Fornyelse eller forvitring? av Sverre Diesen by Cappelen Damm AS

Sverre Diesen

FORNYELSE ELLER FORVITRING? Forsvaret mot 2020

© CAPPELEN DAMM AS 2011 ISBN 978-82-02-34690-4 1. utgave, 1. opplag 2011 Omslagsdesign: Jesper Egemar Sats: Type-it AS, Trondheim Trykk og innbinding: Livonia Print, Latvia 2011 Satt i 10,5/13,5 pkt. Sabon og trykt på 80 g Munken Print Classic 1,5. Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med Cappelen Damm AS er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel. www.cappelendamm.no

Innhold

Forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

DEL I TILBAKEBLIKK Kapittel 1 Forsvaret i en omstillingstid . . . . . . . Norge – de første skritt . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utviklingen på 1990-tallet – mobiliseringsforsvarets avvikling . . . . . . . . . 2000-tallet og en ny tilnærming til problemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . NATO og transformasjonsinitiativet . . . . . . . . Foreløpig siste runde – Forsvarsstudie 07 . . . . På vei mot fremtiden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kapittel 2 Det gamle Forsvaret – en koloss på leirføtter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sikkerhetspolitisk forutsetning . . . . . . . . . . . . . Økonomisk forutsetning. . . . . . . . . . . . . . . . . . Samfunnsmessig forutsetning . . . . . . . . . . . . . . Det første premiss: Den sikkerhetspolitiske utviklingen etter den kalde krigen . . . . . . . . Det andre premiss: Teknologi- og kostnadsutviklingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15 16 19 22 26 30 37

43 47 50 51 53 57

Det tredje premiss: Samfunnsutviklingen . . . . . Konklusjon – paradigmeskiftet etter den kalde krigens slutt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63 66

DEL II PREMISSER Kapittel 3 Den sikkerhetspolitiske utvikling – hva slags forsvar vil vi ha bruk for? . . . . . . . . . . . . . . Symmetrisk konflikt – Norge og norske nærområder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Asymmetrisk konflikt – Norge og norske nærområder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Symmetriske internasjonale operasjoner . . . . . . Asymmetriske internasjonale operasjoner. . . . . Militær tilstedeværelse som sikkerhetspolitisk virkemiddel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Konklusjon – den sikkerhetspolitiske trusselmatrisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73 76 80 83 85 89 93

Kapittel 4 Teknologiutvikling – hvor godt må Forsvaret være? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Kvalitet eller kvantitet? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Militærteknologiens spydspiss – nettverksbasert forsvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 Kapittel 5 Budsjettutvikling – hvor stort kan Forsvaret bli? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Hvor mye forsvar er nok? – Dialogen mellom forsvarsminister og forsvarssjef. . . . . . . . . . . 109 Forsvarets økonomiske rammer . . . . . . . . . . . . 113 Kapittel 6 Indre sammenhenger i forsvarsstrukturen – hvorfor alt henger sammen med alt. 119

Innsatsfaktorenes innbyrdes avhengighet . . . . . 119 Case study – Hærens brigademodell . . . . . . . . 126 DEL III KONSEKVENSER Kapittel 7 Allianseavhengighet og flernasjonal forsvarsintegrasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 Flernasjonal forsvarsintegrasjon . . . . . . . . . . . . 147 NATO eller Norden? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 Kapittel 8 Profesjonalisering . . . . . . . . . . . . . . . 155 Vernepliktens stilling i Norge. . . . . . . . . . . . . . 156 Fra avdelingsbefal til «non-commissioned officers» 164 Yrkesoffiserskorpset – «get up or get out» . . . 168 Profesjonskultur og profesjonsidentitet . . . . . . 172 Kapittel 9 Den enkelte forsvarsgren . . . . . . . . . Hæren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sjøforsvaret . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Luftforsvaret. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Heimevernet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Felleskapasiteter og nettverksbasert forsvar . . . Forsvarets logistikkorganisasjon. . . . . . . . . . . .

177 177 185 194 202 209 214

Kapittel 10 Hvordan burde vi bruke et høyere forsvarsbudsjett? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 DEL IV GJENNOMFØRING Kapittel 11 Motkrefter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Det politiske miljø . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Opinion og medier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forsvaret internt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

229 229 234 239

Kapittel 12 Er en videre modernisering av Forsvaret mulig? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 Vedlegg: Forsvarets viktigste garnisoner og avdelinger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256

