Sidsel Meyer
Ingen fare for den med god samvittighet? Terrorlovgivningens dilemmaer
© CAPPELEN DAMM AS, 2009 Forfatteren har fått støtte fra Fritt Ord og Det faglitterære Fond til å skrive manuskriptet til denne boken. ISBN 978-82-02-30422-5 1. utgave, 2. opplag 2009 Omslagsdesign: Håkon Stensholt Sats: Type-it AS, Trondheim Trykk og innbinding: Livonia Print Sia, Latvia 2009 Satt i 10,5/13,5 Berling og trykt på 80 g Ensolux Cream 1,6. Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med Cappelen Damm AS er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel. www.cappelendamm.no
Forord
Våren 2008 sto tre unge menn tiltalt for terrorplanlegging i en norsk rettssal. Saken, som ble hetende Terrorsaken, var den første i sitt slag der de nye lovene mot terror ble prøvd. To av de tiltalte ble utsatt for omfattende telefon- og romavlytting. Da norske politikere besluttet at politiet og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) skulle få anledning til å avlytte folk i deres eget private hjem for å avverge eller forebygge terrorhandlinger, var de svært opptatt av rettssikkerhet og kontroll. Handlinger, ikke holdninger, skulle ligge til grunn for inngripen. Avlytting i den private sfære skulle bare brukes i unntakstilfeller. Hvor mange som blir avlyttet i dag vet vi ikke. Tallmaterialet er hemmelig. Handlinger, ikke holdninger? Unntakstilfeller? Det er lett å bli mistenksom når inngrepene unntas offentlighetens kritiske blikk. Har frykten for terrorhandlinger gitt oss et lovverk som undergraver rettssikkerhet og personvern? Kan bestemmelsene misbrukes slik vi så det for noen få tiår siden? Kan vi igjen få avlytting på politisk grunnlag? Har vi innført «tankekontroll» som svekker ytringsfriheten og 5
privatlivets fred? Har mediene sviktet sitt samfunnsansvar som vaktbikkje? Denne lille boka ser nærmere på disse spørsmålene.
Innhold
Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
1. Nye verktøy i kampen mot terror . . . . . . . . . .
13
2. Frykt og fiender . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
44
3. Norges første terrorsak . . . . . . . . . . . . . . . . . .
59
4. En samtale om nye PST . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 5. Rettssikkerheten er knyttet til kontrollen . . . . 113 6. Samfunnets vaktbikkjer, gneldrer de? . . . . . . . 120 7. «Våpenkappløpet» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Noter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Utdrag fra det aktuelle lovverket . . . . . . . . . . . . 161 Kilder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
Innledning
Etter 11. september 2001 har kampen mot terror preget vår tilværelse. Liv har gått tapt ved at terrorister og selvmordsbombere har gjennomført aksjoner over hele verden. Vi er alle enige om at slike aksjoner må forhindres, så sant det er mulig. Vi vet også at vi lever i en usikker og utsatt verden og at det ikke er mulig å stanse alle fryktelige hendelser og handlinger. Våre mottiltak er preget av redsel for at nye terrorhandlinger skal finne sted, og behovet for å beskytte oss er stort. Hele den vestlige verden har vedtatt et stadig mer omfattende og komplisert lovverk for å kunne finne, hindre og straffe enhver som planlegger, forbereder eller gjennomfører en terrorhandling. Norsk lovgivning har fulgt opp FNs resolusjoner om å hindre og bekjempe terrorhandlinger. Som en reaksjon på utviklingen er denne boka kommet til. Mange har reagert positivt på myndighetenes handlekraft og tatt de nye lovene som tegn på at vi lever i et sikkert samfunn. Men det kan også være at mange ikke har reflektert over, eller kjenner til, hva de omfattende tiltakene faktisk innebærer. Denne boka setter derfor 9
