Den vanskelige freden
Hilde Frafjord Johnson
Den vanskelige freden Når fred ender i ny krig
© CAPPELEN DAMM AS 2016 Forfatter har fått støtte fra Fritt Ord til å skrive manuskriptet til denne boken. ISBN 978-82-02-48211-4 1. utgave, 1. opplag 2016 Omslagsdesign: Miriam Edmunds Omslagsfoto: AFP Photo / Phil Moore Sats: Type-it AS, Trondheim 2016 Trykk og innbinding: Livonia Print, Latvia 2016 Satt i 10,2/13 pkt. Sabon og trykt på 70 g Holmen Book Cream 1,6 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med Cappelen Damm AS er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel. www.cappelendamm.no
Innhold
Forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Prolog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
VII 1
I Et annet apartheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Drømmen om frihet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Det første gjennombruddet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Trøbbel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Frigjøringslederen og islamisten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Partnerskap for fred. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tålmodighetsprøven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7 14 26 34 43 51 62
II Den mangelfulle freden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Krisen i Darfur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fra hyllest til død på 21 dager . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hardlinerne overtar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CNN-effekten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Intet «nytt Sudan» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Catch 22 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verden våkner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Frigjøringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
81 91 105 113 122 132 142 152 161
III Frigjøringskamp uten ende: Olje blir til sverd . . . . . . . . . . . . . . Oljen – velsignelse og forbannelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sør-Sudans tapte uskyld. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . FN – mellom barken og veden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
173 180 189 201
En umulig oppgave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kamphanene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Det brygger opp til strid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lek med ilden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
213 225 238 247
IV Marerittet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . FN i skuddlinjen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Det store spørsmålet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forhandlinger i motvind . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Naboer – fredsapostler eller krigshissere? . . . . . . . . . . . . . . . . . Som om folket ikke betydde noe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . En ny sjanse? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
259 271 285 294 304 317 327
V Den vanskelige freden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343 Fredsbygging i sårbare stater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360
Epilog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387 Noter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395
Forord
Etter bortimot 20 års innsats for fred i Sudan og Sør-Sudan, og engasjement for å støtte opp under skjøre fredsprosesser og fredsslutninger i flere andre land, måtte jeg etter hvert konstatere at fred – det var enda vanskeligere enn jeg trodde. Jeg har ikke vært naiv, og visste at det var meget krevende å endre nedarvete konfliktmønstre over generasjoner til en mer fredelig tilnærming. For Sudans vedkommende var jeg klar over at vi ville stå overfor enorme utfordringer. Men det gikk dårligere enn jeg fryktet. Fredsavtalen for Sudan ble ikke fulgt opp som forutsatt, noe som resulterte i nye konflikter i landet. Likevel var alternativet, en fortsettelse av Afrikas lengste borgerkrig, verre. Trodde jeg. Da borgerkrigen brøt ut i Sør-Sudan i desember 2013, var jeg sjef for FNs fredsbevarende operasjon i landet, UNMISS. Sørsudanerne som hadde lidd så mye i så mange tiår, skulle oppleve et mareritt verre enn de noen gang hadde vært igjennom. Det satte i gang mange refleksjoner. Andre steder i verden observerte jeg hvordan parter til møysommelig fremforhandlete fredsavtaler skled tilbake i ny krig. Partene har selvsagt det tyngste ansvaret for at dette skjer. Men hva er grunnen til denne utviklingen? Det internasjonale samfunnet må også ta sin del av ansvaret. Hva er det vi gjør galt? Hva kunne vi gjort annerledes? Det er blant annet disse refleksjonene jeg har satt ned på papiret i denne boken. Gjennom deltakelsen i det uavhengige høynivåpanelet for FNs fredsoperasjoner som FNs generalsekretær satte ned i 2014, fikk jeg også anledning til å grave mer i dette. Sammen med FN-kolleger som hadde ledet fredsforhandlinger og fredsbevarende operasjoner i ulike land, brukte vi åtte måneder på å se om det var mulig å finne noen svar. Konsultasjoner over hele verden bidro til å kaste ytterligere lys over VII
manglene i håndteringen av fredsprosesser. Dette resulterte i en rapport som kom ut i juni 2015, der vi foreslo en rekke omfattende reformer i måten FN driver sin fredsskapende og fredsbevarende virksomhet på. Norge har hatt et sterkere engasjement for fred og forsoning enn de fleste andre land. Fredsprosessene i Guatemala, Midtøsten og på Sri Lanka, der Norge var involvert, har støtt på store utfordringer i etterkant, som tilfellet har vært for Sudan og Sør-Sudan. Denne boken er derfor også et bidrag til debatten om Norges fredsrolle. Fred er i alles – og Norges – interesse, og bør fortsatt prioriteres høyt. Men det er viktig å sette et kritisk søkelys på vårt fredsengasjement og vurdere hva en kan gjøre bedre for å bidra til at den vanskelige freden holder. Denne boken er basert på mine to bøker om henholdsvis fredsprosessen i Sudan, «Waging peace in Sudan, The negotiations that ended Africa’s longest civil war» fra 2011, og utviklingen i Sør-Sudan «South Sudan: The Untold Story – from independence to civil war» fra 2016. Kildene er egne notater og en rekke intervjuer med de mest sentrale aktørene, i tillegg til en betydelig mengde analysemateriale. Også for et norsk publikum vil jeg gjerne takke alle som gjorde disse to bøkene mulig, både de sudanske partene i forhandlingene som resulterte i fredsavtalen i 2005, og ikke minst SPLM-ledere fra alle tre fraksjoner i den politiske striden i regjeringspartiet i Sør-Sudan. Gjennom 50 dybdeintervjuer fikk jeg svært viktig informasjon som kunne bidra til å belyse hvorfor og hvordan borgerkrigen brøt ut. I arbeidet med begge bøker har Øystein Rolandsen, seniorforsker ved Fredsforskningsinstituttet i Oslo, bidratt med faglige råd. Gode kolleger i Utenriksdepartementet med ansvar for Sudan og Sør-Sudan fortjener også takk. Dette er anledningen til å fremheve Vegard Ellefsen spesielt. Som spesialutsending var Vegard den jeg samarbeidet tettest med i den mest intense forhandlingsperioden. Uten dette unike partnerskapet hadde vi ikke kommet i mål. I Sør-Sudan vil jeg særlig understreke den støtten jeg fikk av Hanne Marie Kaarstad, norsk ambassadør til Sør-Sudan og hennes team, både personlig og profesjonelt. Det var uvurderlig da det stormet som verst. Fra arbeidet i FN-panelet vil jeg gjerne fremheve to viktige diskusjonspartnere, Ian Martin, tidligere spesialrådgiver til Timor Leste, FNs spesialutsending til Nepal og Libya og nå direktør i «Security Council Report», og Jean Arnault, som er tidligere spesialutsending for VIII
FN til Burundi og Afghanistan og nå FNs spesialutsending til Colombia-forhandlingene. På hver sin måte har de gjennom våre mange diskusjoner gitt viktige bidrag til refleksjonene og tilrådingene i denne boken. Takk også til andre fredsforskere, fredsmeglere og eksperter på sårbare stater som på ulike måter har bidratt med empiri og innspill i prosessen, herunder gode kolleger ved NUPI. Tove Gravdal har lest manus under arbeidet med boken, og har med sine mange kritiske spørsmål og merknader bidratt til at teksten ble vesentlig mindre preget av engelsk språk og tenkning, vanskelig tilgjengelig fagterminologi og lite presise formuleringer. Jeg vil også bruke denne anledningen til å takke min familie for all støtte når jeg har vært i «skrivetunnelen», min søster Åse og partner Tor Runar og mine rause foreldre, Ragnhild og Carl Bjarne, som også ga meg det beste de kunne gi – grunnfestede verdier og et sterkt engasjement for dem som trenger det mest. Takk også til «familien» blant vennene for tålmodigheten og for at dere alltid stiller opp. Det er utrolig godt å vite at så slitesterke vennskap tåler så lange fravær! Denne boken hadde ikke sett dagens lys uten støtte fra Fritt Ord, som har bidratt til manusarbeidet med min bok om Sør-Sudan og til manusarbeid og publisering av denne boken. Jeg har satt stor pris på den den gode hjelpen jeg har fått av venner, rådgivere og institusjoner, men ansvaret for alt innhold og det som måtte forekomme av feil og forglemmelser hviler selvfølgelig helt og holdent på meg. Til sist – denne boken er tilegnet to personer som har vært til stor inspirasjon: Jakob Aano og Stein Bie, begge fra tiden i Tanzania. Jakob Aano ble min «onkel» fra tiden ute og bidro til at jeg engasjerte meg politisk. For ham var internasjonal rettferdighet alltid det viktigste. Han døde 96 år gammel – før denne boken gikk i trykken. Stein Bie er ikke bare en internasjonalist og fritenker med stor utviklingsfaglig tyngde. Han er også min fadder. Han sto der da jeg ble døpt i den grønne salatbollen i Arusha, og har stått der siden. En stor takk til begge!
