaciones en la propia visión de Brasil sobre su inserción a nivel regional y global llevan a considerarlo un actor con un rol estratégico en el futuro de un espacio institucional colectivo como el propuesto.19 Sin embargo, el creciente liderazgo de Brasil requiere de un manejo responsable de su poder y pretensiones de protagonismo, solo viable en la medida en que ese país sea capaz de desarrollar una política de verdadero alcance regional, que reconozca la necesidad de fortalecer respuestas institucionales colectivas al heterogéneo conjunto de problemáticas que presenta la región y que sostenga la preferencia por este mecanismo sin convertirlo en una mera plataforma desde donde proyectarse hacia el mundo. De cualquier modo, y aun con las limitaciones señaladas, la probable evolución de las condiciones políticas permite avizorar la búsqueda de una “racionalidad estratégica compartida”20 que viabilice no sólo una mirada común de los problemas más graves que puede enfrentar Sudamérica en el futuro, sino también, una forma de compromiso tendiente a optimizar la acción colectiva en el escenario internacional, reforzando la opción de la región por la paz y por los compromisos multilaterales, propiciando con ello el cumplimiento estricto de las normas y los arreglos internacionales existentes.

Antecedentes continentales: limitaciones y agotamiento de los mecanismos tradicionales de integración En el plano continental, el abordaje de los asuntos de la Defensa se ha venido dando principalmente a través de la realización de las Conferencias de MinisHirst, M., op. cit. Russell, R. y Tokatlian, J. G., op. cit. Hirst, M., op. cit. Soares de Lima, M.; Liderazgo regional en América del Sur: ¿tiene Brasil un papel a jugar? En: Lagos, R. (comp.), op. cit. 20 Caetano, G., Integración regional y estrategias de reinserción internacional en América del Sur. Razones para la incertidumbre. En: Nueva Sociedad, Nº 219, enero-febrero de 2009. 16 17 18 19

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

tros de Defensa, instancia de tratamiento de la cuestión que desde 1995 convoca al conjunto de las naciones americanas y discute, no sin cierta inercia y estancamiento, un variado arco de temas vinculados al sector, que incluyen la consideración del terrorismo, el narcotráfico y las actividades criminales transnacionales dentro de su agenda.21 Desde sus inicios, en el ámbito de las Conferencias se han abordado variadas temáticas vinculadas, en mayor o menor medida, con el área de la Defensa. Entre esas cuestiones se cuenta la de la subordinación constitucional de las Fuerzas Armadas a las autoridades civiles democráticas, la de las condiciones sociales y económicas para el desarrollo de los países de la región, y las del fortalecimiento de la seguridad hemisférica a través del desarrollo de medidas de fomento de la confianza mutua; así como también, las cuestiones vinculadas a la cooperación hemisférica contra el terrorismo y el tráfico ilícito de estupefacientes, el control del tráfico de armamento y la cooperación militar en caso de desastres naturales. Al mismo tiempo, se debe señalar la persistencia de una posición que propicia la profundización de la cooperación a través de mecanismos bilaterales, subregionales y regionales.22 Aun cuando pueda observarse que esta manifestación no ha tenido un alcance ejecutivo y no ha logrado superar su condición de declaración colectiva de intenciones, este elemento fortaleció la consideración de la subregionalidad como un modelo valioso.23 Sin embargo, el mecanismo de las Reuniones de Ministros de Defensa no ha conseguido ofrecer una alternativa eficaz de integración y respuesta a las necesidades de los Estados participantes debido, en parte, al alto grado de heterogeneidad que existe entre sus partes componentes. Por otra parte, la conformación de un ámbito de discusión tutelado por Estados Unidos en el que las temáticas abordadas se encuentran estrechamente relacionadas con la referida visión de la macrosecuritización que impulsa ese país, tampoco contribuye a consolidar una visión autónoma de los problemas reales que enfrenta la región, compartida por todos sus miembros. La inclusión de aquellas temáticas vinculadas con áreas que para algunos de esos actores exceden las correspondientes al ámbito de la Defensa imposibilita la aceptación de ciertos compromisos y termina estrangulando la viabilidad de las Conferencias como instancia de integración efectiva en la materia. Estas limitaciones reducen finalmente al mecanismo a una plataforma de repetición mecánica de fórmulas sin objetivos concretos o resultados ciertos en el plano de la institucionalización de un espacio continental 21 Desde la Primera Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, celebrada en Williamsburg, Esta-

dos Unidos, en el año 1995, han sido ocho las reuniones realizadas, en las que ha participado la totalidad de los países del continente americano –exceptuando a Cuba–, la última de ellas convocada en 2008 en la ciudad de Banff, Canadá. 22 López, E., op. cit. 23 Castro, G. y Bermeo Lara, D., Notas sobre las Fuerzas Armadas y la integración. En: Red de Seguridad y Defensa de América Latina (RESDAL), Atlas Comparativo de la Defensa en América Latina, 2007.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

común, eficaz en el campo de la prevención y gestión de los conflictos interestatales.24

El espacio político suramericano de la defensa. Objetivos y ejes de acción del Consejo Suramericano de Defensa

Frente a la imposibilidad de los mecanismos tradicionales de vinculación de ofrecer alternativas concretas en el plano regional, esto es, de preservar cierto espacio de autonomía en el área suramericana que fortalezca la toma de decisiones convergentes y la prevención de intervenciones ajenas en la gestión de los asuntos propios de la región25, comienza a tomar forma la idea de encontrar nuevas instancias o ámbitos que alienten la integración cooperativa y permitan avanzar en la construcción de una identidad suramericana en materia de Defensa y Seguridad, superadora de los esquemas de integración existentes, estableciéndose como una vía privilegiada de discusión y análisis al máximo nivel político.26 Advertido de las posibilidades que puede ofrecer esta nueva instancia, en 2007 Brasil elaboró un esquema de proyección y desarrollo nacional de largo plazo en el que se hace expresa mención a la conveniencia de crear un sistema colectivo de Defensa con los países vecinos.27 Esta alternativa se vería poco tiempo después plasmada en la propuesta de creación del Consejo de Defensa Suramericano, presentada por el Presidente Lula Da Silva en mayo de 2008 y anticipada unos meses antes por su Ministro de Defensa Nelson Jobim en el marco de una gira por la región en procura del necesario consenso entre sus pares. Se trataba, en todo caso, de la última expresión de la decisión brasileña de dotar a su contexto contiguo de una creciente importancia en su esquema estratégico de desarrollo.28 Este es el camino que llevó finalmente a que hace apenas unos meses los Jefes de Estado que componen la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR) aprobasen la Decisión para el Establecimiento del Consejo de Defensa 24 Cfr. Bachelet Jeria, M., op. cit. 25 DerGhougassian, K., La declinación de la unipolaridad. Implicancias estratégicas. En: Ministerio de Defensa

de la República Argentina, Cuadernos de actualidad en defensa y estrategia, N° 1, 2009. 26 En ese sentido, la Ministra de Defensa argentina expresó durante un Seminario celebrado en Buenos Aires

en noviembre de 2008 que “No obstante la gran diversidad de acuerdos bilaterales y multilaterales en curso, resulta esencial la construcción de un mecanismo de defensa regional que permita consolidar a Sudamérica como una zona de paz, que garantice la estabilidad democrática y que coadyuve al desarrollo integral” (el resaltado es nuestro). En: www.mindef.gov.ar 27 Moreira, A., Consejo de Defensa Sudamericano: hacia una integración regional en defensa. En: Red de Seguridad y Defensa de América Latina (RESDAL), www.resdal.org 28 Peña, F., op. cit. Ciertamente, la crisis vivida en la región como consecuencia del conflicto entre Ecuador y Colombia a principios de 2008 funcionó de alguna forma como catalizador de aquellas ideas, constituyendo para los propios actores sudamericanos un claro ejemplo del potencial y la necesidad de desarrollar un mecanismo de este tipo.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

Suramericano de la UNASUR, estableciendo con ello una serie de principios que dan continuidad a los valores históricamente sustentados en la región, tales como el respeto irrestricto a la soberanía, la integridad territorial y la autodeterminación de los Estados, la plena vigencia de las instituciones democráticas, la solución pacífica de las controversias como método privilegiado de resolución de disputas y el respeto por los principios y normas del derecho internacional.29 Junto con la identificación de ese conjunto de principios, el documento establece que sus objetivos generales serán “consolidar a la región como una zona de paz”, condición básica para la estabilidad democrática y el desarrollo de la región, y generar los consensos básicos para el fortalecimiento de la “cooperación regional en Defensa” y la construcción de una “identidad suramericana, que tome en cuenta las características subregionales y nacionales y que contribuya al fortalecimiento de la unidad de América Latina y el Caribe.”30 Por su parte, los objetivos específicos enumerados en el documento constitutivo del Consejo señalan el interés en avanzar en la construcción de una visión conjunta en materia de Defensa, promover la identificación de factores de riesgo y amenaza que puedan afectar la paz regional y mundial, articular posiciones comunes en el ámbito de los foros multilaterales, promover medidas de fomento de la confianza mutua, incrementar el intercambio y cooperación en el ámbito de la industria de la Defensa, así como también, en materia de formación y capacitación militar, en asuntos de ayuda humanitaria y en experiencias vinculadas al desarrollo de operaciones de mantenimiento de la paz . Desde su origen, los miembros del Consejo acordaron avanzar en su institucionalización teniendo en cuenta los principios de gradualidad y flexibilidad, que permitan reconocer las diferentes y a veces cambiantes realidades nacionales. La creación del CDS marca así un hito en el proceso de integración regional, representado por el consenso alcanzado entre un heterogéneo conjunto de escenarios nacionales que ciertamente presentan diferencias de dimensiones, desarrollo, conceptos, intereses, misiones, capacidades, límites y percepciones vinculadas al ámbito institucional de la Defensa. En efecto, los Estados que lo integran presentan variados grados de desarrollo en sus procesos de modernización institucional, distintos niveles de control y conducción civil de los asuntos de la Defensa, diferencias en materia de capacidades y medios del instrumento militar y profundas asimetrías respecto al desarrollo de infraestructura y producción industrial para la De29 La Decisión dota al Consejo de una estructura y un mecanismo de funcionamiento por el cual se establece

que las reuniones ordinarias tendrán una frecuencia anual mientras que la instancia ejecutiva, encabezada por los Viceministros de Defensa –responsable de la elaboración de los planes de acción anual–, sesionará cada seis meses, sin perjuicio de las reuniones extraordinarias que puedan convocarse a petición de la mitad de sus Estados miembros. Unión de Naciones Sudamericanas, Decisión para el Establecimiento del Consejo Suramericano de Defensa de UNASUR. 11 de diciembre de 2008, Santiago, Chile. 30 Unión de Naciones Sudamericanas, Decisión para el Establecimiento del Consejo Suramericano de Defensa de UNASUR; op. cit.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

fensa.31 La capacidad que pueda mostrar el Consejo para articular una discusión entre componentes tan disímiles será un elemento determinante en la institucionalización del mecanismo. Por cierto, como puede apreciarse, no se trata en este caso de una iniciativa tendiente a conformar una fuerza de corte clásico como podría ser la Organización del Tratado del Atlántico Norte, para su empleo coordinado bajo un solo comando a partir de la identificación de intereses y riesgos de nivel regional. Es, más bien, un intento de consolidar un ámbito o espacio institucional que contribuya, en principio, a minimizar las posibilidades de fricción entre los países de América del Sur, aumentando el intercambio, destrabando la confianza entre los actores involucrados y superando, en lo posible, la modalidad de comunicación radial con la potencia continental mediante la construcción de una mirada sudamericana sobre los temas de Defensa. Si la integración supone que dos o más Estados, a través de una coincidencia de intereses y evaluando los costos y beneficios compartidos de dicho proceso, implementan medidas que modifican progresivamente sus anteriores patrones de relacionamiento, dando comienzo a un trabajo conjunto en determinadas áreas,32 entendemos que el mayor desafío del Consejo probablemente reside en su capacidad para producir ‘bienes colectivos’ que fortalezcan esa tendencia. Así, el Plan de Acción para el año 2009 estableció que su objetivo principal sería impulsar un conjunto de iniciativas factibles de realizar en el corto y mediano plazo en sintonía con los principios plasmados en la Decisión de diciembre de 2008, cuya ejecución permita dotar a este nuevo ámbito de crecientes dosis de legitimidad y visibilidad que favorezcan el compromiso de sus miembros. En este sentido, el diseño de una agenda orientada a la construcción de la identidad suramericana en materia de Defensa constituye un paso crucial.33 A ese efecto, el Plan de Acción 2009 incorporó como ejes estructurales fundamentales los siguientes elementos: 1) Políticas de Defensa. Contempla la creación de una red para el intercambio

de información sobre políticas de Defensa, la realización de un seminario sobre la modernización del sector, la elaboración de propuestas para incrementar la transparencia de la información sobre gastos e indicadores económicos de la Defensa; así como también, la identificación de los factores de riesgo y las amenazas que puedan afectar la paz en la región y la creación de un mecanismo para contribuir a la articulación de posiciones conjuntas en foros multilaterales.

31 Ponencia presentada por la Ministra de Defensa de la República Argentina, Nilda Garré en el Seminario

Hacia un Consejo de Defensa Sudamericano, celebrado en la Universidad Tres de Febrero el 17 de noviembre de 2008. Para una aproximación a las características principales de cada uno de los sistemas de defensa de los Estados que componen el Consejo Suramericano de Defensa ver: Red de Seguridad y Defensa de América Latina. Atlas comparativo de la Defensa en América Latina. Edición 2007. 32 Castro, G. y Bermeo Lara, D., op. cit. 33 Consejo Suramericano de Defensa, Plan de acción 2009. 29 de enero de 2009, Santiago de Chile.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

2) Cooperación militar, acciones humanitarias y operaciones de paz. Prevé la plani-

ficación de un ejercicio combinado de asistencia en caso de catástrofe, la organización de una conferencia sobre lecciones aprendidas en operaciones de paz, la elaboración de un inventario de capacidades de Defensa para el apoyo de acciones humanitarias y el intercambio de experiencias a fin de establecer mecanismos de respuesta inmediata frente a situaciones de desastre.

3) Industria y tecnología de la Defensa. Contempla la elaboración de un diagnós-

tico de la industria de la Defensa a nivel regional, identificando capacidades y áreas de asociación estratégicas, a fin de promover la complementariedad, la investigación y la transferencia tecnológica.

4) Formación y capacitación. Propone la elaboración de un registro de acade-

mias y centros de estudios en Defensa, la creación de una red sudamericana de capacitación y formación que permita el intercambio y el desarrollo conjunto, la formulación de programas de intercambio docente y estudiantil y la creación del Centro Suramericano de Estudios Estratégicos de Defensa -organismo propuesto por la Argentina- como instancia complementaria de asesoramiento y consulta, que se deberá concentrar principalmente en la producción de conocimiento que contribuya al diseño de estrategias y políticas regionales de Defensa.

Conclusiones Si bien los ejes fundamentales del Plan de Acción revelan la diversidad de asuntos sobre los cuales la región puede avanzar en el desarrollo de una nueva institucionalidad, hay algunos elementos de discusión prometedores que, sin duda alguna, tendrán un rol esencial en la búsqueda y concreción de resultados que otorguen una fuerte legitimidad al Consejo. Entre esos elementos se destaca uno en particular. Nos referimos al capítulo vinculado a la producción industrial y el desarrollo tecnológico del sector de la Defensa en la región, cuya potencialidad se refleja no sólo en las posibilidades de alcanzar un mayor nivel de autonomía en el plano regional, sino también en el impacto que esta posibilidad tiene sobre las economías de los países que lo componen. Ciertamente, una perspectiva realista nos muestra que la producción industrial vinculada a la Defensa se ha tornado una actividad “globalizada”. La conformación de consorcios productivos integrados a nivel regional parece constituirse en la única vía a través de la cual puede darse una respuesta a los desafíos de un mundo crecientemente interconectado, pero ello requiere el reconocimiento de la complementación industrial, el establecimiento de sólidos

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

vínculos estructurales entre las economías de la región, la potenciación de las capacidades técnicas de cada uno de los actores y la división del trabajo como los pilares fundamentales para su concreción. Avanzar en esa dirección requiere trabajar por la convergencia de intereses y planes estratégicos, teniendo en cuenta la necesidad de compatibilizar el ejercicio soberano de cada país en cuanto a sus decisiones y necesidades, con la conveniencia de integrarse cooperativamente en una base industrial que permita aumentar la autonomía de abastecimiento planificado, a gran escala y a menores costos, al tiempo que abrir la posibilidad de ingreso a nuevos mercados internacionales con producciones desarrolladas íntegramente en Sudamérica. Ahora bien, se presentan también algunos interrogantes de cara al futuro. Una aproximación general a la cuestión de los desafíos que representa la conformación del CDS no puede soslayar el análisis de esos interrogantes que, en mayor o menor medida, suelen ser planteados por los estudiosos de estos asuntos. ¿Se podrá superar la fase declamatoria? ¿Cuáles son esos interrogantes?; aquí van algunos… 1) En primer lugar, la recurrente tendencia al abordaje y resolución de los

asuntos de la Defensa en un plano bilateral, dada fundamentalmente por la experiencia de los principales países de la región, cuyas relaciones han prosperado, en gran medida, a partir de mecanismos o iniciativas de carácter bilateral.34

2) En segundo término, el hecho de que este nuevo panorama de integración

y construcción de una identidad suramericana tiene lugar en un escenario signado por cierto retorno de factores de rivalidad potencial en la zona (por ejemplo, fuentes de energía, recursos naturales, etc.) que se traducen en lineamientos de política de Defensa y que afectan la convivencia entre los países de la región.

3) Al mismo tiempo, los variados grados de desarrollo de los procesos de mo-

dernización institucional y en particular, los distintos niveles de control y conducción civil que presentan los Estados de la región, que demandarán un esfuerzo adicional de articulación y diálogo.

4) Por otra parte, el protagonismo del Brasil como impulsor de este nuevo

mecanismo y la posibilidad de que la creación del Consejo devenga, para ese país, en una herramienta funcional a sus propios objetivos de política nacional, convirtiéndola en un mecanismo de legitimación del liderazgo

34 Caetano, G., op. cit. Como señalamos, ha sido el plano bilateral la instancia en la se han obtenido los resul-

tados más destacados en materia de desactivación de desconfianzas mutuas, cambio de percepción del otro y establecimiento de nuevos canales de diálogo.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

regional brasileño y, con ello, en una mera plataforma desde donde proyectarse hacia el mundo.35 5) Por último, la persistencia de vínculos de comunicación radial con los Es-

tados Unidos y su influencia sobre el diseño de las políticas de Defensa de los países de la región, especialmente a través de sus programas de asistencia militar y policial y la inclusión de Sudamérica en el esquema de macrosecuritización sostenido por la potencia.