et kritisk blikk på de nye terrorparagrafene i Straffeloven og på hvilke metoder vårt politi og Politiets sikkerhetstjeneste har tatt i bruk for å verne oss mot terroranslag i Norge. Terrortrusselen har fått våre folkevalgte til å vedta lover som krenker vårt personvern, vår ytringsfrihet og vår rettssikkerhet. Vi har blant annet fått et lovverk som åpner for romavlytting av borgerne, et inngrep som ikke engang var lovlig under den kalde krigen. Politiet og PST kan i dag, hvis de tror noen planlegger terrorhandlinger, avlytte det private hjemmet ved å ta seg inn der og installere skjult avlyttingsutstyr. Slike tiltak blir tatt i bruk fordi våre myndigheter håper å få tak i de potensielle terroristene på forberedelsesstadiet og slik hindre dem i å begå de grusomme handlingene. Tanken er god, og alle ønsker selvfølgelig at politiet kan hindre terror. Spørsmålet er bare om ikke romavlytting heller vil krenke vårt personvern og vår ytringsfrihet, enn å hindre noen i å begå en terrorhandling? Vi iverksetter tiltak i håp om at de skal ha den tilsiktede virkning, og frykten for å bli utsatt for en terrorhandling gjør at få reagerer på tiltakene. Meningsmålinger viser så langt at en stor del av befolkningen er med på laget: Sperr mulige terrorister inne, overvåk dem, avlytt dem, gi dem strenge straffer. Ingen metoder skal være uprøvd for å verne om vår sikkerhet. Den som har god samvittighet har ingenting å frykte. De såkalte terrorparagrafene i Straffeloven er omfattende og delvis også svært kompliserte. Undertegnede er ikke jurist, og denne boka er derfor ikke noen komplett juridisk gjennomgang av lovene. Det får andre med den nødvendige kompetansen ta seg av. Men i boka blir de 10
aktuelle lovene gjennomgått på en så enkel måte som mulig. Hovedpoenget her er å anskueliggjøre hvor komplisert det må være for domstoler, påtalemyndighet og advokater å tolke lovverket. Hva skal til for å kunne dømme noen for å planlegge terrorhandlinger som ikke er begått? Hva innebærer det å planlegge? Er det nok å gi uttrykk for onde tanker sammen med andre? I Terrorsaken i 2008 ble de nye lovene prøvd ut for retten for første gang. Arfan Bhatti og Andreas Bog Kristiansen ble tiltalt for terrorplanlegging og de ble begge hemmelig romavlyttet. Dette er det eneste åpne eksemplet på romavlytting foretatt etter det nye lovverket. Avlytting er en metode som politiet nå kan bruke i arbeidet med å avverge eller forebygge terror. Er det innenfor lovens rammer når en tingrettsdommer mener at det er terrorisme å ville hjelpe palestinerne, og at romavlytting derfor er påkrevet? Kan dette være et uttrykk for at avlytting iverksettes på politisk grunnlag? Rettssaken mot de unge mennene blir i boka dekket både fra forsvarets, aktoratets og dommerens ståsted. Den såkalte terrorsamtalen er inntatt i sin helhet. «Tanken er fri selv om tanken er ond,» skrev VG etter at de tre mennene ble frifunnet. Var det i det hele tatt grunnlag for en terrortiltale i denne rettssaken? Var det grunnlag for å bruke avlytting? Det skal ikke være lett for verken politi eller påtalemyndighet å få adgang til romavlytting. Derfor er det opprettet viktige kontrollpunkter, blant annet domstolsbehandling og etterkontroll. Men hvilken dommer vil avvise romavlytting av personer som myndighetene tror vil begå terrorhandlinger? Vår tids frykt og dannelse av fiendebilder er også et tema i boka. Vi leser og hører om grusomme handlin11
ger. Og det er lett å forstå at slike handlinger kan ramme oss også. Det kan se ut som våre folkevalgte nærmest har fått blankofullmakt til å finne løsninger og beslutte tiltak som kan berolige oss. PST har de siste årene beskrevet et trusselbilde der den ekstreme islamisten er vår fiende. Hvem er det vi snakker om? Hva er en ekstrem islamist? Fremskrittspartiets leder Siv Jensens utspill om det hun kaller snikislamisering i Norge startet en heftig debatt om islam i Norge. Blir muslimene som gruppe utropt til fiender? Mediene spiller en viktig rolle for at informasjon, kunnskap og debatt om ulike forhold i samfunnet når ut i offentligheten. På hvilken måte ga våre største, landsomfattende aviser oss et kritisk innblikk i prosessene rundt terrorlovgivningen? Og hva ble vektlagt i kommentarene knyttet til rettsbehandlingen av Terrorsaken? Jeg vil takke Nina Stensholt og Bjørn Bratten for viktige innspill og gode råd for arbeidet. Takk også til advokat Geir Hovland som tok seg tid til å lese gjennom kapitlet om det nye lovverket. Jeg er også glad for verdifulle samtaler med advokat John Christian Elden, advokat Morten Furuholmen, advokat Ketil Magnus Berg, Andreas Bog Kristiansen, leder for EOS-utvalget Helga Hernes, jurist Ingeborg Skonnord, leder for PST Jørn Holme og informasjonsrådgiver i PST Martin Bernsen. Oslo april 2009 Sidsel Meyer
1.