Oslo, september 2016 Hilde Frafjord Johnson
IX
Til «onkel» Jakob og fadder Stein
Prolog
Fred er vanskelig. Å starte krig er mye lettere enn å slutte fred, fastslo FNs tidligere generalsekretær Kofi Annan da han beskrev fredsprosessen i Sudan.1 Fra tidlig 1990-tall var det likevel slik at antallet væpnede konflikter gikk ned. Fred ble sluttet mellom krigende parter i mange verdenshjørner. Norge deltok i eller støttet opp om flere av fredsprosessene. Det gikk i riktig retning. Men de siste årene har trenden snudd. Siden 2007 er antallet konflikter økt betydelig, og tallet på borgerkriger er nesten tredoblet.2 Vi ser også flere tilfeller av ekstrem vold i mange land. Nesten 60 millioner mennesker har flyktet fra sine hjem, et av de høyeste tallene i verdenshistorien. Hva har skjedd? Utviklingen i Midtøsten er en viktig del av forklaringen. Den arabiske våren er blitt erstattet av vold, ekstremisme, krig og en langsom oppløsning av flere nasjonalstater. Samtidig har gamle konflikter blusset opp igjen, både der og på det afrikanske kontinentet. Statistikken taler sitt tydelige språk. Mange inngåtte fredsavtaler kollapser og partene faller tilbake i ny krig. For fredsslutninger etter borgerkrig skjer det i nesten halvparten av tilfellene innen fem år. Dette er urovekkende. I flere land varer konfliktene også mye lenger og er vesentlig vanskeligere å løse. Selv om fredsavtaler inngås, fortsetter gjerne kamphandlingene i deler av landet. Kompleksiteten har økt. Norges rolle som fredsnasjon er satt under lupen. Der vi har vært involvert som megler eller tilrettelegger, har det i flere tilfeller oppstått ny krig. Flere og flere eksperter stiller spørsmål ved den norske innsatsen, både i omfang og innretning. I denne boken setter jeg søkelyset på den vanskelige freden. Jeg vil 1
konsentrere meg om de konfliktene og fredsprosessene jeg kjenner best etter snart 20 års engasjement i Sudan og Sør-Sudan. De er et godt utgangspunkt for å si noe om fredsprosesser generelt, om deres sårbarhet, utfordringer og dilemmaer. Det er altså fredsprosessenes kollaps som er tema for denne boken, og ikke terrorismens fremvekst. Selv var jeg en sentral aktør i fredsprosessen for Sudan, som ledet til en omfattende fredsavtale i 2005.3 Som utviklingsminister i to norske regjeringer hadde jeg vært dypt engasjert og involvert. Målet var ikke bare å få en slutt på Afrikas lengste borgerkrig, mellom frigjøringsbevegelsen SPLM/A i sør (Sudan People’s Liberation Movement/Army)4 og Sudans regjering i hovedstaden Khartoum, men å få til en rettferdig fred – et «nytt Sudan» for alle marginaliserte folkegrupper i landet. Dersom det nye Sudan ikke ble virkeliggjort, ville sørsudanerne, ifølge fredsavtalen, avgjøre om de fortsatt skulle være en del av landet. Det nye Sudan så imidlertid ikke dagens lys. Det var status quo som rådet i Khartoum. Fredsavtalen ble for det meste ikke gjennomført. Etter seks år, i 2011, brøt det ut ny konflikt i to delstater sør i landet, Sør-Kordofan og Blånilen, en krig som fremdeles pågår mellom Sudans regjeringshær og opprørsbevegelsen SPLM-Nord. Samtidig pågikk konflikten i den vestlige regionen Darfur på åttende året. Sørsudanerne organiserte en folkeavstemning om uavhengighet i januar 2011, det halmstrået som sto igjen av den omfattende fredsavtalen for å unngå fortsatt krig. Folket stemte for uavhengighet, og seks måneder etter, 9. juli 2011, ble Sør-Sudan en selvstendig stat. Drømmen om et fritt Sør-Sudan ble virkelig for millioner av mennesker. Forventningene var skyhøye. Dagen før Sør-Sudan ble uavhengig, ble jeg utnevnt til spesialrepresentant for FNs generalsekretær og leder for FNs fredsbevarende operasjon. Jeg hadde min første arbeidsdag i Juba, Sør-Sudans hovedstad, da flagget til verdens yngste nasjon ble heist mot himmelen til tonene av den nye nasjonalsangen, og med verdens statsledere til stede. Ikke lenge etter økte spenningsnivået mellom Sør-Sudan og Sudan. Oljen ble til et sverd, og nye kamper ble utkjempet mellom styrker fra de to nabolandene. Fornuften seiret likevel til slutt. Full krig ble unngått. I stedet fikk vi en kald fred. Statsbyggings- og nasjonsbyggingsprosjektet sto i stampe. Det var likevel forholdet til Khartoum som holdt de politiske kon2
fliktene i regjeringspartiet SPLM i sjakk. Ingen ville sette landets uavhengighet og enhet i fare. Da det største problemet med Khartoum var løst, oljetransporten, og produksjonen fra landets rike oljefelt var i gang igjen, forsvant selvdisiplinen. Spenningsnivået steg. Lokket blåste av trykkokeren og maktkampen tok overhånd. Resultatet var en politisk krise der den minste provokasjon ville lede til voldshandlinger. Ingen aktører, internt eller eksternt, meg selv inkludert, klarte å hindre den uvettige leken med ilden. Om kvelden den 15. desember 2013 kom det til trefninger i presidentgarden. Da skytingen fortsatte mellom soldater som var lojale overfor president Salva Kiir og tidligere visepresident Riek Machar, som sto på hver sin side av den politiske konflikten, eksploderte det. Voldshandlingene fikk et etnisk fortegn, og spant ut av kontroll. Systematiske massedrap i Juba førte til hevnaksjoner andre steder. Regjeringshæren SPLA delte seg etter etniske skillelinjer, og dermed var borgerkrigen i gang. Som leder for FNs fredsbevarende operasjon var jeg åpenbart ingen stor suksess. Krigen brøt ut på min vakt. Jeg hadde ikke klart å forhindre den – selv med FN-hatten på. Vi hadde for få soldater og heller ikke noe mandat til å gripe inn med militær makt. Da folk søkte tilflukt til våre militærbaser om natten og i morgentimene 16. desember, tok jeg beslutningen om å åpne basene for sivile. Tusenvis kom inn i løpet av noen timer. Det var det minste jeg kunne gjøre. Ellers hadde de blitt drept. Vi reddet titusener av menneskeliv. Det er første gang i FNs historie at organisasjonen har tatt en slik beslutning. Jeg følte at jeg ikke hadde noe annet valg. Men vi tapte freden. I april 2016 levde 200 000 mennesker fremdeles under FNs beskyttelse inne i våre militærbaser, av frykt for sine liv. Etter to år med en sanseløs og bestialsk borgerkrig, og med parter som måtte trekkes til forhandlingsbordet, ble en fredsavtale for SørSudan til slutt fremforhandlet i regi av den regionale samarbeidsorganisasjonen for Afrikas Horn, IGAD. Partene undertegnet motstrebende. Jeg fulgte disse forhandlingene tett. En ny avtale skulle settes ut i livet. Kamphanene president Salva Kiir Mayardit og opposisjonsleder og tidligere visepresident Riek Machar Teny skulle igjen samarbeide. Etter Machars tilbakekomst i Juba i april 2016 satt de to igjen i ledel3
sen av en overgangsregjering, og det spørsmålet alle stilte seg, var: Ville de gjennomføre avtalen? Eller ville vi nok en gang se en fredsprosess gå skeis og ende i ny konflikt? Var det politisk vilje til å redde landet, ikke bare fra krig, men også fra kollaps? Det tok ikke lang tid før vi fikk svaret. Etter bare ti uker i felles regjering brøt det ut nye kamphandlinger i Juba, og den skjøre freden var i fare. Da denne boken gikk i trykken hadde afrikanske ledere bedt FNs sikkerhetsråd om å sende en intervensjonsstyrke til Juba for å sikre freden, og fredsavtalens skjebne var uviss. I denne boken vil jeg forsøke å gi noen forklaringer på hvordan frigjøringslederne i Sør-Sudan kunne svikte sitt folk og sitt land på denne måten. Den tar også for seg forhandlingene for fred i Sudan. Alternativet til et uavhengig Sør-Sudan i 2011 var nemlig ikke fred, men enda en krig. Frigjøringskrigen, Afrikas lengste borgerkrig mellom Sudan og SPLM/A, ville ha blitt gjenopptatt. Mer detaljerte analyser er å finne i mine to engelskspråklige bøker om Sudan og Sør-Sudan.5 Fredsforhandlingene for Sudan frem til 2005 og for Sør-Sudan frem til 2015 er gode eksempler på hvor vanskelige slike prosesser er, og hva som kreves dersom en fredsslutning skal ha en sjanse til å holde. Fredsprosessene i de to Sudan-landene er derfor noe vi kan ta lærdom av. Jeg vil trekke noen lange linjer fra dem, med tanke på Norges rolle som fredsnasjon også i andre konflikter. Jeg vil ta til orde for at forståelsen av fredsprosesser bør revurderes, og tilnærmingen endres dersom en skal unngå at konflikter blusser opp igjen. Fredsprosesser bør redefineres, samtidig som en dose realitetsorientering er helt nødvendig. Fremfor å ha ambisjoner om konfliktløsning, bør en heller satse på å bidra til å bedre partenes evne til fredelig konflikthåndtering. Dersom denne boken kan bidra til at mer vil bli gjort for at den vanskelige freden kan gjøres litt mer varig, har jeg oppnådd noe. Men enkelt, det blir fredsarbeid aldri.