Forord

Den siste sjefen for NATOs nordkommando på Kolsås, general sir Garry Johnson, ble tidlig på 1990-tallet spurt om han trodde nordmennene hadde lært leksen fra det tyske angrepet i 1940 og nå holdt Forsvaret i orden. Johnsons svar røpet en forsiktig oppgitthet over det han nok så som en tilbøyelighet til å begå en klassisk feil – nemlig å forberede seg på forrige krig i stedet for på neste. «Det er fare for at dere har lært den alt for godt», sa han.1 Hadde Johnson fått samme spørsmål i dag, hadde han – i lys av alt som er skjedd med Forsvaret siden den gang – kanskje vært litt mindre bekymret. Men samtidig er det mange her hjemme som mener det stikk motsatte – at utviklingen de senere år har gått i feil retning. Et interessant trekk ved forsvarsdebatten er at meningene om hva som er et godt forsvar er langt mer sprikende enn oppfatningene om hva som for eksempel er et godt helsevesen eller et godt politi. Den viktigste årsak til dette er selvsagt at Forsvaret ikke blir satt på den samme reSe general Johnsons forord til Maurice Harvey; Scandinavian Misadventure – the Campaign in Norway; 1990, Spellmount Ltd. 1

elle prøve hver dag som andre etater – heldigvis. Vi får dermed ikke den samme umiddelbare tilbakemelding om hva som fungerer og hva som ikke fungerer. Derfor vil det alltid være et større rom for subjektive oppfatninger om hva som er et godt forsvar, avhengig av hva slags forestillinger man har om en fremtidig krig. Ikke desto mindre er det stor enighet om hva som er vår tids sikkerhetspolitiske utfordringer, i hvert fall i politiske og militære fagmiljøer. Uenigheten dreier seg om hva som er et hensiktsmessig forsvar i forhold til disse utfordringene, selv om det selvsagt også finnes dem som ser helt andre trusler enn ekspertmiljøene regner med. Noe av striden skyldes riktignok mer vikarierende argumenter. For eksempel vil mange offiserers synspunkter på hvordan man skal prioritere mellom forsvarsgrenene bevisst eller ubevisst være sterkt farget av hvilken forsvarsgren de selv kommer fra. Mange av innleggene i debatten er derfor preget av andre motiver enn hensynet til hva som objektivt tjener den samlede forsvarsevne best. Dette kan være tradisjonsbundne følelser og forestillinger, interne sektorinteresser i Forsvaret, vikarierende motiver som distriktspolitikk eller andre forhold. Debatten om Forsvaret skjemmes også av at den ofte føres på ulike premisser med hensyn til Forsvarets økonomiske rammer. Noen argumenterer sterkt for å beholde eller anskaffe både det ene og det andre – og forutsetter at budsjettet nærmest automatisk blir økt tilsvarende. Da diskuterer de i realiteten forsvarsbudsjettets størrelse – ikke hva som innenfor et gitt budsjett er det best mulige forsvar. Ønsket om mer penger til Forsvaret er en legitim diskusjon, men det er en annen diskusjon. Et problem for norsk forsvarsdebatt har altså vært at man har snakket forbi hverandre fordi man ikke 10

diskuterer på samme økonomiske forutsetning. Det har skapt og skaper fortsatt svært mye forvirring. Men selv når vi tar høyde for alt dette, må vi konstatere at det ikke har vært gjort noen overbevisende jobb med å forklare de siste 20 års enorme omstilling av Forsvaret overfor offentligheten. Den voldsomme reduksjon av volumet kombinert med dreiningen i Forsvarets oppgaver og innretning er aldri blitt utdypet og forklart på en samlet, oversiktlig og forståelig måte, hverken av politikerne eller av Forsvaret selv. Det er skrevet flerfoldige spaltemetere om temaet i stortingsdokumenter og andre offisielle publikasjoner, men svakheten med disse er at de er så sterkt blandet opp med politisk argumentasjon og retorikk at de mangler både troverdighet og folkelig appell. Det stortingsdokument som ikke fremstiller enhver forandring som en forbedring er som kjent enda ikke skrevet, og dette gjør dem lite egnet både som kritisk analyse og som folkeopplysning. Som følge av denne manglende opplysningen hersker det i dag en flora av gale forestillinger om alle sider ved Forsvarets situasjon, både hvorfor omstillingen har vært nødvendig, hva endringene faktisk innebærer og hva Forsvarets styrke og relevans egentlig er i forhold til dagens sikkerhetspolitiske utfordringer. Dette har ikke bare gitt en debatt som tidvis har et lavt presisjonsnivå. Vel så alvorlig er det at det også har ført til en utbredt likegyldighet eller resignasjon og mangel på interesse for forsvarsspørsmål – også hos mange av dem som tradisjonelt har vært engasjert og positivt innstilt til Forsvaret. «Forsvaret er det ingenting igjen av, likevel» sier mange, «så hvorfor bry seg med det». En slik utvikling er selvsagt uheldig, fordi vi i dag i realiteten er mer avhengige av engasjement og kunnskap om forsvarsspørs11

