Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering: Utdrag

Gunnar Fermann (red.)

Utenrikspolitikk og norsk kriseh책ndtering

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk kriseh책ndtering 130101.indd 3

24.06.13 16:40

Kapittel 1 Utenrikspolitikk m ellom barken og veden 1 Gunnar Fermann

U

tenrikspolitikk og norsk krisehåndtering handler om politisk interesse­hevding i berør­ingsflaten mellom statens eksterne og interne omgivelser. Dette er utenriks­politikk-feltet. Boken er lagt opp som en studie av norsk utenriks- og sikker­hets­politikk slik disse politikk­områdene frem­står i lange historiske linjer og norsk fagdebatt, i for­svars­politikk og militær doktrine­utvikling og – ikke minst – i spesifikke utenrikspolitiske beslutninger, initiativer og krise­håndterings­forløp.

I forkant av dette problematiseres suverenitetsgrunnlaget for utenriks­ politikken, sentrale oppgaver i den strategiske utøvelsen av utenriks- og sikkerhetspolitikken drøftes, og det redegjøres for utenrikspolitisk analyse (UPA) som en bred innfallsport til å forklare staters beslutningsprosesser og atferd mot de globale omgivelsene. Ulike teoretiske konkreti­ser­inger av UPA ligger til grunn for de fem casestudiene av nyere norsk utenrikspolitikk, som utgjør bokens andre del. Casestudiene omfatter en analyse av den norske håndteringen av Elektron-saken i 2005, en drøfting av Stoltenberg-regjeringens beslutninger om norske bidrag til militære utenlandsoperasjoner på 2000-tallet, en studie av nasjonale restriksjoner på bruk av kampfly i Afghanistan i 2006, kartlegging av myndighetenes legitimerings­argumentasjon for norsk deltagelse i NATOs operasjoner i Bosnia, Kosovo og Afghanistan samt en analyse av Barentssamarbeidet som kriseforebyggingstiltak i nord.

Avslutningsvis heves blikket over casestudie-horisonten for å si noe overgripende om hvilke krav som kan stilles til utøvelsen av utenrikspolitikk og til hvordan utenrikspolitikk kan studeres og forskes på.

1.

Forfatteren takker Kristin Wergeland Brekke og Per Marius Frost-Nielsen for nyttige kommentarer til dette kapitlet.

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 11

24.06.13 16:40

12 Kapittel 1 Gunnar Fermann

Boken kan leses på ulike måter. Den politikkinteresserte vil gjennom konkrete eksempler se hvordan norsk hånd­tering av utenriks­politiske krise­ situasjoner kan forstås på bakgrunn av de lange linjene og brede trendene i norsk utenriks- og sikker­hets­politikk.2 Beslutningstakere og andre som er involverte i utformingen av norsk utenriks- og sikkerhets­politikk, kan på sin side lese boken som en beslutnings- og iverk­settingskjede. Gjennom å bruke teori og eksempler søker vi å vise hvordan norske utenriks- og sikkerhets­ politiske mål er forankret i forestil­linger om hva som er politisk mulig å få til, og hva som er i norsk interesse å tilstrebe. Vi søker også å vise hvordan over­ordnede utenriks­politiske målsetting­er forfølges gjennom valg av virke­ midler, formu­lering av militære doktriner og i faktisk hand­ling.3 Endelig har vi ønsket å synliggjøre boken som forsk­nings­prosess. Med et forskerblikk ser man den «deduk­tive broen»4 flere av forfatterne har forsert med utgangs­ punkt i det analytiske univers av begreps­definisjoner, klassifikasjons­apparat og tolk­nings­rammer (teori), via forklarings­forslag (hypotes­er) til det empiriske universet av data og substansiell analyse. Innenfor denne lesemåten gis det innspill til hvordan man rent praktisk kan studere utenriks­politiske beslutninger, atferd og legitimer­ings­argumenta­sjon.5 De tre måtene å lese boken på utfyller hverandre. For øvrig står hvert kapittel på egne bein slik at de også kan leses med utbytte frikoplet fra helheten.

Uansett lesemåte er det nyttig å ha in mente at utenrikspolitikk grunnleggende sett handler om politikk. Før vi går videre i avklaring av bokens viktigste begreper – utenrikspolitikk, sikkerhetspolitikk og krisehåndtering – skal vi rette søkelyset mot studiet av politikk mer generelt. Politikk defineres gjerne som tautrekking om fordeling av knappe goder og uønskede byrder og kamp om maktposisjoner som gir innflytelse på fordeling av goder og byrder mellom grupper. Mennesker og politisk organiserte grupper etterstreber mange ulike goder: sikkerhet og selv­råderett, strategiske ressurser som vann, jord, levende ressurser, mineraler og energi­bærere som 2.

3.

4.

5.

Denne konkretiseringstrakten går fra kapittel 2, 5 og 6 gjennom kapittel 7–11.

Denne linjen er tydeligst tegnet med start i en studie av staters uten­rikspolitiske handlingsrom, målsettinger og virkemidler i kapittel 3, via redegjørelsen for utenrikspolitisk analyse i kapittel 4 og gjennom de særskilte casestudiene av norsk krisehåndtering i kapittel 7–11.

Deduksjon er en tankemessig bevegelse der man trekker logiske slutninger fra allmenne teoretiske forut­setninger til mer spesifikke empiriske fenomener. Induksjon betegner den motsatte tankebevegelsen – fra det partikulære til det allmenne – og går også under navnet teoribygging.

Også denne ambisjonen er klarest tatt vare på i kapittel 3, 4 og 7–11. Her leses kapitlene ikke så mye for sine substansielle bidrag som for sine bidrag til å tydeliggjøre forskningsdesign. Forskningsdesign handler om utformingen og sammenfugingen av de begreper, teorier og metoder for innsamling og bearbeiding av data som er brukt for å frembringe de substansielle analyseresultatene.

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 12

24.06.13 16:40

Kapittel 2 Intern og ekstern suverenitet som grunnlag for utenrikspolitikken.

Norsk selvråderett i filosofisk og historisk perspektiv 15 Gunnar Fermann

U

tenrikspolitikk er statens prerogativ (det vil si særrett) og ansvarsområde. Definisjonen av utenriks- og sikkerhetspolitikk i foregående kapittel forutsetter at det finnes en levedyk­tig stat med intern og ekstern selvråderett (suverenitet) og et minimum av uten­riks­politisk handlingsrom.16 Der­med er det nødvendig å avklare hva en stat er utover at staten i flere århundrer har fremstått som det best organi­serte styrings­systemet i store, kom­plekse samfunn og i global politikk. Dette er utgangspunktet for en politisk-filosofisk og historisk informert undersøkelse av forholdet mellom suverenitet og utenrikspolitikk – og skal spisses ytterligere: Hva kjenne­tegner en suve­ren stat med et reelt uten­rikspolitisk hand­lings­rom?17 Når kan vi med rime­lig­het tale om Norge som en suveren statsdannelse 15.

16.

17.

Forfatteren takker Kristin Wergeland Brekke, Per Marius Frost-Nielsen, Espen Moe, Magne Njåstad og Ivar Sørensen for nyttige kommentarer til dette kapitlet.

I innledningen til kapittel 3 presiseres utenrikspolitikk dessuten som «territorial­ statens utad- og formåls­rettede virksomhet der strategier velges og virkemidler anvendes i lys av statens kollektive selvfor­ståelse (identitet), utenrikspolitiske målsettinger (interesser), maktmidler og de konkrete utford­ringene staten står overfor».

I kapittel 3 defineres utenrikspolitisk handlingsrom «som det settet av handlingsalternativer som er politisk mulige og operativt tilgjengelige for den strategiske ledelsen etter at eksterne og interne rammebetingelser har øvd innflytelse på et beslutningsproblem – det vil si en sikkerhetspolitisk utfordring eller mulighet».