i
Et annet apartheid
Min reise til Juba i Sør-Sudan var lang. Jeg var i området første gang i 1998, da en sultkatastrofe var under oppseiling. En halv million menneskeliv var i fare. Jeg var utviklingsminister og ville bidra til å rette oppmerksomheten mot mennesker som så ut til å lide sultedøden uten at omverdenen var klar over det eller brydde seg. Da flyet skulle lande i Panthou i Bahr el Gahzal denne varme junidagen, så jeg fra vinduet at bakken var mørk av tusener på tusener av mennesker som bare sto der. De ventet på mat, og så ut til å ha ventet lenge. Lange halser strakte seg mot himmelen og flyet som var i ferd med å lande. Hjelpearbeidere sto klare, og begynte straks å lempe sekkene over på tynne skuldre. Her var det ingen tid å miste. Maissekkene skulle til distribusjonssentrene for å deles ut med en gang. Jeg gikk gjennom folkemengden mot senteret for under- og feilernærte barn. Der satte jeg meg ned og snakket med menn og kvinner, eldre og unge, alle fulle av angst og uro for hvordan det skulle gå med barn og barnebarn. Ville de overleve? En gutt skilte seg ut, der han sto i køen med en liten, tom skål og ventet på sin rasjon. Det var ikke bare den syltynne, benete skikkelsen og den store magen som gjorde inntrykk. Det var regelen blant barna her, ikke unntaket. Nei, det var noe ved ham. Han sto der med verdighet og styrke, oppvakt og fokusert, annerledes enn de mange barna som naturlig nok blir helt apatiske i en slik tilstand. Han var blitt borte fra familien sin da de flyktet fra kamphandlingene og hadde kommet til senteret fryktelig svak og syk, fikk jeg vite. Nå sto han og smilte til meg, et stort smil som nådde øynene hans og møtte mine. Et klart blikk som fanget mitt. Jeg skulle så ønske at han greide seg, at han kunne få en ny start. De hundretusener av sultende mennesker ble for meg til denne ene 7
lille gutten. Han har vært med meg siden. Til syvende og sist dreier det seg faktisk om dette, om ett og ett og ett menneske, liten eller stor. Hver enkelt har et navn, en livshistorie – og jeg håpet, mens jeg sto der og så på ham – en fremtid. Jeg har ofte tenkt på denne gutten. Hvis han har overlevd alle krisene sørsudanerne har gått gjennom siden den gang, er han i dag en ung mann på 25 år. Da vil han også ha opplevd en ny borgerkrig, en krig verre enn den han gjennomlevde som del av Sudan. Det var uansett dette besøket og denne lille gutten som var starten for meg. Jeg forsto at han ikke sultet fordi regnet ikke kom, men fordi han og alle de andre hadde måttet flykte hals over hode fra kamphandlingene. Det gjorde dem ekstra sårbare. Vanlige overlevelsesmekanismer fungerte ikke lenger. Det var krigen som var årsaken til sulten, ikke tørken. Det var krigen som skapte katastrofen. Det gikk sakte, men sikkert opp for meg at dette ville skje igjen og igjen og igjen, med mindre det ble fred. Vi hadde valget mellom å fortsette som dette, å gi nødhjelp som midlertidig livshjelp, eller å prøve å få en slutt på krigen. For meg var valget enkelt. Der og da bestemte jeg meg for å gjøre hva jeg kunne for å bidra til stans i kamphandlingene, og om mulig en varig fred. En engasjert medarbeider og Sudan-ekspert i Utenriksdepartementet, Kjell Hødnebø, som var med på turen, overbeviste meg om at det siste faktisk var en realistisk mulighet. Det ble begynnelsen på mitt engasjement for fred i Sudan. En naiv start, vil kanskje mange si. Slike møter er imidlertid ikke enkeltopplevelser i et menneskes liv. De står «på skuldrene» til mange ting, verdier man er oppvokst med, erfaringer man har gjort seg, kompetanse man har ervervet seg. Alt former den du er, hvordan du oppfatter og analyserer situasjoner – og hva det gjør med deg. Og de står i en sammenheng, en kontekst. I ettertid ser jeg at dette besøket til Sør-Sudan nok på et vis var utløsende for et engasjement som skulle vare i bortimot to tiår. Men jeg hadde også stiftet bekjentskap med Sudan og Sør-Sudan tidligere i livet. Barndommen i Arusha, Tanzania, brakte tidlig den store verden inn i livet mitt. Vi var privilegerte, men hadde fattigdommen nært innpå livet. Helt fra barnsben av ble jeg opprørt i møte med urett. Jeg opp8
levde at det var så urettferdig at jeg hadde så mye, og fattige barn rundt meg så lite. Min barndom og oppvekst i Tanzania bød også på møter med mennesker fra Sør-Sudan. En av dem var Lawrence, en ung student av min far. Han var husvenn i familien og sørsudaner. Lawrence ble med oss på ferie til Kenya-kysten da jeg var tre år gammel, han var «storebror» og bodde på soverommet til min søster Åse og meg, som en av familien. Senere i livet har jeg møtt mange dinkaer; det er noe kjent og kjært med dem og andre kvegfolk; de er aldri fremmede. Jeg får den samme følelsen når jeg møter andre østafrikanere; her er jeg på hjemmebane. Senere, da vi hadde flyttet hjem til Norge og bodde på Rønningen folkehøgskole, kom rektorsønnen Øystein Stabrun, pioner i det norske hjelpearbeidet i Sør-Sudan på besøk. I februar 1972 fulgte et fullstappet auditorium med da han i ord og bilder fortalte om sørsudanernes lidelser og det undertrykkende sudanske regimet. Jeg var ni år og bergtatt. I mine sosialantropologiske studier var de etniske tradisjonene i Sudan og Sør-Sudan sentrale. Som ung sosialantropolog på feltarbeid i Tanzania møtte jeg også Liv Ditlefsen, en norsk bistandsarbeider i Kirkens Nødhjelp som hadde arbeidet mange år i Sør-Sudan. Hennes sterke engasjement for et nødstedt folk satte spor. Senere, da jeg satt på Stortinget, ble jeg medlem av Kirkens Nødhjelps styre, og stiftet bekjentskap med biskop Paride Taban, en høyt respektert sørsudaner med et brennende engasjement for fred og rettferd i Sudan.1 Jeg fikk mer kunnskap om uretten mange sørsudanere opplevde på kroppen. Deres situasjon begynte å oppta meg. I september 1992 ble den norske fotografen Helge Hummelvoll skutt og drept under et lengre arbeidsopphold i Sør-Sudan. Han havnet midt i et internt, væpnet oppgjør i frigjøringsbevegelsen SPLM/A. Tre FNmedarbeidere ble drept samtidig. FNs etterforskning var mangelfull, og SPLM/A samarbeidet dårlig for å redegjøre for hva som faktisk hadde skjedd. Vi vet enda ikke hvem som drepte Helge. Han tilhørte samme omgangskrets som meg i studietiden, vi var jevngamle, og drapet på ham gjorde et dypt inntrykk på oss alle. Mitt politiske engasjement var motivert av kampen mot urett satt i system. Jeg hadde siden jeg var tenåring vært brennende opptatt av kampen mot apartheid. For meg fantes det ikke noe verre enn insti9
tusjonalisert rasisme, en systematisk forskjellsbehandling utelukkende på grunnlag av rase. Det at noen få hvite skulle sitte på alle rettigheter, fargede med litt mørkere hudfarge langt færre, og det svarte flertallet ingenting, var uhørt. At man kunne dele et land inn i tre kategorier mennesker på denne måten, bare på grunnlag av hudfarge, var for meg totalt forkastelig. Lite kunne få meg så eitrende sint. Jeg ble med i Fellesrådet for det sørlige Afrika, engasjerte meg i Afrika-gruppen på Blindern og marsjerte i mange demonstrasjonstog. Da jeg studerte i England en kort periode, var høydepunktet å stå sammen med 250 000 andre på Trafalgar Square i London og synge frigjøringssangen «Free Nelson Mandela!» foran Sør-Afrikas ambassade. Slagordet «Barclays Bank is a racist bank» ble fremført med hevede never. Banken investerte i Sør-Afrika, og var for alltid brennmerket – både for meg og andre som engasjerte oss. På Stortinget satt Jakob Aano som leder av utenrikskomiteen, en svært dyktig utenrikspolitiker og min «onkel» og mentor fra mange år tilbake.2 Det var Jakob som i sin tid hadde meldt meg inn i Kristelig Folkepartis Ungdom (KrFU). Våre familier sto hverandre nær fra tiden på Ilboru Secondary School i Tanzania. Han var også en frontkjemper på Stortinget for boikott av Sør-Afrika og hadde i sin tid vært med på å starte den første aksjonskomiteen for Sør-Sudan sammen med bl.a. Gunnar Stålsett. Kravene om boikott av Sør-Afrika fikk etter hvert politisk gehør. Som ungdomspolitiker i KrFU var målet å få til en oljeboikott. I fellesskap med andre progressive krefter i Norge lyktes vi med det. Godt var det senere å høre av en løslatt Nelson Mandela og ANCs ledere i 1990 at denne boikotten hadde vært spesielt viktig og bidro til apartheidregimets fall. Da var jeg politisk rådgiver for utenriksminister Kjell Magne Bondevik. Nelson Mandelas besøk til Norge kort etter løslatelsen var noe av det største jeg har opplevd. Det fortalte meg og mange andre at det umulige faktisk er mulig. At en aldri skal gi opp. Det var senere en inspirasjon også for et annet «umulig» prosjekt, fred i Sudan. I 1994 var jeg i Sør-Afrika for første gang, som valgobservatør i det første frie valget der alle hadde stemmerett, også det svarte flertallet. Det var sterkt, og en forsmak på et annet like revolusjonerende valg 14 år senere. Heller ikke i Sør-Sudan hadde folk noen gang fått anledning til å stemme. Det skjedde endelig ved valget i 2010. 10