mål i befolkningen enn under den kalde krigen, da Forsvarets eksistens og virksomhet var selvforklarende i lys av en åpenbar trussel. Denne bokens hensikt er derfor å gi en samlet fremstilling av de store endringene i Forsvaret – hvorfor de har skjedd, hva de innebærer og hvordan Forsvaret bør utvikles videre. Formålet med det er å bidra til en felles plattform av både faktisk kunnskap og innsikt i sikkerhetspolitiske og forsvarsmessige vurderinger, for om mulig å skape en mer opplyst forsvarsdebatt. Det trenger vi, ikke minst tatt i betraktning betydningen av de spørsmål debatten dreier seg om, og de konsekvenser det kan få å gjøre alvorlige feil på dette området. Mange av disse spørsmålene har jeg også omtalt i andre sammenhenger, i tidsskriftartikler, foredrag og aviskronikker, både før og under tiden som forsvarssjef fra 2005 til 2009. Men bare bokformatet gir mulighet for en samlet fremstilling av Forsvarets situasjon og utfordringer. Fordi jeg ikke lenger er bundet av de samme hensyn som da jeg var i tjeneste, er det også mulig å være litt mer frittalende på noen punkter enn jeg har kunnet være tidligere. Det kommer særlig til uttrykk i bokens avsluttende kapitler, i drøftingen av Forsvarets egen, politikernes og det øvrige samfunns vilje og evne til å utvikle Forsvaret i årene fremover.

Oslo, desember 2010 Sverre Diesen

DEL I

TILBAKEBLIKK

Kapittel 1

Forsvaret i en omstillingstid

De historiske begivenhetene fra 1989 til 1991 utløste politiske endringer i et omfang Europa ikke hadde sett siden 1945. Berlinmurens fall, Sovjetunionens sammenbrudd og den kalde krigens opphør førte til at det trusselbildet som hadde bestemt sikkerhetspolitikken i VestEuropa, skapt NATO-alliansen og styrt utformingen av de vestlige lands forsvar i hele etterkrigstiden, ble borte. I stedet kom to nye impulser utover på 90-tallet til å påvirke utviklingen av forsvarsstrukturene i europeiske land. Den ene var de nye sikkerhetspolitiske utfordringene som fulgte i kjølvannet av Warszawa-paktens sammenbrudd, både i og utenfor Europa. Den andre var den politiske forventningen om en betydelig reduksjon av forsvarsutgiftene når kappløpet mellom blokkene og den kostbare rustningsspiralen forsvant. I begynnelsen av 1990-årene skjedde endringene usikkert og prøvende, fordi mange fryktet at det kunne komme et tilbakeslag i det tidligere Sovjetunionen. Men etter hvert ble det tydelig at utviklingen i Øst-Europa ikke lot seg snu og at Russland hverken hadde politiske ambisjoner eller militær kapasitet til å gjenreise trusselen mot Vest-Europa. Med Gulf-krigen i 1991 som et 15

første varsel om hva fremtiden kunne bringe, begynte de europeiske landene en gradvis omstilling av sine forsvar. Fra å skulle utkjempe en total krig i Europa ble de etter hvert rettet inn mot helt andre scenarier, både på og utenfor vårt eget kontinent. Krigen i Gulfen og den påfølgende intervensjonen på Balkan gjennom siste del av 90-tallet styrket forståelsen av at det måtte tenkes nytt, både om militærmaktens strategiske rolle som politisk instrument og om taktisk doktrine for helt andre slags operasjoner. Dette ble enda tydeligere etter terroranslagene i New York 11. september 2001, da den globale terrorismen skapte en ny dimensjon i det sikkerhetspolitiske bildet.

Norge – de første skritt I Norge var politikerne raskt ute med å beskrive den nye sikkerhetspolitiske situasjonen i dokumenter som de årlige forsvarsbudsjettene, stortingsmeldinger om forsvarspolitikken og lignende. Det var imidlertid ingen tegn til å gjøre de endringene i selve forsvarsstrukturen som hadde vært den naturlige konsekvens av den nye sikkerhetspolitiske virkeligheten. En forsvarskommisjon ledet av tidligere statsminister Kåre Willoch anbefalte riktignok i 1992 at man skulle redusere Forsvarets struktur og ambisjonsnivå ved blant annet å halvere antall brigader i Hæren, fra tretten til seks. Men det skjedde ikke primært av sikkerhetspolitiske årsaker. Det skyldtes like mye at det var blitt økonomisk umulig å fornye materiellet til hele den forsvarsstrukturen som var bygget opp på 1950- og 60-tallet med overskuddsmateriell fra annen verdenskrig og amerikansk våpenhjelp. Å er16

statte dette med nytt og moderne utstyr som vi i så fall måtte betale selv ville kreve helt urealistiske økninger av forsvarsbudsjettet, stikk i strid med den forventede utflating av forsvarsutgiftene etter den kalde krigen.2 Willoch-kommisjonen endret dermed ikke selve Forsvarets begrunnelse eller primære oppgave. Den forble å skulle avskrekke og om nødvendig bekjempe en omfattende invasjon av norsk territorium og legge til rette for å motta allierte forsterkninger. Et slikt angrep kunne heller ikke i fremtiden komme fra noen annen kant enn Russland. Men et omfattende russisk angrep på Norge i en situasjon der russerne ikke samtidig gikk til angrep på resten av kontinentet virket umiddelbart ikke logisk. Dette fordi hele den strategiske begrunnelsen for et sovjetisk angrep på Nord-Norge hadde vært behovet for havner og flyplasser til støtte for Nordflåtens angrep på amerikanske forsterkningstransporter over Atlanterhavet til Europa. Det hang med andre ord ikke spesielt godt sammen fortsatt å innrette det norske forsvaret for et scenario som i realiteten forutsatte en annen og større konflikt som samtidig langt på vei ble avskrevet. En delvis forklaring på dette er at Willoch-kommisjonen nok kunne føle en viss berettiget frykt for et tilbakeslag i Russland – noe også kuppforsøket der så sent som i 1991 understreket. Kommisjonen så for seg at det