En todo caso, estas incógnitas sólo podrán develarse con el correr del tiempo y dependerán, en gran medida, del compromiso que cada uno de los actores empeñe en la iniciativa para dotar a este nuevo espacio institucional de una dosis suficiente de credibilidad y eficacia. Su progresiva institucionalización requerirá del protagonismo, capacidad y plena participación de los mayores países involucrados36 para generar oportunidades y reglas de juego no limitantes y neutralizar el riesgo, siempre presente, a la parálisis y/o a la fragmentación del mecanismo. Finalmente, una reflexión sobre las posibilidades y desafíos que enfrenta el CDS no puede concluir sin una referencia sobre el acuerdo recientemente alcanzado entre Estados Unidos y Colombia para su acceso a bases militares colombianas e instalación de siete Forward Operating Locations (centros operativos de avanzada) en territorio sudamericano. Ciertamente, la posibilidad de que la decisión colombiana se constituyera en un elemento perturbador para la puesta en marcha y consolidación del reciente mecanismo de Defensa despertó rápidamente la atención de la comunidad de naciones sudamericanas, abriendo la puerta a un fuerte debate sobre los alcances del acuerdo y las derivaciones que podría generar en los demás integrantes de la Unión. Mientras para algunos el acuerdo constituye un acto legítimo entre Estados soberanos enmarcado en la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo, otros observan con inquietud que tal compromiso denota objetivos globales más vastos, y no ofrece reales garantías en materia de no intervención y respeto de la soberanía e integridad territorial de los países de la región. Siguiendo esa línea interpretativa, el acceso a bases militares en Colombia por parte de fuerzas norteamericanas es visto como una nueva manifestación de la proyección de poder de Estados Unidos sobre América del Sur, cuyos objetivos solo pueden ser comprendidos cabalmente entendiendo que forman parte de un diseño estratégico global de largo plazo. En todo caso, el acuerdo por las bases militares en Colombia sin dudas re35 Cfr. Garay Vera, C., Consejo de Defensa Sudamericano : una estructura flexible, local y autóctona. En: www.

nuevamayoria.com y Saint Pierre, H. y Castro, G., El Consejo de Defensa Sudamericano . En: Red de Seguridad y Defensa de América Latina (RESDAL), www.resdal.org 36 DerGhougassian, K., op. cit.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

fuerza la dinámica radial de comunicación entre una nación sudamericana y los Estados Unidos y fortalece su capacidad de influencia sobre la región mediante la aplicación de los argumentos y los recursos del esquema de macrosecuritización sostenido por la potencia. Los países de la UNASUR tomaron nota del desafío que el referido acuerdo constituye. Así, el 28 de septiembre de 2009 los jefes de Estado de Sudamérica, reunidos en la Cumbre de Bariloche, debatieron en extenso y en forma abierta sobre la cuestión de las bases neutralizando, por el momento, el riesgo de parálisis que se cernía sobre la propia UNASUR y su Consejo de Defensa. La discusión de Bariloche contribuyó a poner de manifiesto que la interdependencia estratégica constituye un elemento insoslayable para la comprensión de la política sudamericana contemporánea, a la que no escapan los asuntos de defensa. En ese mismo sentido, es importante señalar una vez más que la búsqueda de una racionalidad compartida, que refuerce la autonomía de la subregión frente a actores externos requerirá del pleno protagonismo, capacidad y participación de sus miembros. Los principios enunciados en los documentos fundantes de la UNASUR y el Consejo de Defensa Suramericano tuvieron su oportunidad de ser aplicados durante la discusión de Bariloche. Como resultado de esta prueba de fuego, la legitimidad del mecanismo fue reforzada y requiere ahora del compromiso y el trabajo de sus miembros en pos de la obtención progresiva de aquellos bienes colectivos que consoliden su credibilidad y eficacia.

Bibliografía 44

Bachelet Jeria, M., Balance y reflexiones sobre políticas de seguridad regional. Discurso inaugural del seminario “Las relaciones internacionales de Chile en el contexto de la seguridad hemisférica”, Academia de Guerra del Ejército de Chile, Santiago, 6 de mayo de 2002. En: Fasoc, año 17, nº 3, julio-septiembre 2002. Caetano, G., Integración regional y estrategias de reinserción internacional en América del Sur. Razones para la incertidumbre. En: Nueva Sociedad, Nº 219, enero-febrero de 2009. Castro, G. y Bermeo Lara, D., Notas sobre las Fuerzas Armadas y la integración. En: Red de Seguridad y Defensa de América Latina (RESDAL), Atlas Comparativo de la Defensa en América Latina, 2007. Consejo Suramericano de Defensa, Plan de acción 2009. 29 de enero de 2009, Santiago de Chile. Declaración de Santiago de Chile. 10 de marzo de 2009, Santiago de Chile. Der Ghougassian, K., La declinación de la unipolaridad. Implicancias estratégicas.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

En: Ministerio de Defensa de la República Argentina, Cuadernos de actualidad en defensa y estrategia, N° 1, 2009. Hirst, M., Seguridad en América del Sur. La dimensión regional de sus desafíos políticos. En: Lagos, R. (comp.), América latina: ¿integración o fragmentación?, Buenos Aires, Edhasa, 2008. García, A. y Tibiletti, L., El proceso de relacionamiento estratégico argentino-chileno desde la creación del COMPERSEG hasta hoy: antecedentes, logros y desafíos. Informe Ser en el 2000, septiembre de 2008. Garay Vera, C., Consejo de Defensa Sudamericano: una estructura flexible, local y autóctona. En:www.nuevamayoria.com. Leal Buitrago, F., Una mirada a la seguridad en la Región Andina. En: Lagos, R. (comp.), América latina: ¿integración o fragmentación?, Buenos Aires, Edhasa, 2008. López, E., ¿Un sistema subregional de seguridad? En: Fasoc, Año 15, Nº4, octubrediciembre 2000. Moreira, A., Consejo de Defensa Sudamericano : hacia una integración regional en defensa. En: Red de Seguridad y Defensa de América Latina (RESDAL) www. resdal.org. Peña, F., La integración del espacio sudamericano. ¿La Unasur y el Mercosur pueden complementarse? En: Nueva Sociedad, Nº 219, enero-febrero de 2009. Red de Seguridad y Defensa de América Latina. Atlas comparativo de la Defensa en América Latina. Edición 2007. Rojas Aravena, F., Factores de cambio en el sistema hemisférico de seguridad. En: Fasoc, año 17, Nº 3, julio-septiembre 2002. Russell, R. y Tokatlian, J. G., Resistencia y cooperación: opciones estratégicas de América Latina frente a Estados Unidos. En: Lagos, R. (comp.), América latina: ¿integración o fragmentación?, Buenos Aires, Edhasa, 2008. Sain, M., Las Fuerzas Armadas en la Argentina. Los dilemas de la reforma militar en una situación de crisis. En: Security and Defense Studies Review, vol. 2, winter 2002/2003. Saint Pierre, H. y Castro, G., El Consejo de Defensa Sudamericano . En: Red de Seguridad y Defensa de América Latina (RESDAL), www.resdal.org. Serra i Serra, N., Globalización, fuerzas armadas y democracia en América Latina. En: Fasoc, año 17, nº 4, octubre-diciembre 2002. Soares de Lima, M.; Liderazgo regional en América del Sur: ¿tiene Brasil un papel a jugar? En: Lagos, R. (comp.), América latina: ¿integración o fragmentación?, Buenos Aires, Edhasa, 2008.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

Unión de Naciones Sudamericanas, Tratado constitutivo. 23 de mayo de 2008, Brasilia. Decisión para el Establecimiento del Consejo Suramericano de Defensa de UNASUR. 11 de diciembre de 2008, Santiago de Chile. N

José Luis Sersale es licenciado en Ciencia Política, cursa actualmente la Maestría en Ciencia Política de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO); se desempeña como Profesor de la Carrera de Especialización en Gestión para la Defensa de la Universidad Nacional de Tres de Febrero, y ocupa el cargo de Subsecretario de Planeamiento Estratégico y Política Militar de la Secretaría de Estrategia y Asuntos Militares del Ministerio de Defensa. Florencia Ditonno es licenciada en Ciencia Política y se desempeña como Asesora de la Subsecretaría de Planeamiento Estratégico y Política Militar de la Secretaría de Estrategia y Asuntos Militares del Ministerio de Defensa.

Modelo de Cooperación e Impacto en el Sector Defensa de los Países Miembros del CDS G abriel D e P aula

}

l artículo tiene como objetivo general analizar la influencia del Consejo de Defensa Suramericano (CDS) en el sector Defensa (Ministerios, Fuerzas Armadas y organismos asociados) de los países miembros. Este objetivo general será dividido en dos objetivos particulares. El primero, orientado al análisis sobre la formación y organización del CDS, con centro de gravedad en los aspectos relativos a los modelos de integración y cooperación contemplados. El segundo, es estudiar al CDS como organismo contribuyente a los procesos de toma de decisiones en el espacio regional, por lo que tendrá componentes de análisis estratégico. En la primer parte, se analizará el contexto en el cual surge el CDS como organización de defensa regional. En este sentido, se estudia la UNASUR, que como organización internacional se superpone y complementa a otras, como el MERCOSUR y la CAN en el espacio regional, y la OEA en el plano hemisférico. El punto de vista que orientará el análisis es que la dinámica política y económica sudamericana obliga a analizar la integración como proceso y no como institucionalización. Esta óptica admite establecer que tanto los organismos de tipo económico (CAN, MERCOSUR, IIRSA) como los de origen político (UNASUR y ALBA) tienen la particularidad de ser procesos abiertos de integración. Por último, en este análisis es determinante el marco político en el cual se origina la iniciativa, cuyo actor principal es Brasil, perfilado como potencia internacional y con un liderazgo regional en construcción.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

La hipótesis de trabajo a desarrollar es que la evolución de la organización regional tendrá en el mediano y largo plazo efectos sobre los sistemas de defensa de los Estados partes. Por esto, la formulación de políticas y las estrategias tendientes a alcanzarlas tendrán un componente externo de “influencia positiva”, en tanto dicha influencia no se da por imposición (desde el punto del “Realismo Periférico” en el cual hay independencia y multilateralismo en cuestiones económicas, pero alineamiento en las estratégico-militares) sino por el consenso de las partes. Interesa particularmente estudiar el impacto que el CDS tendrá sobre las Fuerzas Armadas, en tanto estas forman parte activa en la formulación de políticas de Defensa, asesorando al poder civil (Ministerios de Defensa) a través de los Centros de Estudios Estratégicos, Escuelas de Guerra y otros organismos afines. Y participación pasiva, en tanto reciben y ejecutan de forma indirecta las decisiones que se tomen en el seno del CDS (a través de los respectivos ministerios). Este impacto estaría materializado en: diseño de fuerzas, misiones (cooperación en Operaciones de Paz y Misiones Humanitarias), presupuesto, industria para la Defensa, homologación de procesos, mecanismos de toma de decisiones en operaciones conjuntas y combinadas, identificación de hipótesis de conflicto o de empleos comunes, entre otras. Se tendrá en cuenta el desequilibrio de las capacidades militares en la región, elemento que va a determinar el futuro del CDS como esquema de cooperación o integración.

UNASUR: El CDS como Organización de Defensa Regional 48

El nacimiento de UNASUR tiene la particularidad de coincidir con un momento de consolidación de las democracias regionales, concordante con un período de crecimiento económico sostenido. Estas democracias tienen sus problemas internos y su propia dinámica, pero en líneas generales, las instituciones dan respuestas adecuadas, por eso hablamos de “consolidación”. El consenso extendido en entender la región como zona de paz, también es importante para este proceso de integración regional. Combinando dicho consenso con la convicción de los gobiernos de defender los regímenes democráticos, UNASUR tuvo su prueba de fuego con la crisis entre Ecuador y Colombia, y la intervención en Bolivia en los llamados “Sucesos de Pando”, oportunidad en que los gobiernos demostraron capacidad de respuesta. Por otro lado, UNASUR representa también la necesidad de revisitar la forma en que se vienen desarrollando los procesos de integración regionales. En este sentido, tanto el Mercosur como la CAN, por diferentes razones, mantienen una inercia institucional burocrática, pero con estancamiento en los objetivos económico-comerciales. La respuesta de los gobiernos fue darle a la región otra organización, una de tipo político, donde al parecer hay mejor entendimiento que en las económicas.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

En tercer lugar, en este contexto de creación de UNASUR es insoslayable el análisis de la influencia de Brasil como actor de proyección internacional y su participación en la mesa de los grandes jugadores, convirtiéndose en el único país de la región que negocia y discute el futuro de la estructura internacional. Su posición como miembro del BRIC (sustentado en acuerdos de cooperación con países de este grupo) provee al país las credenciales necesarias para liderar la región. Naturalmente, el ascenso en la estructura internacional y el posicionamiento regional se cruza con otros liderazgos, que entran en el cálculo estratégico de los países de la región. El CDS se acuerda en este contexto con un marco jurídico cuya amplitud logró el consenso de las partes; situación que genera dudas respecto a su continuidad (del consenso) a medida que se avance en temas concretos. Uno de los objetivos del CDS es promover “el intercambio de información y análisis sobre la situación regional e internacional, con el propósito de identificar los factores de riesgos y amenazas que puedan afectar la paz regional y mundial”. Por ejemplo, países como Perú o Colombia entienden sus riesgos y amenazas a partir de la situación interna, y sus sistemas de defensa están afectados a misiones de orden interno. Estos son temas de suma importancia para estos países, pero que no están incluidos en la agenda de corto plazo del CDS.

Reuniones de los Consejos de UNASUR Como venimos afirmando, es importante interpretar la integración regional como proceso y no desde lo institucional. El continente americano cuenta con un número vasto de instituciones de carácter hemisférico, regional y subregional, sin embargo se generan dudas al respecto de su eficiencia y futuro. En este sentido, podemos considerar que UNASUR, a diferencia de los organismos de integración que la preceden, responde a una dinámica política centrada en “la evolución, a través del tiempo, de un sistema de toma decisiones colectivo entre naciones” . Este sistema colectivo de toma de decisiones va tomando forma en una estructura dinámica y flexible. En la Declaración Presidencial de Quito (III Reunión Ordinaria del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la UNASUR de agosto de 2009) se crearon los Consejos Suramericanos de Lucha contra el Narcotráfico; Infraestructura y Planeamiento; Desarrollo Social; Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología e Innovación, que según el art. 16 “contribuirán a un avance sustantivo en materia de integración y cooperación regionales”. En consecuencia, estos Consejos constituyen condiciones de acercamiento entre los gobiernos sin darle una estructura dema Murillo Zamora, Carlos. “Aproximación a los regímenes de integración regional”. Pg. 18. Revista Electróni-

ca de Estudios Internacionales. Número 8. Año 2004. Disponible on line: reei.org

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

siado rígida o formal que desaliente las relaciones. Así lo refleja la Declaración de Santiago de Chile (marzo de 2009), en la que se puede leer que los Ministros de Defensa están “convencidos que este proceso de integración y unión sudamericano es ambicioso en sus objetivos estratégicos y flexible y gradual en su implementación”. El Plan de Acción acordado en marzo de 2009 se estructura en cuatro ejes: Políticas de Defensa; Cooperación militar, Acciones Humanitarias y Operaciones de Paz; Industria y Tecnología de Defensa; y Formación y Capacitación. Estos cuatro ejes de trabajo que convinieron los Ministros de Defensa de la UNASUR, comprenden temas que desde hace varios años los países están llevando a cabo. Es por esto que el CDS estaría materializando e institucionalizando a nivel regional acuerdos que están en ejecución. Por ejemplo, tienen mecanismos aceitados de intercambio de efectivos en las áreas de formación y capacitación sus Fuerzas Armadas. En materia de cooperación militar, las Armadas de Argentina y Chile realizan desde 1998 la Patrulla Naval Antártica Combinada, que cubre actividades orientadas a salvaguardar la vida humana en el mar, el control y combate de la contaminación y el apoyo mutuo para enfrentar emergencias marítimas en las aguas antárticas. Con este mecanismo de cooperación ambos países reducen esfuerzos y gastos y generan lazos entre ambas fuerzas. Respecto a operaciones de paz, también la Argentina y Chile formaron a principios de 2008 la Fuerza de Paz Binacional Cruz del Sur, abierta a la integración de más países de la región. Estos son sólo algunos ejemplos, ya que podemos nombrar el SICOFAA (Sistema de Cooperación de Fuerzas Aéreas Americanas), la conformación del Batallón conjunto de Ingenieros “José de San Martín”, con Perú, para operaciones de paz, o la cooperación entre Brasil y Perú en el marco del Sistema de Protección y Vigilancia Amazónica. En materia de Defensa regional, los presidentes de la UNASUR se reunieron en Bariloche para discutir un tema muy sensible: el acuerdo de cooperación entre Colombia y Estados Unidos, por medio del cual se permite a las Fuerzas Armadas norteamericanas utilizar bases colombianas. En la cumbre de agosto de 2009 se decidió convocar al CDS a fin de analizar la estrategia militar de estadounidense en la región, lo cual dota de legitimidad al Consejo en la discusión de cuestiones estratégicas. Por otro lado, relacionado a la denominada “carrera armamentista” en América del Sur, el presidente de Perú, Alan García, propuso que se analice el tema en el marco de la UNASUR, específicamente en el CDS. García se pronunció a favor de controlar lo que a su criterio es “el gasto excesivo de armas en la región”. Este tema se inscribe en el punto del Plan de Acción que establece “compartir y dar transparencia a la información sobre gastos e indicadores económicos de la defensa”. En conclusión, el CDS, al igual que los demás Consejos, opera como un paraguas institucional de mecanismos que están en desarrollo, y crea áreas de

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

trabajo en otros temas de interés. En particular, tal como expone Javier Ponce Cevallos, Ministro de Defensa de Ecuador, el CDS permite alcanzar consensos y no unanimidades, que a pesar de no ser vinculantes, nos permitan caminar juntos . En consecuencia, el CDS impulsa y extiende los procesos existentes en virtud de lo cual podemos decir que trabaja sobre una base de relacionamiento consolidada del sector defensa.

Relación con el TIAR y la OEA Se dieron nutridos debates acerca de la naturaleza del CDS, tras las reuniones, documentos disponibles y opiniones de especialistas, podemos afirmar que se acerca a la forma de una organización de seguridad cooperativa. El modelo del CDS, de acuerdo con las definiciones de seguridad cooperativa , comprende un enfoque amplio y multidimensional de la seguridad, enfatiza la confianza mutua en lugar de la disuasión y favorece el multilateralismo. Además, implica el análisis y los acuerdos de las actividades militares, intercambio de información sobre sistemas militares e incremento de la cooperación. Por último, incluye a las misiones de paz como tareas comunes del modelo cooperativo. En síntesis, el CDS como organización de seguridad colectiva “parte de la premisa de una actuación anticipada a efectos de neutralizar o reducir una escalada; surge como un complemento de la diplomacia preventiva” . En este sentido el CDS está constituido para operar y trabajar en tiempos de paz, consolidando las relaciones y creando condiciones de acercamiento y diálogo para evitar crisis y escaladas que puedan derivar en un conflicto armado de carácter internacional. Es diferente a organizaciones de seguridad colectiva, cuya activación se da una vez que las operaciones armadas se han iniciado, es decir, en tiempos de guerra. Este esquema deja pocos elementos de comparación con el TIAR, una organización de seguridad colectiva o la Junta Interamericana de Defensa (JID), como órgano del sistema de la OEA. Tanto el TIAR y la JID por otro lado, son de alcance hemisférico, por lo que dadas las diferencias entre los desafíos a la seguridad y la forma de entender la Defensa, de América del Norte, América Central y el Caribe, y América del Sur, es difícil que den respuestas acordes, certeras, y operativas a la Defensa y seguridad regional. El CDS apoya y articula los compromisos internacionales de los países que lo conforman. Por ejemplo, el eje “Cooperación militar, acciones huma PONCE CEVALLOS, Javier. “Un nuevo diálogo”. Pg. 61. En Archivos del Presente. N° 49. Buenos Aires. Año

2009. Barrios, Miguel (comp). “Diccionario latinoamericano de seguridad y geopolítica”. Pg. 330. Ed. Biblos. Bue-

nos Aires. Año 2009. Idem

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

nitarias y operaciones de paz” del Plan de Acción, incluye actividades como “organizar una conferencia sobre lecciones aprendidas en operaciones de paz, tanto en el ámbito interno como multilateral” y “elaborar un inventario de las capacidades de defensa que los países ofrecen para apoyar las acciones humanitarias”. La preparación en el marco regional aporta a las necesidades internacionales, como la Fuerza Binacional Cruz del Sur. Al respecto, en oportunidad de su inauguración, el Ministro de Defensa de Chile, José Goñi, destacó que durante 2008 se trabajaría “en la última fase de preparación y puesta a punto de la Fuerza. Lo que tenemos que hacer ahora es terminar el proceso de constitución de esta fuerza, en este cuartel general, y hacer la presentación de la Fuerza ante Naciones Unidas. Esto ocurrirá, tenemos presupuestado, durante este año. Y en ese contexto estaríamos en condiciones de desplegar la fuerza. Y allí, a solicitud de Naciones Unidas, decidiremos ambos países, con la autorización de nuestros parlamentos correspondientes, los lugares donde se va a desplegar” . En conclusión, el CDS es complementario a los sistemas de seguridad hemisférica y contribuye a los compromisos asumidos en el marco de las Naciones Unidas. El modelo es de seguridad cooperativa, por lo que el grueso de su agenda de trabajo se desarrolla necesariamente en tiempos de paz, lo cual contribuye al fomento y consolidación de las relaciones del sector defensa entre los países miembros de la UNASUR. Una mayor cooperación abre canales políticos que hacen menos probable las escaladas de los conflictos, o las mitiga antes de llegar a la expresión armada de las controversias.