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 21

24.06.13 16:40

22 Kapittel 2 Gunnar Fermann

med evne til å føre egen utenriks­politikk? Hvordan kan norsk deltagelse i internasjonale organisasjoner og avtaler med EU tenkes å påvirke norsk selvråderett og utenrikspolitisk handlefrihet? Disse grunnleggende spørsmålene skal belyses i dette kapitlet før vi gir oss i kast med utenrikspolitisk analyse som verktøy for å studere utenrikspolitikk på systematisk vis og den mer spesifikke norske håndteringen av et knippe utenriks- og sikkerhets­ politiske utfordringer.

Utenrikspolitikk som statens prerogativ Hva som kjennetegner en suveren stat, er et definisjonsspørsmål, mens utvikling av norsk suverenitet er et empir­isk spørsmål som skal belyses når vi har avklart hva som ligger i stats- og suveren­itets­begrepene. Det er nyttig å ha in mente når vi bruker begreper som «stat» og «statssuverenitet» (selv­råderett, politisk uavhengig­het) at det substans­ielle inn­holdet i disse ordene varierer mye i tid og rom:18 Den norske staten på 1000-tallet deler definitoriske kjennetegn med den norske staten på 2000-tallet, men forskjeller i styr­ings­verktøy, legitimering, utbredelse, grensekontroll og kon­solidering av statens makt er også slående. På politiske kart over verden og på FNs medlemsliste frem­står USA, Norge og Somalia som likeartede aktører i det globale rommet (internasjonalt anerkjente stats­dan­nelser).

På et høyt nok begrepsmessig abstrak­sjons­nivå er de like. Går man bak begrepsdefinisjoner, juridiske formalia og karto­grafiske forenk­linger og ned noen abstraksjons­nivåer, trer de kvantitative og kvali­tative for­skjellene mellom stater tydeligere frem: USA er en suve­ren stat og stormakt med betydelig uten­riks­politisk handlefrihet, Norge er en presumptivt suveren småstat med begrenset utenriks­politisk handle­frihet; og Somalia er en i navnet suveren stat som i realiteten har opphørt å fungere som sådan etter tiår med borger­krig og innblanding utenifra.

Selv om det er mange andre organiserte grupper både innenfor og utenfor staten som deltar i organisert politisk interessehevding, er det fortsatt gode grunner til å behandle staten som en primær enhet i studiet av politikk og internasjonal politikk (Simmons 2003; Skocpol 1985; Evans 1985; Waltz 1979): Staten som politisk form er unik fordi den ideal­typisk har et «monopol på legitim bruk av fysisk makt innenfor et av­grenset territor­ium» (Weber

18.

For kritiske drøftinger av forestillingen om at fenomenene «stat» og «statssuverenitet» skulle være skrevet i stein – og i særdeleshet i en westfalensk betydning – se Camilleri og Falk (1992), Spruyt (1994), Krasner (1999), Osiander (2001) og de Carvalho (2005).

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 22

24.06.13 16:40

Kapittel 3 Utenrikspolitisk praksis.

Handlingsrom, interesser virkemidler 43 Gunnar Fermann

U

tenrikspolitikk kan forstås som territorial­statens utad- og formåls­ rettede virksomhet der strategier velges og virkemidler anvendes i lys av statens kollektive selvfor­ståelse (identitet), utenrikspolitiske målsettinger (interesser), maktmidler og de konkrete utford­ringene staten står overfor (Fer­mann 2007: 28). Utenrikspolitikk kan dermed leses som studiet av hvordan stats­eksterne og statsinterne faktorer i et samvirke påvirker forestillinger om hva som er politisk mulig, hva den «nasjonale interessen» er, hvordan utenriks­politiske målsettinger blir vedtatt, og hvordan virkemidler blir dosert gjennom beslutnings- og iverksettingsprosesser der statens strategiske ledelses­apparat står helt sentralt. Men utenrikspolitikk er noe mer enn utenriks­politiske beslutnings­prosesser. Det omfatter også statens faktiske atferd på og mot den globale arenaen – enten atferden kommer til uttrykk i materielle tiltak eller som «talehandling­er», som rutinepolitikk eller som krisehåndtering. Utenrikspolitikk er motivert handling innenfor et begrenset politisk hand­lings­rom – enten dette forstås proaktivt som internt generert interesse­politikk eller reaktivt som eksternt beveget tilpasningspolitikk.

Philip Alan Reynolds ser «utenrikspolitikk […] som det sett av handlinger som utføres av statlige organer i relasjon til andre stater på den internasjonale arena […] med den hensikt å fremme den nasjonale interesse» (1994: 39).

43.

Forfatteren vil takke Gjert Lage Dyndal, Per Marius Frost-Nielsen, Susanne Therese Hansen, Jon Hovi, Raino Malnes, Espen Moe og Magne Stolpnessæter for nyttige kommentarer til ulike deler av dette kapitlet.

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 47

24.06.13 16:40

48 Kapittel 3 Gunnar Fermann

Ovennevnte definisjoner av utenrikspolitikk forutsetter at utenrikspolitikk er en aktivitet som utøves av regjeringen på vegne av staten. Dette følger også av det suverenitets­prinsippet som ble stadfestet i Westfalenfreden i 1648, og som slår fast at staten har monopol på legitim utøvelse av makt innenfor et avgrenset territorium og at det er regjeringen som definerer og hånd­hever statens interesser utad gjennom utenrikspolitikken (Weber 1920/1995; Stern 1995: 106 flg).44 Det er for eksempel ikke firmaer som initierer væpnede inter­nasjonale konflikter, det er regjeringer. Dette utelukker naturligvis ikke at (i) andre stater, (ii) andre typer aktører (være seg subnasjonale, internasjonale eller trans­nasjo­nale), (iii) trekk ved det internasjonale systemet og (iv) egenskaper ved den enkelte staten øver betydelig – og ofte avgjørende – innflytelse på utformingen av utenrikspolitikk og faktisk atferd. At staten ved regjeringen (per definisjon) har det utøvende ansvaret for utenrikspolitikken, står heller ikke i veien for at staten kan bruke sub­nasjonale og inter­nasjonale organisasjoner for å iverksette deler av denne politikken.

Det er en slik delegering som finner sted når Utenriksdepartementet (UD) gir frivillige organi­sa­sjoner som Norsk Folkehjelp og Kirkens Nødhjelp stedfortrederansvar for å iverksette norske utenrikspolitiske målsettinger (bistands­politikken) i konkrete områder, situasjoner og prosjekter (Tvedt 2003; Tvedt 1997: 260–281; Neumann 1999: 181–198). Tilsvarende delegering skjer dessuten når suksessive norske regjeringer har valgt å kanalisere over 30 % av de norske bistands­overføringene til utviklingsland gjennom internasjonale organisasjoner som FN og Verdens­banken (Sørbø 1997: 240–259; Fermann 1997a: 203–220). Det norske bistandsbudsjettet var i 2013 kommet opp i 30,2 milliarder kroner (Aftenposten 2012). Det norske medlemskapet i NATO er utvilsomt lånemaktmotivert, men kan også ses som en delegering av deler av ansvaret for norsk sikkerhet til en internasjonal organisasjon.

Om dette skal oppfattes som statlig avgivelse av suverenitet, vil avhenge av hvor permanent og irreversibel delegeringen av ansvar for å iverksette deler av utenriks- og sikkerhetspolitikken faktisk er.45 Utøvelsen av utenrikspolitikk er blitt langt mer kompleks over tid.

Den teknologiske og økonomiske utviklingen har økt antall saksfelter av utenrikspolitisk relevans. Utviklingen av grenseoverskridende gjensidig avhengighet på felter som handel, finans, ressursforvaltning, forskning, miljø, militær organisering og migrasjon har bidratt til at utenrikspolitikk 44.