Daværende forsvarssjef, general Fredrik Bull-Hansen, la allerede i 1985 frem en forsvarsstudie (Forsvarsstudie 85, Forsvarets overkommando, 1985) der han påviste behovet for en realvekst i forsvarsbudsjettene på inntil 7 prosent, dersom den daværende forsvarsstruktur skulle bevares. Etter 1991 og Sovjetunionens sammenbrudd, med politiske forventninger til den såkalte «fredsdividenden» og store reduksjoner i forsvarsbudsjettene, var dette helt urealistisk. 2

kunne oppstå en situasjon der en slags redusert utgave av det sovjetiske storangrepet likevel rammet oss, men der NATOs evne til å møte det ville være svekket. Eller, som Willoch selv formulerte det i et TV-intervju – at vi måtte være forberedt på å skulle ta en større andel av en totalt sett mindre oppgave. I det perspektiv kan vi si at den foreløpig siste norske forsvarskommisjon ble nedsatt så tidlig at den vanskelig kunne foregripe en utvikling som først begynte å skyte fart i årene etter at den var ferdig med sitt arbeid. Den viktigste forklaring på de meget forsiktige endringsforslagene er nok likevel at kommisjonen ikke over natten kunne pådytte norsk opinion en forsvarsstruktur som brøt med grunnfestede norske oppfatninger om selve kjernebegrunnelsen for å ha et forsvar. I Norge har Forsvarets rolle historisk vært å utgjøre et politisk nødvergeinstrument, beregnet på å skulle utkjempe en forsvarskamp på egen jord i en situasjon der det sto om vår eksistens som fri nasjon. Det har vært normen helt siden vi sluttet med vikingtokter og leidangsferder for snart tusen år siden. Ikke minst er denne holdningen et resultat av nedbyggingen av Forsvaret i mellomkrigstiden, nederlaget i 1940 og ønsket om å unngå en ny situasjon med okkupasjon og undertrykkelse. Dersom et fattig og tynt befolket land skulle ha noen mulighet for å forsvare seg i en slik situasjon, var det i realiteten bare én type forsvarsmodell som kunne brukes. Hele den skikkede del av den mannlige befolkning måtte da inngå i et vernepliktsbasert mobiliseringsforsvar som i krise og krig kunne kalles ut og mangedoble landets forsvarsevne. Over tid har det altså festet seg en forestilling i Norge om at Forsvaret er en helt entydig type organisasjon 18

for en helt entydig type trussel – et oppbud av det som litt pompøst er blitt kalt «alle våpenføre menn». Dette skal tre i funksjon når vardene tennes og fienden velter inn over grensene. I den klassiske forsvarstenkning som fortsatt holder stand i mange miljøer i Norge – bevisst eller ubevisst – forblir målet på vår forsvarsevne i hvilken grad vi er forberedt på en slik situasjon. Eventuelle andre oppgaver som Forsvaret måtte bli satt til skal derfor løses ved å improvisere eller tilpasse bruken av en organisasjon laget og dimensjonert for «urfunksjonen». Det var altså denne veletablerte forestillingen det antagelig ville vært nokså håpløst for Willoch-kommisjonen å ta et oppgjør med så tidlig som i 1992, i den grad kommisjonens medlemmer i det hele tatt var inne på tanken. Det skal også sies at det heller ikke fra Forsvaret selv ble fremsatt ønsker om en slik utvikling. I det norske militære miljø var det allerede den gang en sterk tilbøyelighet til å se på Forsvarets størrelse som den viktigste målestokk for forsvarsevnen. Det var derfor betydelig bekymring over den sterke reduksjon i Forsvarets volum som kommisjonens innstilling innebar, til tross for at mange av de enhetene som forsvant var i ferd med å bli ubrukelige i krig på grunn av mangel på både utstyr og trening.