Formulación de Políticas de Defensa en los Estados Miembros 52

Como veíamos más arriba, la constitución del CDS en un sistema de seguridad cooperativa implica, en palabras de la ministra de Defensa de Argentina, Dra. Nilda Garré “el abandono de las tradicionales hipótesis de conflicto, las que hemos reemplazado por una política de confluencia, cooperación y complementación efectiva” . Estos tres elementos: confluencia, cooperación y complementación, impactan directamente en la formulación de políticas de Defensa. Antes de entrar en el análisis de estos elementos, abordaremos el abandono de hipótesis de conflicto centradas en un enemigo. A continuación se toman algunos párrafos de una presentación realizada en julio de 2009, sobre la relación entre recursos naturales y políticas de defensa . Armada de Chile. “Inauguración de fuerza conjunta binacional Cruz del Sur”. 04 de Abril de 2008. Disponi-

ble on line: www.armada.cl Garré, Nilda. “La Visión Argentina”. Pg. 44. En Archivos del Presente. N° 49. Buenos Aires. Año 2009. De Paula, Gabriel. “Diseño de políticas de defensa para el control y defensa de recursos naturales estraté-

gicos”. Presentado en la Conferencia Subregional “Retos a la Seguridad y Defensa en un Ambiente Político Complejo: Cooperación y Divergencia en Suramérica”, organizada por el Center For Hemispheric Defense Studies. National Defense University. Cartagena de Indias, Colombia. julio de 2009. Disponible online.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

La construcción y definición de hipótesis es una herramienta determinante en el proceso de formulación de políticas, y a su vez, en este caso particular, es el componente operativo de nuestro marco teórico; es decir, que operativiza, baja el nivel de abstracción de aquellos intereses y objetivos que se manifiestan en las políticas de defensa nacional. Tanto las hipótesis de conflicto como las de cooperación parten de la idea de la interdependencia positiva, o de una interdependencia negativa. Según Karl Deutsch una interdependencia positiva fuerte tiende a dar sustentación o solidaridad, mientras que una interdependencia negativa fuerte tiende a promover conflictos . En la dirección de nuestro análisis, las hipótesis de conflicto se construyen a partir de escenarios de competencia centrados en un componente o interés estratégico (por ejemplo un recurso natural o una vía de comunicación). Esta es una variación importante respecto a las hipótesis de conflicto centradas en un enemigo, por lo general estatal, que la geopolítica clásica definía en función de los límites territoriales. Se determina de esta manera el objetivo a defender con independencia relativa del enemigo. En el nivel estratégico-militar, esta metodología de análisis, como en el caso de Brasil, da forma a las “hipótesis de empleo”. Según la Estrategia de Defensa de Brasil, la hipótesis de empleo se entiende como “una previsión de posible empleo de las Fuerzas Armadas en determinada situación o área de interés estratégico para la defensa nacional”. Las hipótesis de conflicto se formulan considerando el alto grado de indeterminación e imprevisibilidad de amenazas al país. Las hipótesis de empleo, a su vez, son la base a partir de la cual se elaboran los planes estratégicos y operacionales. En este esquema se sintetiza en la siguiente correlación: 1° Apreciación de escenarios de competencia; 2° Construcción de hipótesis de conflicto en el nivel estratégico nacional; 3° Determinación de hipótesis de empleo para el instrumento militar; 4° Establecimiento de las capacidades necesarias de las Fuerzas Armadas; 5° Diseño de planes estratégicos y operacionales. Habiendo desarrollado el parámetro general a partir del cual es posible diseñar buena parte de una política de Defensa, estamos en condiciones de profundizar sobre los tres elementos contribuyentes, tanto a las políticas como a la construcción de un complejo de Defensa regional: confluencia, cooperación y complementación. La confluencia debe leerse en clave de determinación conjunta de intereses, lo cual otorga los parámetros generales para la constitución en el nivel estratégico de “hipótesis de confluencia”. Estos intereses, como ya hemos visto, están definidos en el Plan de Acción 2009-2010. Resulta interesante un principio consensuado en el CDS: el fomento de la defensa soberana de los recursos naturales de nuestras naciones. Según la ministra Garré “esto incluye, por ejemplo, recursos naturales tales como el agua, los MEDEIROS FILHO, Oscar. “Cénarios Geopolíticos e emprego das Forcas na América do Sul”. Pg. 31. Ministe-

rio da Defesa. Secretaria de Estudos e Coperacao. Brasil. 2004. Disponible on line: www.defesa.gov.br

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

mares, acuíferos, energía, etc.” , lo cual está en línea con las definiciones de la Estrategia de Defensa Nacional de Brasil, que define como intereses estratégicos el Amazonas y la “Amazonia Azul”, en alusión al mar Atlántico, donde se descubrieron importantes yacimientos de hidrocarburos. Habiendo hipótesis de confluencia que orienten el diseño de políticas de Defensa, pasamos a la cooperación y complementación. Al respecto, la ministra Garré y el ministro de Defensa de Brasil, Nelson Jobim, están de acuerdo en la complementariedad e interacción de los medios y equipos de los respectivos instrumentos militares 10. Jobim se pregunta “tenemos que pensar qué requiere de nosotros este gran continente: ¿requiere de la presencia de las fuerzas argentinas, ecuatorianas y brasileñas en todos los lugares, o de una red estratégica de movilidad? Y si es mediante movilidad, ¿cómo se establece la logística?” 11. Ambos ministros plantean la integración de Fuerzas, lo cual implica una división regional en función de capacidades.

El Centro Sudamericano de Estudios Estratégicos de la Defensa: contribución a los objetivos del CDS

La propuesta argentina de la creación de un Centro Sudamericano de Estudios Estratégicos fue bien recibida por los demás miembros. Este órgano se perfila como la base de cooperación académica del CDS, y como tal, encargado del análisis estratégico regional a largo plazo, estudiar doctrinas y reformas educativas conjuntas, relación con universidades y otros centros de estudios. La ministra Garré dice que este centro tiene “como objetivo primario la generación y difusión de un pensamiento geoestratégico auténticamente sudamericano, que contribuya a la construcción de una identidad sudamericana y a la consolidación de la región como una Zona de Paz. Asimismo, el Centro será de vital importancia para avanzar en la identificación y definición del referido interés regional” 12. En un sentido amplio, podemos afirmar que para los tomadores de decisiones, la importancia de la estrategia se resume en el poder de proyección y anticipación a los hechos o serie de hechos, lograda a partir de diferentes herramientas y mecanismos de estudio. En consecuencia, se pretende hallar en el análisis estratégico componentes que ayuden a ampliar los márgenes de maniobra ante hipótesis de conflicto o de confluencia, en una proyección de corto, medio o largo plazo. El producto del análisis estratégico es, en otras palabras, una idea de futuro que permite diseñar planes de acción que reduzcan los niveles de incertidumbre. 10 11 12

GARRÉ. Op.Cit. pg. 47. Idem JOBIM, Nelson. “La visión de Brasil”. Pg. 53. En Archivos del Presente. N° 49. Buenos Aires. Año 2009. Garré. Op.Cit. pg. 48.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

El análisis estratégico es también un proceso intelectual, una forma ordenada del pensamiento humano, una combinación, acertada o no, de ideas que procuran definir los modos más adecuados para resolver o enfrentar a un determinado conflicto. Este proceso intelectual requiere de la creatividad como combustible y espíritu crítico para pensar el futuro. Contar con un Centro de Estudios Sudamericano con una impronta regional permite generar estudios con analistas especializados y con una formación en los asuntos de la región y para la región. Es importante que un órgano académico se encargue de pensar cuestiones estructurales, como la identidad sudamericana, criterios de análisis geoestratégicos o los conjuntos de intereses comunes, ya que el riesgo de que no exista, es la réplica de modelos de análisis. Esto tiene un doble impacto: en la academia, atrofiando la perspectiva; y sobre la toma de decisiones: como fundamento de las acciones y su justificación. Podemos decir que la falta de construcciones teóricas propias o adaptadas a los intereses y realidad nacional o regional, fue un componente que influyó en que desde la vuelta de la democracia a la fecha la política exterior argentina haya pendulado de la dependencia nacional a la autonomía heterodoxa. El ejemplo más contundente de la dependencia nacional, manifestada en una relación de auto-acatamiento excluyente (en el marco de un modelo de política exterior de dependencia nacional en términos expresados por Juan Carlos Puig 13) fue el envío de naves al Golfo Pérsico que rompió con “la tradicional neutralidad argentina en los conflictos bélicos que no le incumben directamente” 14. Este quiebre no produjo resultados significativos en la relación con Estados Unidos ni proyectó a la Argentina a un lugar diferente al que tenía en la estructura internacional. Evidentemente, la lectura teórica estaba equivocada. Otro hecho, particularmente preocupante del alineamiento automático y la situación autoimpuesta de dependencia, fue la desactivación del misil Cóndor II, que tampoco tuvo ningún tipo de “rentabilidad” para la Argentina. En este marco, considerar que una política de auto condicionarse en lo estratégico militar iba a generar beneficios en lo económico, fue un error de criterio que produjo altos costos. En conclusión, la constitución de un Centro Sudamericano de Estudios Estratégicos genera las condiciones necesarias para contar con una masa crítica de estudios con una visión regional, formulada por cuadros civiles y militares de los países del CDS. Estos estudios serán contribuyentes a la toma de decisiones en los ministerios e instituciones armadas, así como también material de consulta, discusión y difusión en los ámbitos académicos.

13 Intelectual latinoamericano, Canciller Argentino durante el gobierno de Héctor Cámpora (Año 1973). Parte

de su obra estuvo centrada en análisis de política exterior argentina. 14 BOLOGNA, Alfredo y BUSSO, Anabella. “La política exterior a partir del gobierno de Menem: una presenta-

ción”. Pg. 36. En: “La política exterior de Menem. Seguimiento y reflexiones al promediar su mandato”. pp 17 – 51. CERIR. Rosario. Año 1994.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

Cooperación militar regional en la industria de la defensa

La operativización de los objetivos declarados en el papel es el primer reto que se impone a toda organización. En el caso de aquellas que deben cooperar, implica un esfuerzo adicional, ya que existe una mayor cantidad de voluntades en juego. El Plan de Acción 2009 prevé en uno de sus puntos “elaborar un diagnóstico de la industria de defensa de los países miembros identificando capacidades y áreas de asociación estratégicas, para promover la complementariedad, la investigación y la transferencia tecnológica; y promover iniciativas bilaterales y multilaterales de cooperación y producción de la industria para la defensa en el marco de las naciones integrantes de este Consejo”. La cooperación regional para el desarrollo de la industria de la Defensa se plantea como una asociación estratégica, que tenga como objetivos generales responder a las necesidades regionales y nacionales de cada país, sean estas de Seguridad, Defensa, económicas o medioambientales y no sólo en lo estratégico, sino además en lo operacional y táctico. La existencia de intereses de “signo positivo” entre los actores es una oportunidad para avanzar en la cooperación. En otras palabras, desde el punto de vista del análisis estratégico, no es un juego de suma cero o variable, sino que hay sinergia en la combinación de esfuerzos entre los actores. En el caso europeo –ilustrado por la European Aeronautic Defence and Space Company (EADS) y que se puede hacer extensivo al ámbito regional– la finalidad de la cooperación es aumentar la autonomía (o reducir la dependencia, según la perspectiva) respecto de otros sistemas (como por ejemplo el sistema GPS controlado por Estados Unidos). Derivado de esto último, la actividad aeroespacial permite la producción de “bienes públicos regionales” como la navegación satelital para el transporte; el control medioambiental, incluyendo catástrofes naturales; o la Seguridad y Defensa del territorio nacional en lugares donde la infraestructura estatal no llega. Respecto de la industria del sector Defensa, hay algunas particularidades a destacar, dado que la investigación y el desarrollo, así como las políticas de coordinación, se dan en áreas sensibles de tecnología dual. Es preciso por otro lado, enumerar los problemas y desafíos a los que se podría enfrentar la región en proyectos de este tipo. El primero de ellos es la restricción presupuestaria, por lo que en proyectos de esta envergadura es fundamental que exista acuerdo político para la liberación de fondos en emprendimientos de mediano y largo plazo. Otro desafío, en un modelo de cooperación por capacidades, está relacionado a la “socialización” entre los miembros de los desarrollos e innovación tecnológica propios de cada país. Está claro que este punto es una cuestión política, con dos dimensiones: voluntad y confianza mutua. El ministro Jobim se preguntó: “¿Será que no es posible que podamos hablar de una integración de nuestras bases industriales de defensa en América del Sur?

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

¿Vamos a continuar siendo compradores en el supermercado de materiales militares? Y aparece la cuestión de la integración en defensa para el desarrollo económico. Precisamos crear esa capacidad para el desarrollo” 15. Esta es una perspectiva que revela la relación entre el sector Defensa, la economía y sociedad, visión estratégica que supone que la industria para la Defensa puede aportar a la creación de bienes públicos regionales. A partir de lo expuesto, estamos en condiciones de afirmar que en América del Sur encontramos capacidades que están desarrolladas en cada país, pero en sectores específicos, por lo que aprovechar las ventajas comparativas e integrar tecnologías puede ser la respuesta para que en la región se dé un salto tecnológico cualitativo, que tenga un efecto de derrame en el sector público, las comunidades regionales y el sector privado. La cooperación e integración en industria de la Defensa, incluyendo investigación y desarrollo, contribuiría según el ministro Jobim 16 a evitar conflictos y reducir la dependencia tecnológica de los países desarrollados proveedores de bienes militares.

Influencia en el Diseño de Fuerzas Hasta este punto hemos abordado varias cuestiones de carácter estratégico, en las cuales se evidencia la confluencia de intereses. Sin embargo, el CDS no se plantea como un organismo con responsabilidades o funciones de tipo operacional. En efecto el CDS es un foro de discusión de temas comunes a la región en materia de Defensa. Pero cabe la pregunta de cuál será el impacto o influencia de las decisiones que se tomen en el seno del CDS en el diseño de Fuerzas de cada uno de los países miembros. Llevando a cabo los planes en los cuatro ejes que dispone el Plan de Acción 2009, y previendo una continuidad para los años que vienen, debemos suponer que directa o indirectamente habrá un replanteo en el diseño de las Fuerzas Armadas. Cuando señalamos que sea en forma directa, nos referimos específicamente a que a priori se establezcan planes y programas de modernización y adaptación de fuerzas, mientras que un replanteo indirecto, sería a posteriori por la necesidad de cumplir con los compromisos asumidos, o por la pérdida o degradación de una capacidad que puede ser suplantada en virtud de la cooperación regional. Un ejemplo claro de esto último es la cooperación entre las Armadas de Brasil y Argentina, por medio de la cual los pilotos navales argentinos se entrenan en el portaaviones brasilero. Ante una capacidad degradada (proyección del poder aeronaval) se decide no perderla celebrando un convenio de cooperación. 15 Jobim. Op.Cit. pg. 51. 16 COLLIT, Raymond. “Após crisie, Jobim quer criar grupo de defesa sul-americano. Objetivo do ministro é

evitar conflitos e reducir a dependência das armas norte-americanas na região”. Disponible on line en: www.estado.com.br

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

Cualquiera sea el diseño es necesario preguntarse (y posteriormente responder): ¿qué se defiende? ¿Cuándo? ¿Dónde? ¿Cómo o de qué manera? ¿Con qué medios, apoyos? ¿Contra quién o qué? Al responder estas preguntas se tienen en cuenta los aspectos cuantitativos y cualitativos a lograr para el alcance de los objetivos. En su conjunto, la base de una política de Defensa debería contar con una directriz estratégica, un planteo general que vincule intereses, objetivos y medios de la Nación. De esta manera, la estrategia responderá a la pregunta: ¿qué plan logrará mejor los fines propuestos, dados los recursos disponibles? El resultado, el planeamiento de fuerzas, consiste en prever una estructura para el futuro que sea “de la magnitud correcta y tenga la composición correcta (distribución de las fuerzas) a fin de alcanzar los objetivos de seguridad de la Nación, a la luz del entorno de seguridad y de las limitaciones de recursos” 17. El concepto de “estructura de fuerzas” es central para el análisis, ya que da cuenta de aspectos tácticos sobre la movilidad, permanencia, poder ofensivo, poder defensivo, sostenimiento, flexibilidad táctica y versatilidad; y por otro lado de los tiempos de respuesta, sincronización, cohesión, control y la distribución espacial de las fuerzas. En síntesis, la etapa de planeamiento es una derivada o función de la estrategia militar, que debe ser necesariamente contribuyente a la estrategia nacional. Si en el marco de UNASUR los países convienen en avanzar en la cooperación e integración militar, es posible pensar que en el mediano y largo plazo, tanto el planeamiento militar como el diseño de fuerzas estén influidos por requerimientos que emanen del CDS.

Reflexiones Finales 58

Hemos recorrido las páginas precedentes con una visión optimista acerca del futuro del CDS. No podría ser de otra forma, dados los hechos que en el pasado cercano y presente materializan la voluntad política de cooperación militar. Estas experiencias de cooperación que han sido nombradas en distintas partes de este artículo tienen continuidad y son exitosas debido principalmente a dos criterios: objetivos concretos y conocimiento del arte común. Los objetivos concretos se refieren a que las tareas a desarrollar son específicas, planificadas y programadas; el conocimiento del arte común, podemos definirlo de la siguiente manera: “los militares hablan el mismo idioma, tienen los mismos parámetros del mando y conducción, doctrinariamente guardan pocas diferencias”. Naturalmente hay algunos elementos que operan paralelamente en el sistema de Defensa regional, que pueden ser leídos como componentes de disrupción en los objetivos del CDS. El primero de ellos tiene que ver con el obje17 Owens, Mackubin (sin fecha). “La Estrategia y la Lógica del Planeamiento de Fuerzas”. Pg. 7. Ficha del au-

tor, sin datos de editorial.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

tivo de la Defensa nacional en cada uno de los países, concentrado en la preparación de las Fuerzas Armadas para disuadir, repeler un ataque y/o defender los intereses nacionales. Además, debemos tener cuenta que en varios países de la región se mantienen hipótesis de conflicto intrarregionales. Un segundo elemento es la compra de armamento, que recibe distintas lecturas. Algunas afirman que en América del Sur se lleva adelante una carrera armamentista y otras que los países entraron en un ciclo de renovación y modernización de sus sistemas de armas. El caso de Brasil requiere una lectura especial, dado que como potencia regional con alcance global, invierte en el factor de poder militar como atributo de su condición. En cualquier caso, los objetivos propuestos por los propios países en el CDS no son contrarios a la situación regional presente. Como pudimos evaluar, el CDS se perfila como un foro de discusión regional, limitado a las relaciones intra-regionales, pero como modelo, no es cerrado. Esto quiere decir que dada una proyección del bloque sudamericano consolidado en la UNASUR, necesitará dialogar con otros bloques donde “limiten” sus zonas de interés y responsabilidad. Por ejemplo, en la proyección atlántica, se encuentra con los países de África18. Hacia el oeste ocurre algo similar con Chile y Perú, y sus intereses con los países de la Cuenca del Pacífico. En América Central y el Caribe, es prioritario el diálogo con Estados Unidos y el accionar de la IV Flota. Dejando la lógica geográfica, otras instancias de relacionamiento se dan con la ONU. Recordemos que el Plan de Acción del CDS contempla “compartir experiencias en operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas”. Es probable que el CDS venga a institucionalizar en la región lo que algunos autores denominan como “zona de paz relativa”. Con la cooperación y diálogo se mitigan las escaladas del conflicto por existir canales de relacionamiento interagencial de la Defensa, conocimiento entre las partes involucradas, etc. Está claro que la guerra es una posibilidad, y como hipótesis no será abandonada. Pero no caben dudas de que las alianzas contribuyen a la paz entre sus miembros, y esto es, en definitiva, uno de los más altos valores de la comunidad internacional.