Nye verktøy i kampen mot terror
– Det er sånn skikkelig overvåkingssamfunn vi lever i i dag, sa Andreas Bog Kristiansen til samboeren sin hjemme i sin private bolig. Utsagnet ble fanget opp av mikrofonene som var skjult i leiligheten hans. Gjennom 14 dager var han avlyttet døgnet rundt av Politiets sikkerhetstjeneste (PST). Dette kunne Dagbladet fortelle leserne sine i oppslaget «Hadde Storebror hjemme i stua» i april 2008.1 Kristiansen, som var medtiltalt i den såkalte Terrorsaken, hadde nettopp sluppet ut av varetekt og kommet hjem til leiligheten sin, der PST hadde plassert avlyttingsutstyr. Terrorsaken er den første saken der de nye lovene mot terror ble prøvd for retten. Tre unge menn, Arfan Bhatti, Andreas Bog Kristiansen og en da 28 år gammel nordmann med tyrkisk bakgrunn, var tiltalt for å forberede terroranslag mot den amerikanske ambassaden, Israels ambassade og Det mosaiske trossamfunns synagoge.2 PST fikk rettens tillatelse til å bruke både telefon13
og romavlytting som metoder i etterforskningen. Ingen av de tre tiltalte ble dømt for terror. Etter sjokket med romavlyttingen, klaget Kristiansens samboer dagbladoppslaget inn for Pressens faglige utvalg (PFU), der hun gjennom sin advokat pekte på belastningene ved å få offentliggjort private utsagn tappet fra hemmelig avlytting. Advokaten skrev at romavlytting er den mest inngripende etterforskningsmetode vi kjenner i Norge. Det ble påpekt at det ikke kan være pressens samfunnsrolle å få tak i opplysninger som er fremkommet under overvåking av uskyldige tredjemenn. «Romavlytting fanger jo opp all lyd (…) enten det er tale om private ytringer, toalettbesøk, seksuelt samkvem eller kroppslyder. Det er jo nettopp dette som er med på å gjøre romavlytting så problematisk.»3 PFU konkluderte etter behandlingen av saken at Dagbladet ikke hadde brutt god presseskikk. Begrunnelsen for dette var at Dagbladet i oppslaget hadde satt fokus på avlytting som etterforskningsmetode, og at avisen ville vise hvordan bruken av slike metoder også kan ramme uskyldige tredjepersoner. Det er det ikke vanskelig å si seg enig i, selv om Kristiansens advokat, Morten Furuholmen, mente at oppslaget var for mye preget av sensasjon, mindre av prinsipielle betraktninger.4 Samboerens klage burde kanskje hatt en annen adresse: Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget), kontrollorganet for PST. Det viktige spørsmålet å stille her er: På hvilket grunnlag søkte PST om tillatelse til å avlytte Andreas Bog Kristiansen? Det er et særlig alvorlig inngrep i privatlivets fred at politiet kan få anledning til å avlytte borgere i deres private rom. Flere av de tiltalte i Terrorsaken ble utsatt for slike inngrep uten at det har 14
skapt noen offentlig debatt om metodene. Har vi ingen motforestillinger?