Utviklingen på 1990-tallet – mobiliseringsforsvarets avvikling I tillegg til en reduksjon av antall brigader i Hæren førte forsvarskommisjonens arbeid til reduksjoner i flere deler av det tidligere invasjonsforsvaret i årene fra 1990 til 2000. En rekke hæravdelinger utenfor brigadene ble 19

lagt ned, antall missiltorpedobåter (MTBer) i Marinen ble redusert fra 38 til 22, to eskortefartøyer av korvetttypen ble lagt opp, 16 kystartillerifort ble besluttet nedlagt og de 20 kampflyene av type F-5 Freedom Fighter ble nedgradert til en rolle som treningsfly. Men selv denne reduserte strukturen skulle vise seg å være økonomisk urealiserbar utover i 90-årene. Først og fremst hang dette sammen med at den teknologidrevne kostnadsveksten på nytt militært materiell gjorde det stadig vanskeligere å erstatte det etter hvert både nedslitte og foreldete utstyret, spesielt i Hærens gjenværende brigader. Selv en betydelig reduksjon av antall brigader kunne med andre ord ikke kompensere for kostnadene ved å modernisere de gjenværende. I tillegg kom at en rekke avdelinger rett og slett var opprettet uten at det nødvendige materiell var anskaffet eller eksisterte som annet enn planlagte investeringer. For eksempel tok den kjente Høyre-politiker, stortingsrepresentant fra Hordaland og høyt dekorerte krigsflyger Per Hysing-Dahl initiativ til at Hæren burde sette opp en mobiliseringsbrigade på Vestlandet, for å utnytte den tradisjonelt høye oppslutning om Forsvaret i denne landsdelen. Brigade Vest ble derfor opprettet i 1985 – men hadde aldri i de snaut åtte år den eksisterte noe av det hovedmateriell en brigade skulle ha. Repetisjonsøvelser med denne brigaden var derfor bare mulig ved overføring av store mengder materiell fra mobiliseringslagre på Østlandet. Brigade Vest kunne i realiteten aldri latt seg mobilisere i det hele tatt, langt mindre settes inn i kamp. Da Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) i 1993 gikk gjennom Hærens totale materiellbeholdning, viste det seg at selv om kravet til tilstedeværelse av kritisk viktig materiell ble satt så lavt som 60 prosent, var det bare fire av de opprinnelige tretten brigader som kunne 20

vært satt opp.3 Denne rapporten utløste betydelig bekymring helt til topps i Forsvarsdepartementet, hos forsvarsminister Jørgen Kosmo, men det tok mange år før innholdet ble offentlig kjent. Men sannheten er at det mobiliseringsforsvaret vi trodde vi hadde da den kalde krigen opphørte langt på vei var en illusjon. Til tross for politisk tilslutning til ambisjonsnivået i Willoch-kommisjonen, var det imidlertid ingen regjering som fulgte opp med de bevilgninger denne strukturen krevde. En god del av den spesielle kostnadsveksten på militært materiell kunne riktignok vært betalt av den sterke økonomiske veksten i både Norge og andre land i hele denne perioden. Men kombinasjonen av rask vekst i andre offentlige utgifter og en sterk forventning om utflating av forsvarsutgiftene etter den kalde krigen gjorde det til en helt uaktuell politikk. Midt på 90-tallet ble derfor konseptet med «invasjonsforsvar i en landsdel» lansert. Forsvaret skulle bare være i stand til å bekjempe en omfattende invasjon i en landsdel av gangen, og det skulle i utgangspunktet være NordNorge, som fortsatt ble ansett som mest utsatt. Dette innebar blant annet en ytterligere reduksjon av Hæren, fra seks til fire brigader, sammen med avvikling av blant annet flere kystartillerianlegg og andre forsvarsinstallasjoner i Sør-Norge. Men fortsatt uteble altså de endringene som skulle tilpasset Forsvaret til en trussel som var grunnleggende annerledes, og ikke bare mindre – først og fremst ved at det burde vært gjort mer uavhengig av en tidkrevende mobilisering. Det hadde vært den naturlige konsekvens av at invasjonstrusselen ble avløst av mer 3

Se http://rapporter.ffi.no/93/5036.pdf

begrensede konfliktscenarier der varslingstiden4 måtte forutsettes å bli vesentlig kortere. Det var heller ingen tegn til å styrke evnen til å delta i internasjonale operasjoner ved å innføre flere stående styrker basert helt eller delvis på vervede mannskaper. Fortsatt var deltagelse i slike operasjoner basert på samme modell som vi hadde benyttet til tidligere FN-operasjoner – altså ad hoc-rekruttering direkte fra det sivile samfunn av mannskaper med avtjent militærtjeneste et antall år bak seg. Disse avdelingene ble etter en kort samtreningsperiode av noen få ukers varighet sendt ut i operasjonsområdet – et system som etter hvert skulle vise seg å ha meget store svakheter i mer krevende operasjoner.