Bibliografía Armada de Chile. “Inauguración de fuerza conjunta binacional Cruz del Sur”. 4 de Abril de 2008. Disponible on line: www.armada.cl. Barrios, Miguel (comp). “Diccionario Latinoamericano de Seguridad y Geopolítica”. Ed. Biblos. Buenos Aires. Año 2009. 18 No olvidemos que Brasil tiene relaciones estrechas con países del continente africano, especialmente con

las ex colonias portuguesas.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

Bologna, Alfredo y Busso, Anabella. “La Política Exterior a Partir del Gobierno de Menem: una Presentación”. En: “La Política Exterior de Menem. Seguimiento y Reflexiones al Promediar su Mandato”. pp 17-51. CERIR. Rosario. Año 1994. Collit, Raymond. “Após crisie, Jobim quer criar grupo de defesa sul-americano. Objetivo do ministro é evitar conflitos e reducir a dependência das armas norteamericanas na região”. Disponible on line en: www.estado.com.br Estrategia Nacional De Defensa De Brasil. EM Interministerial N° 00437/md/saepr. Ministerio de Defensa de Brasil. 17 de diciembre de 2008. Disponible on line: www.defesa.gov.br. Garré, Nilda. “La Visión Argentina”. En Archivos del Presente. N° 49. Buenos Aires. Año 2009. Jobim, Nelson. “La visión de Brasil”. En Archivos del Presente. N° 49. Buenos Aires. Año 2009. Murillo Zamora, Carlos. “Aproximación a los regímenes de integración regional”. Revista Electrónica de Estudios Internacionales. Número 8. Año 2004. Disponible on line: reei.org Owens, Mackubin (sin fecha). «La Estrategia y la Lógica del Planeamiento de Fuerzas». Ficha del autor, sin datos de editorial. Ponce Cevallos, Javier. “Un nuevo diálogo”. En Archivos del Presente. N° 49. Buenos Aires. Año 2009. N

Gabriel De Paula es licenciado en Relaciones Internacionales, egresado de la Universidad del Salvador (Argentina). Cuenta además con cursos de postrado en Inteligencia Estratégica (Escuela Superior de Guerra del Ejército Argentino), Maestría en Relaciones Internacionales (Universidad de Buenos Aires), y es egresado del Curso de Estrategia y Política de Defensa del Center for Hemispheric Defense Studies (National Defense University, Estados Unidos). Es investigador del Centro de Estudios Estratégicos para la Defensa “Manuel Belgrano”, Sede IUA (Instituto Universitario Aeronáutico). Coordinador del área de Energía y Recursos Naturales y del Observatorio Polar, del Centro Argentino de Estudios Internacionales (www.caei.com.ar), Argentina. Contacto: depaula@gabriel.net.ar

¿Camino a una Comunidad de Seguridad Integrada? C laudia V. G uevara

}

ste trabajo pretende analizar si el Consejo de Defensa Sudamericano (CDS) contribuirá a la integración política de la región en materia de Seguridad y Defensa, si se convertirá en una columna más del Sistema de Seguridad Hemisférico de América o si quedará en mera una intención de los gobiernos participes. Para ello se definirá al CDS, sus objetivos y principios, estructura y su relación con los mecanismos de cooperación ya existentes en América Latina. Luego se hará una comparación con la Agencia Europea de Seguridad. Y finalmente se propondrá un modelo de cómo podría articularse el CDS para funcionar con la estructura establecida del Mercosur. Los actuales desafíos y amenazas a la seguridad regional, la pérdida de influencia en la región de los Estados Unidos, la aparición de nuevas potencias globales tales como China, Rusia y, a nivel regional, el liderazgo de Brasil, sumados a la nueva geografía de los conflictos en torno de los recursos naturales, además de la permanente búsqueda de los Estados de afianzar los procesos de cooperación existentes en paralelo a la urgencia de la consolidación del Estado-Nación, plantean la necesidad de reestructurar el sistema de Defensa existente. A nivel regional la Junta Interamericana de Defensa (JID) creada en 1942, es uno de los mecanismos que integra el sistema de seguridad colectivo, sobre el cual se estableció en 1947 el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR). Hasta 2006, la JID contaba sólo con la capacidad de estudiar y de

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

proponer pero no de implementar resoluciones en el ámbito de la Defensa continental, pasando a constituir una entidad de la Organización de los Estados Americanos (OEA) en función del art. 53 de la carta constitutiva de dicha organización . La JID, el TIAR, la Carta de la OEA, junto al Pacto de Bogotá de 1948, constituyen los elementos fundacionales del sistema de seguridad hemisférico, para el cual la existencia de una amenaza externa al continente, fundamentalmente de naturaleza militar es la clave para accionar su mecanismo. Esta estructura de seguridad armoniza con los principios y propósitos de la Carta de San Francisco, sin embargo, ni el sistema internacional bipolar rígido, ni los desafíos para mantener ese orden en transición continúan existiendo. En diciembre de 2008, y a propuesta del presidente de Brasil Lula da Silva, la Cumbre de Presidentes de la UNASUR aprobó la creación del Consejo de Defensa Sudamericano (CDS) con la finalidad de constituirse en un foro de consultas y la posibilidad de lograr la integración en materia de Defensa, aunque no como una alianza militar clásica al estilo de la OTAN. El CDS será una instancia de consulta, cooperación y coordinación; se sujetará a los principios y propósitos establecidos en la Carta de Naciones Unidas, y en la Carta de la Organización de Estados Americanos. Tiene como objetivos generales : a) consolidar Sudamérica como una zona de paz, b) servir de base para la estabilidad democrática y el desarrollo integral de

nuestros pueblos, y como contribución a la paz mundial,

c) contribuir al fortalecimiento de la unidad de América Latina y el Caribe, y d) generar consensos para fortalecer la cooperación regional en materia de

Defensa.

El 10 de marzo del corriente año se reafirmó el propósito de construir una zona de paz y de cooperación lo cual se plasmó en la Declaración de Santiago de Chile , a la vez que se ratificó el principio de la integridad territorial de los Estados, la no intervención en sus asuntos internos y la autodeterminación de los pueblos. Se acordó, a su vez, que los planes de acción del CDS deberán regirse por los objetivos generales anteriormente mencionados. En tanto, entre sus objetivos específicos se encuentran los siguientes: OEA Asamblea General. Resolución N° XXXII-E/06, 15 de marzo de 2006. “Presidentes aprobaron Consejos de Defensa y de Salud Latinoamericano”, nota de prensa del Ministerio

de Relaciones Exteriores de Chile, Santiago de Chile, 16 de Diciembre de 2008. “Declaración de Santiago de Chile, marzo de 2009”. Texto completo en Anexos de esta misma edición.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

a) Análisis y debate de los elementos comunes que proporcionen una visión

conjunta en materia de Defensa.

b) Promover el intercambio de información y análisis, a nivel subregional e

internacional, con el objetivo de identificar factores de riesgo que puedan amenazar un ambiente de paz.

c) Organizar posiciones conjuntas de los países de la región en foros multila-

terales sobre Defensa.

d) Proporcionar la construcción de visiones compartidas en materia de De-

fensa, que auxilien en el diálogo y cooperación con otros países de América Latina y Caribe.

e) Fortalecer la adopción de medidas de confianza entre los países. f) Promover el intercambio y la cooperación en el ámbito de la industria de

Defensa.

g) Fomentar el intercambio de la formación y capacitación militar, además

de promover la cooperación académica entre los centros de estudio de Defensa.

h) Estimular y apoyar acciones humanitarias. i) Compartir experiencias acerca de operaciones de mantenimiento de la paz

de las Naciones Unidas.

j) Intercambiar experiencias acerca de los procesos de modernización de los

Ministerios de Defensa y de las Fuerzas Armadas.

k) Promover la incorporación de la perspectiva de género en el campo de la

Defensa.

Sin embargo, el CDS se enfrenta a una serie de desafíos no menores, tales como las diferentes connotaciones del ámbito de la Defensa y la Seguridad que existen en la región, a la vez que existe un área gris en donde convergen los temas de Seguridad y de Defensa que al mismo tiempo demanda una vinculación más estrecha entre ambas esferas de influencia .

Griffiths-Spielman, Jhon E., “Procesos de integración regional en Defensa: Consejo Sudamericano de De-

fensa UNASUR ¿un nuevo intento?”, GCG Georgetown University, Vol. 3, N°1, 2009, pp. 115-116.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

Del mismo modo, el CDS debería superar las desconfianzas entre los diversos Estados que conforman la organización, puesto que aún subsisten temas que pueden ser generadores de conflictos tradicionales en la región. Se deberán identificar cuáles serían los factores de riesgos y amenazas comunes a enfrentar en la región, es decir, constituir una agenda común, que en alguna medida se tradujera en el sustento de la organización. En el contexto de la Defensa, será importante identificar cuáles serán los papeles y actividades sobre los cuales se puedan consolidar esfuerzos cooperativos. Al respecto, las operaciones internacionales de mantenimiento de paz, los ejercicios combinados, y el accionar ante las catástrofes naturales son dos ámbitos muy propicios para dicho fin, todo lo cual contribuye a fortalecer las medidas de confianza mutua. El CDS surge del fuerte perfil político y de la intención de proyección internacional de la UNASUR. En el artículo 2º del Tratado de Brasilia , constitutivo de la Unión, se define el objetivo y por ende el alcance de la organización creada, dotada de personalidad jurídica internacional, en estos términos: “La Unión de Naciones Suramericanas tiene como objetivo construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados”. Y entre los numerosos objetivos específicos, enunciados en 21 incisos del artículo 3º, se establece en primer lugar el del “fortalecimiento del diálogo político entre los Estados Miembros que asegure un espacio de concertación para reforzar la integración suramericana y la participación de UNASUR en el escenario internacional”. La UNASUR pretende, a través de un proceso innovador, reforzar los procesos de integración existentes como lo son el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones, entre los cuales ya existe un acuerdo de complementación económica . Véase Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Sudamericanas, Brasilia 2009 en Anexos de esta mis-

ma edición. El 6 de diciembre del 2002, los países de la CAN y del Mercosur suscribieron, en Brasilia un Acuerdo de

Complementación Económica por medio del cual reiteraron su decisión de conformar un Área de Libre Comercio. En cumplimiento de ese compromiso, el 16 de diciembre de 2003, Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay (Estados Miembros del Mercosur), Colombia, Ecuador y Venezuela (Países Miembros de la CAN), firmaron un Acuerdo de Complementación Económica Nº 59 orientado a formar un área de libre comercio mediante la expansión y diversificación del intercambio comercial y la eliminación de las restricciones arancelarias y no-arancelarias que afecten al comercio recíproco, el cual fue depositado en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) el 18 de octubre de 2004. Véase:”Acuerdo de complementación económica N° 59”. Véase Acuerdos de Alcance Parcial-Complementación económica AAP-CE N°59. Disponible en: http://www.aladi.org/

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

Sin embargo, existen dos grandes diferencias en opinión de Félix Peña . Por un lado, el Mercosur es una realidad asentada en compromisos jurídicos ya asumidos por sus países miembros. Si bien son compromisos imperfectos e incompletos, difícil sería dejarlos de lado, teniendo en cuenta las corrientes de comercio y de inversión que se han desarrollado entre los socios en los años transcurridos desde la firma del Tratado de Asunción. El Mercosur tiene además una embrionaria identidad que se refleja en su nombre incorporado a los documentos de identidad de los ciudadanos de los cuatro socios actuales. La experiencia del Protocolo de Caracas indica, además, la distancia que puede existir entre lo que se procura llevar adelante y lo que efectivamente se pueda concretar. Pero hay otra gran diferencia entre ambas organizaciones. Y es que el Mercosur está basado no sólo en una voluntad política de trabajar juntos de los países miembros –que se mantiene a pesar de las muchas dificultades que se han planteado– pero sobre todo en un pilar fundamental para la integración productiva conjunta, cual es el de las preferencias comerciales pactadas. La UNASUR no tiene previsto nada similar. Entonces, cabe preguntarse si la UNASUR diluye o complementa al Mercosur. Se han propuesto diferentes escenarios posibles, aunque el mejor escenario a futuro es que ambos procesos se complementen y se potencien mutuamente. El vicecanciller argentino Victorio José Taccetti afirmó, en el marco del VII Simposio y I Congreso Internacional de América Latina y el Caribe realizado en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, que “en Sudamérica hay distintos esquemas de integración, que a veces terminan siendo demasiados y se quedan en un plano retórico al poseer poco contenido; no obstante el Mercosur si bien es básicamente económico no deja de tener una visión política. En América Latina cuando no logramos acordar sobre temas económicos concretos, armamos grupos políticos para disimular aquellas falencias organizativas”, agregó. Esta última iniciativa de integración regional en materia de Defensa, el CDS, aún está lejos de constituirse en una comunidad de seguridad integrada: tiene enormes desafíos por superar para conformarse en uno de los pilares de la Defensa Hemisférica. Debe conformar aún una estructura sólida y un mecanismo institucionalizado para funcionar, toda vez que el Sistema Hemisférico de Defensa ya se ha consolidado lo conveniente sería complementarlo y no desestimarlo. Luis Tibiletti en el marco del VII Simposio y I Congreso Internacional de América Latina y el Caribe realizado en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, destacó que “el Consejo Peña, Félix: “¿En qué se diferencia la UNASUR de un Mercosur ampliado?”, Artículos periodísticos de la

Comunidad Andina.org, julio de 2008. Disponible en: http://www.comunidadandina.org/prensa/articulos/felixpena6-08.htm

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

Sudamericano de Defensa es una herramienta dentro de UNASUR donde existen divergencias con respecto a su implementación representadas en grupos a favor, en contra y en aquellos que aún tienen dudas sobre su funcionamiento”. No obstante, Tibiletti se incluye entre aquellos que están a favor de la conformación del Consejo pero que poseen dudas a ser aclaradas en relación a la función, en este nuevo esquema, de los ministros de Defensa, el rol de la política en relación a los objetivos y a las estrategias en contraposición o complementariedad con las decisiones militares, además de cuestionar si el liderazgo económico supondría un liderazgo militar en la región. Seguramente el éxito en la conformación de un bloque de Seguridad y Defensa, surgirá como consecuencia del fortalecimiento institucional interno del Estado-Nación en primer lugar, a la vez que será necesario revalorizar las instituciones regionales existentes profundizando los compromisos ya aceptados. El CDS debería constituirse como un órgano del Mercosur, o convertirse en una agencia especializada de Defensa como lo es la Agencia Europea de Defensa , la cual ha sido creada mediante la acción común del Consejo de la Unión Europea a modo de completar su Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) en julio de 2004, con los objetivos de: impulsar las capacidades de Defensa de la Unión Europea, especialmente en el ámbito de la gestión de crisis; promover la cooperación europea en materia de armamento; consolidar la base tecnológica e industrial de Defensa europea y crear un mercado europeo competitivo de material de Defensa; y fomentar la investigación con objeto de fortalecer el potencial tecnológico e industrial de Europa en el ámbito de la Defensa. En consecuencia, las funciones actuales de la agencia son: elaborar un enfoque amplio y sistemático que defina y cubra las necesidades de la política europea de Seguridad y Defensa; fomentar la colaboración en materia de armamento entre los Estados miembros de la Unión Europea; ayudar al desarrollo y a la reestructuración global de la industria europea de Defensa; trabajar, en colaboración estrecha con la Comisión, en el desarrollo de un mercado europeo de armamento competitivo a escala internacional. La “ventaja comparativa” de la agencia radica en su capacidad para cumplir todas estas funciones y relacionarlas entre sí creando provechosas sinergias. De este modo, el CDS podría tratar las cuestiones de Defensa y de Seguridad regional a través de un mecanismo de consultas, cooperación y coordinación de actividades primeramente hasta lograr una efectiva toma de decisiones a nivel supranacional de las actividades defensivas, militares y de seguridad.

Véase: Agencia Europea de Defensa en http://europa.eu/agencies/

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

Urge poner en marcha el plan de acción y la matriz de ejecución 20092010 del CDS propuesto en la primera reunión de marzo de 2009. N Claudia Guevara es licenciada en Relaciones Internacionales con postgrados realizados en “Negociaciones Internacionales” y “Conflictos Locales y Procesos de Construcción de Paz” de la Universidad del Salvador. Docente titular de “Problemas Internacionales Contemporáneos”, “Seguridad Internacional” e “Historia Moderna de las Relaciones Internacionales” de la carrera Relaciones Internacionales en la Universidad Siglo 21, así como de la materia “Negociaciones” en la Escuela de Aviación Militar. Miembro investigador del Centro de Estudios Estratégicos para la Defensa “Manuel Belgrano” sede Instituto Universitario Aeronáutico, Fuerza Aérea Argentina.

Véase en anexo: “Declaración de Santiago de Chile”.

Publicado originalmente por el Carnegie Endowment for International Peace. http://carnegieendowment.org/

Análisis de Proliferación: Cooperación Nuclear entre Brasil y Argentina I rma A rgüello

}

n febrero de 2008, la presidenta argentina Cristina Fernández de Kirchner y el presidente brasileño Lula da Silva firmaron un acuerdo de cooperación nuclear, uno de los diecisiete acuerdos firmados con relación a la infraestructura, la energía y la Defensa. Desde entonces, técnicos de ambos países han estado trabajando para definir proyectos conjuntos posibles, entre los que cabe mencionar una “empresa para la producción de uranio enriquecido” y un “modelo de reactor de potencia nuclear que cubra las necesidades de los sistemas eléctricos de ambos países y, eventualmente, de la región”. Los resultados de una primera reunión de seguimiento realizada enel mes de septiembre de 2008, conjuntamente con los comentarios efectuados para algunos funcionarios involucrados directamente en el proceso, pusieron en evidencia que todavía están pendientes las decisiones más importantes. Aun no se han establecido claramente el alcance de las actividades nucleares compartidas, las estrategias de cooperación, el tipo de transferencia de tec Remitirse a Clóvis Rossi, “Brasil y Argentina firman un pacto para el enriquecimiento de uranio”, Folha de

S. Paulo, Febrero 23, 2008, e IAEA, “Comunicación fechada el día 3 de marzo de 2008. Recibida de los Representantes No Residentes de Argentina y Brasil al Organismo para los Usos Pacíficos de la Energía Nuclear”, INFCIRC/722, marzo 4, 2008. Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la República Argentina, “Visita de Estado de la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner a Brasil: Declaración Conjunta”, Brasilia, septiembre 8, 2008.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

nología y las fuentes de financiamiento (una cuestión de principal interés debido a la crisis económica global) y, después de haber transcurrido casi un año, existen aun más dudas que certezas. Además, las declaraciones sobre la política pública de la Estrategia para la Defensa Nacional Brasileña lanzada recientemente, que identifican a la energía nuclear como de alta prioridad, han hecho surgir algunas preocupaciones acerca de la cooperación nuclear con la República Argentina, en particular con relación a las transferencias de tecnología. En efecto, la nueva estrategia de Brasil se concentra en ingresos “unidireccionales”, que le permitirían al país lograr crecientes recursos tecnológicos, y sugiere “usos exclusivos de la tecnología”, que podrían entenderse como “sin salida”. Estos conceptos parecen adaptarse mejor al modelo de un socio tecnológico muy adelantado, que le permitiría a Brasil alcanzar su propio desarrollo.

Amplio Alcance de las Actividades Nucleares

La declaración conjunta firmada en septiembre describe los esfuerzos futuros para lograr “30 proyectos de estructuración sobre reactores y desechos nucleares, ciclos de combustible, aplicaciones nucleares y reglamentaciones”. Después de una reunión inicial bastante pragmática, la cantidad de compromisos nucleares anunciados ha venido creciendo a través del tiempo. Es posible que la compañía conjunta (EBEN) que fue pensada originariamente para el uranio enriquecido, incluya otras actividades nucleares relacionadas con la salud, la agricultura, la producción de productos radiofarmacéuticos, el desarrollo de reactores de investigación y tecnología de materiales. Sin embargo, no existen certezas acerca de las posibilidades para la implementación eficiente de un abordaje tan amplio. Se descartó rápidamente la idea del trabajo conjunto en la propulsión nuclear del submarino brasileño que la prensa había mencionado desde el comienzo. Además, el gobierno de Brasil ha expresado claramente que el proyecto sólo se llevaría a cabo bajo la supervisión de la Marina.