Vi blir overvåket Hver dag blir vi overvåket i det offentlige rom. Det kan se ut til at vi i større eller mindre grad har avfunnet oss med det, eller at vi ikke reflekterer over at det skjer. Vi vet at det finnes overvåkingskameraer ved minibanker, på togstasjoner og flyplasser, i gatene, ved spesielle bygninger og boliger og på arbeidsplasser. Vi vet at vi legger igjen elektroniske spor hver gang vi bruker bankkortet, mobiltelefonen, internett, hver gang vi passerer en bomstasjon med databrikken i bilvinduet, eller i de nye systemene som avbilder hver eneste bil som passerer bomstasjonen. Hver og en av oss er registrert i en rekke forskjellige dataregistre, og mange ønsker at vi i enda sterkere grad skal være «gjenfinnbare» i dette konglomeratet av ulike data- og overvåkingssystemer. Personvernkommisjonen ble nedsatt i 2007, og fikk som mandat å utrede de utfordringene som personvernet utsettes for. Kommisjonen leverte i januar 2009 en utredning om individ og integritet.5 Her er det lagt særlig vekt på de utfordringene som ligger i den teknologiske utviklingen. Vi vet også at EUs datalagringsdirektiv, som innebærer lagring av trafikkdata for e-post, telefoni og internett, kan bli en del av EØS-avtalen. Dette direktivet er en del av EUs arbeid for å bekjempe terrorisme og alvorlig kriminalitet. Det er i seg selv et kraftig angrep på personvernet og retten til et privatliv. Personvernkommisjonen mener «at datalagringsdirektivet setter både personvernet og ytringsfriheten på prøve. Dette vil gjelde selv om lagring av trafikkdata i henhold til 15
direktivet ikke anses som kontinuerlig eller regelmessig overvåkning av borgerne».6 PSTs og politiets bruk av telefon- og romavlytting er de mest integritetskrenkende former for overvåking i det private rom. Personvernkommisjonen peker på at regelverket her er komplisert og til dels uoversiktlig og omfattende, men overlater vurderingen av disse metodene til Metodekontrollutvalget som ble nedsatt i 2008 og som skal komme med en innstilling sommeren 2009.
Overvåkingens dilemmaer Overvåkingen og avlyttingen er i dag nær usynlig. Nyvinninger innenfor datateknologien bidrar til dette, slik at vi i hverdagen ikke reflekterer over at vi har en Storebror som følger med oss. Hadde vi reagert annerledes om for eksempel overvåkingskameraene var byttet ut med politibetjenter? En betjent ved hver minibank, en betjent på alle de stedene vi i dag har kamera? Betjenter som kanskje ville be deg om legitimasjon helt ubegrunnet? Kanskje ville du tenke at du var kommet til et land med et samfunnssystem du ikke umiddelbart kjente deg hjemme i? Det er nærliggende å tro at mange ville følt et visst ubehag. Eller ville man følt seg tryggere? Det er i dette skjæringspunktet mellom ubehaget og tryggheten vi får et dilemma. Hvor langt inn i privatlivets sfære skal myndighetene kunne gå for å sikre tryggheten i samfunnet vårt? Skal det være mulig å avlytte borgere i deres eget hjem? Når og i hvilke sammenhenger vil det eventuelt være berettiget med slike handlinger? Andreas Bog Kristiansen og hans samboer reagerte på PSTs inntrengen i deres private rom. PSTs begrunnelse for avlyttingen var knyttet til en mulig terrorplanlegging. 16
Når vi ser dette i sammenheng med den internasjonale terrortrusselen som vi daglig leser og hører om, er det kanskje ikke uventet at det er behovet for trygghet mot terror som blir det viktigste, og ikke personvernet?