45.

For en utdypning, se foregående kapittel.

I avsnittet om norsk selvråderett og utenrikspolitikken i kapittel 2 ble det argumentert for at det norske medlemskapet i NATO ikke representerer avgivelse av suverenitet, men snarere er uttrykk for en villet praktisering av selvråderett og kalkulert bruk av utenrikspolitisk handlingsrom.

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 48

24.06.13 16:40

Kapittel 4 Utenrikspolitisk analyse.

Begreper, perspektiver, anvendelser 59 Gunnar Fermann

U

nder en gjesteforelesning ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) spurte jeg en norsk utenriksminister om hvilke prinsipper som legges til grunn når den strategiske ledelsen i Utenriksdepartementet vurderer utenrikspolitiske initiativ og reaksjonsformer.

Utenriksministeren svarte at om man først fant at «Norge kunne gjøre en forskjell», gjaldt det å vurdere hva «som er i norske interesser» å gjøre (Støre 2011).

Dette svaret er som hentet ut av en lærebok i utenrikspolitisk analyse (jf. Carlsnaes 2008, 2004; Neack 2008; White 2004; Hill 2003; Webber og Smith 2002; Kubálková 2001; Clarke 1996; Neack, Hay og Haney 1995; Light 1994; Clarke og White 1989). Det bekrefter at både utøvere av og forskere på utenrikspolitikk søker intellektuelt ankerfeste i både mulighet og motiv når bruken av virkemidler i utenrikspolitikken skal vurderes og iverksettes. I denne vurderingen vil beslutningstakeren typisk være fremover­skuende med blikk for nye muligheter og gamle utfordringer i ny innpakning. Den kreative utøveren av utenriks- og sikkerhets­politikk er opptatt av å utforme, iverksette og begrunne utenrikspolitiske virkemidler som opp­fattes som realistiske og hensiktsmessige svar på aktuelle utfordringer. I forrige kapittel argumenterte vi nettopp for at sentrale oppgaver for den strategiske ledelsen i det utadrettede stats- og styringsverket er å avklare utenriks­politisk handlingsrom, prioritere utenrikspolitiske 59.

Forfatteren vil takke Laura Neack, Panel on Innovating Foreign Policy Analysis, Inter­national Studies Association Convention i San Francisco 3.–6. april 2013 for nyttige kommentarer til en engelskspråklig versjon av dette kapitlet.

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 89

24.06.13 16:41

90 Kapittel 4 Gunnar Fermann

interesser og velge virkemidler. Muligehet, motiv og middel er de tre «m» - ene i utenrikspolitisk strategisk ledelse og studiet av utenrikspolitikk.

Utenriksforskeren kan på sin side bli fristet til å kommentere aktuelle utenrikspolitiske spørsmål og uttale seg om mulige konsekvenser av en utenrikspolitisk relevant hendelse eller beslutning. Forsk­eren er likevel på tryggere grunn når utenriks­politiske fenomener studeres med noe historisk distanse. I retrospektiv uten­riks­politisk analyse settes søkelyset på å rekon­stru­ere, fortolke og forklare utenrikspolitiske beslutnings­prosesser og atferd i lys av statens eksterne og interne handlingsbetingelser, egenskaper ved stats- og styrings­verket, og/eller beslutnings­takernes virkelighets- og interesse­forståelse. I utenriks­politisk analyse ser man nærmere på hvordan staten hevder interesser, og legger grunn til at en rekke forhold påvirker omfanget av og inn­holdet i statens utenrikspolitiske handlingsrom.

I dette kapitlet skal vi gi en innføring i utenrikspolitisk analyse (UPA) og vise hvordan forskningsverktøyet kan brukes omtrent slik det er beskrevet i et ledende fagtidsskrift på feltet: Utenrikspolitisk analyse er studiet av prosesser, effekter, årsaker eller utfall av utenrikspolitiske beslutninger i en sammenlignende eller casespesifikk forstand (Foreign Policy Analysis 2013).

I den brede forståelsen vi skal legge til grunn i det følgende, er UPA en analyseramme, modell og vid meny av så vel utfyllende som konkurrerende forklaringsperspektiver som gjør det mulig for beslutnings­takere, observatører, studenter og kunnskapsprodusenter å tenke systematisk, presist og sam­men­hengende om utenriks- og sikkerhetspolitiske fenomener (Broadbeck 1968). Det er nemlig ikke slik at sosiale fakta taler for seg. Utenrikspolitisk relevante fenomener blir nemlig ikke fakta før de er begrepsfestet, observert og klassifisert. Utenriks­politisk atferd – materiell eller immateriell – kan heller ikke forklares og tilskrives mening uten en tolknings­ramme som redegjør for hvordan utenrikspolitiske fenomener kan være koplet til andre fenomener – enten man gjør dette innenfor rammen av en forklarings­orientert kausallogikk, eller man tar utgangspunkt i en fortolkende, hermeneutisk logikk (Kalleberg, Malnes og Engel­stad 2009; Checkel 2008; Adler 1997). Uten begreper og analyse­rammer som kan si noe frukt­bart og meningsfullt om hva utenrikspolitikk er, og hva utenriks­politisk relevante hendelser kan bety, står både den prioriter­ende beslutningstakeren og den kunnskaps­produser­ende forskeren temmelig nakne – enten det er i malstrømmen av over­veldende informasjons­mengder eller i den øredøvende tausheten fra mangel­fulle data (Steinbruner 1974).

Nettopp her kommer UPA – med de mulighetene for utbygging som foreligger – oss til unnsetning. UPA tilbyr et fagspråk – en «gramma­tikk»

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 90

24.06.13 16:41

Kapittel 5 Diskusjonene om norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk.

Et faghistorisk riss Torbjørn L. Knutsen

D

e politiske og faglige diskusjonene om norsk utenrikspolitikk blomstret opp i kjølvannet av unionsoppløsningen i 1905. Skjønt «blomstret» er kanskje ikke den rette betegnelsen, for diskusjonen om norsk uten­rikspolitikk har alltid vært forholdsvis liten. Dyp interes­se for emnet har vært begrenset til bestemte miljøer.

Tre miljøer peker seg ut. For det første har vi de politiske kretsene rundt regjering og storting. For det andre har vi politiske organisasjoner som søker å påvirke regjering og storting – politiske parti­er, foreninger og forskjellige interessegrupper. For det tredje har vi enkelte akademiske miljøer – høyskoler, universiteter og tankesmier som forsker på sikkerhet, handel, bistand, nødhjelp og andre temaer av utenrikspolitisk relevans.

Dette kapitlet skal presentere disse miljøene og deres bidrag til diskusjonen om norsk uten­riks­politikk med særlig vekt på sikkerhetspolitikken.

Kapitlet er altså ikke noen diplomatisk historie: Det drøfter ikke utviklingen av norsk utenriks­politikk i og for seg.92 Det gir i stedet et historisk riss av diskusjonen om og litteraturen rundt norsk utenriks- og sikker­hets­politikk.

Kapitlet retter ikke søkelyset mot indre beslutningsprosesser i poli­tikkens lukkede rom: Det er diskusjonene som har foregått i nasjonens offentlighet, som skal være gjenstand for oppmerksomhet her.93 92.

93.

For en drøfting av norsk historie i et utenrikspolitisk suverenitetsperspektiv forut for 1905, se Fermanns kapittel 2.

Det vil si ikke diskusjoner som foregår innad i statens organer, i næringslivet eller i den private sfæren, men i den sosiale sfæren hvor mennesker kan engasjere hverandre i debatt om samfunnets fellesgoder (Habermas 1971).

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 141

24.06.13 16:41

142 Kapittel 5 Torbjørn L. Knutsen

Kapitlet vil kort presentere noen av de sentrale personene og miljøene som har bidradd til disse uten­rikspolitiske diskusjonene. Det vil gi et overblikk over hovedtemaene som har gått igjen i diskusjonene og peke på noen av de viktigste vendepunktene.