2000-tallet og en ny tilnærming til problemet På tross av disse reduksjonene fortsatte gapet mellom Forsvarets ressursbehov og forsvarsbudsjettene å vokse. I 1998 var det blitt så akutt at daværende forsvarssjef Arne Solli besluttet å endre strategi overfor politiske myndigheter og offentligheten. I stedet for å legge frem forslag til en forsvarsstruktur som han faglig kunne stå inne for og som derfor hadde en viss kostnad, beslut-

Med varslingstid eller strategisk varsel forstås den tiden som går fra man har så sterke indikasjoner på et forestående angrep at det er grunnlag for å iverksette beredskapstiltak og til angrepet kommer. Sannsynlig varslingstid er derfor styrende for det vi kaller egne styrkers klartid, som er den tiden det tar fra egne beredskapstiltak iverksettes og til Forsvaret er innsatsklart med full styrke. Vi kan med andre ord ikke basere oss på en klartid som er lengre enn sannsynlig strategisk varsel. 4

tet han å utarbeide en forsvarsstudie som skulle vise hva slags forsvar landet kunne få for de midlene Stortinget faktisk bevilget. Solli var klar over at dette innebar en viss risiko for at politikerne skulle akseptere en slik struktur og vise til at det var forsvarssjefens forslag – men samtidig underslå det underliggende premiss. Han mente likevel at det var helt formålsløst og i realiteten til enda større skade for Forsvaret å fortsette med en vesentlig større struktur enn den politikerne finansierte. Det var en helt riktig vurdering. Dette arbeidet munnet ut i Forsvarsstudie (FS) 2000, som ble overrakt Stoltenberg I-regjeringen og forsvarsminister Bjørn Tore Godal sommeren 2000. Sommeren 1999 hadde imidlertid Bondevik I-regjeringen nedsatt et forsvarspolitisk utvalg (FPU) – en «forsvarskommisjon light» – som arbeidet parallelt med forsvarssjefens studie. Dette utvalget var satt sammen av representanter for alle partier på Stortinget, så vel som av medlemmer med sikkerhetspolitisk og militær bakgrunn. Etableringen av FPU reflekterte at også det politiske miljø nå var klar over at Forsvaret befant seg i en vedvarende krise. Dette var det alminnelig enighet om, og da Bondevik-regjeringen gikk av våren 2000 overtok Stoltenberg I-regjeringen ved Arbeiderpartiet formannsvervet og fullførte arbeidet. Utvalget avga også innstilling sommeren 2000, og konkluderte i hovedtrekk likelydende med forsvarsstudien. Den la derfor ikke frem noe eget endringsforslag til hvordan Forsvaret skulle se ut, utover å bemerke at studiens forslag til struktur «syntes noe for liten i forhold til oppgavene».5 Innstilling fra Regjeringens forsvarspolitiske utvalg, nedsatt i statsråd 1. juli 1999. 5

Innstillingen fra det forsvarspolitiske utvalget reflekterte at det heller ikke denne gangen var noe politisk ønske om å gjøre grunnleggende endringer i Forsvarets innretning og sammensetning som konsekvens av en annen sikkerhetspolitisk situasjon. Den økonomisk motiverte nedbyggingen av mobiliseringsforsvaret fortsatte, og gjorde det dermed også mulig å avvikle mye av den infrastrukturen og de stabene som hadde vært mobiliseringsforsvarets rammeverk i fred. Dermed fremsto nok endringene for folk flest som langt mer dramatiske enn tidligere, fordi så mange militærleire, mobiliseringslagre, lokale hovedkvarter og andre former for synlig militær tilstedeværelse i mange lokalsamfunn ble borte. Men i realiteten innebar den omstillingen som ble vedtatt i 2001 bare at mesteparten av det gjenværende og etter hvert helt irrelevante, mobiliseringsbaserte invasjonsforsvaret ble avviklet som en økonomisk nødvendighet. Vridningen av det gjenværende forsvar over mot en styrke som reflekterte de nye sikkerhetspolitiske utfordringene, uteble. Disse utfordringene hadde nå utkrystallisert seg i et trusselbilde der den massive invasjonen var erstattet med en regional og begrenset væpnet konflikt. En annen stat kunne tenkes å ta i bruk militære midler – ikke for å erobre hele eller store deler av Norge, men for å tvinge den norske regjering til å endre kurs i et politisk stridsspørsmål eller bøye seg for konkrete politiske krav. Sammenlignet med den tidligere invasjonstrusselen betød det et angrep som ville være begrenset i både styrkeinnsats, geografisk omfang og varighet – men som til gjengjeld kunne komme med meget kort strategisk varsel, helt ned til timer eller høyst ett til to døgn. Det var med andre ord fortsatt liten vilje til å ta kon24