Kort tid etter apartheidregimets fall begynte jeg å forstå at det fantes et annet apartheid der ute. En annen bastion for diskriminering og forskjellsbehandling satt i system. Det var i Sudan. I Sudan, som i Sør-Afrika, var det en etnisk basert elite som styrte, mens store folkegrupper ble utsatt for utbytting og undertrykkelse, endog slaveri. Helt siden frigjøringen fra kolonimakten Storbritannia i 1956 hadde denne lille arabiske eliten, i hovedsak fra tre mindre folkegrupper rundt Khartoum, hatt nesten all makt.3 De hadde full kontroll politisk, uansett hvem som var president og statsminister, og uavhengig av parti; de kom alle fra den arabiske eliten. De hadde økonomisk monopol. De dominerte offentlig forvaltning og hadde lederposisjonene i hæren, politi og sikkerhetsstyrker. De fleste andre folkegrupper var ekskludert eller forvist til underbetalte jobber eller underordnede stillinger. Slaveriet pågikk i Sudan i lang tid etter at det ble avskaffet globalt; det finnes enkelte bortgjemte tilfeller fremdeles. Også i Sudan fulgte «hierarkiet» rasemessige kjennetegn, etter en uformell rangordning, selv om dette ikke var nedfelt i lovverket på samme måte som i Sør-Afrika. Aller nederst på rangstigen sto de med mørkest hudfarge, sørsudanerne. Dette var en sudansk tradisjon med lange historiske linjer. Som den kjente Sudan-eksperten Alex De Waal påpeker: Røttene til krigen sitter dypt i jorden…. [V]ed hjelp av et administrativt og militarisert stammestyre.. ble [periferiene] grovt underutviklet; folket i den sørsudanske periferien spesielt ble ansett som annenrangs borgere, eller enda verre, som råvarer.4 Forskjellsbehandlingen var systematisk og fortsatte under vekslende regimer i nord. Det var nesten ingen investeringer i det sørlige Sudan. Minimalt med infrastruktur ble bygget ut og forsvinnende lite ble gjort for utvikle helsetjenester og skoler. Helt til det siste har risikoen for å dø i barsel for en tenåringsjente vært større enn sjansen for å gå i åttende klasse. Sør-Sudan har verdens høyeste mødredødelighet og er et av landene der flest barn dør før de fyller fem.5 Tross en del utfordringer har forholdene i nord alltid vært helt annerledes, og eliten der privilegert. Sør-Sudan er rikt på naturressurser, inkludert olje. Når funn ble gjort, ble gjerne tusener av mennesker jaget vekk eller drept og landsbyer brent ned for å rydde vei for oljeproduksjonen. Områdene hørte til bestemte folkegrupper. Når de ble fordrevet, fikk disse «kampan11
jene» et klart preg av å være etnisk motivert, selv om etnisk rensing er et begrep som først kan brukes i henhold til klare folkerettslige retningslinjer. Mange ganger ble folk fra de samme folkegruppene også plassert i tvangsarbeid. Men inntektene gikk nordover. Sørsudanerne forble like fattige. Utviklingsindikatorene var blant de verste i verden og endret seg ikke. Det skyldtes ikke bare borgerkrigen som raste, men også en bevisst og villet politikk i Khartoum. Det var forskjell på folk. Og det skulle være forskjell på folk. Det var et annet apartheid. For sørsudanerne hadde undertrykkelsen en dobbelt dimensjon. Den var ikke bare basert på rase og etnisitet, den var også religiøs, der islamisering og arabisering var virkemiddelet. Det hadde man ikke i Sør-Afrika. Sørsudanere flest holdt seg til kristendommen eller tradisjonelle trosuttrykk. Det ville eliten i nord endre. Alle skulle bli muslimer. Selv Verdensbanken påpekte dette fenomenet i en rapport i 1973. Det lille utdanningstilbudet som fantes i sør, påpekte rapporten, var et redskap for å tvangsassimilere sørsudanere til arabisk og muslimsk kultur.6 Og dette ble bare verre utover 1980-tallet. I 1989 ble så sharia-lover innført etter at det muslimske brorskapets parti, Northern Islamic Front (NIF), senere omdøpt til National Congress Party (NCP), tok kontrollen ved et kupp i Khartoum. Ulike opprørsgrupper i Sør-Sudan manet til kamp mot urett og undertrykkelse i tiår etter tiår. Borgerkrigen pågikk mer eller mindre uavbrutt i nesten 50 år. Fra 1983 var frigjøringsbevegelsen SPLM/A krigens hovedaktør på sørsudansk side. Også i andre regioner tydde innbyggerne til våpen for å få til endringer. Ledere i Darfur kalte endog det sudanske systemet for «apartheid» så tidlig som i 1991.7 Dette ble dokumentert av en eller flere anonyme forfattere i Den svarte boka. Ubalansen i makt og økonomi i Sudan i mai 2000.8 Den dokumenterte den systematiske forskjellsbehandlingen i Sudan og ikke minst den lave representasjonen av andre folkegrupper sammenliknet med den arabiske eliten både i det politiske systemet, i byråkratiet, i rettssystemet og i den økonomiske sfæren. Boken ble aldri gitt ut av et forlag, men fordelt gjennom piratkopier. Den var et kampskrift. Den skapte oppstandelse. Det var første gang noen i Sudan hadde våget å feste noe slikt på papiret, og boken var en viktig inspirasjonskilde for opprøret i Darfur.9 Et «nytt Sudan» og selvbestemmelse for regionene i sør var målet til 12
SPLM/A helt fra frigjøringsbevegelsen ble stiftet i 1983. SPLM/A hevdet at de kjempet om rettferdighet for alle marginaliserte folk i Sudan. Etter hvert samlet SPLM/A representanter og soldater fra de fleste andre periferiene i Sudan, og allierte seg i perioder med opprørsgrupper i Darfur. I et «Sudan» ville en særordning bare for sør være utilstrekkelig. Freden ville ikke vare uten betydelige reformer i hele landet. Å få til en fredsløsning mellom Khartoum og SPLM/A ville derfor bli veldig vanskelig. Khartoum måtte være villig til å endre politikk. Uten forandring i sentrum, ingen fred. Da jeg forlot matstasjonen i Bahr el Gahzal og satte meg på Norsk Folkehjelps fly tilbake til Kenya, hadde jeg ikke alt dette klart for meg. Det var imidlertid helt åpenbart at en fredsprosess var tvingende nødvendig. Etter samtalen med Kjell var jeg også klar over at jeg dagen etter ville stå overfor mitt viktigste møte til da. Vi hadde allerede før møtet med befolkningen i Bahr el Gahzal vært i Khartoum og gjennomført møter på høyt regjeringsnivå i Sudan. Mer om det senere. Men jeg hadde nå fått bekreftet at jeg skulle få møte den andre part, den berømte og beryktede geriljalederen Dr. John Garang de Mabior, formannen for SPLM/A. Det hadde vært mye frem og tilbake. Et bomberaid fra nord gjorde at vårt første møtested var for utrygt. Planene måtte legges om. Nå var det endelig bekreftet. Vi skulle fly inn til Chukudum, et annet sted langt inne i bushen i Sør-Sudan. Jeg visste at møtet ville bli avgjørende. Uten Garang, ingen fred.
Drømmen om frihet
Garang var omgitt av mystikk. Ryktene gikk til enhver tid om hvor han oppholdt seg. Få visste det, av sikkerhetsgrunner. Det gikk historier om hvordan denne geriljalederen egentlig var, og på denne tiden var det ikke lett å få møter med ham. SPLM/A beskyttet sin leder. Vi fløy inn til Chukudum 8. juni 1998 og landet på en gressbakke voktet av noen få SPLA-soldater. De var alle bevæpnet med AK 47-geværer. Noen bar dem over skulderen, andre lente seg på dem, og sto med en fot mot den andre leggen – som om geværet var en vandrestav. Det siste var noe jeg gjenkjente. Masaiene og kvegfolkene på steppene i Tanzania og Kenya pleide også å stå slik, i stoisk ro i timesvis mens kyrne beitet. Nå voktet de flystripen – hvis det var det man kunne kalle gressbakken der elefantgresset hadde blitt kuttet ned til håndterbar høyde. Rundt stripen var gresset hoftehøyt eller høyere. Men de fleste soldatene tilhørte det høyreiste dinkafolket og rakk langt over gresset. I Sør-Sudan vil selv nordmenn flest føle seg lave. Foran oss kjørte en SPLA-jeep full av soldater som viste vei til John Garang, frigjøringslederen. De to bilene med den norske delegasjonen fulgte etter. Det gikk i sneglefart; «veien» var en tosporet sti full av steiner og hull som snodde seg forbi et vakkert og bølgende grønt landskap, frodige trær, noen hytter og enkle bygninger. Det var ikke langt til gårdsplassen der vi skulle møte SPLM/As formann. Den 50-årige frihetskjempen kom ut av et forbausende enkelt hus med stråtak. Den norske delegasjonen var hjertelig velkommen. Møtet med Dr. John, som Garang ofte ble kalt, skulle vise seg å bli avgjørende. Jeg hadde bestemt meg for ikke bare å snakke om sultkatastrofen og dens konsekvenser, og hva som kunne gjøres for å mobilisere mer hjelp og gi lettere adgang for hjelpeorganisasjonenes operasjoner. Jeg ville snakke om fred. Vi brukte lang tid. Mange år senere fikk jeg 14
høre av Garangs nærmeste rådgivere at frigjøringslederen selv hadde vært usikker på om det var noe poeng i å investere så mye tid i denne unge, norske ministeren. Dette første møtet og flere møter de neste månedene overbeviste ham. Dette skulle vise seg å være starten på mange års samarbeid, med ett mål for øyet: en rettferdig fred for et undertrykt folk. Fra mitt ståsted var ikke et selvstendig og uavhengig Sør-Sudan målet, men nødvendige reformer i Khartoum som kunne gi en rettferdig fred både for sørsudanerne og andre marginaliserte folkegrupper. Selvbestemmelse for sør var imidlertid viktig; det måtte være opp til folket selv å avgjøre om reformene ga det ønskede resultat. Som vi skal se senere, selvbestemmelse var et prinsipp som begge parter allerede hadde sluttet seg til i 1997, etter samtaler i regi av den regionale samarbeidsorganisasjonen for Afrikas Horn, IGAD – Inter-Governmental Authority on Development (tidligere IGADD).1 Det store flertallet av sørsudanere ønsket uavhengighet fra Khartoum, et selvstendig Sør-Sudan. De så motstandskampen under de to første borgerkrigene, Anya-Nya I og II på 1960- og 70-tallet, og deretter under SPLM/A fra 1983, som en frigjøringskamp. På folkemunne dreide dette seg først og fremst om å få sin frihet fra «arabernes herredømme». Et gjengs munnhell blant disse var at regimet i Khartoum var «too deformed to be reformed» eller sagt på en annen måte – regimet lot seg ikke reformere. Garangs og SPLM/As visjon om et «nytt Sudan» favnet både folk i sør og gruppene i nord som ønsket endring i Khartoum og som følte seg tilsidesatt av islamistregimet. Alle marginaliserte grupper ønsket et nytt Sudan, reform i sentrum, og varierende grad av selvbestemmelse. Sørsudanerne gikk lengst; en folkeavstemning om Sør-Sudans uavhengighet var en hjørnestein i Garangs tenkning. De såkalte «frigjorte områdene», der SPLM/A hadde kontrollen, ble da også kalt «det nye Sudan», noe «kameratene» i nord støttet. Garang ønsket meg velkommen til «det nye Sudan», det frigjorte området, da jeg møtte ham i Chukudum. Da hadde SPLM/A kjempet mot Sudans regjeringsstyrker i 15 år. Den væpnede kampen hadde pågått mer eller mindre uavbrutt siden Sudan ble selvstendig, gjennom tre borgerkriger. Det første opprøret blant sørsudanske soldater startet allerede i august 1956, noen måneder før frigjøringen. Mellom 1956 15