Når det gjelder diskusjonenes hovedtemaer, har de vært knyttet til territoriets sikkerhet, til nasjonens velferd og til landets selvbestemmelse (selvråderett eller autonomi) og omdømme. Dette er allmenne temaer (Knutsen 2007).94 De står sentralt ikke bare i norske diskusjoner, men i de utenrikspolitiske disku­sjonene i så å si alle stater. Forskjellige stater drøfter imidlertid disse temaene på ulikt vis (Jepperson, Wendt og Katzenstein 1996). Dette kapitlet vil legge særlig vekt på diskusjonene om sikkerhet og fremheve tilnærminger og argumenter som står særlig sterkt i Norge.

Fremst blant dem er diskusjoner om fred, folkerett og fritt internasjonalt samkvem. Det er sikkerhetstemaet og dets særnorske ytringer som får mest oppmerksomhet i dette kapitlet.

Når det gjelder vendepunktene, har disse ofte vært frembrakt av impulser utenfra, først og fremst av de to verdens­krigene. Uro og krig i Europa har alltid skapt stor usikkerhet om selvråderett og velstand. Sovjet­union­ens fall og den kalde krigens slutt har vært en tredje impuls som har skapt usikkerhet om Norges utenrikspolitiske kurs. Disse tre impulsene vil i dette kapitlet markere vendepunkt både i Norges utenriks­politiske kurs og i nasjonens utenrikspolitiske ordskifte.95 Dermed er det naturlig å dele diskusjonene om norsk utenrikspolitikk opp i fire perioder: Den første begynner i tiden rundt unionsoppløsningen i 1905. Så følger en periode som begynner med første verdenskrig i 1914.

Andre verdenskrig innleder en tredje periode rundt 1940. Sovjet­unionens fall og den kalde krigens slutt rundt 1991 ryster hele det internasjonale samfunnet og gir støtet til en fjerde periode.

Temaer og miljøer i de tidligste tidene Norge har en kort utenrikspolitisk historie. Den kan dateres fra 1905, da Norge brøt ut av unionen med Sverige og ble en suveren stat. Diskusjonene om Norges utenriks­politikk er eldre enn dette. For selv før 1905 fantes det

94.

95.

Se Fermanns kapittel 3 for en gjennomgang av utenrikspolitiske målsettinger som stater typisk forfølger.

Se Høibacks kapittel for en studie av hvordan utenrikspolitiske og sikkerhets­ politiske veivalg og forholdet mellom politikere, samfunn og den fagmilitære profesjonen fikk konsekvenser for Norges forsvarspolitiske prioriteringer og militære doktrineutvikling.

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 142

24.06.13 16:41

Kapittel 6 Norsk forsvarspolitikk og militære doktriner Hensiktsmessige svar på sikkerhetspolitiske utfordringer?

Harald Høiback 129

E

n moderne stat har en rekke oppgaver. Tradisjonelt har den fremste av oppgavene vært det vi i dag kaller sikkerhetspolitikken, det vil si å sikre landets rettigheter og territorielle integritet. Sikkerhetspolitikken har igjen to hovedelementer, nemlig utenriks­politikken – i det minste deler av den – og forsvars­politik­ken. Mens utenrikspolitikken dreier seg om nasjonens forhold til internasjonale omgivelser, dreier forsvars­politikken seg om forsvarets innretning, omfang og plassering.

Sikkerhetspolitikken har også i varierende grad hatt et innenriks­politisk element ved at ikke-militære trusler, som terrorisme og revolusjon, kan overskride det politiet kan håndtere med tradisjonelle midler og metoder.

Enkelt sagt består et militært forsvar av tre bestanddeler, nemlig materiell, personell og doktrine. De to første er ganske opplagte og består av fysiske og menneskelige ressurser i form av for eksempel fly, stridsvogner og avdelinger som er satt opp. Doktriner, derimot, er vanskeligere å få grep på. En doktrine er ganske enkelt sagt en oppskrift på hvordan man har

129.

Forfatteren ønsker å takke redaktør Gunnar Fermann og professor Tom Kristiansen ved IFS for gode innspill og samtaler om denne teksten.

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 175

24.06.13 16:41

176 Kapittel 6 Harald Høiback

tenkt å bruke materielle og men­neske­lige ressurser.130 Militær strategi – et annet sentralt begrep i denne sammenhengen – betegner de tankene vi gjør oss om å bruke militære midler i en gitt situasjon og stilt overfor en konkret utfordring. Militære doktriner betegner de mer grunnleggende antagelsene vi har om hva vi tror «virker» i krig, og som dermed vil kunne påvirke materiellanskaffelser, utdanning og øvelsesmønstre, i større eller mindre grad.131 Mens strategi er noe som kan endres i takt med motstanderens disposisjoner, er doktriner noe som bare kan endres over tid. Den gjeldende doktrinen har derfor en tendens til alltid å være utdatert: I am tempted to declare dogmatically that whatever doctrine the Armed Forces are working on now, they have got it wrong. I am also tempted to declare that it does not matter that they have got it wrong.

What does matter is their capacity to get it right quickly when the moment arrives (Howard 2004: 149).

Doktrinemakernes fremste motiver i fredstid er altså å få doktrinen så «riktig» som overhodet mulig, så det faktisk er gjennomførlig å få den på rett kurs i tide om noe ubehagelig skulle inntreffe.

Alle de tre hoveddelene i et militært forsvar – det vil si materiell, personell og doktriner – er påvirket av en rekke forhold. Det materiellet man disponerer, er for eksempel avhengig av det gjeldende militærteknologiske nivået til enhver tid, økonomisk anskaffelsesevne, innenlands industripolitikk osv. I tillegg til slike «ytre» faktorer påvirkes også materiellanskaffelser av de vurderingene den fagmilitære ekspertisen gjør. Innenfor de tidvis tøyelige og delvis påvirkelige rammene som de ytre omstendighetene setter, vil altså doktrinære vurderinger kunne påvirke det materiellet man til enhver tid har tilgjengelig.

De menneskelige ressursene er også påvirket av en rekke faktorer utenfor Forsvarets egen kontroll. Norske soldater er på godt og ondt preget av det storsamfunnet de kommer fra, de er preget av den utdannelsen de har fått før de kom til Forsvaret, og bruken av dem er på ulike måter påvirket av den rådende strategiske kulturen i landet.132 Men innenfor slike rammer 130.

131.

132.

Begrepet doktrine har en teologisk opprinnelse og betegner den systematiske refleksjonen rundt de religiøse erfaringene. Ordet ble en del av fransk militær terminologi i tiårene rundt 1900 og ble etablert som internasjonal fagterm under den første verdenskrigen. Se Høiback (2010) for en grundigere beskrivelse av dette.

For mer om strategi, se Edström og Ydstebø (2011) og Diesen (2012).

Strategisk kultur er et omdiskutert begrep med mange konkurrerende definisjoner.

I dette kapitlet forstås strategisk kultur som den statusen forsvaret har i et samfunn, og den tilbøyeligheten samfunnet har til å bruke militærmakt, se Høiback (2011) og Johnston (1995) for en bredere beskrivelse av fenomenet.

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 176

24.06.13 16:41

Kapittel 7 Den norske håndteringen av Elektron-saken 2005 Kompetansestrid og kompetent real­p olitikk150 Gunnar Fermann og Tor Håkon Inderberg

15.

oktober 2005 ble den russiske tråleren Elektron bordet for kontroll av det norske kystvaktskip­et Tromsø i fiskevernsonen rundt Svalbard (FVS). Det ble funnet flere brudd på fiskeri­be­stem­ mels­ene. Skipet ble satt i arrest og beordret til Tromsø for rettsforfølgning.