Straffelovens «terrorparagraf» Etter terrorangrepene i USA i 2001 har vi også i Norge fått terrorparagrafer i Straffeloven av 1902 og ulike nye bestemmelser for politiets metodebruk i arbeidet, både i Straffeprosessloven og i Politiloven. I juni 2002 ble paragraf 147a og b føyd inn i Straffeloven av 1902. Paragraf 147a presiserer at en rekke alvorlige kriminelle handlinger som ildspåsettelse, sprengning, bombeattentat, bording av fly og fartøy, ødeleggelse av energiforsyning eller samferdsel, fremstilling og spredning av for eksempel bakteriologiske våpen er å betrakte som terrorhandlinger. Forbrytelsen må være begått med forsett, det vil si at handlingen må være tilsiktet og gjort med viten og vilje enten for alvorlig å forstyrre en funksjon av grunnleggende betydning for samfunnet eller for å skape alvorlig frykt i en befolkning. Loven understreker at det også er ulovlig å planlegge eller forberede slike handlinger ved å inngå forbund med noen, det vil si å gjøre en bindende avtale med noen, om å utføre terrorhandlingen. Det var denne siste delen om et inngått forbund for å planlegge terrorhandlinger de tre mennene ble tiltalt etter i Terrorsaken våren 2008. Straffelovens paragraf 147b kriminaliserer innsamling av penger eller egen pengestøtte til terrororganisasjoner. Dette er også å betrakte som terrorhandlinger. Både USA og EU har laget egne lister over organisasjoner og personer som kan knyttes til terrorvirksomhet. En somalier 17
er siktet etter paragraf 147b. Vedkommende, som lenge satt i varetekt, er løslatt, men han er fortsatt siktet og under etterforskning våren 2009. Blir han avlyttet? Det vet vi ikke. Blir han tiltalt? Det vil tiden vise. I 2008 ble paragraf 147c føyd inn i Straffeloven. Her heter det at offentlig oppfordring, rekruttering og opplæring i handlinger, metoder og teknikker som kan knyttes til de nevnte forbrytelser i paragraf 147a også skal forstås som terrorhandlinger. Gjeldende lov, altså paragraf 147a i Straffeloven av 1902, legger rammene for hva som skal forstås som straffbare terrorhandlinger. En rekke forhold, som for eksempel ildspåsettelse og bombing, er terrorhandlinger, hvis de med forsett, altså med viten og vilje blir begått for blant annet å skape frykt i en befolkning. Flere spørsmål knytter seg til forståelsen av hva «frykt» og «befolkning» innebærer. Hva er frykt? Hvor stor frykt må handlingen skape? Hva er en befolkning? Hele landets befolkning? Eller en større eller mindre gruppe av befolkningen? Lovens utforming utfordrer oss også ved å kriminalisere planlegging og forberedelse av en terrorhandling som er avtalt mellom flere personer. Hva innebærer det å planlegge eller forberede? Hvor går grensen? Lovlig kjøp av våpen? Innkjøp av finlandshetter? Innkjøp eller lån av spesielle kart eller bøker? Og hva karakteriserer en inngått avtale mellom flere? Er det nok at to eller flere har pratet løselig om en handling? Hvor detaljert må praten være? Hvor mange ganger må de impliserte ha snakket om saken? Før loven ble vedtatt var mange slike betraktninger fremme i diskusjonen, både i utvalg, ved høringer og i debatten i Stortinget. Flere mente at de handlingene som ble trukket inn i de nye paragrafene allerede var straff18
bare. Derfor hadde vi ikke behov for noen ny terrorlovgivning. Andre pekte dessuten på at det var problemer med å gjøre bestemmelsen tilstrekkelig presis. Det ble blant annet påpekt at det ville være vanskelig å bevise om noen har inngått en avtale. Grensene ville være nær umulige å trekke og sakene ville bli problematiske å etterforske.7 Domstolene vil få store utfordringer når slike spørsmål skal bedømmes og legge grunnlag for straff. I løpet av 2009 vil dessuten den nye straffeloven, Lov om straff 2005, tre i kraft. Terrorismekapitlet i denne loven bygger på det nåværende, men med ett vesentlig skille: Det skal ikke lenger kreves terrorforsett, men terrorhensikt. Terrorhensikt uttrykker at målet med handlingene er å skape kaos, frykt eller å påvirke avgjørelser.8
Nye verktøy i politiarbeidet For å kunne følge opp terrorlovgivningen, blant annet for å kunne finne ut om noen planlegger terror, meldte politiet og PST behov for utvidet adgang til rom- og telefonavlytting i arbeidet. Derfor ble både Politiloven og Straffeprosessloven endret i 2005. I etterforskningen av alvorlig kriminalitet har det også tidligere vært mulig å anvende skjulte metoder som avlytting av telefoner. Politiet har dessuten hatt anledning til å benytte romavlytting med hjemmel i nødrett i situasjoner der det for eksempel er tatt gisler. I planleggingen av en mulig redningsaksjon ville politiet kunne ha nytte av å lytte til samtaler mellom gisseltakerne. Forutsetningen måtte imidlertid være at formålet var å avverge straffbare handlinger. Derfor ga ikke nødretten anledning til romavlytting hvis formålet utelukkende var å skaffe bevis som skulle brukes i forbindelse med straffeforfølgning. 9 19