og 1962 pågikk sporadiske stridigheter under den første motstandskampen som fikk navnet Anya-Nya I. Tidlig på 1960-tallet ble den væpnede motstandskampen intensivert, og i årene 1966–1969 brøt den ut i ren borgerkrig under navnet Anya-Nya II. Forsøkene på å forhandle frem en fredsavtale strandet på spørsmålet om selvbestemmelse for sør. Joseph Lagu ledet det sørsudanske Anya-Nya-opprøret i disse årene. Han var av den mindre etniske gruppen Madi, sør-øst for Juba i ØstEkvatoria. Liten av vekst, men med betydelig autoritet sto han i front i den væpnete kampen i denne første fasen av borgerkrigen. Han betraktes fortsatt som en frigjøringshelt i Sør-Sudan og er flere ganger blitt trukket inn for å løse interne stridigheter i SPLM. I 1971 startet forhandlinger mellom partene i Etiopias hovedstad Addis Abeba, hvor Etiopia og All Africa Council of Churches, de afrikanske kirkenes paraplyorganisasjon, påtok seg meglerrollen. Sudans president Jafaar Nimeiri utpekte den sørsudanske juristen Abel Alier som sin representant i forhandlingene. Han kom til å spille en nøkkelrolle ikke bare her, men også senere i sørsudansk historie. I 1972, etter ett års forhandlinger, ble partene enige om en avtale. I Addis Abeba-avtalen (the Addis Ababa Peace Agreement) ble kravet om selvbestemmelse for Sør-Sudan lagt bort, men en begrenset form for regionalt selvstyre ble akseptert. Joseph Lagu og Abel Alier ble lederne av en regional regjering i Sør-Sudan. Men snart oppsto det splittelse, både mellom Lagu og Alier, og mellom ulike fraksjoner i motstandsbevegelsen, væpnete grupper som i tråd med fredsavtalen var blitt oppløst. Lederne i Khartoum fyrte godt opp under splittelsene i sør ved å endre de administrative grensene, noe som bidro til etnisk splid og strid om den føderale strukturen. Stridighetene fikk likevel ikke voldelige utslag. Freden ble bevart, tross alle problemene. Med freden i 1972 kom bistanden til Sør-Sudan. Norske Kirkens Nødhjelp var en av de største aktørene, som startet et omfattende utviklingsarbeid med hovedsete nær byen Torit, lengst sør i landet. Mange nordmenn gjorde tjeneste i dette området på 1970- og 80-tallet, de drev med landbruks- og distriktsutvikling, helse og utdanning. NORAD gikk inn med mye støtte. Det viste seg imidlertid snart at Addis Abeba-avtalen var svak, uten garantier som sikret Sør-Sudan mot at sentralregjeringen i Khartoum 16
gjennomførte tiltak i strid med fredsavtalen. Regjeringen i Khartoum unnlot dessuten å gjennomføre viktige deler av den. Etter hvert var den ikke verdt det papiret den var skrevet på. I 1983 valgte Nimeri i tillegg å innføre sharia-lovgivning i Sudan, et islamsk rettssystem som innebar at Koranen – i sin strengeste fortolkning – skulle legges til grunn for lovverk og rettspraksis. Det skapte furore. John Garang de Mabior var på tidlig 1980-tall blitt oberst i den sudanske regjeringshæren, og fikk ansvaret for å slå ned et mytteri blant soldatene i byen Bor i sør i 1983. Hærledelsen ante ikke at Garang var blant dem som hadde vært med på å planlegge opprøret blant sørsudanske offiserer i hæren. Mytteriet2 blant soldatene hadde imidlertid startet tidligere enn det som hadde vært planlagt. Garang benyttet nå sjansen. Da han kom til Bor, overtok han ledelsen for opprøret, og andre offiserer sluttet seg nå til. Sammen med flere medsammensvorne dro Garang til Etiopia for å starte frigjøringsbevegelsen Sudan People’s Liberation Movement and Army (SPLM/A). Ikke uventet ble det umiddelbart interne gnisninger, både om SPLM/As politiske visjon og mål og ledelsesspørsmålet. Det oppsto tidlig to maktsentre i bevegelsen. Én gruppe ble dominert av sørsudanere fra Sudans hær, som inntil 1983 hadde operert som en militær undergrunnsbevegelse. John Garang, Salva Kiir, Kerubino Kwanyin og William Nyuon hørte til denne gruppen. En annen fraksjon besto av flere av veteranene fra den tidligere frigjøringskampen, som hadde blitt politikere i 1972. Etter hvert valgte flere i denne gruppen å forhandle frem samarbeidsavtaler med Khartoum. De fleste av dem som vendte seg mot nord, tilhørte nuerfolket eller andre folkegrupper i den nordøstlige delen av Sør-Sudan. Regimet i Sudan brukte splitt og hersk-strategier for å svekke frigjøringsbevegelsen i sør. Det hadde Khartoum gjort før, og det skulle regimet komme til å gjøre igjen. Den nye borgerkrigen, nå mellom SPLM/A og den sudanske hæren SAF, var ulik den første. Konsekvensene for sivilbefolkningen var langt mer omfattende, overgrepene verre og mange flere ble drept. Krigen favnet et mye større territorium enn før. I tillegg ble nabolandene involvert, enkelte av dem med militær støtte til SPLM/A. Khartoum slet militært, og regimet ble etter hvert avhengig av lokale militsgrupper for å kunne angripe SPLM/A og sivilbefolkningen. Regjeringen hadde store problemer også med økonomien, og var i ferd med å fremfor17
handle en fredsavtale med SPLM/A da islamistene tok makten gjennom et militært kupp i 1989. Regien var det Northern Islamic Front (NIF) som hadde. NIF var ledet av islamistlederen Hassan al-Turabi. På denne tiden ble han ansett som NIF-regimets sterke mann, selv om han foretrakk å operere i kulissene. Turabi hørte med til de mest konservative islamistene og skulle senere bli Osama bin Ladens mentor og beskytter. Ali Osman Taha, som senere skulle bli utenriksminister og visepresident, var en sentral bakmann. Også han foretrakk bakrommene fremfor å være frontfigur. Taha ble også regnet som en svoren islamist, og han fortalte meg senere om Osama bin Ladens tid i Sudan, der han blant annet hadde sine treningsleire. Omar Hasan Ahmad al-Bashir var oberst, hørte til en gruppe av militære ledere og var ikke del av islamistbevegelsen. De valgte likevel Bashir som frontfigur i forbindelse med kuppet. Det var imidlertid Turabi som hadde den egentlige politiske makten, bl.a. gjennom det såkalte Revolutionary Command Council. Dette skulle senere forandre seg. De hadde undervurdert Bashir – som utnevnte seg selv til president i 1993 med utvidete fullmakter. I 1999 kom splittelsen av NIF der Turabi forlot NIF og stiftet sitt eget parti. Bashir hadde full kontroll, og viste seg å ha en overlevelsesevne som få trodde var mulig på denne tiden. Borgerkrigen mellom SPLM/A og Sudans regjeringshær, Sudanese Armed Forces (SAF), varte i mer enn 20 år. Det var i realiteten ingen «front» mellom de krigførende partene. Den forandret seg hele tiden. Som regel holdt SAF de fleste store byene, mens SPLM/A hadde kontroll i distriktene. Konsekvensene for uskyldige sivile var enorme. Fire millioner mennesker måtte flykte fra sine hjem, og om lag to millioner ble drept eller døde som en direkte eller indirekte konsekvens av borgerkrigen i årene 1983–2004. Garang var den mest prominente lederen av SPLM/A i hele denne tiden. Hans lederskap ble imidlertid utfordret flere ganger. Den mest krevende situasjonen var i 1991, da Riek Machar og Lam Akol, to sentrale kommandanter i SPLM/As ledelse, gjorde opprør mot Garang. Machar var nuer fra Unity-distriktet, mens Akol fra Upper Nile var shilluk, en nokså liten etnisk gruppe. Da, som etter fredsavtalen i 1972, var det folkene nordøst i Sør-Sudan som skilte lag med de andre. De 18
anklaget Garang for en diktatorisk lederstil og ville kjempe direkte for uavhengighet fremfor å gå veien om et «nytt Sudan» og en folkeavstemning. Opprøret førte til at SPLM/A ble splittet opp, og mange soldater og offiserer fra nuerfolket sluttet seg til den nye fraksjonen, ledet av Riek Machar. (Det samme skjedde ikke i like stor grad med Lam Akol). Machar mobiliserte den såkalte «hvite hæren» av yngre, væpnede nuere. Den var basert på gamle nuer-tradisjoner der menn organiseres etter aldersklasser – basert på når de ble født og når de nådde manndomsstatus. Hele aldersklasser i en klan kunne mobiliseres dersom en skulle gå til krig eller dersom de følte seg truet av et større angrep. Ved kvegraid var det sjelden snakk om slike dimensjoner. Riek Machar organiserte aldersklassene på en ny måte, og den militariserte «hvite hæren» av yngre nuere hadde potensial til store angrep.3 Machars folk, inkludert den hvite hæren, gikk til angrep på Twic East, området hvor Garang kom fra. I november 1991 gjennomførte de en forferdelig massakre i Bor, hovedstaden i Jonglei. Om lag 2000 sivile ble slaktet ned på bestialsk vis. Bor-massakren og splittelsen i 1991 ble et åpent sår i SPLM/A som aldri grodde, og som blant annet bidro til å forverre den interne krisen i partiet i 2013. Jeg skal komme tilbake til dette. Splittelsen varte i mange år. Frigjøringsbevegelsen gikk gjennom sin mørkeste periode med krig på to fronter, én mot Khartoum og Sudans regjeringshær og én mot Riek Machars opprørsgruppe. Riek Machars gruppe var på sin side tidvis støttet med våpen og ammunisjon fra Khartoum. Sivilbefolkningen led enda mer. Med jevne mellomrom tok kirker og internasjonale aktører nye fredsinitiativ, både for å gjenforene SPLM/A og for å få i gang forhandlinger mellom SPLM/A og regjeringen i Khartoum. USAs tidligere president Jimmy Carter gjorde et forsøk på å få i gang en fredsprosess mellom SPLM/A og Sudans regjering allerede i 1989, men forsøket strandet. Etter at islamistene og Bashir overtok makten i Khartoum, ble utsiktene til fred enda dårligere. Norge ble kontaktet uformelt av forretningsmannen Tahia el Rouby om et mulig norsk fredsinitiativ. Tahia var generalkonsul for Norge i Khartoum og hadde svært tette bånd til regjeringen, samtidig som han hadde et bredt kontaktnett også innad i SPLM/A. Jeg var da politisk rådgiver for utenriksminister Kjell Magne Bondevik, mens Knut Vollebæk var statssekretær. 19