Først satte Elektrons kaptein, Valerij Jarantsev, kurs­en mot Tromsø, deretter valgte han å legge om kursen mot Mur­mansk med to norske kystvakt­ inspektører om bord. Kystvakten (KV) starter for­følg­elsen av den rus­siske trål­eren med fire kystvaktfartøyer, to helikoptre og ett Orion-­fly. Elek­tron entret rus­sisk farvann fire døgn etter at flukten startet, uten å bli stanset av norsk skips­vakt. Fra Forsvarets side ble det mer enn an­tydet at bølg­ene var for høye og vind­en for sterk til at Elektron kunne stoppes uten fare for bording­mann­skapets liv og helse. De to norske KV-in­spek­tørene ble overlevert fra et russisk marine­far­tøy til et norsk kyst­vakt­fartøy i rus­sisk far­vann 20. oktober (Forsvarsnett 2005: 86, 98; RIA Novosti 2005: 124).

Dette er i korte trekk Elektron-saken slik Stoltenberg II-regjeringen ved utenriks­minist­er Jonas Gahr Støre fikk den i fanget rett etter at han tiltrådte. Saken er et studium verdt. Det er ikke daglig kost å se et utenrikspolitisk drama utspille seg i Barentshavet. Elek­tron-­saken ble ikke mindre 150.

Kapitlet er basert på Tor Håkon Inderbergs masteroppgave fra 2007 som er veiledet av Gunnar Fermann: Den utenrikspolitiske håndtering av Elektronsaken: Kompetent realpolitikk eller kompetansestrid? Trondheim: Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), Institutt for sosiologi og statsvitenskap.

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 231

24.06.13 16:41

232 Kapittel 7 Gunnar Fermann og Tor Håkon Inderberg

interessant av at deler av håndter­ingen utspilte seg for åpent kamera. Dette var åpenbart ledd i norske myn­dig­het­ers medie­strategi. Men åpen­het øker også den politiske fallhøyden for ansvar­lige be­slut­nings­tak­ere. Mye sto på spill, og hen­syn­ene var ikke enkle å harmonisere: For det første var det hen­ synet til norske interes­ser og spesielt den presedensen Elektron-­saken ville kunne få for fiskeri­regimet i FVS. For det andre var det hensynet til det bildet som ble skapt i offent­ligheten av om re­gjer­ingen makt­et å ta vare på landets interesser. For det tredje var det hen­syn­et til de ulike og ikke-frik­sjons­frie rol­ler og ru­tin­er Utenriks­departe­mentet (UD), Forsvars­departe­mentet (FD) og Justis- og politidepartementet (JPD) med underliggende etater som politiet og KV spil­ler i å hånd­hev­e norske interes­ser på havet. For det fjerde og siste var det ikke minst hensynet til Russ­land og behovet for å holde krise­forløpet under kontroll.

Dette kapitlet analyserer den norske håndteringen av Elektron-saken med ut­gangs­punkt i forhold som kan ha påvirket både det utenrikspolitiske hand­lings­rommet og priori­ter­inger i saken. Vi vil rekonstruere motiver og muligheter og for­klare (a) hvorfor norske myndig­het­er in­sp­iserte og tok Elektron i arrest den 15. oktober 2005, og (b) hvorfor trå­l­er­en ikke ble stan­s­et med makt da kapteinen til Elektron satte kur­s­en mot rus­sisk farvann den 16. oktober. Under­søkelsen er dermed en casestudie i norsk utenrikspolitisk krisehåndtering slik den utspilte seg innenfor et ressursforvaltningsregime og i tiltakende grad med russiske myndigheter som både med- og motspiller.

Nedenfor redegjøres det for en for­klar­ings­modell som tar opp i seg inn­ sikter fra et ganske bredt spekter av utenrikspolitiske til­nærm­ings­måter. To sen­trale teo­ret­iske bidrag til analysen er strukturrealisme og «internasjonal regime»-teori. Disse «utside–inn»-perspektivene suppleres med to «innside–ut»-tilnærminger som for­klar­er uten­riks­polit­isk atferd som resultat av tautrekking mellom beslutningstakere fra ulike del­er av stats­appar­atet og konsekvens av saksbehandlingsprose­dyrer.

Analysen er empirisk informert av intervju med 14 repre­sen­tanter fra KV, UD, FD, Fiskeri­direktoratet, marine, politi og påtalemyndighet (Inderberg 2007a: 111). Sam­men med offen­t­lige doku­menter utgjør disse intervjuene studiens primærkilder. Det se­kun­dære kildemater­ial­et om­fatter hovedsakelig mediale kilder fra norsk presse og fjern­syn (Inderberg 2007a: 4). Flere forhold har gjort arbeidet med å innhente informasjon krev­ende: For det første legger studiens relativt brede teoretiske til­nærm­ing opp til at det kreves informa­sjon om både internasjo­nale forhold og beslut­nings­pro­ses­ser og ru­tin­er i norsk stats- og styr­ings­verk. For det andre på­virkes kildesituasjonen av at Elek­tron­-sak­en er nær i tid. Dermed har ikke vår analyse av en utenriks­politisk hånd­ter­ings­case kunnet dra nytte av den underskogen av histor­iske arkivstudier som ofte fore­lig­ger der hend­elser ligger lenger bak i tid. For det tredje er kilde­situasjonen preget av at Elek­tron­-sak­en var og

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 232

24.06.13 16:41

Kapittel 8 Stoltenberg II-regjeringens beslutninger om styrkebidrag til ISAF 160 Ida Maria Oma

T

o militære operasjoner med innsatsområde Afghanistan ble opprettet i 2001 og pågår fortsatt. Den USA-ledede Operation Enduring Freedom (OEF) ble iverksatt 7. oktober 2001 som tilsvar på terror­ angrepene mot New York og Washington, D.C. 11. september samme år.

Bakgrunnen var at det forelå indikasjoner på at al-Qaida benyttet Afghanistan som trenings- og operasjonsbase med Taliban-regimet som støttespiller (Østerud 2004: 14–17). USA påberopte seg retten til selvforsvar i henhold til FN-paktens artikkel 51, en tolkning Sikkerhetsrådet enstemmig­støttet i resolusjon 1368. Taliban-regimet ble styrtet i november 2001, og i løpet av noen få påfølgende uker var et maktskifte i Kabul gjennomført. Taliban og al-Qaida var imidlertid ikke utradert i Afghanistan, og OEF ble videreført for å nedkjempe terrorister og deres støttespillere.

Under Bonn-konferansen 5. desember 2001 ble FNs sikkerhetsråd oppfordret til å godkjenne at det skulle opprettes en styrke separat fra OEF – en stabiliseringsstyrke – hvis oppdrag skulle være å støtte Afghani­stans nye myndigheter i å bevare sikkerhet og utøve autoritet. International Security Assistance Force (ISAF) ble i tråd med dette vedtatt opprettet ved resolusjon 1386 av 20. desember 2001. Opera­sjonen var i utgangspunktet begrenset til 160.

Kapitlet er basert på forfatterens masteroppgave ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo (Oma 2008), og en artikkel i Internasjonal Politikk (Oma 2011).

Masteroppgaven ble veiledet av Anders Kjølberg, daværende seniorforsker ved Forsvarets forskningsinstitutt. Se masteroppgaven for utdyping av studiens teoretiske og metologiske rammeverk.

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 267

24.06.13 16:41

268 Kapittel 8 Ida Maria Oma

Kabul-området, men i tråd med utvidet FN-mandat og etter at NATO (North Atlantic Treaty Organization) overtok ledelsen 11. august 2003, kom ISAF gradvis til å dekke hele landet.