sekvensen av at et forsvar organisert som et produksjonsapparat i fred for et mobiliseringsforsvar i krig er en grunnleggende annerledes organisasjon enn et stående forsvar som kan settes inn på meget kort varsel. Internasjonalt hadde det samtidig vist seg å være behov for styrker med høyere treningsstandard og andre profesjonelle kvaliteter enn de avdelingene man fikk med den gamle FN-modellen. Ikke minst kom det frem at ad hoc-rekruttering med minimal samtrening før innsetting gjorde det umulig å forsikre seg om at de mannskapene som meldte seg hadde de nødvendige forutsetninger med hensyn til både ferdigheter, motivasjon og psykisk robusthet. De fikk heller ikke i nærheten av så god samtrening som avdelinger må ha for å holde mål i kampsituasjoner. Disse manglene skulle i ettertid føre til at flere soldater utviklet såkalt post-traumatisk stresssyndrom på grunn av sine opplevelser i operasjonsområdet. Dermed kom mange til å slite med psykiske plager i lang tid etter hjemkomst og dimisjon. Spesielt skulle problemene vise seg etter mer enn 20 år og 40 norske kontingenter i UNIFIL-styrken i det urolige Syd-Libanon. Så vel nasjonale som internasjonale forhold tilsa derfor at det nå ble tatt mer radikale grep med forsvarsstrukturen. Men igjen var uviljen mot endringer i selve Forsvarets grunnstruktur like mye et utslag av tilbakeholdenhet i Forsvaret selv som av et politisk ønske om å holde igjen. Tanker om mer radikale endringer ble riktignok luftet under FS 2000 av utrederne i strategiog langtidsplanavdelingen i Forsvarets Overkommando, men vant ikke gehør i Forsvarets ledelse. Det var ikke noe som tydet på at det politiske miljø var innstilt på en radikal omlegging av Forsvaret på dette tidspunk25

tet, og nå slapp de altså å ta stilling til det så lenge forsvarssjefens6 anbefaling også var relativt konservativ.

NATO og transformasjonsinitiativet Spørsmålet om omstilling av forsvaret var imidlertid ikke bare en diskusjon i det enkelte europeiske land, det ble etter hvert også et anliggende i NATO. Utover på 2000-tallet kom behovet for en sterkere omstilling – såkalt transformasjon – av de vestlige lands forsvar, i stigende grad på alliansens dagsorden. Ikke minst ble dette presset frem av den amerikanske forsvarsminister Donald Rumsfeld og den omorganisering av alliansens kommandoapparat som han sto bak. Den ene av de to tidligere øverste kommandoene i alliansen, Atlanterhavskommandoen i Norfolk, Virginia, ble omdannet til et hovedkvarter utelukkende med ansvar for omstilling, modernisering og konseptuell utvikling av alliansens militære styrker. Dette skyldtes sterk misnøye i den amerikanske administrasjonen med en manglende vilje i NATO til å kvitte seg med den tradisjonelle typen forsvarsstyrker fra den kalde krigen, til fordel for styrker som kunne brukes utenfor NATOs kjerneområde. Amerikanerne og noen av de viktigste europeiske allierte, blant annet Storbritannia, ønsket å redusere satsingen på styrker som ut fra organisasjon, utrustning og trening bare egnet seg for en forsvarskrig på medlemslandenes egen jord. De ønsket også å redusere ressursbruken på På det tidspunkt FS 2000 ble levert, hadde Sigurd Frisvold avløst Arne Solli som forsvarssjef. 6

kostbar infrastruktur og statiske forsvarsanlegg som var nærmest unyttige når trusselen om en omfattende invasjon fra øst ikke lenger var til stede. I stedet ville de satse på styrker som var lettere utstyrt og derfor mer mobile med tanke på rask overføring til konfliktområder utenfor NATOs kjerneområde. Terroranslagene i New York 11. september 2001 forsterket denne holdningen på amerikansk side, og økte presset på medlemslandene for å styrke satsingen på såkalte ekspedisjonære styrker – altså styrker som ikke av organisatoriske, materielle, juridiske eller andre årsaker er bundet til forsvar av eget land. Amerikanske initiativ vil alltid veie tungt i NATO, spesielt når de blir tatt med så stor kraft som i dette tilfellet. Det betyr ikke uten videre at det er amerikanerne som bestemmer alle ting i alliansen – da hadde mye sett annerledes ut. Men det reflekterer at et NATO som amerikanerne mister troen på og interessen for er en relativt verdiløs organisasjon også for resten av medlemmene. En viss forståelse og lydhørhet for amerikanske standpunkter vil derfor alltid være til stede. Transformasjon ble dermed noe av et moteord i NATO i årene etter toppmøtet i Washington i 1999 – noe alle bekjente seg til i retorikken, men som det i realiteten var høyst forskjellig oppslutning om. Mange av de opprinnelige medlemsland i Vest-Europa reserverte seg mot de amerikanske forslagene, både fordi de innebar betydelige kostnader og fordi man – som i Norge – har liten tradisjon for en forsvarsmodell som ikke i utgangspunktet har nasjonalt forsvar på egen jord som sin primære begrunnelse. For mange av de nye medlemslandene i Øst-Europa ble transformasjonen en enda større utfordring. De sto allerede overfor en formidabel oppgave med å nedskalere sine sovjet-inspirerte, politisk indoktrinerte militærma27