Ministerio de Defensa de Brasil, “Estrategia Nacional de Defensa”, EM Interministerial No. 00437/md/sae-

pr, diciembre 17, 2008. “Empresa binacional para el enriquecimiento de uranio”, Jornal do Comercio, Entrevista con Alfredo

Tranjan Filho, Presidente de Industrias Nucleares de Brasil (INB), agosto 25, 2008. Remitirse también a nota a pie de página 2. Remitirse a Ministerio de Defensa, Asesoría de Comunicación, “El Submarino Nuclear de Brasil tendrá un reactor de la Marina brasileña”; y Marina de Brasil, “Submarino Scorpène. Una posición de la Marina”, diciembre 2008.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

Equilibrio entre los Socios Durante décadas, Brasil y Argentina se han venido dedicando al desarrollo nuclear, incluyendo la operación de centrales nucleares. En 1979, la República Argentina lanzó un proyecto de reprocesamiento (a una escala de planta piloto) en Ezeiza, provincia de Buenos Aires, que nunca se completó. En 1983, se anunció el enriquecimiento de uranio sobre la base de tecnología de difusión gaseosa propia, en una pequeña planta con una producción de 20.000 SWU/año (que todavía existe), ubicada en Pilcaniyeu, cerca de Bariloche. Luego, en 1997, se desarrolló el programa SIGMA para mejorar la eficiencia y la competitividad. Sin embargo, la planta de enriquecimiento de uranio de la Argentina nunca operó a un nivel industrial. Brasil construyó su primer módulo de enriquecimiento de uranio importante en 1987, en el Centro Experimental de la Armada de Aramar, en Iperó, São Paulo, basado en la tecnología ultracentrífuga local y, a los tropezones, fue progresando en el desarrollo de submarinos nucleares. En el año 2006, se abrió una planta industrial para el enriquecimiento de uranio, con una producción de 120.000 SWU/año (6 veces más grande que la planta argentina), en Resende, Río de Janeiro. Esta planta tiene la capacidad de enriquecer uranio al 3,5%, requerido por los reactores de potencia brasileños, y suministrar combustible para los futuros submarinos (que utilizarán uranio enriquecido a menos del 5%). Los brasileños esperan alcanzar la autosuficiencia en cuanto al combustible nuclear (un hito importante en los planes estratégicos de Brasil), aproximadamente en el año 2012. Los aportes a la iniciativa común, a ser efectuados por Brasil, serían su tecnología aprobada para el uranio enriquecido, su abundancia de uranio (sexta en el mundo, aún con sólo el 30% de su territorio explorado) y su capacidad para definir y ejecutar planes a largo plazo. Argentina podría aportar su experiencia como exportador nuclear exitoso y el reconocimiento a nivel mundial de sus excelentes antecedentes en lo que se refiere a la no-proliferación. El desarrollo de reactores avanzados de potencia intermedia argenti Las centrales Angra I y II le suministran a la red eléctrica brasileña aproximadamente 2000 MW, dos

veces la cantidad de energía generada por las centrales argentinas Atucha I y Embalse. Argentina reactivó la central Atucha II (745 MW) y ha establecido como la fecha límite para su culminación el año 2010. Brasil podría reactivar la central Angra III, de 1350 MW, que se concluiría en el año 2014. Remitirse a IAEA, “El Reinicio de Proyectos de Plantas Nucleares Demoradas”, Serie de Energía Nuclear No/NP-T3.4, febrero de 2008. Roberto Cirimello y Juan Bergallo, “Desarrollo de Ciclos de Combustible Nuclear en Argentina,” Simposio de Energía Nuclear de las Américas, 2002. Ministerio de Minas y Energía de Brasil, Empresa de Estudios Energéticos, “Plan Nacional de Energía 2030”, aprobado por el CNPE, Consejo Nacional de Política Energética, junio 25, 2007. Argentina ha exportado investigación y reactores para la producción de radioisótopos a Perú, Argelia, Egipto y Australia.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

nos, tales como el CAREM (Central Argentina de Elementos Modulares) también ayudaría. Este reactor de agua presurizada, categorizado como un SMR (Reactor Pequeño & Mediano) tiene una excelente reputación con respecto a la resistencia a la proliferación y la seguridad. Además, su construcción “modular” facilita el ajuste de su potencia a los requerimientos de electricidad establecidos para los distintos países.10 Se considera que la República Argentina y Brasil han sido exitosos en el intento para pasar de la competencia nuclear a la cooperación a través de la confianza mutua. Se suele considerar a este abordaje como un modelo para otras regiones donde se pueden percibir riesgos potenciales de proliferación nuclear.11 Sin embargo, todavía no se tiene la seguridad de que ambos países se conviertan en socios competentes que aprovechen sus fuerzas conjuntas. Ciertos obstáculos podrían poner en peligro este proceso. La resistencia burocrática, como así también las posibles asimetrías de intereses y puntos de vista –en especial aquellos relacionados con la posibilidad de compartir tecnología de propiedad exclusiva– podrían entorpecer el equilibrio interno del acuerdo y, por lo tanto, su sustentabilidad a largo plazo.

Incentivos (Algo más que sólo Energía)

Se anunció la cooperación bilateral como una medida para ayudar en la actual crisis energética sudamericana pero el impacto podría ser de menor significación. La energía nuclear representa, aproximadamente, el 3% de la generación de energía corriente en Brasil, y el 7% en la República Argentina (aunque representa el 4% en la capacidad total instalada). El Plan de Energía 2030 para Brasil tiene proyectadas cuatro centrales nucleares nuevas de, aproximadamente, 1000 MW cada una. En la actualidad, Brasil depende de la energía hidroeléctrica para el 91% de la generación y los funcionarios de la industria nuclear han sugerido que el país necesita diversificar sus recursos energéticos.12 Sin embargo, parecería que esos proyectos a gran escala exceden las capacidades tecnológicas de ambos países y, por lo tanto, dependerán de otros 10 Vladimir Kusnetsov, “Reactores Avanzados Pequeños y Medianos (RPM) - Parte 2”, presentado en el Taller

sobre Datos de Reacción Nuclear ICTP-IAEA, en Trieste, Italia, mayo 19-30, 2008. Se estima que el prototipo CAREM comience a operar cerca de Buenos Aires en 2013. 11 El denominado “control de vecino a vecino” se puso en práctica en el año 1991, a través de un acuerdo bilateral que definió una posición internacional común y creó la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC). Al poco tiempo, se asoció el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) y, en 1994, entró en vigencia el Convenio Cuatripartito. Remitirse a O. Peixoto, A. Oliveira, y O. do Canto, “Salvaguardas en Países Latinoamericanos: El Rol del ABACC”, Simposio LAS/ANS 2008, Río de Janeiro, junio de 2008. 12 Remitirse a la nota 8.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

proyectos conjuntos entre Brasil y socios nucleares más experimentados que estén dispuestos a transferir tecnología.13 Las declaraciones hechas por el ministro de Minas y Energía de Brasil, Edison Lobão, sugieren que Brasil considera a su desarrollo nuclear en una escala global. En este escenario diferente, el país podría instalar más de 60.000 MW de energía nuclear dentro de los próximos 50 años, o sea, una central de energía por año. Esas cifras han suscitado dudas acerca de su factibilidad y se deberán considerar con precaución.14 Argentina aún tiene que desarrollar planes a mediano y largo plazo para definir la cantidad de reactores a construir como así también su tecnología y los combustibles. También deberán considerarse otros factores de importancia, tales como una creciente influencia geopolítica y la oportunidad de convertirse en participante global en el mercado potencialmente lucrativo de combustibles nucleares (antes de que puedan implementarse restricciones internacionales). Desde una perspectiva geopolítica, estas circunstancias ayudarían a Brasil a fortalecer su liderazgo a nivel regional y global. La participación activa de Brasil en la creación de la UNASUR (Unión de Naciones Sudamericanas) y su propuesta para la creación de un Consejo de Defensa Sudamericano, una especie de OTAN para la región, son dos indicadores de su intención de lograr el liderazgo regional.15 Además, Brasil ha demostrado un esfuerzo sostenido para ampliar su influencia fuera de la región, ya sea a través de la campaña para lograr una banca permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, por su participación en los economías de rápido desarrollo (BRIC) con Rusia, India y China, como por su intención de asociarse con países desarrollados en proyectos internacionales selectivos, tales como el ITER sobre fusión nuclear (originariamente, el consorcio internacional para el Reactor Experimental Termonuclear Internacional). El dominio de tecnología nuclear sofisticada confiere un prestigio internacional al que aspiran tanto Brasil como Argentina. Esta última ha ejercido un liderazgo nuclear latinoamericano durante mucho tiempo, pero ese liderazgo se fue perdiendo debido a las sucesivas crisis políticas y económicas. Bajo las circunstancias actuales, parecería que la Argentina es un socio muy conveniente para Brasil dado que tiene el know-how, no está compitiendo por el liderazgo y, aparentemente, considera al consorcio, no obstante su alcance final, una buena oportunidad para reactivar su decaído programa nuclear. 13 Se definió un modelo de asociación similar en el acuerdo de Defensa entre Brasil y Francia. Remitirse a la

No Proliferación para la Seguridad Global, “Confirmado: El acuerdo con Francia incluye al Submarino Nuclear Brasileño”, 23 de diciembre de 2008. 14 “Lobão afirma que país tendrá 50 usinas nucleares más”, Folha de São Paulo, 13 de septiembre de 2008. 15 Susanne Gratius, “¿Hacia una OTAN sudamericana?” Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE), Comentario, abril 2008.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

Esta alianza estratégica también podría convertir a Brasil y Argentina en proveedores globales de uranio enriquecido y reactores avanzados de potencia intermedia (para aquellas áreas u objetivos que no justificarían la opción de unidades más grandes). En la actualidad, muchas naciones están considerando la construcción de centrales de energía nuclear. Aunque es necesario reevaluar esta tendencia a la luz de la actual crisis económica global, todavía podría haber un mercado significativo al que podrían proveer los socios.16 Aunque no se la considera un factor importante en el corto y mediano plazo, esta posibilidad podría traer aparejados grandes beneficios económicos. La alta calidad y la producción redituable dentro de una escala comercial adecuada no serán suficientes. Un hecho relevante es que Brasil y Argentina son los únicos estados no-signatarios del Modelo de Protocolo Adicional (PA) del Organismo Internacional de Energía Atómica (IAEA) dentro del Grupo de Proveedores Nucleares (GPN). Si el PA se convirtiese en una condición obligatoria para los proveedores, ambos países podrían enfrentarse con dificultades para desarrollar un esquema de comercio exterior saludable para productos tecnológicos de avanzada, dado que sus industrias nucleares todavía dependen, en muchos aspectos, de las importaciones de otros proveedores nucleares. Un análisis detallado de la nueva Estrategia para la Defensa Nacional brasileña sugiere que es muy poco probable que se produzca la firma de un PA “tradicional” en el corto plazo. En efecto, el documento establece claramente que Brasil no aprobará ninguna restricción adicional derivada del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP), si los Estados con armas nucleares no demuestran avances en su propio desarme.17 Sin embargo, los expertos no ignoran la posibilidad de que Brasil pueda comprometerse en una especie de acuerdo especial que incluya las disposiciones del PA. Fuentes calificadas destacan que algunos miembros del GPN han estado alentando a Brasil para que acepte un acuerdo de ese tipo, que podría concluirse a través de negociaciones entre gobiernos.

Dilemas Tecnológicos y Estructurales Si tienen la intención de lograr progresos en la cooperación nuclear, es necesario que Argentina y Brasil tomen decisiones tecnológicas relacionadas con los reactores y el uranio enriquecido y la elección de esquemas de gestión bilaterales adecuados. Una opción sería organizar una compañía de control interna16 Asociación Nuclear Mundial, “El Renacimiento Nuclear,” Documento Informativo 104, actualizado en agos-

to de 2008; y Sharon Squassoni, “Las realidades de la Expansión Nuclear”, Testimonio ante el Congreso, Comité Selecto de Independencia Energética y Calentamiento Global, Washington, D.C., marzo, 2008. 17 Remitirse a la nota 3.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

cional en la que cada país mantenga sus propias plantas y tecnologías.18 A primera vista, esta opción parece la más simple, dado que significaría que cada socio podría trabajar con sus capacidades disponibles. Sin embargo, resultaría difícil equilibrar las asimetrías en eficiencia y escala. Una segunda opción sería desarrollar una planta conjunta nueva, independiente de las existentes en ambos países. Aquí, la elección probable sería la tecnología centrífuga brasileña, dada su ventaja comparativa general con respecto a la difusión gaseosa.19 En cualquier caso, queda claro que, conforme a lo establecido en su propia Estrategia para la Defensa Nacional, Brasil está más dispuesto a recibir20 pero todavía no está dispuesto a compartir sus tecnologías estratégicas (por ejemplo, el enriquecimiento) y que cualquier proyecto de ese tipo se llevaría a cabo con una exclusión explícita de cualquier transferencia tecnológica potencial a la Argentina.21 La cuestión mencionada precedentemente da lugar a algunas preguntas críticas: ¿Adoptaría la Argentina un abordaje similar con respecto a la transferencia de la tecnología de reactores avanzados? ¿Realmente le interesa a Brasil esa tecnología? ¿Cuál sería el rol del socio “no experto”? ¿De qué manera competirían los problemas nacionales con los proyectos bilaterales, teniendo en cuenta la escasez de recursos tecnológicos, mano de obra y financiamiento en ambos países?

Consideraciones Finales Aún hay que tomar algunos pasos para traducir las palabras a acciones en lo que se refiere al acuerdo de cooperación nuclear entre Brasil y Argentina. Una alianza con la Argentina le permitiría a Brasil proyectar un liderazgo regional y global –de acuerdo a sus expectativas– de una base más sólida. Se podrían abrir nuevas puertas que conduzcan a oportunidades comerciales atractivas como exportador nuclear global. Además, una alianza con la Argentina podría ayudar a Brasil a lograr más confianza internacional y aclarar dudas previas sobre las posibles intenciones ocultas con respecto a su programa nuclear. 18 Agência Brasil, “Brasil y Argentina van a negociar la constitución de una empresa para el enriquecimiento

de uranio”. Entrevista con Celso Amorim, 22 de febrero de 2008. 19 Es probable que en el año 2017 se discontinúe la difusión gaseosa por considerarla antieconómica. Ade-

más, es poco probable que las Innovaciones SIGMA cierren la brecha de la competitividad. Remitirse al informe “Enriquecimiento de Uranio”, Asociación Nuclear Mundial, septiembre de 2008. 20 Remitirse a la nota 3 y al informe “Brasil Lanza su Estrategia para la Defensa Nacional”, No Proliferación para la Seguridad Global, 18 de diciembre 2008. 21 Agência Estado, “Brasil y Argentina van a establecer una empresa binacional nuclear”, 24 de agosto de 2008. Remitirse también a Denise Chrispim Marin,”El Proyecto de una Empresa Nuclear Binacional está próximo, pero sin la Marina”, O Estado de São Paulo, 24 de agosto de 2008.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

Para la Argentina, la cooperación nuclear podría significar una revigorización de su industria nuclear y la oportunidad de asociarse con Brasil, con grandes posibilidades de éxito. Desde un punto de vista de la no proliferación, una empresa bilateral llevada a cabo por dos países democráticos, sin conflictos regionales, y que opere bajo el control eficiente de organizaciones internacionales tales como la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC) y el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) ofrece muchas más garantías que los proyectos independientes desarrollados de manera aislada. En cualquier caso, las alianzas nucleares deberían basarse en la transparencia y desarrollarse bajo un monitoreo estrecho por la comunidad internacional. N Irma Argüello es fundadora y presidente de la Fundación No-proliferación para la Seguridad Global, una iniciativa internacional privada sin fines de lucro con sede en Buenos Aires. Orienta su acción pública en promocionar la idea de un mundo libre de armas de destrucción masiva y, en particular, la abolición de armas nucleares a través de la cooperación, reglas globales justas y equidad entre las naciones. Cursó estudios de grado y postrado en ciencias físicas, negocios y Defensa nacional. Trabajó en proyectos nucleares en la Comisión Nacional de Energía Atómica de la Argentina y en posiciones gerenciales en empresas internacionales. En el presente, ejerce un cargo directivo en el Postrado Regional en Desarme y No-proliferación a ser lanzado en 2010 en Buenos Aires. Frecuentemente es convocada para disertar frente a diferentes audiencias y ha escrito una gran cantidad de artículos, papers y OpEds.

CDS y las Compras de Armamento en la Región J orge B attaglino

}

l Consejo de Defensa Sudamericano (CDS) es la primera institución regional especializada en el área de la Defensa que se constituye en Sudamérica. No es casual que esto ocurra en este momento. América del Sur experimenta cambios evidentes en el plano de la Defensa. Los Estados Unidos continúan militarizando su agenda de seguridad para la región. Durante las administraciones del presidente George W. Bush se fortaleció considerablemente el rol del Comando Sur, se implementó el Plan Colombia y se reactivó la IV Flota. Más recientemente, se continuó esta tendencia mediante el despliegue de efectivos y equipamiento en bases militares colombianas. Estas medidas han generado inquietud e incertidumbre entre los países sudamericanos. Asimismo, debe mencionarse el efecto derrame del conflicto colombiano y la demanda presentada por Perú ante la Corte de la Haya por la demarcación de límites marítimos con Chile. No es fortuito, entonces, que los principales objetivos establecidos por los países miembros del CDS sean: “a) Consolidar a Suramérica como una zona de paz, base para la estabilidad democrática y el desarrollo integral de nuestros pueblos, y como contribución a la paz mundial; b) Construir una identidad suramericana en materia de defensa, que tome en cuenta las características subregionales y nacionales, y que contribuya al fortalecimiento de la unidad de América Latina y el Caribe; y c) Generar consensos para fortalecer la cooperación regional en materia de defensa.” Estos objetivos fueron establecidos en la Primera Reunión de Ministras y Ministros de Defensa del Consejo

de Defensa Sudamericano de la UNASUR, llevada a cabo el 9 y 10 de marzo de 2009 en Santiago de Chile.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

Estos objetivos indican la existencia de un consenso sobre las medidas que deben adoptarse para enfrentar los cambios que se han producido en la región. Junto a la renovada militarización de la agenda de los Estados Unidos y al incremento de la tensión en la región andina, se está desarrollando un proceso de adquisición de armamentos inusual para los estándares de la región. Los países de América del Sur han adquirido toda clase de equipamiento en los últimos años. Brasil, Chile, Colombia y Venezuela son los que han comprado mayor cantidad. Brasil ha decidido aumentar 40% su presupuesto militar, lo que incluye la compra de aviones de combate y la finalización del proyecto del submarino nuclear. Chile adquirió 8 fragatas holandesas e inglesas, 2 submarinos franceses, 200 tanques alemanes y 46 aviones F-16. Colombia compró 13 aviones de combate Kfir de origen israelí, 24 Super Tucano y más de 20 helicópteros. Finalmente, Venezuela cierra la lista con 24 aviones Su 30MK2 de última generación, 3 submarinos rusos y 50 helicópteros. Aunque sería inexacto hablar de un rearme o de una carrera armamentista, las compras de armamento que se están efectuando pueden contribuir a incrementar la tensión interestatal en un contexto caracterizado por la reaparición de conflictos limítrofes e ideológicos. Este trabajo presenta una lectura de las acciones que se podrían llevar a cabo en el marco del CDS para atenuar la incertidumbre que desata cualquier proceso de adquisición de armamento en un contexto en el que persiste la tensión interestatal. Aunque la existencia del CDS no garantiza la completa desaparición de la incertidumbre, sí puede contribuir al desarrollo e institucionalización de mecanismos que permitan incrementar la confianza entre los Estados. El trabajo analiza la naturaleza de las compras de armas en la región. Luego examina el conjunto de medidas de construcción de la confianza contempladas entre las funciones del CDS y otras que el organismo podría promover o coordinar.