Etter at OEF og ISAF ble opprettet, ble Afghanistan snart hovedsatsingsområdet for norsk militært engasjement i utlandet. Norge deltok lenge i begge operasjoner. Etter regjeringsskiftet høsten 2005 – Arbeiderpartiet (Ap), Sosialistisk Venstre­parti (SV) og Senterpartiet (Sp) dannet flertallsregjeringen Stoltenberg II – ble imidlertid deltagelsen i OEF avsluttet, og det ble varslet at innsatsen i ISAF skulle trappes opp.

På denne bakgrunnen skal jeg i dette kapitlet utforske hvordan Stoltenberg II-regjeringens beslutninger om styrkebidrag til ISAF kan forklares.

Analysen er konsentrert om tre beslutninger, fattet etter kon­krete forespørsler fra NATO om bidrag: For det første regjeringens beslutning i november 2005 om å støtte ISAF med kampfly (F-16) (Strøm-Erichsen 2005); dernest beslutningen i oktober 2006 om ikke å sende spesialstyrker til Sør-­Afghanistan (Utenriksdepartementet 2006); og endelig beslutningen i februar 2007 om å sende spesialstyrker til Kabul-regionen på bestemte vilkår (Utenriksdepartementet 2007).161 Foreliggende forskning om staters bidrag til flernasjonale militære operasjoner har demonstrert at egenskaper ved det internasjonale system i stor grad kan forklare staters incentiver til å bidra, men at faktorer på innenrikspolitisk nivå er nød­vendige for å forklare hvordan stater bidrar (jf. Auerswald 2004; Baltrusaitis 2008; Bennett, Lepgold og Unger 1994). Disse funnene er hovedsakelig basert på studier av store land; i den militært avhengige småstaten Norge kan innenriks­politiske faktorer i utgangspunktet forventes å spille en marginal rolle i spørsmål om deltagelse i Alliansens operasjoner.

Samtidig synes det rimelig å anta at en norsk regjerings handlingsrom med hensyn til hvordan man skal bidra er større enn med hensyn til hvorvidt man skal bidra i det hele tatt. Videre var regjeringens beslutninger i varierende grad i tråd med NATOs anmodninger, hvilket indikerer at statseksterne faktorer ikke er tilstrekkelige når den norske responsen på konkrete styrke­forespørsler skal forklares. ISAF var riktignok hovedsatsingen for norsk militært engasjement i utlandet i denne perioden, men gitt NATOs posisjon som hjørnestein i norsk sikkerhetspolitikk kan enkelte beslutninger fremstå som avvik fra det som tradisjonelt har blitt oppfattet som realpolitikk – her i betyd­ningen handlingsvalg som ikke fremstår som optimale i å fremme nasjonale sikkerhetsinteresser. «Avvikene» kan tyde

161.

Verdiene for avhengig variabel er: (1) ja til forespørsel; (2) ja til forespørsel på bestemte vilkår (underlagt restriksjoner for bruk/»caveats»); og (3) nei til forespørsel.

Utvalget av beslutninger dekker samtlige verdier.

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 268

24.06.13 16:41

Kapittel 9 Norske kampfly i Afghanistan 2006. Nasjonale restriksjoner som verktøy for bygging av utenriks­ politiske kompromiss 172 Per Marius Frost-Nielsen

N

asjonale restriksjoner har vært en tydelig utfordring for NATOs engasjement i Afghanistan de siste ti årene. Stater har avgitt styrker til NATOs operasjoner, men ofte stilt så strenge nasjonale vilkår for hva de kan brukes til, at styrkene har vært lite anvendelige for skarpe operasjoner (Saideman og Auerswald 2012). Dette paradokset kan langt på vei forklares av at utenrikspolitiske beslutningstakere utfordres på evnen til å harmonisere motsetningsfylte politiske hensyn både på tvers av, og innenfor stats- og styringsverkets internasjonale og innenrikspolitiske omgivelser (Hill 2003: 28; Carlsnaes 2008: 86; Fermann 2010: 37). I dette kapitlet skal jeg undersøke de nasjonale restriksjonene for den norske kampflystøtten til Afghanistan i 2006 for å se nærmere på hvordan akkurat dette tilfellet kan forklares med utgangspunkt i et knippe «utside–inn»- og «innside–ut»perspektiver på utenriks- og sikkerhets­politiske beslutninger.

Få om noen komplekse politiske beslutninger blir fattet med utgangspunkt i én enkelt hensikt og isolert fra alle andre saker og beslutninger.

172.

Kapitlet inngår som del i forfatterens pågående ph.d.-arbeid (2011–14) ved Institutt for sosiologi og statsvitenskap, NTNU: Småstaters utenrikspolitiske handlingsrom i beslutninger vedrørende militær deltagelse i internasjonale operasjoner. Arbeidet veiledes av Gunnar Fermann. Forfatteren vil takke Gunnar Fermann, Geir Almlid og Dag Henriksen for nyttige kommentarer til tidligere utkast av dette manuskriptet.

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 299

24.06.13 16:41

300 Kapittel 9 Per Marius Frost-Nielsen

Saker kan overlappe hverandre, og flere interesser – ofte konkurrerende – må ivaretas i én og samme politiske løsning. I utenriks­politikken er det ofte knyttet stor usikkerhet til om og hvordan beslutninger tjener statens interesser. Ulike aktører er derfor ofte uenige om målsettinger, og beslutninger ender ofte opp som et kompromiss – også i saker som vedrør­er statens sikkerhet (Putnam 1993: 438–452; Allison og Zelikow 1999: 294–313; Buena de Mesquita 2006: 202–206). En gjennomgang av norsk militær støtte til internasjonale operasjoner etter den kalde krigen illustrer­er nettopp at utenrikspolitiske beslutninger kan være utformet for å betjene flere hensyn: ivareta universelle verdier som demokrati og menneskerettigheter, for­hindre at potensielle sikkerhets­trusler materialiserer seg i fremtiden, eller som en gyllen anledning til å synlig­gjøre statens allianse­solidaritet, da sikkerhetsgarantier fra NATO (og USA) er en viktig komponent i norsk sikkerhets­politikk (Rottem 2005).

Hvordan slike hensyn former utfallet av utenrikspolitiske beslutningsprosesser, avhenger av beslut­nings­takeres kartlegging og vekt på internasjonale og innenrikspolitiske forhold. Slike mulig­gjørende eller begrensende faktorer i statens eksterne og interne omgivelser tegner opp et tentativt handlingsrom, som angir de ytre rammene for hva som er politisk mulig, og hvilke virkemidler som er tilgjengelige for å håndtere en politisk utfordring. Omfanget av og kvaliteten på handlingsrommet påvirkes også av beslutningstakernes risikovilje (Fermann 2010: 35–36). Hvilke handlingsalternativ beslutningstakerne finner tilgjengelig innenfor det oppfattede handlingsrommet, vil definitivt avhenge av statens relative maktressurser. Men hvilken miks av politisk mulige handlingsalternativer beslut­ningstakerne faktisk velger å komponere en utenrikspolitisk beslutning fra, er i siste instans avhengig av politiske preferanser og målsettinger – beslutnings­takernes motiverende impulser.

Etter at beslutningen er fattet, må den omsettes i konkrete tiltak. Bakenforliggende målsettinger i beslutningen må nå komme til uttrykk gjennom måten byråkrater i stats- og styringsverket iverksetter politikken. I utenriksog sikkerhetspolitikk skjer dette ofte gjennom såkalte Standard Operating Procedures (SOP) – stand­ardi­serte «oppskrifter» for hvordan politikk kan iverksettes, utviklet med bak­grunn i stats- og styringsverkets tidligere erfaringer fra lignende saker (Bueno de Mesquita 2006: 170). Dette muliggjør at politikken kan iverksettes effektivt innenfor knappe tidsfrister og der det er nødvendig å koordinere handling i store organisa­sjoner (Allison og Zelikow 1999: 169).