skiner og gjøre dem til forsvar av vestlig type og størrelse, under sivil politisk kontroll. Etter at denne meget krevende prosessen hadde pågått noen år fra midten av 90-tallet, ble de så stilt overfor enda en forventning fra alliansen om å etablere en type forsvar med helt andre egenskaper enn tidligere. Dette resulterte i en økonomisk og praktisk belastning på disse landenes forsvar som den rumenske forsvarsminister på en NATO-konferanse om transformasjon i Norfolk i 2004 beskrev som å løpe 5000-meter, og så bli informert idet du kommer ut av siste sving om at det blir 10 000-meter i stedet. Et annet moment som bidro til at transformasjonen ikke uten videre ble akseptert fullt ut av de øst-europeiske landene, var at det i mange av dem fortsatt var og er en sterk frykt for fremtidig russisk imperialisme. Derfor fant de det også vanskelig å gi slipp på et tradisjonelt forsvar innrettet mot å bekjempe en invasjon fra øst. For noen av dem, for eksempel Polen, var ikke dette bare resultatet av noen tiår som sovjetisk satellittstat. Å be polakkene se bort fra Russland som en mulig fremtidig inntrenger er på mange måter ensbetydende med å be dem glemme flere hundre års historie. Størst oppslutning fikk derfor transformasjonsinitiativet hos de vestlige europeiske stormakter som også hadde en fortid som kolonimakter, først og fremst Storbritannia og Frankrike. Stormakter med en ambisjon om fortsatt å kunne ivareta sine interesser over hele verden holder seg selvsagt med en militærmakt som gjenspeiler en slik ambisjon. Når både befolkningen og det politiske miljø i tillegg har en nedarvet og nærmest kulturelt innarbeidet aksept for å sende sine militære styrker til andre kontinenter for å holde orden på et imperium, er det selvsagt 28

politisk enklere å etablere et ekspedisjonært forsvar enn det er i vårt eget land. De aller fleste av NATOs medlemsland har altså – riktignok av høyst forskjellige årsaker – vært reserverte til transformasjonsinitiativet, til tross for at alle forsvarsministre etter 2001 har gitt sin prinsipielle tilslutning til det. Det er nasjonale økonomiske og sikkerhetspolitiske vurderinger som i første rekke har bestemt tempo og retning i omstillingen, og bare i begrenset grad påtrykket fra NATO. Det gjelder i høy grad også Norge, der vi først og fremst har vist til nedbyggingen av det gamle mobiliseringsforsvaret når det ble snakk om transformasjon. Men å avskaffe styrker som hverken er økonomisk fornybare eller sikkerhetspolitisk relevante er jo i seg selv ingen modernisering av de styrkene man har igjen. Bondevik II-regjeringens forsvarsminister Kristin Krohn Devold hadde riktignok en meget høy profil på dette punktet, og holdt en rekke engasjerte og gode innlegg om transformasjon både på forsvarsministermøter og i andre NATO-forsamlinger i perioden fra 2001 til 2005. Krohn Devolds klare og uforbeholdne støtte til alliansens agenda både i denne og andre saker førte også til at hun hadde et meget godt forhold til forsvarsminister Rumsfeld og til den daværende sjefen for transformasjonskommandoen i Norfolk, den amerikanske admiral Edmund Giambastiani. Forsvaret påtok seg i tillegg vertskapet for den første store konferansen i NATO der man samlet representanter for alle medlemslandene på toppnivå for å diskutere transformasjon. Norge fikk som følge av alt dette en høy stjerne på området, ikke minst hos amerikanerne. Ser vi imidlertid på substansen i det som pågikk av omstilling av Forsvaret i årene fra 2001 til 2005, uteble i realiteten de forandringene i den norske 29

forsvarsstrukturen som hadde vært konsistente med den politiske transformasjons-retorikken. Bondevik II-regjeringens stortingsproposisjon om Forsvaret7 etter regjeringsskiftet høsten 2001 var på enkelte områder også mer konservativ enn Stoltenberg I-regjeringens i kjølvannet av FS 2000 og det forsvarspolitiske utvalg.

Foreløpig siste runde – Forsvarsstudie 07 I hele perioden etter Willochs forsvarskommisjon har langtidsplanleggingen for Forsvaret gått ut på at forsvarssjefen hvert fjerde år har fremmet en forsvarsstudie, som er en grundig gjennomgang av hele forsvarsstrukturen – hvilke kapasiteter og våpensystemer det skal satses på, hvilken infrastruktur som skal videreføres, personellstyrke og utdanningsordninger etc. Forsvarsstudiene er altså en fagmilitær anbefaling til forsvarsministeren om hvordan Forsvaret bør utvikles videre. Disse anbefalingene har enten tatt utgangspunkt i ulike økonomiske forutsetninger – for eksempel tre ulike nivåer på fremtidige budsjetter – eller de har anvist hvordan man kan få det best mulige forsvar for et gitt budsjettnivå. I sistnevnte tilfelle har det imidlertid også fulgt med en analyse av hvordan en eventuell budsjettøkning mest fornuftig bør brukes. Forsvarsstudier har gjerne vært overrakt Forsvarsdepartementet på sommeren eller høsten, og dette har gitt departement og statsråd tid til å bearbeide forslagene politisk og utarbeide en stortingsmelding eller -proposisjon. Den er gått til forsvarskomiteen på Stortinget i løpet av den påfølgende vinter, og på bakgrunn 7

St.prp. nr. 55 (2001–2002).