La Naturaleza de las Compras de Armamento en la Región ¿Cómo caracterizar las compras de armas que se están efectuando en la región? Partimos del supuesto de que la explicación que demos de tales compras es esencial para determinar el papel que pueda cumplir el CDS. Por ello, consideramos como punto de partida de este ensayo descartar aquellas explicaciones que enfatizan la existencia de un rearme o una carrera armamentista en Sudamérica. Definir a las compras en esos términos reduce el problema a una simple discusión cuantitativa sobre el balance militar entre los Estados. De esta forma, se corre el riesgo de centrar la discusión en las armas y de relegar, por lo tanto, el diseño e implementación de medidas de confianza que podrían atenuar el efecto de tales adquisiciones. Caracterizar a las compras de armamento como un rearme de los países

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

de la región, o como una carrera armamentista, presenta dificultades desde los puntos de vista teórico y político. El empleo teórico de estos conceptos es inexacto o al menos poco preciso. Ambos términos poseen una fuerte carga valorativa, no son neutrales en términos de su lectura del mundo y de los efectos políticos que esa descripción puede ocasionar. Contribuyen a la construcción de un escenario regional de seguridad dominado por la conflictividad, donde lo único que cuenta es el equilibrio del poder militar. Según esta narrativa, en la región persiste un alto nivel de amenaza entre los Estados y la posibilidad de conflicto militar es elevada. La insistencia en la presencia de un rearme o una carrera armamentista puede conducir a la clásica profecía autocumplida. Si se impone una descripción de la región donde predomina la imagen del conflicto y la confrontación, los Estados pueden concluir que la única forma de responder a ese escenario es armándose. Por ello, es fundamental desplazar el foco de atención de las compras de armas a las medidas que podrían adoptarse para que éstas no distorsionen lo que continua siendo, en lo esencial, una zona de paz. Es fundamental desarrollar visiones alternativas sobre la Seguridad en la región, que enfaticen la multidimensionalidad de los procesos que tienen lugar en ella. En esa dirección, consideramos que los conceptos de rearme y carrera armamentista, aunque utilizados profusa e indistintamente para definir a las compras, aluden a fenómenos que son distintos y que no están presentes en América del Sur. La literatura sobre carrera armamentista es extensa, si descartamos aquellos autores que sostienen que su uso debería desecharse por representar una “falacia patética”, el resto de la literatura alude a procesos que reúnen las siguientes tres características: a) la presencia de una interdependencia en la compra de armamento por parte de dos o más Estados. Los incrementos de los arsenales militares son rápidos y recíprocos. Este es uno de los elementos más importantes que están presentes en cualquier carrera, se trata de la metáfora de la acción y reacción. Es una interdependencia que se desarrolla en ciertos tipos de equipamiento pesado (aviones y buques de combate o tanques). Por ejemplo, el patrón de acción y reacción se verifica cuando las compras de aviones de combate de un Estado reciben como respuesta adquisiciones similares de parte de otro; b) esta dinámica de acción y reacción refleja un elevado nivel de amenaza recíproca, existe un clima social y político de inminencia de la guerra; y, finalmente, c) esta dinámica de interdependencia consume elevados recursos presupuestarios. Para un análisis más extenso y pormenorizado de ambos conceptos ver Jorge Battaglino, “Rearme y baja

percepción de amenaza interestatal en Sudamérica ¿Es posible tal coexistencia? Perfiles Latinoamericanos, en prensa. Colin Gray, “Arms races and other pathetic fallacies: a case for deconstruction”, Review of International Studies, vol. 22 (1996). Barry Buzan & Eric Herring, The Arms Dynamic in World Politics (Boulder: Lynne Rienner, 1998); Paul Diehl, “Arms races and escalation: a closer look”, Journal of Peace Research, vol.20 (1983); Colin, Gray, The soviet

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

La presencia de estos tres indicadores es indispensable para establecer la existencia de una carrera armamentista. Esto se debe a que comprobar un patrón de interdependencia en las compras de armas nos llevaría a definir a la mayor parte de las adquisiciones de los países del planeta como una carrera armamentista. Por ejemplo, si adoptamos de manera estricta este único indicador, todos los países que pertenecen a la Unión Europea habrían estado embarcados en carreras armamentistas en los últimos 40 años. Ahora bien, si descartamos la existencia de un patrón de interdependencia en las compras de armas de la región, podemos refutar la existencia de una carrera armamentista. Si se examinan las compras realizadas por las dos diadas de países que mantienen conflictos limítrofes, Chile y Perú por un lado y Colombia y Venezuela por el otro, se observa que las compras de Chile y Venezuela no han recibido una respuesta equivalente por parte de Perú y Colombia. Mientras Chile adquirió 316 tanques, 8 fragatas, 2 submarinos y 48 aviones de combate F 16; Perú optó sólo por la adquisición de dos fragatas usadas de origen italiano. Las compras venezolanas –entre ellas, 24 aviones Su-30 de última generación– tampoco han originado respuesta de Colombia, más allá de la adquisición de aviones Kfir de segunda mano destinados a la lucha contra la insurgencia. Cabe destacar que aún en el caso de que Perú y Colombia decidieran adquirir aviones, tanques o buques de guerra (lo que para muchos equivaldría a una carrera armamentista) aun faltaría verificar los otros dos indicadores para la existencia de una carrera armamentista, es decir, una elevada percepción de amenaza y un aumento considerable en el gasto militar. La ausencia de interdependencia en el plano de las compras permite en principio refutar la idea de una carrera armamentista en Sudamérica, pero quizás no alcance para hacerlo con la del rearme. El concepto de rearme ha sido analizado por varios autores. El rearme alude a la decisión de un Estado de aumentar considerablemente el número y calidad de sus fuerzas militares en un contexto donde la percepción de amenaza es muy elevada y la guerra se percibe como muy probable. La diferencia principal entre un rearme y una carrera armamentista es que en el primero se encuentra ausente el patrón de interdependencia entre las compras de dos Estados y, por lo tanto, no se puede verificar la presencia de incrementos rápidos y recíprocos en los arsenales militares de dos o más países. Por lo demás, los rearmes comparten con las carreras varios rasgos importantes como el aumento de efectivos, equipaAmerican arms race (Westmead, Saxon House & Lexington, 1976); Colin Gray, “Arms races and other pathetic fallacies: a case for deconstruction”, Review of International Studies, vol. 22; op.cit; Grant T. Hammond. Plowshares into Swords: Arms races in International Politics, 1840-1991 (Columbia: University of South Carolina Press, 1993); Samuel Huntington, “Arms races: prerrequisites and results”, Public Policy, vol.8 (1958); Michael Wallace, “Arms race and escalation: some new evidence”, Journal of Conflict Resolution, vol. 23 (1979). Barry Buzan & Eric Herring, The Arms Dynamic in World Politics, op.cit; Grant T. Hammond. Plowshares into Swords: Arms races in International Politics, 1840-1991, op.cit.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

miento y gasto, y la presencia de un elevado nivel de percepción de amenaza entre los Estados. Toda carrera armamentista comienza por un rearme que puede ser respondido por otro Estado. Sin embargo, no todo rearme culmina necesariamente en una carrera armamentista. Para que exista una carrera tiene que haber por los menos dos Estados que decidan correrla. Para debatir la validez del concepto de rearme para Sudamérica sería necesario corroborar la presencia empírica de sus otras dos dimensiones: la existencia de una elevada percepción de amenaza y un aumento considerable en el equipamiento, efectivos y presupuesto de las Fuerzas Armadas. Establecer el nivel de amenaza que existe entre los Estados de una región es una tarea subjetiva y controvertible, que excede el objetivo y espacio del presente artículo, sin embargo, una simple enumeración de variables permite afirmar que América del Sur es una región que en los últimos 20 años ha experimentado un nivel de percepción de amenaza interestatal reducido: a) la región ha sido históricamente pacifica, la de menor conflictividad del planeta después de América del Norte; b) posee, además, una larga y eficaz tradición de resolución pacifica de las controversias, c) ha desarrollado un proceso de cooperación en materia de Defensa y Seguridad que ha contribuido a debilitar, aunque no a extirpar por completo, las visiones de confrontación; d) la cultura militarista ha estado ausente entre sus pueblos y elites políticas; e) sus Fuerzas Armadas no han cultivado doctrinas ofensivas, sino que se encuentran orientadas a funciones domésticas. Finalmente y como corolario lógico a tal caracterización del contexto regional; f) la región tiene el gasto en Defensa más bajo del mundo, 1.7% de su PBI. Asimismo, el análisis de las adquisiciones de armamento y del material que será retirado de servicio en el periodo 2000-2010 sugiere que no se han producido cambios cuantitativos en la cantidad de tanques, submarinos, navíos de guerra y aviones de combate en los países que más han comprado armamento en los últimos cinco años. En otras palabras, el saldo no se alterará. En Chile, la cantidad de tanques, aviones y submarinos no variará en ese periodo. El número de tanques se reducirá de los 200 que había en 2000 a 180 en 2010. Los aviones de combate seguirán siendo unos 90, la flota de submarinos seguirá siendo de cuatro y el número de buques se reducirá de diez a ocho. Esto se debe a que Chile ha retirado de servicio los tanques Leopard I, un número considerable de buques de guerra, sus dos submarinos clase Oberon y distintos tipos de aviones, entre ellos los Mirage Elkan. Miguel Angel Centeno, Blood and Debt: War and the Nation State in Latin America (Pennsylvania: Pennsyl-

vania State University Press, 2002), Arie Kacowicz, Zones of Peace in the Third World: South America and West Africa in Comparative Perspective (Albany: State of New York Press, 1998); Arie Kacowicz, The Impact of Norms in International Society: The Latin American Experience, 1881-2001, (Notre Dame: University of Notre Dame Press, 2005). International Institute for Strategic Studies, The Military Balance (Oxford: Oxford University Press, ediciones 2000 a 2008); Resdal, Atlas Comparativo de la Defensa en América Latina, 2008.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

En el caso de Perú, todos los ítems disminuirán hacia 2010: el número de tanques pasará de 410 a 385, el de aviones de 110 a 107, el de submarinos de ocho a seis y el de buques, de siete a cinco. En Colombia, la cantidad de buques, submarinos y tanques permanecerá estable, con un aumento de 25% en el número de aviones, por la compra de aeronaves a Brasil para fines de contrainsurgencia. En Venezuela, la cantidad de tanques, submarinos y naves permanecerá en el mismo nivel. El caso más paradigmático y citado, la compra de SU 30, es el resultado de la necesidad de reemplazar a los F 16 que fueron retirados de servicio por el embargo de armas impuesto por los Estados Unidos. En todos los casos las compras de tanques, buques, submarinos y aviones no alterarán cuantitativamente el equipamiento militar de los países, y en algunos de ellos habrá incluso una disminución. Las adquisiciones apuntan a modernizar las fuerzas militares y mantener la capacidad disuasiva, no a rearmarlas. El gasto militar tampoco muestra cambios significativos en la mayor parte de los casos y en aquellos donde ha variado se ha debido a razones que no están asociadas a la presencia de amenazas regionales. Mientras el presupuesto de Defensa de Chile, como porcentaje del PBI, se ha elevado levemente de 3,4% en 2003 a 3,7% en 2008, el de Perú se ha reducido de 2,2% a 1,2%. Venezuela mantiene su gasto militar en torno al 1.3% de su PBI. Colombia tiene un presupuesto militar cercano al 4% de su PBI y Brasil lo ha incrementado del 1.7 al 2.4%. En los últimos dos casos, el aumento no se relaciona con la identificación de una amenaza regional, sino con la existencia de un conflicto interno y con la necesidad de Brasil de que su poder militar se corresponda con su condición de potencia ascendente. Definir a tales situaciones como un rearme carece de sustento teórico y de referentes empíricos. La región despliega un bajo nivel de amenaza interestatal y las compras no han alterado la cantidad de armamento. Razones que se encuentran disociadas de la identificación de una amenaza proveniente de la región han provocado las compras. En el caso de Colombia su conflicto interno. En el de Venezuela, la posibilidad de un conflicto asimétrico con los Estados Unidos o en el de Chile la posibilidad de interoperar con fuerzas de la OTAN. Si la región no experimenta ni una carrera armamentista pero tampoco un rearme ¿cómo podemos explicar la reciente oleada de compra de armamento? Existen al menos tres factores que han incidido en las compras: a) la necesidad de mantener la capacidad de disuasión; b) la existencia de equipamiento militar anticuado y c) la disponibilidad de recursos para efectuar las compras. El concepto de modernización disuasiva puede resultar útil para explicar las motivaciones de las recientes compras. La modernización disuasiva ocurre cuando los países adquieren armamento con la finalidad simultánea de modernizar o reemplazar material existente y de mantener un nivel general de disuasión, y cuando el nuevo equipamiento no confiere una ventaja militar Ibid. Ibid.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

decisiva. En los casos de modernización disuasiva los países no están interesados en conservar su poder militar relativo frente al de otros Estados. El objetivo es disponer de suficientes capacidades militares para intentar disuadirlos de un ataque. El caso clásico de modernización disuasiva es el de Chile y Perú. Las compras de Chile han alterado el equilibrio relativo de fuerzas entre ambos países, Chile ha superado a Perú en el índice del poder militar.10 Frente a esta situación Perú ha declinado comprar armamento equivalente al chileno, es decir, no parece estar interesado en mantener el status quo, sino que ha optado por adquirir equipamiento, o modernizar el que ya tiene, con la finalidad de disuadir a su vecino. Las compras peruanas de misiles antitanques, la modernización de sus aviones de combate, o de sus buques de guerra, son manifestaciones de esta dinámica. Asimismo, las recientes compras estuvieron motivadas por la abundancia de recursos económicos y la existencia de arsenales con muchos años de antigüedad o que padecían de serios problemas de mantenimiento. En el caso de Brasil, en el 2007, sólo el 37% de sus aviones estaban en condiciones de combatir, de los 21 buques de guerra sólo 10 podían navegar, asimismo, los tanques más modernos eran de la década del 50.11 Por ejemplo, los 12 aviones Mirage 2000 recientemente adquiridos por la Fuerza Aérea de Brasil reemplazaron a los Mirage III que llevaban más de 30 años de vida útil. Los otros países atravesaban situaciones similares. Hacia el 2005, una proporción importante de los tanques chilenos eran la Segunda Guerra Mundial, su Fuerza Aérea y su Armada contaban con equipamiento muy diverso y con muchos años de uso. Lo mismo puede decirse con la reciente incorporación de aviones Kfir por la aviación de Colombia. Este planteo no supone desconocer o minimizar la realidad de las compras de armamento, que seguramente continuarán en el futuro, o las tensiones que ellas pueden generar; sino que aspira a ampliar el marco del debate sobre las mismas. Reducir el tema a una simple discusión sobre la cantidad o calidad de las armas adquiridas, no permite analizar los factores políticos más amplios que explican tales compras. Por el contrario, centrar la discusión en el número y calidad de armas que adquieren países como Chile, Brasil o Venezuela, puede provocar que la discusión y las respuestas se reduzcan al desequilibrio militar y a la búsqueda de un nuevo equilibrio. Si, en cambio, se adopta la perspectiva de que las armas son siempre adquiridas en un determinado contexto político regional, entonces, la respuesta académica y política debería ser equivalente: analizar la naturaleza de ese contexto y adoptar medidas que contribuyan a profundizar la paz y estabilidad de la región. Por ejemplo, la discusión del amplio abanico de medidas diplomáticas y de construcción de institucionalidad que permitirían disminuir la desconfianza que potencialmente pueda provocar tales adquisiciones. El CDS puede jugar un rol protagónico en este proceso. 10 Military Power Review, 2008, en www.militarypower.com.br 11 “Radiografia dos Militares”, Revista VEJA 2036 (28 de Noviembre de 2007).

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

El CDS y las medidas de confianza mutua Las medidas de confianza mutua (MCM) tienen como principal objetivo la reducción de las tensiones interestatales. En particular, consisten en “la comunicación de evidencia creíble sobre ausencia de amenazas temidas”.12 Pueden distinguirse tres tipos de MCM. En primer término, se encuentran las medidas de intercambio de información, que tienen por objetivo aumentar el conocimiento mutuo y entendimiento sobre actividades militares, de modo de asegurar que existe una equivalencia entre las intenciones declaradas y las acciones realizadas. En segundo lugar, están las medidas de observación e inspección, cuyo propósito es permitir una evaluación de un tercer actor sobre la naturaleza de las actividades militares para poder aplacar o confirmar las sospechas. Finalmente, se encuentran las medidas de restricción de las actividades militares, siendo el objetivo de las mismas impedir el empleo o despliegue de fuerzas militares de modos potencialmente amenazantes.13

Sudamérica ha experimentado un proceso muy amplio de implementación de MCM en los planos bilateral y multilateral. Se destacan iniciativas hemisféricas como la labor de la Comisión de Seguridad Hemisférica de la Organización de Estados Americanos, las Conferencias Regionales sobre Medidas de Confianza y de la Seguridad y las distintas Conferencias de Ministros de Defensa de las Américas. Asimismo, existen un amplio número de medidas adoptadas de forma bilateral, en especial, entre los países del Cono Sur. En el marco de las Cumbres de las Américas, se decidió convocar a las dos Conferencias Regionales sobre Medidas de Confianza y de la Seguridad, una en Chile (1995) y la otra en El Salvador (1998) y a las siete Conferencias de Ministros de Defensa de las Américas. Estos encuentros han favorecido un aumento significativo de las relaciones entre los miembros de las fuerzas armadas y de los funcionarios de los ministerios de defensa de los países de la región, en especial los del Cono Sur.14 Asimismo, un total de 9 países sudamericanos publican Libros Blancos de la Defensa, que contienen información sobre capacidades bélicas, despliegue de fuerzas, gasto militar y percepción de amenazas.15 En el pasado, la falta de información sobre la organización y despliegue militar de los estados de la región, condujo a que algunos países potenciaran la percepción sobre las capacidades militares de sus vecinos. En este sentido, la edición de los Libros 12 Johan Holst and Karen Alette Melander, “European Security and Confidence Building Measures”, Survival

(July-August 1977).

13 Isaac Caro, “Medidas de Confianza Mutua en Sudamérica”, Fuerzas Armadas y Sociedad, 9:2. 14 Francisco Rojas Aravena (ed.), Balance Estratégico y Medidas de Confianza Mutua (Santiago de Chile: FLA-

CSO, 1996). 15 Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

Blancos ha contribuido a crear un ambiente regional de mayor transparencia y previsibilidad. El CDS contempla entre sus funciones algunas medidas de confianza mutua, establece, por ejemplo, a) la creación de una red para intercambiar información sobre políticas de Defensa; y b) Compartir y dar transparencia a la información sobre gastos e indicadores económicos de la Defensa. Respecto a este último punto, la Argentina y Chile han desarrollado una metodología estandarizada para la medición del gasto en Defensa que se podría extender a los otros países miembros a partir de la coordinación del CDS. El CDS puede cumplir, de esta manera, un rol fundamental como un espacio donde se socialicen distintas experiencias implementadas de forma bilateral en la región. Sin embargo, el CDS no contempla mecanismos que permitan proveer información detallada sobre las causas y propósitos de las compras de armamento. El desarrollo de rutinas para comunicar las adquisiciones y la creación de espacios donde se intercambie y sistematice datos sobre las compras, reducirían la incertidumbre y la tensión interestatal. Estos son prerrequisitos esenciales para la construcción y mantenimiento de una zona de paz. La sola existencia del CDS, más allá de la adopción de estas medidas, puede contribuir a la atenuación de la incertidumbre provocada por las compras de dos formas distintas. Primero, el CDS puede ser funcional a la circulación informal de información entre sus miembros sobre capacidades militares e intenciones del resto de los integrantes. La falta de información sobre los dispositivos de Defensa es considerada usualmente como un aspecto que puede favorecer el incremento de la percepción de amenaza interestatal. Aunque la publicación de los Libros Blancos de la Defensa ha mejorado sensiblemente la disponibilidad de información, su esporádica publicación afecta la actualización de sus datos. Por ejemplo, las recientes y constantes adquisiciones de armamento de algunos países de la región no están registradas en los libros blancos. Por ello, instituciones como el CDS pueden favorecer el intercambio informal de datos sobre aquellos aspectos de la coyuntura no contemplados en los informes oficiales. De esta manera, se puede incrementar el flujo de información disponible sobre compras de armamento o sobre cualquier otro aspecto que se encuentre afectando negativamente las percepciones de seguridad de los estados sudamericanos. Segundo, el CDS es un espacio en el que interactúan regularmente funcionarios de alto nivel del área de la Defensa. Esta interacción puede contribuir a la construcción de relaciones de confianza que permitan superar la incertidumbre que rodea a las compras de armamento. Si los funcionarios confían en sus contrapartes, en el sentido de tener expectativas positivas respecto a las acciones futuras de los mismos, es más factible que comprendan y acepten sus explicaciones respecto a las motivaciones de las compras. Distintos trabajos han señalado que la falta de interacción entre grupos fo-

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

menta la desconfianza entre ellos.16 Otras investigaciones han demostrado que la interacción reiterada de grupos que mantienen un conflicto reduce considerablemente su nivel de hostilidad.17 Estos trabajos señalan la importancia de que tales contactos no sean esporádicos sino estructurados. Otros autores indican que el incremento de los contactos entre líderes incrementa la posibilidad de que los conflictos se resuelvan pacíficamente. De esta manera, las consultas personales y las reuniones periódicas, como las que se prevén en el CDS, han mitigado la tensión que las compras de armamento pueden provocar en la relaciones entre estados.18

Comentarios Finales

Las compras de armamento son una actividad legítima de cualquier Estado. Aunque la mayor parte de los países sudamericanos parecen haber completado un ciclo de reemplazo de sus principales ítems de equipamiento bélico, es posible esperar algunas adquisiciones más en el futuro. Esto se debe a que las condiciones anteriormente mencionadas -arsenales anticuados y abundancia de recursos- persisten en muchos casos y, además, existe una enorme disponibilidad de equipamiento militar usado pero moderno, que se encuentra disponible en el mercado mundial de armamento. Si las compras continúan, la región necesitará desarrollar mecanismos o instancias institucionales específicas para enfrentar las posibles tensiones que puedan surgir entre aquellos países que mantienen aún conflictos territoriales o ideológicos. El CDS representa una oportunidad para implementar con alcance regional medidas que apunten en la dirección de la construcción de confianza, que promuevan la circulación de información sobre las motivaciones que los países tienen para adquirir armamento. Esto, por sí solo, no garantiza la estabilidad, pero sí puede contribuir, en forma decisiva, a identificar las intenciones de los Estados en una región donde el uso de las armas ha sido la excepción antes que la regla. N Jorge Battaglino es profesor de la Universidad Torcuato Di Tella, del Instituto del Servicio Exterior de la Nación y Director de la Maestría en Defensa Nacional de la Escuela de Defensa Nacional (EDENA, Ministerio de Defensa).