Enhver militær operasjon og avdeling har egne SOP-er for militær maktbruk – såkalte engasje­ments­regler eller «rules of engagement» (ROE). Dette definerer hvilke operative betingelser som må oppfylles for at makt kan anvendes, og hvem som har autoritet til å godkjenne bruk av slik makt

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 300

24.06.13 16:41

Kapittel 10 Myndighetenes legitimering av norsk deltagelse i NATO-operasjoner i Bosnia, Kosovo og Afghanistan 193 Gunnar Fermann og Håkon Hermansson

U

nder den kalde krigen deltok Norge i en lang rekke internasjonale freds­bevar­ende operasjoner og observatørkorps i FN-regi. Mest omfattende var Norges bidrag til UNIFIL i Sør-Libanon (NORBAT) i 20 år. Fredsbevaring er et konsensusbasert konflikthåndteringsinstrument der det å bruke væpnet makt er begrenset til selvforsvar. Fredsbevaring har derfor mer preg av politi- og overvåknings­oppdrag enn de var politisk og militært utstyrt for å delta i kamp­handlinger (Fermann 1992). Utover 1990-tallet – i kjølvannet av den kalde krigen – endret det globale trusselbildet seg fra supermakt­rivalisering til borgerkrigskonflikt. Oppløsningen av Sovjetunionen i 1991 skapte sam­tidig større politiske mulig­heter for å intervenere med militær tvangsmakt med støtte i FN-resolusjoner og i regi av mer eller mindre bredt sammensatte politiske plattformer (FN, Den afrikanske union, NATO, Coalitions of the willing). Al-Qaidas terrorangrep på sivile og militære mål i New York og Washington, D.C. 11. september 2001 endret fullstendig dagsordenen for sikkerhetstenkningen i NATO. Nye behov, muligheter og prioriteringer omskapte NATO til en sikkerhetsallianse med et bredere sikkerhetsfokus enn tidligere. Dette har påvirket 193.

Kapitlet er basert på Håkon Hermanssons masteroppgave i statsvitenskap fra 2010: Studie av norsk legitimeringsargumentasjon for deltagelse i NATO «out-of-area»operasjoner. Trondheim: Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet. Veileder: Gunnar Fermann. Forfatterne vil takke Per Marius Frost-Nielsen, Jo Jakobsen og Espen Moe for nyttige kommentarer til en tidligere versjon av manuskriptet.

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 335

24.06.13 16:41

336 Kapittel 10 Gunnar Fermann og Håkon Hermansson

norsk forsvars­politikk på minst tre måter: For det første har NATOs nye strategiske konsept med søkelys på skarpe «out-of-area»-operasjoner (OOA) under fjernere himmelstrøk ført til en betydelig tyngdepunktsforskyvning av det norske for­svaret fra å være et territorielt rettet mobiliseringsforsvar basert på allmenn verneplikt til et profesjonalisert og spisset forsvar organisert for deltagelse i OOA-operasjoner. For det andre har Norge lojalt stilt opp for NATO-allierte i Bosnia, Kosovo, Afghanistan og Libya med både kampfly og spesial­soldater, samt mer tradi­sjonelle fredsbevarende soldater. Forskyvningen av tyngdepunktet for norsk militær deltagelse i utenlandsoperasjoner fra fredsbevarende FN-operasjoner til skarpere operasjoner i regi av USA og NATO har – for det tredje – ført til en dreining av rett­ferdig­gjørings­argumentasjonen for norsk deltagelse i militære operasjoner i ut­landet.

Selv om det er en sterk konsensustradisjon i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk, er det også en tydelig dualitet: Der Norges deltagelse i FN-operasjoner tidligere i hovedsak var knyttet opp mot en idealistisk begrun­nelses­diskurs, har det norske medlemskapet i NATO vært legitimert med hva som er realpolitisk hensiktsmessig. Etter­hvert som deltagelse i internasjonale operasjoner har skiftet fra FN- til NATO-regi, har idealistiske og realistiske motiver og rettferdiggjøringsargumenter for norsk sikkerhets­ politikk kommet i kontakt på nye måter (Græger og Leira 2005).

Dette kapitlet handler om legitimeringsgrunnlaget for norsk deltagelse i NATO-operasjoner. Primært er dette en studie av norsk legitimerings­ retorikk som begrepsfester og kart­legge hvordan norske myn­dig­heter har rettferdig­gjort militær deltagelse i seks NATO-operasjoner i tre konflikt­ områder (Bosnia, Kosovo og Afghanistan): Hvilke begrunnelses­retoriske mønstre kan avdekkes innenfor og på tvers av konfliktområder og kasus (Hermansson 2010)? I kapittel 3 og 4 i boken gis det innspill til å forstå legitimeringsretorikkens politiske funksjon uten at vi i inneværende kapitt­el søker å forklare mønstrene i norsk legitimeringsargumentasjon for ­deltagelse i utenlandsoperasjoner.

Analytisk grep og empirisk materiale Legitimeringsstudien legges opp som en klassifikasjonsanalyse: Offisiell begrunnelses­argumentasjon for norsk deltagelse i OOA-operasjoner vurderes opp mot en legitimeringstypologi som består av fire kate­gorier – legitimeringsargumentasjon knyttet opp til: • Norske allianseforpliktelser • Norges eksterne innflytelse

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 336

24.06.13 16:41

Kapittel 11 Barentssamarbeidet i norsk utenrikspolitikk.

Kriseforebygging i nord 202 Susanne Therese Hansen

D

et multilaterale Barentssamarbeidet med det offisielle navnet Barents euro-arktiske region (BEAR) ble opprettet i januar 1993 på initiativ fra Norges daværende utenriksminister Thorvald Stoltenberg, i kjølvannet av den kalde krigen. Fra norsk side er samarbeidet tenkt å være det sentrale redskapet i normaliserings-, stabiliserings- og freds­ arbeidet i Barents­regionen etter den kalde krigen. Barents­regionen – som geografisk består av de nordlige delene av Norge, Sverige og Finland samt de nord­vestlige delene av Russland – er inntil 1991 fragmentert. På den ene siden finner man Norge og North Atlantic Treaty Organization (NATO), på den andre siden Sovjet­unionen og Warszawapakten, mens Sverige og Finland forsøker å forholde seg nøytrale i randsonene av den vestlige og den østlige innflyt­elses­sfæren. Etableringen av Barentssamarbeidet blir på mange måter et sterkt symbol på at denne epoken er over, og markerer samtidig starten på det som i Norge skal bli en æra preget av fremtids­optimisme rundt utviklingen av norsk-russiske og russisk-europeiske relasjoner.

Etter at Stoltenberg II-regjeringen inntok regjeringslokalene høsten 2005, lanserte den nordområdene som regjeringens viktigste utenrikspolitiske satsingsområde. Som et ledd i dette skal en av Norges allerede eksisterende satsinger i nord, Barentssamarbeidet, styrkes. Styrkingen av 202.

Kapitlet er basert på forfatterens masteroppgave i statsvitenskap fra 2009: Cooperating with the dog that barks. A study of the survival of a Norwegian foreign policy strategy. The case of the Barents Euro-Arctic Region. Trondheim: Norges teknisknaturvitenskapelige universitet. Gunnar Fermann har veiledet masteroppgaven.

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 355

24.06.13 16:41

356 Kapittel 11 Susanne Therese Hansen

Barentssamarbeidet kommer til uttrykk både institusjonelt, gjennom økte bevilgninger og retorisk. Samarbeidet blir løftet opp og frem: Det blir omtalt som bærebjelken i nordområdepolitikken, og som det viktigste utenriks­ politiske redskapet i forholdet til Russland (Hansen 2009: 37–40). Det levner ingen tvil om at den nyinnsatte regjeringen behandler Barentssamarbeidet som et sentralt redskap innenfor den bredere nordområdepolitikken og i utenrikspolitikken overfor Russland.