Det var Vollebæk som holdt i saken den gangen. Reaksjonen var avventende og skeptisk, gitt at tidligere president Jimmy Carters nylige fremstøt ikke hadde gitt noen fremgang. Etter uformelle sonderinger internasjonalt i 1990 og ny kontakt med Carter vurderte vi et norsk fredsengasjement som mer aktuelt. Men regjeringen gikk av på EØSsaken før vi kom så langt. I 1992 startet forhandlinger mellom Khartoum og SPLM/A i Abuja, Nigeria, ledet av president Olusegun Obasanjo. To forhandlingsrunder ble gjennomført i 1992 og 1993, uten at noen avtale ble inngått. IGAD, den regionale samarbeidsorganisasjonen i Øst-Afrika, var positive til samtalene på den andre siden av kontinentet, og etablerte sin første komité for fred i Sudan i september 1993. IGAD hadde ambisjoner om å få i gang forhandlinger etter de mislykkede rundene i Abuja. Prinsippene for forhandlingene ble akseptert av SPLM/A allerede den gangen, mens regjeringen i Khartoum først sluttet seg til dem flere år senere, i 1997. Et av prinsippene var selvbestemmelse for folket i sør ved en folkeavstemning. Under ledelse av Jan Egeland, Arbeiderpartiets statssekretær i Utenriksdepartementet fra 1991, hadde det pågått fortrolige konsultasjoner og vurderinger om Norge kunne ha en meglerrolle i Sudan. I 1993 tok Khartoum initiativet og ba Norge om å tilrettelegge for forhandlinger.4 Norge var kjent for å ha sterke sympatier til Sør-Sudan, der det norske bistandsarbeidet foregikk. Etter å ha slitt med å få SPLM/A og ikke minst Garang i tale kom delegasjoner fra begge parter til Oslo i 1994 for hemmelige samtaler. Partene virket ikke rede til reelle forhandlinger, og under det andre møtet i juni 1994 var lekkasjen et faktum. Nyheten om fredssamtalene sprakk i mediene. IGAD-landene var meget oppbrakt over det norske soloinitiativet og opplevde at de var blitt ført bak lyset. Sudan-forhandlingene var deres mandat. Da jeg dro til Sør-Sudan i 1998 og der vurderte et norsk engasjement, var flere av de som hadde sittet ved forhandlingsbordet i 1993 med på reisen. De var smertelig klar over hvordan det norske initiativet hadde blitt oppfattet i regionen. Norske myndigheter måtte ikke gjenta en slik feil. Jeg lyttet til rådene og bestemte meg for å ta kontakt med den internasjonale støttegruppen «IGAD Partners Forum» (tidligere Friends of IGAD), ledet av Nederlands bistandsminister Jan Pronk. Han overtok kort etter en annen ministerpost i regjeringen, og 20
våre samtaler i Haag førte til at jeg overtok ledervervet i støttegruppen for IGAD. Jeg hadde vært på et av IGADs Sudan-møter i Roma noen måneder før, i november 1997, og møtt de viktigste aktørene på begge sider. Utenriksminister Ali Osman Taha fra Sudan var en av dem. Etter reisen til Sudan og Haag i 1998 foretok jeg de nødvendige avklaringene med min kollega, utenriksminister Knut Vollebæk. Han ga grønt lys for et sterkere norsk engasjement og hadde ikke problemer med at jeg overtok ledervervet i IGAD Partners Forum. Hverken Knut eller jeg forutså at dette skulle lede til et intenst norsk fredsengasjement i årene etterpå. I denne omgangen var det viktigst å bistå IGAD. Vi presset på for at regionen skulle få i gang reelle forhandlinger, og finansierte et forhandlingssekretariat og en egen fredsmegler. Jeg hadde hyppig kontakt med den kenyanske utenriksministeren, Bonaya Godana, som hadde formannskapet dette året, og med de sudanske partene. Det samme var amerikanerne og britene, som vi etter hvert samarbeidet nært med. I denne perioden ble jeg godt kjent med Susan Rice, som var USAs statssekretær med ansvar for Afrika under president Bill Clinton. Hun ble senere FN-ambassadør og regjeringsmedlem under president Barack Obama og deretter hans nasjonale sikkerhetsrådgiver. Gayle Smith var en annen nøkkelspiller. I 1998 satt hun som rådgiver i Det nasjonale sikkerhetsrådet med ansvar for Afrika. Hun ble senere sentral i Obama-administrasjonen i Det hvite hus og overtok jobben som sjef for det amerikanske bistandsdirektoratet USAID i 2015. Begge ble nære venner og samarbeidspartnere, takket være engasjementet for Sudan. Clare Short hadde overtatt som utviklingsminister i Storbritannia, og sammen med Eveline Herfkens i Nederland og senere Heidemarie Wieczorek-Zeul i Tyskland dannet vi fire den såkalte Utstein-gruppen. Jeg så at vi hadde behov for en allianse av progressive utviklingsministre dersom vi skulle få til noe på utviklingssiden internasjonalt og tok initiativ til vårt første møte på Utstein kloster i mitt hjemfylke Rogaland. De tre andre var sosialdemokrater; Heidemarie gikk til og med under betegnelsen «Rote Heidi» – både på grunn av sitt røde hår og sin politiske profil. Utstein-gruppen ble etter hvert et begrep internasjonalt og var 21
avgjørende for mye av det som skjedde på utviklingssiden i årene 1998–2004. Det vakte nok oppsikt at fire kvinner dannet en slik allianse og hadde såpass gjennomslag internasjonalt. Vi så likt på det meste når det gjaldt nødvendige reformgrep i internasjonal utviklingspolitikk og var blant annet en drivkraft bak arbeidet for å endre strukturtilpasningsprogrammene i Verdensbanken og Det internasjonale pengefondet (IMF) og få FNs tusenårsmål vedtatt og finansiert rundt tusenårsskiftet. Clare Short karakteriserte nylig Utstein-gruppen med å si at vi var den gruppen som i sin tid skremte vannet av Verdensbanken.5 Utstein-gruppen var såpass kjent i Nederland på denne tiden at det i engere kretser ble brukt som verb: «Skal vi utsteine dette spørsmålet?» Det innebar å alliere seg med likesinnede for å få bedre gjennomslag. Jeg tror nok ikke begrepet har overlevd i nederlandsk politikk, men det forteller mye om hvor viktig gruppen ble. Det hjalp selvsagt at to av landene vi representerte var medlemmer av G7, bestående av de sju største økonomiene i verden – mens to av oss sto utenfor. Clare og Heidemarie jobbet innenfor G7 for omfattende gjeldslette for utviklingslandene, og Eveline og jeg presset på utenfor. Vi fikk til en omfattende gjeldsletteløsning i 1999 som gikk vesentlig lenger enn mange land egentlig hadde ønsket. Larry Summers, amerikansk finansminister og senere kjent for kvinnediskriminerende uttalelser da han var universitetsdirektør på Harvard, måtte samme år gi tapt i en av rundene vi hadde i Verdensbankens styre.6 Han dro meg til side og sa surt: «Hilde, nå må dere ikke oppføre dere som om dere er i Sosialistinternasjonalen!». Jeg informerte Larry om at jeg faktisk var kristendemokrat og at fattigdomsbekjempelse var et kjernespørsmål i mitt partis internasjonale engasjement. Å sikre en mer fattigdomsorientert politikk i Verdensbanken hadde jeg ikke tenkt å fire på – uansett hva han sa. Utstein-gruppens støtte var også viktig i arbeidet med Sudan. Clare Short sørget for at britene var fullt ut koordinert med Norge, tross den lange kolonihistorien med Sudan (britenes Sudan-politikk hadde i mange år vært dominert av arabister, med begrenset sympati for sørsudanernes skjebne). Eveline Herfkens instruerte nederlenderne til å støtte den norske linjen. En kjernegruppe som inkluderte USA, Storbritannia, Nederland, Sveits, Canada og Norge, samlet seg om en felles strategi for å støtte opp under arbeidet for fred i Sudan. 22
IGAD-landene utnevnte så spesialutsending og ambassadør Daniel Mboya fra Kenya til megler og tok initiativ til forhandlinger mellom partene. Men forhandlingene gikk tregt, og det kom ikke mye ut av dem før regjeringen jeg var en del av, gikk av i mars 2000. Tilbake i Stortinget holdt jeg kontakten med flere av mine kolleger, men arbeidet for å få fart på fredsprosessen var nå den nye regjeringens ansvar. Thorbjørn Jagland var utenriksminister. Interessen for fred i Sudan var begrenset. Samtidig fortsatte tofrontskrigen med lidelser for sivilbefolkningen i Sør-Sudan. Ikke minst var det ille i de nordlige delene av Sør-Sudan, der tusenvis av mennesker ble drept, landsbyer brent og kveg stjålet i krigsoperasjonene. Kostnadene ved fortsatt krig var så store at kirkene i Sør-Sudan i 1998 satte i gang en egen forsoningsprosess, den såkalte folk til folk-prosessen. Da hadde kirkelige aktører flere ganger mislyktes med å bringe John Garang og Riek Machar sammen til et forsoningsmøte. De skjønte at de måtte begynne med folket, i konflikten mellom dinkafolket og nuerfolket.7 Med den tverrkirkelige paraplyorganisasjonen for kirkene i SørSudan, New Sudan Council of Churches, som tredjepart og kirkelederne som viktige tilretteleggere, begynte en forsoningsprosess som trinn for trinn ledet frem til den såkalte Wunlit-konferansen i 1999.8 Det var en stor kirkelig fredskonferanse med bred deltakelse fra begge folkegrupper. SPLM/As ledelse var ikke spesielt begeistret for prosessen, og det var Salva Kiir, Garangs nestkommanderende, som hadde et nært forhold til kirken, som representerte frigjøringsbevegelsens hovedfraksjon. Riek Machar var i Khartoum, men støttet konferansen og sendte en delegasjon med fullt mandat. Konferansen munnet ut i en egen fredsavtale. Et eget nuer-dinka fredsråd skulle overvåke at avtalen ble oppfylt. Wunlit-avtalen la et viktig grunnlag for arbeidet for å forsone de to lederne, John Garang og Riek Machar. Ulike fredsinitiativ, støttet av kirkene og internasjonale aktører, deriblant Norge, ga resultater. Men det var først i 2002 at Riek Machar returnerte til «folden» og inngikk en avtale om å gjenforene utbrytergruppen med SPLM/A. Før dette var jeg tilbake i regjeringskontorene. Etter valget i 2001 ble jeg igjen utviklingsminister, etter eget ønske, og tok umiddelbart kontakt med gamle kolleger både i Utstein-gruppen og med partene i 23