16 Gordon Allport, The Nature of Prejudice (Cambridge, MA: Addison-Wesley, 1954). 17 Mailynn Brewer, & Norman Miller, Intergroup Relations (Pacific Grove, CA: Brooks/Cole, 1996). 18 Hans Indorf, Impediments to Regionalism in Southeast Asia: Bilateral Constraints Among ASEAN Member

States (Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 1984).

A N E X O

Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas Brasilia, 23 de mayo de 2008

}

a República Argentina, la República de Bolivia, la República Federativa del Brasil, la República de Colombia, la República de Chile, la República del Ecuador, la República Cooperativa de Guyana, la República del Paraguay, la República del Perú, la República de Suriname, la República Oriental del Uruguay y la República Bolivariana de Venezuela,

Preámbulo APOYADAS en la historia compartida y solidaria de nuestras naciones, multiét-

nicas, plurilingües y multiculturales, que han luchado por la emancipación y la unidad suramericana, honrando el pensamiento de quienes forjaron nuestra independencia y libertad a favor de esa unión y la construcción de un futuro común; INSPIRADAS en las Declaraciones de Cuzco (8 de diciembre de 2004), Brasilia (30

de septiembre de 2005) y Cochabamba (9 de diciembre de 2006);

AFIRMAN su determinación de construir una identidad y ciudadanía surameri-

canas y desarrollar un espacio regional integrado en lo político, económico, social, cultural, ambiental, energético y de infraestructura, para contribuir al fortalecimiento de la unidad de América Latina y el Caribe;

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

CONVENCIDAS de que la integración y la unión suramericanas son necesarias para

avanzar en el desarrollo sostenible y el bienestar de nuestros pueblos, así como para contribuir a resolver los problemas que aún afectan a la región, como son la pobreza, la exclusión y la desigualdad social persistentes; SEGURAS de que la integración es un paso decisivo hacia el fortalecimiento del

multilateralismo y la vigencia del derecho en las relaciones internacionales para lograr un mundo multipolar, equilibrado y justo en el que prime la igualdad soberana de los Estados y una cultura de paz en un mundo libre de armas nucleares y de destrucción masiva;

RATIFICAN que tanto la integración como la unión suramericanas se fundan

en los principios rectores de: irrestricto respeto a la soberanía, integridad e inviolabilidad territorial de los Estados; autodeterminación de los pueblos; solidaridad; cooperación; paz; democracia; participación ciudadana y pluralismo; derechos humanos universales, indivisibles e interdependientes; reducción de las asimetrías y armonía con la naturaleza para un desarrollo sostenible; ENTIENDEN que la integración suramericana debe ser alcanzada a través de un

proceso innovador, que incluya todos los logros y lo avanzado por los procesos de MERCOSUR y la CAN, así como la experiencia de Chile, Guyana y Suriname, yendo más allá de la convergencia de los mismos; CONSCIENTES de que este proceso de construcción de la integración y la unión

suramericanas es ambicioso en sus objetivos estratégicos, que deberá ser flexible y gradual en su implementación, asegurando que cada Estado adquiera los compromisos según su realidad; RATIFICAN que la plena vigencia de las instituciones democráticas y el respeto

irrestricto de los derechos humanos son condiciones esenciales para la construcción de un futuro común de paz y prosperidad económica y social y el desarrollo de los procesos de integración entre los Estados Miembros;

Acuerdan: Artículo 1 Constitución de UNASUR Los Estados Parte del presente Tratado deciden constituir la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) como una organización dotada de personalidad jurídica internacional.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

Artículo 2 Objetivo La Unión de Naciones Suramericanas tiene como objetivo construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados.

Artículo 3 Objetivos Específicos La Unión de Naciones Suramericanas tiene como objetivos específicos: a) el fortalecimiento del diálogo político entre los Estados Miembros que ase-

b) c) d) e)

f) g)

h) i)

j) k)

gure un espacio de concertación para reforzar la integración suramericana y la participación de UNASUR en el escenario internacional; el desarrollo social y humano con equidad e inclusión para erradicar la pobreza y superar las desigualdades en la región; la erradicación del analfabetismo, el acceso universal a una educación de calidad y el reconocimiento regional de estudios y títulos; la integración energética para el aprovechamiento integral, sostenible y solidario de los recursos de la región; el desarrollo de una infraestructura para la interconexión de la región y entre nuestros pueblos de acuerdo a criterios de desarrollo social y económico sustentables; la integración financiera mediante la adopción de mecanismos compatibles con las políticas económicas y fiscales de los Estados Miembros; la protección de la biodiversidad, los recursos hídricos y los ecosistemas, así como la cooperación en la prevención de las catástrofes y en la lucha contra las causas y los efectos del cambio climático; el desarrollo de mecanismos concretos y efectivos para la superación de las asimetrías, logrando así una integración equitativa; la consolidación de una identidad suramericana a través del reconocimiento progresivo de derechos a los nacionales de un Estado Miembro residentes en cualquiera de los otros Estados Miembros, con el fin de alcanzar una ciudadanía suramericana; el acceso universal a la seguridad social y a los servicios de salud; la cooperación en materia de migración, con un enfoque integral, bajo el

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

respeto irrestricto de los derechos humanos y laborales para la regularización migratoria y la armonización de políticas; l) la cooperación económica y comercial para lograr el avance y la consolidación de un proceso innovador, dinámico, transparente, equitativo y equilibrado, que contemple un acceso efectivo, promoviendo el crecimiento y el desarrollo económico que supere las asimetrías mediante la complementación de las economías de los países de América del Sur, así como la promoción del bienestar de todos los sectores de la población y la reducción de la pobreza; m) la integración industrial y productiva, con especial atención en las pequeñas y medianas empresas, las cooperativas, las redes y otras formas de organización productiva; n) la definición e implementación de políticas y proyectos comunes o complementarios de investigación, innovación, transferencia y producción tecnológica, con miras a incrementar la capacidad, la sustentabilidad y el desarrollo científico y tecnológico propios; o) la promoción de la diversidad cultural y de las expresiones de la memoria y de los conocimientos y saberes de los pueblos de la región, para el fortalecimiento de sus identidades; p) la participación ciudadana a través de mecanismos de interacción y diálogo entre UNASUR y los diversos actores sociales en la formulación de políticas de integración suramericana; q) la coordinación entre los organismos especializados de los Estados Miembros, teniendo en cuenta las normas internacionales, para fortalecer la lucha contra el terrorismo, la corrupción, el problema mundial de las drogas, la trata de personas, el tráfico de armas pequeñas y ligeras, el crimen organizado transnacional y otras amenazas, así como para el desarme, la no proliferación de armas nucleares y de destrucción masiva, y el desminado; r) la promoción de la cooperación entre las autoridades judiciales de los Estados Miembros de UNASUR; s) el intercambio de información y de experiencias en materia de defensa; t) la cooperación para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana, y u) la cooperación sectorial como un mecanismo de profundización de la integración suramericana, mediante el intercambio de información, experiencias y capacitación.

Artículo 4 Órganos Los órganos de UNASUR son: 1. El Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno; 2. El Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores;

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

3. El Consejo de Delegadas y Delegados; 4. La Secretaría General.

Artículo 5 Desarrollo de la Institucionalidad Podrán convocarse y conformarse reuniones Ministeriales Sectoriales, Consejos de nivel Ministerial, Grupos de Trabajo y otras instancias institucionales que se requieran, de naturaleza permanente o temporal, para dar cumplimiento a los mandatos y recomendaciones de los órganos competentes. Estas instancias rendirán cuenta del desempeño de sus cometidos a través del Consejo de Delegadas y Delegados, que lo elevará al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno o al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, según corresponda. Los acuerdos adoptados por las Reuniones Ministeriales Sectoriales, Consejos de nivel Ministerial, los Grupos de Trabajo y otras instancias institucionales serán presentados a consideración del órgano competente que los ha creado o convocado. El Consejo Energético de Suramérica, creado en la Declaración de Margarita (17 de abril de 2007), es parte de UNASUR.

Artículo 6 El Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno El Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno es el órgano máximo de UNASUR. Sus atribuciones son: a) establecer los lineamientos políticos, planes de acción, programas y pro-

yectos del proceso de integración suramericana y decidir las prioridades para su implementación; b) convocar Reuniones Ministeriales Sectoriales y crear Consejos de nivel Ministerial; c) decidir sobre las propuestas presentadas por el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores; d) adoptar los lineamientos políticos para las relaciones con terceros. Las reuniones ordinarias del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno tendrán una periodicidad anual. A petición de un Estado Miembro se podrá convocar a reuniones extraordinarias, a través de la Presidencia Pro Tempore, con el consenso de todos los Estados Miembros de UNASUR.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

Artículo 7 La Presidencia Pro Tempore La Presidencia Pro Tempore de UNASUR será ejercida sucesivamente por cada uno de los Estados Miembros, en orden alfabético, por períodos anuales. Sus atribuciones son: a) preparar, convocar y presidir las reuniones de los órganos de UNASUR; b) presentar para su consideración al Consejo de Ministras y Ministros de

Relaciones Exteriores y al Consejo de Delegadas y Delegados el Programa anual de actividades de UNASUR, con fechas, sedes y agenda de las reuniones de sus órganos en coordinación con la Secretaría General; c) representar a UNASUR en eventos internacionales, previa delegación aprobada por los Estados Miembros; d) asumir compromisos y firmar Declaraciones con terceros, previo consentimiento de los órganos correspondientes de UNASUR.

Artículo 8 El Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores El Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores tiene las siguientes atribuciones: a) adoptar Resoluciones para implementar las Decisiones del Consejo de Je-

fas y Jefes de Estado y de Gobierno;

b) proponer proyectos de Decisiones y preparar las reuniones del Consejo de

Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno;

c) coordinar posiciones en temas centrales de la integración suramericana; d) desarrollar y promover el diálogo político y la concertación sobre temas de e) f) g) h) i) j)

interés regional e internacional; realizar el seguimiento y evaluación del proceso de integración en su conjunto; aprobar el Programa anual de actividades y el presupuesto anual de funcionamiento de UNASUR; aprobar el financiamiento de las iniciativas comunes de UNASUR; implementar los lineamientos políticos en las relaciones con terceros; aprobar resoluciones y reglamentos de carácter institucional o sobre otros temas que sean de su competencia; crear Grupos de Trabajo en el marco de las prioridades fijadas por el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno. Las reuniones ordinarias del Consejo de Ministras y Ministros de Relacio-

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

nes Exteriores tendrán una periodicidad semestral, pudiendo convocar la Presidencia Pro Tempore a reuniones extraordinarias a petición de la mitad de los Estados Miembros.

Artículo 9 El Consejo de Delegadas y Delegados El Consejo de Delegadas y Delegados tiene las siguientes atribuciones: a) implementar mediante la adopción de las Disposiciones pertinentes, las

b) c) d)

e) f) g) h)

Decisiones del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, y las Resoluciones del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, con el apoyo de la Presidencia Pro Tempore y la Secretaría General; preparar las reuniones del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores; elaborar proyectos de Decisiones, Resoluciones y Reglamentos para la consideración del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores; compatibilizar y coordinar las iniciativas de UNASUR con otros procesos de integración regional y subregional vigentes, con la finalidad de promover la complementariedad de esfuerzos; conformar, coordinar y dar seguimiento a los Grupos de Trabajo; dar seguimiento al diálogo político y a la concertación sobre temas de interés regional e internacional; promover los espacios de diálogo que favorezcan la participación ciudadana en el proceso de integración suramericana; proponer al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores el proyecto de presupuesto ordinario anual de funcionamiento para su consideración y aprobación.

El Consejo de Delegadas y Delegados está conformado por una o un representante acreditado por cada Estado Miembro. Se reúne con una periodicidad preferentemente bimestral, en el territorio del Estado que ejerce la Presidencia Pro Tempore u otro lugar que se acuerde.

Artículo 10 La Secretaría General La Secretaría General es el órgano que, bajo la conducción del Secretario General, ejecuta los mandatos que le confieren los órganos de UNASUR y ejerce su representación por delegación expresa de los mismos. Tiene su sede en Quito, Ecuador.

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

Sus atribuciones son: a) apoyar al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, al Consejo de

b) c) d) e) f)

Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, al Consejo de Delegadas y Delegados y a la Presidencia Pro Tempore, en el cumplimiento de sus funciones; proponer iniciativas y efectuar el seguimiento a las directrices de los órganos de UNASUR; participar con derecho a voz y ejercer la función de secretaría en las reuniones de los órganos de UNASUR; preparar y presentar la Memoria Anual y los informes respectivos a los órganos correspondientes de UNASUR; servir como depositaria de los Acuerdos en el ámbito de UNASUR y disponer su publicación correspondiente; preparar el proyecto de presupuesto anual para la consideración del Consejo de Delegadas y Delegados y adoptar las medidas necesarias para su buena gestión y ejecución; preparar los proyectos de Reglamento para el funcionamiento de la Secretaría General, y someterlos a la consideración y aprobación de los órganos correspondientes; coordinar con otras entidades de integración y cooperación de América Latina y el Caribe para el desarrollo de las actividades que le encomienden los órganos de UNASUR; celebrar, de acuerdo con los reglamentos, todos los actos jurídicos necesarios para la buena administración y gestión de la Secretaría General.

El Secretario General será designado por el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno a propuesta del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, por un período de dos años, renovable por una sola vez. El Secretario General no podrá ser sucedido por una persona de la misma nacionalidad. Durante el ejercicio de sus funciones, el Secretario General y los funcionarios de la Secretaría tendrán dedicación exclusiva, no solicitarán ni recibirán instrucciones de ningún Gobierno, ni entidad ajena a UNASUR, y se abstendrán de actuar en forma incompatible con su condición de funcionarios internacionales responsables únicamente ante esta organización internacional. El Secretario General ejerce la representación legal de la Secretaría General. En la selección de los funcionarios de la Secretaría General se garantizará una representación equitativa entre los Estados Miembros, tomando en cuenta, en lo posible, criterios de género, idiomas, étnicos y otros.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

Artículo 11 Fuentes Jurídicas Las fuentes jurídicas de UNASUR son las siguientes: 1. El Tratado Constitutivo de UNASUR y los demás instrumentos adicionales; 2. Los Acuerdos que celebren los Estados Miembros de UNASUR sobre la

base de los instrumentos mencionados en el punto precedente;

3. Las Decisiones del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno; 4. Las Resoluciones del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exte-

riores; y

5. Las Disposiciones del Consejo de Delegadas y Delegados.

Artículo 12 Aprobación de la Normativa Toda la normativa de UNASUR se adoptará por consenso. Las Decisiones del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, las Resoluciones del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores y las Disposiciones del Consejo de Delegadas y Delegados, se podrán acordar estando presentes al menos tres cuartos (3/4) de los Estados Miembros. Las Decisiones del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, las Resoluciones del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, que se acuerden sin la presencia de todos los Estados Miembros deberán ser consultadas por el Secretario General a los Estados Miembros ausentes, los que deberán pronunciarse en un plazo máximo de treinta (30) días calendario, luego de haber recibido el documento en el idioma correspondiente. En el caso del Consejo de Delegadas y Delegados, dicho plazo será de quince (15) días. Los Grupos de Trabajo podrán sesionar y realizar propuestas siempre que el quórum de las reuniones sea de mitad más uno de los Estados Miembros. Los actos normativos emanados de los órganos de UNASUR, serán obligatorios para los Estados Miembros una vez que hayan sido incorporados en el ordenamiento jurídico de cada uno de ellos, de acuerdo a sus respectivos procedimientos internos.

Artículo 13 Adopción de Políticas y Creación de Instituciones, Organizaciones y Programas Uno o más Estados Miembros podrán someter a consideración del Consejo de Delegadas y Delegados una propuesta de adopción de políticas, creación de

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

instituciones, organizaciones o programas comunes para ser adoptados de manera consensuada, sobre la base de criterios flexibles y graduales de implementación según los objetivos de UNASUR y lo dispuesto en los Artículos 5 y 12 del presente Tratado. En el caso de programas, instituciones u organizaciones en que participen Estados Miembros con anterioridad a la vigencia de este Tratado podrán ser considerados como programas, instituciones u organizaciones de UNASUR de acuerdo a los procedimientos señalados en este artículo y en consonancia con los objetivos de este Tratado. Las propuestas se presentarán al Consejo de Delegadas y Delegados. Una vez aprobadas por consenso se remitirán al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores y, subsecuentemente, al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, para su aprobación por consenso. Cuando una propuesta no sea objeto de consenso, la misma sólo podrá ser sometida nuevamente al Consejo de Delegadas y Delegados seis meses después de su última inclusión en agenda. Aprobada una propuesta por la instancia máxima de UNASUR, tres o más Estados Miembros podrán iniciar su desarrollo, siempre y cuando se asegure, tanto la posibilidad de incorporación de otros Estados Miembros, como la información periódica de su avance al Consejo de Delegadas y Delegados. Cualquier Estado Miembro podrá eximirse de aplicar total o parcialmente una política aprobada, sea por tiempo definido o indefinido, sin que ello impida su posterior incorporación total o parcial a la misma. En el caso de las instituciones, organizaciones o programas que se creen, cualquiera de los Estados Miembros podrá participar como observador o eximirse total o parcialmente de participar por tiempo definido o indefinido. La adopción de políticas y creación de instituciones, organizaciones y programas será reglamentada por el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, a propuesta del Consejo de Delegadas y Delegados.

Artículo 14 Diálogo Político La concertación política entre los Estados Miembros de UNASUR será un factor de armonía y respeto mutuo que afiance la estabilidad regional y sustente la preservación de los valores democráticos y la promoción de los derechos humanos. Los Estados Miembros reforzarán la práctica de construcción de consensos en lo que se refiere a los temas centrales de la agenda internacional y promoverán iniciativas que afirmen la identidad de la región como un factor dinámico en las relaciones internacionales.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

Artículo 15 Relaciones con Terceros UNASUR promoverá iniciativas de diálogo sobre temas de interés regional o internacional y buscará consolidar mecanismos de cooperación con otros grupos regionales, Estados y otras entidades con personalidad jurídica internacional, priorizando proyectos en las áreas de energía, financiamiento, infraestructura, políticas sociales, educación y otras a definirse. El Consejo de Delegadas y Delegados es el responsable de hacer seguimiento a las actividades de implementación con el apoyo de la Presidencia Pro Tempore y de la Secretaría General. Con el propósito de contar con una adecuada coordinación, el Consejo de Delegadas y Delegados deberá conocer y considerar expresamente las posiciones que sustentará UNASUR en su relacionamiento con terceros.