Frem til det tidspunktet man fra sentralpolitisk hold lanserer at satsingen skal styrkes, har det lenge vært stille rundt Barentssamarbeidet, som siden opprettelsen i 1993 har vært gjenstand for kritikk og nedgraderingsforslag (Hansen 2009: 33–36). Nå skal samarbeidet være den sentrale mekanismen i norsk utenrikspolitikk for samarbeid over landegrensene i nord.

Når et samarbeid som knapt har blitt viet positiv oppmerksomhet på lang tid, så å si over natten blir løftet opp og frem på den utenrikspolitiske agenda som en uunnværlig institusjon, er det nærliggende å undersøke hva som ligger til grunn for revitaliser­ings­fremstøtene. Hva lå bak den politiske viljen til å styrke Barentssamarbeidet? Dette kapitlet søker nettopp å forklare den økte norske satsingen på Barentssamarbeidet under Stoltenberg II-regjeringen fra høsten 2005. Kapitlet ser nærmere på perioden mellom innsettelsen av den rødgrønne regjeringen høsten 2005 og frem til nyvalget 2009.

Stater benytter seg av regionale og multilaterale samarbeid, organisasjoner og regimer når disse mekanismene for samarbeid svarer til et behov staten ikke kan få oppfylt gjennom uni- og bilaterale utenrikspolitiske strategier (Abbott og Snidal 1998: 5). Spørsmålet om hvorfor Barentssamarbeidet ikke bare har overlevd, men også ble be­stemt styrket som et element i norsk utenrikspolitikk, er derfor direkte nok: Barentssamarbeidet svarer til norske interesser, og norske interesser tilsa i 2005 at verdien av å styrke samarbeidet utkonkur­rerte alternative utenrikspolitiske strategier for nord­ områdene. Hvilke interesser var det snakk om, og hvor­for kom de til uttrykk gjennom en styrking nettopp av Barentssamarbeidet? I utenriks­politikken om­settes interesser i utenriks­politiske målsettinger og handlingsorientert virkemiddelbruk, og kapitlet retter dermed søkelyset på norske myndigheters motiver for økt satsing på Barentssamarbeidet og på hvilke faktorer som forårsaket at disse motivene oppsto.

Kapitlet kan leses som en casestudie i norsk utenrikspolitikk, i norsk nordområde­politikk og i norsk russlandspolitikk. Det er også en studie som belyser hvordan multilaterale institusjoner – i dette tilfellet et internasjonalt regionalt samarbeid – over tid varierer i relevans på grunn av faktorer utenfor institu­sjonens kontroll. Empirisk hviler studien på en analyse av offentlige dokumenter og taler og en rekke intervjuer med politikere og embetsverk som har jobbet med Barentssamarbeidet spesielt og nordområdepolitikken generelt.

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 356

24.06.13 16:41

Kapittel 12 Tankekors om utøvelsen og studiet av utenriks- og sikkerhetspolitikk Gunnar Fermann

D

enne boken har vært lagt opp som en teoretisk og empirisk belyst studie av norsk utenriks- og sikkerhetspolitisk praksis. Dette er gjort i lange historiske drag, langs brede trender og i markerte brudd og gjennom et knippe casestudier.

Utenrikspolitikk er motivert handling innenfor et begrenset politisk hand­lings­rom. Utenrikspolitikk er på sitt mest vellykkede kreativ politisk handling på marginen av hva strukturelle omstendigheter synes å tillate.

Vi har dessuten definert utenriks­politikk som territorial­statens utad- og formåls­rettede virksomhet der strategier velges og virkemidler anvendes i lys av kollektive selvforståelser, interesseoppfatninger, maktmidler og de konkrete utford­ringene og mulighetene den utenrikspolitiske strategiske ledelsen oppfatter at den står overfor.

I et strategisk ledelsesperspektiv handler utøvelsen av utenrikspolitikk om å avklare rommet for skapende politisk handling, prioritere nasjonale interesser, skape sammenheng mellom mål og midler, iverksette politikk i atferd, uttalelser eller unnlatelseshandlinger og markedsføre legitimerings­argumenter som kan bygge vinnende polit­iske koalisjoner og redusere lekkasje av politisk kapital. Dette er bokens første ledemotiv.

Statens politiske, mili­tære og administrative apparat for strategisk ledelse i krise og krig består i første rekke av den politiske og faglige ledelsen i UD, FD og JBD med underliggende etater. Dette betyr – ikke så overraskende – at den delen av det norske strategiske ledelsesapparatet som har ansvar for å håndtere eksterne trusler mot norske interesser, langt på vei overlapper den delen av det norske stats- og styringsverket som har ansvar for den

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 393

24.06.13 16:41

394 Kapittel 12 Gunnar Fermann

prinsipielle utformingen og praktiske iverksettingen av norsk utenrikspolitikk – og spesielt den strukturen som har ansvar for sikkerhets­politikken.

Utenrikspolitisk handlingsrom er definert som det settet av handlingsalternativer som er politisk mulige og operativt tilgjengelige for den strategiske ledelsen etter at eksterne og interne muligheter og begrens­ninger har øvd innflytelse på den konkrete utfordringen man søker å håndtere. Dermed blir det vesentlig for den strategiske ledelsen å forstå hvordan de eksterne og interne omgiv­els­ene, samt egenskaper ved stats- og styringsverket og beslutningstakerne selv, påvirker innhold og omfang av handlings­rommet og den strategiske ledelsens evne til å utnytte det.

Innsikten om at den politiske virkeligheten ikke er hogget i stein og i bestemt form entall, men er åpen for ulike beskrivelser og fortolkninger, innebærer at man vinker farvel til fore­stillingen om at virkeligheten (den i bestemt form entall) er noe som skal oppdages og passivt kartlegges. Om man tvert imot velger å se «virkeligheten» (nå i anførselstegn) som en sosialt konstruert størrelse (Wendt 1999) og som derfor kan gjøres til gjenstand for kalkulerende politisk manipulasjon, åpner det seg nye muligheter for den strategiske ledelsen til å utvide det politiske handlingsrommet. Den strateg­iske ledelsen som (i) våger å stille spørsmål ved hegemonisk pålagte forestillinger om globale omgivelser og nedarvede trusselbilder, (ii) makter å utvikle egne strategiske konsepter og dok­triner, og (iii) er dyktig nok til å få et visst gjennomslag hos andre stater for sin egenpresentasjon og virke­ lighets­beskrivelse (Goffman 1969), vil kunne få et større utenrikspolitisk handlingsrom og et rikere arsenal av virkemidler å ivareta landets nasjonale interesser med.

For små stater som Norge som har et utenriks­politisk handlingsrom som allerede i utgangspunktet er begrenset, kan en velutviklet forståelse for at virkeligheten er underlagt en sosial konstruksjonslogikk bety forskjellen på om staten er politisk suveren i gavnet eller bare i navnet – og på om den strategiske ledelsen i noe monn kan drive en proaktiv sikkerhets- og utenrikspolitikk, eller om den er redusert til å administrere en ren tilpasningslinje.

Arbeidet for å fremme landets interesser på den globale arenaen starter med å få gjennomslag for en virkelighetsbeskrivelse som gjør en slik interessehevding legitim i andre regjeringers øyne. Dette er antagelig den strategiske ledelsens mest grunnleggende oppgave sammen med den utfordringen det er å forankre strategiske veivalg i demokratisk politikk på hjemmebane.

Bokens budskap av relevans for den strategiske utformingen av utenriksog sikkerhetspolitikk kan konkretiseres slik: • Formål. I et utenriks- og sikkerhetspolitisk perspektiv handler det å utøve strategisk ledelse om hvordan det utadrettede stats- og styrings­ verket er innrettet mot å forebygge og håndtere eksterne utford­ringer

103468 GRMAT Utenrikspolitikk og norsk krisehåndtering 130101.indd 394

24.06.13 16:41