fredsprosessen for Sudan. Da var det såkalte troikasamarbeidet etablert mellom USA, Storbritannia og Norge. Utgangspunktet for samarbeidet var at britene hadde mest tillit i Khartoum, Norge hadde mest tillit i Sør-Sudan og selv om USA også hadde det siste, var deres viktigste bidrag muligheten til å sette makt bak kravene. Det ble denne trioen som skulle levere, i samarbeidet med IGADs forhandlingsledelse og partene. Det var et initiativ av de tre landene, uten mandat fra andre enn egne regjeringer. Det var imidlertid klart for alle at opplegget var å støtte IGADs forhandlingsprosess, og bidra med politisk press, gulrot og pisk, avhengig av forhandlingsforløpet. Det manglet aldri skeptiske kommentarer fra erfarne folk som mente at fredsprosjektet i Sudan var helt urealistisk. Sergio Vieira de Mello, en av FNs mest drevne toppsjefer og en nær venn, hadde tjenestegjort i Sudan mange år tidligere. Han trodde på fred i mange land, sa han til meg, men mellom SPLM/A og regjeringen i Khartoum så han ingen muligheter for å lykkes. Han ønsket meg likevel lykke til. Sergio ble drept i et bombeangrep i Bagdad i Irak i august 2003, hvor han var FNs spesialutsending. Han fikk ikke oppleve at fredsavtalen for Sudan ble inngått. Men Sergio hadde helt rett i en viktig ting: Å få til og å bevare fred i Sudan var ekstremt vanskelig. At vi i det hele tatt fikk i gang en fredsprosess for Sudan som ga resultater hadde én viktig årsak: terrorangrepene mot USA 11. september 2001. Dagen før hadde det vært stortingsvalg i Norge, og jeg husker at jeg denne tirsdagen gikk inn på Kjell Magne Bondeviks kontor på Stortinget rett etter at det første flyet kjørte inn i World Trade Center i New York. Vi så på fjernsynet, dypt rystet. Vi visste at dette kunne forandre alt. En av SPLM/As gamle nestorer, Lual Diing, sa det slik – der han satt foran TV-skjermen i Nairobi og så flyene kjøre inn i tvillingtårnene: «Hvis vi noen gang skal finne en fredsløsning, vil vi finne den i røyken fra disse tårnene».9 Han fikk rett. George W. Bush hadde kommet til makten i USA noen måneder før, og etter terrorangrepene var det tid for revansje. Flere lands regimer ble sett på som støttespillere for terrorister ved å gi dem internasjonal beskyttelse. Sudan var et slikt land. Al-Qaidas leder Osama bin Laden hadde bodd i landet i seks år og hatt treningsleirer der. Han forlot Sudan og dro til Afghanistan i 1996, men kontakten med mentoren Hassan al-Turabi ble trolig opprettholdt i alle fall frem 24
til spenningene i NIF utløste indre splittelse i 1999 og al-Turabi forlot partiet. Bin Ladens al-Qaida sto bak terrorangrepene i USA. Sudan sto dermed lagelig til for hugg i den amerikanske oppryddingen etter 11. september. Dersom regimet i Khartoum ikke raskt gjorde noen grep, kunne de risikere å bli definert som medlem av ondskapens akse, et begrep president Bush senere brukte om Irak, Iran og Nord-Korea. Selv om vi ikke vet om Sudan sto på en potensiell liste, skapte deres tidligere støtte til Osama bin Laden stor mistenksomhet. I Khartoum var de i alle fall ingen tvil om at de trodde de sto for tur. Det beste Sudan kunne gjøre var å inngå et samarbeid med USA i kampen mot terrorisme og dele den informasjonen landet satt på. I tillegg ville en fredsprosess med sørsudanerne mildne amerikanerne. Nestoren i det sudanske regjeringspartiet på den tiden, Dr. Ghazi Salahuddin, tidligere rådgiver for president Bashir og senere parlamentarisk leder for regjeringspartiet National Congress Party (NCP)10 sa: USA oppførte seg som en såret løve. Det var veldig vanskelig for oss å forutsi hva de ville gjøre. … Vi måtte ta kontakt, engasjere oss.11
Sudan valgte å inngå et anti-terrorsamarbeid med USA. Khartoum ble derfor ikke utsatt for amerikansk vrede, i alle fall ikke på dette tidspunktet. Regjeringen var også mer samstemt og konsolidert enn tidligere. På sin side var SPLM/A vesentlig bedre posisjonert enn før. Militært sto de sterkere, og med Riek Machar og andre militsledere om bord var sørsudanerne også mer samlet. Men like viktig for SPLM/As vurderinger var troikaens engasjement. Etter samtaler med USAs utenriksminister Colin Powell og spesialutsending Jack Danforth uttalte en optimistisk Garang at han så et mulighetenes vindu for fred.12 Begge parter så ut til å ha betydelig interesse av seriøse forhandlinger. For første gang virket det som om alt lå til rette. Drømmen om frihet var ikke fullt så fjern. Fred i Sudan så ut til å være en reell mulighet.
Det første gjennombruddet
I Washington, London og Oslo ble beslutningen tatt på høyt nivå: Tiden var inne. Vi satset for fullt på en fredsprosess for Sudan. Vi møttes i New York i april 2002 for å sparke det hele i gang. Utenriksminister Colin Powell sendte sin statssekretær Walter Kansteiner, med et klart mandat fra sjefen. Clare Short representerte den britiske regjeringen, mens jeg møtte på vegne av Norge. Vi ble enige om noen viktige prinsipper og et veikart for forhandlingene. Det inkluderte en samlet støtte til IGADs prinsipperklæring for forhandlingene fra 1997, deriblant prinsippet om selvbestemmelse for Sør-Sudan.1 Dernest var vi enige om at våre spesialutsendinger skulle være med i forhandlingene og støtte general Lazaro Sumbeiywo, den nye kenyanske megleren, fra start til mål. Med økonomisk støtte gjorde troikalandene det mulig for IGAD å ta ansvar for forhandlingene. Vi la press på kenyanerne. Nå hastet det med å komme i gang. I mai innkalte IGAD til tekniske møter i Nairobi for å forberede første forhandlingsrunde. Våre utsendinger var til stede. Selve forhandlingsrunden kom i gang 17. juni 2002 i Machakos i Kenya. Delegasjonslederen fra regjeringen i Khartoum var Ghazi Salahuddin Atabani, president Bashirs rådgiver for fred. Salva Kiir Mayardit, Garangs nestkommanderende, var delegasjonsleder for SPLM/A. Begge parter stilte med sterke delegasjoner, noe som signaliserte reell forhandlingsvilje. Oppgaven til troikalandenes spesialutsendinger var primært å støtte Sumbeiywo i meglingen under forhandlingene. De tre utsendingene var amerikanske Jack Danforth, britiske Alan Goulty og den norske diplomaten Vegard Ellefsen (som først ble med umiddelbart etter forhandlingsrunden i Machakos). De ble supplert med stedfortredende 26
rådgivere, noe som innebar at vi alltid var til stede under samtalene. Alle IGAD-landene, nabolandene i regionen, hadde også spesialutsendinger til stede. For meg var det svært viktig at vi i vårt team kombinerte langvarig kunnskap og tillit hos begge parter med diplomatisk erfaring og forhandlingsevne. Som sosialantropolog og med historie i fagkretsen var det etter min vurdering helt vesentlig å forstå hvor begge parter «kom fra» historisk og kulturelt, og å bygge tillit ved hjelp av denne forståelsen. Ingen var bedre til dette enn Halvor Aschjem. Han hadde ledet Kirkens Nødhjelps Sudan-program i mange år og hadde tillit både i Khartoum og hos SPLM/A. Halvor var med på min første reise til Sudan i 1998, og jeg så på nært hold hvilket forhold han hadde til sentrale aktører på begge sider. Om det var utenriksminister Mustafa Ismail i Khartoum eller SPLM/ A-leder Garang i Chukudum: Entusiasmen over å treffe igjen Halvor Aschjem var like stor: «Ahhh, Mr. Hasjim! How nice to see you, Mr. Hasjim!!!» Smilene var brede og latteren satt løst. Det virket i alle fall som om Halvor hadde beholdt et like varmt og hjertelig forhold til begge parter i en konflikt som av de fleste ble sett som umulig å løse. Det var imponerende. Hvis han hadde klart å opparbeide seg et slikt tillitsforhold til begge parter, tenkte jeg, da skulle jeg også klare det. Halvor Aschjem ble utnevnt til «norsk representant» til begge parter i konflikten, noe som var en utradisjonell stilling i norsk diplomati. Khartoum ble på denne tiden dekket av den norske ambassaden i Kairo, derfor var det behov for en slik kreativ løsning. Vi trengte også en som kunne holde regelmessig kontakt med SPLM/A. Halvor var til stede som norsk representant i fredsforhandlingene. Samtidig ba jeg Kjell Hødnebø om å bli med i Sudan-teamet i UD. Han hadde tatt en doktorgrad på Sudan og kjente mange av aktørene. Forhandlingene i Machakos gikk trått til å begynne med. Meglingsteamet hadde besluttet at første forhandlingspunkt skulle være forholdet stat – religion (eller religionens rolle i staten) og føderalisme (organiseringen av staten). Dette var de største stridsspørsmålene. Dersom en kunne finne en løsning her, ville veldig mye være gjort, var strategien. Etter hvert som tiden gikk, og spørsmålet om selvbestemmelse ikke kom på bordet, indikerte en stadig mer frustrert SPLM/A-delega27
sjon sterk mistillit, både til megler og forhandlingsteamet. De mente at Khartoum fikk altfor lett spill. For Sudans regjering var shariaspørsmålet av høyeste prioritet. Den ville ikke kompromisse i sitt krav om at islamsk lovgivning skulle gjelde i hele landet. SPLM/A, som ønsket en sekulær stat, kunne ikke akseptere dette kravet. Det innebar i realiteten at alle andre styringsmodeller enn selvbestemmelse var uaktuelle for dem. Frigjøringsbevegelsen måtte ha en garanti for en folkeavstemning om selvbestemmelse for Sør-Sudan, og at den skulle inkludere et ja eller nei til uavhengighet. SPLM/A krevde at dette spørsmålet ble diskutert samtidig med de øvrige spørsmålene om stat – religion og føderalisme. Det var ellers fare for at sørsudanerne ville si takk for seg. Jeg ga Halvor Achjem klar beskjed om at spørsmålet om selvbestemmelse for sørsudanerne nå måtte på topp i forhandlingene, sammen med stat–religion. Det var ellers fare for sammenbrudd. Han måtte meddele dette til General Sumbeyiwo. Halvor fikk med seg sine kolleger i troikalandene og utøvde et betydelig press, og Sumbeiywo og de regionale observatørene sluttet seg til strategien om å endre forhandlingsopplegget. Halvor bidro sterkt til at kjernespørsmålene i forholdet mellom Khartoum og Sør-Sudan nå ble behandlet samtidig: selvbestemmelse for Sør-Sudan og sharialovgivningen. Den 19. juli la forhandlingsteamet frem en tre siders kompromissløsning, basert på flere uker med konsultasjoner. Teksten inkluderte formuleringer om stat og religion som begge parter hadde vært nesten enige om tidligere, og den inkluderte en erklæring om selvbestemmelsesspørsmålet. Den siste var meget elegant formulert av Nicholas «Fink» Haysom, en jurist fra Sør-Afrika. Han hadde vært en av frigjøringsbevegelsen ANCs hovedforhandlerne da Nelson Mandela skulle løslates fra fengsel i 1990. Senere hadde han en viktig rolle i å utarbeide den sørafrikanske grunnloven. Han var blitt hentet inn til Sudan-forhandlingene som grunnlovsekspert. Samarbeidet mellom Sumbeiywo og Fink bar frukter. Sumbeiywos styrke gjennom hele forhandlingsløpet var hans autoritet. Som en av Kenyas mest fremstående generaler hadde han en egen evne til å si hvor skapet skulle stå. Når han med brysk mine satte en tidsfrist, var det ikke lett å sluntre unna. Sent på kvelden den 19. juli kalte han partene inn. Også spesialutsendingene og observatørene var 28