Artículo 16 Financiamiento El Consejo de Delegadas y Delegados propondrá para su consideración y aprobación al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores el Proyecto de Presupuesto ordinario anual de funcionamiento de la Secretaría General. El financiamiento del presupuesto ordinario de funcionamiento de la Secretaría General se realizará en base a cuotas diferenciadas de los Estados Miembros a ser determinadas por Resolución del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, a propuesta del Consejo de Delegadas y Delegados, tomando en cuenta la capacidad económica de los Estados Miembros, la responsabilidad común y el principio de equidad.

Artículo 17 Parlamento La conformación de un Parlamento Suramericano con sede en la ciudad de Cochabamba, Bolivia, será materia de un Protocolo Adicional al presente Tratado.

Artículo 18 Participación Ciudadana Se promoverá la participación plena de la ciudadanía en el proceso de la integración y la unión suramericanas, a través del diálogo y la interacción amplia,

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

democrática, transparente, pluralista, diversa e independiente con los diversos actores sociales, estableciendo canales efectivos de información, consulta y seguimiento en las diferentes instancias de UNASUR. Los Estados Miembros y los órganos de UNASUR generarán mecanismos y espacios innovadores que incentiven la discusión de los diferentes temas garantizando que las propuestas que hayan sido presentadas por la ciudadanía, reciban una adecuada consideración y respuesta.

Artículo 19 Estados Asociados Los demás Estados de América Latina y el Caribe que soliciten su participación como Estados Asociados de UNASUR, podrán ser admitidos con la aprobación del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno. Los derechos y obligaciones de los Estados Asociados serán objeto de reglamentación por parte del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores.

Artículo 20 Adhesión de Nuevos Miembros

A partir del quinto año de la entrada en vigor del presente Tratado y teniendo en cuenta el propósito de fortalecer la unidad de América Latina y el Caribe, el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno podrá examinar solicitudes de adhesión como Estados Miembros por parte de Estados Asociados, que tengan este status por cuatro (4) años, mediante recomendación por consenso del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores. Los respectivos Protocolos de Adhesión entrarán en vigor a los 30 días de la fecha en que se complete su proceso de ratificación por todos los Estados Miembros y el Estado Adherente.

Artículo 21 Solución de Diferencias Las diferencias que pudieren surgir entre Estados Partes respecto a la interpretación o aplicación de las disposiciones del presente Tratado Constitutivo serán resueltas mediante negociaciones directas. En caso de no lograr una solución mediante la negociación directa, dichos Estados Miembros someterán la diferencia a consideración del Consejo de Delegadas y Delegados, el cual, dentro de los 60 días de su recepción, formulará las recomendaciones pertinentes para la solución de la misma.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

En caso de no alcanzarse una solución ésta instancia elevará la diferencia al Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, para su consideración en su próxima reunión.

Artículo 22 Inmunidades y Privilegios UNASUR gozará, en el territorio de cada uno de los Estados Miembros, de los privilegios e inmunidades necesarios para la realización de sus propósitos. Los representantes de los Estados Miembros de UNASUR y los funcionarios internacionales de ésta, gozarán asimismo de los privilegios e inmunidades necesarios para desempeñar con independencia sus funciones, en relación con este Tratado. UNASUR celebrará con la República del Ecuador el correspondiente Acuerdo de Sede, que establecerá los privilegios e inmunidades específicos.

Artículo 23 Idiomas Los idiomas oficiales de la Unión de Naciones Suramericanas serán el castellano, el inglés, el portugués y el neerlandés.

Artículo 24 Duración y Denuncia El presente Tratado Constitutivo tendrá una duración indefinida. Podrá ser denunciado por cualquiera de los Estados Miembros mediante notificación escrita al Depositario, que comunicará dicha denuncia a los demás Estados Miembros. La denuncia surtirá efectos una vez transcurrido el plazo de seis (6) meses desde la fecha en que la notificación haya sido recibida por el Depositario. La notificación de denuncia no eximirá al Estado Miembro de la obligación de pago de las contribuciones ordinarias que tuviere pendientes.

Artículo 25 Enmiendas Cualquier Estado Miembro podrá proponer enmiendas al presente Tratado Constitutivo. Las propuestas de enmienda serán comunicadas a la Secretaría

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

General que las notificará a los Estados Miembros para su consideración por los órganos de UNASUR. Las enmiendas aprobadas por el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, seguirán el procedimiento establecido en el Artículo 26, para su posterior entrada en vigencia.

Artículo 26 Entrada en Vigor El presente Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas entrará en vigor treinta días después de la fecha de recepción del noveno (9o) instrumento de ratificación. Los instrumentos de ratificación serán depositados ante el Gobierno de la República del Ecuador, que comunicará la fecha de depósito a los demás Estados Miembros, así como la fecha de entrada en vigor del presente Tratado Constitutivo. Para el Estado Miembro que ratifique el Tratado Constitutivo luego de haber sido depositado el noveno instrumento de ratificación, el mismo entrará en vigor treinta días después de la fecha en que tal Estado Miembro haya depositado su instrumento de ratificación.

Artículo 27 Registro

100

El presente Tratado Constitutivo y sus enmiendas serán registrados ante la Secretaría de la Organización de Naciones Unidas.

Artículo Transitorio Las Partes acuerdan designar una Comisión Especial, que será coordinada por el Consejo de Delegadas y Delegados y estará integrada por representantes de los Parlamentos Nacionales, Subregionales y Regionales con el objetivo de elaborar un Proyecto de Protocolo Adicional que será considerado en la IV Cumbre de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno. Esta Comisión sesionará en la ciudad de Cochabamba. Dicho Protocolo Adicional establecerá la composición, atribuciones y funcionamiento del Parlamento Suramericano. Suscrito en la ciudad de Brasilia, República Federativa del Brasil, a los veintitrés días del mes de mayo del año dos mil ocho, en originales en los idiomas portugués, castellano, inglés y neerlandés, siendo los cuatro textos igualmente auténticos. N

A N E X O

Creación del Consejo de Defensa Suramericano Bahía, 16 de diciembre de 2008

} Cúpula Extraordinária da União de Nações Sul-Americanas (UNASUL) Costa do Sauípe - Declaração e Decisões II. Decisão para o Estabelecimento do Conselho de Defesa Sul-Americano da UNASUL As Chefas e chefes de Estado e de Governo reunidos em 16 de dezembro em Salvador da Bahia, Brasil, na Reunião Extraordinária da UNASUL. Reafirmando os princípios consagrados no Tratado Constitutivo da UNASUL, assinado em Brasília. Considerando a necessidade da UNASUL de contar com um órgão de consulta, cooperação e coordenação em matéria de Defesa.

Decidem: I. Natureza Artigo 1. Criar o Conselho de Defesa Sul-Americano como uma instância de

consulta, cooperação e coordenação em matéria de Defesa em harmonia com as disposições do Tratado Constitutivo da UNASUL em seus Artigos 3° alínea “s”, 5° e 6°.

101

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

II. Princípios Artigo 2. O Conselho será regido pelos princípios e propósitos estabelecidos na

Carta das Nações Unidas e na Carta da Organização de Estados Americanos, assim como nos Mandatos e Decisões do Conselho de Chefas e chefes de Estado e de Governo da UNASUL. Artigo 3. O Conselho de Defesa atuará conforme os seguintes princípios: a) Respeito irrestrito à soberania, integridade e inviolabilidade territorial dos

c) d) e)

102

h) i)

j) k)

Estados, não-intervenção em seus assuntos internos e auto-determinação dos povos. Ratifica a plena vigência das instituições democráticas, o respeito irrestrito aos direitos humanos e o exercício da não-discriminação no âmbito da defesa, com o fim de reforçar e garantir o Estado de Direito. Promove a paz e a solução pacífica de controvérsias. Fortalece o diálogo e o consenso em matéria de defesa mediante o fomento de medidas de confiança e transparência. Salvaguarda a plena vigência do Direito Internacional de acordo com os princípios e normas da Carta das Nações Unidas, a Carta da Organização de Estados Americanos e o Tratado Constitutivo da UNASUL. Preserva e fortalece a América do Sul como um espaço livre de armas nucleares e de destruição em massa, promovendo o desarmamento e a cultura de paz no mundo. Reconhece a subordinação constitucional das instituições de defensa à autoridade civil legalmente constituída. Afirma o pleno reconhecimento das instituições encarregadas da defensa nacional consagradas pelas Constituições dos Estados Membros. Promove a redução das assimetrias existentes entre os sistemas de defesa dos Estados Membros da UNASUL de modo a fortalecer a capacidade da região no campo da defesa. Fomenta a defesa soberana dos recursos naturais de nossas nações. Promove, em conformidade com o ordenamento constitucional e legal dos Estados Membros, a responsabilidade e a participação cidadã nos temas de defensa, como bem público que diz respeito ao conjunto da sociedade. Tem presentes os princípios da gradualidade e flexibilidade no desenvolvimento institucional da UNASUL e na promoção de iniciativas de cooperação no campo da defesa, reconhecendo as diferentes realidades nacionais. Reafirma a convivência pacífica dos povos, a vigência dos sistemas democráticos de governo e sua proteção, em matéria de defesa, frente a ameaças ou ações externas ou internas, no marco das normativas nacionais. Da mesma forma, rechaça a presença ou ação de grupos armados à margem da lei, que exerçam ou propiciem a violência qualquer que seja sua origem.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

III. Objetivos Artigo 4. O Conselho de Defesa Sul-Americano tem os seguintes objetivos

gerais:

a) Consolidar a América do Sul como uma zona de paz, base para a estabili-

dade democrática e o desenvolvimento integral de nossos povos, e como contribuição à paz mundial. b) Construir uma identidade sul-americana em matéria de defesa, que leve em conta as características sub-regionais e nacionais e que contribua para o fortalecimento da unidade da América Latina e do Caribe. c) Gerar consensos para fortalecer a cooperação regional em matéria de defesa.

Artigo 5. Os objetivos específicos do Conselho de Defesa Sul-Americano são: a) Avançar gradualmente na análise e discussão dos elementos comuns de b)

e) f) g)

i) j) k)

uma visão conjunta em matéria de defesa. Promover o intercâmbio de informação e análise sobre a situação regional e internacional, com o propósito de identificar os fatores de risco e ameaça que possam afetar a paz regional e mundial. Contribuir para a articulação de posições conjuntas da região em foros multilaterais sobre defesa, no marco do artigo 14 do Tratado Constitutivo da UNASUL. Avançar a construção de uma visão compartilhada a respeito das tarefas de defesa e promover o diálogo e a cooperação preferencial com outros países da América Latina e do Caribe. Fortalecer a adoção de medidas de fomento da confiança e difundir as lições aprendidas. Promover o intercâmbio e a cooperação no âmbito da indústria de defesa. Estimular o intercâmbio em matéria de formação e capacitação militar, facilitar processos de treinamento entre as Forças Armadas e promover a cooperação acadêmica entre os centros de estudo de defesa. Compartilhar experiências e apoiar ações humanitárias, como a desminagem, a prevenção e mitigação de desastres naturais e a assistência às suas vítimas. Compartilhar experiências em operações de manutenção de paz das Nações Unidas. Intercambiar experiências sobre os processos de modernização dos Ministérios de Defesa e das Forças Armadas. Promover a incorporação da perspectiva de gênero no âmbito da defesa.

103

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

IV. Estrutura Artigo 6. O Conselho de Defesa Sul-Americano será integrado pelas Ministras e

Ministros de Defesa, ou seus equivalentes, dos países membros da UNASUL.

Artigo 7. As delegações nacionais serão compostas por altos representantes de

Relações Exteriores e de Defesa e pelos assessores cuja participação os Estados Membros considerem necessária.

Artigo 8. O Conselho terá uma instância executiva, composta pelas Vice-Minis-

tras e Vice-Ministros de Defesa, ou seus equivalentes.

Artigo 9. A Presidência do Conselho de Defesa Sul-Americano corresponderá

ao mesmo país que ocupe a Presidência Pro Tempore da UNASUL. A Presidência terá a responsabilidade de coordenar as atividades do Conselho. Artigo 10. O Conselho poderá constituir grupos de trabalho para examinar te-

mas específicos e formular sugestões ou recomendações.

Artigo 11. As atribuições da Presidência do Conselho de Defesa Sul-Americano

são as seguintes:

a) Assumir as tarefas de secretaria do Conselho e demais instâncias de trabal-

104

ho, inclusive a comunicação com os Estados Membros e o envio de informação relevante para os trabalhos do Conselho. b) Elaborar a proposta de agenda e organização dos trabalhos para as reuniões ordinárias e extraordinárias do Conselho de Defesa Sul-Americano, a ser submetida à consideração dos demais Estados Membros. c) Formular, mediante consulta prévia aos Estados membros, convites a especialistas para participar em reuniões do Conselho de Defesa Sul-Americano.

IV. Funcionamento Artigo 12. O Conselho realizará reuniões ordinárias anualmente, segundo o cri-

tério de rotação da Presidência Pro Tempore da UNASUL.

Artigo 13. Os acordos do Conselho serão adotados por consenso, conforme o

artigo 12 do Tratado Constitutivo da UNASUL.

Artigo 14. A instância executiva do Conselho sessionará a cada seis meses, sem

prejuízo de reuniões extraordinárias, e elaborará o plano de ação anual.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

Artigo 15. A Presidência convocará reuniões extraordinárias do Conselho a pe-

dido da metade de seus Estados membros.

Artigo 16. O Conselho e seus Estados Membros darão aos documentos entre-

gues o tratamento determinado pelo país de origem.

Artigo 17. A incorporação de novos Estados ao Conselho de Defesa Sul-Ameri-

cano será feita conforme o disposto nos artigos 19 e 20 do Tratado Constitutivo da UNASUL. Artigo 18. Nas iniciativas de diálogo e cooperação com outras organizações re-

gionais ou sub-regionais similares, o Conselho atuará em conformidade com os artigos 6, 7 e 15 do Tratado Constitutivo da UNASUL. N

105

A N E X O

Primera Reunión de Ministras y Ministros de Defensa del Consejo de Defensa Suramericano (CDS) de la UNASUR.

Declaración de Santiago de Chile Santiago de Chile, marzo de 2009

} LA MINISTRA Y LOS MINISTROS DE DEFENSA, asistentes a la Primera Reunión del Con-

sejo de Defensa Suramericano (CDS) de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), en cumplimiento del mandato de las Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno en la creación del CDS y aprobación de su Estatuto el 16 de diciembre de 2008 en Salvador, Brasil, reunidos en la ciudad de Santiago de Chile los días 9 y 10 de marzo de 2009, reafirman la unidad de propósitos que hoy alcanzan nuestros países en la perspectiva de construir una zona de paz y cooperación. RATIFICAN el respeto de manera irrestricta a la soberanía, integridad e inviolabi-

lidad territorial de los Estados, la no intervención en sus asuntos internos y la autodeterminación de los pueblos. REAFIRMAN la convivencia pacífica de los pueblos, la vigencia de los sistemas

democráticos de gobierno y su protección, en materia de defensa, frente a amenazas o acciones externas o internas, en el marco de las normativas nacionales. Asimismo, rechazan la presencia o acción de grupos armados al margen de la ley, que ejerzan o propicien la violencia cualquiera sea su origen. CONSIDERAN que, apoyados en la historia compartida y solidaria de nuestras na-

ciones y honrando el pensamiento de quienes forjaron nuestra independencia y libertad, el Consejo de Defensa Suramericano contribuirá poderosamente a la construcción de un futuro común de nuestra región.

107

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

CONVENCIDOS que este proceso de integración y unión suramericanos es ambi-

cioso en sus objetivos estratégicos y flexible y gradual en su implementación.

ACUERDAN que los planes de acción del CDS deberán regirse por los siguientes

objetivos generales:

a) Consolidar Suramérica como una zona de paz, base para la estabilidad de-

mocrática y el desarrollo integral de nuestros pueblos, y como contribución a la paz mundial. b) Construir una identidad suramericana en materia de defensa, que tome en cuenta las características subregionales y nacionales, y que contribuya al fortalecimiento de la unidad de América Latina y el Caribe, y c) Generar consensos para fortalecer la cooperación regional en materia de defensa. ACUERDAN impulsar el Consejo de Defensa Suramericano en el marco de la

UNASUR a través de la ejecución del Plan de Acción 2009-2010, que desarrolla cuatro ejes o lineamientos que, a su vez, contienen una serie de iniciativas específicas.

1. Políticas de Defensa a. Crear una red para intercambiar información sobre políticas de defensa. b. Realizar un seminario sobre modernización de los Ministerios de Defensa. c. Compartir y dar transparencia a la información sobre gastos e indicadores

108

económicos de la defensa.

d. Propiciar la definición de enfoques conceptuales. e. Identificar los factores de riesgo y amenazas que puedan afectar la paz re-

gional y mundial.

f. Crear un mecanismo para contribuir a la articulación de posiciones con-

juntas de la región en foros multilaterales sobre defensa.

g. Proponer el establecimiento de un mecanismo de consulta, información y

evaluación inmediata ante situaciones de riesgo para la paz de nuestras naciones, en conformidad con el Tratado de UNASUR.

2. Cooperación Militar, Acciones Humanitarias y Operaciones de Paz a. Planificar un ejercicio combinado de asistencia en caso de catástrofe o de-

sastres naturales.

b. Organizar una conferencia sobre lecciones aprendidas en operaciones de

paz, tanto en el ámbito interno como multilateral.

Consejo de Defensa Suramericano: Una Mirada desde la Argentina

c. Elaborar un inventario de las capacidades de defensa que los países ofrecen

para apoyar las acciones humanitarias.

d. Intercambiar experiencias en el campo de las acciones humanitarias a fin

de establecer mecanismos de respuesta inmediata para la activación de acciones humanitarias frente a situaciones de desastres naturales.

3. Industria y Tecnología de la Defensa a. Elaborar un diagnóstico de la industria de defensa de los países miem-

bros identificando capacidades y áreas de asociación estratégicas, para promover la complementariedad, la investigación y la transferencia tecnológica. b. Promover iniciativas bilaterales y multilaterales de cooperación y producción de la industria para la defensa en el marco de las naciones integrantes de este consejo.

4. Formación y Capacitación a. Elaborar un registro de las academias y centros de estudio en defensa y de

sus programas y crear una red suramericana de capacitación y formación en defensa, que permita el intercambio de experiencias y el desarrollo de programas conjuntos. b. Proponer programas de intercambio docente y estudiantil, homologación, evaluación y acreditación de estudios, reconocimiento de títulos y becas entre las instituciones existentes, en materias de defensa. c. Constituir y poner en funcionamiento el Centro Suramericano de Estudios Estratégicos de Defensa (CSEED), y encargar a un grupo de trabajo dirigido por Argentina, en un plazo de 60 días, la elaboración de la propuesta de su estatuto. d. Realizar durante noviembre de 2009, en Río de Janeiro, el Primer Encuentro Suramericano de Estudios Estratégicos (Ier ESEE). CONCUERDAN que este Plan de Acción es una agenda amplia para la construcción

común, gradual y flexible de la identidad suramericana de defensa.

CONVOCAN a los Viceministros de Defensa de Suramérica a reunirse en la ciudad

de Quito, Ecuador, a mediados de año, para verificar el cumplimiento de este Plan de Acción. La Ministra y los Ministros del CDS darán cuenta de lo actuado al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, en el marco del artículo 5 del Tratado

109

C u a d e r n o s

d e

A c t u a l i d a d

e n

D e f e n s a

E s t r a t e g i a [IV]

Constitutivo de la UNASUR, como fue encomendado por la Cumbre Presidencial de Salvador, Brasil, el 16 de diciembre de 2008. Santiago de Chile, 10 de Marzo de 2009.

Nilda Celia Garré Ministra de Defensa de la República Argentina

Walker San Miguel Rodríguez Ministro de Defensa de Bolivia

Nelson Jobim Ministro de Defensa de la República Federativa de Brasil

Juan Manuel Santos Ministro de Defensa Nacional de la República de Colombia

José Goñi Ministro de Defensa Nacional de la República de Chile

Javier Ponce Cevallos Ministro de Defensa Nacional de la República del Ecuador

Luis Bareiro Spaini Ministro de Defensa Nacional de la República del Paraguay

110

Clement Rohee Ministro del Interior de la República de Guyana

Ántero Flores-Aráoz Ministro de Defensa de la República del Perú

Ivan Fernald Ministro de Defensa de la República de Suriname

José Bayardi Ministro de Defensa Nacional de la República Oriental del Uruguay

Ramón Carrizález Rengifo Ministro del Poder Popular para la Defensa de la República Bolivariana de Venezuela.