til stede. Som han fortalte meg senere: «Jeg bestemte meg for at det var nå eller aldri. Enten ville forhandlingene bryte sammen, eller vi ville få et gjennombrudd.»2 Sumbeiywo hadde vår fulle støtte til denne strategien. Det fikk bære eller briste. Forhandlingslederen hadde en skisse til løsning klar. I teksten var de respektive delegasjonenes røde linjer, altså grensene for hva de kunne gå med på, ivaretatt. Det var lagt opp til at sharialovene skulle gjøres gjeldende for hele Sudan. Samtidig ble det foreslått at Sør-Sudan ble en selvstyrt region med egen regjering, hvor sharialovene ikke skulle gjelde. Det ble foreslått at befolkningen i SørSudan skulle få rett til selvbestemmelse i en folkeavstemning etter en interimperiode, en slags overgangsperiode, på 6 år.3 Sumbeiywo ba delegasjonene velge to representanter hver. De fire fikk skissen til løsning og ble loset inn i et konferanserom. Han lukket døren. De hadde fått en time på seg til å si ja eller nei til løsningsforslaget. Sumbeiywo ville ikke akseptere at noen av partene kom ut av rommet før de var blitt enige. Hverken Ghazi eller Salva var i Machakos, de befant seg på hvert sitt hotell i Nairobi. Utenfor døren var spenningen til å ta og føle på. Der var de andre medlemmene av forhandlingsdelegasjonene, nervøse for hva som foregikk der inne. En rekke internasjonale representanter ventet spent. Begge parter studerte teksten nøye og forsto at dette ville det være veldig vanskelig å vri seg ut av. De måtte konsultere sine respektive sjefer. SPLM/As to forhandlere, Deng Alor og Nhial Deng briefet forhandlingsleder Kiir og klarte å få tak i Garang på satellittelefon. Han kjørte fra Boma til Kapoeta denne dagen, og måtte stanse landroveren for å gjennomføre samtalen med de to kommandantene i Machakos. Han ringte rundt til resten av ledelsen i frigjøringsbevegelsen før han konkluderte. Som Nhial formulerte det til Garang og sine SPLM-kolleger, «Dette er ikke en tekst SPLM/A kan si nei til.» Khartoums to representanter, Yahia Babakir og Said al-Khatib, kontaktet Ghazi, men som de fortalte meg senere – de mente at forslaget var innenfor det forhandlingsmandatet de hadde fått i Khartoum. I mellomtiden hadde klokken blitt både 01:00 og 2:00. Begge parter ba likevel om mer tid, og det var først klokken tre om morgenen at de var klare til å melde formelt tilbake. Sumbeiywo samlet alle i møterommet, både delegasjonene, de internasjonale observatørene og de fire som hadde fått forhandlingsoppdraget. 29
De meldte tilbake at dette var en tekst de i utgangspunktet kunne akseptere. Sudan-siden måtte imidlertid klarere teksten endelig med president Bashir. På morgenkvisten den 20. juli fikk Ghazi presidentens klarsignal til å undertegne den foreløpige avtalen. SPLM/A hadde altså akseptert sharialovgivningen for den nordlige delen av Sudan, mens områdene i sør ble unntatt. De hadde også sagt ja til en føderal statsløsning som innebar at regionen Sør-Sudan fikk en stor grad av selvstyre. SPLM/A hadde også sikret seg garanti om en folkeavstemning om et enhetlig Sudan eller løsrivelse. Det siste var en stor seier for frigjøringsbevegelsen. Det var prisen Khartoum-regimet måtte betale for å beholde sin islamistiske stat. Samtidig som partene satt i intense forhandlinger i Machakos, greide ikke den amerikanske representanten, Jeff Millington, å få en endelig instruks fra Washington før avtalen var et faktum. I troikasamarbeidet hadde vi basert hele vår tilnærming på IGADs prinsipperklæring, inkludert selvbestemmelse for Sør-Sudan. Men vi var kjent med at det var delte syn på amerikansk, og sannsynligvis også på britisk side, om dette spørsmålet. Det nasjonale sikkerhetsrådet i Det hvite hus var trege, og Jeff fikk ingen tilbakemelding derfra før avtalen ble utformet og undertegnet. Det hadde neppe spilt noen stor rolle. Dersom klareringen hadde gått helt opp til president George W. Bush, ville vi visst resultatet. Den amerikanske presidenten hadde møtt John Garang i Washington og sto Sør-Sudan nær. Intet tydet på at USA ville gå imot en avtale som innfridde et av SPLM/As grunnleggende krav. Den gamle kolonimakten hadde opprinnelig hatt en annen tilnærming, men Clare Short hadde skapt bevegelse i britenes syn på sørsudansk selvstyre. Det var hennes representant som var til stede i forhandlingene da gjennombruddet skjedde. Clare bekreftet senere at hun mente at sørsudanerne måtte ha rett til å avgjøre sitt forhold til Khartoum i en folkeavstemning etter en interimsperiode.4 Den 20. juli møtte delegasjonslederne Ghazi Salahuddin og Salva Kiir opp i presidentpalasset i Nairobi for en undertegnelsesseremoni med president Daniel Arap Moi til stede. Det var en milepæl. Vi visste at uten gjennombruddet i Machakos ville det ikke være mulig å forhandle frem en omfattende fredsavtale mellom de to partene. Selv om dette var en delavtale, var det vanskeligste spørsmålet ryddet av veien. Trodde vi. 30
Det var også det Vegard Ellefsen fikk vite samme dag. Han skulle tiltre som min spesialutsending til fredsprosessen i Sudan nettopp denne dagen. På telefon fra Nairobi fortalte Kjell Hødnebø ham om gjennombruddet. «Ja, denne jobben var jo lett. Den er jo alt gjort!» kommenterte Vegard spøkefullt. Han visste nok bedre. Men vi trodde alle at det tyngste løftet var tatt. Jeg hadde arbeidet sammen med Vegard allerede da han var i utenriksministerens sekretariat mens jeg var politisk rådgiver for utenriksminister Bondevik i 1989–90. Da jeg ble utviklingsminister for andre gang og trengte en dyktig diplomat som kunne håndtere amerikanere og briter og være hard nok i klypa, var det ham jeg tenkte på. Vegard var i ferd med å avslutte sin tjenesteperiode i Brussel og trengte en ny utfordring. Men han hadde ikke jobbet med Afrika i det hele tatt og advarte meg – dette kunne han ikke noe om. Men jeg sto på mitt. Vi hadde nok av Sudan- og Afrika-kompetanse i teamet fra før. Nå trengte vi en leder som også kunne håndtere tungvekterne i troikaen, og i forhandlingene og styre hele Sudan-teamet. Jeg visste at han var den jeg trengte til denne jobben. Som ventet tok det ikke lang tid før Vegard var inne i det meste. Han ble i realiteten drivkraften i troikasamarbeidet og etablerte et meget godt forhold til nøkkelspillerne hos begge parter i forhandlingene. Vi ble et veldig bra team. Vegard ble min mest betrodde medarbeider og rådgiver, og dette ble spesielt viktig etter hvert som jeg fikk en stadig mer direkte rolle i forhandlingene. Machakos-avtalen overrasket hele det internasjonale samfunn. Få hadde trodd at forhandlingene ville lede til noe som helst. Partene hadde blitt enige om de vanskeligste spørsmålene, inkludert en folkeavstemning om mulig løsrivelse av Sør-Sudan. Til tross for at IGAD i mange år hadde forfektet prinsippet om selvbestemmelse, var dette som å banne i kjerka blant andre afrikanske ledere. AU var det fremste talerøret for å beholde alle grenser slik de var, trukket opp av kolonimaktene under Berlin-konferansen i 1884–85. Grunnen var rett og slett at enhver justering av grensene kunne medføre et skred av krav om tilsvarende endringer i andre land, og kontinentet kunne ende opp ikke bare med flere konflikter, men også med svekkede nasjonalstater, noe som kunne få dramatiske konsekvenser. Egypt var særlig opprørt over Machakos-avtalen. Utenriksdeparte31
mentets statssekretærer og utsendinger klaget både til partene og til meg over at de ikke var blitt orientert om forhandlingene. Det gikk også noen meldinger på høyere nivå til amerikanerne. Egypt var egentlig imot innholdet i avtalen, selv om de uttrykte seg mer diskret. Dette dreide seg om hensynet til egyptiske interesser i Nilen. Makthaverne i Kairo var redde for at en enhver endring av grenser i nabolandene kunne medføre at de grunnleggende avtalene om fordeling av Nilens vannressurser kunne komme i spill. De var nok heller ikke spesielt begeistret for utsiktene til økonomisk vekst i Sør-Sudan og dermed økt forbruk av Nilens vann, med den følge at det ville bli mindre igjen til Egypt. Ingen av disse argumentene ble fremført offentlig. Men Kairo fant andre måter å uttrykke sin misnøye på. For å unngå at slike krefter lyktes med å undergrave avtalen bidro troikaen til at Sikkerhetsrådet ga sin tilslutning til Machakos-protokollen i en uttalelse 24. juli 2002. Vegard Ellefsen tok initiativet, og britene, som hadde presidentskapet, utformet uttalelsen som Sikkerhetsrådet så sluttet seg til enstemmig. Det bidro til å styrke enigheten. Både Khartoum, ved visepresident Ali Osman Taha, og Colin Powell ringte sin utenriksministerkollega, Ahmed Maher, og nestoren i den egyptiske etterretningstjenesten, Omar Suleiman, for å be dem om å respektere avtalen. Samtidig gikk Ugandas president Yoweri Musveni i gang med å organisere det første toppmøtet mellom Garang og Bashir. Det historiske møtet fant sted 27. juli 2002 i Kampala, og det gikk – utrolig nok – bra. Begge parter la godviljen til. Det var godt kjent internasjonalt at forholdet mellom Bashir og Taha ikke var det beste. Etter at Turabi var ute av bildet, var det Taha som representerte den mektige islamistbevegelsen i partiledelsen og regjeringen. Selv om det ikke var en åpenlys maktkamp mellom de to, var spenningene der kontinuerlig. For Garang var dette en utfordring. Dersom han skulle unngå at forhandlingene ble en kasteball mellom dem, måtte han på et eller annet vis sørge for å holde seg inne med begge to. På denne tiden var han mest urolig for at islamisten Taha kunne undergrave forhandlingsprosessen. Han ringte derfor Taha rett etter møtet med Bashir. Samtalen gikk bedre enn ventet. Nå regnet de fleste med at det verste var unnagjort. Partene var blitt enige om de mest krevende spørsmålene. På Khartoum-siden trodde 32
man endog at man var nesten i mål. Det eneste som nå gjensto, ifølge Khartoum, var forhandlinger om en våpenhvile og dernest en overgangsregjering. Men der forregnet de seg. Garang hadde helt andre planer.